Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 563/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy w Ł. D. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia w Gminie Ł. D. taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 punkt 2 wyszczególniony w tabeli, a dotyczący stawki opłaty za przyłączenie do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę NR 158/XXI/2016 Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia w Gminie Łososina Dolna taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części to jest § 1 - taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zakresie wiersza Lp. 2, określającego stawkę opłaty za przyłączenie do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy, ewentualnie o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej w dniu 24 listopada 2016 roku. Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 22 listopada 2016 r. pod poz. 6659. Jako jej podstawę prawną wskazano m.in. art. 7 ust. 1 pkt 3, art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1, ust. 5 i 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886, z późn. zm.).

W § 1 uchwały w wierszu Lp. 2 ustanowiono wobec mieszkańców Gminy Łososina Dolna stawkę opłaty za przyłączenie do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy w wysokości 2.000,00 zł brutto.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a opłata z tytułu dokonania przyłącza do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Łososina Dolna została uchwalona bez oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Adresatami tej uchwały byli wszyscy mieszkańcy chcący korzystać z gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy. Uchwała nakłada w istocie na każdego, (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko, co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanych zapisów przedmiotowej uchwały. Niemniej jednak, z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji, wnosi o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w petitum skargi.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania.

Przepisy powołane w uchwale, jako podstawa prawna jej wydania tj. w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Podobne uwagi należy odnieść do tego, iż zarówno przywołany art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz" - jak i przywołane art. art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 42 ustawy o samorządzie gminnym - nie stanowią samodzielnej podstawy do wydawania przez organ stanowiący gminy aktów prawa miejscowego.

Podobnie, zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą strona skarżąca stwierdziła, iż art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały: "taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gmin") nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci - nie stanowi takiej podstawy.

Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), jednak przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04).

Strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886, z późn. zm.) - obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Niemniej jednak rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku, a w sytuacji, w której Rada Gminy nadała zaskarżonej uchwale formalnie i materialnie charakter aktu prawa miejscowego, zatwierdzenie wysokości opłaty za przyłączenie do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy, uczyniło z obowiązku uiszczenia tej opłaty obowiązek normatywny nie znajdujący podstaw w przepisach rangi ustawowej.

Zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanego zapisu została wydana bez upoważnienia ustawowego. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne, albowiem w przypadku konieczności przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma miejsce pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest, bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.). Przepis ten nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można byłoby mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej kanalizacji sanitarnej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można byłoby zatem również opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub.wLEXnr 121772).

W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone w obowiązujących przepisach, w szczególności w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

Podejmowanie uchwały bez wyraźniej podstawy prawnej, narusza również przepis art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, czyli zasadę zgodnie z którą organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Jako istotne naruszenie prawa należy ocenić kreowanie norm prawnych bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej.

W ocenie strony skarżącej, kwestionowana uchwała narusza zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę zgodnie, z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zakwestionowana opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości korzystania z gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawnych obowiązujących w dacie podejmowania uchwały nie "uprawniał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do nakładania takich opłat.

Strona skarżąca w uzupełnieniu powyższych wywodów poinformowała, iż zaskarżona uchwała nie jest już aktem obowiązującym, gdyż zgodnie z zapisami jej § 2: "Taryfy określone w § 1 obowiązują w okresie od dnia 1 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku", a więc w dacie zaskarżenia jest nieobowiązującym aktem prawnym. Wystąpienie z niniejszą skargą jest jednak w ocenie strony skarżącej zasadne i celowe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łososina Dolna wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego - tezy zawarte w postanowieniu NSA z dnia 18 maja 2016 r, II GSK 1149/16 oraz wyroku Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 185/03. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zgodnie z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji. Organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje celowość kosztów wykazanych przez przedsiębiorstwo. Z kolei rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały rady gminy. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w ustawowym terminie, zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa rada gminy (w drodze uchwały) przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. W uzasadnieniu wniosku zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Interpretacja przywołanych norm prowadzi do kilku wniosków. Po pierwsze, rola organów gminy w zakresie cen i opłat za usługi wodociągowo-kanalizacyjne ogranicza się jedynie do ich weryfikacji oraz do ich zatwierdzenia (bądź odmowy zatwierdzenia). Rada gminy nie jest natomiast uprawniona do zmiany cen i opłat zawartych we wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryf. Rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowe. Rada może nie zatwierdzić taryf tylko w sytuacji, gdy nie spełniają one wymagań przewidzianych przepisami prawa. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określone zostały w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 127, poz. 886). Podstawą prawną dla umieszczenia w taryfie w/w opłaty jest zapis § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t. j. Dz.U.2017r. poz. 1701). Przewiduje on, że taryfy zawierają m.in. "stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9".

Przepisy w/w rozporządzenia mają charakter normy iuris cogentis i nie dają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu lub gminie możliwości pominięcia tej opłaty.

Paragraf 5 rozporządzenia w części wstępnej posługuje się, bowiem pojęciem "zawierają", co zgodnie z zasadami techniki prawodawczej oznacza, że taryfa ma obowiązek zawierać wszystkie wskazane tam elementy. Wprawdzie Gminie znane jest stanowisko sądów administracyjnych, w których wskazano, iż nie ma podstawy ustawowej dla określania tego rodzaju opłaty, jednakże do czasu usunięcia w/w przepisu z rozporządzenia, bądź uznania go wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z ustawą Gmina nie ma możliwości nieuwzględnienia go. Gmina ma, bowiem obowiązek stosowania prawa i nie ma możliwości samodzielnej oceny czy określona norma prawna jest zgodna z normami prawnymi wyższego rzędu.

W ocenie Gminy Łososina Dolna Wojewoda Małopolski błędnie utożsamia opłatę wynikającą z przepisów w/w rozporządzenia z opłatą za "możliwość przyłączenia do sieci". Istotnie opłaty tego rodzaju (za możliwość) zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych uznane za niezgodne z przepisami prawa niezależnie od tego czy ich podstawą były zapisy taryfy czy umów cywilnoprawnych. Takiej jednak opłaty Gmina nie pobiera w pełni respektując obowiązujące w tym zakresie prawo.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga, wniesiona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego jest zasadna. Sąd rozpoznający sprawę podziela również ocenę prawną zaprezentowaną przez stronę skarżącą, za wyjątkiem zaliczenia uchwał w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków do aktów prawa miejscowego.

Jak stanowi art. 93. ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j. z dnia 2018.05.24) - Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust 1 i ust 2 tej ustawy:

Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust 1).

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust 2).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny.

Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy", "kto") – por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandarzewski i in., wyd. 3, rozdz. 4, str. 384-415.

Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16, a także z 24 maja 2017 r., sygn. akt III OSK 256/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który tut. Sąd podziela, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.).

Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo określając ich wartość na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu alokacji na poszczególne grupy odbiorców, różnicując wysokości cen i opłat dla poszczególnych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 u.z.z.w.). Obowiązkiem przedsiębiorstwa – a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego – jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 u.z.z.w.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie, o czym stanowi już art. 24 ust. 8 u.z.z.w., taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 24 ust. 5b u.z.z.w., wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Treść powyżej przytoczonych norm jednoznacznie wskazuje, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając świadomość rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w najnowszych postanowieniach z 17 kwietnia 2018 r. i 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18 i I GZ 100/18, w których NSA wskazał, że "w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 oraz wcześniejszym wyroku z 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (opubl. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (opubl. CBOSA).

Podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r. poz. 139 ze zm.) uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf".

Zaskarżona uchwała podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.))

Uchwała NR 158/XXI/2016 Rady Gminy w Łososinie Dolnej w sprawie zatwierdzenia w Gminie Łososina Dolna taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podjęta została w dniu 18 listopada 2016 r i została przedłożona do oceny nadzorczej w dniu 24 listopada 2016 r, nie jest aktem prawa miejscowego, wobec tego ma do niej zastosowanie art. 94 ust 1 i ust 2 w związku z art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j. z dnia 2018.05.24).

Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań.

Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma charakter daniny publicznej z narzuconym elementem przymusu po stronie świadczeniobiorcy, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Warunkiem przyłączenia się do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest uiszczenie opłaty, która została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano m. in. art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r poz. 594 ze zm.) – dalej "u.s.g." i art. 24 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm.).

Ten przepis nie może stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 wyszczególniony w tabeli, a dotyczący stawki opłaty za przyłączenie do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy.

Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf - rozumianych, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej.

Brak również podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały w kwestionowanym zakresie w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) ani ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) - wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r , sygn. akt I SA 2793/01.

Braku podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie zmienia fakt, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej.

Regulacje art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60).

Pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy).

Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

W wyniku analizy dokonywanej przez organ wykonawczy organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, jak słusznie zarzuca skarga, że przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłaty za wykonywanie usługi przyłączenia nieruchomości do gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy. Skutkiem stwierdzenia braku podstawy prawnej jest orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Uchwała miała charakter okresowy, jednak wywołała skutki prawne od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej, które nie zostały dotychczas usunięte. Uzasadnia to wydanie wyroku, mimo, że zaskarżony akt już nie obowiązuje.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie naprowadzonych przepisów.