Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1457/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust 22
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 138 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7 października 2016 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej - wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. obejmującego granice administracyjne gminy R. które wpłynęły po ogłoszeniu oraz zawiadomieniu o podjęciu uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia 31 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. , obejmującego granice administracyjne gminy R .

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrz R. decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm.) – dalej zwana u.d.i.p., w związku z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015r., póz. 2135, z późn. zm.), w związku z art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., póz. 23, z późn. zm.) – dalej zwana k.p.a., odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie: "Wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. " - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] kolumny nr [...] "Treść wniosku".

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych wykazem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., póz. 2058 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. póz. 2135 ze zm.). Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec powyższego regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawczyni informacji publicznej w ustalonym przez nią zakresie tj. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz ich lokalizacji. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ pierwszej instancji przywołał daty i sygnatury orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w podobnych sprawach, jak też wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Odnosząc się z kolei do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnych wyrokach o sygn. akt II SA/Kr 187/14 oraz II SA/Kr 126/14 organ wskazał, iż wbrew poglądowi wyrażonemu w tych wyrokach, w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości można w prosty sposób ustalić dane osób fizycznych lub prawnych. Zdaniem organu dostęp do danych osobowych poprzez numer działki ewidencyjnej nie odbywa się jedynie na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz także na innych polach dostępu. Za pomocą informacji zamieszczonych w internecie dotyczących numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Przy pomocy portalu internetowego Geoportal (www.geoportal.gov.pl) można ustalić położenie określonego numeru ewidencyjnego działki i jej pełny numer identyfikacyjny oraz dokładny adres. Samo położenie działki ewidencyjnej (określone przez widoczne na mapie elementy charakterystyczne: budynki, drogi, obiekty, roślinność i itp.) częstokroć wielu osobom pozwala na ustalenie danych osoby fizycznej lub prawnej, a jeżeli nie to proste rozpylanie w terenie wśród sąsiadów takie dane może ujawnić. Oprócz takich działań możliwe jest także skorzystanie ze strony internetowej Znajdź Księgę Wieczystą (www.znajdzksiege.pl/dzialki/) lub Księgi Wieczyste Online (www.ksiegiwieczyste-online.pl/PoNumerzeDzialki.html), na których to stronach poprzez wpisanie pełnego numeru działki ewidencyjnej ujawnionego na portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl) lub danych w postaci nazwy miejscowości i adresu (adres można określić poprzez Geoportal i jakąkolwiek mapę danej miejscowości) można wyszukać numer księgi wieczystej, a dostęp już do samej księgi wieczystej jest powszechny i jawny, choćby poprzez stronę internetową Ministerstwa Sprawiedliwości (https://ekw.ms.gov.pl/pdcbdkw/pd cbdkw.html). Tytułem przykładu wystarczy znaleźć na Geoportalu określoną działkę ewidencyjną np. [...] kliknąć na numer tej działki i uzyskać jej pełny numer, tj. [...] . Taki numer wystarczy wpisać na jednej z wymienionych wyżej stron internetowych Znajdź Księgę Wieczystą (www.znajdzksiege.pl/działki/) lub Księgi Wieczyste Online (www.ksiegi-wieczyste-online.pl/ PoNumerzeDzialki.html) by już bezpośrednio pobrać treść księgi wieczystej bez konieczności jej wyszukiwania za pomocą strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości tps://ekw.ms.goy.pl/pdcbdkw/pdcbdkw.html). Wskazany wyżej szczegółowy opis dostępu do numeru księgi wieczystej poprzez posiadanie jedynie numeru działki ewidencyjnej wskazuje, że można określić dane osobowe bez nadmiernych kosztów, czasu i działań i tym samym numer działki ewidencyjnej, tak jak numer księgi wieczystej korzysta z ochrony, bowiem jest jednym z czynników umożliwiających w sposób pośredni dostęp do danych.

Pismem z dnia 2 września 2016 r. Z.N. złożyła w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego wskazując, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w całości.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła, iż informacja obejmująca oznaczenie nieruchomości, dla której złożono wniosek do Studium, stanowi informację przedmiotową, a nie podmiotową i nie podlega żadnej szczególnej ochronie. Wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej - wykazu wniosków do Studium - celem uzyskania możliwości zapoznania się z tym o jakie przedmiotowe zmiany w Studium w stosunku do określonych nieruchomości wnosiła lokalna społeczność, czy też inni wnioskodawcy. Odwołująca się, będąc aktywnym lokalnym działaczem ekologicznym, chciałaby bowiem uzyskać możliwość zapoznania się z zagrażającymi przyrodzie postulowanymi zmianami Studium, a także podjąć działania nakierowane na powstrzymanie przed zagrożeniem degradacją terenów zarezerwowanych w Studium jako biologicznie aktywne, w szczególności terenów zieleni uzdrowiskowej. Dlatego odwołująca się uważa, że powinna mieć zapewnioną możliwość uzyskania informacji o tym jaki przedmiotowy wniosek został złożony w stosunku do każdej określonej nieruchomości, dla których wniesiono wnioski do Studium. Tylko bowiem w taki sposób można ustalić zagrożenia dla przyrody wynikające z ewentualnego uwzględnienia przez organ planistyczny poszczególnych wniosków złożonych na etapie przygotowywania projektu Studium. Tymczasem Burmistrz Miasta R. E.P. , która w przeszłości przeforsowała projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. niszczący walory przyrodnicze tej gminy, w szczególności przyczyniający się do degradacji olbrzymiej części terenów zieleni uzdrowiskowej, skutkujący nieważnością aktu prawa miejscowego przyjmującego ten fatalny plan miejscowy, w sposób ostentacyjnie niezgodny z prawem blokuje wnioskodawczyni dostęp do informacji przedmiotowej o tym jakie uwagi w stosunku do poszczególnych określonych nieruchomości zostały wniesione do Studium.

Odwołująca podkreśliła, iż udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których wniesiono wnioski do Studium, nie daje wnioskodawcy żadnych informacji podmiotowych o osobach fizycznych lub prawnych, które wnosiły wnioski do Studium. Wniosek do Studium może bowiem wnieść każdy, bez względu na to czy istnieje jakikolwiek stosunek prawny łączący wnioskodawcę z nieruchomością, której dotyczy wniosek. Burmistrz działając jako organ właściwy dla przetwarzania wniosków złożonych do Studium, przetwarza dane osobowe wnioskodawców składających wnioski do Studium, i to dane osobowe tychże wnioskodawców organ obowiązany jest chronić. W ocenie strony, żaden przepis ustawy nie nakazuje organowi utajniania informacji o tym jakie zmiany w przeznaczeniu określonych nieruchomości są postulowane w opracowywanym Studium. Przeciwnie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno być opracowywane z jak największym udziałem społeczności lokalnej na wszystkich etapach jego sporządzania, a nie tylko po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. W ocenie odwołującej udostępnienie informacji o tym jakie modyfikacje studium są postulowane dla określonych nieruchomości, nie może naruszać niczyjej prywatności, czy też tajemnicy. Procedury planistyczne na szczeblu gminnym są bowiem jawne w całości i pomimo, iż można ustalić - z innych źródeł niż od organu planistycznego - kto jest właścicielem nieruchomości, dla której wniesiono wnioski do studium, czy też do planu, nie ma żadnych przesłanek prawnych, aby wyłączyć z udostępnienia informację o tym jakie przedmiotowe uwagi wniesiono dla poszczególnych nieruchomości, analogicznie jak nie ma przesłanek przed wyłączaniem z udostępnienia informacji o tym jakie rozwiązania planistyczne przyjął organ w stosunku do poszczególnych nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia 7 października 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), a także art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że zagwarantowany konstytucyjnie dostęp obywateli do informacji jest warunkiem ich racjonalnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych, a także ułatwia im społeczną kontrolę nad procesami sprawowania władzy, a więc jest traktowany jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania struktur administracyjnych (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z 2.4.199 r., wyd. Liber 2000, s. 83). W świetle powyższej normy konstytucyjnej w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle (tak: wyrok NSA z 07.03.2003 r., sygn. II SA 3572/02, publ. LEX nr 144641).

Umocowane w powyższym przepisie konstytucyjnym prawo obywatela do uzyskania informacji o sprawach publicznych odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zaś prawo dostępu do niej przysługuje każdemu i nie może być ono ograniczane przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, które są w ich posiadaniu, żądaniem wykazania przez zainteresowanego interesu prawnego lub faktycznego w jej uzyskaniu.

W dalszej części obszernego uzasadnienia organ odwoławczy powołując się na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wyjaśnił, że informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej.

Odnośnie danych osobowych należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań (art. 6 ust. 1, ust.2, ust.3 u.o.d.o.).

Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Jest to otwarty katalog rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "weterynarza w miejscowości X", "wieloletniego proboszcza w parafii Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, że z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów.

W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akr II SA/GL 668/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni informacji publicznej zawartej w dokumencie: "Wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R" - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr 5 "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr [...] kolumny nr [...] "Treść wniosku", wyjaśniając, że udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli tych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych.

Przychylić należy się w tej kwestii do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zasadne jest wskazanie jednolitego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajętego w kilku wydanych ostatnio wyrokach, gdzie przedmiotem sporu była właśnie kwestia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust.2 u.i.d.p. poprzez nieudostępnienie numerów ewidencyjnych działek ( II SA/Kr 187/14; II SA/Kr 188/14; II SA/Kr 189/14; II SA/Kr 126/14; II SA/Kr 127/14) - którymi uchylono decyzje Kolegium i poprzedzające je decyzje Burmistrza R. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W jednym z powołanych wyroków z dnia kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 189/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym - art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz dane o charakterze podmiotowym - art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09, oraz z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/09. Na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10).

W niniejszej sprawie odwołująca domagała się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. obejmującego granice administracyjne gminy R. , które wpłynęły po ogłoszeniu oraz zawiadomieniu o podjęciu uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia 31 maja 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. , obejmującego granice administracyjne gminy R . Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w przedmiotowym dokumencie, a nie w operacie ewidencyjnym.

Dlatego wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

W tym stanie rzeczy – zdaniem organu odwoławczego - ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji należy uznać za błędną, bowiem ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości, które zostały wskazane w umowach nie byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Uzyskanie z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej nie jest zatem oczywiste. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego, i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że żądane przez stronę odwołującą informacje zawarte w wykazie wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. w oznaczonym przez wnioskodawczynię okresie wraz zawartymi w treści tego wykazu numerami ewidencyjnymi działek objętych wykazem nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

W tak ustalonym stanie faktycznym, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej. Wskazana treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwości istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji powołując taką samą podstawę prawną, jak w zaskarżonej decyzji. Nadto treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym) udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Z.N. – dalej skarżąca, wnosząc obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o poddanie zaskarżonej decyzji kompleksowej kontroli ze strony Sądu gdyż uważa, że decyzja ta może doprowadzić do naruszenia przysługującego jej konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że treść kwestionowanej przez nią decyzji organu odwoławczego jest dla niej jasna i zrozumiała, a skarżąca w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji objętej skargą. Nadto skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja spełnia wszelkie żądania skarżącej sformułowane w odwołaniu od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i jest cyt.: "wręcz wzorcowym rozstrzygnięciem jakie powinno zapaść w zaistniałych okolicznościach, co powoduje iż skarżący wnosi o oddalenie skargi w całości". Jak wynika z dalszych wywodów skargi skarżąca ma jednak obawy, czy treść decyzji organu odwoławczego pozostaje równie jasna i zrozumiała dla Burmistrza R. jako dysponenta informacji publicznej żądanej przez skarżącą, zaś dotychczasowe działania tego organu zmuszają skarżącą do angażowania Sądu w kolejną sprawę ze skargi na decyzję organu odwoławczego, wyłącznie w celu uniknięcia ryzyka prowadzenia w przyszłości innego sporu sądowoadministracyjnego - sporu ze skargi na bezczynność Burmistrza w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w W. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwana "P.p.s.a.".

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanego przepisu, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7 października 2016 r. znak: [...] , którą uchylono decyzję Burmistrza R. z dnia 26 sierpnia 2016 r., znak: [...] , w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr [...] "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] kolumny nr [...] "Treść wniosku" i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg w takich sprawach wnika m.in. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku 16 u.d.i.p., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Burmistrz R. w świetle powołanego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zgodnie jednak z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej.

Odnośnie danych osobowych należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Za dane osobowe zgodnie z art. 6 u.d.i.p. uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "weterynarza w miejscowości X", "wieloletniego proboszcza w parafii Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, iż z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów.

Należy wskazać, że w orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akr II SA/GL 668/10). U.d.i.p. nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że żądane przez skarżącą informacje zawarte w wykazie wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. w oznaczonym przez wnioskodawczynię okresie wraz zawartymi w treści tego wykazu numerami ewidencyjnymi działek objętych wykazem, są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do treści skargi odnoszącej się do prawidłowości decyzji organu odwoławczego w części, w jakiej organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji należy wskazać, że w ocenie Sądu skarga, mimo odmiennych wywodów, zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy wskazać, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazując na powyższe należy podkreślić, że organ odwoławczy nie ma jednak pełnej swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Trzeba wskazać, że co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że decyzje o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt IOSK 1263/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że nie zachodzą w niej okoliczności uzasadniające powiedzenie, że po uchyleniu nieprawidłowej decyzji organu I instancji sprawa stała się bezprzedmiotowa. Punktem wyjścia jest tutaj stwierdzenie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a.. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011r. I OW 161/11, publ. Lex/el.). Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013r. II SAB/Bk 61/12, publ. Lex/el). Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy, niemniej w judykaturze za dominujący należy uznać pogląd przedstawiony w wyroku NSA z 30.11.2016r. I OSK 1263/16, publ. CBOSA, który Sąd w niniejszym składzie podziela - gdzie wskazano, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA wskazał dalej, iż przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r.,I OSK 1250/14). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 28 października 2016r. I OSK 1226/15, publ. CBOSA.

W niniejszej sprawie Z.N. wniosła do Burmistrza R. wniosek z 27 czerwca 2016 r. zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej, a następnie po wydaniu przez organ I instancji decyzji z 26 sierpnia 2016 r. odmawiającej udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożyła odwołanie podtrzymując swoje żądanie udzielenia jej wnioskowanej informacji. W związku z powyższym w sytuacji gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia ww. informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, w ocenie Sądu, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz R. w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., o czym już była mowa wyżej. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę ( w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Z.N. z 27 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania z uwagi na brak wniosku strony w tym zakresie (art. 209 i 210 p.p.s.a.).