Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 352/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. F., T. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 482/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. F., T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO Gd/6650/21 w przedmiocie cofnięcia koncesji bez odszkodowania na wydobywanie kopalin postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objętym zażaleniem postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 482/22, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił M. F. i T. F. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 marca 2022 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji bez odszkodowania na wydobywanie kopalin.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że w złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż wykonanie decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody, której skutki nie będą możliwe do odwrócenia. Skarżący stwierdzili, że zdecydowana większość wykonywanych przez nich robót budowlanych związana jest z posiadaniem koncesji i wydobywaniem kopalin, co umożliwia oferowanie konkurencyjnych cen za wykonanie prac. Zdaniem wnioskodawców, wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie również na już zawarte umowy i wiązać się może z koniecznością zapłaty kar umownych lub nawet wykluczeniem skarżących z postępowań o zamówienia publiczne, a ponadto na stan kadrowy prowadzonego przedsiębiorstwa i konieczność dokonania degradacji wśród pracowników. Skarżący wskazali ponadto, że wobec naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne.

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podniósł, że zweryfikowanie, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżących, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej wnioskodawcy, takich jak m.in. stan przychodów i kosztów ich uzyskania, wartość posiadanego majątku, wysokość środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych oraz szczegółowych wyliczeń dotyczących przewidywanej szkody danego rodzaju. Zdaniem WSA, skarżący nie wykazali zaistnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swój wniosek ograniczyli się do ogólnego wskazania, że wykonanie decyzji w sposób istotny wpłynie na prowadzoną działalność gospodarczą. Powołując się na trudności związane z utratą koncesji, nie przytoczyli jakichkolwiek danych dotyczących sytuacji majątkowej prowadzonego przez nich przedsiębiorstwa oraz wysokości przewidywanej szkody. Sąd podkreślił, że skarżący nie przedstawili jakichkolwiek danych dotyczących uzyskiwanych przychodów i kosztów ich uzyskania, czy też ogólnie stanu majątkowego, w tym wysokości zgromadzonych na rachunkach bankowych środków pieniężnych, ani nie przedłożyli żadnej dokumentacji w tym zakresie. Przede wszystkim nie przedstawili za pomocą wiarygodnych danych rzeczywistego wpływu korzystania z wydobywanych kopalin na osiągane wyniki finansowe. W ocenie Sądu, dysponowanie takimi danymi jest niezbędne do dokonania weryfikacji tego, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki. Brak wiedzy co do podnoszonych kwestii sprawia, że nie jest w istocie możliwa ocena, czy i w jaki sposób wykonanie opisanej we wniosku decyzji może wpłynąć na sytuację majątkową skarżących.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie uprawdopodobnili wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., zaś same twierdzenia wskazujące, że wykonanie decyzji może spowodować realne niebezpieczeństwo znacznej szkody, bez możliwości ich weryfikacji na tle szczegółowych informacji m.in. o sytuacji majątkowej skarżącej nie uzasadnia wstrzymania jej wykonania. Sama okoliczność cofnięcia koncesji, którą obiektywnie WSA uznał za dotkliwą dla prowadzących w ramach działalności prace ziemne, nie mogła, zdaniem Sądu, automatycznie determinować uznania, że wniosek zasługuje na uwzględnienie.

WSA podkreślił, że nawet ewentualne zaistnienie znacznego prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu nie jest przesłanką podlegającą ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Sąd stwierdził, że ocena wadliwości poddanego kontroli sądu rozstrzygnięcia organu jest przedmiotem postępowania głównego, nie zaś postępowania w przedmiocie zastosowania instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uwarunkowane jest oceną przesłanek i wymogów wynikających z tego przepisu. O zasadności wniosku nie może decydować również przekonanie strony skarżącej o zasadności wniesionej skargi. Stanowisko skarżącej, że orzeczenie jest merytorycznie niesłuszne i narusza prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd i instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie polega na niewłaściwym zastosowaniu wskazanego przepisu przez Sąd i uznaniu, iż w niniejszej sprawie Skarżący nie udowodnili zaistnienia przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest wyłącznie uprawdopodobnienie zaistnienia wymienionych przesłanek.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zaś sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W treści wniosku należy w rezultacie wskazać na konkretne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania, a zatem należy przykładowo podać argumenty, które zdaniem skarżącego spowodują wyrządzenie znacznej szkody. Zdaniem wnoszących zażalenie, przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanej wstrzymania, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu I instancji, aby strona zobligowana była do przedstawienia za pomocą wiarygodnych danych rzeczywistego wpływu korzystania z wydobywanych kopalin na osiągane wyniki finansowe i winna przedstawić stosowną dokumentację w tym zakresie, w szczególności dotyczącą uzyskiwanych przychodów i kosztów ich uzyskania, stanu majątkowego, wysokości zgromadzonych na rachunkach bankowych środków pieniężnych. Podkreślono, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wymaga udowodnienia istnienia przesłanek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl, której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. - okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie strony w tym zakresie.

Mając na uwadze przywołane wymogi, ciążące na stronie domagającej się zastosowania wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, za prawidłową należy uznać ocenę wniosku strony, jakiej dokonał Sąd I instancji.

Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach postanowienia, strona - formułując w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – nie wykazała zaistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie w stosunku do niej ochrony tymczasowej. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że dokonanie weryfikacji, czy wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzić będzie do powstania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, winno odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji pochodzących od wnioskodawcy. Ograniczenie się do ogólnego wskazania, że wykonanie decyzji w sposób istotny wpłynie na prowadzoną przez skarżących działalność gospodarczą, bez przytoczenia jakichkolwiek danych odnoszących się do prowadzonego przedsiębiorstwa oraz wysokości przewidywanej szkody, nie mogło zostać uznane przez WSA za wystarczające do wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Jak wprost wynika z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. jedną z przesłanek zastosowania w stosunku do wnioskodawcy jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej, a nie jakiejkolwiek szkody. Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko, iż do przesądzenia, że w rozpoznawanej sprawie w sposób realny zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody konieczne jest umożliwienie sądowi dokonania oceny porównawczej bytu przedsiębiorstwa i jego sytuacji finansowej przed wykonaniem decyzji oraz jego sytuacji majątkowej już po wykonaniu decyzji. Tylko bowiem w taki sposób sąd jest w stanie ocenić, czy w odniesieniu do strony wnioskującej rzeczywiście zachodzą przesłanki, których wystąpienie warunkuje zastosowanie ochrony tymczasowej.

Jeżeli zatem skarżący, jeden z głównych powodów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji cofającej koncesję, upatrywali we wpływie korzystania przez nich z wydobytych kopalin na osiągane wyniki finansowe, za prawidłowe należało uznać twierdzenie Sądu I instancji, iż brak przedstawienia przez wnioskodawców wiarygodnych danych w tym zakresie spowodował, że w istocie niemożliwa była ocena, czy i w jaki sposób wykonanie decyzji może wpłynąć na sytuację majątkową skarżących. W takim stanie sprawy, wobec braku dostatecznego i wiarygodnego uzasadnienia wniosku, Sąd I instancji pozbawiony został możliwości oceny żądania strony przez pryzmat warunków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji nie miał podstaw do jego uwzględnienia.

Aby ocenić, czy rzeczywiście cofnięcie koncesji na wydobywanie kopalin może wyrządzić skarżącym znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest poznanie dotychczasowej sytuacji finansowej strony i wpływu posiadanej dotychczas koncesji na jej majątek. Wnioskujący nie przedstawili żadnych danych, ani też dokumentów, pozwalających zobrazować płynność finansową prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w okresie przed cofnięciem koncesji, jak i przewidywanych szkód, które wystąpią po wykonaniu zaskarżonej decyzji. Sąd, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie, musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Takiego materiału strona nie przedstawiła. Oznacza to, że pozytywna ocena gołosłownego i ogólnikowego wniosku, była wykluczona.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu na ugruntowane stanowisko judykatury, iż każda decyzja cofająca pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania działalności koncesjonowanej, co zawsze wiąże się z utratą potencjalnych dochodów wynikających z jej prowadzenia i ryzykiem braku zwrotu poniesionych nakładów. Są to jednak zwykłe konsekwencje decyzji tego rodzaju, które same w sobie nie uzasadniają zasadności wstrzymania jej wykonania (vide np.: postanowienie NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II GZ 357/18).

W odniesieniu zaś do podnoszonych przez skarżących argumentów odnoszących się do prawidłowości wydania skarżonej decyzji stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie, czy decyzja w przedmiocie cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Przekonania skarżących o wysokim prawdopodobieństwie wadliwości wydanej decyzji, a co za tym idzie o zasadności złożonej w sprawie skargi, nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji