Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 705/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 48 poz 270
law: Dekret z dnia 25 września 1945 r. Prawo małżeńskie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], 2. określa, że decyzje określone w punkcie 1. wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Burmistrz Gminy ustalił na rzecz H. i W. F. warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z działką nr [...] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [...] na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości C., gmina Ż.

Organ wskazał, że w ramach analizy zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką nr [...] granice tego obszaru wyznaczył w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m, ustalił strony postępowania oraz sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego inwestycją. Przyjęty obszar analizowany obejmuje teren większy niż trzykrotna szerokość frontu działki. Szerokość frontu działki wynosi 15 m, wobec czego minimalny obszar analizowany winien wynosić 45 m. Do potrzeb sporządzenie decyzji przyjęto obszar większy niż wymagany i obejmujący istniejąca w sąsiedztwie zabudowę. Wzięcie pod uwagę większej ilości działek zmierza do prawidłowej realizacji celów ustawy. Branie pod uwagę jak największej liczby działek, z jak największego terenu, wzmacnia także rezultat analizy, która przeprowadzona na takim obszarze uśrednia wynik w zakresie wszystkich parametrów, a więc nie tylko np. wysokość budynku, lecz także jego funkcji, przeznaczenia, czy usytuowania.

Zrealizowany budynek mieszkalny nr [...] na działce nr [...] stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu już istniejącej zabudowy. Działka ma ok. 15 m szerokości, w związku z czym zasadne jest dopuszczenie zabudowy na granicy z działką nr [...] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [...]. Gabaryty działki, częściowe jej zabudowanie oraz zagospodarowanie fragmentów działek sąsiednich bezpośrednio przylegających do granicy z działką nr [...], tj. parkingiem, placem manewrowy oraz dojazdem do garażu uzasadniają możliwość posadowienia budynku zgodnie z wnioskiem, co nie narusza zasad współżycia społecznego, jak tez nie zakłóca korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Posadowienie budynku na granicy z działką nr [...], na której posadowiony jest budynek usługowo-mieszkalny (usługa pralni chemicznej oraz piekarni i cukierni) oraz 1,5 m od granicy z działką nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny nie będą ograniczać możliwości zagospodarowania oraz ich użytkowania. Powyższe uzasadnia także fakt, że na działce nr [...] przy granicy działki objętej wnioskiem, znajduje się utwardzony plac manewrowy z miejscami postojowymi dla klientów oraz dojście do części mieszkalnej, wobec czego posadowienie budynku na granicy działki nie ogranicza możliwości użytkowania tej nieruchomości. Analogicznie przedstawia się sytuacja usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], na której to nieruchomości znajduje się utwardzony kostką betonową dojazd do garażu posadowionego w głębi działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. wniosła o jej uchylenie i odmowę wydania warunków zabudowy zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) w zw. z § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez określenie szerokości elewacji frontowej do 14 m, gdy różnica między tą szerokością a faktyczną szerokością działki w linii zabudowy uniemożliwia zachowanie wymaganych w danym wypadku odległości od granic oraz szerokości jezdni umożliwiającej dostęp innym budynkom do drogi publicznej oraz naruszenie art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której budowę rozpoczęto w 1978 r. na podstawie aktualnego stanu prawnego, gdy legalizacja samowoli budowlanej przebiegać winna na podstawie przepisów, które obowiązywały w chwili wznoszenia budynku lub budowli.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że budynek oznaczony nr [...] znajdujący się na działce nr [...] winien mieć dostęp do drogi publicznej [...]. Wymagane jest zatem przy uwzględnianiu dopuszczalnej szerokości frontu budynku rozważenie faktycznych wymogów realizacji ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi. Skarżąca wskazała, że dopuszczenie szerokości 14 m budynku frontowego doprowadziłoby do naruszenia przepisów dotyczących wymogów zachowania określonych odległości od granic gruntów sąsiadujących.

Skarżąca podniosła także, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy winny stosować w trakcie ustalania warunków zabudowy dla działki nr [...] stan prawny z chwili wznoszenia budynku, a nie stan prawny obecnie obowiązujący. Nie da się bowiem zalegalizować takiej budowy, która narusza plan zagospodarowania przestrzennego z daty budowy. Obecnie zabudowa znajdująca się na terenie działki nr [...] uniemożliwia wnioskodawcom korzystanie z dostępu do drogi publicznej ul. O. w konsekwencji czego korzystają oni z prywatnej drogi ul. Ś., ograniczając i naruszając prawa własności m.in. skarżącej E. S., na co ona nie wyraża zgody.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 53 ust. 3 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznawany wniosek został złożony w celach legalizacji istniejącego już na działce nr [...] budynku mieszkalnego. Organ powinien badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Dla celów postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, bądź odmawiającej ustalenia tychże warunków.

Kolegium wskazało, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadniono dopuszczenie usytuowania budynku mieszkalnego w odległości min. 1,5 m od działki sąsiedniej nr [...] oraz na granicy działki sąsiedniej nr [...]. W analizie uzasadniono również przyjęcie obszaru analizowanego, większego niż minimalny obszar, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, obejmującego istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. W ocenie Kolegium analiza została wykonana zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o tę analizę prawidłowo określono parametry i wskaźniki zabudowy, która stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Objęta wnioskiem zabudowa stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowe, która dominuje w przedmiotowym terenie. Budynek przeznaczony do legalizacji nie przekracza wyznaczonej linii zabudowy. Na terenie analizowanym nie ma jednolitej linii zabudowy, a budynki mieszkalne są posadowione w różnym oddaleniu i kącie w stosunku do dróg dojazdowych. Szerokość elewacji frontowej budynku (13 m) odpowiada średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (15 m) i wskaźnik ten został wyznaczony stosownie

o § 6 ust. 1 rozporządzenia z zachowaniem warunku tolerancji 20%.

Określony w sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (25%) znacznie odbiega od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (13%). Jednak § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W analizie racjonalnie uzasadniono przyjęcie wskaźnika zabudowy faktem, że działki w obszarze analizowanym o podobnej powierzchni i gabarytach, charakteryzują się intensywną zabudową w granicach 20 do 24% i przyjęcie powierzchni zabudowy na działce wnioskodawców do 25% nie odbiega w sposób istotny od powierzchni zabudowy na takich działkach.

Wysokość budynku nie wyróżnia go z otoczenia i biorąc pod uwagę zróżnicowaną zabudowę w obszarze analizowanym zabudowa ta nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto w sytuacji gdy budynek, którego dotyczy wniosek, jest położony bezpośrednio przy 2,5 kondygnacyjnym budynku wnioskodawców oznaczonym na mapie nr [...], tworząc z nim jedną bryłę, to płaski dach tego budynku nie wyróżnia się z otoczenia i biorąc pod uwagę zróżnicowaną zabudowę w obszarze analizowanym jego geometria nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy wskazał, że usytuowanie budynków w obszarze analizowanym w odległości bliższej od granicy działek niż określona

w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie jest sytuacją wyjątkową, odbiegającą od standardów istniejącej w okolicy zabudowy. Dopuszczenie usytuowania budynku na działce nr [...] na granicy z działką nr [...] i min. 1,5 m od działki nr [...] uzasadnia jej bardzo mała szerokość, ok. 15 m, która znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne, a ich poprawa może nastąpić jedynie przez przybliżenie budynku do granic działki. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczenie do sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy może nastąpić jedynie w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji nie narusza § 6 ust. 1 rozporządzenia, albowiem szerokość elewacji frontowej odpowiada średniej szerokości elewacji frontowych istniejących na działkach w obszarze analizowanym, a także nie narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organy oceniają jedynie dostęp samej działki budowlanej do drogi publicznej, natomiast do zakresu tego postępowania nie należy ustalenie, czy istniejące na tej działce budynki mają dostęp do drogi i czy dostęp ten jest odpowiedni, tj. zgodny z szeroko rozumianymi przepisami prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję E. S. zarzuciła jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą warunki do zmiany względnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na ustalenie warunków zabudowy z pominięciem istotnych okoliczności sprawy oraz słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego oraz wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że nieruchomość, której dotyczą decyzje podjęte w sprawie zakłóca i narusza wykonywanie przez skarżącą prawa własności jej nieruchomości. Podniosła, że poprzez wybudowanie przedmiotowego obiektu właściciel nieruchomości pozbawił siebie dojazdu do drogi publicznej i teraz dochodzi przed sądem powszechnym ustanowienia służebności drogi koniecznej kosztem nieruchomości skarżącej. Wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji akceptuje wybudowany już obiekt, który już w dacie budowy naruszał zasady określone w przepisach. Część obiektu, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest oszklona, z duża witryną wychodzącą na okna budynku stanowiącego własność skarżącej, wybudowanego o wiele wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt decyzję o warunkach zabudowy nr [...] wraz z informacją o terenie. Podtrzymując stanowisko zawarte w skardze, oświadczył, że aktualnie toczy się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i okazał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania z dnia 18 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa".

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w analizie informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 458/08, Baza Orzeczeń Lex nr 550308).

Analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie nie spełnia wyżej wymienionych wymogów. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Sprzecznie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru zostały wyznaczone na kopii mapy w odległości mniejszej niż 50 m, to jest w odległości 45 m stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącej w przedmiotowej sprawie 15 m. Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, że od granicy działki do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, jednak nie mniejsza niż 50 m. Rozporządzenie w żadnym przypadku nie dopuszcza określenia granic obszaru analizowanego w odległości 45 m od granic działki. W przypadkach, w których trzykrotność szerokości frontu działki wynosi mniej niż 50 m, obszar analizowany zawsze powinien być wyznaczony w odległości co najmniej 50 m od granic działki.

Nie ma przy tym znaczenia, że organ oparł wydaną decyzję na analizie, w której przy wyznaczeniu obszar analizowanego w odległości 45 m, przyjął jednocześnie do analizy nieruchomości pozostające poza wyznaczonym obszarem analizowanym, co mogłoby sugerować oparcie analizy na obszarze o prawidłowej powierzchni. Po pierwsze nie jest dopuszczalne, aby autor analizy dokonywał badania cech i parametrów zabudowy istniejącej na nieruchomościach, które nie zostały objęte obszarem analizowanym. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem

§ 3 ust. 1 rozporządzenia analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przeprowadza się na obszarze analizowanym. Po drugie, w razie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości co najmniej 50 m od granicy działki, w obszarze analizowanym mogłyby znaleźć się również inne działki, niż przyjęte do analizy. Z części graficznej analizy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy obszar analizowany w prawidłowo wyznaczonych granicach nie obejmowałby również innych nieruchomości zabudowanych. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa takie przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w której granice obszar analizowanego zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż wymagana przepisami od granicy działki objętej wnioskiem z jednoczesnym przyjęciem do analizy nieruchomości zabudowanych, które położone są poza tak wyznaczonym obszarem. Wbrew twierdzeniom zawartym w analizie, do potrzeb sporządzenia decyzji nie przyjęto obszaru analizowanego większego niż wymagany. Część graficzna analizy jednoznacznie wskazuje, że obszar wyznaczono w promieniu 45 m od granic działki. Nie został zatem spełniony wymóg, aby granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości nie mniejszej niż 50 m. Wbrew twierdzeniom autora analizy, minimalnym obszarem analizowanym w niniejszej sprawie winien być obszar w odległości co najmniej 50 m od granic działki. Dopiero w odniesieniu do tak wyznaczonego minimalnego obszaru, zachodziłaby możliwość określenia jego granic w większej odległości, jeżeli byłoby to uzasadnione celem, jak jest uzyskanie ładu przestrzennego. Ponadto jeżeli autor analizy uznaje, że obszar analizowany winien być większy niż minimalny, to winien wskazać, jaką przyjął ostatecznie odległość granic obszaru od granic działki objętej wnioskiem. Wskazanie wyłącznie, że przyjęto obszar większy niż wymagana, nie jest wystarczające, albowiem z wyjaśnienia tego nie wynika, z jakich przyczyn granice obszaru nie sięgają jeszcze dalej.

Z ugruntowanego i jednolitego orzecznictwa sadowego wynika, że już choćby sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do zakwestionowania decyzji. W konsekwencji bowiem ponownego ustalenia jego granic, organ zobowiązany będzie do zweryfikowania już poczynionej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1684/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1388/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w analizie urbanistycznej, będącej podstawą wydanych decyzji, nie zostało wyjaśnione w żadne sposób, a wyjaśnienia tego nie zawierają również decyzje organów obu instancji, z jakich przyczyn przyjęta została dwukrotnie do analizy działka nr [...] (patrz tabela, pkt 10 analizy). Dodatkowo, mapa służąca autorowi analizy do sporządzenia jej części graficznej nie pozwala na jednoznaczne umiejscowienie działki nr [...], również objętej analizą.

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" daje podstawy do wyprowadzenia dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zasadniczej przesłanki: przesłanki kontynuacji funkcji przez nową zabudowę. Dla ustalenia wystąpienia przesłanki kontynuacji funkcji znaczenie prawne ma wyznaczenie obszaru analizowanego. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje § 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek dobrego sąsiedztwa i jest wskazówką dla wykładni § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, regulującego granice obszaru analizowanego.

Na organie ustalającym warunki zabudowy spoczywa - wynikający

z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny analizy architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

Uchybienie ww. przepisom stanowi w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuty skargi należało ocenić jako bezzasadne. Wywody skargi dotyczące naruszenia w wydanych decyzjach prawa własności nieruchomości, które przysługuje skarżącej do działki nr [...], nie zostały poparte żadnymi twierdzeniami, które uzasadniałyby zasadność zarzutu. W skardze nie wykazano, w jaki sposób istniejąca zabudowa, objęta zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy, będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość strony skarżącej w kontekście usytuowania zabudowy na granicy działek. W ocenie Sądu organy obu instancji co do zasady w sposób prawidłowy wyjaśniły dopuszczalność istniejącej zabudowy na granicy z działką nr [...]. Niemniej jednak okoliczność ta będzie podlegać ponownemu badaniu w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną. Z analizy tej winno wynikać, czy na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy lub w zbliżeniu do granicy nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się dostępu budynków do drogi publicznej, lecz dostęp nieruchomości do takiej drogi. W niniejszej sprawie działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]). Kwestia sposobu komunikacji na terenie działki inwestorów, a w szczególności sposobu dojazdu do innego budynku położnego na ich działce (budynek nr [...], nie będący przedmiotem postępowania) nie stanowi przedmiotu sprawy i nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji nie mogą mieć żadnego znaczenia wszelkie okoliczności związane ze sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla ww. budynku nr [...], w tym kwestia zgodności z prawem korzystania w tym celu z działki drogowej oznaczonej nr [...].

Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy treść decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce skarżącej (nr [...]). Jest to decyzja wydana w innym postępowaniu i może być z tego względu brana pod uwagę w niniejszej sprawie.

Kwestie dotyczące istniejących wypełnień szklanych w ścianie zachodniej budynku objętego wnioskiem, a więc w ścianie usytuowanej w granicy z działka nr [...], pozostają poza przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i mogą być rozpatrywane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Podnoszona przez skarżącą w toku postępowania przed organami administracji publicznej kwestia stosowania określonych przepisów prawa nie miała wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że kwestia ta będzie miała znaczenie na etapie postępowania dotyczącego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wówczas dla ustalenia stanu prawnego, podlegającemu zastosowaniu, będzie miała znaczenia data wybudowania tego obiektu. Nie jest rzeczą Sądu formułowanie w tym zakresie jakichkolwiek ocen, czy wskazań, albowiem w niniejszym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy byłyby one bezprzedmiotowe. Należy jedynie wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Budynek został usytuowany w granicy z sąsiednią działką nr [...] oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. W konsekwencji zastosowanie znajdują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydawania decyzji, zaś wobec wskazanego usytuowania budynku, niezbędne jest zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących możliwości zabudowy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, które to ustalenia w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych będą wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stosuje przepisy prawa budowlanego, zatem nie powstaje na tym etapie postępowania, konieczność ustalenia, w jakiej dacie został wybudowany przedmiotowy budynek i jakie przepisy prawa budowlanego będą miały zastosowanie.

Uchylenie decyzji organów obu instancji skutkuje powrotem postępowania w niniejszej sprawie do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, w toku którego organ ten będzie zobowiązany dokonać dokładnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych po prawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą dokona prawidłowej oceny planowanej zabudowy z uwzględnieniem treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Odnośnie kosztów postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).