Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1319/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2017 nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty [...] z siedzibą w [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...]lutego 2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z [...].09.2017r. Zarządu Dzielnicy [...]- o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego (hotelu) z usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji obejmującym działki ewid. nr [...],[...]w obrębie [...], przy ul. [...], w Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, jak również zarzutu podniesione w odwołaniu i wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Organ przywołał brzmienie art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu.

Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1 :500 lub 1: 1 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Po dokonaniu analizy akt organu I instancji, zdaniem Składu Orzekającego, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z ww. § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z załączników do kwestionowanej decyzji wynika bowiem, iż organ I instancji przyjął zasadę liczenia odległości obszaru analizowanego od jego granic, nie zaś od granic działki inwestycyjnej. W konsekwencji granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone w minimalnej odległości od granic terenu inwestycji. Wskazać jednakże należy, iż powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uchylenia skarżonej decyzji. Parametry planowanej inwestycji wyznaczone bowiem zostały przez organ I instancji nie wprost w oparciu o średnie wartości w obszarze analizowanym, ale przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia umożliwiających ich ustalenia w oparciu o inne zasady. Organ I instancji wziął przy tym pod uwagę minimalne, maksymalne i średnie wartości parametrów z obszaru analizowanego, analizując w ich kontekście możliwość wskazania odbiegających od nich parametrów planowanej inwestycji.

Powyższa analiza wykazała przy tym zachowanie zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, skoro z tej samej drogi dostępna jest zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa, a w obszarze analizowanym widoczna jest przewaga funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, z usługami drobnego handlu, rzemiosła, gastronomii w dolnych kondygnacjach budynków oraz funkcją biurową - dwa nowoczesne obiekty biurowe, oświatową -budynek szkoły i hotelarską - budynek [...]. Przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku usługowego - zamieszkania zbiorowego (hotel) z innymi usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach, uzupełniającymi usługę podstawową. na terenie zabudowanym dwukondygnacyjnym obiektem, wyłączonym z użytkowania, przeznaczonym do rozbiórki.

Odnosząc się do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, należy stwierdzić, iż linia zabudowy planowanej inwestycji wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie obowiązujących linii zabudowy, wyznaczonych w liniach rozgraniczających ul. [...]. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że W określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej (por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.12.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

W kontekście zarzutów odwołania należy wskazać, iż Skład Orzekający nie kwestionuje możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - od strony głównego wjazdu (północnej) w wysokości do 26,0 m, jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej m [...]. Na działanie takie pozwala bowiem § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto w decyzji wskazano:

Dopuszcza się obniżenia fragmentów elewacji frontowej od strony obiektu biurowego - działki nr [...] oraz od strony wschodniej ul. [...] (wysunięte najniższe, II kond. usługowe). Wskazać należy, iż organ I instancji dopuścił obniżenie wskazanego parametru dla fragmentów elewacji frontowej od strony działki m [...]oraz od strony wschodniej. Takie działanie, podyktowane ochroną praw osób trzecich i niezbędnością ustalenia tych wysokości na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest w ocenie Kolegium prawidłowe, i zapewni utrzymanie ładu przestrzennego na przedmiotowym obszarze. Działanie takie mieści się w dyspozycji powołanego § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia. W ocenie Składu Orzekającego nie są zasadne zarzuty odwołania, jakoby maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku winna być dostosowywana do wysokości budynków położonych przy ul. [...]o górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na wysokości 16 m, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala jest od strony frontu działki (ul. [...]), zaś ww. budynki znajdują się od strony południowej inwestycji. Ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w zakresie ograniczenia dostępu światła dziennego do lokali czy spadku wydajności ciągów kominowych może być zaś przedmiotem badania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie konkretyzuje się parametry planowanej inwestycji, m. in. z uwagi na konieczność ochrony praw osób trzecich. W zakresie zaś ochrony praw osób trzecich organ I instancji dopuścił możliwość obniżenia fragmentów elewacji frontowej od strony wschodniej i zachodniej.

Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z dokonanej analizy. Wyznaczenie przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...]i [...]) na poziomie maksymalnym 79% dokonane zostało zgodnie z powołanym § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, iż średnik wskaźnik na terenie analizowanym wynosi 76%, przy czym parametr ten waha się od 0% do 100%. Na analizowanym obszarze wiele działek jest całkowicie zabudowanych. Występują również działki niezabudowane stanowiące wewnętrzne podwórka lub wspólne tereny dla kilku budynków. Zatem przyjęty przez organ I instancji wskaźnik na poziomie 79%, zgodny z wnioskiem inwestora, mieści się z jednej strony w przedziale wskaźników z obszaru analizowanego, a ponadto w sposób nieznaczny odbiega od średniej wartości dla ww. parametru.

Skład Orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż brak jest bezwzględnego obowiązku określania w decyzji o warunkach zabudowy współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Wynika to z faktu, iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazują wprost takiego obowiązku, jak również sposobu obliczenia tego parametru. Skoro jednak organ I instancji zalecił w decyzji utrzymanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie niżej niż 15%, z uwagi na specyfikę obszaru planowanej inwestycji (ścisła zabudowa blisko centrum, z małą ilością zieleni), to takiego działania nie można uznać za wadę, tym bardziej, iż szczegółowe określenie ww. parametru nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdzie koniczne będzie zapewnienie jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W pkt 1.1.9 skarżonej decyzji organ I instancji dopuścił szerokość elewacji frontowej (północnej - od strony głównego wjazdu) - do 45,5m, wskazując, iż uszczegółowienie tego wymiaru może nastąpić na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń do tej ustawy. Wskazać należy, iż średnia szerokość elewacji frontowe w obszarze analizowanym wynosi 31 m (przy uwzględnieniu tolerancji do 20% wskaźnik ten waha się od 25 m do 38 m). Natomiast wielkości ww. parametru w obszarze wahają się od 4 m do 72 m, przy czym znaczna część nieruchomości sąsiednich charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej odpowiadającą całej szerokości działki. Ponadto w analizie wskazano z uwagi jednak na fakt, iż obiekt biurowy na działce sąsiedniej nr [...] (od zachodniej strony) zlokalizowany jest w granicy działki i jest to ściana z dużymi przeszkleniami okiennymi, dokładna szerokość elewacji frontowej (północnej) planowanego obiektu może zostać ustalona na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U 2017r. poz. 1332 tj.) i rozporządzeń do tej ustawy, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (przepisy techniczne kształtujące odległości pomiędzy budynkami oraz ich wysokości). Ponadto zasadą pozostaje kształtowanie zwartej pierzei ulicznej, charakterystycznej dla tego rejonu, gdzie odległości pomiędzy budynkami powinny być jak najmniejsze, ale możliwe do zrealizowania z uwagi na obowiązujące przepisy. Biorąc pod uwagę charakterystyczny dla obszaru sposób zagospodarowania terenu - zwarty, "pierzejowy" układ urbanistyczny, dopuszcza się inna niż średnia szerokość elewacji .frontowej na analizowanym obszarze, tj. 45,5 m, jak zadeklarowaną we wniosku. Zatem stanowisko organu I instancji mieści się w dyspozycji § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

W myśl § 8 rozporządzenia Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zgodnie z ww. przepisem organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji dach płaski, mając na uwadze, że Budynki o nowoczesnej architekturze usytuowane na analizowanym obszarze w otoczeniu inwestycji posiadają dachy płaskie.

Analiza akt sprawy wskazała również, iż planowana inwestycja wypełnia pozostałe wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż:

- teren inwestycji ma bezpośrednio dostęp do drogi publicznej - ul. [...],

-teren inwestycji posiada pełne uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, która jest wystarczająca dla realizacji przedmiotowej inwestycji, zaś podłączenie oraz ewentualna przebudowa istniejących sieci kolidujących z planowaną inwestycją może nastąpić na warunkach wskazanych w piśmie [...]S.A. z dnia [...].03.2017r., MPWiK w [...]z dnia [...].03.2017r. oraz [...]Sp. z 0.0. z dnia [...].03.2017r.,

- teren inwestycji w ewidencji gruntów oznaczony został jako inne tereny zabudowane i tereny mieszkaniowe (użytki Bi oraz B), a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- nie stwierdzono niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Decyzja została uzgodniona z Zarządem Terenów Publicznych, co potwierdza pismo z dnia [...].07.2017r. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż zarządcą ul. [...]jest właśnie Prezydent [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania należy wskazać, iż decyzja została wydana po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego wyjaśniającego wszystkie istotne okoliczności sprawy. Do decyzji załączone zostały zaś wyniki analizy, zgodnie z wymogami ustawy. Natomiast w szczegółowej analizie znajdującej się w aktach sprawy organ wyszczególnił nieruchomości z obszaru analizowanego, obliczył średnie wartości parametrów na tym obszarze, jak również szczegółowo uzasadnił ustalone parametry.

Jak już natomiast wskazano powyżej, ochrona praw osób trzecich w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji, zostanie zapewniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi konkretyzacja parametrów inwestycji i zidentyfikowane zostanie jej ewentualne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny 1 sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę bowiem rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.2007 r., sygn. II OSK 200/06). Pozbawione podstaw prawnych jest zatem stanowisko Wspólnoty żądające już na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, czynności zastrzeżonych do następnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust, 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy IN zakresie jej parametrów oraz w zakresie funkcji, co doprowadziło do wydania Decyzji w zaskarżonym kształcie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 i 77 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego, materiału dowodowego w sprawie,

b. art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników,

c. art. 15 k.p.a poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydanie decyzji pomimo braku ponownego pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji,

d. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]Nr [...]z dnia [...]września 2017 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w jej ocenie w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej parametrów oraz w zakresie jej funkcji, co doprowadziło do wydania decyzji w zaskarżonym kształcie. Decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu, przede wszystkim nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa określonej w pkt 1 tego przepisu. Zdaniem odwołującej, Decyzję wydano z pominięciem stanu faktycznego planowanej inwestycji, nieruchomości sąsiednich i zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 ustawy, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W związku z art. 61 ust. 6 ustawy i w oparciu o przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający zobowiązany jest do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określonej wielkości obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy.

Jak przyznaje Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...]w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z załączników do kwestionowanej decyzji wynika bowiem, iż organ I instancji przyjął zasadę liczenia odległości obszaru analizowanego od jej granic, nie zaś od granic działki inwestycyjnej. W konsekwencji granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone w minimalnej odległości od granic terenu inwestycji.

Dopiero w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne, organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Z zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ w sposób prawidłowy dokonał analizy prawno - faktycznej. Wynika wniosek wręcz przeciwny - że obszar analizowany został ustalony w sposób błędny.

Skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że uchybienie w ustalaniu obszaru analizowanego nie miały wpływu na wynik sprawy. Skoro istnieją błędy w podstawowej czynności organu ich skutkiem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest bowiem wystarczający do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W związku z powyższym nie ma wątpliwości, iż zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Ponadto Skarżąca wskazała, że w zakres zasady dobrego sąsiedztwa wchodzą również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących oraz odczuwalna uciążliwość inwestycji - w szczególności kwestie zacienienia. Utrudnienia dla Skarżącej się Wspólnoty Mieszkaniowej związane z nadmierną wysokością projektowanej inwestycji, dotyczyć będą m.in. ciągów kominowych w budynku przy ul. [...] w [...]. Parametry inwestycji - znacząca różnica wysokości pomiędzy budynkami - doprowadzą do dużego spadku wydajności ciągów kominowych.

Organ pominął wskazany powyżej stan faktyczny, zwłaszcza parametry zabudowy, które przede wszystkim powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca twierdzi, iż wobec powyższej argumentacji, słusznym jest przyjęcie, że projektowana inwestycja nie spełnia jednego z podstawowych warunków zagospodarowania przestrzennego, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8,15 i 77 § 1 k.p.a, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, skargę za zasadą .

Kontroli Sądu poddana została decyzja w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, obejmujących wymaganie, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Powyższy przepis jest wyrazem obowiązywania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu.

Wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, iż "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)." W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Podstawowe znaczenie dla poprawności wyznaczenia granic obszaru analizowanego ma ustalenie szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż w świetle § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne a wręcz podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji a takiej nie zawierają decyzje organów obu instancji.

Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, konieczne jest zatem ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić zatem minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

Za front działki przyjmuje się przy tym część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie podkreśla strona skarżąca, granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji nie zostały wyznaczone zgodnie z powołanym § 3-rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że przyjęty do oceny obszar analizowany jest mniejszy niż wymagana przepisami prawa trzykrotność frontu działki. Na błędne ustalenie obszaru analizowanego wskazuje również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Uznając jednak, w ocenie Sądu błędnie, że kwestia ta nie miała znaczenia na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, z uwagi na to, że przyjęte w decyzji wskaźniki i parametry określona na zasadzie odstępstwa.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska SKO w tym zakresie. Wyjaśnić należy, że wskazane regulacje są kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona - stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. - mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze rozpoznanie istoty niniejszej sprawy sprowadza się właśnie do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i jego oceny, a więc w konsekwencji wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia: § 4 ust. 4 (linia zabudowy), §5 ust. 2 (powierzchnia działki), §6 ust.2 (szerokość elewacji frontowej), §7 ust.4 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ) dopuszcza się możliwość wyznaczenia w sposób odmienny ww. wskaźników, ale jeżeli wynika ona z analizy. Co oznacza, że musi być ona prawidłowo wykonana.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie zaskarżone decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a

Rozpoznając ponownie sprawę zadaniem organów będzie ustalenie prawidłowego obszaru analizowanego zgodne z wymogami rozporządzenia i dokonanie szczegółowej analizy całego obszaru. Powyższe ustalenia, niebudzące żadnych wątpliwości, mogą dopiero stanowić podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia co do dopuszczalności bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym co do zasadności i prawidłowości ewentualnego zastosowania przewidzianych w rozporządzeniu odstępstw.