Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2946/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 349/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 25 marca 2015 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2015r., sygn. akt IV SA/Po 349/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 25 marca 2015r., nr ... w przedmiocie rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 25 lipca 2014r., nr ....

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 25 lipca 2014r. nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał z urzędu J. P. rozbiórkę obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, pełniącego funkcję budynku gospodarczego (szopy nr 1) o wymiarach zewnętrznych 10,71m x 2,52m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. P. ..., na działce o nr ewid. gruntu ..., będącego własnością J. P. Postępowanie w sprawie samowolnej budowy w/w budynku gospodarczego drewnianego – szopy nr 1, organ prowadził od dnia 30 września 2008r. i w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalił, że co najmniej 35 lat temu usytuowany został na przedmiotowej posesji przez G. P. budynek gospodarczy drewniany o wymiarach 10,71m x 2,52m x 1,85m. Inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę. Z wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dnia 3 czerwca 2005r., nr ... wynika, że działka nr ..., na której usytuowany jest przedmiotowy budynek położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z wypisu tego wynika także, że na każdej działce na tym terenie ustalono prawo do realizacji jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego.

W trakcie postępowania sporządzono ocenę stanu technicznego budynku, która wykazała zakres robót koniecznych do wykonania, aby budynek mógł pełnić funkcję budynku gospodarczego (m.in. rozebranie zadaszenia, pokrycia dachowego, rozebranie konstrukcji dachu, wykonanie krokwiowej konstrukcji dachu, wykonanie stolarki drzwiowej). Następnie PINB, działając na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz.U, nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej zw. p.b. z 1074r., decyzją z 17 września 2009r. nakazał G. P. wykonanie do dnia 17 grudnia 2009r. czynności celem doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego drewnianego - szopy nr 1 do stanu zgodnego z przepisami. Od decyzji tej odwołała się K. K., a WWINB decyzją z dnia 5 listopada 2009r. uchylił decyzję do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia 4 lipca 2013r. PINB nakazał J. P. – spadkobiercy po G. P., wykonanie wymienionych robót do dnia 5 października 2013r. Ponowne odwołanie od tej decyzji wniosła K. K., a organ II instancji decyzją z dnia 6 września 2013r. uchylił decyzję do ponownego rozpoznania wskazując, że należy ustalić czy w treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr ... znajdują się przepisy przejściowe.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalił, że przedmiotowy budynek powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku. Zgodnie z art.103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Budowa przedmiotowego obiektu wymaga i wymagała pozwolenia na budowę, wobec tego w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Jako pierwszą przesłankę określoną w art. 37 p.b. z 1974r. i podstawową, a więc najistotniejszą z punktu widzenia porządku prawnego ustawodawca wskazał zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skoro na działce nr ... istnieje więcej niż jeden obiekt budowlany oznacza to, że zabudowa na powyższej działce jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. P. domagając się jej uchylenia.

Decyzją z dnia 25 marca 2015r., nr ... W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny i podniósł, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. p.b. zastosowanie mają przepisy ustawy p.b. z dnia 24 października 1974r. Organ I instancji ustalił, że obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, pełniący funkcję "budynku gospodarczego" (szopy nr 1) powstał w latach 70-tych XX wieku. Obiekt ten posiada wymiary 10,71m x 2,52m co daje 26,989 m², zatem również w latach 1972-1973 wymagał uzyskania pozwolenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974r., tj. przeznaczenie terenu, na którym został pobudowany przedmiotowy obiekt budowlany. Działka będąca przedmiotem postępowania nr ewid. ... objęta jest miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr ... z dnia 3.06.2005r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr ... poz. 2849 z dnia 6 lipca 2005r. Z akt sprawy organu I instancji i zawartego w nich wyrysu i wypisu planu miejscowego wynika, iż działka ... położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz że każdej działce znajdującej się na tym terenie ustala się prawa do realizacji jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego, o ile wielkość działki pozwala na zachowanie warunków lokalizacji. Realizacja przedmiotowego obiektu pełniącego funkcję "budynku gospodarczego szopa nr 1" jest niezgodna z zapisami wymienionego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedmiotowy obiekt budowlany nie jest poza budynkiem mieszkalnym jedynym obiektem mieszczącym się na działce nr .... Wobec spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy p.b. z 1974r. niemożliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego, lecz należało wydać decyzję o przymusowej rozbiórce nielegalnie pobudowanego obiektu.

Skargę na powyższą decyzją złożył J. P. domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją| ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego

Sąd wywiódł, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy Prawa budowlanego z 1974r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. |

Sąd zgodził się z organem, iż obiekt został wybudowany w latach 70-tych zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974r. i przedmiotowy budynek - szopa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z 1974r. Powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013r., II OPS 2/13, w której wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz.229 ze zm.) w zw. z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz.1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle tego przepisu istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Co należy rozumieć przez pojęcie "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" pośrednio określa przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem samowoli dopuszcza się ten "kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie (...).

Wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974r., w którym mowa o "obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" jednoznacznie bowiem wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy.

W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia istotne było rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Sąd wskazał, że z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu można orzec jeżeli obiekt: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nadto przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. daje organowi możliwość orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Sąd wskazał że redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot "znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli "jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Sąd uznał zatem, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Nadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna.

Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne.

Sąd, powołując treść uzasadnienia cyt. uchwały podkreślił, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

W Prawie budowlanym z 1974r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju.

Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ stwierdził niezgodność zabudowy z obecnie obowiązującymi przepisami. Aktualnie obowiązujący plan dopuszcza budowę tylko jednego budynku gospodarczego. Ze szkicu wynika, iż na działce widnieje jeden murowany budynek gospodarczy. To ten budynek jest uwidoczniony na opisie i mapie z 1994r. znajdującej się w aktach sprawy. Wobec tego posadowienie (legalizacja) drugiego budynku gospodarczego jest niedopuszczalna. Jednakże w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013r. winien był zbadać dokładną datę powstania obiektu (pełnomocnik skarżącego twierdzi, iż powstał przed 1974r.) oraz to, czy w dniu budowy tego budynku gospodarczego plan miejscowy dopuszczał taką lokalizację, albowiem w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, czego organ nie uczynił i w tym zakresie winien postępowanie uzupełnić. Sąd zaznaczył, że jeżeli jednak postępowanie wykaże, że budynek gospodarczy powstał przed 1974r. organ będzie musiał zastosować przepisy obowiązujące w dacie powstania obiektu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 25 lipca 2014r., nr ....

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w części, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej następujących wskazań co dalszego postępowania:

1) że organ "(...) winien był zbadać dokładną datę powstania obiektu (...)" (str. 11 trzecie zdanie od końca strony),

2) "Jeżeli jednak postępowanie wykaże, że budynek gospodarczy powstał przed 1974r. organ będzie musiał zastosować przepisy obowiązujące w dacie powstania obiektu." (str. 11, drugie zdanie od końca strony),

przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organów nadzoru budowlanego, co dalszego postępowania, rażąco niekorespondujących z uzasadnieniem wyroku.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że uzasadnienie wyroku odpowiada wykładni i stosowaniu uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. II OSP 2/13, stąd nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku i w jego uzasadnieniu. Kwestionuje natomiast zacytowane w zarzutach wskazania, co do dalszego postępowania, które nie pozostają w logicznej korelacji z dokonaną przez Sąd oceną stanu faktycznego i wykładnią uchwały z 2013r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia wynika, że Sąd nie kwestionował ustalenia dokonanej przez organy daty pobudowania obiektu, tj. że samowolny obiekt powstał przed 1974r. Data ta jest niesporna dla stron i dla organów nadzoru budowlanego. Dokładność tej daty byłaby pożądana, gdyby jakieś hipotetyczne archiwalne plany miejscowe miały całkowicie różne zapisy, co do działki, na której został posadowiony przedmiotowy samowolny obiekt budowlany i w związku z nieustaleniem dokładnej daty nie byłoby wiadomo który plan zastosować do oceny. Skoro na tym etapie nie istnieją tego rodzaju wątpliwości, to zalecanie ustalania dokładnej daty jest co najmniej przedwczesne.

Ponadto, zalecenia dla organu ze strony 11 błędnie sugerują, że do oceny należy zastosować miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego z daty powstania obiektu, podczas gdy z uzasadnienia wyroku i z uchwały z 2013r. wynika, że należy przeanalizować wszystkie plany od powstania samowolnego obiektu aż do dnia wydania decyzji w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. P. D. P. przychyliła się do argumentacji Sądu I instancji, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że uzasadnienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2005r. o sygn. akt OSK 1866/04; CBOSA). Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie, zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015r., II GSK 29/14). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, eksponując wadliwość uzasadnienia orzeczenia, tj. wskazań co dalszego postępowania, zaskarża wyrok, stąd należało uznać, że jej formalna konstrukcja jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Zarzut wysunięty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2387/12, z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1249/15), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Nie jest uprawnione stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania nie pozostają w logicznej korelacji z dokonaną przez Sąd oceną stanu faktycznego i wykładnią uchwały z 2013r. Zalecenia Sądu należy rozpatrywać łącznie z treścią zawartych w uzasadnieniu obszernych wywodów prawnych, zgodnych z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. II OPS 2/13 w zakresie stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w szczególności z dokonaną tam wykładnią pojęcia "przepisów o planowaniu przestrzennym", o których mowa w tym przepisie.

Sąd I instancji, cytując powyższą uchwałę wskazał, że przepisami tymi są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględniać także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Ponieważ w sprawie niniejszej organ orzekający możliwość legalizacji obiektu budowlanego odniósł jedynie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania (uchwała Rady Miejskiej w K. nr ... z dnia 3 czerwca 2005r., zgodnie z którą legalizacja byłaby niemożliwa), to Sąd I instancji, uwzględniając treść cyt. uchwały NSA zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zbadanie przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. Zalecenie Sądu I instancji, aby zbadać datę powstania obiektu – Sąd nie kwestionuje, że obiekt powstał przed 1974r. – zmierza do ustalenia, czy w tej dacie obowiązywał jakiś plan miejscowy, jakie było przeznaczenie terenu od daty budowy. Tego brak w rozważaniach organu administracji.

Okoliczność ta ma znaczenie, gdyż w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych należy uwzględniać przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Natomiast w odniesieniu do obiektów, które zostały wybudowane samowolnie, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych i brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zakaz zabudowy określonego rodzaju.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.

-----------------------

11