Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 190/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134, art. 57a, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Daleszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 stycznia 2019 r. znak: PNK.I.4130.8.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Daleszyce zarządzeniem nr 1/2019 z dnia 2 stycznia 2019 r., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) i po uzyskaniu opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach, odwołał bez wypowiedzenia Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. Mariana Sołtysiaka "Barabasza" w Kielcach w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku.

W uzasadnieniu zarządzenia Burmistrz wskazał, że jego zdaniem zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, który uzasadnia celowość podjęcia decyzji o odwołaniu Dyrektora, a mianowicie popełnienie przez tego Dyrektora czynu z art. 107 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 12018 r. poz. 1000 ze zm.), w związku z art. 231 kk. Burmistrz podał, że 18 września 2018 r. organ prowadzący powziął informację o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, polegającego na nieuzasadnionym i bezprawnym udostępnieniu danych osobowych. W tej sytuacji organ prowadzący niezwłocznie zawiadomił o tej sprawie Prokuraturę Kielce-Wschód. W ocenie organu prowadzącego zachowanie Dyrektora godzi w interes szkoły, narusza uregulowania wewnętrzne obowiązujące w tym zakresie oraz narusza interes organu prowadzącego. Ponadto udostępnienie danych nastąpiło z jednoczesnym podaniem nieprawdy przez Dyrektora w odniesieniu do Burmistrza, co godzi w interes organu prowadzącego i uchybia godności funkcji Dyrektora Szkoły i zawodu nauczyciela.

Dalej Burmistrz wskazał, że wydając zarządzenie miał na uwadze nieetyczne i niezgodne z prawem zachowanie Dyrektora polegające na:

- zatrudnieniu 3 kwietnia 2018 r. małżonki (nauczyciela Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Daleszycach) przy projekcie "Kompetencje kluczowe drogą do sukcesu",

- kierowaniu małżonki, nauczyciela przed emeryturą, na kursy dokształcające,

- wykorzystaniu telefonu służbowego do celów prywatnych potwierdzone w ramach audytu w jednostce w dniu 18 lutego 2018 r., co stanowiło naruszenie obowiązków pracowniczych (obowiązek poszanowania mienia) i porządkowych,

- podpisaniu 8 umów z naruszeniem udzielonego Dyrektorowi pełnomocnictwa. Podstawą do podpisywania umów cywilnoprawnych przez Dyrektora było zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce nr 106/2017 z dnia 1 września 2017 r. Stosownie do udzielonego pełnomocnictwa, zawieranie umów i zaciąganie zobowiązań w imieniu Gminy Daleszyce powyżej 30.000,00 zł wymaga osobnego upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy. Przeprowadzony audyt wykazał, że 8 umów zawartych pomiędzy 28 grudnia 2017 r., a 2 stycznia 2018 r., na kwoty powyżej 30000 zł, zostało podpisanych przez Dyrektora bez wymaganego upoważnienia Burmistrza, co było warunkiem koniecznym do ich zawarcia,

- umiejscowieniu z naruszeniem prawa na terenie szkoły (droga gminna) znaku drogowego zakazu postoju,

- braku przedstawienia organowi prowadzącemu propozycji rozwiązań i zmian w arkuszach organizacyjnych szkoły na rok szkolny 2018/2019,

- braku poinformowania organu prowadzącego o wypadku w szkole, o którym to wypadku organ prowadzący powziął informację w listopadzie 2017 r. i udzielenie obszernej informacji na żądanie organu dopiero 13 grudnia 2017 r.

Ponadto według organu prowadzącego, Dyrektor odpowiedzialny za organizację i kierowanie Zespołem Szkolno-Przedszkolnym w Daleszycach, nie zapewnia prawidłowego działania jednostki ponieważ m.in.: nie wykazał należytego zaangażowania zmierzającego do usunięcia wynikających z użytkowania uchybień pojawiających się okresowo w substancji szkoły (plac zabaw, archiwum); przesyłał do Urzędu Miasta i Gminy korespondencję, z której niezbicie wynika, że nie radzi sobie z organizacją przetargów i żąda pomocy ze strony służb prawnych UMiG, jak również udziału specjalistów ze strony Urzędu w organizacji przetargów; wykazuje nieodpowiedzialne zachowania jako kierownik jednostki czego przykładem jest opuszczenie bez zgody organu prowadzącego siedziby szkoły i udanie się na drogę w C. 17 kwietnia 2018 r. w celu udziału w programie telewizyjnym dotyczącym trudności transportowych mieszkańców związanych z remontem dróg w ramach budowy obwodnicy Daleszyc; przebywał na zwolnieniu lekarskim (kilkudniowa hospitalizacja po udzieleniu kary nagany) bez wyznaczenia osoby zastępcy do załatwiania spraw w imieniu dyrektora szkoły i podpisywania dokumentów (w tym księgowych), czy też zawiadomienia Burmistrza dopiero 28 sierpnia 2018 r. o wygaśnięciu umowy na transport/dowóz dzieci do szkoły 30 czerwca 2018 r. i konieczności pilnej potrzeby zorganizowania usługi dowozu dzieci od 1 września 2018 r.

Burmistrz dodał, że Dyrektor nie kontaktuje się z organem prowadzącym, unika spotkań, opuszcza zakład pracy bez zgody przełożonego, nie zaprasza Burmistrza na uroczystości szkolne, konkursy, zawody szkolne organizowane przez placówkę - tym samym nie wykazuje jakiejkolwiek woli kontaktów z organem prowadzącym, współpracy, współdziałania, przepływu informacji - niezbędnych do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki oraz wpływających na nadzór nad jednostką ze strony organu prowadzącego. Ponadto Dyrektor jako kierujący jednostką nie zapewnia prawidłowego jej działania w przedmiocie integracji kadry nauczycielskiej, co ma wpływ na organizację pracy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 stycznia 2019 r., znak: PNK.I.4130.8.2019, Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g., stwierdził nieważność powyższego zarządzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 3 stycznia 2019 r. wpłynął wniosek J. C. o stwierdzenie nieważności omawianego zarządzenia z powodu rażącego naruszenia prawa. Po wszczęciu postępowania Świętokrzyski Kurator Oświaty przesłał do organu nadzoru negatywną opinię w sprawie odwołania J.C. ze stanowiska dyrektora szkoły.

Następnie przywołując treść art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, Wojewoda podniósł, że będące przedmiotem niniejszego postępowania zarządzenie w sposób istotny narusza ten przepis. W jego uzasadnieniu Burmistrz nie zawarł bowiem przekonującej argumentacji, że nastąpiła sytuacja wyjątkowa, uniemożliwiająca dalsze pełnienie funkcji kierowniczej, mająca wpływ na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego.

W ocenie organu nadzoru w omawianym zarządzeniu przesłanki do odwołania dyrektora noszące znamiona "szczególnie uzasadnionych" wskazano w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny. Nie określono w sposób przekonywujący, które to konkretnie zaniedbania i błędy w kierowaniu placówką prowadzą do destabilizacji w jej funkcjonowaniu oraz stanowią zagrożenie interesu publicznego. Ponadto szczególnie uzasadnione przypadki mają istnieć w chwili odwołania i być w tym czasie oczywiste, a zatem złożenie 27 września 2018 r. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, polegającego na nieuzasadnionym i bezprawnym udostępnieniu danych osobowych nie może stanowić "szczególnego przypadku". Wojewoda także dodał, że podejrzenie popełnienia przestępstwa nie jest równoznaczne z uznaniem za winnego zarzucanego czynu.

Podobnie Wojewoda ocenił pozostałe zarzuty, w tym podpisanie umów z naruszeniem pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi przez Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce, które miało miejsce na przełomie 2017/2018 r. Zaznaczył, że odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 stanowi instytucję wyjątkową, co oznacza, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny. Na podstawie tego przepisu organ winien działać bez zbędnej zwłoki, tymczasem w niniejszej sprawie tak szybka reakcja organu nie miała miejsca, bo do czasu wydania zarządzenia upłynął okres prawie roku.

Organ nadzoru uznał, że argument o konflikcie dyrektora z nauczycielami, uczniami i rodzicami, nie mieści się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych", podobnie jest z całkowitą utratą zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję dyrektora. Wojewoda zaznaczył, że co do oceny pracy także Kurator Oświaty nie podzielił stanowiska, że zachodzą przesłanki do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wydając opinię negatywną w tym zakresie.

Kończąc organ nadzoru podkreślił, że zarzuty stawiane Dyrektorowi, zwłaszcza nieudowodnione do dnia odwołania, nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Daleszyce, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz poprzez przyjęcie, że zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a organ nadzorczy miał prawo uznać ten akt prawa miejscowego jako niezgodny z prawem administracyjnym oraz

- art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędne stwierdzenie naruszenia tej normy.

Autor skargi zarzucił, że wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego "dywagacje dotyczące naruszenie normy art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe" nie spełniają wymogu wskazania z jakim istotnym naruszeniem normy prawnej mamy do czynienia w niniejszej sprawie i jaka jest podstawa materialno-prawna stwierdzenia nieważności zarządzenia Skarżącej. Zdaniem autora skargi za istotne naruszenie prawa można uznać tylko: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, na podstawie normy uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji delegacji ustawowej, nieuwzględnienie wytycznych zawartych w upoważnieniu, wprowadzenie do aktu miejscowego sformułowań w sposób trudny do odczytania, brak w uchwale norm przejściowych, przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, niewyczerpanie delegacji ustawowej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ gminy nie dopuścił się żadnego z tych naruszeń.

Ponadto organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie znacznie wykroczył poza kompetencje, które zostały mu nadane na mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1883/17, autor skargi wskazał, że jego zdaniem treść tego wyroku oznacza, że merytorycznej oceny kompetencji i postaw dyrektora dokonuje wyłącznie organ prowadzący szkołę i w tym zakresie ocena ta nie powinna podlegać kontroli administracyjnej pod względem zgodności z przepisami prawa administracyjnego. Dalej wskazał, że wydaniu zarządzenia zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe nie stoi na przeszkodzie negatywna opinia kuratora oświaty, gdyż ten organ nie jest powołany do orzekania w sprawach wykładni tego przepisu, a jedynie opiniuje zamiar dokonania odwołania.

W dalszej części skargi jej autor ponownie przytoczył okoliczności przemawiające za zasadnością odwołania dyrektora szkoły, domagając się przeprowadzenia przez Sąd na tę okoliczność dowodu z zeznań świadków oraz dołączonych do skargi dokumentów.

Autor skargi wskazał, że popełnienie przez Dyrektora czynu z art. 107 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 231 kk prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że zachowanie J.C. polegające na wykorzystaniu stanowiska dyrektora oraz budynku szkoły dla celów niezwiązanych z jej działalnością oraz w celu popełnienia przestępstwa godzi w interes szkoły, narusza uregulowania wewnętrzne obowiązujące w tym zakresie oraz narusza interes publiczny. Udostępnienie danych nastąpiło w ścisłym związku z jednoczesnym podaniem przez dyrektora nieprawdy w odniesieniu do działań podejmowanych przez Burmistrza, a więc zachowanie takie godzi także bez wątpienia w interes organu prowadzącego. Działanie to stanowi ponadto uchybienie godności funkcji Dyrektora Szkoły i zawodu nauczyciela. Wszystko to stanowi szczególnie uzasadniony przypadek potwierdzający konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora.

Następnie autor skargi obszernie przedstawił nieetyczne jego zdaniem i niezgodne z prawem zachowania Dyrektora i na ich okoliczność również wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzupełniająco organ odniósł się do dokumentów załączonych do skargi. Odnośnie zarzutu zawierania umów z przekroczeniem upoważnienia zwrócił uwagę, że wszystkie umowy, na które powołuje się strona skarżąca, były następnie przez nią samą akceptowane i przedkładane do Urzędu Miasta i Gminy (o czym świadczy pieczęć wpływu), a także podpisywane przez Skarbnika Miasta i Gminy Daleszyce. Organ uznał, że zarzut braku poinformowania organu prowadzącego o wypadku w szkole, a przez to brak zapewnienia dzieciom poczucia bezpieczeństwa jest bezzasadny. Z przedłożonego do skargi pisma Dyrektora z 13 grudnia 2017 r. wynikają liczne i szczegółowe czynności dokonane przez szkołę w celu ustalenia przyczyn z jakich doszło do przedmiotowego zdarzenia z udziałem uczennicy. Z analizy treści pisma wynika między innymi, że w sprawę został zaangażowany pedagog szkolny (zapis w dzienniku pedagoga szkoły), wystąpiono do kuratora społecznego o rozpoznanie przez bezpośredni kontakt ze szpitalem przyczyn jej pobytu, przeprowadzono rozmowy z najbliższymi koleżankami oraz z kuratorem zawodowym. W tych okolicznościach oraz biorąc pod uwagę datę zdarzenia i jednostkowy przypadek nie można zachowania Dyrektora Szkoły zakwalifikować jako przypadku szczególnie uzasadniającego do natychmiastowego wypowiedzenia stosunku pracy. Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut braku przedstawienia propozycji rozwiązań i zmian w arkuszach organizacyjnych szkoły na 2018/2019. Wskazuje na to fakt, że Dyrektor prowadził w tym temacie rozmowy korespondencyjne z Gminą. Potwierdza to chociażby treść pisma z 14 sierpnia 2018 r. do Przewodniczącego Rady Miasta Daleszyc, w którym poinformował, że Burmistrz Miasta i Gminy Daleszyce, do powyższego dnia nie przekazał zatwierdzonego arkusza organizacji Przedszkola i Szkoły Podstawowej im. Płk Sołtysiaka w Daleszycach, które winny być zatwierdzone do 29 maja 2017 r. W piśmie z 22 sierpnia 2018 r. Dyrektor poinformował Burmistrza, że nie otrzymał we wskazanym terminie zastrzeżeń do arkusza, a zastrzeżenia Kuratorium Oświaty zostały uwzględnione. Dlatego też sprzeczne ze sobą jest twierdzenie Burmistrza w piśmie z 3 września 2018 r., że Dyrektor nie przedstawił organowi prowadzącemu rozwiązań i zmian w arkuszach, na które Kuratorium Oświaty w piśmie z 22 sierpnia 2018 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyc wskazał, że wystąpił brak zatwierdzenia arkusza przez Burmistrza, a sam Dyrektor dopełnił realizacji zadań związanych z przygotowywaniem, przekazaniem do zaopiniowania i przedłożeniem projektu arkusza, który po usunięciu nieprawidłowości przez Kuratorium przekazano do Urzędu Miasta i Gminy Daleszyc 15 maja 2018 r., a więc w terminie.

Z kolei zarzut nieradzenia sobie w zakresie przetargów i prośba o pomoc nie może stanowić podstawy do odwołania, gdyż z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe wynika, że do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy, zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej i obsługi organizacyjnej .

Na rozprawie sądowej 16 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, że wojewoda nie był uprawniony do kontrolowania zarządzenia Burmistrza w sprawie odwołania dyrektora szkoły ponieważ sprawa ta podlegała wyłącznie rozstrzygnięciu przez Sąd Pracy. Dodał, że skarżąca nie przedstawiała Wojewodzie dokumentów dołączonych do skargi, gdyż organ nadzoru ich nie żądał.

Pełnomocnik uczestnika przyłączył się do stanowiska Wojewody. Dodał, że postanowieniem z dnia [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie z zawiadomienia Burmistrza, w związku z tym organ prowadzący szkołę posiadał wiedzę, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania karnego.

Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wiedzę o postanowieniu Prokuratury organ prowadzący szkołę powziął po wydaniu zarządzenia ponieważ nie zostało ono doręczone do organu prowadzącego szkołę, gdyż organ ten nie był stroną w postępowaniu. Według wyjaśnienia Prokuratora żadna z osób poszkodowanych nie zdecydowała się na złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, a Gmina nie miała możliwości złożenia takiego zawiadomienia, gdyż to nie jej dane osobowe zostały ujawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jej najdalej idącym zarzutem jest brak kompetencji Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, który to brak autor skargi wywodzi ze stawianej przez siebie tezy (którą ma potwierdzać przywołany w skardze wyrok NSA w sprawie I OSK 1883/17), że zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora nie podlega kontroli administracyjnej, a jedynie kontroli przez sąd pracy.

W związku z tym zarzutem wskazać należy, w ślad między innymi za wyrokiem NSA z 31 października 2017 r. sygn. I OSK 1447/17 (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budziła niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r./OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/, w której przyjęto, że ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r./P 9/02 - OTK-A 2003 nr 9 poz. 100/. Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały, jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, iż nie ma podstaw do odmowy orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej poszkodowanym dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków.

Powyższe stanowisko jest ugruntowane, co potwierdzają liczne wyroki sądów administracyjnych, których przedmiotem jest sądowoadministracyjna kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących zarządzeń (lub uchwał w przypadku powiatów) oraz samych zarządzeń (uchwał) o odwołaniu dyrektora szkoły (przykładowo wyroki NSA z 27 września 2012 r. sygn. I OSK 1300/12, z 25 lutego 2011 r. sygn. I OSK 2018/10, z 9 lipca 2010 r. sygn. I OSK 525/10, a z nowszych wyroki w sprawach I OSK 4188/18, I OSK 2782/17, I OSK 1684/18, I OSK 3792/18, I OSK 1870/17 – wszystkie dostępne w bazie jak wyżej - a także powołany przez samego autora skargi wyrok w sprawie I OSK 1883/17, którym NSA oddalił skargę kasacyjną gminy od wyroku wsa oddalającego skargę tej gminy od rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły).

Reasumując, w ocenie Sądu niewątpliwie Wojewoda jako organ nadzoru był upoważniony do dokonania kontroli zgodności z prawem zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce z 2 stycznia 2019 r., odwołującego Dyrektora Zespołu Szkolno – Wychowawczego w Daleszycach.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć nie tylko wymienione przez autora skargi podjęcie aktu bez podstawy prawnej, z naruszeniem delegacji ustawowej, niewyczerpanie tej delegacji itp., ale także wydanie zarządzenia w sposób naruszający konkretny, obowiązujący w dacie podjęcia zarządzenia przepis prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został zarządzeniem/uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały/zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku się wywiązał. Wskazał bowiem, że zakwestionowane przez niego zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu, słusznie oceniając, że zakwestionowane przez niego zarządzenie nie potwierdza zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego zastosowanie tego przepisu, a zawarte w nim przyczyny odwołania wskazano w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny.

Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". Za utrwalone w świetle orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego oraz poprzednio obowiązującego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1943) r. o identycznym brzmieniu, uznać należy stanowisko, zgodnie z którym "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki takie jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawi oświatowe (przykładowo wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011, wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 690/17, z 22 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1883/17, z 9 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3902/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu, wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 314/11; wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1342/13). Skutki prawne wywołuje bowiem zarządzenie wydane w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a nie późniejsze pisma wyjaśniające czy też skarga do sądu administracyjnego i dołączone dopiero do tej skargi dokumenty.

Przenosząc wszystkie powyższe rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda uznał, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Z uzasadnienia zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia wynika, że "przypadku szczególnie uzasadnionego" organ prowadzący szkołę upatruje w podejrzeniu popełnienia przez dyrektora przestępstwa o jakim mowa w art. 107 ustawy o ochronie danych osobowych (zgodnie z którym kto przetwarza dane osobowe, choć ich przetwarzanie nie jest dopuszczalne albo do ich przetwarzania nie jest uprawniony, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch 2. Jeżeli czyn określony w ust. 1 dotyczy danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych, danych genetycznych, danych biometrycznych przetwarzanych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej, danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat trzech), w zw. z art. 231 kk (w myśl którego § 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w § 1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10).

Organ prowadzący szkołę w swoim zarządzeniu nie wskazał żadnych dowodów ani też nie przytoczył żadnych takich okoliczności, które faktycznie potwierdzałyby popełnienie przez dyrektora szkoły czynu wypełniającego znamiona powyższych przestępstw. Nawet dołączone dopiero do skargi dokumenty (k. 18-28) nie pozwalają na stwierdzenie, na czym dokładnie miało polegać działanie dyrektora, które zdaniem Burmistrza świadczyło o popełnieniu przez niego przestępstwa. Wynika to dopiero z postanowienia Prokuratury Rejonowej z [...], a więc wydanego na ponad miesiąc przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu dyrektora, którym to postanowieniem prokurator odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie ujawnienia w dniu 18 września 2018 r. danych osobowych uczestników spotkania z Dyrektorem (...) odbytego [...] poprzez rozesłanie listownie kserokopii notatki urzędowej sporządzonej na tę okoliczność do mieszkańców C. w zamiarze realizacji celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów społeczności lokalnej w zakresie świadczonych usług przewozów szkolnych, wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego.

Błędna ocena postępowania dyrektora szkoły dokonana przez organ prowadzący szkołę, a polegająca na niezasadnym, gołosłownym zarzuceniu dyrektorowi popełnienia przestępstwa nie może uzasadniać zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia, pozostałe wskazane w tym zarządzeniu okoliczności miały niejako dodatkowo potwierdzać zasadność odwołania dyrektora. Jednakże jak słusznie ocenił organ nadzoru, ani łącznie ani też każda z osobna z przytoczonych okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Przede wszystkim zauważyć należy, że opisane w zarządzeniu okoliczności miały miejsce na kilka miesięcy, a czasami na ponad rok przed wydanie zarządzenia, a jak wcześniej już była o tym mowa "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Wymóg zaś natychmiastowości działania organu wskazuje, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Zarzucane w zarządzeniu zatrudnienie żony, zatrudnionej jako nauczycielka, przy projekcie miało miejsce w kwietniu 2018 r.; o wynikach audytu (kwestia wykorzystywania telefonu służbowego i nieprzekazanie w terminie faktury za ten telefon, za co na dyrektora została nałożona kara nagany, zawieranie umów bez wymaganego pełnomocnictwa) organ prowadzący szkołę dowiedział się najpóźniej z audytu, którego wyniki przedstawiono w lutym 2018 r., a więc prawie na rok przed wydanie zarządzenia o odwołaniu dyrektora. O sytuacji z uczennicą, która znalazła się w szpitalu Burmistrz jak sam przyznaje dowiedział się najpóźniej w grudniu 2017 r. Przedstawiona na okoliczność tej przyczyny uzasadniającej zdaniem organu prowadzącego szkołę zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego korespondencja oraz inne pisma świadczą o tym, że szkoła (dyrektor) podjęła właściwe kroki mające na celu wyjaśnienie całej sytuacji. Niewątpliwie zaś okoliczność, że Burmistrz nie dowiedział się o tym tego samego dnia nie może uzasadniać odwołania po upływie ponad roku Dyrektora bez wypowiedzenia. Słusznie także Wojewoda wskazuje w odpowiedzi na skargę, że skoro obowiązkiem organu prowadzącego szkołę jest udzielanie pomocy między innymi w zakresie obsługi prawnej, nie można czynić zarzutu dyrektorowi, że o taką pomoc się zwracał. Ponadto jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi, umowy, które zostały zawarte przez Dyrektora bez stosownego upoważnienia, zostały następnie zatwierdzone przez Gminę, tak więc ich zawarcie również nie może uzasadniać zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowe. Cała korespondencja dotycząca rzekomego nieprzedstawienia przez dyrektora w wymaganym terminie rozwiązań i zmian w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2018 /2019 także nie potwierdza w sposób jednoznaczny, że zmiany te nie zostały przedstawione. Pisma te potwierdzają jedynie istnienie konfliktu pomiędzy J.C. a Burmistrzem, jednakże konflikt ten również nie może być uznany za szczególnie uzasadniony przypadek, podobnie jak niezapraszanie organu prowadzącego szkołę na różnego rodzaju uroczystości, postawienie znaku drogowego i wszystkie pozostałe, wskazane w zarządzeniu okoliczności, mające świadczyć o jego zasadności.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że to z uzasadnienia zarządzenia powinny wynikać w sposób jednoznaczny przyczyny uzasadniające zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W niniejszej sprawie wyjątkowo, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), dalej P.p.s.a., Sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi mając na uwadze to, że w toku postępowania przed organem nadzoru skarżąca tych dokumentów nie przedstawiła, gdyż jak wskazała, Wojewoda ich nie żądał (organ nadzoru zobowiązał jedynie do złożenia opinii Kuratora Oświaty, z którego to obowiązku Gmina się nie wywiązała.). Dokumenty te, o czym była już mowa, również nie potwierdzają zasadności odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. W toku postępowania przed sądem profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie mógł skutecznie domagać się przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, gdyż po pierwsze przepisy P.p.s.a. takiej możliwości nie przewidują, a po drugie, tego typu dowody powinny być przeprowadzone przed podjęciem zarządzenia.

W związku z tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wicewojewodę, a stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania), z urzędu Sąd dopuścił także dowód z między innym karty urlopowej A. W. – Wojewody, z której to karty wynika, że w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przebywała ona na urlopie. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2234), jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów – I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Skład orzekający podziela przy tym stanowisko wyrażone m.in. w wyroku NSA z 16 października 2014 r. sygn. II OSK 1653/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), zgodnie z którym w okresie, w którym wojewoda, korzystając z konstytucyjnego prawa do wypoczynku, przebywa na urlopie wypoczynkowym, nie pełni on obowiązków służbowych, a zatem w tym okresie - zgodnie z art. 7 ust. 4 powołanej wyżej ustawy - jego wszystkie kompetencje przejmuje wicewojewoda. Tak więc mógł on wydać zaskarżone w niniejszej spawie rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.