Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Bd 107/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. D. wystąpiła ze skargą na Burmistrza Miasta S. G. wskazując, że wystąpiła też ze skargą na Burmistrza Miasta do Wojewody K.-P.. W dniu [...] lipca 2018 r. otrzymała rozstrzygnięcie Wojewody K.-P. w przedmiocie skargi wniesionej pismem z dnia [...] marca 2018 r. (datowanej w dniu [...].03.2018 r.) na Burmistrza Miasta a obecnie wnosi o

1) weryfikację prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia wojewody pod względem zgodności z prawem,

2) potwierdzenie ważności rozstrzygniętego konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r.,

3) stwierdzenie nieważności i usunięcie z obrotu prawnego zarządzeń Burmistrza Miasta sprzecznych z prawem,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że po przewlekłym, trwającym ponad 3 miesiące postępowaniu wyjaśniającym, otrzymała od Wojewody K.-P. w B. pismo, które nie jest satysfakcjonujące, zatem wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.

Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] czerwca 2017 r. przystąpiła jako jedyny kandydat do konkursu na Dyrektora Szkoły Podstawowej w W.. Ze względu na brak aktualnej oceny pracy oraz niewykonywanie w dniu konkursu zawodu nauczyciela, do konkursu stanęła jako osoba nie będąca nauczycielem, spełniając wymogi określone w § 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze (...).

Konkurs przebiegał zgodnie z obowiązującymi przepisami zawartymi Rozporządzeniu MEN z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Komisja konkursowa, powołana zarządzeniem Burmistrza Miasta NR [...]. 89.2017 z dnia [...] maja 2017 r., składająca się z 12 osób wyłoniła skarżącą w głosowaniu tajnym na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. (wszystkie głosy były "za"). Konkurs został rozstrzygnięty z pozytywnym wynikiem, o czym poinformowała w obecności pozostałych członków komisji kursowej, jej przewodnicząca E. C., dyrektor Miejsko-Gminnego Zespołu Edukacji (MGZE) w K..

Po rozstrzygniętym konkursie, na spotkaniu z Burmistrzem Miasta S. G. oraz z dyrektorem MGZE w K. E. C. i jej zastępcą M. K. , skarżąca dowiedziała się, że powierzenie stanowiska dyrektora Podstawowej w W. jest dla organu prowadzącego dużym problemem. Wynikało to z tego, że jako osoba nie będąca nauczycielem, nie mogła sprawować w szkole nadzoru pedagogicznego.

W oparciu o art. 62 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, stosunek pracy na stanowisku dyrektora szkoły z osobą niebędącą nauczycielem nawiązuje się przez powołanie. Z kolei art. 62 ust. 3 tejże ustawy mówi, że osoba ta nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, zaś w przypadku powołania takiej osoby na stanowisko dyrektora, bez względu na wielkość szkoły, nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole.

Szkoła Podstawowa w W. jest małą szkołą, liczącą zaledwie 86 uczniów, w której ze względu na jej wielkość nie utworzono stanowiska wicedyrektora. Po wygranym konkursie, powierzenie stanowiska dyrektora wiązało się zatem z koniecznością utworzenia dodatkowego stanowiska pracy dla wicedyrektora, co pociągało za sobą dodatkowe koszty. Pani E. C. wykluczyła możliwość utworzenia tego stanowiska, głównie z powodów finansowych.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe, kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Z kolei § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora (...) mówi, że etapem kończącym każde postępowanie konkursowe, jest zarządzenie organu prowadzącego szkołę o zatwierdzeniu konkursu albo unieważnieniu konkursu, a następnie wydanie aktu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Z przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest obligatoryjną formą działania burmistrza, co potwierdza również ustawa o samorządzie gminnym.

Konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej w W. został rozstrzygnięty, zatem aby nie budziło wątpliwości, że organ prowadzący nie odmówił skarżącej powierzenia stanowiska, w świetle prawa, konkurs powinien być zatwierdzony poprzez wydanie zarządzenia z uzasadnieniem. Burmistrz Miasta nie wydał jednak ani żadnego zarządzenia z uzasadnieniem w sprawie rozstrzygniętego konkursu, ani aktu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W., co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia MEN. Brak zarządzenia wskazuje również na chęć ukrycia, że skarżąca wygrała konkurs jako osoba nie będąca nauczycielem, a tym samym na zamiar wyjęcia aktu spod nadzoru wojewody.

Wojewoda w odpowiedzi na jej skargę, nie odniósł się jednak do naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, który nie jest nauczycielem, wymaga zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. K.-P. Kuratora Oświaty w B.. Nie jest jednak skarżącej nic wiadomo, by taka opinia była wystawiona. Tego też nie potwierdził wojewoda.

Z powyższego wynika, że Burmistrz Miasta nie dokonał czynności z zakresu administracji publicznej w formie zarządzenia, a co za tym idzie, nie uzasadnił podjętych czynności.

Po 14 dniowym okresie oczekiwania na zarządzenie Burmistrza Miasta w sprawie rozstrzygniętego konkursu i na akt powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W., których jednak burmistrz nie wydał, skarżąca otrzymała informację od Pani E. C., że w pierwszej kolejności zostanie ze skarżącą podpisana umowa na stanowisku nauczyciela z dniem [...] czerwca 2017 r., (bez przydziału jakichkolwiek godzin nauczania), a następnie powierzone zostanie stanowisko pełniącej obowiązki dyrektora szkoły w W. na 10 miesięcy, tj. od [...] lipca 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. W czasie tego okresu, zostanie dokonana ocena pracy i powierzenie stanowiska na kolejne lata, ale pod warunkiem napisania oświadczenia, o odstąpieniu od zawarcia umowy na stanowisku dyrektora szkoły w W..

Kierując się zaufaniem do dyrektor E. C., która zapewniała o gwarancji zatrudnienia i stanowiska przez okres 5 lat, skarżąca przyjęła od niej "na brudno" napisany wzór wspomnianego wyżej oświadczenia. Jako powód wymieniła w nim, zgodnie z sugestią E. C., niesatysfakcjonujące warunki wynagrodzenia, choć nie wiedziała nawet, jakie miały być to warunki, bo nikt tych warunków nie przedstawił. Jednocześnie, w przedmiotowym piśmie, zgodnie z podanym wzorem, wyraziła gotowość do współpracy na innych, uzgodnionych wzajemnie zasadach. Uzgodnieniem tym było rzekome przyjęcie stanowiska p.o. dyrektora szkoły na okres 10 miesięcy, zamiast stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat. Pani E. C. zapewniła przy tym, że po uzyskaniu oceny pracy, kadencja zostanie przedłużona.

Istotne w sprawie jest to, że pismo, o którym mowa wyżej, zawiera datę napisania [...] czerwca 2017 r., jednakże zostało napisane w dniu [...] czerwca 2017 r., a przekazane do Urzędu M. K. w dniu [...] czerwca 2017 r.

W ocenie skarżącej, napisanie przedmiotowego pisma było czynnością dotkniętą wadą oświadczenia woli, określoną w art. 82-88 Kodeksu Cywilnego, złożoną drugiej stronie dla pozoru, w celu ukrycia innej czynności prawnej, czyli rozstrzygnięcia konkursu na dyrektora szkoły przez osobę nie będącą nauczycielem, dla uniknięcia tworzenia w szkole dodatkowego stanowiska wicedyrektora, co wiązało się z dodatkowymi kosztami.

W świetle wskazanego artykułu 82-88 KC, czynność ukryta jest zasadniczo ważna a pozorna czynność, jest z mocy prawa nieważna, zatem powierzenie stanowiska p.o. dyrektora szkoły na okres 10 miesięcy, należałoby uznać, ze względu na jej pozorność, jako czynność nieważną.

Zdaniem skarżącej, w oświadczeniu tym nie rezygnuje ona ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W., lecz pozornie odstępuje od zawarcia umowy na zaproponowanych warunkach. Gdyby jednak było to oświadczenie o rezygnacji ze stanowiska, nie powoduje ono skutku prawnego, bowiem do wywołania tego skutku potrzebne jest w pierwszej kolejności powierzenie stanowiska dyrektora zgodnie z wygranym konkursem, a następnie, po złożeniu rezygnacji, w myśl art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe, odwołanie ze stanowiska przez organ prowadzący, po upływie 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, którego do chwili obecnej nie otrzymała.

Istotne w sprawie jest to, że Burmistrz Miasta S. G. wydał w dniu [...] czerwca 2017 r., zarządzenie Nr [...]. 103. 2017 o powierzeniu skarżącej stanowiska p.o. dyrektora szkoły w W. na okres 10 miesięcy, jednak nie otrzymał jeszcze wówczas oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy na zaproponowanych wcześniej warunkach. Nie wiedział też, z jakim dniem zamierzam to zrobić.

Niezbędnym było wskazanie przez Burmistrza przepisu, na którym opierał swoje działanie. Tego Burmistrz jednak nie uczynił, co prowadzi do uznania, że zarządzenie to wydane zostało bez podstawy prawnej. Stanowi to już podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia o powierzeniu jedynie pełnienia obowiązków dyrektora na okres 10 miesięcy. Nadto, zarządzenie to nie zawiera również uzasadnienia i z tego to powodu niemożliwa jest ocena motywów podjętego przez Burmistrza zarządzenia. Niezbędne jest nade wszystko wskazanie konkretnych przesłanek, które zadecydowały o odstąpieniu od powierzenia stanowiska dyrektora szkoły po rozstrzygniętym konkursie. Wskazać też należy, że zarządzenie Burmistrza Miasta Nr [...]. 103. 2017 z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora powinno być, jak pisze skarżąca, w przypadku ewentualnej rezygnacji ze stanowiska, logiczną konsekwencją zarządzenia o nierozstrzygniętym konkursie, które jednak nie zostało wydane.

Burmistrz Miasta poprzez swoje działanie, jakim było wydanie w/w zarządzenia, zamierzał ukryć czynność, którą było rozstrzygnięcie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w W.. Jest też dowodem na to, że Burmistrz, bez akceptacji skarżącej i przed złożeniem jej oświadczenia woli, o którym mowa wyżej, podjął decyzję i wydał zarządzenie o powierzeniu p.o. dyrektora szkoły na okres 10 miesięcy, nie znając stanowiska skarżącej w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej, działanie Burmistrza jest równoznaczne z odmową powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, po rozstrzygniętym konkursie i jest naruszeniem art. 63 ust. 10 ustawy prawo oświatowe.

Z uwagi na kończący się 10 miesięczny okres pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, a ty samym kierując się zamiarem kontynuowania rozpoczętych w szkole zadań wynikających z przedstawionej w konkursie koncepcji rozwoju szkoły, skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2018 r. wniosek do Burmistrza Miasta z prośbą o powierzenie stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W. na kolejne 4 lata, w trybie pozakonkursowym. Wniosek ten stanowi potwierdzenie odstąpienia od skutków oświadczenia woli, jednak został on rozpatrzony przez Burmistrza negatywnie.

Wydanie zarządzenia Burmistrza Miasta o powierzeniu p.o. dyrektora szkoły na okres 10 miesięcy, bez uzasadnienia i podstawy prawnej, w dniu [...] czerwca 2017 r. kiedy nie wniosła jeszcze oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy, są dowodem na bezprawne działanie organu prowadzącego, mające na celu odmówienie skarżącej powierzenia stanowiska na pełne 5 lat.

Konkurs z dnia [...] czerwca 2017r., który skarżąca wygrała i z którego wywodzi swoje prawo do powierzenia na okres 5 lat stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w W., został przeprowadzony w sposób zgodny z przepisami prawa i dlatego wnosi o:

- potwierdzenie ważności rozstrzygniętego konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w W. z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r.,

- unieważnienie wydanych przez Burmistrza Miasta następujących aktów prawnych:

1) Zarządzenia Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia 5 marca w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W., ponieważ konkurs został rozstrzygnięty w dniu [...] czerwca 2017r,

2) Zarządzenia Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Podstawowej w W. P. A. K.-S., tj. innej osobie, niż wybrana w drodze konkursu z dnia [...] czerwca 2017 r. (zarządzenie to posiada te same błędy, które wskazano wyżej, tj. brak przepisu materialnoprawnego i brak uzasadnienia, co stanowi o jego nieważności.

Podkreślenia wymaga fakt, iż obowiązek ustawowy powierzenia kandydatowi stanowiska dyrektora jest niekwestionowany, a odmowa wykonania tego obowiązku przez organ prowadzący placówkę oświatową rodzi po stronie pracownika roszczenie o powierzenie mu tej funkcji, co stwierdza Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. (I PK 212/08, LEX nr 653429). SN stwierdza ponadto, iż kandydatowi na stanowisko dyrektora szkoły służy bezwzględne roszczenie o dopuszczenie do pracy na tym samym stanowisku z datą najwcześniejszą, od której powierzenie mogłoby w normalnym toku czynności nastąpić. W świetle powyższego, w dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła do Sądu Rejonowego VII Wydział Pracy w B. pozew o dopuszczenie do pracy na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej w W., po uprzednim złożeniu oświadczenia woli przez Burmistrza Miasta o powierzeniu tego stanowiska.

Na wezwanie Sądu do sprecyzowania przedmiotu skargi, czy pismo skarżącej stanowi skargę na określony akt a jeśli tak to jaki, czy skargę na bezczynność organu- pismo z [...] września 2018 r., skarżąca wskazała, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta polegająca na nie powierzeniu skarżącej stanowiska dyrektora szkoły w W., pomimo wygrania konkursu na to stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

Jak podał organ, niespornym jest, że T. D. w wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. jako jedyna uczestniczka została wskazana jako osoba, z którą zostanie zawarta umowa o pracę.

Niespornym jednak też jest, że oświadczeniem woli z [...] czerwca 2017 r., skarżąca odmówiła objęcia stanowiska dyrektora i zawarcia stosownej umowy o pracę. Wskazanym powodem było niesatysfakcjonujące wynagrodzenie. Była to okoliczność niesporna między stronami i oczywista, bowiem wynagrodzenie dyrektora było niższe niż suma wynagrodzeń skarżącej w przypadku przyznania jej dodatku za powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora. Akta osobowe skarżącej są obecnie w sądzie pracy, stąd szczegółowe wyliczenie nie może być przedstawione. Nie mniej, podstawę skargi stanowi kwestionowanie skuteczności oświadczenia woli skarżącej, złożonego pisemnie [...] czerwca 2017 r. Wnioskodawczyni nie kwestionowała zatem przez 10 miesięcy swojego powołania, ponieważ otrzymywała wyższe wynagrodzenie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, na dzień przeprowadzenia konkursu, w przypadku niewyłonienia kandydata lub jego rezygnacji, powierza się obowiązki dyrektora szkoły m.in. nauczycielowi na okres maksymalnie 10 miesięcy - art. 36a ust. 5 oraz art. 5c pkt 2 ustawy z dnia [...] września 1991 o systemie oświaty. W niniejszej sytuacji, Burmistrz Miasta skorzystał z ww. przepisu i powierzył wnioskodawczyni pełnienie obowiązków dyrektora szkoły. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby przepisy obligowały Burmistrza do powierzenia wnioskodawczyni stanowiska dyrektora na kolejne 4 lata w przypadku, kiedy sama wnioskodawczyni odmówiła wcześniej podjęcia się tej funkcji. Burmistrz nigdy nie odmówił powierzenia wnioskodawczyni stanowiska dyrektora. Ponadto, organ nadzoru jakim jest Wojewoda K. - P. nie podziela argumentacji wnioskodawczyni.

Zdaniem uczestnika, kwestia skuteczności oświadczenia woli nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w postępowaniu cywilnym. Poza tym, ukształtowana już linia orzecznicza przyjmuje, że nie można przypisać pozornego charakteru umowy o pracę, jeżeli były wykonywane prawa i obowiązki płynące z tej umowy (zob. wyr. SA w Łodzi z 17.9.2013 r., III AUa 1840/12, Legalis wyr. SA w Białymstoku z 10.9.2013 r., III AUa 224/13, Legalis). Innymi słowy, oświadczenie złożone przez wnioskodawczynię nie ma charakteru pozorności. Nie można przypisać charakteru pozorności w przypadku, kiedy nie występuje przesłanka ukrycia innej czynności prawnej. Rezygnacja ze stanowiska dyrektora, umożliwiła wnioskodawczyni pełnienie obowiązków do czasu następnego konkursu, a nie jak twierdzi wnioskodawczyni, umożliwienie jej po okresie 10 miesięcy, sprawowania dalszych 4 lat na stanowisku dyrektora. Jednocześnie, oświadczenie to, do dnia złożenia pisma wszczynającego postępowanie ze skargi i dzisiejszej odpowiedzi na skargę, nie zostało w żaden sposób podważone.

Nie należy przyznawać racji wnioskodawczyni w przedmiocie wadliwości przeprowadzonego postępowania. Burmistrz miał prawo, a nawet obowiązek postępować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedłużenie w jakikolwiek sposób okresu 10 miesięcy, jest według przepisów niedopuszczalne. Z racji pełnionej funkcji, wnioskodawczyni powinna zdawać sobie sprawę z konsekwencji jej decyzji, jednocześnie biorąc pod uwagę powoływanie się w skardze na przepisy oraz orzecznictwo, wnioskodawczyni znany był stan prawny. Ponadto uczestnik wskazuje, że skarżąca faktycznie przyjęła obowiązki wynikające z powierzenia jej na czas określony stanowiska dyrektora.

Jednocześnie należy wskazać, że błędnie przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja o braku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, gdyż Burmistrz nigdy takiej decyzji nie wydał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ nie pozostawał w zarzuconej mu bezczynności.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W wyniku sprecyzowania przedmiotu skargi, skarżąca oświadczyła, że skarży bezczynność burmistrza w sprawie powierzenia jej stanowiska dyrektora szkoły.

Skarżąca przed wniesieniem skargi, wystąpiła do organu o powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, czym wyczerpała tryb zaskarżenia bezczynności organu administracji.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że od 1 czerwca 2017 r. w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zdefiniowano pojęcie bezczynności, która zachodzi wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Aktualne pozostaje wypracowane uprzednio przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę stanowisko, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Podkreślić nadto należy, że rolą sądu jest ocena stanu rzeczy na dzień wniesienia skargi, a więc ewentualne późniejsze okoliczności związane z podjęciem przez organ nakazanej czynności, powzięciem rozstrzygnięcia lub utratą właściwości, nie będą miały znaczenia dla orzeczenia o jego ewentualnej bezczynności.

Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W stanie prawnym od 1 czerwca 2017r., organ winien również pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W postępowaniu dotyczącym oceny bezczynności organu nie dokonuje się merytorycznej oceny aktów lub czynności lecz bada wyłącznie czy istniał w okolicznościach danej sprawy obowiązek podjęcia wnioskowanego przez skarżącą aktu, którym jest w tej sprawie akt powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora szkoły.

Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 - 3 i ust. 7 - 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, ze zm. - zwanej dalej u.s.o.), w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły przeprowadza się konkursu. Organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w określonym składzie. Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniający w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, określa wydane na podstawie art. 36a ust. 12 u.s.o. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.). Po zakończeniu obrad komisji jej przewodniczący niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczną szkołę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym, konkurs jako sposób wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest warunkiem sine qua non objęcia przez kandydata stanowiska dyrektora szkoły. Podobne regulacje obowiązują na gruncie obecnej ustawy z 14 grudnia 2016r Prawo oświatowe ( Dz.U z 2019, poz 1148).

Procedura konkursowa na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub placówki, w świetle obowiązujących obecnie i wcześniej przepisów, stanowi zamknięty ciąg czynności organu prowadzącego szkołę publiczną lub placówkę i komisji, jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu przeprowadzenia ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), po wcześniejszym przedstawieniu mu przez przewodniczącego komisji wyników konkursu wraz z dokumentacją postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Z art. 36a ust. 1 u.s.o. wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Gdy procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu doznaje przeszkód, ustawodawca wskazuje inne sposoby wyłaniania dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 36a ust. 4 u.s.o., w przypadku gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu kandydatowi, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Drugi wyjątek od "konkursowej" procedury wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zawiera art. 36a ust. 5 u.s.o., zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu lub wskazanemu przez organ prowadzący szkołę w warunkach wymienionych w art. 36a ust. 4 ww. ustawy, organ prowadzący daną szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Jest to zatem przypadek, gdy dyrektor został wyłoniony w drodze konkursu a istnieją przeszkody w powierzeniu stanowiska. W przypadku braku kandydata na stanowisko lub niewyłonienia kandydata, organ jest zobligowany do powierzenia stanowiska co wynika z zapisu ustawowego, że organ "powierza stanowisko" W innym przypadku, organ nie powierza stanowiska dyrektora szkoły lecz "może powierzyć pełnienie obowiązków". Przypadek fakultatywnego działania organu wynika z faktu istnienia przemijającej przeszkody do powierzenia stanowiska. Rezygnacja z przyjęcia stanowiska dyrektora szkoły jest równoznaczna z powstaniem przeszkody o trwałym charakterze, niweczącym skutki wyboru kandydata i wymagającym uruchomienia nowej procedury konkursowej. Do czasu wyłonienia i powierzenia stanowiska dyrektora nowej osobie, znajduje uzasadnienie powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie czy organ w przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy zobowiązany jest do podjęcia czynności powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora szkoły.

Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organu. Organ stanowiący, realizując swoje kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w orzecznictwie i doktrynie co oznacza, że organ prowadzący działa tylko w zakresie przewidzianym w przepisach.

W rozpoznawanej sprawie organ nie odmówił skarżącej jako kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, powierzenia stanowiska. To skarżąca odmówiła przyjęcia stanowiska dyrektora, wyrażając niezadowolenie z przedstawionych warunków finansowych i przyjęła funkcję pełniącej obowiązki dyrektora na 10 miesięcy. Skarżąca złożyła oświadczenie woli o przyjęciu funkcji osoby pełniącej obowiązki dyrektora szkoły i jednocześnie przystąpiła do faktycznego wykonywania tych obowiązków. W tych warunkach, nie tylko w sferze prawnej tj złożenia oświadczenia woli ale przede wszystkim faktycznej, skarżąca podjęła się pełnienia innej funkcji. Organ nie musiał nawet dociekać przyczyn decyzji skarżącej, gdyż przez fakty dokonane doszło do zmiany funkcji i roli skarżącej w procedurze zapewniającej kierowanie szkołą.

Zgodnie z wyrokiem z 11 lipca 2017 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 497/17, "okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z upływem tego okresu mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Należy wykluczyć możliwość powierzenia tej samej lub innej osobie obowiązków na dalszy czas, przekraczający 10 miesięcy, gdyż ustawa o systemie oświaty stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko.

Stosownie do przepisu art. 36 ust. 2 ustawy szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przepis ten nie oznacza jednak, że możliwym i dopuszczalnym jest powołanie na stanowisko dyrektora w szkole osoby, która nie zgłosiła się do konkursu i której kandydatura nie była poddana procedurze konkursowej. To, że dana osoba w przeszłości została wyłoniona jako kandydat na stanowisko dyrektora szkoły nie oznacza, że skutki tego konkursu rozciągają się na przyszłość bez względu na okoliczności faktyczne jakie nastąpiły po wygraniu konkursu. Przypomnieć należy, że zasadą przy powierzaniu stanowiska dyrektora jest przeprowadzenie procedury konkursowej, a jedyny wyjątek od tego sposobu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora zawiera przepis art. 36a ust. 4 ustawy. Nadmienić należy nadto, że art. 36a. ust. 5 ustawy przewiduje, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Tym samym Wójt [...] zmuszony był ogłaszać konkurs i wyłaniać nowego kandydata na stanowisko dyrektora.

W sytuacji zatem, gdy obsada stanowiska dyrektora szkoły doznała definitywnej przeszkody z powodu działań skarżącej i przyjęcia stanowiska osoby pełniącej obowiązki, nie uzasadnia to przyjęcia, że organ jest zobligowany to stanowisko powierzyć w rozumieniu wydania aktu administracyjnego. Nie zmienia tego powoływanie się przez skarżącą na wadę złożonego oświadczenia woli o rezygnacji ze stanowiska. Po pierwsze, ani Sąd administracyjny nie ocenia skuteczności uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli ani też nie można twierdzić, że organ ma obowiązek wydania aktu o powierzeniu stanowiska. Znaczenie zaistniałej sytuacji w sferze stosunku pracy ocenić może właściwy Sąd. Na gruncie przepisów administracyjnych, nie ma podstaw do uznania, że w zaistniałej sytuacji, niejako zawieszeniu uległ obowiązek organu prowadzącego szkołę powierzenia stanowiska do czasu upływu terminu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez skarżącą. Ustawodawca takiej sytuacji nie przewidział.

Nawiązanie i rozwiązanie dyrektorskiego stosunku zatrudnienia jest czynnością z zakresu prawa pracy, którą podejmuje organ działający w imieniu i na rzecz pracodawcy (organ prowadzący szkołę) w celu wywołania zobowiązaniowych skutków prawnych związanych z powierzeniem lub odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. W konsekwencji, należy uznać, że skutki orzeczenia administracyjnego o powierzeniu funkcji dyrektora szkoły nie rozciągają się na sferę pracowniczego zatrudnienia na kierowniczym stanowisku pracy.

Konsekwencją rezygnacji z powierzenia stanowiska dyrektora była konieczność podjęcia działań zmierzających do zapewnienia osoby kierującej jednostką, poprzez tymczasowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora, a następnie podjęcie procedury konkursowej w celu wyłonienia osoby, która będzie powołana na stanowisko dyrektora.

Sąd w tym postępowaniu nie może badać prawidłowości przeprowadzenia procedury konkursowej ani prawidłowości powierzenia skarżącej pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ani też prawidłowości ich wykonywania.

Istota sporu sprowadza się do istnienia podstawy prawnej do powierzenia stanowiska dyrektora w formie wydania aktu administracyjnego, gdyż po zakończeniu postępowania konkursowego, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ma wyłącznie charakter czynności z zakresu prawa pracy i nie odbywa się w sferze czynności z zakresu administracji publicznej.

Akt dotyczący powołania określonej osoby na stanowisko dyrektora szkoły przez organ prowadzący ma treść administracyjnoprawną. Powierzenie bowiem stanowiska dyrektora szkoły, w wyniku przeprowadzenia konkursu, należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10

Skutki orzeczenia administracyjnosądowego nie przenoszą się jednak na pracowniczy stosunek powierzenia nauczycielowi okresowego sprawowania funkcji kierownika szkoły oraz powołania czy odwołania go z kierowniczego stanowiska zatrudnienia. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie może rozstrzygać o istnieniu pracowniczego stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie .

Jak wskazał NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy.

Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie możliwości oceny zaistniałej sytuacji przez Sąd administracyjny w drodze pewnej analogii można odwołać się do wyroku o sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Trybunał wskazał, że podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w trybie nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz w zakresie prawa pracy są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – uznaje pośrednio uchwałę rady gminy (zarządu powiatu) za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zostały zachowane warunki wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy. Jak natomiast wskazał Trybunał w uchwale o sygn. akt W 10/93, oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie – są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. W konsekwencji Sąd uznał, że jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, lecz okoliczności faktyczne i prawne nie pozwalają na uznanie, że organ pozostawał w bezczynności w wydaniu aktu o powierzeniu skarżącej stanowiska dyrektora szkoły.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił .