Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3839/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1942/17 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1942/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w miejscowości J., w gminie Piaseczno, obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w P. do ul. [...] w miejscowości J. - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXXVI, XXVIII na terenie gminy Piaseczno, powiatu piaseczyńskiego, województwa mazowieckiego.

Decyzja stała się ostateczna z dniem wydania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] września 2015 r. i tym samym nieruchomość stanowiąca własność S. O. przeszła na własność Województwa Mazowieckiego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 10.796 zł na rzecz S. O. za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa Mazowieckiego ww. nieruchomość, w pkt 2 o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości, w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa Mazowieckiego do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Województwo Mazowieckie

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę J. C., którego aktualność została potwierdzona w dniu 28 lipca 2016 r.

Biegła ustaliła, że nieruchomość położona jest w P. w miejscowości J., przy ul. [...] stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...], w odległości 1,5 km od miejscowości gminnej P. Działka nr [...] o pow. [...]ha, powstała w wyniku wydzielenia z działki nr [...]. Działka ma kształt trójkąta, jest niezabudowana, nieogrodzona, porośnięta trawą krzewami i drzewami owocowymi. Nieruchomość leży przy drodze asfaltowej nr [...], na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną wodną kanalizacyjną i gazową. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Na działce nr [...] stwierdzono naniesienia roślinne podlegające wycenie takie jak: dwa drzewa owocowe śliwa mirabelka wiek 20 lat i 10 lat. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 26 maja 1999 r. nr 170/X/99, wywłaszczona działka położona była na terenie oznaczonym symbolem 1KUZ - drogi zbiorcze o szerokości zmiennej w liniach rozgraniczających od 15,0m (na odcinkach przyległych do terenów obecnie zabudowanych) do 28,0m. W sąsiedztwie szacowanej nieruchomości znajdowały się tereny oznaczone symbolem 6M,U - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Mając na uwadze, że ustalone na potrzeby wyceny przeznaczenie wycenianego gruntu jest zgodne z celem wywłaszczenia, w trakcie wykonanej analizy przebadano rynek nieruchomości podobnych, o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem przedmiotu wyceny. Wartość gruntu działki obliczono na kwotę 10.659,00 zł.

Wartość roślin określono w podejściu kosztowym z wykorzystaniem publikacji "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" wydawnictwa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa 2012. Wartość drzew oszacowano na kwotę 137,00 zł. Wartość odtworzeniową nieruchomości nr [...] oszacowano na łączną kwotę 10.796,00 zł.

Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z art. 134 ust. 1, 3, 4 oraz art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, że spełnia on wszelkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Powołano, że wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 4. rozporządzenia, wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ uznał, że rzeczoznawca wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała już droga wojewódzka, której to własność stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. przysługiwała Województwu Mazowieckiemu oraz braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie czy wartość odszkodowania nie powinna uwzględniać wartości zajętego gruntu pod pas drogowy drogi publicznej wskazano, że z akt sprawy nie wynika, by przed Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące uregulowania w trybie art. 73 powołanej ustawy stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzji takiej nie przedłożył również inwestor. Tym samym do czasu wydania prawomocnej decyzji, potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wiążący jest dotychczas ujawniony stan prawny nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu obciążenia służebnością przesyłu przedmiotowej nieruchomości organ stwierdził, że akta sprawy, nie wykazują istnienia jakichkolwiek ograniczonych praw rzeczowych na działce nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo Mazowieckie, zarzucając m.in. naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 oraz art. 88 ust. 2, art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako dowód w prawie może stanowić podstawę dokonania ustaleń fatycznych w sprawie w zakresie wysokości należnego odszkodowania.

Podkreślono, że ze złożonego operatu wynika, że działka nr [...] o pow. [...]ha, powstała w wyniku wydzielenia z działki nr [...]. Działka ma kształt trójkąta, jest niezabudowana, nieogrodzona, porośnięta trawą krzewami i drzewami owocowymi. Nieruchomość leży przy drodze asfaltowej nr [...], na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną wodną kanalizacyjną i gazową. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową usługową. Na działce nr [...] stwierdzono naniesienia roślinne podlegające wycenie takie jak: dwa drzewa owocowe śliwa mirabelka wiek 20 lat i 10 lat. Powyższe zostało potwierdzone dokumentami złożonymi przy operacie jak i dokumentacją zdjęciową. Ze zdjęć wynika jednoznacznie, że działka stanowi grunt porośnięty trawą. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowane jest naniesienie w postaci skarpy drogi. Przedmiotowa nieruchomość leży przy drodze asfaltowej nr [...] i nie znajdują się na niej żadne urządzenia drogowe. Również brak jest jakichkolwiek dowodów, aby istniały jakiekolwiek ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości.

Za bezzasadny uznano zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety skoro nie było potrzeby wyznaczania jakichkolwiek granic bo nieruchomość zlokalizowana jest przy drodze, jest porośnięta trawą i nie znajduje się na niej droga. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika również, że zarządca drogi został w dniu 4 lipca 2016 r. poinformowany o sporządzeniu operatu, o prawie do zapoznania się z dowodami i wypowiedzenia się w sprawie w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy, nie doszło do naruszenia art. 7 i 77, 9 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego. Do wartości ustalonego odszkodowania nie została wliczona wartość naniesień w postaci skarpy drogi publicznej, albowiem na przedmiotowej nieruchomości nie ma takiej skarpy – co wynika jednoznacznie z operatu. Wartość odszkodowania obejmuje wartość gruntu i 2 drzewek owocowych.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że analiza akt sprawy w kontekście zarzutów z odwołania i skargi (które są tożsame) prowadzi do wniosku, że dotyczą one w istocie nieruchomości o innym numerze ewidencyjnym niż w przedmiotowej sprawie, co do której była najprawdopodobniej prowadzona analogiczna sprawa o odszkodowanie. W uzasadnieniu odwołania na stronie 2 wskazano numer ew. innej działki, a mianowicie [...], opisując, że na części nieruchomości znajduje się pas drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Mazowieckie, wskazując wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 6644zł i zarzucając, że w swojej ocenie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób istotny naruszył:

I) przepisy prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 88 ust. 2, art. 151 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że:

a) ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie dokonanych na nieruchomości naniesień w postaci pasa drogowego drogi publicznej - istniejącej skarpy drogi - jako części drogi publicznej, a następnie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania;

b) ujęcie w wartości nieruchomości stanowiącej pas drogowy i będącej, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w trwałym zarządzie właściwego zarządcy drogi, urządzeń trwale związanych z gruntem w postaci drogi - skarpy drogowej - są zgodne z przepisami wskazanymi powyżej podczas gdy ich właściwa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego;

2) art. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP na skutek ich błędnej wykładni i uznania, że w wysokości odszkodowania za grunt, na którym zlokalizowana była w dniu wydania decyzji droga publiczna, należy wliczyć wartość gruntu i naniesień w postaci skarpy drogi publicznej mimo, że grunt ten znajdował się na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trwałym zarządzie właściwego zarządcy drogi i był dostępny z mocy prawa wszystkim użytkownikom drogi;

3) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 1 i art. 135 ust. 4, art. 151 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP na skutek błędnej wykładni i uznania, że w wartości odszkodowania dla byłego właściciela gruntu, na którym znajduje się droga publiczna - droga wojewódzka, należy ująć wartość tej drogi, mimo że własność drogi wojewódzkiej przysługuje właściwej jednostce samorządu, tj. właściwemu województwu, podczas gdy właściwa interpretacja przywołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego gdyż zasada słusznego odszkodowania nakazuje w takim przypadku stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprost lecz z odpowiednimi modyfikacjami i niewliczanie do wartości gruntu wartości naniesień w postaci istniejącej na gruncie drogi wojewódzkiej (skarpy), podczas gdy prawidłowa analiza wskazanych przepisow i ich wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego;

4) art. 12 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 i art. 31 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 133 pkt 2, art. 118a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przywołane przepisy uchylają konieczność stosowania przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania podczas gdy właściwa analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis ustawy w art. 31 reguluje jedynie okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia że decyzja narusza prawo i nie uchyla stosowania innych przepisów k.p.a. w tym przepisów w przedmiocie zawieszenia postępowania;

II) przepisy prawa procesowego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej działki gruntu będącej przedmiotem postępowania o nabycie własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 pazdziernika 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), postępowanie takie nie odnosi się bezposrednio do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziłoby do uwzględnienia skargi;

III) przepisy prawa procesowego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku dowodowego z dokumentu - zawiadomienia o czynnościach przebiegu granic nieruchomości i ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu z 31 grudnia 1998 r. a następnie błędne przyjęcie, że w sprawie dotyczącej działki gruntu będącej przedmiotem postępowania o nabycie własności w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie toczyło się postępowanie administracyjne, podczas gdy z przedłożonego dokumentu wynikał wniosek przeciwny.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, decyzja ta wydana została na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte w związku z wydaną wcześniej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., które wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie wskazanej decyzji, która jest ostateczna nieruchomość położona w miejscowości J., w gminie Piaseczno, obręb [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. [...]ha została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność S. O. i przeszła na własność Województwa Mazowieckiego.

Zaskarżoną decyzją ustalono na rzecz byłego właściciela S. O. odszkodowanie w wysokości 10.796,00 zł. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności operatu szacunkowego na kwotę odszkodowania składa się: wartość rynkowa gruntu 10.659 zł oraz wartość odtworzeniowa nasadzeń 137 zł. Z operatu szacunkowego wynika, że działka nr [...] miała kształt trójkąta, była niezabudowana, nieogrodzona, znajdowały się na niej zasadzenia drzew owocowych, położona jest przy drodze asfaltowej, na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodną, kanalizacyjną i gazową. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu była zaskarżona decyzja w całości, a wartość przedmiotu zaskarżenia określono na kwotę 10.796,00 zł. Z kolei w skardze kasacyjnej wartość przedmiotu zaskarżenia została określona na kwotę 6.644 zł, przy czym należy wyraźnie zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej brak jakiegokolwiek uzasadnienia, wyjaśnienia, a nawet odniesienia się do podanej kwoty wartości przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji relacji pomiędzy wysokością ustalonego odszkodowania, tj. 10.796,00 zł, a wartością przedmiotu zaskarżenia.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej nieruchomości co do której zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i stwierdzenia nabycia własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie takie nie odnosi się bezpośrednio do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustalenie, czy określona kwestia, podlegająca odrębnemu rozstrzygnięciu, stanowi zagadnienie prejudycjalne w danej sprawie, zależy od przesłanek prawnomaterialnych załatwienia danej sprawy.

Stąd też odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć istotę pojęcia "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1792/19).

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z wydaną wcześniej ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, które wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, postępowanie, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w prowadzonym postępowaniu o odszkodowanie, organ nie rozstrzygał o podstawie prawnej nabycia własności nieruchomości, a tym samym o podstawie prawnej ustalanego odszkodowania. Zagadnienia te zostały rozstrzygnięte we wcześniejszych, wymienionych wyżej decyzjach w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. To w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej można było podnosić ewentualne uwagi dotyczące stanu prawnego przedmiotowej działki nr ew. [...] w związku z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania organ związany jest ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej z której wynika zarówno podstawa prawna nabycia własności nieruchomości jak i podstawa prawna ustalenia odszkodowania, którą stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dlatego też, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, niezasadne jest stanowisko co do możliwości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w związku z treścią art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Postępowania prowadzonego na podstawie powołanego art. 73 nie można traktować jako zagadnienia wstępnego, w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powołany art. 73 w ust. 1 reguluje sposób i przesłanki nabycia własności nieruchomości, zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast kwestie dotyczące odszkodowania o którym mowa w ust. 1 regulowane są w ust. 2 do ust. 5. Tym samym powołany art. 73 w ust. 1 reguluje inny sposób i przesłanki nabycia prawa własności, natomiast w ust. 2 do ust. 5 reguluje zagadnienia dotyczące odszkodowania, ale odszkodowania związanego wyłącznie z sposobem nabyciem prawa własności o którym mowa w ust. 1.

Stąd też w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, brak podstaw prawnych do zawieszenia tego postępowania z uwagi na treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., albowiem kwestia podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości i podstawy prawnej ustalenia odszkodowania została rozstrzygnięta ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, która pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego też w postępowaniu, które dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości należnego odszkodowania, brak przeszkód prawnych w prowadzeniu i zakończeniu tego postępowania, zaś postępowania o którym mowa w art. 73 ustawy 13 października 1998 r. nie można traktować jako zagadnienia wstępnego, albowiem istota tego postępowania dotyczy w pierwszej kolejności podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości, która w tej sprawie została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., która pozostaje w obrocie prawnym. W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt II, a dotyczący naruszenia przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

Niezasadny jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Sformułowany w pkt III, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosku dowodowego z dokumentu - zawiadomienia o czynnościach przebiegu granic nieruchomości i ustalenia granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu z 31 grudnia 1998 r. a następnie błędne przyjęcie, że w sprawie dotyczącej działki gruntu będącej przedmiotem postępowania o nabycie własności w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie toczyło się postępowanie administracyjne, podczas gdy z przedłożonego dokumentu wynikał wniosek przeciwny. Jak wskazano wcześniej przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z wydaną wcześniej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, która wydana została na podstawie powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Tym samym w postępowaniu którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie odszkodowania nie można ponownie rozstrzygać o podstawie prawnej nabycia prawa własności nieruchomości, albowiem zagadnienie to zostało już rozstrzygnięte w ostatecznej decyzji wydanej na podstawie powoływanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a w konsekwencji zgłaszany wniosek dowodowy był bezprzedmiotowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.

Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast innych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Brak zarzutów procesowych, dotyczących ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy oraz zaakceptowanych przez Sąd I instancji, powoduje, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ i skontrolowanymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania. W konsekwencji poczynione ustalenia faktyczne dotyczące działki nr [...] nie zostały podważone, a te ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie zostało ustalone na kwotę 10.796,00 zł, która składa się z wartości rynkowej gruntu 10.659 zł i wartości nasadzeń 137 zł. Natomiast skarżący kasacyjnie wartość przedmiotu zaskarżenia określa na kwotę 6.644 zł, bez jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwoty bez jej wyjaśnienia i uzasadnienia i bez sformułowania zarzutów procesowych dotyczących ustaleń faktycznych w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są niezasadne. W zarzutach sformułowanych w pkt I ppkt 1 i ppkt 2 (szczegółowo wymienionych na s. 5 uzasadnienia), a dotyczących naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię skarżący kasacyjnie podnosi, że błędna wykładania polega na uznaniu, że ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie dokonanych na nieruchomości naniesień w postaci pasa drogowego drogi publicznej - istniejącej skarpy drogi - jako części drogi publicznej, a następnie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania jest zgodne z wskazanymi przepisami. Zaś w zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 3 wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego (szczegółowo wymienionych na s. 6 uzasadniania) skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię i uznanie, że w wartości odszkodowania dla byłego właściciela gruntu, na którym znajduje się droga publiczna - droga wojewódzka, należy ująć wartość tej drogi, mimo, że własność drogi wojewódzkiej przysługuje właściwej jednostce samorządu, tj. właściwemu województwu, podczas gdy właściwa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego. Za pomocą sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie w rzeczywistości dąży do zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie dotyczących ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Również niezasadny jest zarzut dotyczący podstawy prawnej nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie. Jak wskazywano wcześniej podstawa prawna nabycia prawa własności nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, która wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dlatego też w przedmiotowym postępowaniu, które dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości należnego odszkodowania na podstawie powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie można weryfikować, czy też zmieniać podstawy prawnej nabycia prawa własności nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt I ppkt 4, a dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w tym jej art. 31 poprzez błędną wykładnię i uznanie, ze przepisy te uchylają konieczność stosowania przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim, ani organy, ani Sąd I instancji nie dokonywały wykładni art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i nie formułowały poglądu, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyłączona i nie ma zastosowania w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest kwestia braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na niespełnienie przesłanki istnienia zagadnienia wstępnego, co zostało już wcześniej wyjaśnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, skarga kasacyjna została oddalona.