Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1272/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. P. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej zezwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej.

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków (działającego z upoważnienia Prezydenta m. [...]), z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], niepozwalającej B. P. na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej "[...] " wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z dnia [...] września 1980 r., według "Projektu budowlanego przebudowy i rozbudowy budynku wielorodzinnego, położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], w obrębie [...] ", opracowanego przez arch. M. S., arch. M. P., arch. S. C. i Z. W., w październiku 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem B. P. złożonym w dniu [...] października 2015 r. o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku wielorodzinnego, położonego w [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączono "Projekt budowlany przebudowy i rozbudowy budynku wielorodzinnego", opracowany przez arch. M. S., arch. M. P., arch. S. C. i Z. W., w październiku 2015 r.

[...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...] -wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.)- odmówił B. P. pozwolenia na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła w terminie B. P. (a po jego rozpatrzeniu została wydana ww. decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r.).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawiając własną ocenę w sprawie wskazał, że budynek przy ul. [...] w [...] położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej [...] (układ ulic i zabudowa), wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] września 1980 r. w granicach określonych na załączonym do decyzji planie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż podstawową wartość obszaru objętego ochroną konserwatorską tworzą "poszczególne kolonie i osiedla [...], stanowiące jednolite, zamknięte całości, dające obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół architektoniczny, który powstał w latach międzywojennych XX w.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie planowane prace dotyczą obiektu, który jest częścią historycznego zespołu budynków, pomimo że obiekt ten tylko zaczęto budować przed 1939 r., (zdołano wykonać jedynie fundamenty), a powstał w latach 40 XX w. Wyjaśnił, że na podstawie ww. decyzji o wpisie ochroną objęto jako zespół budowlany budynki zrealizowane wedle przedwojennej myśli architektonicznej. Zatem istotną kwestią dla dokonania rozróżnienia stopnia ochrony przedmiotowego obiektu nie jest sama substancja budowlana, bowiem nie ulega wątpliwości, że część naziemna budynku powstała po wojnie, lecz dowiedziona okoliczność, iż kontynuacja realizacji tego obiektu nastąpiła na podstawie przedwojennego projektu architektonicznego.

Odnosząc się do argumentacji odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał w konsekwencji, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jakim w tej sprawie jest układ urbanistyczny [...], a także zespół zabudowy zabytkowego obszaru.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", przyjętego uchwałą Rady m. [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Podał przy tym, że wbrew temu co twierdzi skarżąca w odwołaniu organ ochrony zabytków jest obowiązany do weryfikacji zgodności zamierzonych działań budowlanych z ustaleniami prawa miejscowego - w zakresie warunków konserwatorskich zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ewentualnej niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym jest istotna dla sprawy, pomimo że postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego jest postępowaniem autonomicznym. Ocena wpływu planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] powinna być bowiem spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego, a ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiąże bowiem nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), na podstawie przepisów odrębnych.

Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje wpisujące obiekty czy obszary do rejestru zabytków nie zawierają szczegółowych zasad ochrony konserwatorskiej czy warunków realizacji inwestycji. Wszelkie ograniczenia i konsekwencje, wynikające z objęcia danego obszaru czy obiektu ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków powinny znaleźć odzwierciedlenie i zostać sprecyzowane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile organ samorządowy taki plan uchwalił. Stosownie do art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której plan miejscowy był uchwalany po objęciu terenu [...] ochroną konserwatorską i wszelkie wynikające z tego konsekwencje powinny znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach aktu prawa miejscowego.

Zatem, w sytuacji zbiegu prawnych form ochrony zabytku nieruchomego, w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku ujęte w planie.

I dalej, organ II instancji uznał, że [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji I instancji przytoczył jedynie niektóre zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" i nie dokonał wprost oceny zgodności parametrów wnioskowanej inwestycji z istotnymi pod względem konserwatorskim ustaleniami przedmiotowymi planu. Niemniej jednak, jak ocenił organ odwoławczy, [...] Konserwator Zabytków zasadnie podkreślił, że w planie miejscowym budynek przy ul. [...] został wymieniony jako wartościowy pod względem architektonicznym, natomiast realizacja wnioskowanych prac doprowadziłaby do całkowitego zniszczenia istniejącego, wartościowego budynku: śladem po budynku pozostanie jedynie elewacja frontowa, pozbawiona wejścia głównego, nadbudowana i docieplona; pozostałe elewacje wchłonie planowana rozbudowa, niszcząc istniejącą strukturę budynku. Organ odwoławczy podzielił powyższą ocenę organu I instancji, tj. w zakresie niespełnienia warunku ochrony wartościowego pod względem architektonicznym budynku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał przy tym, że w ustaleniach szczegółowych planu miejscowego dopuszczono wprawdzie przebudowę, rozbudowę oraz budowę obiektów budowlanych, lecz z obowiązkiem przestrzegania ustaleń zawartych w § 7. W paragrafie tym ustalono zasady ochrony obiektów wartościowych pod względem architektonicznym, położonych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego "[...]", nie wpisanych do rejestru zabytków, wymienione w § 7 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 planu. W szczególności nakazano w stosunku do przebudowy i nowej zabudowy nawiązanie do charakteru i formy zabudowy zespołu urbanistycznego (kształt dachu i zwieńczenia, materiały wykończeniowe, faktura i kolorystyka elewacji, zieleń, udział terenów niezabudowanych). Zdaniem organu odwoławczego, planowany zakres rozbudowy omawianego budynku, przez dodanie znacznych kubatur, stanowi zamierzenie, które w istocie nie spełnia ww. zapisu obowiązującego dla tego obszaru prawa miejscowego, w zakresie odpowiedniego nawiązania do charakteru i formy zabudowy zabytkowego zespołu, nawet jeśli weźmie się pod uwagę dokonane już na tym obszarze przekształcenia zabudowy (sąsiednie budynki przy ul. [...]).

Istotne jest także zdaniem tego organu, że budynek przy ul. [...] zachował się w niezmienionym kształcie, a za najcenniejszą wartość uznaje się autentyzm budynku, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu, będącego historycznym elementem zabytkowego zespołu zabudowy. Z kolei adaptacja budynku dla potrzeb użytkownika dokonywać się powinna z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są zatem możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej zawartego w odwołaniu a wskazującego na bardzo zły stan techniczny budynku przy ul. [...] i na konieczność niezwłocznego podjęcia zabiegów, które miałyby uchronić go przed zniszczeniem, bowiem opinia konstrukcyjna przychyla się do określenia stanu na katastrofalny – organ II instancji podał, że w aktach sprawy brak jest ekspertyz technicznych przedmiotowego budynku, na które powołuje się inwestor, również do odwołania nie dołączono takiej ekspertyzy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], złożyła B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ administracji w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) przez jego błędną wykładnię i zbadanie przez organ administracji kwestii zgodności projektu przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem takie badanie należy do wyłącznej kompetencji organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewzięcie pod uwagę, iż sąsiednie budynki w stosunku do domu znajdującego się przy ul. [...] zostały rozbudowane lub przebudowane, zaniechanie przez organ administracji dokonania szczegółowej analizy projektu budowlanego, wydanie decyzji w oparciu o wybiórcze stwierdzenia tego projektu bez zbadania całokształtu okoliczności dotyczących kwestii spójności projektu z chronionym obszarem "[...]", nieudowodnienie w żaden sposób, że budynek przy ul. [...] został wybudowany na podstawie projektu przedwojennego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady równości obywateli przez odmienne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych osób będących właścicielami nieruchomości przy ul. [...];

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. ze zm. przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej przy załatwianiu sprawy administracyjnej oraz nieuzasadnione ograniczanie prawa własności przynależnego skarżącej, dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...], przy braku wpisania ww. nieruchomości do rejestru zabytków, które mogłoby ewentualnie uzasadniać ograniczenie tego prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wpisanie do rejestru zabytków określonego układu architektonicznego nie jest tożsame z uznaniem za zabytki w rozumieniu tej ustawy wszystkich budynków znajdujących się przy ul. [...], w tym budynku przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej może wynikać wyłącznie z decyzji, która ogranicza prawa właścicieli nieruchomości i podlega osobnej kontroli sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej, organ rozszerzył treść decyzji z dnia [...] września 1980 r., przekraczając tym samym przyznane mu na podstawie ustawy uprawnienie do wydawania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne i naruszając art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - przedmiotem niniejszej sprawy są bowiem roboty budowlane przy budynku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Dalej, skarżąca podniosła, iż organy ochrony zabytków nie są uprawnione do badania zgodności inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta ma bowiem miejsce przed organami architektoniczno-budowlanymi, zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Skarżąca wskazała dalej, że sporządziła projekt przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w taki sposób, aby zachować całą bryłę obiektu w oryginalnej formie. Dodała, że wbrew temu, co twierdzi organ przesłonięta zostanie jedynie elewacja północna budynku, która ma najmniejszy wpływ na wygląd ulicy i wyraz przestrzenny dzielnicy. Pozwoli to na zachowanie układu ulic i zabudowy w stanie niezmienionym, a tym samym zgodny z treścią decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z dnia [...] września 1980 r.

Skarżąca wskazała też, że błędnie w sprawie ustalono stan faktyczny i zupełnie zignorowano fakt, iż sąsiednie budynki w stosunku do przedmiotowego w sprawie, zostały rozbudowane i przebudowane, co świadczy o naruszeniu zasady równości obywateli wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosła następnie, iż całkowicie zaniechano również dokonania szczegółowej analizy projektu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Postępowanie zakończone wskazaną decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżącej dotyczący wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ww. obiektu, według załączonego projektu budowlanego (opracowanego przez arch. M. S., arch. M. P., arch. S. C. i Z. W., w październiku 2015 r.).

W ocenie Sądu, wskazana decyzja nie narusza prawa; została wydana w oparciu o prawidłowo przyjętą podstawę materialnoprawną, nadto – z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające uwzględniły przedłożony projekt budowlany – w zakresie uzasadnionym kompetencją tych organów i przedmiotem niniejszego postępowania (słusznie zauważając, iż rozwiązania w nim zawarte zmieniają kubaturę i charakter budynku, co nie jest bez znaczenia), jak również zasadnie wzięły pod uwagę -w aspekcie dotyczącym tylko ochrony konserwatorskiej- ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie, a także - sąsiednią zabudowę, tj. istniejącą przy ul. [...]. W konsekwencji, poczynione przez te organy ustalenia, uzasadniały wydanie decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia.

Rozwijając tę ocenę, zważyć przede wszystkim trzeba, iż podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe roboty budowlane (wynikające z projektu załączonego do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie), wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (w tym wypadku - na mocy stosownego porozumienia - [...] Konserwatora Zabytków), we wskazanym trybie i na podstawie przytoczonego przepisu, albowiem działka nr [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] w [...], stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z dnia [...] września 1980 r.

Sąd stwierdza przy tym, iż (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze), dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się zaś w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, w tym: budynki. W razie wpisania budynku będącego elementem układu urbanistycznego dodatkowo do rejestru zabytków przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Niemniej, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza, że również budynek znajdujący się na jego obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków tego układu. Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem budynek nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje różne formy sprawowania ochrony, w efekcie: zabytkiem nie musi być tylko konkretny obiekt budowlany, ale również układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, a także ich poszczególne elementy.

W powyżej analizowanym aspekcie dodać również należy, iż w decyzjach wydanych w sprawie prawidłowo (wbrew zarzutom skargi) zakreślono zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z wpisu do rejestru zabytków pod nr rej. [...], decyzją z dnia [...] września 1980 r. strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Obejmuje ona "układ ulic i zabudowy". Jako powody jej utworzenia wskazano na wartości zabytkowe i historyczne wynikające z faktu, że poszczególne kolonie i osiedla [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w. Wskazanie na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych nakazuje przyjąć (jak zgodnie w tym aspekcie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych), że omawiana strefa ochrony konserwatorskiej spełnia zarówno warunki ochrony dla historycznego układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2067/13). To zaś powoduje, że ochronie konserwatorskiej na podstawie wskazanego wpisu podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność pomiędzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli, określony skalą i rozmiarami, w tym: elewacje, detal architektoniczny, stolarka (na co zasadnie wskazano w niniejszej sprawie).

Zważyć następnie trzeba, iż procedując w trybie przewidzianym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ konserwatorski ma za zadanie zbadać, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, w tym przypadku: zabytek rozumiany jako założenie urbanistyczne i zespół budowlany. Oznacza to obowiązek ustalenia, czy ww. prace mogą zagrozić wartościom zabytku, co w przypadku chronionego założenia urbanistycznego wymaga dokonania analizy uwzględniającej m. in. wpływ tych prac na zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji kształtujących zespół (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2041/14). Taka też analiza, zdaniem Sądu, została przeprowadzona w niniejszej sprawie, a odzwierciedleniem tego są uzasadnienia decyzji organów obu instancji wydane w tej sprawie. Organ I instancji nie tylko wskazał w sposób właściwy na zakres ochrony konserwatorskiej oraz na zasadnicze cechy objętej ochroną strefy "[...]", ale też przywołał główny kierunek prac objętych -przedstawionym wraz z wnioskiem o pozwolenie- projektem budowlanym. Co więcej, Sąd w pełni podziela ocenę tego organu, iż projektowane prace polegające na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku przy ul. [...] w [...] doprowadzą do zatracenia integralności zabytku. W ramach tych prac przewiduje się rozbudowę oraz nadbudowę budynku o jedną kondygnację, jak również: rozbudowę budynku od strony ogrodu o nową trzykondygnacyjną kubaturę, skrajnie rozbudowaną o dodatkowe: od wschodu o dwukondygnacyjną, od zachody o jednokondygnacyjną. Biorąc pod uwagę znaczny zakres planowanych robót, za w pełni uzasadnione należy uznać stwierdzenie organu I instancji, iż planowana budowa (prowadząca do powstania zespołu apartamentowego o kubaturze znacznie większej od kubatury budynku obecnego kosztem terenu zielonego działki), zdominowałaby i zakłóciła zabudowę chronionego kwartału ulic, na którym zrealizowano drobną, małogabarytową zabudowę, i w takim stanie objęto ją ochroną.

Powyższa argumentacja organu I instancji, słusznie została wzmocniona przez organ odwoławczy o analizę odnoszącą się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", przyjętego uchwałą Rady m. [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Zważyć bowiem trzeba, iż w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to wówczas konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 powyższej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia, także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Jednakże powyższe ograniczone jest do tych postanowień planu i w takim zakresie, w jakim dotyczą one ochrony zabytków. W pozostałym zakresie planowane zamierzenie ocenia organ architektoniczno-budowlany, w odrębnym postępowaniu (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2227/13). Zatem, prawidłowo w niniejszej sprawie organ odwoławczy uwzględnił ww. plan miejscowy wskazując na § 7 tego planu, w tym: ust. 4 pkt 2 ppkt 15 w myśl którego ustala się jako wartościowe pod względem architektonicznym – budynki zlokalizowane w strefie ochrony konserwatorskiej wymienionej w ust. 1 pkt 1 (układu urbanistycznego "[...]"), nie wpisane do rejestrów zabytków: ul. [...] str. parz. nr: 12, 14; ust. 4 pkt 3 w myśl którego ustala się zasady ochrony określone w ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7 dla wszystkich elementów zagospodarowania terenu, ulic, placów, budynków wymienionych w ust. 4 pkt 1 i 2 położonych w strefie ochrony konserwatorskiej wymienionej w ust. 1 pkt 1; w końcu: ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 6 w których ustalono zasady ochrony obszarów i obiektów, o których mowa w ust. 1. Te ostatnie, jak z powyższego wynika, mają zastosowanie na podstawie ww. § 7 ust. 4 pkt 3, do budynku przy ul. [...], który to na podstawie ww. zapisów planu został objęty ochroną konserwatorską jako obiekt uznany za wartościowy pod względem architektonicznym; w efekcie: może on ulec zmianie, przy czym "przebudowa" czy "nowa zabudowa" (o czym mowa ww. przepisie) musi nawiązywać do charakteru i formy zabudowy zespołu urbanistycznego m. in. poprzez udział trenów niezbudowanych (v. § 7 ust. 2 pkt 4 ww. planu). Biorąc powyższe zapisy pod uwagę, organ odwoławczy prawidłowo zdaniem Sądu przyjął, iż projektowane prace wskazanych wymogów nie zachowują, jeśli zważy się, że: prace te przewidują dodanie znacznych kubatur i zabudowę nieruchomości w kierunku ogrodu, co w zasadniczy sposób wpływa na relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy jak i współzależność pomiędzy zabudową a zielenią, a także: istotnie zmienia wygląd zewnętrzny istniejącego budynku (całkowicie wkomponowanego w nowo projektowany obiekt, prowadząc do jego całkowitego zatracenia), jak również, jeśli zważy się, że założenie urbanistyczne [...] oparte było na idei miasta-ogrodu E. H. z małogabarytową zabudową wolnostojącą jedno lub kilkurodzinną i znacznym udziałem w tym terenów zielonych.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę ww. budynku, według przedstawionego (powyżej wskazanego) projektu należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa.

Z przyczyn powyżej już przedstawionych, Sąd nie stwierdził bowiem, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wadliwe jego zastosowanie. Sąd zauważa w tym kontekście, że organy konserwatorskie po pierwsze - miały kompetencje do orzekania w niniejszej sprawie na jego podstawie, po drugie - ustalając, iż prace objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia mogą zagrażać zabytkowi, miały nie tylko prawo ale wręcz obowiązek, stosując ten przepis wydać (w obu instancjach) decyzje negatywne dla wnioskodawcy. Sąd zauważa także raz jeszcze, iż wiążące dla organów konserwatorskich w niniejszej sprawie były nie tylko przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale również ustalenia miejscowego planu, w zakresie w jakim dotyczą ochrony zabytku. Stąd też nie sposób podzielić zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Sąd stwierdza, iż przepis ten nie stanowił podstawy działania organów orzekających, nadto – organy te działały zgodnie z zakresem swoich kompetencji, z uwzględnieniem przy tym różnych form ochrony konserwatorskiej, o czym wyraźnie stanowi art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidujący w pkt 4, iż forma ochrony zabytków może wynikać m. in. z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organy te miały nie tylko prawo ale i obowiązek uwzględnić w sprawie te zapisy planu, które dotyczą ochrony konserwatorskiej.

Sąd zauważa przy tym (a to, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, v. wyrok NSA już powoływany, z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2041/14), iż przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ochrona obiektu wpisanego do rejestru zabytków uniemożliwiała jakiekolwiek działania, czy wykluczała prowadzenie prac budowlanych na obszarze chronionym; niemniej ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki zobowiązuje organy do dbałości i zachowania zastanych struktur. Dlatego też adaptacja budynku dla potrzeb użytkownika winna być dokonywana z poszanowaniem istniejących wartości zabytkowych, a więc: przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową (na co zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Powyższe wynika wprost z art. 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pod tym też kątem dokonano prawidłowej oceny w sprawie.

Z tych wszystkich przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, ani odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani tych dotyczących przepisów o charakterze procesowym.

Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia tych ostatnich w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zabudowy sąsiadującej z przedmiotowym w sprawie obiektem i w efekcie, odmienne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych osób będących właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem Sądu, powołanie się przez skarżącą na nierówne traktowanie przez władze publiczne nie może odnieść zamierzonego skutku w sytuacji, gdy organy obu instancji analizując i rozpatrując sprawę brały pod uwagę "zabudowę sąsiednią". Na tę kwestię zwrócił uwagę tak organ I instancji odsyłając w uzasadnieniu decyzji do fotografii lotniczych z 1945 r. dostępnych na stronie internetowej Urzędu m. [...], ale też: współczesnej mapy z aktualną zabudową, jak i organ odwoławczy - wskazując na dokonane już na tym obszarze przekształcenia zabudowy, znacznie mniejsze od projektowanego. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania tych stwierdzeń organów, biorąc przy tym pod uwagę zdjęcia zabudowy ul. [...] w [...] załączone do skargi. Wprawdzie wynika z nich, że na przedmiotowym terenie dokonywano przekształceń istniejącej zabudowy, to jednak nie sposób stwierdzi, aby prowadziło to do powstania obiektu o takiej, znacznej kubaturze, jak obiekt objęty niniejszym postępowaniem (po jego projektowanej przebudowie i rozbudowie). Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, podstawą naruszenia w sprawie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (i na tej podstawie uwzględnienia skargi), nie mogą być okoliczności mające miejsce poza, będącym przedmiotem kontroli legalności, postępowaniem administracyjnym, jak prace w innych budynkach przy ul. [...], (tym bardziej w sytuacji, gdy nie ma takich instrumentów prawnych, które pozwalałyby na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić ich legalne prowadzenie; por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11).

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.