Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1476/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 pkt 1, art.11 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 170/11 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 170/11 oddalił skargę P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły P. S. A.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r.

Na skutek skargi P. S. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/05 uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. i wskazał, że skoro organ stwierdził, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie P., to fakt ten przemawia za brakiem interesu skarżącego w postępowaniu komunalizacyjnym. Brak natomiast interesu prawnego pozbawia P. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze wskazując, że skoro P. S. A. nie jest właścicielem nieruchomości, ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe, jak również nie legitymuje się prawem zarządu, to postępowanie wszczęte na skutek jego odwołania jest bezprzedmiotowe.

Na skutek skargi P. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i wskazał, że organ powinien wyjaśnić sprawę interesu prawnego P. i w tym celu ustalić status prawny przedmiotowej działki w kontekście szczególnych regulacji ustrojowych P. oraz okoliczności, iż w wykazie hipotecznym oraz księdze wieczystej tej nieruchomości ujawniony był wpis: "Skarb Państwa – Dobro Kolejowe" oraz znaczenie w kontekście komunalizacji regulacji zawartej w ustawie z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. i wskazała, że ponowna analiza stanu prawnego działki nr [...] oraz całości akt sprawy wykazała, że skoro P. do przedmiotowej nieruchomości nie uzyskało tytułu prawnego przed 27 maja 1990 r. i nie podlegała ona wyłączeniu z komunalizacji, to stanowiła wówczas mienie ogólnonarodowe oraz należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stała się zatem mieniem komunalnym Gminy Kraków.

Na skutek skargi P. S. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 196/08 uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2004 r. Sąd zalecił m. in. ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, poprzez ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. skarżący dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez P. było jedynie władztwem faktycznym.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] obręb [...] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie L. Spis II - Dobro Kolejowe i art. 208 traktatu pokoju między Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi z Austrią, zawartego 10 września 1919 r. w St. Germain en Laye, ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską ustawą z dnia 11 kwietnia 1924 r. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych sporządzonym przez uprawnionego geodetę S. W. w dniu 4 grudnia 2001 r. nr ks. rob. 79/2001, dz. nr [...] obręb [...] tworzy dz. ew. nr [...] obręb [...]. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1986 r. dz. nr [...] obręb [...] zmieniła oznaczenie na dz. nr [...] obręb [...]. Ponadto arkusz posiadłości gruntowej Ip. [...] b. gm. kat. [...], którym objęta była m. in. parcela katastralna odpowiadająca działce nr [...], prowadzony był dla gruntów znajdujących się w posiadaniu Skarbu Kolei Państwowej /Zarząd kolejowy/. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów figurowała działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa we władaniu P., a jako osoba władająca gruntem wpisane było - Przedsiębiorstwo Handlu [...] w W. Oddział Okręgowy w K. W aktualnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów figuruje dz. nr [...], a jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, władający gruntem - Przedsiębiorstwo Handlu [...] w W. Oddział Okręgowy w K. Zatem w dniu 27 maja 1990 r. dz. nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i jej oznaczenie było tożsame z oznaczeniem aktualnie obowiązującym w operacie ewidencji gruntów. W celu ustalenia, czy przedsiębiorstwu P. S. A. oraz Przedsiębiorstwu Handlu [...] w W. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości, zwrócono się do P. S. A. i Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa, o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu do przedmiotowego gruntu w powołanej dacie. P. S. A. pismem z 7 stycznia 2010 r. przedłożyły decyzję z [...] września 1989 r. o ustaleniu i naliczeniu opłaty rocznej za zarząd gruntem dla dz. nr [...]. Pismem z 5 stycznia 2010 r. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa poinformował, że oprócz oświadczenia Urzędu Rejonowego w Krakowie z 27 grudnia 1993 r. o ustaleniu i naliczeniu opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu dla [...] Dyrekcji Okręgowej, nie posiada dokumentów mogących potwierdzić prawo zarządu ww. przedsiębiorstw. Ponadto w zasobie Archiwum Akt Nowych nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących przekazania nieruchomości w użytkowanie lub zarząd tym przedsiębiorstwom. W związku z tym organ wskazał, że przedmiotowy grunt stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 208 Traktatu w Saint Germain en Laye. Na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", grunty zajęte pod linie kolejowe przechodzą w zarząd i użytkowanie P. Grunty te winny zostać zinwentaryzowane. PKP nie przedstawiło materiałów inwentaryzacyjnych sporządzonych na podstawie art. 6 ust. 3 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo P. nie mogło wywodzić prawa zarządu do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Tytuł taki mógł powstać jedynie w drodze decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, następnie w zarząd, trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi. Tym samym uznać należało, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art.. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa stała się własnością Gminy Kraków.

Na skutek odwołania P. S. A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję wskazując, że stosownie do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo odniósł się do braku zinwentaryzowania gruntów P. stosownie do rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., a także właściwie ustalił brak po stronie skarżącego odpowiedniego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, eliminującego możliwość komunalizacji z mocy prawa. Postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się skarżący jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje wydane na podstawie ww. przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. Organ wskazał ponadto, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa, na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie. W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej tj. [...] września 1989 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro zatem P. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do działki nr [...] to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne KKU wskazała także, że kwestii dysponowania gruntem nie wyjaśniają również przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo P. Takiej podstawy nie stanowi art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie Państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bowiem nie wynika z niego uprawnienie do władania konkretnie określonymi działkami o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. w W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej;

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej;

- niezastosowanie przez organ art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że sprawa była przedmiotem trzykrotnego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie Sądu I instancji, organy w pełni zastosowały się do wytycznych przedstawionych w wyrokach z dnia 12 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 2026/05, z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07 oraz z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 196/08, prawidłowo ustaliły stan prawny i faktyczny spornej nieruchomości, co doprowadziło do uznania, że P. w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do działki nr [...].

Zaznaczono, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. Świadczy o tym m.in. wypis z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r., arkusz posiadłości gruntowej tej nieruchomości oraz odpis z księgi wieczystej.

Sąd Wskazał, że stosownie do art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

WSA w Warszawie zauważył, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14.

Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji przedsiębiorstwo państwowe "P." nie zostało ujęte.

Zgodzono się ponadto ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P.". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych:

- w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

- polegające na błędnym przyjęciu, iż art. 208 Traktatu podpisanego w Saint Germain en Laye z dnia 10 września 1919 r. nie stanowił przeszkody do komunalizacji z mocy prawa;

b) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

c) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego;

d) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

e) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczna konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

c) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na naruszeniu przepisów postępowania jak również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c) p.p.s.a., w powiązaniu z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie jest trafny. Należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie spółka nie uzasadniła tego zarzutu i nie wyjaśniła na czym polega w jej ocenie naruszenie tych przepisów.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jest obowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Obowiązek ten nie zwalniała jednak strony od aktywności dowodowej. Formułowanie przy tym zarzutu kasacyjnego bez uzasadnienia należało uznać za całkowicie wadliwe. Zarzuty kasacyjne muszą być bowiem zredagowane w sposób: konkretny i precyzyjny a nie pozostawać w sferze przypuszczeń i domniemywań.

Niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. spowodowane było uznaniem, że skarga wniesiona do Sądu przez P. SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. nie była zasadna, co znajduje wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134§1 w zw. z art. 141§4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest wyczerpujące. Okoliczność, że sporna nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego wynika z faktu, że skarżąca spółka nie wykazała by legitymowała się na dzień komunalizacji prawem zarządu jak również prawem użytkowania i użytkowaniem wieczystym. Zatem zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego co nie wymagało przeprowadzenia dowodu, gdyż fakt ten wynika z samego prawa.

Przechodząc do zarzutów prawnomaterialnych stwierdzić należy, że są one nie zasadne.

W ocenie składu orzekającego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę P. S.A., nie naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jak również art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Oznacza to, że skoro sporna działka nie pozostawała w zarządzie P. jak również nie została oddana w użytkowanie ani w użytkowanie wieczyste to pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej jako własność Skarbu Państwa. Pozostawanie w zarządzie jest określeniem normatywnym zaś zwrot "należeć do" oznacza stan faktyczny.

Z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizującej to jest z dniem 27 maja 1990 r. a decyzja Wojewody miała jedynie charakter deklaratoryjny. P. S.A. nie wykazała tytułu prawnorzeczowego przysługującego jej w dniu 27 maja 1990 r. do spornego mienia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie legitymując się tytułem prawnym do gruntu nie mogła skutecznie przeciwdziałać stwierdzeniu jego komunalizacji ex lege.

Niezasadny jest także, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu określone w nim składniki mienia zostały wyłączone spod komunalizacji z mocy prawa. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przepis ten nie miał zastosowania w stosunku do Przedsiębiorstwa Państwowego P. Wykonywane bowiem przez to Przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim jego był minister nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to Przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. W załączniku zaś do wydanego na podstawie przepisów ww. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, powyższe Przedsiębiorstwo nie zostało wymienione. Z tego też powodu wywody zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do ww. przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja - Przepisy wprowadzające należało uznać za chybione.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" jest także chybiony. Przepis art.16 ust.1 i ust.2 tej ustawy nie stanowił podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo P. tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją. Wskazany przepis mógł stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Przepis ten jako akt o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. Prawo Zarządu jak to trafnie wskazał Sąd I instancji musi wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa.

Odnosząc się do rozważań odnośnie art. 34 ust.1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zgodnie art. 34 i art. 34ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające

Uwłaszczenie P. dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.