Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1638/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 1 pkt 4, art. 185 par. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1885/06 w sprawie ze skargi K. B. na czynność Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Ministra Zdrowia w przedmiocie nie zaliczenia państwowego egzaminu specjalizacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz K. B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1885/06 po rozpoznaniu skargi K. B. na czynność Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Ministra Zdrowia w przedmiocie nie zaliczenia państwowego egzaminu specjalizacyjnego - odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż przedmiotem skargi jest czynność polegająca na nie uznaniu za zdany przez skarżącą państwowy egzamin specjalizacyjny z dziedziny urologii dziecięcej przeprowadzony w dniu [...] listopada 2005 r. W ocenie Sądu czynność ta nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych. Wprawdzie ma ona związek z indywidualnymi uprawnieniami skarżącego, to jednak nie nosi znamion decyzji administracyjnej ani też nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa. Treść art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa, konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przypadek taki nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie Sądu w świetle przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty /Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm./ oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów /Dz. U. Nr 213, poz. 1779 ze zm./ - wynik egzaminu podany przez komisję egzaminacyjną nie może być uznany za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 3 ppsa tym bardziej, iż nie przysługuje od niego żaden tryb odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 ( 1 pkt 1 ppsa i z tej przyczyny ją odrzucił.

Skargę kasacyjną na to postanowienie wniosła K. B. reprezentowana przez adwokat G. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 ( 2 pkt 4 i art. 58 ( 1 pkt 1 ppsa polegające na błędnym uznaniu, że czynność powołanej przez Ministra Zdrowia Państwowej Komisji Egzaminacyjnej wyrażająca się w nie uznaniu za zdany przez skarżącą egzamin specjalizacyjny z zakresu urologii dziecięcej nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że Komisja Egzaminacyjna zmieniła zasady zaliczania z wynikiem pozytywnym przedmiotowego egzaminu, do czego nie była prawnie upoważniona, co miało wpływ na uznanie, że skarżąca nie zaliczyła egzaminu. Skarżąca zwróciła się do Ministra Zdrowia i Komisji Egzaminacyjnej z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, zaś jedno z pism z dnia [...] listopada 2005 r. zostało określone jako odwołanie w sprawie nie zaliczenia złożonego przez nią egzaminu.

Skarżąca niewątpliwie została dopuszczona do przedmiotowego państwowego egzaminu w trybie określonym w ( 46 cytowanym wyżej rozporządzeniem. Minister Zdrowia uznał dotychczasowy dorobek naukowy i zawodowy skarżącej za równoważny ze zrealizowaniem szczegółowego programu specjalizacji. Zgodnie z powyższym przepisem Minister Zdrowia określa na podstawie wniosku powołanej przez siebie Komisji Egzaminacyjnej oraz po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Egzaminów Lekarskich termin i formę egzaminu. W myśl ( 32 ww. rozporządzenia państwowy egzamin specjalizacyjny składany jest w formie egzaminu praktycznego, egzaminu testowego i egzaminu ustnego. Minister zgodnie z posiadaną kompetencją, mógł wybrać jedną z tych trzech form egzaminu, co określa ( 46 rozporządzenia. Stosownie do ( 32 ust.4 rozporządzenia egzamin testowy jest uważany za zaliczony z wynikiem pozytywnym w przypadku uzyskania co najmniej 60 procent możliwej do uzyskania liczby punktów. Skarżąca została poinformowana o przeprowadzeniu egzaminu testowego, a więc jedynym kryterium oceny stanowić powinien określony w ( 32 ust. 4 rozporządzenia 60 -procentowy próg. Osoby zdające egzamin w dniu [...] listopada 2005 r. dowiedziały się o zastosowaniu przez Komisję Egzaminacyjną 70 - procentowego progu zaliczenia egzaminu /a więc podwyższonego w stosunku do określonego w rozporządzeniu/ dopiero w momencie ogłaszania wyników tego egzaminu. Mimo, iż skarżąca uzyskała ponad 60 procent możliwej /według rozporządzenia/ do uzyskania liczby punktów Komisja uznała, że nie zalicza jej egzaminu testowego z wynikiem pozytywnym. Odnosząc się do kwestii odrzucenia skargi ze względu na to, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż Sąd pierwszej instancji sam przyznał, że sprawa dotyczy indywidualnych uprawnień skarżącej do uzyskania tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej, jednak pomimo to błędnie uznał, że brak jest związku pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie skarżącej a aktem lub czynnością, która dotyczy tego uprawnienia. Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty dopuszcza możliwość uzyskania tytułu specjalisty w określonej dziedzinie medycyny, zaś rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów określa m.in. wykaz specjalności lekarskich i tryb oraz sposób składania egzaminu państwowego. Nie sposób w związku z tym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż brak jest w sprawie związku pomiędzy przepisem prawa powszechnie obowiązującego określającego uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy tego uprawnienia czy obowiązku. Czynność powołanej przez Ministra Zdrowia Komisji egzaminacyjnej polegająca na nie ustaleniu właściwego wyniku egzaminu wskutek naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów prowadzi do bezpodstawnego pozbawienia skarżącej uprawnienia do uzyskania tytułu lekarza specjalisty, ma bowiem ścisły związek ze wspomnianymi przepisami. Orzeczenie Komisji Egzaminacyjnej przesądziło o bezprawnym pozbawieniu uprawnień lekarza określonych we wskazanych aktach prawnych. Gdyby nie błędne ustalenia Komisji w sprawie oceny egzaminu złożonego przez skarżącą otrzymałaby ona tytuł specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej. Jako chybiony należy potraktować argument Sądu, że niedopuszczalna jest droga sądowa, gdyż od przedmiotowego aktu nie służy żaden środek odwoławczy. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 4/96 w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych, należy przed wniesieniem skargi do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, z czego skarżąca skorzystała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza się szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzających w ocenie strony przedstawione w tej skardze stanowisko, w tym dotyczących uznania aktu jako decyzji administracyjnej lub czynności administracyjnej dotyczącej uprawnień lub obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Sporną w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy rację ma Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę strony na podstawie art. 58 ( 1 pkt 1 ppsa wobec uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, czy też słuszne jest stanowisko strony, która twierdzi, iż w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego materialnego rangi ustawowej, przewidujące możliwość uzyskania przez lekarza danej specjalizacji /w niniejszej sprawie w zakresie urologii dziecięcej/ ustalają obowiązek zaliczenia stosownego egzaminu, jako warunek uzyskania uprawnień do specjalizacji, to stwierdzenie po przeprowadzeniu egzaminu przez właściwy w sprawie podmiot publiczny, iż uznaje się egzamin, któremu strona się poddała, za nie zaliczony przez nią, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 ( 1 pkt 4 ppsa.

Otóż rozpatrując sprawę w powyższym zakresie należy w pierwszym rzędzie zadać pytanie, czy postępowanie, w wyniku którego dochodzi do stwierdzenia, że lekarz uzyskał specjalizację, o którą wnosi /lub tej specjalizacji nie uzyskał/ jest postępowaniem z dziedziny prawa administracyjnego, czy też z jakiejkolwiek innej dziedziny. Ta okoliczność nie powinna budzić wątpliwości, bowiem w szeregu zawodach uprawnienia do ich wykonywania uzyskuje się w drodze orzeczenia administracyjnego, zasadniczo decyzji administracyjnej. Skoro prawo do wykonywania zawodu następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, to również uzyskanie różnego rodzaju specjalizacji, co ma miejsce w przypadku także innych zawodów, nie tylko lekarzy np. osób wykonujących zawody budowlane /inżynier budowlany, architekt/, następuje w postępowaniu administracyjnym /stanowi sprawę administracyjną/, lub też w wyniku innych działań administracyjnych, a nie np. w sprawie, do rozpatrzenia której jest właściwy sąd powszechny.

Są uregulowania, dające możliwość wyprowadzenia wprost z przepisów a niekiedy w drodze wykładni, iż zarówno uzyskanie podstawowych uprawnień zawodowych jak i następnie pozyskiwanie uprawnień w poszczególnych specjalizacjach, następuje w drodze decyzji administracyjnej i wówczas zasadniczo nie występują tego rodzaju wątpliwości, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie.

Z mających natomiast zastosowanie w rozpatrywanej sprawie uregulowań dotyczących wykonywania zawodu lekarza, przewidujących możliwość ubiegania się przez konkretnego lekarza o określoną specjalizację, wynika niespornie konieczność zaliczenia egzaminu przeprowadzanego przez właściwy podmiot według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Oczywiście zaliczenie egzaminu, które uprawnia do danej specjalizacji, nie będzie zapewne kwestionowane przez wnioskodawcę /lekarza/ i z treści przepisów nie wynika, aby przewidywane było w tym zakresie wydanie decyzji pozytywnej /uwzględniającej wniosek lekarza/. Z przepisów normujących przedmiotową problematykę nie wynika również, aby miała być wydana decyzja negatywna /stwierdzająca okoliczność nie nabycia żądanej we wniosku specjalizacji/, od której stronie służyłoby odwołanie, ewentualnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy / art. 127 ( 3 kpa / i w tym zakresie wypada podzielić zasadność wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skoro tak właśnie uregulowano sprawę uzyskiwania specjalizacji w zawodzie lekarza, to należy jednak rozważyć, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji, czy w świetle aktualnego orzecznictwa i literatury prawniczej możliwe jest zaakceptowanie zaskarżonego postanowienia, w którym wyrażono pogląd, że stanowisko o nie zaliczeniu egzaminu na określoną specjalizację nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w istocie wobec tego, że nie może być kwestionowane przed żadnym innym podmiotem czy sądem, to strona pozostaje bez przewidywanej Konstytucją RP ochrony sądowej, czy też ten pogląd jako nieuprawniony, nie może być podzielony.

Niewątpliwie potraktowanie egzaminu na specjalizację za nie zaliczony stwarza dla lekarza niekorzystną sytuację, gdyż nie doszło do nabycia uprawnień w zakresie tej specjalizacji a więc zawodu lekarza w ramach tej specjalizacji strona wykonywać nie może. Brak jest przy tym regulacji określających wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, aby lekarz mógł rozstrzygnięcie jego wniosku, dla niego negatywne, kwestionować w postępowaniu instancyjnym, a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Wypada jednak stwierdzić, że wniosek lekarza w sprawie uprawnień do specjalizacji skutkuje wszczęciem czynności administracyjnych /a nie postępowania w sprawie administracyjnej w rozumieniu kpa/, w wyniku których może dojść zarówno do uwzględnienia wniosku /w postaci czynności materialno-technicznej/, jak i do jego nieuwzględnienia /w niniejszej sprawie uznania wymaganego egzaminu za niezliczony/. Stwierdzenie, że egzamin nie został zaliczony, stanowi również jak się wydaje czynność administracyjną, która ma jednak istotny wpływ na prawa strony /lekarza/, bo nie dochodzi do nabycia przez nią praw do specjalizacji. Przyjęcie, w zaskarżonym postanowieniu, iż taka czynność nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego wobec braku kognicji tego sądu, pozbawia stronę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu i jako takie nie może być potraktowane jako uprawnione.

Odrębną kwestią jest natomiast to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega kontroli pod względem legalności tryb /sposób/ działania podmiotu podejmującego tę czynność /w tym również zachowanie wymogów rozporządzenia określającego wymogi dotyczące przeprowadzenia egzaminu/, nie mogą być natomiast podważane oceny kwalifikacyjne odnoszące się do wiadomości osoby poddanej egzaminowi - por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 645/84, przytoczony w skardze kasacyjnej, co świadczy o tym, że wnosząca tę skargę zdaje sobie sprawę z zakresu możliwości kwestionowania działań administracji w związku z kognicją NSA.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.