Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 506/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.M.G. i Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 533/15 w sprawie ze skargi D.M.G. i Z.G. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądza od Miasta Białystok na rzecz D.M.G. i Z.G.solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej w skrócie: "WSA w Białymstoku" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Bk 533/15, wydanym po rozpoznaniu skargi D.G. i Z.G na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli J.i W. w B., oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r., Nr XXII/209/12 zarzucając jej naruszenie:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), wskutek:

a) określenia innego przeznaczenia części terenów w planie miejscowym aniżeli przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

b) ustalenia innego przebiegu drogi publicznej o klasie zbiorczej w planie miejscowym aniżeli przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej również jako "K.c."), poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia działek skarżących, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących działek o numerach ew. [...] i [...], położonych na terenach oznaczonych symbolem 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP, WS oraz o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali także, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Nr XXXI/373/08 z 8 września 2008 r., a ustaleniami zaskarżonego planu zachodzą różnice w zakresie przeznaczenia ich nieruchomości, a zatem postanowienia planu są sprzeczne z treścią studium. W części graficznej studium należący do nich obszar oznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, natomiast w części graficznej planu miejscowego teren ten przeznaczony został pod usługi i zieleń urządzoną. Ponadto ustalenia planu miejscowego są także sprzeczne ze studium w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KD- Z(G) - teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Przebieg drogi zbiorczej przewidziany w studium jest bowiem odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 69/13 oddalił skargę i wskazał, że nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu.

Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r. Sąd doszedł do przekonania, że zapisy z planu nie są sprzeczne z zapisami wskazanego studium. Wskazał, że w przedmiotowym studium nie ma mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na przedmiotowym obszarze mają, jak tego chcą skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo - usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo - usługowej (leżą na nim obie działki skarżących) przewidziano w studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej".

Sąd pierwszej instancji uznał argumentację skarżących za niezasadną wskazując, że przy założeniu, iż nie mogłyby powstać na tym terenie (w planie zagospodarowania) inne drogi, niż te wynikające ze studium, to w rzeczywistości Rada Miejska Białegostoku nie byłaby uprawniona do zaprojektowania jakichkolwiek dróg w planie, bo studium ich nie przewiduje.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w 1999 r. został przeprowadzony konkurs, a ze studium nie wynika, kiedy ma on być przeprowadzony.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wnieśli D.G. i Z.G.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także w skrócie: "NSA") wyrokiem z dnia 17 maja 2015 r., o sygn. akt II OSK 1969/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Argumentując wydane orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podkreślił, że wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium, choć powinien był. Jak wynika zaś z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie NSA jakkolwiek Rada Gminy była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jako podstawowego elementu budowy systemu komunikacji stanowiącego inwestycję celu publicznego, to jednak musiała respektować zasadę, by przeznaczenie w tym planie terenu pod drogi publiczne było zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w przedmiotowym studium, ponieważ przeznaczenie to musi zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w studium. Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r. i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że studium nie zawiera wprost tych wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie. Przywołana treść studium w żaden sposób nie artykułuje funkcji wynikających z wytycznych zawartych w § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ten brak powoduje, zdaniem NSA, określone konsekwencje prawne. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w sposób uwzględniający i wręcz pochodny wobec określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w przedmiotowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie rozważył jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru (dróg zbiorczych). Nie przeanalizował treści opracowania, dla układu dróg przelotowych zawartego w dokumencie - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Załącznik Nr 4) stanowiącego integralną część studium, który ustalał przebieg dróg głównych i zbiorczych (pozostawiając lokalizację dróg lokalnych autorom planu i autorom projektów budowlanych). WSA w Białymstoku wywodził natomiast dopuszczalność uwzględnienia w miejscowym planie dróg, upatrując jej podstaw w określeniu w studium przeznaczenia innego niż drogowe (tj. wskazania w studium terenów mieszkaniowo-usługowych). W ocenie NSA takie rozumowanie jest jednak błędne, z uwagi na odrębne wskazanie w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., że w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Brak jest podstaw do uznania, że wystarczające dla ustanowienia w miejscowym planie przebiegu dróg zbiorczych jest powołanie się na inne niż drogowe przeznaczenie danego obszaru w studium, a tym samym traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących komunikacyjnie dane przeznaczenie. Zdaniem NSA nie można zgodzić się tezą prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to oznacza to, że muszą również istnieć drogi, przy czym pozbawione jest znaczenia prawnego jakiej są one kategorii, podobnie jak okoliczność czy zostały one przewidziane w załączniku nr 4 przedmiotowego studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby Sąd I instancji wyjaśnił, czy te drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6., co dodatkowo świadczyłoby o niezgodności miejscowego planu ze studium.

Na uwzględnienie, zdaniem NSA, zasługiwał też zarzut braku wystarczającego umotywowania przyjętych rozwiązań w uzasadnieniu uchwały.

Ponadto NSA zgodził się ze skarżącymi kasacyjnie, iż przedwcześnie została dokonana ocena spełnienia wymogu studium, co do zastosowania w planie wyników konkursu. W materiałach planistycznych brak jest bowiem dokumentacji konkursu, o którym jest mowa w studium, w związku z czym słusznie skarżący podnosili potrzebę zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w celu uzupełnienia dokumentacji, jako warunku możliwości skontrolowania zasadności tezy o zrealizowaniu tego wymogu studium. NSA zwrócił też uwagę, że wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku przyjął, że do konkursu przystąpiły dwa projekty zagospodarowania całego obszaru, z których wybrano jeden, w ocenie organu, lepszy, jednak w materiałach planistycznych brak jest pełnej dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie tej tezy (jak ogłoszenie o konkursie, warunki konkursu, przedmiot konkursu, propozycje konkursowe, rozstrzygnięcie konkursu, uzasadnienie rozstrzygnięcia, dowód wpływu rozwiązań pokonkursowych na miejscowy plan).

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd jeszcze raz zbadał i gruntowanie wyjaśnił zarzuty skarżących z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 533/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie zaznaczono, iż uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe) była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1548/13 oddalił bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 35/13 oddalającego skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały z dnia 16 stycznia 2012 r., nr XXII/209/12. Oznacza to, przy uwzględnieniu art. 134 P.p.s.a., iż jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego co do trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd orzekający później na skutek skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego, zaś w pozostałości obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej. Z podanych wyżej względów Sąd I instancji na obecnym etapie postępowania odstąpił od kontroli czynności proceduralnych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, koncentrując się wyłącznie na zakwestionowanych zapisach uchwały.

Dokonując oceny zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r. w zakresie dotyczącym przeznaczenia działek położonych w strefie strukturalnej nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej" i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek Skarżących, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie jest zgodna z ustaleniami Studium.

WSA w Białymstoku zauważył, iż wprawdzie Studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie, tym niemniej w samym Studium zawarto zapis stanowiący, że zagospodarowanie przedmiotowego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu. Zapis taki dał zatem możliwość określenia sposobu zagospodarowania analizowanego terenu, w tym ustalenia głównych ciągów komunikacyjnych oraz zasad uzbrojenia w infrastrukturę techniczną w rozstrzygnięciu konkursowym. Konkurs taki, jak wynika z uzupełnionych akt administracyjnych, został przeprowadzony i rozstrzygnięty 19 listopada 1999 r., a studium zostało uchwalone 29 listopada 1999 r. Nagrodzona praca konkursowa nr 2 w pkt 3.1. określiła w sposób jednoznaczny charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej. Sąd I instancji wskazał, iż dokonując wnikliwej analizy zapisów nagrodzonej pracy konkursowej, stanowiącej w niniejszej sprawie de facto uszczegółowienie zapisów Studium, nie można zgodzić się z zarzutami, jakoby wprowadzone zaskarżonym planem drogi zbiorcze nie były przewidziane na terenie oznaczonym 3.6.

Wychodząc poza opisany wyżej aspekt układu komunikacyjnego i charakteru dróg wyznaczonych w planie Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie ma też terenów, którym przyznano by inne przeznaczenie niż wynikające ze studium. Zarówno bowiem w studium, jak i w uchwalonym planie, przeznaczenie działek Skarżących nie pozostaje ze sobą w sprzeczności, a wręcz jest zgodne w rozumieniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oceniając zgodność kwestionowanych zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą nr XX/256/99, WSA w Białymstoku zaznaczył, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Ponadto stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Zapisy planu nie mogą jednak doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zapisy obydwu aktów prawnych nie mogą być ze sobą sprzeczne. Plan miejscowy może też zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym.

Sąd I instancji zauważył, iż w realiach niniejszej sprawy organ gminy uchwalając studium wyznaczył dla działek położonych w strefie nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". Zdaniem tego Sądu w przedmiotowym studium nie ma mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na jego obszarze mają, jak interpretują to skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo – usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo – usługowej przewidziano w tym studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek Dolistówki i Jaroszówki do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". Analiza powyższego zapisu prowadzi do wniosku, że na wskazanym obszarze strategicznym miały powstać całe nowoprojektowane osiedla, w których tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej są tylko jednym z elementów tych osiedli, obok terenów zieleni urządzonej, przestrzeni publicznej i centrów usługowych. Nie jest więc tak, jak domagają się skarżący, że każda nieruchomość (a nawet każda działka), ma w tym studium tylko i wyłącznie przeznaczenie do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. WSA w Białymstoku wskazał, iż gdyby przyjąć argumentację skarżących, to obszar objęty planem o powierzchni około 329 ha musiałby składać się z samych działek o przeznaczeniu mieszkalno–usługowym, co niewątpliwie kłóciłoby się z zasadami projektowania dotyczącego tak wielkich przestrzeni.

Dokonując rozważenia, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżących została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, WSA w Białymstoku doszedł do wniosku, że do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło, bowiem organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego dla przedmiotowych działek przyznano przeznaczenie pod drogi, teren usługowy i zieleń urządzoną. Patrząc szczegółowo na położenie tych działek zauważalne jest, że od południa część tych działek została objęta przeznaczeniem "zieleń urządzona", gdyż tereny te leżą w dolinie rzeki Dolistówka i tak samo potraktowano wszystkie inne działki znajdujące się wzdłuż tej doliny. Z czterech zaś obszarów znajdujących się dookoła skrzyżowania ulic 1KD-Z(G) i 3KD-Z trzy mają przeznaczenie "usługowe", zaś jeden przeznaczenie "budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub usługowe". W ocenie Sądu wprowadzone kwestionowaną uchwałą przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 3.6., obejmującego działki skarżących, pod drogi, zieleń urządzoną i usługi, zostało uzasadnione w sposób logiczny i przekonujący, i wbrew wywodom skargi, trudno w takim przeznaczeniu upatrywać znamion dowolności. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości należących do Skarżących, albowiem mogą oni rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej. Wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżącej, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D.G. i Z.G zarzucając: naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest przyjęcie, że studium jest z założenia aktem elastycznym, że nie decyduje o przeznaczeniu terenu, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium, że nie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest brak orzeczenia nieważności miejscowego planu w części wskazanej w skardze do WSA w Białymstoku;

2. § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rozwiązania w zakresie układu dróg zbiorczych można wyinterpretować z innej funkcji zawartej w studium (tu mieszkaniowo-usługowej) lub przekazać kompetencje do ustalenia przebiegu dróg zbiorczych innemu podmiotowi i zamieścić je w dokumencie odrębnym od studium;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, art. 21 ust. 1, 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest przyjęcie, odpowiednio, że przy uchwalaniu miejscowego planu doszło do uwzględnienia prawa własności, że nie doszło do niedopuszczalnego wyłączenia, ewentualnie, ograniczenia prawa do rozporządzenia i korzystania z nieruchomości Skarżących, w tym jej zabudowy, a także że nie doszło do naruszenia zasady równości i proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak prawidłowego skontrolowania pod kątem zgodności z prawem działalności administracji publicznej - zasad i trybu sporządzania uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r., nr XXI 1/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez przytoczenie lakonicznego uzasadnienia miejscowego planu, a nie dokonanie weryfikacji zawartych tam twierdzeń oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego tj. przepisów, o których mowa w pkt 1 - 3 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, naruszonych w sposób tam wskazany;

art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności poprzez uznanie, że uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu w zakresie przebiegu dróg zbiorczych nie powinny być zapisane w studium wprost tylko, że można je wyinterpretować z innej funkcji (tu mieszkaniowo-usługowej) lub przekazać kompetencje do ustalenia przebiegu dróg zbiorczych innemu podmiotowi i zamieścić je w dokumencie odrębnym od studium, a także niezastosowanie wykładni planu miejscowego przez NSA, że nie zawiera on wystarczającego uzasadnienia w zakresie rozwiązań planistycznych (wada nieusuwalna planu miejscowego);

art. 147 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego tj. przepisów, o których mowa w pkt 1-3 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, naruszonych w sposób tam wskazany;

art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy i ustalenie, że na kształcie planu miejscowego zaważyły rozwiązania pokonkursowe, o którym wspominało studium, a który to konkurs nie został przeprowadzony, a w konsekwencji, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu;

art. 133 §1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia nieistniejącego uzasadnienia do planu miejscowego, które potwierdzałoby uwzględnienie przez Radę Miejską Białegostoku zasady równości i proporcjonalności przy sporządzaniu miejscowego planu, a także poprzez wewnętrznie sprzeczne, sprzeczne z materiałem dowodowym, zasadami logiki, doświadczenia życiowego, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w tym zakresie,

art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie mają prawa do skutecznego podnoszenia zarzutów co do trybu lub zasad uchwalania miejscowego planu i właściwości organów w tym zakresie.

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o:

1. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

ewentualnie,

o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu, na którym znajdują się działki nr 164/14 i 164/19 należące do skarżących, oznaczonego w miejscowym planie symbolami 1KD-Z(G), 3KD-Z, 1.31UK, zarówno w części tekstowej uchwały, w szczególności § 21 ust. 1 pkt. 1) lit. a) i lit. c), § 37 ust. 1 planu miejscowego oraz w części rysunkowej - załączniku nr 1 do planu miejscowego.

2. o zasądzenie od Organu administracji na rzecz Skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych od opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przedmiotem badania w niniejszej sprawie powinny być zarzuty co do zasad jak i trybu uchwalania planu miejscowego podniesione przez skarżących, uwzględnione przez NSA, z uwzględnieniem wytycznych, które NSA udzielił Sądowi I instancji w swoim wyroku z dnia 17 marca 2015 r.

Dalej wskazano, iż z zgodnie ze Studium będącym przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu przyjmuje się, że układ komunikacyjny zapewniający powiązania zewnętrzne z układem ogólnomiejskim oraz powiązania wewnętrzne o charakterze dzielnicowym I osiedlowym tworzą:

ulice układu podstawowego, do których należą ulica główna ruchu przyspieszonego i ulico klasy zbiorczej - oznaczone na rysunku "Polityka przestrzenna" (są to układy drogowe nie podlegające zmianom na etapie planu miejscowego);

ulice układu uzupełniającego, do którego należą ulice lokalne i dojazdowe, - z których na rysunku "Kierunki rozwoju komunikacji" oznaczono tylko ulice uznane za najważniejsze.

Wytyczne dotyczące kierunków rozwoju komunikacji za pomocą dróg zbiorczych z wykorzystaniem i rozwijaniem potencjału istniejących systemów zostały zawarte w Załączniku Nr 4 do Studium - "Kierunki rozwoju komunikacji". W tym zakresie nastąpiło samoograniczenie Rady Gminy przy uchwalaniu planu miejscowego tj. Rada Gminy nie mogła przewidzieć w projekcie planu miejscowego nowego lub innego przebiegu dróg zbiorczych. Tymczasem, uchwalając plan miejscowy Rada Gminy ustaliła nowy przebieg dróg zbiorczych, tym samym naruszając zasady sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że ustalenie innego przebiegu dróg zbiorczych w planie miejscowym, aniżeli w Studium stanowiącym podstawę jego uchwalenia, stanowi samoistną podstawę stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części dotyczącej terenu nieruchomości skarżących. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści samego Studium, w szczególności Załącznika Nr 4 do Studium. Zamiast tego poszukuje uzasadnienia w dokumentach, które nie stanowią i nie mogą stanowić części tekstowej lub graficznej studium, co jest zdaniem skarżących niedopuszczalne. Zarówno w części tekstowej, jak i w części graficznej Studium w terenie oznaczonym symbolem 3.6. nie przewidziano dróg zbiorczych (zostały zamieszczone na terenach oznaczonych innym symbolem).

Podniesiono dalej, że Sąd I instancji zlekceważył wnioski i wytyczne wynikające z treści wyroku NSA z 17 marca 2015 r. i jego uzasadnienia.

Skarżący podtrzymali zarzut, że zapowiedziany przez Studium konkurs nie został przeprowadzony i za sprzeczne z założeniem prawidłowej legislacji, zasadami logiki l doświadczenia życiowego należy uznać twierdzenie, że autor Studium, odwołując się do bliżej nieokreślonego konkursu, miał na myśli konkurs przeprowadzony przed uchwaleniem studium. Gdyby tak było, to odwołanie do konkursu byłoby bezprzedmiotowe, gdyż Studium wprost implementowałoby gotowe rozwiązania pokonkursowe, ewentualnie, konkurs zostałby przytoczony z podaniem daty i rozwiązań pokonkursowych.

Dalej podniesiono, iż wada uchwały w sprawie planu miejscowego, polegającą na jej niewystarczającym uzasadnieniu, dostrzeżona przez skarżących i której istnienie potwierdził NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., jest wadą nieusuwalną, która nie może być uzupełniona, czy to poprzez wywody Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku, czy przez samo stanowisko autorów planu przedstawione w niniejszej sprawie.

W przekonaniu skarżących w niniejszej sprawie nie doszło do wyważenia wszystkich interesów przez organ i bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji interesu gminy ponad interesem indywidualnym.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ wskazał, iż w 1999 r., na zlecenie Zarządu Miasta Białegostoku, został zorganizowany konkurs na opracowanie "Studium programowo- przestrzennego zagospodarowania dzielnicy Bagnówka - Wyżyny". Organizatorem konkursu był Białostocki Oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich. W czasie opracowywania ustaleń studium, istniał dopiero zamiar zorganizowania na te tereny konkursu, dlatego w studium zawarto jedynie zapis "Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu". Rozwiązania konkursowe zostały wykorzystane do dalszych prac studialnych zagospodarowania tego obszaru, a następne posłużyły jako wytyczne do opracowywania planu miejscowego. Na rysunku Studium wyraźnie widać brak dostatecznej ilości dróg zbiorczych i lokalnych przeznaczonych do obsługi tego terenu, w porównaniu do pozostałej części miasta. Wynika to z faktu, że obsługa komunikacyjna tego terenu miała zostać opracowana na podstawie rozwiązań konkursowych.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż zasadnym okazały się zarzuty:

- naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny;

- naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy.

Odnośnie pierwszego z wskazanych wyżej zarzutów wskazać należy, iż zgodnie art. 190 P.p.s.a. zdanie pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12; z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13; z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1647/15; publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA").

Należy ponadto dodać, że rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny również jest związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. II OSK 1969/13 wskazał między innymi, że cyt. "Ogólny stopień i kierunkowość studium nie oznacza możliwości uznawania na etapie formułowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za niemającej znaczenia prawnego okoliczności pominięcia w studiom tych elementów, które powinny zostać w nim wskazane. Prawnokształtujące znaczenie należy bowiem przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu. Jurydyczne konsekwencje ustalenia w studium danego kierunku zagospodarowania są bowiem dopełnione przez niepowołanie innych kierunków przeznaczenia terenu szczególnie, gdyby stanowiły one konkurencyjny dla ustalonego w studiom sposób zagospodarowania." ( s. 24 uzasadnienia wyroku).

W powyższym wyroku wyrażono zatem w sposób jednoznaczny i wiążący ocenę prawną, iż znaczenie prawne dla oceny zgodności postanowień planu ze studium ma nie tylko określenie w studium dla danego terenu określonego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania, lecz także ewentualne pominięcie w tym że studium dla danego terenu określonego przeznaczenia szczególnie, gdyby stanowiły one konkurencyjny dla ustalonego w studiom sposób zagospodarowania.

W oparciu o powyższą ocenę prawną NSA sformułował tezę, iż wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium, choć powinien był i przesądził, iż błędnym jest pogląd upatrujący dopuszczalności uwzględnienia w miejscowym planie dróg w oparciu o określenie w studium przeznaczenia innego niż drogowe (w kontrolowanym planie wskazanie w studium terenów usługowych), ze względu na traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących komunikacyjnie dane przeznaczenie.

NSA przesądził także, iż nie można zgodzić się z tezą, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to oznacza to, że muszą również istnieć drogi, przy czym pozbawione jest znaczenia prawnego jakiej są one kategorii, podobnie jak okoliczność czy zostały one przewidziane w przedmiotowym studium.

Konsekwencją tej oceny prawnej były wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA w Białymstoku obejmujące nakazy:

- rozważenia przez Sąd I instancji jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru jako dróg zbiorczych (s. 28 uzasadnienia),

- przeanalizowania treści opracowania, dla układu dróg przelotowych zawartego w dokumencie - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Zał. Nr 4) stanowiącego integralną część studium, który ustalał przebieg dróg głównych i zbiorczych, pozostawiając lokalizację dróg lokalnych autorom planu i autorom projektów budowlanych (strona 28 uzasadnienia),

- wyjaśnienia przez Sąd I instancji, czy drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6. (s. 29 uzasadnienia).

Nadto NSA wskazał, że Sąd I instancji winien zweryfikować spełnienie wymogu studium co do zastosowania w planie wyników konkursu co uzasadnia konieczność zweryfikowania czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi, o których wspomina studium (s. 30 uzasadnienia wyroku).

Spośród powyższych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Białymstoku zrealizował zaś tylko jedną, a i to w niepełnym wymiarze i wadliwie.

W szczególności Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował dokumentu - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Zał. Nr 4) stanowiącego integralną część studium, jak również nie odniósł się w żaden sposób do zapisów Studium dotyczących kierunków rozwoju komunikacji.

Podkreślić przy tym należy, iż znajdujący się w aktach administracyjnych wyciąg ze Studium nie zawiera załączników, w tym wskazanego przez NSA Załącznika nr 4 w postaci ujednoliconego rysunku "Kierunki rozwoju komunikacji" (do jakiego zgodnie z twierdzeniami zawartymi w skardze odwołuje się pkt 6.1.1. Studium pominięty w dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych), to jednak cześć opisowa Studium zawiera rozdział 8. Kierunki rozwoju komunikacji, gdzie w pkt 8.2.11.9 zamieszczono zapis, iż niezbędna jest konsekwentna modernizacja i realizacja brakujących elementów systemu komunikacji ze wskazaniem konkretnych planowanych i istniejących dróg wymagających budowy, rozbudowy bądź modernizacji. Mimo to orzekający w sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził analizy tego dokumentu i nie ocenił czy planowana droga oznaczona w planie symbolem 1 KD-Z(G) jest ujęta w tymże wykazie dróg kluczowych dla miasta z punktu widzenia Studium i stanowiących istotne elementy jego systemu komunikacyjnego rozumianego jako spójna całość.

Sąd I instancji nie podjął także próby wyjaśnienia czy drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6. jako kwestionowana przez skarżących droga 1 KD-Z(G) i siłą rzeczy wobec braku tych niezbędnych ustaleń faktycznych nie rozważył jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru jako dróg zbiorczych.

Sąd I instancji w miejsce wykonania wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, co pozwoliłoby na zweryfikowanie czy zapisy planu są zgodne w tym zakresie ze Studium, przedstawił zaś błędny pogląd, iż choć studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie, w szczególności dotyczących dróg zbiorczych, to jednak są one zgodne z zapisami znajdującymi się w zwycięskiej pracy konkursowej dotyczącej zagospodarowania przedmiotowego obszaru, która to praca de facto stanowi uszczegółowienie zapisów Studium (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Powyższy pogląd Sądu I instancji jest błędny co do oceny znaczenia prawnego przedmiotowej pracy konkursowej oraz przedwczesny co do ustaleń faktycznych dotyczących zawartości Studium, jak i zgodności zapisów zakwestionowanego planu z tą pracą konkursową.

Zauważyć bowiem należy, co trafnie podniosła także strona skarżąca kasacyjnie, że nie sposób przyjąć, by jakakolwiek praca konkursowa miała walor uszczegółowienia zapisów studium. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w której podmiot inny niż właściwa do uchwalenia studium rada gminy (w niniejszej sprawie komisja konkursowa oceniająca przedłożone prace) miałby wpływ na treść studium będącego przecież aktem sformalizowanym o określonym trybie jego przyjmowania i określonych skutkach prawnych wyrażających się w związaniu treścią studium organu uchwalającego plan miejscowy dla danego obszaru. Ocena, że dana praca konkursowa uzupełnia, względnie uszczegóławia postanowienia studium byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby do studium wprost recypowano jej wyniki, na przykład poprzez wskazanie konkretnej pracy wyłonionej w wyniku przeprowadzenia konkretnego konkursu i dołączenia jej do uchwalanego studium w formie chociażby załącznika, co jednakże w mniejszej sprawie nie zaistniało. Nie jest natomiast wystarczającym dla takiej oceny samo ustalenie, że konkurs został przeprowadzony i rozstrzygnięty przed uchwaleniem Studium.

Podsumowując odpowiedni zapis Studium zgodnie, z którym zagospodarowanie przedmiotowego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu należy zatem wykładać nie jako uprawnienie do uszczegóławiania Studium przez inne podmioty, lecz tylko i wyłącznie jako nałożenie na organy procedujące w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru obowiązku uwzględniania wyników konkursu dotyczącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru, w takim jednak zakresie w jakim wynik ten zgodny z ustaleniami Studium.

Taki sposób wykładania tych postanowień Studium jest zgodny z wytycznymi co do dalszego toku postępowania przedstawionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., gdzie wprost wskazano, że należy zweryfikować spełnienie wymogu studium co do zastosowania w planie wyników konkursu poprzez zweryfikowanie czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi

Tak sformułowanych wytycznych Sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zrealizował w całości, albowiem ograniczył się do zbadania, że zapisy zwycięskiej pracy konkursowej określają charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej, nie analizując jednakże czy szczegółowe rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami konkursowymi.

Powyższe jest o tyle istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, że jak wynika z porównania przebiegu drogi oznaczonej symbolem 1 KD-Z(G) ustalonego w części graficznej kwestionowanego planu miejscowego z załącznikiem graficznym do zwycięskiej pracy konkursowej nr 2, przebieg tej drogi w pracy konkursowej najprawdopodobniej zaproponowany został inaczej niż w wersji przyjętej w planie miejscowym. Droga w planie miejscowym wydaje się bowiem przesunięta na zachód względem jej przebiegu w opracowaniu konkursowym, gdzie na południowym odcinku przebiega bezpośrednio przy granicy obszaru objętego opracowaniem.

Okoliczność ta nie została jednakże w żaden sposób zweryfikowana przez orzekający w sprawie Sąd I instancji mimo, że kwestia "przesunięcia" planowanej drogi zbiorczej na zachód była podnoszona między innymi przez skarżących w uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedwczesność stanowiska Sądu co do braku w studium wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie wynika bezpośrednio z faktu nieprzeprowadzenia analizy części opisowej i graficznej całości studium, w tym w szczególności zapisów dotyczących Kierunków rozwoju komunikacji. Ze względu na ogólny charakter Studium nie można bowiem wykluczyć, iż zapisy, z których wyprowadzić by można dopuszczalność, względnie niedopuszczalność lokalizowania w obszarze oznaczonym w części graficznej studium symbolem 3.6, a określonym jako strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo-usługowej dróg o charakterze zbiorczym, znajdować się mogą nie tylko części studium dotyczącej bezpośrednio tego obszaru, lecz także w częściach dotyczących na przykład sytemu komunikacji.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie skargi, ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, w tym w szczególności brak w przedłożonych aktach kompletnego i zawierającego wszystkie załączniki Studium.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku winien w całości zrealizować wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r., a następnie w oparciu o analizę całości materiału dowodowego (obejmującego całe Studium wraz z wszystkimi do niego załącznikami, a nie tylko fragmenty tego aktu) i uwzględniając, iż prawnokształtujące znaczenie należy przypisać nie tylko określeniu w studium danego przeznaczenia czy wyznaczeniu kierunku zagospodarowania, ale również niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu, dokonać oceny czy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego w studium, a jednocześnie czy plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane przez studium choć powinno być w nim wskazane.

W przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie Sąd winien zweryfikować czy spełniony został wymóg zastosowania w planie wyników konkursu poprzez zweryfikowanie czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi, rozstrzygając w tym zakresie także wątpliwości związane z ewentualnym przesunięciem przebiegu spornej drogi zbiorczej w planie miejscowym, względem jej przebiegu zaproponowanego w zwycięskim opracowaniu konkursowym.

W przypadku ustalenia, iż przedmiotowy plan narusza ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sąd winien ocenić czy stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a jeśli tak to czy naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, czy też w całości, biorąc pod uwagę czy przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może funkcjonować po wyeliminowaniu z niego postanowień naruszających ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Potrzeba dokonania oceny czy ustalone naruszenie zasad sporządzenia planu jest naruszeniem istotnym wynika ze zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, która z dniem 18 listopada 2015 r. zmieniła między innymi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ograniczając przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie do istotnych naruszeń zasad sporządzania tego aktu.

Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Nietrafnym okazał się w szczególności zarzut związany z dokonaniem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń co do istnienia uzasadnienia zaskarżonej uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej znajduje się bowiem dokument zatytułowany zatytułowane "Podsumowanie i Uzasadnienie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno – wschodnie tereny rozwojowe), uchwalonego uchwałą Nr XXII/209/12 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia, wynikające z art. 42 pkt 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późniejszymi zmianami)", gdzie w pkt Ad. 6 i Ad. 17 przedstawiających powody nieuwzględnienia uwag do planu przedstawiono obszerne wywody uzasadniające w ocenie organów zaangażowanych w procedurę uchwalania planu powody przyjęcia w planie ulicy zbiorczej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G), przebiegu tej ulicy centralnie przez przyszłe osiedle oraz parametrów tej drogi, w tym ustanowienia jej droga zbiorczą co poprzez zebranie ruchu samochodów z ulic dojazdowych i lokalnych ma wpłynąć na uspokojenie ruchu wewnątrz terenów zabudowy mieszkaniowej. Niezależnie zatem od oceny trafności argumentacji przedstawione w tym dokumencie za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż rozwiązania przyjęte w tym zakresie w przedmiotowej uchwale zostały przez organy uzasadnione.

Przedstawienie przez Sąd I instancji obszernych własnych wywodów odnośnie przesłanek stwierdzenia, iż nie doszło do nadużycia konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności skarżących (s. 20-21 uzasadnienia) pozwala także uznać za nieuprawniony zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 1 P.p.s.a. przy wyjaśnianiu podstaw prawnych dokonanego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Odnośnie pierwszego z zarzutów naruszenia prawa procesowego to jest zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak prawidłowego skontrolowania pod kątem zgodności z prawem działalności administracji publicznej - zasad i trybu sporządzania uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r., nr XXI 1/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez przytoczenie lakonicznego uzasadnienia miejscowego planu, a nie dokonanie weryfikacji zawartych tam twierdzeń zauważ należy, iż zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, albowiem stanowi on powtórzenie zarzutu zgłoszonego już uprzednio w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2012 r. i był on już przedmiotem kontroli kasacyjnej, przy czy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. uznał go za niezasadny. W ponownym postępowaniu kasacyjnym nie mogą być uwzględnione zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu.

Za niezasadne uznać wreszcie należało zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która w ocenie skarżącego wina zostać uwzględniona i skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Powyższe przepisy proceduralne regulują bowiem jedynie treść rozstrzygnięć procesowych w zależności od ustaleń poczynionych przez Sąd w toku postępowania. Co za tym idzie do ich samoistnego naruszenia mogłoby dość jedynie w sytuacji, gdyby Sąd pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek w nich wskazanych wydał orzeczenie o treści innej niż przewidziane w tych przepisach. Nie można zaś skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów tylko względu na odmienną niż dokonana przez Sąd I instancji ocenę zasadności skargi i zaistnienia bądź braku przesłanek dla jej uwzględnienia.

Nie okazał się również zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, albowiem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w żądnym fragmencie swojego orzeczenia nie przyjął by skarżący nie mieli prawa do podnoszenia zarzutów co do trybu lub zasad uchwalania miejscowego planu i właściwości organów w tym zakresie.

Sąd I instancji wskazał jedynie, iż wobec rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 36/13, iż kontrolując zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno – wschodnie tereny rozwojowe), nie stwierdzono naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego aktu, był związany treścią tego orzeczenia i nie mógł ponownie badać tej okoliczności. Stanowisko to jest uprawnione i znajduje oparcie w art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko Sąd który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe.

Przypomnieć także należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, iż granice sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II S.A./Bk 533/15 ograniczone były jedynie do granic wyznaczonych treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt 1969/13 i co za tym idzie nie obejmowały zagadnień związanych z naruszeniem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe oznacza, iż trafnym było stanowisko Sądu I instancji o odstąpieniu od kontroli czynności proceduralnych poprzedzających przyjęcie zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do tego zrzutu kasacyjnego w zakresie rzekomego pozbawienia strony możliwości podnoszenia zarzutów co do trybu uchwalania miejscowego planu i właściwości organów w tym zakresie wskazać nadto należy, iż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność tą, to jest potencjalny istotny wpływ na wynik sprawy powinien wykazać skarżący kasacyjnie, co jednakże w niniejszej sprawie nie zaistniało, albowiem w skardze kasacyjnej nie wskazano jakichkolwiek naruszeń przepisów regulujących tryb uchwalania miejscowego planu i właściwości organów w tym zakresie od stwierdzenia, których miałby się uchylić Sąd I instancji.

Dalej zauważyć należy, iż zupełnie niezrozumiałym jest zarzut pozbawienia skarżących prawa do skutecznego podnoszenia zarzutów co do zasad uchwalania miejscowego planu w sytuacji gdy całość rozważań WSA w Białymstoku koncentruje się właśnie na ocenie tego czy doszło do naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem zasady, iż plan nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślić należy, iż dokonanie przez Sąd I instancji odmiennej oceny dochowania zasad uchwalania planu miejscowego, niż przedstawiana przez skarżących nie może być w żadnym razie ocenione jako naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem przepis ten jedynie konstytuuje uprawnienie do zaskarżenia uchwały naruszającej interes prawny lub uprawnienie danej osoby do sądu administracyjnego, a nie przesądza o kryteriach tej kontroli, a tym, bardziej o jej wyniku. Inaczej rzecz ujmując do jego naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji gdyby Sąd odmówił dokonania kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w sytuacji, gdy wyniki postępowania sądowoadministracyjnego nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami 1 i 3 wskazać zaś należy, iż wobec treści art. 190 P.p.s.a. nie mogły one stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem stanowią one de facto powtórzenie zarzutów już uprzednio podnoszonych i rozpoznanych przez NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1969/13. Powyższe oznacza, że zarzuty, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny właśnie ze względu na zasadę związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć przy tym trzeba, iż zarzuty te w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji dokonanie wykładni wskazywanych w nich przepisów w sposób odmienny od wykładni dokonanej w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1969/13 winny być zgłoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a., który to zarzut został w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zgłoszony i jak wykazano powyżej okazał się zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ich błędną wykładnię wskazać należy, iż również ten zarzut nie okazał się zasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazać bowiem należy, iż cztery punkty, określające wymogi co do zawartości projektu studium, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał zarówno, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu została naruszona przez Sąd I instancji, jak też jak ewentualne naruszenie przepisów, jak też jaki wpływ na ocenę prawidłowości orzeczenia w przedmiocie skargi na uchwałę ustanawiającą plan miejscowy miałoby ewentualne naruszenie przez orzekający w sprawie Sąd przepisów dotyczących wymogów jakie winien spełniać projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważyć wreszcie należy, iż WSA w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia, w ogóle nie powoływał się na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co także wskazuje na nietrafność zarzutu naruszenia przez Sąd tego przepisu poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Odnośnie zarzutu § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez jego niewłaściwą wykładnię zauważyć zaś należy, iż wykładni tegoż przepisu na gruncie niniejszej sprawy dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1969/13 i co za tym idzie zarzut ten mógł być skutecznie podniesiony jedynie w ramach zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a., który to zarzut został w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zgłoszony i jak wykazano powyżej okazał się zasadny.

Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego składa się opłata za czynności radcy prawnego, który sporządził skargę kasacyjną oraz brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ustalona na podstawie § 2 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu w zw. § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zwrot kosztów uiszczonego przez skarżących solidarnie wpisu od skargi kasacyjnej wynoszącego 150 zł, a ustalonego na podstawie § 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem.