Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 970/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 31 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 6 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 6 września 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa na rzecz Ziemi z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267), dalej K.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2016 r w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymał je w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja

2016 r. w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...].09.20101.

o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

[...] z siedzibą w [...] w dniu [...] listopada 2016 r. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 31 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Towarzystwo wskazywało, że ww. postanowienie narusza art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej "u.o.o.ś."), poprzez: przedstawienie stanowiska, że aktualne są warunki określone

w decyzji Wójta Gminy [...] z [...].09.2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pomimo, że jeden z warunków tej decyzji, tj. pkt III. 6. a jest nieaktualny, bowiem obliguje do wykonania urządzeń ograniczających emisję pyłu do atmosfery według nieaktualnych norm tej emisji, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem Towarzystwo wywodziło z tego że jest organizacją ekologiczną, społeczną, którego celami statutowymi są m.in.: "zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego"; "ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego"; "ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń "; działanie na rzecz zmniejszenia ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów". Sprawa dotyczy postanowienia z zakresu ochrony środowiska bowiem rzeczone postanowienie przedłuża ważność decyzji środowiskowej dla planowanej elektrowni [...] - inwestycji mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przy wydawaniu tego rodzaju postanowienia bada się kwestie środowiskowe: informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Toteż cele statutowe Towarzystwa uzasadniają wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu oraz udziału

w nim.

Interes społeczny wyraża się zaś tym, że Towarzystwo szczegółowo przeanalizowało dokumentację sprawy, więc posiada bardzo dobre rozeznanie

w niniejszej sprawie, jak też wiedzę merytoryczną oraz bogate doświadczenie

w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, co w jego ocenie uzasadnia złożenie wniosku i udział w sprawie. Ponadto, specjalizuje się w ochronie ludności przed szkodliwym wpływem emisji zanieczyszczeń do powietrza, co wynika m.in. z jego celów statutowych. Natomiast kwestia ta jest sednem zarzutów przeciwko postanowieniu Wójta Gminy [...] - decyzja nakazuje wybudować urządzenia oczyszczające pył ze spalin do poziomu norm, które nie są i nie były aktualne w chwili wydania inkryminowanego postanowienia. O interesie świadczy także waga podniesionych zarzutów. W interesie społecznym jest zarówno wyeliminowanie aktu, który rażąco narusza prawo, jak też zdezaktualizowanie aktów, które pozwalają na emisję zanieczyszczeń do powietrza w ilości przekraczającej dopuszczalne normy, co ma pierwszorzędne znaczenie dla bezpieczeństwa obywateli. W interesie społecznym jest więc, aby inwestor zamierzający wybudować nową elektrownię był zobowiązany do spełnienia aktualnych norm emisji spalin z kotłów [...], czemu na przeszkodzie stoi rzeczone postanowienie, przedłużające ważność decyzji środowiskowej, zawierającej nieaktualne warunki realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Towarzystwa

w przedmiotowej sprawie występują wady kwalifikowane. W pkt III decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym - w projekcie budowlanym należy uwzględnić zaopatrzenie jednostki produkcyjnej w elektrofiltry zapewniające na wylocie poziom zapylenia < 50 mg/m3* Tak określony warunek jest dziś nieaktualny, gdyż obecna norma emisji pyłu jest pięciokrotnie niższa i dla Elektrowni [...] (która ma mieć moc 1000 MW i ma być [...]

— [...]) wynosi 10 mg/m3, co wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. W konsekwencji gdyby warunek III. 6. a decyzji środowiskowej byłby aktualny, to nakazywałby zamontowanie elektrofiltrów, które oczyszczają spaliny do poziomu co najwyżej 10, a nie 50 mg/m3 w Toteż Wójt Gminy [...] nie mógł stwierdzić, że warunki określone w decyzji środowiskowej są aktualne. W konsekwencji, zdaniem Towarzystwa podjęte postanowienie rażąco narusza również art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. Zgodnie z tym przepisem decyzja środowiskowa może przez 10 lat stanowić podstawę wydania innych decyzji, o ile wnioskodawca otrzymał przed upływem 6 lat od dnia,

w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, od organu, który ją wydał stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Zatem, wydanie postanowienia może nastąpić przy łącznym spełnieniu 3 warunków: właściwego złożenia wniosku (do 6 lat od ostateczności decyzji), etapowego przebiegu realizacji inwestycji oraz aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych

w decyzji środowiskowej. Zaskarżone postanowienie nie spełnia ostatniej z tych przesłanek Skoro więc określony w pkt III. 6. a decyzji środowiskowej jest nieaktualny, Wójt Gminy wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 72 ust. 4 u.o.o.ś. Przy czym, zdaniem Towarzystwa, naruszenie to ma charakter rażący - jest wyraźne

i oczywiste. Jednocześnie wyraźna, oczywista i bezsporna jest niezgodność pomiędzy normą zawartą w rozporządzeniu emisyjnym oraz decyzją środowiskową. Postanowienie obarczone, wskazaną wadą prawną powoduje w jego ocenie istotne konsekwencje społeczne i przyrodnicze. Umożliwia bowiem realizację przedsięwzięcia, w wyniku czego może dojść do aż 5-krotnego przekroczenia norm emisji pyłu

z elektrowni do powietrza. Takiego rozstrzygnięcia i jego skutków społecznych nie sposób zaakceptować z punktu widzenia praworządności, ani pogodzić z założeniami działania organu praworządnego państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w pierwszej kolejności musi ustalić czy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. Zgodnie z zapisem art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednakże wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Stosownie do art. 31 § 1-3 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej zaś, uznając żądanie - organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W takim przypadku organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W przypadku regulacji zawartych

w Kpa mowa jest o "organizacjach społecznych" rozumianych jako organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (art. 5 § 2 pkt 5).

Uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; przemawia za tym interes społeczny.

W ramach oceny, czy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji, a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa. Między celami statutowymi organizacji społecznej, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Treść konkretnych postanowień zawartych w regulaminie/statucie nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny,

a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych. Statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu

w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji. Zakres tej działalności winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, dopuszczenia do udziału w którym wszczęcia którego organizacja oczekuje. Statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji. Z dołączonego do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie Statutu Towarzystwa [...] wynikało, iż zrzesza ono osoby fizyczne w celu prowadzenia działalności dla dobra wspólnego społeczeństwa jakim jest ochrona i zachowanie dziedzictwa przyrodniczego oraz ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń. Stowarzyszenie działa na rzecz tworzenia warunków dla rozwoju demokracji lokalnej i umocnienia pokoju oraz upodmiotowienia społeczeństwa. Stowarzyszenie podejmuje działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt i ochrony ich praw (§ 2 statutu). Celami stowarzyszenia są zaś:

1) Zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego;

2) Pobudzanie świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz kształtowanie korzystnych dla * środowiska naturalnego postaw i zachowań obywateli;

3) Ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń;

4) Działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów;

5) Upowszechnianie wiedzy oraz podejmowanie przedsięwzięć na rzecz ekologicznych metod ochrony przeciwpowodziowej i zwiększania naturalnej retencji;

6) Ułatwianie dostępu do informacji o środowisku;

7) Ochrona zwierząt, humanitarne ich traktowanie oraz umacnianie ich praw;

8) Podejmowanie działań na rzecz rozwoju demokracji lokalnej, pobudzanie aktywności społecznej i dalszego upodmiotowienia społeczeństwa, przeciwdziałanie korupcji, a także upowszechnianie oraz ochrona wolności i praw człowieka;

9) Zachowanie, ochranianie i odtwarzanie środowiska kulturowego, jeśli nie stoi to w sprzeczności z zachowaniem wysokiej jakości przyrody;

10) Pomoc ubogim i potrzebującym (vide: § 7 statutu).

W ocenie Kolegium, tak szeroko i ogólnikowo sformułowany w Statucie przedmiot działalności i cele Towarzystwa, sprowadzający się do " ochrony

i odtwarzania dziedzictwa przyrodniczego", "pobudzania świadomości ekologicznej społeczeństwa ", " ochrony zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń ", "ochrony zwierząt", "podejmowania działań na rzecz rozwoju demokracji lokalnej", czy "pomocy ubogim i potrzebującym" nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji.

Podstawą prawną kwestionowanego przez Towarzystwo postanowienia, były zapisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.), ściślej art. 72 ust. 4, 4a. Przepisy tam zawarte stanowią, iż złożenie wniosku o wydanie decyzji lub dokonanie zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1 i la tej ustawy (np. decyzji

o pozwoleniu na budowę, zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych), może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3 (tj. 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna) od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Postępowanie prowadzone w tym zakresie nie zmierza zatem, co do zasady, do przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ustalenia i określenia warunków, działań minimalizujących jej wpływ na środowisko naturalne, a w istocie dotyczy zagadnień natury formalno-prawnej - ustalenia przebiegu realizacji inwestycji i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

z uwzględnieniem zmian prawnych, czy aktualnego stanu środowiska. Nadto wskazać należy, iż uzyskanie postanowienia którego wniosek Towarzystwa dotyczy, stanowi jeden z niezbędnych elementów zmierzających do realizacji przedsięwzięcia, jednak nie daje podstaw prawnych do podjęcia konkretnych działań mogących ingerować

w środowisko, a jedynie daje prawną podstawę do skutecznego ubiegania się o kolejne zezwolenia/decyzje.

W związku z tym należało uznać, iż sprawa tycząca się wydania postanowienia

w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pozostaje w wymaganym, bezpośrednim związku z tak określonym zakresem statutowej działalności Towarzystwa.

Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być także uzasadnione interesem społecznym.

Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, które nie jest równoznaczne z dowolnością. Pojęcie interesu społecznego wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych

i działaniem w, nim organów administracyjnych. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego

i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Powyższe nie zwalnia jednak organizacji społecznej domagającej się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny od obowiązku szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu.

Towarzystwo w treści swojego wniosku stwierdziło, że wnikliwie przeanalizowało dokumentację sprawy (kwestionowane postanowienie, decyzję środowiskową oraz wniosek inwestora) więc posiada bardzo dobre rozeznanie w sprawie, jak i wiedzę merytoryczną oraz bogate doświadczenie w postępowaniach administracyjnych

z zakresu ochrony środowiska. Zauważenia jednak wymaga, iż z przesłanej dokumentacji nie wynika, aby Towarzystwo [...] w istocie zapoznawało się z aktami przedmiotowej sprawy, czy też występowało o ich udostępnienie w trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania, czy też po jego zakończeniu. Trudno też uznać, iż w interesie społecznym jest wszczęcie postępowania na wniosek Towarzystwa z uwagi na wskazywaną przez nie merytoryczną wiedzę i doświadczenie, podczas gdy w tym względzie poprzestano na gołosłownym stwierdzeniu, nie wskazując czy to na konkretne osiągnięcia Towarzystwa bądź jego członków na tym polu, czy też posiadanie przez tych ostatnich przydatnej w prowadzonym postępowaniu wiedzy. Na marginesie jedynie organ zauważył, iż Statut Towarzystwa nie uzależnia możliwości w nim członkostwa od posiadania jakiejkolwiek wiedzy specjalistycznej, czy stosownego tematycznego wykształcenia - członkiem może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, jak też młodzież w wieku 16-18 lat (§ 9-13 statutu).

W ocenie Kolegium, nie można uznać, że w interesie społecznym jest żądanie przez organizację wszczęcia postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wyłącznie ze względu na to, że jego zdaniem narusza prawo. W sytuacji, gdy żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organizacja społeczna winna uprawdopodobnić zaistnienie przesłanki nieważności. Niemniej jednak należy to uznać za dodatkowy warunek formalny wniosku o stwierdzenie nieważności, którego spełnienie nie może przesądzać jeszcze o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej. Wykazania bowiem wymaga związek żądania z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu. Jak podkreślano w orzecznictwie sprawa rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym ma przede wszystkim charakter indywidualny, dlatego nie można sztywno pojmować nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym wyrażającym się w prawie strony do żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej/postanowienia (art. 61 ust. 1 w związku z art. 28 i art. 104 § 1 Kpa) oraz w ochronie trwałości wydanej decyzji/postanowienia poprzez ograniczenie możliwości ich wzruszenia w ścisłe określonych przypadkach -(art. 16 w związku z art. 126, art. 145, art. 154, art. 155 i art. 156 Kpa). W tym kontekście nie można przyjąć, że w każdej sytuacji w interesie społecznym leży uruchamianie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy organizacji społecznej, a co za tym idzie, wkraczanie bez ważnego powodu w sferę indywidualnie ukształtowanych

w drodze decyzji praw i obowiązków określonego podmiotu. Wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem postanowienia/decyzji ostatecznej wymaga wykazania przez organizację społeczną istnienia interesu społecznego - odpowiadającego racjonalnie ' pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, gdy interes społeczny wyraźnie dominuje nad interesem indywidualnym ukształtowanym w wyniku wydanej decyzji administracyjnej. Upatrywanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w trybie nadzwyczajnym tylko w okoliczności, że decyzji administracyjnej można postawić zarzut naruszenia prawa, jest zdaniem Kolegium nie do zaakceptowania, zwłaszcza że w fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. ,

Nieuzasadnionym jest również twierdzenie, jakoby w interesie społecznym jest wszczęcie postępowania w sprawie, bowiem w przeciwnym wypadku może dojść do realizacji inwestycji z dopuszczeniem 5-krotnego przekroczenia norm emisji pyłu

z elektrowni do powietrza, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2010 r. do której aktualności odnosi się objęte żądaniem Towarzystwa postanowienie z dnia

[...].05.2016 r. –a w szczególności, ze wskazywanego przez Towarzystwo pkt III. 6. a zobowiązującego do uwzględniania w projekcie budowlanym zaopatrzenia jednostki produkcyjnej w elektrofiltry zapewniające na wylocie poziom zapylenia poniżej 50 mg/m3u (a więc zakreślającym górną granicę), wcale nie wynika brak możliwości zastosowania elektrofiltrów spełniających obecnie obowiązujące wymogi normy (standard emisyjny pyłu wynoszący 10 mg/m3u). Konkretyzacja dopuszczalnych poziomów wprowadzania pyłów do powietrza przy eksploatacji instalacji następuje na dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia, przy uzyskiwaniu wydawanego w oparciu

o zapisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U.

z 2016 r. poż. 672 z późn. zm.) odrębnego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii tj. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bądź pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie interesu społecznego należy upatrywać raczej w jak najszybszej realizacji przedsięwzięcia przez inwestora, które

w bezpośredni sposób przyczyni się do spadku bezrobocia w regionie. Aktywizacja zawodowa tych osób, zapewnienie im oraz ich rodzinom źródła utrzymania poprawi społeczną i ekonomiczną jakość ich życia, co niewątpliwie leży w interesie lokalnej społeczności. Działalność Towarzystwa nie jest nakierowana na realizowanie takiego interesu społecznego, który występuje w przedmiotowej sprawie. Motywem działania stowarzyszenia jest ochrona innych wartości, tj. szeroko rozumiana ochrona środowiska i przyrody, które nie są zagrożone na tym etapie postępowania, bądź też podlegały/podlegać będą ochronie na innych etapach realizacji inwestycji.

Zdaniem Kolegium, po stronie Towarzystwa [...] z siedzibą w [...], brak jest także interesu społecznego, którego równoczesne spełnienie jest konieczne do skuteczności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 ., w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Towarzystwo podnosi, że objęte wnioskiem postanowienie Wójta Gminy [...] jest postanowieniem z zakresu prawa ochrony środowiska. Zatem środowiskowe cele statutowe będą uzasadniały udział organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu. Towarzystwo zwraca uwagę, że w § 7 Statutu Towarzystwa znajduje się 12 celów statutowych, z których 9 pierwszych dotyczy różnych form ochrony środowiska. Zatem nie może ulegać żadnej wątpliwości, że podstawową formą działalności Towarzystwa jest ochrona środowiska, zaś samo Towarzystwo jest organizacją ekologiczną. Pozostałe 3 końcowe cele (np. pomoc ubogim czy rozwój demokracji lokalnej) zawarte w § 7 Statutu jedynie uzupełniają środowiskową działalność Towarzystwa i nie są głównymi formami działalności. Jednakże nawet

w zakresie takich celów Towarzystwo realizuje je w ścisłym związku z celem głównym- ochroną środowiska. W ocenie Towarzystwa cała jego działalność jest de facto podporządkowana ochronie środowiska. Zarzut ogólnikowego sformułowania celów statutowych i działalności Towarzystwa nie koresponduje zatem z treścią § 7 Statutu

i jest niezrozumiały. Skarżący wskazuje również, że argument, iż objęte przedmiotem sprawy postanowienie Wójta Gminy [...] dotyczy wyłącznie kwestii formalno-prawnych jest niezasadny, ponieważ dotyczy ono przede wszystkim kwestii środowiskowych.

W ocenie Towarzystwa także zarzut rażącego naruszenia prawa nie dotyczy kwestii proceduralnych ale materialnych — środowiskowych, co uzasadnia wniosek

o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Towarzystwo wskazuje, że współpracuje z wieloma ekspertami z zakresu dziedzin środowiskowych i pokrewnych w zakresie przedmiotu postępowania

i postawionego zarzutu dotyczącego nieaktualnych norm emisyjnych W związku

z faktem, że w ramach wniosku z art. 31 K.p.a. wnioskodawca ma jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić posiadanie interesu społecznego, nie jest wymaganym dołączanie do niniejszego wniosku dowodów w powyższym zakresie. Towarzystwo w pierwotnym wniosku bardzo dokładnie opisało z jakiej przyczyny uważa, że naruszenie w postanowieniu Wójta Gminy [...] md charakter rażący i nie zgadza się z poglądem, że o interesie społecznym nie może świadczyć waga podniesionych zarzutów, w tym w szczególności obciążenia aktu administracyjnego kwalifikowaną wadą prawną.

Jednocześnie Towarzystwo zwraca uwagę, że interes społeczny polegający na aktywizacji miejsc pracy nie ma prymatu nad ochroną środowiska. Zasadą wynikająca z art. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zrównoważony rozwój społeczno-gospodarczy z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Zawsze więc przy planowaniu inwestycji należy zapewnić dostosowanie inwestycji do potrzeb środowiska, w tym aktualnych norm emisyjnych.

W ocenie Towarzystwa za wnioskiem przemawia interes społeczny, dlatego też pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...]

nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznało, że podnoszone przez Towarzystwo argumenty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są w zasadzie powtórzeniem argumentów zawartych w pierwotnym wniosku. Pełnomocnik w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosi, że nie zgadza się z przyjęciem przez Kolegium, że w przypadku Towarzystwa nie są spełnione przesłanki do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania ze względu na niezgodność celów statutowych oraz brak interesu społecznego. W jego ocenie bowiem środowiskowe cele statutowe uzasadniają udział organizacji społecznej

w przedmiotowym postępowaniu. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium nie znalazło jednak podstaw do zmiany swego stanowiska zawartego w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, a które szczegółowo zostało opisane w jego uzasadnieniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło skarżące Towarzystwo.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, i ograniczenie się (poza streszczeniem przebiegu postępowania) do stwierdzenia, że argumenty Skarżącego są powtórzeniem wniosku, zaś Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska;

2) art. 31 § 1 i 2 K.p.a. poprzez:

• uznanie przez Organ, że cele statutowe Skarżącego nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy cele statutowe Skarżącego wykazują ścisły związek z przedmiotem wniosku i tym samym uzasadniają takie żądanie,

• uznanie, że za wnioskiem Skarżącego o wszczęcie i dopuszczenie do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas gdy Skarżący konkretnie

i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku,

- a w konsekwencji nieprawidłową odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku Skarżącego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, że w pierwotnym wniosku wskazał argumenty potwierdzające, że za tym wnioskiem przemawia interes społeczny.

W szczególności podniósł że zaskarżone postanowienie narusza zasadę dwuinstancyjności z art 15 KPA. Niewystarczające jest zatem merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i jedynie przychylenie się do tego stanowiska przez organ wyższej instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. (...) Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz

w rozstrzygnięciu organu I instancji. W przypadku gdy zgodnie z art. 127 § 3 KPA sprawa rozstrzygana jest dwukrotnie przez samorządowe kolegium odwoławcze, a więc przez ten sam organ, zasada dwuinstancyjności postępowania w dalszym ciągu nakłada na ten organ obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia wskazującego na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Organ. Postanowienie zawiera dość długi opis przebiegu postępowania oraz wyjątkowo skąpie i lakoniczne, przedstawione w zaledwie kilku zdaniach na ostatniej 9. stronie postanowienia, uzasadnienie rozstrzygnięcia Organu orzekającego w II instancji. Sprowadza się ono do arbitralnego stwierdzenia, że argumenty Skarżącego są powtórzeniem wniosku. Zaskarżone postanowienie nie zawiera jakichkolwiek własnych ocen Organu - prawnych ani faktycznych - z których wynikałoby, że przy jego wydawaniu dokonano samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ograniczenie się do stwierdzenia, że szczegółowo sprawa została omówiona w postanowieniu Organu w I instancji narusza w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a.

W związku z faktem, że Skarżący został pozbawiony dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy powołane naruszenie ma istotny wpływ na jej wynik sprawy.

Ponieważ zaskarżone postanowienie nie zawiera własnej oceny merytorycznej sprawy i odnosi się do postanowienia organu I instancji, skarżący wskazał, że i to jest wadliwe a ocena celów statutowych i interesu społecznego dokonana przez SKO w [...] jest wadliwa i narusza art. 31 KPA.

Cele statutowe Towarzystwa [...], a zwłaszcza rachowanie, ochranianie

i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego"; "ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego"; "ochrona zdrowia i życia ludzi przed szkodliwym oddziaływaniem zanieczyszczeń"; "działanie na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń oraz proekologicznego zagospodarowania odpadów", uzasadniają wniosek o wszczęcie

z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, bowiem jest ono postanowieniem z zakresu prawa ochrony środowiska. Zatem środowiskowe cele statutowe będą uzasadniały udział organizacji społecznej w takim postępowaniu.

Towarzystwo podnosi, że w § 7 Statutu Towarzystwa znajduje się 12 celów statutowych, z których aż 9 pierwszych dotyczy różnych form ochrony środowiska. Zatem nie może ulegać żadnej wątpliwości, że podstawową formą działalności Towarzystwa jest ochrona środowiska, zaś samo Towarzystwo jest organizacją ekologiczną. Pozostałe 3 końcowe cele (np. pomoc ubogim czy rozwój demokracji lokalnej) zawarte w § 7 Statutu jedynie uzupełniają środowiskową działalność Towarzystwa, i nie są głównymi formami działalności. Jednakże nawet w zakresie takich celów Towarzystwo realizuje je w ścisłym związku z celem głównym — ochroną środowiska. Przejawia się to np. w tym, że Towarzystwo od kilkunastu lat udziela osobom ubogim bezpłatnej pomocy prawnej z zakresu ochrony środowiska co można łatwo zweryfikować na stronie internetowej Towarzystwa: [...] Również rozwój demokracji lokalnej polega głównie na szkoleniu lokalnych społeczności z możliwości prawnych przeciwdziałania skutkom środowiskowym szkodliwych inwestycji. Tak więc cała działalność Towarzystwa jest de facto podporządkowana ochronie środowiska. Wobec powyższego twierdzenie Kolegium zawarte w postanowieniu z dn.

[...].12.2016 r., że zakres działalności Skarżącego został w Statucie określony nazbyt szeroko, nie jest prawdziwe.

Również zawarty w tym postanowieniu Organu zarzut ogólnikowego sformułowania celów statutowych i działalności Towarzystwa nie koresponduje z treścią § 7 Statutu. Skarżący bardzo szczegółowo w swoim Statucie wymienił cele środowiskowe, które realizuje podając aż 9 form takiej działalności środowiskowej. W tej sytuacji twierdzenie, że cele te są ogólnikowe jest zupełnie niezrozumiałe.

Argument Organu, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie Wójta Gminy [...] dotyczy wyłącznie kwestii formalno-prawnych, jest niezasadny. Jak bowiem zaznaczyło samo Kolegium w postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] były badane m. in. kwestie środowiskowe: aktualny stan środowiska, jak też aktualność warunków środowiskowych zawartych w decyzji środowiskowej. Nie są to tylko kwestie formalno-prawne, ale przede wszystkim środowiskowe. Również zarzut rażącego naruszenia prawa podniesiony przez Towarzystwo nie dotyczy kwestii proceduralnych, ale materialnych - środowiskowych.

Ponadto podnoszona przez Organ okoliczność, że postanowienie Wójta Gminy [...] daje jedynie możliwość ubiegania się o kolejne zezwolenie na inwestycję jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro taką samą funkcję pełni decyzja środowiskowa (także umożliwia jedynie ubieganie się o kolejne zezwolenie), a nie ulega wątpliwości, że to właśnie na tym wstępnym etapie procesu inwestycyjnego są wiążąco dla kolejnych zezwoleń przesądzane kwestie środowiskowe.

W konsekwencji Organ nieprawidłowo ocenił, że wniosek Skarżącego nie jest uzasadniony jego celami statutowymi, czym naruszył art. 31 K.p.a.

Także interes społeczny uzasadnia wszczęcie postępowania. Towarzystwo posiada bardzo dobre rozeznanie w niniejszej sprawie, jak też wiedzę merytoryczną oraz bogate doświadczenie w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, że specjalizuje się w ochronie ludności przed szkodliwym wpływem emisji zanieczyszczeń do powietrza zaś kwestia ta jest sednem zarzutu przeciwko postanowieniu Wójta Gminy [...], które w ocenie Skarżącego rażąco narusza prawo; że wniosek Skarżącego przyczyni się do obrony interesu społecznego, naruszonego postanowieniem Wójta Gminy [...], obciążonym kwalifikowaną wadą prawną. Ponadto Towarzystwo wskazywało na niekorzystne skutki społeczne (zdrowotne i środowiskowe) pozostawienia w obiegu prawnym tego aktu, który zezwala na 5-krotne przekroczenie norm emisji pyłu do atmosfery, co w dobie powszechnej walki z zanieczyszczeniem powietrza i smogiem jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym" (wyrok NSA

z 23.10.2010 r. sygn. akt: IIOSK 1339/09).

Kolegium w postanowieniu z dn. [...].12.2016 r. wskazało, że Towarzystwo nie przytoczyło żadnych przykładów na potwierdzenie posiadania wiedzy merytorycznej

i doświadczenia w zakresie przedmiotu postępowania. Towarzystwo we wniosku

o ponowne rozpoznanie sprawy przytoczyło więc szereg takich przykładów.

Towarzystwo w pierwotnym wniosku bardzo dokładnie opisało z jakiej przyczyny uważa, że naruszenie prawa w postanowieniu Wójta Gminy [...] ma charakter rażący. Towarzystwo nie zgadza się z poglądem, że o interesie społecznym nie może świadczyć także waga podniesionych zarzutów, w tym w szczególności obciążenia aktu administracyjnego kwalifikowaną wadą prawną. NSA w wyroku z dn. 10.12.2015 r.

II OSK 950/14 wyraźnie zaznaczył, że "konieczność wyeliminowanie decyzji obarczonej ciężkimi wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 kpa niewątpliwie może też mieć wpływ na ocenę przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 kpa".

W interesie społecznym jest, aby decyzje z zakresu ochrony środowiska były prawidłowe pod względem prawno- środowiskowym, i ten właśnie naruszony interes społeczny reprezentuje Towarzystwo. Interes społeczny jest w tym wypadku ściśle powiązany z postawionymi zarzutami wobec postanowienia. Kolegium nieprawidłowo wykluczyło przy tym, aby zarzuty rażącego naruszenia prawa mogły świadczyć

o interesie społecznym po strome wniosku Skarżącego.

Jednocześnie Towarzystwo kwestionuje twierdzenie podniesione przez Organ, że interes społeczny polegający na aktywizacji miejsc pracy ma prymat nad ochroną środowiska. Zasadą wynikającą z art. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zrównoważony rozwój, a więc rozwój społeczno-gospodarczy z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych (art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska). Zawsze więc przy planowaniu inwestycji należy zapewnić jej dostosowanie do potrzeb środowiska, w tym aktualnych norm emisyjnych. Ponadto Towarzystwo zwraca uwagę, że planowana inwestycja była przedmiotem analizy Najwyższej Izby Kontroli w 2014 r. (raport [...], która wykazała (str. 12 oraz 46-49 raportu), że inwestycja jest nierentowna i pozytywnie oceniła ówczesne wstrzymanie realizacji projektu nowego bloku. W związku z faktem, że inwestor jest spółką Skarbu Państwa, w interesie społecznym nie leży, aby majątek państwowy był wykorzystywany do nierentownych przedsięwzięć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia

15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270

z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658),dalej "p.p.s.a." ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych

w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO w [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2016 r w przedmiocie zajęcia stanowiska, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.).

Organizacja społeczna natomiast, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. może

w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ustawa wymaga łącznego spełnienia obu przesłanek.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. wyrok NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt. II OSK 1038/08, ), dla oceny spełnienia tych przesłanek nie wystarczy samo powołanie się na ogólne cele działalności stowarzyszenia lub innej organizacji o charakterze społecznym. Podmiot taki ma bowiem obowiązek przedstawić argumentację uzasadniającą udział w tego rodzaju postępowaniu i wskazać jaki interes społeczny przemawia za uczestniczeniem w postępowaniu. Udział organizacji społecznej w tego rodzaju postępowaniu ma pomóc, przyczynić się, do wnikliwszego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Tym samym podmiot ubiegający się o dopuszczenie do udziału

w sprawie czy wszczęcia postępowania administracyjnego musi wykazać w jaki sposób jego udział wpłynie na tok postępowania administracyjnego. Oczywistym powinno być, że tego rodzaju wpływ jest możliwy o ile organizacja ta ma możliwość merytorycznej oceny wniosku czy wskazywania na uchybienia w postępowaniu. Cele statutowe organizacji społecznej muszą pozostawać w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie art. 72 ust. 4 ustawy ocenowej. Przedmiotem tego rodzaju postępowania nie jest wydanie decyzji środowiskowej ale ustalenie sposobu przebiegu tego postępowania oraz możliwości realizacji warunków wynikających z wcześniej wydanej decyzji środowiskowej.

Jak to wskazuje NSA w wyroku z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1065/15 postępowanie to stanowi nawiązanie i kontynuację postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, co jest istotne z punktu widzenia podmiotów biorących udział w tego rodzaju postępowaniu. Kierując się tą wskazówką należałoby przyjąć,

że w postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym". (tak: WSA w Warszawie, wyrok z dnia 27 maja 2015 r., IV SA/Wa 2589/14; WSA

w Szczecinie, wyrok z dnia 10 października 2012r., sygn. II SA/Sz 717/12 oraz WSA Wrocławiu, wyrok z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wr 489/14). W tej sprawie Stowarzyszenie nie brało udziału w tym postępowaniu więc z tego powodu nie przysługuje mu legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności niejako "z automatu".

Należy zgodzić się z organem, że cele statutowe Stowarzyszenia są ogólne, choć istotnie powiązane z szeroko jednak pojętymi celami ochrony środowiska tj. jego zachowaniem, odtwarzaniem i ochroną czy działaniami na rzecz zmniejszania ilości wytwarzanych zanieczyszczeń i odpadów i proekologicznego ich zagospodarowania

(§ 7 pkt 1, 5 Statutu). W ocenie Sądu to nie wskazany w § 7 pkt 11 ale § 7 pkt 1 i 5 Statutu cel świadczy o tym, że przedmiotowe postępowanie jest zgodne z celami statutowymi stowarzyszenia tym bardziej, że jak wynika z § 8 pkt 22 Statutu działania te są realizowane poprzez udział w postępowaniach administracyjnych dotyczących spraw związanych z ingerencją w środowisko naturalne.

Dlatego też, zdaniem Sądu, organ wadliwie przyjął, że cele statutowe stowarzyszenia nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu. Cele te pozostają bowiem w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 74 ust. 4 ustawy ocenowej.

Nie został jednak spełniony 2 z warunków o jakim mowa w art. 31 § 1 pk1 K.p.a.

Jak wskazuje NSA we wcześniej powołanym wyroku "...w świetle art. 31 K.p.a. udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy".

Sąd w pełni podziela wywody NSA, że gdyby przyjąć, że samo stwierdzenie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji było równoznaczne

z uznaniem istnienia interesu społecznego to w zasadzie w każdej tego rodzaju sprawie udział organizacji społecznej byłyby uzasadniony a organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Słusznie NSA podkreśla, że "tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa

w art. 31 § 1 k.p.a. godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konieczne jest zatem wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. Organy mają zatem obowiązek ustalenia czy cele statutowe organizacji pozostają w związku z danym postępowaniem a w tym uwzględnić istotę i specyfikę skutków prawnych kwestionowanego postanowienia".

Sąd zgadza się z przedstawioną przez organ oceną, że Stowarzyszenie nie wykazało że interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu. Stowarzyszenie na wykazanie swego interesu społecznego wskazało, że posiada "rozeznanie w sprawie" Takie stwierdzenie, w kontekście niebrania udziału we wcześniejszym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej stanowi wyłącznie twierdzenie a nie fakt. Sąd jest zdania, że brak jest w aktach dokumentów, które potwierdzałyby głęboką wiedzę merytoryczną tego podmiotu i bogate doświadczenie w postępowaniach administracyjnych jako uzasadniające tezę o istnieniu interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało w K.p.a. zdefiniowane. Przyjmuje się, że ocena czy interes ten występuje powinna być w każdym wypadku przeanalizowana w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Ocena ta ma charakter obiektywny. Nie wystarczy samo przekonanie strony, że jego udział w postępowaniu służy interesowi społecznemu. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, LEX nr 501062, tak też J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.).

Stowarzyszenie jako powody do udziału w postępowaniu w aspekcie występowania interesu społecznego wskazało obok faktu wiedzy na temat toczącego się postępowania, o czym była mowa wyżej, konieczność ochrony ludności przed szkodliwym wpływem emisji zanieczyszczeń do powietrza. Decyzja środowiskowa dotyczy bowiem wybudowania elektrowni. Planowana inwestycja nie spełniałaby, zdaniem skarżącego stowarzyszenia, norm emisji spalin z kotłów [...] (pkt III.6.a. decyzji środowiskowej – nieaktualne normy standardów emisyjnych) a udział Towarzystwa przyczyni się do obrony interesu społecznego naruszonego tym postanowieniem.

Jak słusznie wskazuje inwestor w odpowiedzi na skargę to nie na etapie decyzji środowiskowej ale na etapie uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego wydawanego na podstawie art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U. 2017, poz.519), będą ustalone warunki prowadzenia danej inwestycji w tym parametry związane z emisją spalin – o czym stanowi art. 211 tej ustawy.

Oznacza to, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z wadliwym określeniem dozwolonego zakresu emisji pyłu będzie rozpoznawany na etapie pozwolenia zintegrowanego. Nawet ustalenie w decyzji środowiskowej konkretnych parametrów emisyjnych nie zwalnia organu właściwego do wydawania decyzji

o pozwoleniu zintegrowanym do zastosowania aktualnych na datę wydawania decyzji przepisów prawa. Inaczej mówiąc, udział stowarzyszenia w tym postępowaniu nie ma istotnego wpływu na prawidłowość wydanego postanowienia w zakresie wskazywanym w skardze. Nawet gdyby istotnie te parametry były wadliwe nie wiążą one organów które będą wydawały pozwolenie zintegrowane gdyż organ ten ma obowiązek

w ramach przysługujących mu kompetencji zastosowania obowiązujących przepisów prawa dotyczących emisji.

Wydane postanowienie stanowi jeden z etapów zmierzających do realizacji przedsięwzięcia, jednak jego wydanie nie daje podstaw prawnych do podjęcia konkretnych działań mogących ingerować w środowisko, a jedynie ubiegania się

o kolejne zezwolenia i decyzje, w tym w kolejnym postępowaniu dotyczącym odrębnego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii tj. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bądź pozwolenia zintegrowanego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponownego rozpoznania sprawy i w pisemnym rozstrzygnięciu wypowiedziało się co do wszystkich zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w pierwotnym wniosku złożonym przez Skarżącą, odnosząc się do szczegółowego uzasadnienia sporządzonego po pierwszym rozpoznaniu sprawy. Organ wbrew twierdzeniom skarżącej ustosunkował się bardzo dokładnie do wszystkich żądań, zarzutów i wniosków Skarżącej, podając wnikliwe i szczegółowe wywody uzasadnienia, dokonując ponownego rozpoznania sprawy i w sposób merytoryczny odnosząc się do zarzutów. To, że Sąd odmiennie ocenił jedną z przesłanek warunkujących dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie czyni postanowienia wadliwym. W ostatecznym kształcie odpowiada ono przepisom prawa wskazanym we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.