Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2284/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 4, art. 52 § 3, art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt. 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 138/12 o odrzuceniu skargi R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu z drogi krajowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 31 maja 2012 r., VII SA/Wa 138/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. K. na "decyzję" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu z drogi krajowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiot skargi nie mieści się w granicach wskazanych w art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "p.p.s.a.".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna" - to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu, czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na podstawie art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, d tego rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, czy zatwierdzanie organizacji ruchu. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analiza przepisów Prawa o ruchu drogowym jak i przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego przez właściwy organ lub zmiana organizacji ruchu, brak jest też normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu.

W piśmiennictwie podnosi się, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same jak norma prawna a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (tak R. A. Stefański, glosa do wyroku NSA oz. w Katowicach z 11 marca 1992 r., SA/Ka 117/92, publ. OSP z 1994 r. z. 7-8, poz. 128, s. 334). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1996 r., SA/Ka 2786/94 również wskazał, że zmiana organizacji ruchu nie może się odbyć w trybie wydania decyzji administracyjnej, stanowi bowiem ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi.

Wskazane argumenty zdaniem Sądu pierwszej instancji przesądziły o uznaniu, że na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów brak normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na decyzję z [...] listopada 2011 r., tj. przyjęcie że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz art. 132 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy. Zarzucono także naruszenie art. 10 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa dokonania zmiany w organizacji ruchu na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu podkreślono że sąd analizował sytuację, kiedy wskutek rozstrzygnięcia organu administracji następuje zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego, podczas gdy skarżący kwestionuje stanowisko organu o odmowie dokonania czynności materialno-technicznej tj. zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu drogowego.

Skarżący zgadza się z poglądami Sądu pierwszej instancji, że zatwierdzenie zmiany w organizacji ruchu drogowego odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, ale zaznacza, że formą rozstrzygnięcia właściwą dla odmowy tej czynności jest decyzja administracyjna. Orzeczenie sądu odbiega w swej ocenie i rozstrzygnięciu od treści zarzutów i granic zaskarżenia pomijając istotę sporu, to znaczy formę rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu drogowego, co uzasadniło sformułowanie zarzutu naruszenia art. 132 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący wnioskiem z 12 września 2011 r. na podstawie art. 10 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym wystąpił o dokonanie zmian w organizacji ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], przy czym uprawnienie do złożenia wniosku wywodził z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Skarżący jest jednostką o której mowa w § 4 ust. 3 w zw. z § 11 pkt 3 tego rozporządzenia, to jest podmiotem realizującym usługi w zakresie wulkanizacji pojazdów i ich obsługi – warsztatem, o którym informować winien znak informacyjny, wskazujący miejsce dojazdu do obiektu o charakterze usługowym.

Jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (tak J. Jendrośka, B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., SA 761/81 – OSPiKA nr 5/82). Wskazano, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny (powołano wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/92, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14; podobnie wyrok WSA w Warszawie z 2 listopada 2005 r., VI SA/Wa 1515/05, gdzie uznano, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej a organ administracji publicznej dokonując odmowy postawienia znaku drogowego zobowiązany jest zastosować jako prawną formę swego działania – formę decyzji administracyjnej).

Za takie decyzje skarżący uznał stanowiska organu pierwszej instancji przedstawione w piśmie Zastępcy Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Olsztynie z [...] października 2011 r. o odmowie zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu oraz z [...] listopada 2011 r.

Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji – oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każde pismo organu administracji powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że jest to decyzja wadliwa, bowiem nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 k.p.a.

Z tego względu skarga na decyzję z [...] listopada 2011 r. o odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu należy do właściwości sądu administracyjnego, a więc niezasadnie została odrzucona stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. W ocenie organu, pismo z [...] listopada 2011 r. nie zawiera elementów formalnych niezbędnych aby uznać je za decyzję administracyjną, to jest nie zawiera oznaczenia organu, wskazania adresata, którym może być tylko strona postępowania a nie jej pełnomocnik oraz rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, organ zarządzający ruchem na drodze krajowej nr [...] nie dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym nie wprowadzając zmiany organizacji ruchu wnioskowanej przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi poprzez jej zarzuty, z urzędu stwierdza jedynie nieważność, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Zaskarżone postanowienie należało uchylić.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest uzależnione od uznania, że zaskarżony akt jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ustawa w art. 3 § 2 pkt 4 dopuszcza również kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też uznać należy, że czynność materialno – techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., I OSK 2003/10, a także postanowienia NSA z [...] października 2011 r., I OSK 1767/11 oraz z 1 września 2011 r., I OSK 1394/11). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Analiza przepisów rozporządzenia z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem prowadzi do wniosku, że analogiczny charakter i skutek wobec zatwierdzenia organizacji ruchu ma rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany organizacji ruchu. Dlatego też, za niezasadne uznane zostało stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że odmowa dokonania zmiany w organizacji ruchu na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie skoncentrował się wyłącznie na zagadnieniu, czy zatwierdzenie lub zmiana organizacji ruchu odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia nie wynika w szczególności, aby Sąd ten zbadał, czy zaskarżony akt może zostać uznany za akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w rezultacie niezasadnie odrzucił skargę. W tym zakresie, za skuteczny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z treści pisma z 12 września 2011 r. (k. 16) zatytułowanego "Wniosek o zmianę w organizacji ruchu" wynika, że skarżący dąży do ponownego otwarcia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W odpowiedzi, pismem z [...] października 2011 r. (k. 15) poinformowano go, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie "podtrzymuje swoje negatywne stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawione w uzasadnieniu przy piśmie z dnia 06 września 2011 r." Z uwagi na złożony wniosek, pismo z [...] października 2011 r. należy potraktować jako załatwienie sprawy w przedmiocie zmiany organizacji w ruchu, zaskarżalne do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

W aktach administracyjnych brak potwierdzenia doręczenia pełnomocnikowi skarżącego pisma z [...] października 2011 r., ale w dokumentacji przesłanej przez pełnomocnika znajduje się kserokopia tego pisma z pieczątką o treści: "wpłynęło 2011-10-12" (k. 15 akt WSA). Za wezwanie na piśmie do usunięcia naruszenia prawa – należy więc uznać pismo z "12 września 2011 r." (k. 11 akt WSA), w którym skarżący skierował do organu "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i uchylenie "decyzji" z [...] października 2011 r. "o odmowie zmiany w organizacji ruchu z drogi krajowej nr [...] (...)". Zostało ono nadane 20 października 2011 r. (koperta znajduje się w aktach administracyjnych), a więc w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym, pismo z [...] listopada 2011 r. stanowiło odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pieczątka znajdująca się na piśmie dołączonym do dokumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego wskazuje, że pismo to "wpłynęło 2011-11-09" (w piśmie z 1 lutego 2012 r. organ wyjaśnił, że pismo z [...] listopada 2011 r. zostało wysłane listem zwykłym, k. 44 akt WSA), a zatem zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jest do 9 grudnia 2011 r. Jak wynika z włączonej do akt sądowych koperty, skargę nadano w ostatnim dniu terminu (k. 34 akt WSA).

Podsumowując, z uwagi na skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało uznać, że w istocie przedmiotem skargi jest pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2011 r., nr [...], ponieważ to ono zostało przez organ wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego o zmianę organizacji ruchu z 12 września 2011 r., a które podlega kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.