Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 206/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 29 października 2014 r. nr XXXVI/535/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie wsi Oleśniczka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 1 pkt 3 we fragmencie "na warunkach ustalonych z administratorem sieci" oraz we fragmencie "za zgodą administratora", § 8 ust. 2 pkt 3 we fragmencie "za zgodą ich właścicieli", § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 2; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Długołęka na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Długołęka w dniu 29 października 2014 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/535/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie wsi Oleśniczka - MPZP Oleśniczka świetlica. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę wnosząc o:

- stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 3 we fragmencie "na warunkach ustalonych z administratorem sieci" oraz we fragmencie "za zgodą administratora", § 8 ust. 2 pkt 3 we fragmencie "za zgodą ich właścicieli" przedmiotowej uchwały, zarzucając ich podjęcie z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r, poz. 647 ze zm. - dalej u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587);

- stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały, zarzucając ich podjęcie z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.);

- zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na wstępie skargi Wojewoda Dolnośląski poczynił uwagi ogólne związane z wynikającą z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jednolitość stosowania przywołanego normatywu potwierdzono poprzez przywołanie orzecznictwa administracyjnego, by następnie wskazać na określenie zawartości planu miejscowego w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiotu w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., standardów dokumentacji planistycznej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do regulacji poczynionych kwestionowaną uchwałą skarżący zauważył, że zgodnie z zapisami § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały: "Na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej obowiązuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej na warunkach ustalonych z administratorem sieci, wykorzystanie sieci kanalizacji deszczowej za zgodą administratora winno być poprzedzone analizą przepustowości sieci i odbiornika wód opadowych z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 3". Natomiast w § 8 ust. 2 pkt 3 uchwały Rada wskazała, że: "Na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej dopuszcza się dla nowej zabudowy do czasu wybudowania sieci kanalizacji deszczowej odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na teren własnej działki lub do studni chłonnych, odprowadzanie wód opadowych: do studni chłonnej na własnej działce, poprzez rozprowadzanie drenażem lub poprzez wykorzystanie istniejących rowów odwadniających, wykorzystanie istniejących rowów melioracyjnych za zgodą ich właścicieli winno być poprzedzone analizą przepustowości rowów".

Wojewoda Dolnośląski uznał, że kwestionowane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Zdaniem organu nadzoru w u.p.z.p. i rozporządzeniu jednoznacznie wskazano materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy, zaś nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgody czy uzgadniania warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Rada w zaskarżonej uchwale, powinna określić zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów układu komunikacyjnego oraz infrastruktury technicznej, a nie uzależniać wykonanie określonych czynności obejmujących zasady obsługi infrastruktury technicznej od zgody podmiotów trzecich. Kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody podmiotów trzecich (w tym konkretnym przypadku administratora sieci kanalizacji deszczowej oraz właścicieli rowów melioracyjnych), czy też procedurze uzgadniania warunków z podmiotami trzecimi (w tym konkretnym przypadku z administratorem sieci kanalizacji deszczowej). Kwestie postępowania administracyjnego powinny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej, natomiast organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają kompetencji do wprowadzania takich regulacji w uchwale.

Skarżący podał, że organ stanowiący podejmując akty prawne w oparciu o normę ustawową musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą co stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa podwójną rolę - formalną tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych, oraz materialną będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa Wojewoda wskazał, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Natomiast normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przedstawione poglądy poparto tezami zaczerpniętymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141).

Względem poczynionych zarzutów zwrócono uwagę na § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) stanowiący, że: "Akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach". W oparciu o wskazany przepis uznano, że działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być zatem oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. W rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) - § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Kontynuując skargę organ nadzoru analizując zapis § 8 ust. 1 pkt 2 uchwały o brzmieniu: "Na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej obowiązuje odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2" i § 8 ust. 2 pkt 2 o treści: "Na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej dopuszcza się dla nowej zabudowy do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych lub indywidualnych oczyszczalni ścieków", uznał, że wynika z nich, iż nieruchomości znajdujące się w granicach skarżonego planu mogą odprowadzać ścieki wyłącznie do sieci kanalizacyjnej. Rada Gminy Długołęka dopuściła możliwość korzystania ze zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków wyłącznie w sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna nie jest jeszcze wybudowana.

Nie godząc się z wprowadzoną mocą uchwały regulacją Wojewoda Dolnośląski zauważył, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi on część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i powinien pozostawać w zgodności z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Jako nie do zaakceptowania uznano sytuację, aby w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami.

Uzasadniając zajęte stanowisko odnośnie kwestionowanego fragmentu uchwały odwołano się do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wskazującego na ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w czym mieszczą się postanowienia, co do dostawy wody na teren nieruchomości oraz co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków jako jednego z elementów miejscowego planu zagospodarowania. Wskazując zaś na ustawę o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przypomniano o obowiązkach spoczywających na właścicielach nieruchomości. W art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy określono postępowanie właścicieli nieruchomości z nieczystościami ciekłymi, którzy winni zapewnić ustawowo określone utrzymanie czystości i porządku, przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ze wskazanych regulacji ustawy wywiedziono obowiązek właściciela nieruchomości do przyłączenia jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej, natomiast gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Skarżący zwrócił uwagę na zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyjątek, w którym właściciel nie ma obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a wyjątkiem tym jest wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego analiza kwestionowanych zapisów uchwały w kontekście zapisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że przedmiotowe przepisy uchwały wprowadzają jedynie czasową możliwość stosowania rozwiązań technicznych związanych z pozbywaniem się przez właścicieli nieruchomości nieczystości (ścieków) objętych regulacją ustawową (do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej). Tym samym Rada de facto wyłączyła możliwość stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków po wybudowaniu zbiorczej kanalizacji sanitarnej, przyjmując jednocześnie bezwzględny obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w każdym przypadku. Odwołując się dalej do korespondencji prowadzonej z Wójtem Gminy Długołęką skarżący nie zgodził się z prezentowanym w niej stanowiskiem, że przepisy planu miejscowego dopuszczają możliwość realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i dalsze korzystanie z nich jest możliwe na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ zgodnie z zasadami stosowania prawa, przepisy ustawy mają pierwszeństwo przed przepisami prawa miejscowego.

Wojewody Dolnośląski stanął na stanowisku, że zaskarżone uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Regulacje zawarte w § 8 ust. 1 pkt 2 wraz z ust. 2 pkt 2 uchwały stanowią również w części modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący poparł swoje stanowisko poglądami zaczerpniętymi z orzecznictwa sadów administracyjnych, gdzie ewentualne ograniczenia w stosowaniu przydomowych oczyszczalni ścieków jest zasadne np. w sytuacji regulacji wprowadzanych ze względu na ochronę środowiska lecz takowych w przedmiotowym planie miejscowym nie stwierdzono.

Na koniec skarżący, niejako poza zakresem skargi, zwrócił uwagę, że podziałka liniowa zamieszczona na załączniku graficznym do przedmiotowego planu miejscowego nie jest spójna z podaną skalą, z której wynika, że odcinek powinien mierzyć 100 mm, natomiast w rzeczywistości mierzy on 97 mm.

W odpowiedzi na skargę, uzupełnioną następnie pismem procesowym z dnia 24 kwietnia 2015 r. zawierającym uchwałę z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr V/70/15 w sprawie skargi, Rada Gminy Długołęka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie pkt. 1 skargi, tj. § 8 ust. 1 pkt 3 we fragmencie "na warunkach ustalonych z administratorem sieci' i "za zgodą administratora" oraz § 8 ust. 2 pkt. 3 we fragmencie "za zgodą ich właścicieli" oraz oddalenie skargi w dalszym zakresie. Rada nie godząc się z zarzutami skargi wskazała, że w jej ocenie postanowienia uchwały, (w części, co do której skargi nie uwzględniono), nie wykraczają poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także nie stanowią niedopuszczalnej modyfikacji przepisów. Na poparcie prezentowanego poglądu przywołano stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r., (sygn. akt IV SA/Po 694/13). W ocenie Rady zaskarżone punkty § 8 uchwały nie modyfikują w sposób niedopuszczalny art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a raczej zapisy te odgrywają rolę porządkowo - informacyjną. Wskazują one, że jeżeli powstanie nowa zabudowa i nie będzie możliwości podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej, to możliwa jest lokalizacja zbiorników bezodpływowych lub indywidualnych oczyszczalni ścieków. Intencją uchwałodawcy nie było wyłączenie możliwości stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, a wskazanie jedynie możliwych rozwiązań w przypadku braku takiej sieci. Zapisy uchwały nie wyłączają możliwości dalszego korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, ponieważ kwestię tę reguluje art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stąd brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę względem niespójności podziałki liniowej wyjaśniono również, że dostrzeżona przez organ nadzoru rozbieżność jest wynikiem błędu w wydruku występującego wyłącznie w egzemplarzu uchwały, który został przekazany do Wojewody Dolnośląskiego w formie papierowej.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 12 maja 2015 r. pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zawarte odpowiednio w skardze i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Odnosząc się do podniesionych względem uchwały Rady Gminy Długołęka z dnia 29 października 2014 r., nr XXXVI/535/14 zarzutów skargi zauważyć trzeba, że część z nich została w odpowiedzi na skargę uwzględniona przez gminnego prawodawcę. Wobec jednoznaczności stanowiska Wojewody Dolnośląskiego co do zarzutów związanych z § 8 ust. 1 pkt 3 we fragmencie "na warunkach ustalonych z administratorem sieci" oraz we fragmencie "za zgodą administratora" oraz § 8 ust. 2 pkt 3 we fragmencie "za zgodą ich właścicieli", istotnie przyjąć należy, że stawiane zarzuty naruszenia u.p.z.p. i rozporządzenia mają miejsce. Co więcej ujawniona nieprawidłowość rodzi następstwo w postaci konieczności stwierdzenia nieważności wskazanych fragmentów uchwały. Skoro jednak stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zostało zaakceptowane przez Radę Gminy Długołęka, zaś dalsze rozważania w tym zakresie prowadziły by w istocie do powtórzenia twierdzeń organu nadzoru, dalsze rozważania w tym względzie uznano za bezcelowe.

Przechodząc do zakwestionowanych zapisów uchwały, w stosunku do których Rada Gminy Długołęka wniosła o oddalenie skargi Sąd stwierdził co następuje.

Wskazane w skardze § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte w oparciu o kompetencję zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., na podstawie której organ planistyczny miał obowiązek ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wynika, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych".

Przytoczone unormowanie jednoznacznie wskazuje, że w przypadku obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, ustawodawca wprowadził alternatywę. I tak, albo istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy takiej sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, bo wtedy przyłączenie jej do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. Albo - alternatywnie - sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w: 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, albo 2) przydomową oczyszczalnię ścieków.

Z powyższego wynika, że w przypadku braku kanalizacji sanitarnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w odpowiednich zbiornikach na nieczystości płynne. Oznacza to, że rada mocą zaskarżonego przepisu uchwały, zmieniła - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - omówioną normę ustawową. Rada w zaskarżonym przepisie uchwały wprowadziła dodatkowe ograniczenie możliwości korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków - wbrew wyraźnym odmiennym uregulowaniom wprowadzonym w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niedopuszczalna modyfikacja przepisu polega na ograniczeniu czasowym (do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej) możliwości korzystania ze zbiorników bezodpływowych lub indywidualnych oczyszczalni ścieków. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje Radzie kompetencji do ich wprowadzenia.

W przypadku nieistnienia kanalizacji sanitarnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy polegającego na ograniczeniu czasowym możliwości korzystania ze zbiorników bezodpływowych lub indywidualnych oczyszczalni ścieków, podczas gdy ustawa nie wprowadza takich ograniczeń. Stwierdzone naruszenie prawa, do którego doszło w § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 431/14 i z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 592/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto należy zauważyć, że argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła podważyć wniosków, do których doszedł Sąd. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem gminnego prawodawcy, że zapisy uchwały nie modyfikują przepisów ustawy lecz odgrywają rolę porządkowo-informacyjną. Nie wynika również z treści kwestionowanych zapisów, jak zdaje się wskazywać Rada Gminy Długołęka, że zawarta jest w nich możliwość innych rozwiązań w przypadku braku sieci, co było intencją uchwałodawcy. Takiego poglądu nie można bowiem wywodzić z literalnego zapisu oprotestowanych skargą fragmentów uchwały, a nawet przy stosowaniu reguł wykładni gramatycznej. W przedmiotowej uchwale wyraźnie bowiem zawarto cezurę czasową co do możliwości korzystania z rozwiązań alternatywnych takich jak odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych czy indywidualnych oczyszczalni ścieków, dokonując zapisu o brzmieniu: ,,...do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej...". Zauważyć zresztą przyjdzie, że zapisy norm prawa miejscowego nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych, chociażby z tej przyczyny, iż kierowane są one do ogółu odbiorców i jako takie winny być zredagowane czytelnie, jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości.

Na koniec Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienia, że istotnie wskazana w skardze uwaga dotycząca niespójności podziałki liniowej załącznika graficznego z podaną skalą dotyczy wyłącznie egzemplarza uchwały przekazanego Wojewodzie Dolnośląskiemu, co nie daje podstaw do dalszej analizy przedmiotowego zagadnienia.

Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów Wojewody Dolnośląskiego należało stwierdzić nieważność poza fragmentami uchwały objętymi pkt 1 skargi również § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w części, która narusza prawo. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).