Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1504/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1948 nr 35 poz 240
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1855/11 w sprawie ze skargi E. Z.-K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1855/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Z.-K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. Z.–K. od decyzji Prezydent m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości o powierzchni 36 m², położonej w Warszawie przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 18 m² i jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 18 m², uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu ww. części nieruchomości.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ze znajdujących się w aktach odpisów dokumentów wynika, że działka nr 26 o powierzchni 1711 m² z nieruchomości pn. hip. "[...]", położona w Warszawie przy ul. [...], o zwrot części, której ubiega się E. Z.–K., stanowiła pierwotnie własność R. L.

Decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Praga Południe, zatwierdzony został, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), projekt podziału przedmiotowej działki, co zostało opisane w dniu 19 stycznia 1970 r. na mapie sytuacyjnej podziału tej działki, wpisanej do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 19 stycznia 1970 r. za nr ewid. [...], nr arch. [...]. Wymieniona decyzja podziałowa zawierała informację, że właściciel nieruchomości obowiązany jest stosownie do art. 13 powołanej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., bezpłatnie odstąpić na własność Państwa, część przedmiotowej działki pod ulicę o pow. 204 m². Bezpłatne przekazanie gruntu miało nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Organ zaznaczył, że przedmiotowej decyzji nie udało się odnaleźć.

W wyniku podziału utworzone zostały 3 działki, tj. działka nr 1 o pow. 754 m² i działka nr 2 o pow. 753 m², przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną oraz działka o pow. 204 m² (bez numeru), przeznaczona pod ulicę [...].

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że dla działki o pow. 204 m² (bez numeru) odrębna księga wieczysta nie została urządzona, a więc pozostaje ona nadal uregulowana w księdze wieczystej "[...]", jako część działki nr [...]. Część wymienionego gruntu o pow. 36 m² nadal znajduje się w użytkowaniu E. M. Z.–K., a pozostała jego część wchodzi w skład ulicy [...].

Organ drugiej instancji podkreślił, że z pisemnej informacji Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2007 r. wynika, iż cała przedmiotowa działka o pow. 204 m² znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy.

W tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki uznał, że skoro dotychczas nie nastąpiło przeniesienie przez właścicieli umową notarialną praw własności wymienionej części gruntu o pow. 204 m² na rzecz Skarbu Państwa, sprawa zwrotu fragmentu tego gruntu o pow. 36 m² jest bezprzedmiotowa.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła E. Z.–K. wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła w dniu 4 grudnia 2004 r., a nie jak podano w uzasadnieniu decyzji w dniu 19 czerwca 2006 r. oraz zarzuciła naruszenie art. 35, art. 36 i art. 38 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że możliwe do uzyskania dokumenty stwierdzające posiadanie prawa własności w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedstawione zostały organowi. Inne dokumenty nie mogły zostać przedstawione wobec zniszczenia II tomu Księgi Wieczystej "[...]".

E. Z.–K. podkreśliła, że grunty o powierzchni 36 m² są niehipotekowane i w rejestrze gruntów stanowią one do chwili obecnej grunty NN, co uniemożliwia jej prawidłowe zarządzanie jej własnością.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że słusznie organ uznał, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wskazanej nieruchomości. W ocenie Sądu oczywiste jest, że postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których wydano decyzję administracyjną o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, nie została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na warunkach określonych w art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie została wywłaszczona na podstawie decyzji administracyjnej, to powołane wyżej przepisy określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie maja w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów wynika, że jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 18 m² i działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 18 m², wpisany jest N.N. Zdaniem Sądu skarżąca powinna zatem podjąć stosowne czynności celem uregulowania stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, co jednakże może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W skardze kasacyjnej E. Z.-K. zaskarżyła ww. wyrok w części dot. naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię w zakresie błędnej wykładni dyspozycji płynących z zapisu art. 105 § 1 k.p.a., wyrażającej się w przyjęciu, że strona skarżąca nie wykazała wystąpienia decyzji administracyjnej, w sprawie przejęcia na własność przez Skarb Państwa, nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów, jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 18 m2 i jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 18 m2 dokonanej na mocy postanowień decyzji Nr [...] Nr [...]. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej-Warszawa-Praga-Południe Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji w akcie sygn. AB-g-732/1/69 r. wydanej w dniu 19 stycznia 1970 r., na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...] "[...]", położonej w m.st. Warszawie, dzielnica Praga Południe, rejon urbanistyczny Rembertów, ul. [...].

Na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny działający, jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. I OSK 1799/12, Lex nr 1295809). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego miał doznać naruszenia (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2070/11, Lex nr 1069645). Konieczne jest więc wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone właściwą jednostką redakcyjną (artykuł, ustęp, punkt) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1588/13, LEX nr 1345088).

Złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez adwokata, nie wypełnia wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. W petitum skargi, nie powołano bowiem przepisów, które mogłyby stanowić postawę skargi kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego, a w uzasadnieniu wskaże, wraz z argumentacją, odpowiednie normy prawne, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował postanowienia ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 z późn. zm.).

Stosownie do art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli na podział określonego rodzaju nieruchomości na dwie lub więcej części (działek) należało uzyskać pozwolenie władzy, a właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy (Skarbu Państwa) grunty, przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości nieprzekraczającej 20 % wartości wszystkich działek. Ustawodawca normując kwestię: "odstąpienia" nieruchomości nie wskazał jednak sposobu, w jaki odstąpienie to ma być zrealizowane, tj. czy odstąpienie przybiera formę umowy czy też stanowi jednostronną czynność prawną. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 1919/07, (Lex nr 526067), że "każda czynność prawna bez względu na jej charakter, o ile zachowana jest forma aktu notarialnego, której celem jest bezpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz gminy (Skarbu Państwa) w zamian za zgodę organu administracji na podział nieruchomości, stanowić może odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jeśli okoliczności faktyczne na to wskazują." Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował pojęcia odstąpienia ani nie wymienił rodzajów czynności prawnych, za pomocą których Skarb Państwa przejmowałby nieruchomości, to nieuprawniona jest teza, że jedynie zawarcie umowy skutkowało wypełnieniem warunku odstąpienia własności nieruchomości. Natomiast z treści art. 13 ust. 2 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wynika, co prawda, że koszty sporządzenia umów o przeniesieniu własności obciążają gminę, jednak normy tej nie należy odczytywać, jako doprecyzowania ust. 1, co do formy czynności prawnej odstąpienia nieruchomości. Przepis ust. 2 art. 13 reguluje bowiem wyłącznie kwestię zwolnienia odstępującego od kosztów sporządzenia umów, jeśli w takiej formie następuje odstąpienie własności.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma stosownej umowy, o której mowa w art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, brak jest też jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że przedmiotowa umowa była zawarta. Nie ma jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość o pow. 36 m², przejęta została na rzecz Skarbu Państwa. Zatem zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wskazanej nieruchomości. Postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których wydano decyzję administracyjną o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro, nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, nie została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na warunkach określonych w art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie została wywłaszczona na podstawie decyzji administracyjnej, to przepisy określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.