Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 237/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4,art..152, art.153,art.174 pkt 2, art.183, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.8,art.16,art.105 § 1, art.269
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.30 ust.1, art.48.art.49 b ust.1,art.50,art.51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del.WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G., Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 809/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 809/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) odmówił uwzględnienia wniosku strony I. S. żądającego wydania nakazu rozbiórki budynku garażowo - gospodarczego położonego na działce nr ew. gr. [...] w O. przy ul. K. stanowiącego własność H. i Z. G..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie l instancji w sprawie.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. I. S. zwróciła się do PINB w O. o wydanie decyzji o rozbiórce budynku zlokalizowanego na działce [...] w O. przy ul. K.. Do pisma załączyła kserokopię dokumentacji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu, w tym również wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1710/07, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II Są/Kr 1303/05, którym po rozpatrzeniu skargi F. H., I. H. i J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] WSA uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W dniu 22 kwietnia 2009 r. organ l instancji przeprowadził na nieruchomości przy ul. K. [...] w O. kontrolę, w wyniku której ustalono, że "na posesji wybudowano budynek garażowo-gospodarczy dobudowując go do wschodniej ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej posesji. Budynek wybudowany zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Starosty O. nr [...] z [...] sierpnia 2005 roku. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu. Budynek został wybudowany wg oświadczenia H. G. i M. G. oraz przedłożonych kopii zawiadomienia o zakończeniu budowy w 2007 r. Wpis z dziennika budowy mówi o zakończeniu budowy z 14.07.2007 r."

Postanowieniem nr [...] z dnia 8 czerwca 2009 r. PINB w O. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 37 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. dla budynku gospodarczego-garażowego zlokalizowanego na działce nr ew.gr. [...] położonej w O. przy ul. K. stanowiącego własność Państwa H. i Z. G.. W ramach prowadzonego postępowania organ l instancji przeprowadził na ww. nieruchomości oględziny, podczas których potwierdzono ustalenia kontroli z dnia 22 kwietnia 2009 r. a ponadto stwierdzono, iż aktualnie budynek wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem.

W dniu [...] września 2009 r. PINB w O. decyzją nr [...] umorzył ww. postępowanie administracyjne. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., iż biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy PINB wdrożył tryb postępowania oparty o niewłaściwe przepisy Prawa budowlanego.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ l instancji pismem z dnia 16 listopada 2010 r. poinformował strony o zmianie podstawy materialnoprawnej prowadzonego postępowania i poinformował, że postępowanie będzie prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wydał przywołaną na wstępie decyzję nr [...].

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, uzasadniając uchylenie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ww. decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wskazał, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], wydanej przez Starostę O. w dniu [...] sierpnia 2005 r. Decyzja ta wyeliminowana została z obrotu wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/05, który stał się prawomocny w dniu 28 listopada 2008r., tj. po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA (sygn. akt II OSK 1710/07). Roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku zostały zakończone w dniu 14 lipca 2007 r., zaś pismem z dnia 18 września 2007 r. inwestorzy zawiadomili PINB o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Organ l instancji nie zgłosił sprzeciwu w trybie przepisu art. 54 Prawa budowlanego. Z uwagi na zakończenie robót Starosta O. decyzją z dnia 3 września 2009 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego w O. przy ul. K. na dz. nr ew. gr. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku zostały wykonane w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie odbiegały w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją. Decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego obiektu obowiązywała również w dacie zgłoszenia zakończenia budowy, tym samym ww. obiekt został skutecznie przyjęty do użytkowania.

Zdaniem organu II instancji skuteczne oddanie obiektu do użytkowania co do zasady wyklucza stosowanie wobec takiego obiektu trybu postępowania opartego o przepisy Rozdziału 5 Prawa budowlanego - Budowa i oddanie do użytku obiektów budowlanych, a więc również przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Pozwolenie na użytkowanie (oraz odpowiednio brak sprzeciwu) stanowi zakończenie procesu inwestycyjno-budowlanego i skutkuje ustaniem kompetencji organów ustanowionych w rozdziale 5 ustawy Prawo budowlane. Wyjątkami od ww. zasady są stany faktyczne, w ramach których organy nadzoru budowlanego skutecznie przyjmują do użytkowania obiekt budowlany wykonany co prawda na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjmuje się wtedy, iż w zakresie zmian, nieujawnionych przez inwestora, zgłoszenie zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania jest nieskuteczne. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego na brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do prowadzenia opartego o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego postępowania względem obiektu skutecznie oddanego do użytkowania nie ma wpływu późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że fakt przyjęcia przedmiotowej inwestycji do użytkowania jednoznacznie potwierdza, iż obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skuteczne zgłoszenie oddania budynku do użytkowania powoduje, iż niemożliwe jest prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane. Przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, to jest od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia. Bezprzedmiotowe było zatem prowadzenie postępowania w sprawie adaptacji przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkanie w sytuacji, gdy roboty budowlane związane z tą adaptacją zostały już zakończone i obiekt ten jest legalnie użytkowany.

Skargą I. S. zaskarżyła powyższą decyzję organu II instancji zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia a poczynionych z rażącą obrazą prawa, która miała wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 153 p.p.s.a. albowiem w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/05 wskazano ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania; art. 7, 8 i 10 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, gdyż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie; art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie albowiem nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że ustalenia faktyczne organów nie budzą wątpliwości - przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku zostały zakończone w dniu 14 lipca 2007 r., zaś pismem z dnia 18 września 2007 r. inwestorzy zawiadomili PINB o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Organ l instancji nie zgłosił sprzeciwu w trybie przepisu art. 54 Prawa Budowlanego a decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wstecznie została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem 28 listopada 2008 r. (tj. w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1710/07 którym oddalono skargę kasacyjną H. G. i Z. G.). Tak więc obecnie mamy taką sytuację, że istnieje obiekt budowlany co do którego nie istnieją żadne dokumenty - projekt i warunki realizacji inwestycji zawarte w pozwoleniu na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyroki sądów eliminujące opisaną wyżej decyzję zostały pozbawione wszelkiego znaczenia tylko z uwagi na fakt, że inwestycja została wykonana przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego tej decyzji a organ nie wniósł sprzeciwu o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił poglądu organu II instancji, iż w takiej sytuacji mamy doczynienia z bezprzedmiotowością postępowania co w konsekwencji musi prowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie można zaakceptować sytuacji, że obiekt zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę - dotkniętej oczywistą wadą stwierdzoną prawomocnym wyrokiem Sądu - daje podstawę do przyjęcia, że obiekt jest zgodny ze stanem prawnym. Przez "stan zgodności z prawem" należy rozumieć taki stan, który w świetle obowiązujących przepisów pozwala na zaakceptowanie wykonanych robót budowlanych, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych i w konsekwencji na ich legalizację. Obecnie inwestorzy nie legitymują się jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego budynku, poza dziennikiem budowy. Nie istnieje też żadna dokumentacja przedstawiająca funkcję, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a także dokumentacja określająca usytuowanie, obrys i układ istniejących (w tym zrealizowanych przez inwestorów) obiektów, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego z precyzyjnym wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do zastanej zabudowy. Ta sytuacja decyduje o tym, że postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. Sąd zwrócił uwagę na art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ten ostatni przepis w pkt. 4 przewiduje ingerencje organów nadzoru budowlanego w wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Fakt, że inwestorom nie można postawić zarzutu wykonywania robót niezgodne z warunkami pozwolenia na budowę jest odrębnym zagadnieniem. W takiej sytuacji jaka zaistniała w sprawie niniejszej konieczne jest przeprowadzenie postępowania określonego art. 51 Prawa budowlanego. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu.

Sąd wskazał następnie, powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 167/2006, że w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy). Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwala wreszcie na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Ocena w tym zakresie obejmuje badanie całego wachlarza zagadnień związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Stwierdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do zasady oznacza, że usprawiedliwione interesy osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie zostały naruszone. Wykonanie natomiast przez inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Z kolei w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2, z zastosowaniem odpowiednio obu tych przepisów z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy.

Skargą kasacyjną H. G. i Z. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 7 art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania określonego właśnie w postanowieniach art. 51 Prawa budowlanego, w którym po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania;

to jest na przyjęciu, iż ta norma ma zastosowanie także do sytuacji, gdy budynek został wykonany w całości na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę i zgodnie z jego postanowieniami a następnie to pozwolenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Błąd w zastosowaniu tego przepisu polega na przyjęciu, iż wykonana przez H. G. i Z. G. budowa została wykonana bez jakichkolwiek podstaw dokumentacyjnych więc wymaga sporządzenia dokumentacji powykonawczej i ewentualnej ponownej oceny co do zgodności z prawem, a następnie wymagałaby być może doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, pomimo iż inwestycję wykonano zgodnie z ważnym i obowiązującym pozwoleniem na budowę;

2) art. 16 oraz 8 k.p.a. w ten sposób, iż Sąd orzekający w sprawie w zaskarżonym wyroku pominął fakt i okoliczność, iż obywatele wykonali inwestycję w ścisłej zgodności z treścią wydanych im decyzji i pozwoleń w okresie ich ważności domagając się by to oni ponieśli konsekwencje ewentualnego braku staranności organów administracji. Wykonalność rzeczonej decyzji o pozwoleniu na budowę - mimo iż zostało ono uchylone - nie została wstrzymana ani przez Sąd ani przez organ nadzoru architektonicznego;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie postanowień art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze oraz w zakresie wyjaśnienia rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, jak i wskazania co do dalszego postępowania co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

4) art. 183 § 2 pkt 3 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 269 k.p.a., poprzez wydanie wyroku w części prawomocnie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/05, który uchylając w pkt I zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pkt II orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być w całości wykonana. W konsekwencji w oparciu o uzasadnienie wyroku można ustalić, że decyzje dotyczące projektu zabudowy i odbioru obiektu gospodarczego się uprawomocniły. Pozostałe bowiem wątpliwości dotyczące nieuzasadnienia, czy okoliczności podniesione przez inwestorów (skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) mogą być podniesione przez osoby skarżące decyzje organów administracyjnych, uprawnień projektanta inwestycji do sporządzenia projektu inwestycyjnego, czy hipotetycznych rozważań w zakresie ewentualnej niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie miały żadnego wpływu na prawomocność decyzji dotyczących projektu zabudowy działki, jak i projektu powykonawczego i odbioru inwestycji wykorzystywanej zgodnie z projektem.

Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi I. S. z zasądzeniem kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących kasacyjnie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku, zniesienie postępowania w części dotyczącej nieważności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych na rzecz skarżących kasacyjnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje przede wszystkim w zastosowaniu trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z uzyskanym pozwoleniem na budowę i w okresie jego ważności. Fakt późniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma w jego ocenie wpływu na legalność budowy, a co za tym idzie jej zgodność z przepisami.

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyrok NSA z 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155, wyrok NSA z 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07, uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r.sygn. akt II OPS 2/10 ONSAiWSA 2011/2/22) pogląd, zgodnie z którym nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego.

Treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że w razie ustalenia, iż inwestor wykonuje roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 w wypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ administracji publicznej, decyzją administracyjną nakłada obowiązek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, chyba że stwierdzi, iż zachodzą podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo gdy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co zobowiązuje organ do nałożenia decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Należy podkreślić, że przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie (np. odwoławczym, nieważnościowym, wznowieniowym) akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego.

Unormowania art. 51 znajdują zastosowanie również do robót zakończonych. Przepis art. 51 ust. 7 zobowiązuje właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt. 1-3 tego artykułu, które należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b – zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane.

Niesporne jest, że w rozpoznawanej sprawie skarżący inwestor zrealizował budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które po zakończeniu tych robót zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek uchylenia tego aktu.

Celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zasadnicze znaczenie ma brak dokumentacji budowy. Dokumentacja ta traci bowiem przymiot legalności, wskutek usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Skoro tak, to usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej z uwagi na charakter inwestycji, pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. Podstawę do nałożenia na inwestora stosownego zobowiązania w przypadku inwestycji zakończonej stanowi zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 167/06 (publ. ONSAiWSA 6/2007 poz. 132), w którym to wyroku stwierdzono niedopuszczalność umorzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość w przypadku złożenia wymaganej dokumentacji (po uchyleniu pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny) i wskazano, że wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej (obejmującej dokumentację budowy i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą) stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Pogląd powyższy należy w pełni podzielić.

W sprawie nie doszło więc do zarzucanego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji nie naruszył też przepisów art. 16 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Przepis art. 16 k.p.a. określa zasadę trwałości decyzji administracyjnych i zasadę sądowej kontroli aktów administracyjnych, natomiast przepis art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Okoliczność zrealizowania inwestycji w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, która po zakończeniu tych robót została w sposób zgodny z przepisami prawa wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek uchylenia tego aktu nie może świadczyć o naruszeniu tych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Ponadto, zważyć należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Więc nawet, gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego, że nie wyjaśnia ono w całości podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to i tak byłoby to uchybienie nieistotne, bo pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Niezrozumiały jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w pkt 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 3 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 269 k.p.a. "poprzez wydanie wyroku w części prawomocnie zakończonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/05, który uchylając w pkt I zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pkt II orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być w całości wykonana."

Zgodnie z przepisem art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli taka sama sprawa została już prawomocnie osądzona. Do nieważności postępowania na tej podstawie może dojść więc jedynie w przypadku, gdy sąd dwukrotnie rozstrzygnie w tej samej ( tożsamej przedmiotowo i podmiotowo) sprawie. Przepis art. 269 k.p.a. wskazuje natomiast, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba, że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji , która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1303/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i Z. G. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] w O.. Równocześnie, zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, co nastąpiło w dniu 28 listopada 2008 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1710/07 oddalił skargę kasacyjną na powyższy wyrok.

Przedmiotem badania przez Sąd I instancji była natomiast legalność decyzji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego, była to więc zupełnie inna sprawa niż objęta rozstrzygnięciem WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1303/05, a dotycząca legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Za całkowicie chybiony należy więc uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 183 § 2 pkt. 3 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 269 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.