Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1992/12 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. R. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1992/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], odmawiającą wydania decyzji o przydzieleniu skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w W. przy ul. [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM, wskazaną wyżej decyzją, podjętą na podstawie art. 23 ust. 4 pkt 2 i art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), odmówił wydania decyzji o przydzieleniu skarżącemu spornego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowy lokal został przydzielony R. R. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r., jako żołnierzowi zawodowemu w ramach rozkwaterowania z byłą żoną po orzeczonym rozwodzie. Był on jedyną osobą wymienioną w decyzji o przydziale, uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu, natomiast była żona – K. R. pozostała wraz z dziećmi w dotychczas zajmowanej kwaterze przy ul. [...] w W. R. R. został w dniu 1 czerwca 1987 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej, nabywając uprawnienia do emerytury wojskowej, które posiadał do dnia śmierci, tj. do 16 kwietnia 1997 r. Z tą datą decyzja przydziału osobnej kwatery stałej wygasła.

W dniu 15 grudnia 1997 r. skarżący syn zmarłego wystąpił o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu. Z uwagi na treść art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci głównego najemcy, stanowiącego, iż w razie śmierci emeryta wojskowego prawo do kwatery nabywali wspólnie zamieszkali w kwaterze z emerytem w dniu jego śmierci członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej oraz z uwagi na brak potwierdzenia faktu zamieszkiwania w lokalu wnioskodawcy wraz z głównym najemcą w dniu jego śmierci, organ Agencji stwierdził brak możliwości uwzględnienia wniosku i wezwał go do opróżnienia lokalu i przekazania go do dyspozycji WAM. W związku z nieopróżnieniem lokalu, organ wystąpił do Sądu o eksmisję, zaś skarżący z pozwem o ustalenie istnienia stosunku najmu. Pozew o ustalenie został oddalony prawomocnie wyrokiem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 18 października 2001 r. (sygn. akt IVc 537/00). Następnie w dniu 2 września 2003 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej stwierdzenia nabycia uprawnień do kwatery w trybie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dyrektor Oddziału Terenowego nr 1 WAM w Warszawie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia uprawnień do kwatery, a Prezes WAM, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] września 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, wskazując, że obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy nie przewidywały możliwości orzekania w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień do osobnej kwatery stałej. Z kolei Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 6 grudnia 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie o eksmisję. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązał stronę do opróżnienia przedmiotowego lokalu, uiszczenia opłat za jego używanie i opłat pośrednich oraz odszkodowania, zaś Prezes WAM decyzją z [...] czerwca 2011 r. uchylił powyższą decyzję wobec niewyjaśnienia kwestii zamieszkiwania strony w spornym lokalu. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uznał, że brak jest podstaw do potwierdzenia wspólnego zamieszkiwania zainteresowanego wraz z ojcem w przedmiotowym lokalu do chwili jego śmierci, a tym samym nie występują przesłanki do uregulowania tytułu prawnego na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, tj. art. 8 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143). Następnie organ wezwał skarżącego wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi z nim do dobrowolnego opróżnienia i przekazania lokalu do dyspozycji WAM w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

W dniu 26 marca 2012 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM wpłynął wniosek o przydzielenie skarżącemu, na podstawie art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, spornego lokalu mieszkalnego. Organ rozpatrując sprawę stwierdził, że podstawa prawna cytowana w ww. wniosku nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a obecnie kwestię tytułu prawnego po zgonie osób zajmujących lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, reguluje wspomniany art. 8 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z dnia 22 stycznia 2010 r., w myśl którego, osoby, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zamieszkują w lokalu mieszkalnym na podstawie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego decyzją administracyjną, zachowują prawo do zajmowania tego lokalu mieszkalnego przez czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach. W razie śmierci ww. osoby zamieszkałej w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe osoby, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od 30 czerwca 2010 r., mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji zawiera z tymi osobami umowę najmu na czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach. Organ podkreślił, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie faktu zamieszkiwania przez wnioskodawcę wraz z ojcem w przedmiotowym lokalu do chwili jego śmierci. Okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie jest dowodem na tę okoliczność postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 czerwca 1988 r. (sygn. akt R IV Nsm 89/88), ustalające miejsce zamieszkania skarżącego w każdorazowym miejscu zamieszkania ojca, albowiem brak jest potwierdzenia, że wytyczne Sądu zostały wypełnione. Również zaświadczenie z dnia 20 kwietnia 2011 r. o wymeldowaniu strony z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., nie jest dowodem zamieszkiwania w spornym lokalu w dniu śmierci ojca. Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż strona wraz z matką zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., czego potwierdzeniem jest decyzja przydziału tego lokalu, w której jest ona ujęta. Fakt zamieszkiwania wnioskodawcy z matką został też potwierdzony przez WBE w W., do którego R. R. w dniu 18 sierpnia 1995 r. złożył oświadczenie dotyczące płacenia alimentów na rzecz skarżącego i jego matki, zamieszkałych pod ww. adresem. Obecne zamieszkiwanie wnioskodawcy w spornym lokalu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż istotne jest zamieszkiwanie w lokalu z głównym najemcą do dnia jego śmierci.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu przytoczył aktualne brzmienie przepisu art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wskazał, że ojciec skarżącego w chwili śmierci był emerytem wojskowym, co potwierdza zaświadczenie z WBE z 2 maja 2012 r. Określenie "żołnierz służby stałej/kontraktowej, który do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej", zawarte w art. 23 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, dotyczy zaś żołnierza w służbie czynnej (stałej lub kontraktowej), który do dnia śmierci, pomimo nabycia prawa do emerytury, pełnił nadal służbę wojskową i nie został z niej zwolniony. Powyższe, zdaniem organu, wyklucza, by R. R. był w chwili śmierci którymkolwiek ze wskazanych enumeratywnie w przepisie art. 23 ust. 3 pkt 1-4 omawianej ustawy, żołnierzy, a w dacie złożenia wniosku o przydział przedmiotowego lokalu skarżący był synem zmarłego emeryta wojskowego, a nie żołnierza zawodowego. Ustawodawca redagując przepis art. 23 ust. 4 pkt 2 świadomie odwołał się do konkretnie oznaczonego w czasie zdarzenia w postaci "śmierci żołnierza", co pozwala stwierdzić, że jego wolą nie było objęcie regulacją tego przepisu wszystkich zmarłych żołnierzy i dodatkowo emerytów, a jedynie żołnierzy, których śmierć nastąpi po 30 czerwca 2010 r. Nie zawarł też przepisów intertemporalnych w tym zakresie. Prezes WAM stwierdził ponadto, że kwestia ustalenia, czy skarżący zamieszkiwał wspólnie z ojcem w dniu jego śmierci jest niezbędna i kluczowa, lecz jedynie pod kątem ewentualnego uzyskania przez niego uprawnień na podstawie art. 8 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw w ramach odrębnego postępowania.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego i naruszenie przepisu art. 6 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji przepisów według stanu prawnego na chwilę jej wydania, podczas gdy w związku z faktem, iż decyzja o przydzieleniu lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji deklaratoryjnej, przy jej wydawaniu należało stosować przepisy obowiązujące w chwili śmierci żołnierza – tj. ojca skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że

z datą wszczęcia postępowania przepisy K.p.a. nie wiążą podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy, miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji. Potwierdza to zasada lex retro non agit. Obecne brzmienie przepisów ustawy o zakwaterowaniu zostało wprowadzone ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143) i obowiązuje od 1 lipca 2010 r. W myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie należy stosować przepisy ustawy o zakwaterowaniu w obecnym brzmieniu. Ojciec skarżącego jako żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w dniu 1 czerwca 1987 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych i posiadający w dniu śmierci status emeryta wojskowego, nie był w tej dacie żołnierzem, o jakim mowa w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżącemu nie przysługuje zatem uprawnienie, o którym mowa w art. 23 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, tj. "przydzielenie" przedmiotowego lokalu.

W skardze kasacyjnej J. R. na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art. 18 ustawy zmieniającej, na skutek przyjęcia, iż mimo deklaratoryjnego charakteru decyzji zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, a nie w dniu śmierci R. R. Zarzucił też naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek niewyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nabycie prawa do przydziału spornego lokalu na rzecz skarżącego nastąpiło z mocy prawa w chwili śmierci jego ojca i jako ekspektatywa maksymalnie ukształtowana winno być objęte ochroną. Powołał się przy tym na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądowoadministracyjne. W ocenie skarżącego kasacyjnie norma intertemporalna, na którą powołał się Sąd I instancji, nie spełnia wymogu zgodności z Konstytucją. Sąd ten nie ustosunkował się także w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Istota sporu jaki zawiązał się w sprawie dotyczy kwestii intertemporalnych. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji stanęły na stanowisku, że w sprawie dotyczącej wydania decyzji o przydziale - na rzecz następcy prawnego zmarłego emeryta wojskowego - lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot przydziału na rzecz tego emeryta, w grę wchodzą przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143). W szczególności dotyczy to przepisu art. 23 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten reguluje uprawnienia mieszkaniowe tylko w odniesieniu do niektórych następców prawnych żołnierza zawodowego. Równocześnie przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci ojca skarżącego R. R. (będącego emerytem wojskowym), stanowił, że prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej. W nowym brzmieniu przepis ten wyłączył zatem uprawnienia do lokalu zajmowanego przez następców emeryta wojskowego.

Trzeba przy tym zauważyć, że w ustawie z dnia 22 stycznia 2010 r. w przepisie art. 18 ust. 1 zawarto regulację międzyczasową, w myśl której do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, dopuszczając możliwość swobodnego stanowienia przez ustawodawcę przepisów międzyczasowych, wskazał jedynie, że swobodę ustawodawcy kształtującego reguły intertemporalne ogranicza rygorystyczny (choć nieabsolutny) zakaz retroakcji. Ponieważ zmiana prawa oznacza zmianę "reguł gry" między rządzącymi a rządzonymi, to zmiana ta musi być dokonywana z poszanowaniem uzasadnionych oczekiwań ukształtowanych przez dawne prawo. Rozwiązanie określone jako bezpośrednie stosowanie nowego prawa polega na zdecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i zarówno tych, które dopiero powstaną jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Nawet w przypadku, gdy ustawodawca nie rozstrzygnie powyższych kwestii, przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim stosowaniu nowego prawa.

W wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07 (OTK-A z 2009 nr 5, poz. 65), Trybunał wskazał, że sama formuła "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy" jest typowym sposobem wyrażenia jednej z trzech zasad intertemporalnych – zasady bezpośredniego działania nowego prawa, polegającej na tym, że nowe przepisy od momentu wejścia w życie ustawy regulują wszystkie zdarzenia zarówno przyszłe jak i przeszłe, w tym nawet takie, które w całości zostały zakończone przed jej wejściem w życie. Trybunał wskazał w uzasadnieniu, że zaletą bezpośredniego obowiązywania nowego prawa jest to, że nie różnicuje ono sytuacji podmiotów ocenianych w tym samym czasie i lepiej niż dotychczasowe prawo odzwierciedla aktualne stosunki prawne i wolę prawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 10) również przyjął, że rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa może polegać na stosowaniu zasady bezpośredniego działania nowego prawa w stosunku do zdarzeń z przeszłości. Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 zawarto trafny wywód, że "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (...). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).

W rozpatrywanej sprawie ustawodawca zastosował omawianą regułę intertemporalną o charakterze częściowo retroaktywnym jedynie w stosunku do spraw, w których nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym" (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r.). Nie można tu zatem mówić o naruszeniu w stosunku do skarżącego prawa do "ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej", skoro na tle dotychczas obowiązujących przepisów – pomimo podejmowania przez niego szeregu prób – nie doszło do skonkretyzowania jego uprawnień do spornego lokalu w prawem przewidzianej formie, tj. w decyzji administracyjnej lub w umowie najmu.

Odnosząc się do dalszego zarzutu proceduralnego, wskazującego na wadliwość sporządzonego uzasadnienia, podnieść należało, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Ponadto powinny one zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku, a tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.