Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 19/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 73/18 w sprawie ze skargi B.K., K.P., T.P., R.M. i P.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania za wspólnotę gruntową 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B.K., K.P., T.P., R.M. i P.P. solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 73/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K., K.P., T.P., R.M. i P.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania za wspólnotę gruntową, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wspólnoty gruntowej "[...] ".

W sprawie, Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją znak: [...] z [...] kwietnia 2010 r. stwierdził, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów miasta [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowi wspólnotę gruntową "[...] " (pkt 1 decyzji). Tą samą decyzją zatwierdzono wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykaz obszarów gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących im udziałów (pkt 2 decyzji). Następnie, po rozpatrzeniu wniosków M.K., M.B. i A.P., Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] maja 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po przeprowadzeniu tego postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. uchylił punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących im udziałów, jednocześnie zatwierdzając nowy wykaz uprawnionych do wspólnoty gruntowej "[...] " opisany w tabeli stanowiącej integralną część decyzji.

Następnie B.K., R.M. oraz J.P. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wnioskodawcy wskazali, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 w związku z art. 75 § 1 i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez oparcie ustaleń w sprawie na niepełnym materiale dowodowym - wbrew mapie z dnia [...] maja 1965 r. nr [...] i treści aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. Zarzucili, że Prezydent Miasta [...] niezasadnie uznał, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, skoro teren został podzielony między rolników w roku 1923. Za nieprawidłowe uznali ponadto, że w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie znalazły się osoby, które sprzedały udziały we wspólnocie aktem notarialnym w roku 1969 pod budowę targowiska. Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2017 r. B.K. wniosła o sprawdzenie numeracji działek i ich właścicieli przed rokiem 1967, dołączając dokumenty dotyczące jej spadkodawców. Wnioski te Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy piśmie z [...] marca 2016 r. przekazało zgodnie z właściwością Wojewodzie [...].

Po rozpatrzenia złożonego żądania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276) wyraźnie wprowadziła niedopuszczalność wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie art. 156 k.p.a., po upływie pięcioletniego terminu od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w obowiązującym stanie prawnym organ rozpatrując wniosek B.K., R.M. oraz J.P. winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie w/w ustawy należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania stron utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że podstawę materialno-prawną decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2010 r. i z [...] grudnia 2011 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. 1963 r. nr 28, poz. 169, z późn. zm., według oznaczenia obowiązującego w dacie tych decyzji). Zgodnie zaś z art. 8o tej ustawy wprowadzonym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276) do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Objęta żądaniem B.K., R.M., T.P., K.P. oraz P.P. decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. stały się ostateczne; pierwsza z dniem [...] maja 2010r., a druga z dniem [...] kwietnia 2012 r. Na skutek zmiany stanu prawnego organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania zgodnie z treścią złożonego wniosku, który to postępowanie zainicjował. Z kolei zgodnie z art. 105 § k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za odpowiadającą prawu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że termin wynikający z dyspozycji art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest terminem prekluzyjnym. W związku z tym nie ma znaczenia kiedy podanie zostało złożone.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] grudnia 2017r. złożyli: B.K., R.M., T.P., K.P., P.P. (dalej jako: "skarżący").

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie sporna jest interpretacja uregulowania prawnego, zawartego w art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703, ze zm.), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r., w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Zgodnie z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji dotyczących ustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej uzasadniona np. fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych może utrwalać stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Wskazane rozwiązanie prawne podyktowane więc zostało wolą utrzymania ustalonych przed wieloma laty stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, z uwagi na doniosłe znaczenie ochrony ich trwałości. Przejawiło się to w wyłączeniu możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, dotyczących zazwyczaj wzajemnie powiązanych praw do nieruchomości wielu osób. Podobny zabieg normatywny ustawodawca zastosował np. w odniesieniu do scalania gruntów w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.), poprzez przyjęcie że przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oraz zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1157), obowiązującą od dnia 16 października 2013 r.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że warunki wynikające z cyt. art. 8o ustawy nie zachodzą. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r., natomiast wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony w dniu [...] marca 2016 r., a więc przed upływem 5-letniego terminu określonego ww. przepisie.

W tej sytuacji Sąd uznał, że brak jest podstaw do uznania zasadności stanowiska organów co do wystąpienia przesłanek negatywnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej przez skarżących decyzji. Wykazany wyżej stan faktyczny prowadzi do nieodpartego wniosku, że ograniczenie czasowe dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego zakwestionowanej decyzji nie zachodzi.

W związku z powyższym decyzje organów zarówno I instancji, jak i organu II instancji naruszają przepis prawa materialnego art. 8o ww. ustawy w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu jego decyzji, że termin wynikający z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest terminem prekluzyjnym, w związku z tym nie ma znaczenia kiedy podanie zostało złożone. Z cyt. art. 8o ww. ustawy wynika zakaz wszczynania postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności, ale tylko po upływie 5-letniego terminu w którym stała się ostateczna kwestionowana decyzja w przedmiocie wspólnoty gruntowej.

Przed upływem ww. terminu organy mają prawną możliwość dokonywania oceny, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności i czy ewentualnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, której zaistnienie skutkowałoby stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając przywołany wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanie wyroku:

1. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703, ze zm.), zwanej dalej "u.z.w.g." w związku z art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276), zwanej dalej "ustawą z 10 lipca 2015 r.", poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wniosek[pic] skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] został złożony w dniu [...] marca 2016 r., a więc przed upływem 5-letniego terminu określonego w art. 8o u.z.w.g., a tym samym nie było przeszkód do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji, podczas gdy decyzja Wojewody [...] została wydana [...] lipca 2017 r., tym samym w chwili wydania tej decyzji upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja z dnia [...] kwietnia -2010 r. i decyzja z dnia 21 grudnia 2011 r. stały się ostateczne, a zatem art. 8o u.z.w.g. wyłączał zastosowanie art. 156 k.p.a.

1) z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013r., natomiast wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony w dniu [...] marca 2016 r., a więc przed upływem 5-letniego terminu określonego w art. 8o u.z.w.g., co miało istotny wpływ na ustalenie 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 8o u.z.w.g., po upływie którego prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. jest bezprzedmiotowe.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 73/18 w całości i oddalenie skargi w całości, stosownie do dyspozycji art. 188 p.p.s.a., ewentualnie:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do brzmienia art. 185 § 1 p.p.s.a.;

Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie od skarżących na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej rozpocząć należy od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu. Uwzględnienie takiego zarzutu oznacza bowiem, że uzasadnienie to wyraża stanowisko sądu w sposób, który uniemożliwia jego kontrolę z punktu widzenia pozostałych zarzutów kasacyjnych. Zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1390/16 (LEX nr 2504668), że art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Dalszą kwestią pozostaje zatem, czy strona zgadza się z poglądami sądu, względnie czy uznaje jego argumentację za wystarczającą.

Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji precyzyjnie przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia, dokonując wykładni za pomocą różnorodnych metod, m.in. dokonując ich porównania z analogicznymi przepisami znajdującymi się w innych aktach prawnych. Przez odwołanie się do orzecznictwa powstałego na gruncie jednego z takich przepisów, art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntu, wyjaśnił też, dlaczego art. 8o ustawy obejmuje również decyzje wydane w administracyjnych postępowaniach nadzwyczajnych. Co prawda istotnie w uzasadnieniu Sąd i instancji błędnie podał datę ostateczności jednej z decyzji, niemniej przytaczając argumentację organu w uzasadnieniu decyzji podał datę prawidłową. Zmiana ta może być co najwyżej zatem traktowana jako oczywista omyłka bez wpływu na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., zwłaszcza, że w dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wiąże upływ terminu nie z datą ostateczności decyzji (błędnie podaną), lecz z datą złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r., którą wprowadzono art. 8o ustawy, postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, lecz nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. (ust. 1) i po tym dniu postępowania te prowadzi się na podstawie ustawy w nowym brzmieniu (ust. 2). W efekcie data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozostaje bez wpływu na konieczność zastosowania ustawy w nowym brzmieniu, obejmującym także art. 8o, jeżeli postępowanie w przedmiocie tego wniosku jest kontynuowane po dniu 31 marca 2016 r.

Stosownie natomiast do treści art. 8o ustawy, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Niewątpliwie przepis ten służy utrwaleniu stanów rzeczy ukształtowanych przez decyzje administracyjne tworzące wspólnoty gruntowe poprzez ustanowienie niewzruszalności tych decyzji. Bezsprzecznie zarazem wykazuje w tym zakresie podobieństwo do wspomnianych już innych przepisów, które realizują tożsame cele w odniesieniu do innych decyzji konstytuujących stosunki własnościowe. Pozwala to podzielić spostrzeżenie wypowiedziane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2677/14 (LEX nr 2106712) odnośnie art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że celem tym jest definitywna likwidacja możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących w tym przypadku uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Słusznie stwierdził też Naczelny Sąd Administracyjny, że tak rozumiany przepis musi obejmować swoim zakresem również decyzje wydane w nadzwyczajnych trybach w stosunku do aktów własności ziemi. Decyzja ta jest bowiem integralnie związana z tym aktem, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2562/15 (LEX nr 2336527). W uzasadnieniu tym odwołano się także do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na fakt, że przed wprowadzeniem art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa osoby zainteresowane miały wystarczająco dużo czasu do tego, by skorzystać z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi.

Powyższa argumentacja jest aktualna również w niniejszej sprawie. Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. Obie decyzje niewątpliwe dotyczą ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Trafnie zatem skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że z dniem 31 marca 2016 r. powstała przeszkoda w zastosowaniu trybów nadzwyczajnych określonych w art. 145, 154, 155 i 156 K.p.a., wynikająca z art. 8o ustawy, który zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. znajduje od tego dnia zastosowanie w sprawie. Słusznie zarazem skarżący kasacyjnie wywiódł, że w nowym stanie prawnym, zarówno Wojewoda, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mogli zakończyć postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją rozstrzygającą merytorycznie. Artykuł 8o ustawy wyłącza bowiem zastosowanie art. 156 K.p.a., który przewiduje przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. w dacie orzekania przez organy administracji nie może być już kwestionowane w powyższych trybach. Nieprawidłowy jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że istotna w sprawie jest data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ przepisy przejściowe wyżej wymienione wprost zakazują kontynuowania takiego postępowania po określonym dniu, tj. z dniem [...] marca 2016 r. Podkreślić też należy, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany w strukturze obszarowej i podmiotowej wspólnoty jedynie poprzez zmiany w ewidencji gruntów (art. 18 ust. 2 ustawy) dokonane na wniosek spółki zarządzającej wspólnotą.

W tym stanie rzeczy organy administracji, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, nie mogły ani kontynuować postępowania, ani zakończyć go w inny sposób niż poprzez podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie procesowym, czyli w praktyce jedynie decyzji umarzającej postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a.

Wskazać ponadto należy, że mimo podobieństwa przepisów art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów [w brzmieniu sprzed zmiany przepisu dokonanej przez art. 1 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz.U.2022.32) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 10 lutego 2022 r., stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 (Dz.U.2019.861)] i art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do którego odwołał się Sąd I instancji, odnoszą się one do odmiennych stanów prawnych. Decyzja scaleniowa ma charakter konstytutywny w zakresie sposobu podziału gruntów w tym znaczeniu, że powoduje powstanie nowych nieruchomości. Skutkiem wydania decyzji scaleniowej jest niewątpliwie zmiana stosunków własnościowych na gruncie, przy czym strony tego postępowania zachowują swoje indywidualne uprawnienia do inicjowania postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a. i na warunkach przewidzianych w ustawie scaleniowej. Odmiennie kształtuje się sytuacja osób, których grunty zostały objęte w ramach wspólnoty gruntowej. Decyzja o której jest mowa w art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratywny, nie zmienia stanu prawnego nieruchomości, jak również nie kształtuje go na nowo. Stan własności i posiadania pozostaje bez zmian.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a