Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 1, par. 2, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi w przedmiocie wykonania zjazdu, dostępu do drogi publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi do załatwienia sprawy dotyczącej wykonania zjazdu, dostępu do drogi publicznej z działki [...] w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; 3. wymierza Prezydentowi Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi na rzecz skarżącej B. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał


UZASADNIENIE

B.B. pismem z 29 września 2022 r., które wpłynęło do organu 4 października 2022 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie wykonania zjazdu, dostępu do drogi publicznej domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu zjazdu i obecnie dopuszcza się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł., ewentualnie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu decyzji nakazującej wykonanie zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł.; ukarania organu grzywną za bezczynność; rozpatrzenia sprawy na rozprawie; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wyjaśniła, że decyzją z 30 grudnia 2015 r., wydano zezwolenie do wykonania w trakcie inwestycji drogowej zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł. (uzgodnionego wcześniej w planach inwestycji drogowej). Potwierdza to m.in. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 38/20 (s.6) Zgodnie z nim "projekt budowlany inwestycji drogowej przewidywał zjazd o szerokości 3,00 m na dz. [...] ob [...]". Na podkładzie planistycznym faktycznie zjazd jest naniesiony na południowej granicy działki [...]. Jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej, zjazd nie został wykonany zgodnie z decyzją. Wykonana została jedynie ścieżka o szerokości ca 1,30 m. Do dnia dzisiejszego zjazd nie został wykonany. Skarżąca stwierdziła, że pozbawienie w trakcie wykonywania inwestycji drogowej użytkowników posesji przy ul. [...] działki nr [...] dojazdu do drogi publicznej skutkuje naruszaniem przysługującego jej prawa własności przez korzystanie z należącej do niej nieruchomości w celu dojazdu do nieruchomości miejskiej przez jej użytkowników, spółki ją obsługujące i innych (np. wywóz śmieci). W rezultacie naruszane jest nagminnie prawo do wyłącznego posiadania i korzystania z nieruchomości skarżącej przy ul. [...] - działki [...] i [...]. Skarżąca dodała, że pismem z 14 października 2021 r. wezwała organ bezskutecznie do usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Łodzi - Zarząd Dróg i Transportu reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ wyjaśnił, że decyzją z 30 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi udzielił Prezydentowi Miasta Łodzi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie al. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], rozbudowie ul. [...] na odcinku od al. [...] do ul. [...], rozbudowie ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do al. [...] w Ł. Wspomniana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z 23 maja 2016 r.

Wyrokiem z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 547/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy zjazdów z działek nr [...] i [...] w obrębie [...].

Wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 435/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w części wyrok Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w dalszym jeszcze zakresie (nie dotyczącym przedmiotowej skargi).

Decyzją z 13 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

Wyrokiem z 23 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 38/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 547/16.

Skarżąca pismem z 14 października 2021 r. wezwała Prezydenta Miasta Łodzi "do usunięcia w terminie 30 dni rażącego naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu zjazdu - dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej pod adresem [...] w Ł.". W odpowiedzi pismem z 23 listopada 2021 r. Zarząd Inwestycji Miejskich wyjaśnił w szczególności, że "budowa al. [...] została odebrana i zakończona przez inwestora - miasto Łódź w 2017 (decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego - ostateczne pozwolenie na użytkowanie zostało wydane 13 lutego 2018 r.) [...]".

Zdaniem organu skarga została wniesiona na "bezczynność organu w związku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niewykonaniu zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej pod adresem [...] w Ł.", przy czym obowiązek wykonania przedmiotowego zjazdu skarżąca wywodzi z treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr DAR-UA-V.19.2015, zaś potwierdzenia prawidłowości swego rozumowania upatruje we fragmencie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23.07.2021 r. sygn. akt II SA/Łd 38/20 (str. 1-2 skargi). Lektura skargi skłania do wniosku, że jej przedmiot nie należy do zakresu określonego w art. 3 p.p.s.a. Przedmiotu skargi nie sposób przyporządkować czy to do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. czy to w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej pod adresem [...] w Ł. (pkt 2 petitum skargi) - przez co skarżąca rozumie wykonanie (budowę) zjazdu, czyli działanie o charakterze czysto faktycznym - bezspornie nie stanowi władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego polegającej na przyznaniu określonego uprawnienia bądź nałożenia obowiązku, a tym samym nie ma cech form działania administracji wymienionych w przytoczonych wcześniej przepisach. W konsekwencji zaniechanie w tym zakresie nie podlega zaskarżeniu.

Niezależnie od powyższego, organ uznał, że nieporozumieniem jest twierdzenie skarżącej, iż "organ dopuścił się bezczynności wykonaniu decyzji nakazującej wykonanie zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...]. położonej pod adresem [...] w Ł." (pkt 3 petitum skargi). Art. 32a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zezwala inwestorowi na odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających, uznając przy tym, że nie stanowi ono istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto skarżąca pomija fakt, że przedmiotowa inwestycja uzyskała pozwolenie na użytkowanie (decyzja właściwego organu posiada przymiot ostateczności), a zatem należy uważać ją za definitywnie zakończoną w znaczeniu prawnym. W ocenie organu okoliczności przywołane w treści przedmiotowej skargi należą do materii postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA"). Przedmiotem tego rodzaju skargi, zwanej powszechną, której w żadnym razie nie należy utożsamiać ze skargą, o której mowa w art. 50 i następne p.p.s.a. może być, po myśli art. 227 k.p.a., w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Prawo wniesienia skargi powszechnej przysługuje również, zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a., wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku (w rozumieniu art. 241 i n. k.p.a.), a w taki właśnie sposób należałoby kwalifikować żądanie skarżącej obejmujące wykonanie zjazdu (zob. post. NSA z dnia 07.08.2018 r., II OSK 1810/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi – zarządu Dróg i Transportu miejskiego w Łodzi w sprawie wykonania zjazdu, dostępu do drogi publicznej i żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa polegającego na niewykonaniu zjazdu i obecnie dopuszcza się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł., ewentualnie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu decyzji nakazującej wykonanie zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł., żądanie ukarania organu grzywną za bezczynność; rozpatrzenia sprawy na rozprawie; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn.zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są zatem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. To zaś oznacza, że ocena skarg na bezczynność ograniczona jest wyłącznie do przypadków, gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek załatwienia sprawy w jednej z prawem przewidzianych form, określonych w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W piśmiennictwie zauważa się, że kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43). Innymi słowy, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika również z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce, pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się wobec tego na ustaleniu, czy organ, w tym wypadku Prezydent Miasta Łodzi, - Zarząd Dróg i Transportu zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia innej czynności w sprawie wniosku skarżącej o wykonanie zjazdu z jej działki nr [...] położonej w Ł. przy ulicy [...] na drogę publiczną.

W pierwszej kolejności pojawia się wątpliwość na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. z dnia 12. 08. 2022. Dz. U. 2022.1693 ) dalej jako "udp", jaki charakter ma budowa zajazdu bądź odmowa budowy zjazdu i czy wymaga wydania decyzji.

Ustawa o drogach publicznych w art. 29 ust. 2 udp stanowi normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Zgodnie z art. 29 udp budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają unormowania wprost stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Ustawodawca wskazuje jedynie podmiot obowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje.

W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 udp zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów, czyniąc to na podstawie pozwolenia na budowę, bądź w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia innych warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć.

W sprawie niniejszej pierwotną decyzją z 30 grudnia 2015 r., wydano zezwolenie na wykonanie w trakcie inwestycji drogowej zjazdu, dostępu do drogi publicznej, z działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł. o szerokości 3 m (uzgodnionego wcześniej w planach inwestycji drogowej). Do chwili obecnej zjazd ten nie został wykonany w sposób prawidłowy co do szerokości właśnie, a więc zgodny z projektem.

Zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności został wyznaczony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Głównym problemem jest ocena, czy niniejsza sprawa mieści się w zakresie w/w regulacji.

Problematyka ta była już poruszana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie judykatura w tej materii nie jest jednolita (postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20.12.2017 r., II SAB/Bd 113/17; wyrok NSA z 14.3.2018 r., I OSK 1148/16), prezentują pogląd, który to Sąd w niniejszym składzie podziela, że bezczynność w odmowie uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a).

Zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 udp konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym. Cechuje je wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa, umocowanie do stosowania środków władczych i w zakresie przyznanych kompetencji (J. Borkowski/B. Adamiak w: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck 2017, s. 14, Nb 14). Jej przedmiotem jest materia o charakterze indywidualnym rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.) (wyrok NSA z 5.7. 2016 r. I OSK 2334/14, Lex nr 2165157; wyrok WSA w Gdańsku z 18.1.2017 r., III SAB/Gd 57/16).

Ustalenie, że sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest sprawą administracyjną skutkuje tym, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej. Wypada w tym miejscu przytoczyć fragment przywołanego już wyroku I OSK 2334/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (art. 29 ust. 2 udp). Sytuacja taka dotyczy również, ma zastosowanie w przypadku wadliwie wykonanego zjazdu, który nie pozwala korzystać w pełni z nieruchomości. Jest to uzasadnione również konstrukcją całego tego przepisu i koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed jego nierealizowaniem. Podstawą prawną merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej jest art. 29 ust. 2 udp.

Przedstawiona powyżej argumentacja pozwala na uznanie, że organ administracji uchybił, określonemu w art. 35 § 3 k.p.a., terminowi załatwienia sprawy skarżącej. Wadliwie wykonany zjazd z nieruchomości istnieje od 13 lutego 2018 roku – uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca wielokrotnie po tej dacie występowała do organu o przebudowę zjazdu, co znajdowało również swój finał w wyrokach tutejszego Sądu przywołanych w treści skargi i odpowiedzi na skargę,

Uznając zatem, że żądanie sformułowane przez skarżącą, dotyczące wybudowania prawidłowego zjazdu, winno spowodować podjęcie przez organ odpowiednich rozstrzygnięć, za niewystarczającą należy uznać odmowną odpowiedź pisemną, skutkowało koniecznością uznania bezczynność organu, a z uwagi na upływ czasu, iż bezczynność ma charakter rażący.

Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który Sąd uznał za uzasadniony, podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż skarżąca na załatwienie sprawy oczekuje od daty wadliwie wykonanego zjazdu. Z tego powodu Sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny uznając, iż kwota określona w punkcie 3 wyroku będzie właściwa. Grzywna na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma na celu bowiem wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż taka kwota w realiach sprawy będzie odpowiednia.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że rażąco naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie określonej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność / przewlekłość (vide: wyroki NSA z: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 20/19, 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19, 23 września 2020 r. sygn. akt II 1208/20 – wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. zobowiązał organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem.

Sąd oczywiście nie przesądza jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, gdyż nie to jest przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, winna ona się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

k.ż.