Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 573/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2, art. 40 par. 2 i 3, art. 32, art. 33
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi "Firmy "A" na postanowienie Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody na rzecz Firmy "A" kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 573/05

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia lutego 2005 r., wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego, Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przez [...] S.A. z siedzibą w W., [...] stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr ew. 116 w miejscowości B. gm. S. Decyzja została doręczona wnioskodawcy [...] S.A. oraz Urzędowi Gminy, PINB, Sp. z o.o. [...] oraz H. i M. P.

Wnioskodawca, [...] S.A., złożył odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia marca 2005 r., złożonego w Urzędzie Pocztowym w dniu marca 2005 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu marca 2005 r. Treścią odwołania był wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią złożonego wniosku.

W dniu maja 2005 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, postanowieniem stwierdził, że odwołanie firmy [...]S.A. zostało wniesione w uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 kpa. W uzasadnieniu organ odniósł, iż [...]S.A. upoważnił swojego pełnomocnika A. S. do składania w imieniu firmy oświadczeń woli wobec organów administracji samorządowej i rządowej oraz wnoszenia opłat w celu uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej w gminie. Pełnomocnik złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i na jego adres została wysłana decyzja z dnia 14 lutego 2005 r. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się zatem od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony postępowania a nie stronie (art. 40 § 2 kpa). W związku z tym należy przyjąć, iż termin ten upłynął w dniu 7 marca 2005 r., podczas gdy odwołanie zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 8 marca 2005 r., co oznacza upływ 14-dniowego terminu. Wyklucza to możliwość jego rozpatrzenia.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] S.A. Wnosi w niej o rozpoznanie odwołania bądź przez WSA bądź przez wojewodę (w drodze przekazania sprawy do ponownego rozpoznania) oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazuje, iż upoważnienie A. S., nie będącego pracownikiem spółki, obejmowało składanie oświadczeń woli oraz dokonywanie opłat administracyjnych, natomiast nie obejmowało umocowania do dokonywania czynności polegających na reprezentowaniu spółki w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem z tego upoważnienia wywieść upoważnienia do składania odwołań od decyzji, skoro jego istota polegała wyłącznie na wszczęciu postępowania, co polegało na przekazaniu odpowiednich dokumentów do organu. Było to wiadome organom administracyjnym ze względu na dotychczasowe kontakty. Prowadzi to do wniosku, że termin na wniesienie odwołania powinien być liczony od dnia, kiedy strona dowiedziała się o fakcie wydania decyzji (strona skarżąca mylnie mówi w tym miejscu o treści postanowienia). Strona dodatkowo powołuje się na zasady współżycia społecznego.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał na argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu, podnosząc ponownie, iż zakres pełnomocnictwa uzasadnia potraktowanie daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi jako początku biegu terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Ocena prawna zaskarżonego postanowienia opierać się powinna na analizie przepisów kpa, które dotyczą terminów do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz przepisów, które dotyczą doręczania pism procesowych pełnomocnikom strony w zależności od zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W pewnym zakresie zatem, ocena prawna dokonana przez sąd administracyjny obejmować będzie także argumentację organu odnośnie do zakresu umocowania pełnomocnika strony skarżącej.

Regulacja dotycząca upływu terminu do wniesienia środka zaskarżana, znajdująca się w kpa i mająca tu zastosowanie nie budzi wątpliwości w kontekście rozpatrywanej skargi oraz nie jest też podnoszona przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Reguła ta, nie będąca samodzielnie przedmiotem skargi, ma jednak związek z pozostałymi problemami dostrzeżonymi powyżej.

W kontekście zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma przepis art. 40 kpa, którego § 1 wskazuje na obowiązek doręczania pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. § 2 tego przepisu wskazuje natomiast na regułę, treścią której jest obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika.

Interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że, po pierwsze, nie ma zakazu doręczania pism także stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika oraz po drugie, że jeżeli pełnomocnik umocowany jest do odbioru pism lub też umocowany jest ogólnie (w sprawie), doręczenie pisma pełnomocnikowi powoduje określony skutek prawny, a nie doręczenie takiego pisma oznacza pominięcie strony w postępowaniu (por. wyr. NSA z 9 października 1986 r., SA/Kr 799/86, "Gospodarka – Administracja Państwowa 1988, nr 22, s. 43).

W sprawie zainicjowanej rozpatrywana skargą, organ w zaskarżonym postanowieniu przyjął, iż doręczenie decyzji spółce [...] sp. z o.o., w ramach której funkcjonuje jako specjalista pełnomocnik spółki [...] A. S., wyczerpuje normatywny wymóg doręczenia, o którym mowa w art. 40 § 2 kpa. W związku z tym okres 14 dni upłynął w ocenie organu w dniu 7 marca 2005 r.. Dla treści postanowienia nie ma natomiast znaczenia fakt, że decyzja doręczona została stronie o jeden dzień później, w związku z czym ów okres 14 dni upływał dla strony w dniu 8 marca 2005 r., w którym to dniu strona złożyła w urzędzie pocztowym odwołanie, co czyniło, w ocenie strony skarżącej, zadość wymogom z art. 129 kpa.

W ocenie sądu należy dokonać łącznej wykładni wskazanych wyżej przepisów w powiązaniu z przepisem art. 33 kpa oraz ustanowionym pełnomocnictwem. Dopiero taka interpretacja pozwoli na pełną, a tym samym właściwą kwalifikację argumentacji organu odwoławczego.

Na gruncie art. 32 i 33 kpa nie budzi w zasadzie wątpliwości, iż pełnomocnictwo może ograniczać się do udziału w jednej lub kilku czynnościach lub też może być umocowaniem do udziału w całym postępowaniu administracyjnym w sprawie. Takie jest stanowisko doktryny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Beck, Warszawa 2000, s. 231 i nast., szczeg. s. 233) i mimo, że sam przepis nie wyróżnia obu zakresów pełnomocnictwa, pogląd powyższy wydaje się w ocenie sądu uzasadniony, chociażby z tego powodu, że przepisy te nie ograniczają w żaden sposób zakresu pełnomocnictwa.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA. W wyroku tego Sądu z dnia 14 marca 2002 r. (I SA 1842/00, "Lex" nr 81738) znaleźć można bowiem tezę: "Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym. może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności".

Brak kodeksowej regulacji zakresów pełnomocnictwa nakłada na organ obowiązek starannej interpretacji dokumentu, na mocy którego pełnomocnictwo jest udzielone. Upoważnienie udzielone A. S. przez spółkę [...], stanowiące załącznik do umowy zawartej między ta spółką a spółką [...], opiewa na upoważnienie do "składania w imieniu [...]S.A. oświadczeń woli wobec organów administracji samorządowej i rządowej oraz wnoszenia opłat administracyjnych w celu uzyskania prawomocnego pozwolenia na budowę dla potrzeb realizacji stacji bazowej BT 12755".

W ocenie sądu nie można było, niezależnie od braku precyzji tego dokumentu (co przyznaje sama strona w skardze do WSA), nadać temu upoważnieniu cech pełnomocnictwa ogólnego ważnego dla całego postępowania administracyjnego w sprawie (jak to wskazuje doktryna) czy też "prowadzenie wszelkich spraw mocodawcy" (o którym mówi cytowany wyżej wyrok NSA) . Wymienione zostały bowiem jedynie określone czynności (składanie oświadczeń woli oraz wnoszenie opłat administracyjnych). W ocenie sądu wymienienie poszczególnych czynności wskazuje na brak intencji upoważnienia ogólnego w całym postępowaniu, na które, w ocenie sądu, wskazuje treść art. 40 § 2 kpa.

Jednocześnie, wśród tych czynności, które wskazane są w cytowanym wyżej upoważnieniu, nie znalazło się upoważnienie do odbioru pism, na które z kolei wskazuje art. 40 § 3 kpa. Takie upoważnienie byłoby właśnie pełnomocnictwem szczególnym przy czym nie może ono być pełnomocnictwem dorozumianym. Interpretacja upoważnienia do poszczególnych czynności powinna zatem prowadzić organ do wniosku, że żadne inne czynności, nie wymienione w upoważnieniu, nie są takim upoważnieniem objęte. Przyjęcie innego założenia powodowałoby nieuzasadnione rozszerzanie intencji strony udzielającej pełnomocnictwa do dokonania tych czynności, które są wyraźnie w upoważnieniu wymienione.

Organ doręczył decyzję zarówno spółce [...] jak i pełnomocnikowi (na adres spółki [...]). W tym zakresie postąpił prawidłowo. Wskazał przy tym [...] jako adresata głównego, a pozostałe podmioty, w tym spółkę [...] jako podmioty, którym przesyła decyzję do wiadomości. Nie ma to formalnego znaczenia, niemniej, w ocenie sądu, wskazuje na sposób rozumowania organu I instancji, z którego, w ocenie sądu, wynika interpretacja upoważnienia jako pełnomocnictwa do dokonania jedynie wymienionych tam czynności.

W ocenie sądu, organ odwoławczy przyjął w sposób nieuzasadniony, iż pełnomocnictwo ma charakter ogólny i obejmuje także odbiór pism procesowych. W konsekwencji nietrafnie przyjął, że doręczenie decyzji osobie upoważnionej do poszczególnych czynności o charakterze technicznym wyczerpuje doręczenie, które uregulowane jest w art. 40 § 2 kpa. To natomiast doprowadziło do innego nietrafnego poglądu, iż upływ czasu do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi (a właściwie spółce [...] w którym A. S. jest specjalistą ds. inwestycji). W ocenie sądu należało ów okres liczyć od dnia doręczenia decyzji stronie, nie udzielającej upoważnienia ogólnego ani upoważnienia do odbioru pism. Takie rozumowanie skutkowałoby stwierdzeniem wniesienia odwołania w terminie oraz merytorycznym jego rozpatrzeniem.

Na marginesie sąd stwierdza, że chybione jest powołanie się w skardze na zasady współżycia społecznego, zwłaszcza, że ma ono charakter "ozdobnikowy" a nie merytoryczny, bowiem nie została przeprowadzona żadna argumentacja aksjologiczna a same zasady powołane zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Sama skarga natomiast mylnie odnosi się do postanowienia tam gdzie powinna być mowa o decyzji organu pierwszej instancji (s. 4 skargi).

Biorąc pod uwagę wskazane wcześniej składniki oceny prawnej zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić jego zgodności z wskazanymi i analizowanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia spowoduje, iż organ rozpatrzy merytorycznie odwołanie jako wniesione w terminie na gruncie art. 129 § 2 kpa.