Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 885/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Spółki A z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr S.K.O. 4150.360.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r., znak: S.K.O.4150.360.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 50 art 61 ust 1 pkt 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 570, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: GP. 6730.96.2021.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną — S. na działkach nr: [...] i [...] położonych w obr. S., gm. K.

Z akt sprawy wynika, że P. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r., zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną — S. 1, na działkach nr; [...] i [...] położonych w obr. S., gm. K.. Decyzją GP. 6730. 96. 2021.2022 z dnia 22 czerwca 2022r. Burmistrz Koluszek odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, powoływanej dalej jako: "u.o.z" w pierwszej kolejności stwierdziło, że biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia, prawidłowo organ I instancji zakwalifikował je jako instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w treści art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z., w konsekwencji wyłączył z badania dla tego przedsięwzięcia warunków: tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Przeprowadzona przez organ I instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. wykazała, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem wskazano, że zapotrzebowanie na energię elektryczną - do ok. 10 kW/MW wykorzystywana na potrzeby własne firmy. Do wniosku nie dołączono jednak stosownego dokumentu potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej elektrowni fotowoltaicznej. Ze względu na jednoczesne nie spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów organ, odstąpił od wezwania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu gwarantującego dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanego obiektu. Dołączenie stosownego dokumentu pozostawałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

Przywołując treść art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p., organ stwierdził, że termin określenia granic terenu należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumowaniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MI", wynika bowiem obowiązek wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie do pojęcia działki odnoszą się przepisy §4 – §8 rozporządzenia MI, które jest aktem wykonawczym do u.p.z.p., w którym ustawodawca dał delegacje ministrowi do zdefiniowania pojęcia "terenu inwestycji", określając go jako działkę (zbiór działek). Powołane przepisy dają zatem podstawę do uznania, iż wolą ustawodawcy, podstawowym narzędziem polityki przestrzennej na terenie gminy jest "działka". Zamiarem ustawodawcy nie było natomiast dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa odmienne poglądy co do interpretacji pojęcia teren inwestycji. Zgodnie z pierwszym, inwestor w złożonym wniosku, określając teren inwestycji, może oznaczyć go jako część działki ewidencyjnej, a także jako kilka, powiązanych obszarowo działek ewidencyjnych. Drugi pogląd sprowadza się do twierdzenia, że sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych. Oznacza to, że terenem inwestycji jest teren jednej bądź kilku działek ewidencyjnych. Ponieważ drugi pogląd zdominował orzecznictwo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi opowiada się za zdaniem, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zatem teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty (np. zjazdy) czy np. w sytuacji obowiązywania na części działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby np. tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub ochroną środowiska czy dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków, grunty działki nr [...] to: grunty orne (RIVb — 0,12 ha, RV — 0,53 ha), a grunty działki nr [...] to: grunty orne (RIVb — 0,18 ha, RV — 1,70 ha), grunty rolne zabudowane (Br RV) — 0,12 ha i lasy (LsV — 0,12 ha). Działka nr [...] w zakresie użytku leśnego (LsV) objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu dla obrębu S., na okres od 01.01.2019r. do 31.12.2028r. Przywołując treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., organ wskazał, że w związku z tym ustalenie warunków zabudowy dla całych działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] w obr. S., umożliwiłoby wprowadzenie zabudowy na przedmiotowy teren bez uzyskania odpowiedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co naruszałoby przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.), natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi okoliczność, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Kolegium wskazało jednocześnie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na działce wskazanej we wniosku możliwe jest zrealizowanie przedsięwzięcia o określonych parametrach, jednakże nie określa dokładnego położenia planowanej inwestycji na działce, a co za tym idzie nie rozstrzyga, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Tym samym zmiana przeznaczenia gruntu obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą inwestycją. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Inwestor w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jako teren inwestycji wskazał działki nr [...] [...] położone w obrębie S. gm. K.. Treść tego wniosku (zarówno w formie opisowej jak i graficznej) nie pozostawia wątpliwości, iż zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest jedynie fragment ww. działek (oznaczony graficznie literami A-F) o powierzchni 0,49 ha. Ponadto jak zaznaczył inwestor koncepcja zaznaczona na mapie dołączonej do wniosku jest jedynie wstępna i może ulec zmianie na późniejszym etapie prac projektowych i nie można jej traktować jako ostatecznej. W ocenie organu, umowne wydzielenie przez inwestora w przedmiotowej sprawie, części działki jako terenu przeznaczonego stricte pod planowaną inwestycję, nie ma znaczenia prawnego. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako całe działki ewidencyjne, na których planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Przywołując treść art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś." oraz § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 1839), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM", Kolegium stwierdziło, że skoro zatem teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha, w świetle powołanych wyżej przepisów, planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego stosownie do brzmienia powołanego już wyżej art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., wymagana jest, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z danymi ewidencji gruntów, łączna powierzchnia działek, których dotyczy wniosek wynosi 2.77 ha. W związku z powyższym, mając na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy powinno dotyczyć terenu całej działki ewidencyjnej, decyzja środowiskowa powinna dotyczyć terenu, który byłby tożsamy z terenem dla którego wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, tj. terenu całej działki ewidencyjnej. Brak przedłożenia takiej decyzji przez inwestora w przedmiotowej sprawie prawidłowo skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie prokurenta samoistnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa:

A. materialnego:

1. art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

2. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

B. procesowego:

1. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż Strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach leśnych, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi.

Skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskowana inwestycja jest planowana na części działki [...] i [...] na której nie znajdują się grunty leśne. W ocenie strony skarżącej ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w u.p.z.p., co odzwierciedlił w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, gdzie organ stanowiący dopuszcza i przewiduje możliwość wydania decyzji na część działki o czym świadczy umieszczenie w pkt. 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7 - CHARAKTERYSTYA INWESTYCJI- podrubryki 7.2. SPOSÓB WYZNACZENIA TERENU INWESTYCJI pola wskazującego na opcje wyboru przez wnioskodawcę - teren inwestycji obejmuję część działki ewidencyjnej łub działek ewidencyjnych Sposób wyznaczenia terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6, co wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działek. Dlatego - a contrario - wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest nie prawidłowe i nie zgodnie z ratio legis określona w rozporządzeniu.

Zdaniem skarżącej spółki, decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Co istotne, w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Część działki wskazana we wniosku mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki.

Strona skarżąca stwierdziła, że w obowiązujących przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka". Należy przyjąć, że jest to zabieg celowy - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Pojęcie "terenu" wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka", zatem brak jest podstaw do zamiennego stosowania tych pojęć w stosunku do innych przepisów ustawy.

Zdaniem strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie zwróciło uwagi, że przepis § 3 ust 2 rozporządzenia MI został uchylony, a zatem nie może potwierdzać stanowiska o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 11 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 stycznia 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymująca w mocy w decyzję Burmistrza Koluszek z 22 czerwca 2022 r., którą odmówiono P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach nr na działkach nr; [...] i [...] położonych w obr. S., gm. K. — S. 1.

Ponieważ wniosek strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji (opatrzony datą 10 maja 2021 r.) wpłynął do organu 14 maja 2021 r., a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w brzemieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane mocą ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) zmienione zostały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1588). Według § 3 rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., zaś zgodnie z jego § 2 do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W sprawie niespornym jest, że działka nr [...], obręb S., gmina K. zgodnie z załączonym do akt administracyjnych wypisem z rejestru gruntów posiada powierzchnię 2,12ha i obejmuje grunty RIVb — 0,18 ha, RV — 1,70 ha, grunty rolne zabudowane Br RV — 0,12 ha i lasy LsV — 0,12 ha. Budowa farmy fotowoltaicznej ma obejmować część działki nr [...], zaznaczoną na mapie załączonej do wniosku wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Zgodnie zaś z treścią wniosku inwestora dokładna powierzchnia urządzeń zostanie zweryfikowana na etapie projektu budowlanego. Jednocześnie autor wniosku zauważył, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziane jest do realizacji na terenach gruntu rolnego klasy bonitacyjnej IV-VI, dla którego nie jest wymagana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Opierając się na analizie zgromadzonego materiału dowodowego Burmistrz Koluszek, w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zgodnie stwierdziły, że sporna inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 i 5 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Nadto zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują odstępstwa od uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej chociaż w części grunt leśny bez wątpienia spowoduje zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca, która uważa, że możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, oznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleślne (nierolniczne), pod warunkiem, że teren ten, tak jak w rozpatrywanej sprawie da się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca w treści art. 61 u.p.z.p. świadomie posługuje się dwoma odmiennymi od siebie pojęciami "terenu" i "działki", nadając im celowo odmienny sens i znaczenie. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej". W przepisach art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o "działce ewidencyjnej".

A zatem, osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części (fragmentu) działki, na której ma powstać zabudowa.

Na tym tle w judykaturze sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym poglądem, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06, 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11, 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2363/12, 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1168/14, 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1626/14, 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1837/14, 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14, 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2012/15, 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1796/16, 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2942/15, 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 777/16, 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1442/16, 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2101/16, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1135/17, 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1205/17, 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (vide: wyroki NSA z: 9 lipca 2015 r. II OSK 491/14, 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3439/18). Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, że warunki zabudowy można ustalać również dla fragmentu działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide: wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane wyżej stanowisko ma charakter dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z drugim poglądem, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W orzeczeniach aprobujących powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (...) Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) (vide: wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Przytoczony wyżej pogląd, ferowany przez stronę skarżącą na gruncie rozpatrywanej sprawy, ma jednak charakter mniejszościowy.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi oraz Burmistrz Koluszek prawidłowo odkodowały znaczenie normatywne pojęcia "teren", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przyjmując że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce objętej treścią wniosku możliwe jest co do zasady zrealizowanie projektowanej inwestycji, o określonych parametrach. Decyzja o warunkach zabudowy, która co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, poprzedza postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie określa dokładnego usytuowania inwestycji na działce. Te bowiem kwestie są rozstrzygane w sposób wiążący dopiero w ramach postępowania poprzedzającego zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowalnego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania, nie rozstrzyga się która konkretnie część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne, co uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnie faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję.

Wobec powyższego za trafne uznać należy stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji są całe działki nr [...] i [...] w obr. S. w ich ewidencyjnych granicach. Część działki nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów obejmuje grunty leśne LsVI o powierzchni 0,12 ha, objęte ochronę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 z późn.zm.). W art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. zdefiniowane zostało pojęcie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, przez które rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 7 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust. 1a). Według art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (uchylony),

4)(uchylony),

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Wobec powyższych unormowań rację mają organy twierdząc, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Stanowi to negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (vide: wyroki NSA z: 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1811/16, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20). Okoliczność ta przesądza niewątpliwie o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie działki nr ew. [...] na cele nieleśne. Lokalizacja projektowanej inwestycji na działce nr [...] obejmującej w części grunt leśny spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenie gruntu. Pamiętać bowiem trzeba, że zasadą jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne należy traktować jako wyjątek od tej zasady.

Prawidłowe jest więc stanowisko organów orzekających zaprezentowane w motywach kontrolowanych decyzji, że ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie jest możliwe, albowiem nie spełnia ona przesłanek określonych w przepisach art. 61 ust 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

W świetle poczynionych wyżej rozważań podniesione w skardze zarzuty błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz błędnego zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, należało ocenić jako chybione.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji Sąd nie dopatrzył się również uchybień natury procesowej, które w istotnym stopniu rzutowałyby na wynik sprawy. Niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wyjaśnić wobec tego należy, że na tle przywołanego unormowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Z zakresu zastosowania tej zasady wyłączone są a contrario sprawy administracyjne dotyczące interesu prawnego lub obowiązku strony postępowania, których przedmiotem nie jest "nałożenie na stronę obowiązku" albo "ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". O przedmiotowym zakresie tej zasady nie przesądza potencjalny wynik postępowania administracyjnego, lecz charakter sprawy administracyjnej ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień wszczyna się w tego typu sprawach z urzędu. Jeżeli zatem strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa/uprawnienia, które zostało określone w przepisach prawa materialnego, zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma zastosowania (vide: art. 7a Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej, Martyny Wilbrandt-Gotowicz, Andrzeja Wróbla –opubl. Lex 2022). Charakter rozpatrywanej sprawy, wszczynanej na wniosek zainteresowanego podmiotu, co wprost wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., przesądza o braku jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 7a k.p.a. Sprawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie, a więc stanowi swoisty rodzaj promesy przyznania stronie uprawnienia. Nie nakłada natomiast na stronę obowiązku ani nie pozbawia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że "Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta" (II OSK 1815/18). Tym samym oświadczenie PGE z 24 marca 2021 r. jest wystarczającym dokumentem na tym etapie postępowania, o możliwości podłączenia do sieci ponieważ nie istnieje obowiązek dołączenia do wniosku umowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

MR