Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1078/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1, art. 99, art. 125 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 57/13 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłość postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie załatwienia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.W. na przewlekłość postępowania w przedmiocie załatwienia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Hajnowski na wniosek inwestora A.H. udzielił decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1211 m3 i zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m3 na działce nr A położonej we wsi Iwanki, gmina Narew oraz zatwierdził projekt budowlany.

Odnośnie powyższej decyzji toczyło się wielokierunkowo kilka postępowań (zainicjowanych przez samą skarżącą J.W. bądź wraz z W.K. i J.G., a także z urzędu), w tym postępowania nadzwyczajne o wznowienie (z których jedno zostało zainicjowane na skutek wniosku Prokuratora Okręgowego w Białymstoku, zawartego w sprzeciwie z dnia 4 kwietnia 2005 r. Nr II Pa 26/04). W powyższym sprzeciwie Prokurator Okręgowy wniósł o skontrolowanie decyzji Starosty Hajnowskiego i wydanie nowej decyzji merytorycznej.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie wydania przedmiotowego pozwolenia i wstrzymał jego wykonanie, a następnie w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wznowienia do czasu rozstrzygnięcia kwestii nieważności decyzji poprzedzającej pozwolenie na budowę tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2004 r.

Wojewoda Podlaski zawieszone postępowanie podjął na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., uchylającej własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], w wyniku czego pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została przywrócona do obrotu prawnego. Dlatego też, po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 52/08 z dnia 29 września 2009 r., po wznowieniu postępowania na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r.

Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. skarżąca złożyła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłość postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku.

Pismem z dnia 12 grudnia 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro kwestionowane postępowanie zostało zainicjowane sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Białymstoku i nie dotyczyło wniosku skarżącej, skarżąca nie posiada przymiotu strony uprawniającego do kwestionowania sposobu prowadzenia przez Wojewodę przedmiotowego postępowania.

W skardze wywiedzionej w dniu 4 czerwca 2013 r. skarżąca J.W. zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podlaskiego w sprawie załatwienia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2005 r. Nr II Pa 26/04 dotyczącego decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazała, że Wojewoda Podlaski od daty otrzymania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2005 r. podejmował wiele czynności administracyjnych, ale były to czynności pozorne, nieefektywne, bezcelowe. Zaznaczyła, że kwestia bezczynności organu została osądzona prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2009 r., II SAB/Bk 52/08, którym to wyrokiem stwierdzono bezczynność i zobowiązano Wojewodę Podlaskiego do wydania w terminie trzydziestu dni od daty zwrotu akt decyzji rozstrzygającej o wznowionym w dniu 20 kwietnia 2005 r. na skutek sprzeciwu Prokuratora postępowaniu.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie że wystąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 2 i art. 35 K.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wywiódł, że instytucje tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zostały wprowadzone odpowiednio do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w dniu 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Od tego dnia art. 37 § 1 K.p.a. (na mocy art. 1 pkt 8 ww ustawy) otrzymał brzmienie: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (na mocy art. 2 pkt 1 ww. ustawy) stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4a (m.in. decyzje administracyjne)".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro instytucje tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zostały wprowadzone do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., to dla skuteczności skargi na przewlekłość niezbędnym warunkiem jest istnienie przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu co najmniej na dzień 11 kwietnia 2011 r. Sąd ma możliwość i kompetencje do oceny prowadzonego przez organ postępowania w aspekcie przewlekłości najwcześniej z dniem wejścia powyższych przepisów w życie, dlatego też ewentualny stan przewlekłości postępowania, który miał miejsce przed wprowadzeniem nowej regulacji i ustał przed 11 kwietnia 2011 r. nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można organowi zarzucić prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, za okres, w którym nie obowiązywały przepisy umożliwiającego wnoszenie skargi na taką formę naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt sprawy, w szczególności treści skargi, jak również odpowiedzi organu na skargę wynika, że Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku zostało zakończone w dniu [...] grudnia 2009 r., a zatem blisko 1,5 roku wcześniej, niż wprowadzono instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego i skargi na taką przewlekłość. Tym samym, czynności podejmowane przez Wojewodę Podlaskiego w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia sprzeciwu Prokuratora Okręgowego nie mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego w aspekcie przewlekłości postępowania, skoro w okresie kiedy się ono toczyło, tj od 2004 do 2009 r. nie było wzorca kontroli przewlekłości, w postaci art. 37 § 1 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., które zaczęły obowiązywać dopiero od 11 kwietnia 2011 r.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła J.W. zaskarżając go w całości i zarzucając:

- naruszenie art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia naruszenia prawa materialnego w postaci art. 12 i art. 35 k.p.a. przez Wojewodę Podlaskiego poprzez niezałatwienie sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2005r. sygn. akt II PA 26/04 w sposób przewidziany przepisem art. 35 § 2 k.p.a.;

- naruszenie art. 99 p.p.s.a. oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o odroczenie terminu rozprawy w dniu 14 stycznia 2014 r. mimo, że podniosła ona okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to istnienie w obrocie prawnym nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2009r., a także poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania ze wskazanej wyżej przyczyny, aż do czasu uprawomocnienia się wyżej wymienionego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. była decyzją ostateczną lecz nie stała się nigdy decyzja prawomocną. Podkreślono, że choć między 2004 a 2009 rokiem nie było wzorca kontroli przewlekłości, to jednak obowiązywał przepis art. 12 § 1 k.p.a. stanowiący zasadę szybkości postępowania, jak również art. 35 k.p.a. stanowiący o terminach załatwienia sprawy. Stąd też zdaniem skarżącej kasacyjnie nietrafne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że organowi nie można zarzucić prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły za okres, w którym nie obowiązywały przepisy dotyczące przewlekłości postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją formalne podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że pomimo nieobowiązywania przepisów dotyczących przewlekłości postępowania do czasu wydania decyzji przez Wojewodę Podlaskiego to jest do [...] grudnia 2009 r., Sąd I instancji winien dokonać takiej oceny albowiem w tym okresie obowiązywały przepisy art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 k.p.a.

Takie stanowisko skarżącej kasacyjnie pomija, że art. 12 § 1 k.p.a. i 35 k.p.a. nie zawierają podstaw umożliwiających wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepisem takim jest art. 149 § 1 p.p.s.a. w kształcie obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Ustawa ta nie zawiera jednak przepisów przejściowych. Powstaje więc pytanie, czy w sytuacji kiedy sprawa został zakończona poprzez wydanie decyzji przed datą 11 kwietnia 2011 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. można stosować przepisy dotyczące skargi na przewlekłe prowadzenie postępowanie.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na brak w tym czasie wzorca kontroli i zakończenie postępowania administracyjnego nie można stosować przepisów dotyczących skargi na przewlekłość, albowiem brak jest podstaw prawnych upoważniających do takiego działania.

Zauważyć należy, ze J.W. swoją skargą na przewlekłość postępowania objęła postępowanie przed Wojewodą Podlaskim, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., a więc przed wejściem w życie przepisów wprowadzających instytucję przewlekłości postępowania.

Z powyższych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia naruszenia prawa materialnego w postaci art. 12 i art. 35 k.p.a. przez Wojewodę Podlaskiego poprzez niezałatwienie sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2005r. sygn.. akt II PA 26/04 w sposób przewidziany przepisem art. 35 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 99 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnianie wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy z uwagi na istnienie w obrocie prawnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r.

Powołany wyżej artykuł stanowi, że sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Istnienie w obrocie prawnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego nie miało bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tej też przyczyny pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut skarżącej dotyczący braku zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie tego wyroku w oparciu o art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.