Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 701/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.4, art.13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art.40 ust.1, art 42
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej [...] na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2018 r., nr [..] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej na rok 2018 (dalej również: "Uchwała [..]").

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa, tj.:

-art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) - dalej: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym;

- art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) - dalej: "u.o.z.", poprzez niewskazanie w § 6 Programu podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt.

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zarzuty Prokurator stanął na stanowisku, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z. należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. - program obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. I tak § 2 ust. 2 Programu stanowi, że wykonawcami programu są m.in.: organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z urzędem miejskim ( pkt 3); społeczni opiekunowie kotów wolno żyjących (pkt 4). Podmioty te zostały określone w sposób generalny i przepis ten dotyczy w zasadzie nieograniczonej liczby opiekunów społecznych czy organizacji pozarządowych.

Ponadto szereg innych przepisów uchwały odwołuje się do organizacji pozarządowych. O podmiotach tych mowa jest w § 4 ust 2 § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 i § 11 Programu. Natomiast uregulowania dotyczące społecznych opiekunów kotów zawierają przepisy § 5 pkt 2,4,5,6 Programu. Ponadto przepis § 7 ust. 1 dotyczy nowych właścicieli zwierząt. Wszystkie te zapisy uchwały mają charakter generalny i abstrakcyjny i odnoszą się do nieokreślonego kręgu podmiotów.

W konsekwencji stwierdził, że abstrakcyjność (wielokrotność zastosowania) połączona z generalnym charakterem jest wręcz wpisana w istotę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, czego użycie liczby mnogiej w art. 11a ust. 2 u.o.z. jest tego wyrazistym przejawem i dowodem.

Jednocześnie uchwalony Program zawiera szereg konkretnych jednostkowych uregulowań skierowanych do jednoznacznie określonych podmiotów. Zauważyć jednak należy, że fakt, że uchwalony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie pozbawia takiego aktu charakteru powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, zdaniem skarżącego uchwalony Program jest powszechnie obowiązujący, skierowany jest on do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że zaskarżona uchwała podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.

Jedynie dodatkowo skarżący zauważył, że przyjęty Program został wydany z rażącym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 4, u.o.z. poprzez niewskazanie § 6 Programu podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt.

Uchwała [..] wskazuje, że podmiot taki ma być wyłoniony w drodze konkursu (§6 pkt 2). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie podkreśla się, że nie ulega wątpliwości, że program powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W judykaturze odnoszącej się do spraw na tle prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, z dnia 12 października 2016 r, II OSK 3245/14). Za takim skonkretyzowaniem przemawia także to, że program jest uchwalany corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 u.o.z.). Zaskarżony program we wskazanym wyżej zapisie takich konkretnych regulacji nie zawiera.

W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, złożenie skargi jest niezbędne w celu ochrony praworządności i praw obywateli wobec istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na jej istotną sprzeczność z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie podzieliła jej zarzutów, wskazując, że zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego.

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest bowiem zaliczany do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 6 Uchwały [..] podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt podkreślono, że z § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały wynika, że Gmina zapewnia obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt przyjętych do schroniska, każde zwierzę przebywające w schronisku podlega obowiązkowej kastracji i sterylizacji. Już z powyższego wynika, że Program reguluje kwestie wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z. W § 6 ust. 1 pkt 2 przewidziano natomiast, że Gmina zleca w ramach współpracy z organizacjami pozarządowymi wyłonionymi w drodze konkursu realizację zadania "Sterylizacja i kastracja kotów wolnożyjących na terenie miasta S.".

Zatem wbrew stanowisku Prokuratora ww. podmiot został wskazany w sposób jednoznaczny. Wyłonienie go zaś w drodze konkursu musi zaś nastąpić dopiero po przyjęciu Programu przez Radę Miejską w uchwale. Nie można było zatem wskazać w uchwale już wybranego podmiotu, czego jak wynika ze skargi domaga się Prokurator. W ocenie Rady Miejskiej pomiot jest wskazany w sposób wystarczająco skonkretyzowany.

Nadto z uchwały jasno wynika, że Gmina zapewnia obligatoryjne przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia czy wiek. Postulat ustawowy w zakresie obligatoryjnej sterylizacji i kastracji jest również

realizowany poprzez organizacje pozarządowe (ust. 2 uchwały).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "P.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916

i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt

II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.,

w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP", z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z regulacji zawartych w art. 11a ww. ustawy wynika, że Program obejmuje

w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych

z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8).

W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia Programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis.

Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia

30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444.

W orzeczeniach tych podkreślano, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi

i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4

z 2012 r., s. 44).

Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy Program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko skarżącego Prokuratora co do postrzegania charakteru prawnego tego typu uchwał.

Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.

Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy

o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść Programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to,

że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jak już wyżej wskazano - o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

Podsumowując: z uwagi na to, że Uchwała [..] rozstrzyga o prawach

i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego.

Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., poprzez niewskazanie w § 6 Programu podmiotów upoważnionych do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt należy wskazać, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności zapisów zawartych w kwestionowanym § 6 zaskarżonej uchwały powoduje, że uchwała nie spełnia swojej roli. Skoro uchwała ta z założenia stanowi "program" czyli plan działania, to w ramach tego planu czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane – czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany.

Trafny zatem okazał się zarzut, iż uchwała w kwestionowanym zakresie nie określiła jaki podmiot, konkretnie wskazany, realizować ma zadania z zakresu sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt.

W przypadku podmiotu realizującego zadania określone w programie konkretyzacja dopełniłaby się poprzez wskazanie przede wszystkim adresu takiego podmiotu, ewentualnie posiłkowo ich nazwy lub nazwiska osoby świadczącej daną usługę.

W ocenie Sądu określenie w najwyższym stopniu ogólności, że cele programu wykonywane będą przez podmiot wyłoniony w drodze konkursu oznacza, iż uchwała ta w istocie nie uregulowała kwestii zapewnienia realizacji wspomnianego zadania. Kwestionowany zapis § 6 zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadań w tym przepisie określonych. Tymczasem należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności.

Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. To przede wszystkim adres, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.[pic]