Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 18/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  175,  art.  184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.  1  par.  1,2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.  3  par.  1,  art.  145  par.  1,  art.  190,  art.  200,  art.  152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.  156,  art.  104,  art.  138  par.  1,  art.  28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  26 e  ust.  1,2,  art.  49 e  ust.  1,  art.  45  ust.  3a,  art.  66,  art.  26  ust.  2,6
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków finansowych do budżetu państwa; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. kwotę 3617 zł (trzy tysiące sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W wyniku kontroli obejmującej wydatkowanie przez P. w 2010 roku środków przekazanych przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że pracodawca, tj. firma "B." Rekreacja i Zawody Sportowe Z. S., nie wywiązała się z ustawowego obowiązku zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu.

W związku z tymi ustaleniami Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] stycznia 2012 r. nakazał Powiatowi Miasto B. zwrot środków przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat firmie "B." w B. na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, w kwocie 40.000.00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od tej kwoty od dnia [...] maja 2010 r. do dnia wpłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dla żądania zwrotu środków Funduszu w kwocie ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, nieistotne jest, czy okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków wystąpiły w wyniku działań lub zaniechań skarżącego, czy też pracodawcy. Kluczowym w sprawie, zdaniem organu, pozostawał natomiast fakt, że w wyniku ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowość w wykorzystaniu środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto B., które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Powiat pracodawcy – firmie "B.".

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał pogląd strony, że zwrotu środków winien dokonywać pracodawca za pośrednictwem Miasta B. Prezes Zarządu PFRON nie jest bowiem stroną umowy, zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta B., a pracodawcą, dlatego nie może żądać zwrotu środków od pracodawcy. Wskazał przy tym, iż Powiat łączy jednocześnie stosunek administracyjno prawny z Prezesem Zarządu PFRON oraz umowa cywilnoprawna z pracodawcą. W takiej sytuacji, w ocenie organu, Prezes Zarządu PFRON uprawniony jest i jednocześnie zobowiązany do dochodzenia zwrotu od podmiotu, któremu przekazał środki Funduszu, natomiast Powiat może dochodzić roszczeń o zwrot przekazanych środków od pracodawcy na podstawie umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 26.3.2013 r. stwierdził, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest rozumienie przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że przepis ten daje podstawę do żądania zwrotu środków tylko w przypadku, gdyby to w trakcie kontroli stwierdzono na przykład, że środki te zostały przyznane niezgodnie z prawem, nieuprawnionemu podmiotowi lub nie doszło do wypowiedzenia umowy w sytuacji zaistnienia okoliczności warunkujących takie działanie.

W ocenie WSA, zarówno obowiązek, jak i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, określony został w przepisach art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy (w tym skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, tj. możliwości rozłożenia na raty spłaty należności).

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie ma przy tym znaczenia, czy strona postępowania administracyjnego przyczyniła się w jakikolwiek sposób do powstania nieprawidłowości, w przepisie jest bowiem mowa o wystąpieniu przesłanki w postaci wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub ustalenia w wyniku kontroli stwierdzonych nieprawidłowości, które to przesłanki – o ile wystąpią – obligują Prezesa PFRON do wydania decyzji nakazującej zwrot ("środki Funduszu podlegają zwrotowi").

Poza sporem pozostaje, że beneficjent umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu nie przestrzegał zapisów umowy zawartej ze skarżącym, zatem w tym kontekście, zarówno zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 63, poz. 586; dalej: rozporządzenie w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli), jak i zarzuty naruszenia przepisów procesowych odnoszących się do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy zasady praworządności, nie mogły zostać uwzględnione.

W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie ustalono, że środki Funduszu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a to obligowało organ do zastosowania art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Powiat Miasto B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 49e ust. 1 i ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną interpretację

i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do orzekania decyzją nakazująca skarżącemu kasacyjnie zwrot środków Funduszu wraz

z odsetkami przyznanych i wypłaconych przedsiębiorcy na podstawie art. 26e tej ustawy;

2) art. 26e oraz art. 46 pkt 7 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez ich pominięcie i nieuwzględnienie w toku badania legalności decyzji nakazującej zwrot wypłaconych przedsiębiorcy środków;

3) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1404 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów), poprzez jego pominięcie, a w szczególności postanowień § 6 ust. 2 pkt 2 lit. f) i g);

4) rozporządzenia rozporządzenie w sprawie zasad i trybu sprawowania kontroli, poprzez jego pominięcie, a w szczególności § 18 pkt 9 i § 19 pkt 2;

5) art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.483);

2. przepisów o postępowaniu, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w związku z aprobatą stanowiska organów obu instancji, że istnieje podstawa prawna do nakazania skarżącemu kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zwrotu środków do Funduszu, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji części zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez WSA, jak i przez organy obu instancji, interpretacja art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest nie do przyjęcia, bowiem zaprzeczałaby, zasadzie racjonalności ustawodawcy. Rozumienie tego przepisu w sposób przyjęty przez WSA i orzekające organy uniemożliwiałoby powiatom wydatkowanie środków Funduszu w oparciu o art. 26e ustawy o rehabilitacji, którego obowiązywanie przy rozpatrywaniu skargi sąd I instancji pominął. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że podpisując umowę z przedsiębiorcą, spełniającym warunki do przyznania środków Funduszu, nie da się przewidzieć, czy beneficjent z umowy się wywiąże i czy cel, tj. 36-miesięczne zatrudnienie osoby niepełnosprawnej zostanie osiągnięty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł

o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13.11.2014 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania orzekając także o kosztach postępowania kasacyjnego.

NSA w uzasadnieniu podniósł, że umową zawartą w dniu [...] kwietnia 2010 r. pomiędzy Prezydentem Miasta a pracodawcą, Prezydent Miasta zobowiązał się do zwrotu pracodawcy kosztów poniesionych na wyposażenie stanowiska pracy w wysokości 40.000 zł i kwota ta została przekazana pracodawcy w dniu [...] maja 2010 r. Niesporne jest także, że pracodawca nie wywiązał się z warunku umowy obejmującego obowiązek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy na nowoutworzonym stanowisku pracy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. Z zakresu ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji nie wynika natomiast, czy niewywiązanie się z warunku zatrudnienia polegało na niezatrudnieniu w ogóle osoby niepełnosprawnej, czy też zatrudnieniu jej przez okres krótszy niż 36 miesięcy. Zauważyć zatem jedynie należy, że w skardze kasacyjnej przywołano ustalenia kontrolne, z których wynika, że pracodawca w dniu [...] lutego 2011 r. poinformował Powiatowy Urząd Pracy, że "zmuszony jest zlikwidować stanowisko pracy". Pomijając tę niewyjaśnioną kwestię, istotne dla dalszych rozważań jest to, że Prezydent dokonał zwrotu (refundacji) środków poniesionych przez pracodawcę i że koszty te zostały poniesione na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej.

Przenosząc te dwie newralgiczne okoliczności na ramy prawne, w oparciu o które Sąd I instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji NSA zauważył, że zgodnie z art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna, albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, może otrzymać, na wniosek, ze środków Funduszu zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. W myśl natomiast ust. 2 art. 26e omawianej ustawy zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 1, dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą, z tym, że zwrotowi nie podlegają koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy. Ustawa wprowadza jeszcze jeden warunek refundacji kosztów, a mianowicie uzyskanie, wydanej na wniosek starosty, pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy odpowiednio o przystosowaniu do potrzeb wynikających z niepełnosprawności osoby zatrudnionej na wyposażonym stanowisku pracy lub o spełnieniu bezpieczeństwa i higieny pracy na tym stanowisku (art. 26e ust. 5 ustawy o rehabilitacji).

Z przytoczonych przepisów – zdaniem NSA - wynika, że ze środków Funduszu może być finansowane wyposażenia stanowiska pracy pozytywnie zaopiniowanego przez Państwową Inspekcję Pracy, dla osoby niepełnosprawnej, spełniającej warunki określone w art. 26e ust. 1 omawianej ustawy, a finansowanie to polega na zwrocie pracodawcy kosztów w wysokości nie wyższej niż określona w ust. 2 tego przepisu.

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 26e ust. 8 ustawy o rehabilitacji Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Jakkolwiek rozporządzenie to uchylono z dniem 1 stycznia 2011 r., to obowiązywało w dacie zawarcia umowy. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że ustalenie wysokości zwrotu kosztów (refundacji) następuje w drodze negocjacji, a umowa zostaje zawarta w terminie 14 dni od dnia zakończenia negocjacji (§ 6 ust. 1).

Umowa obliguje do wypłaty refundacji w kwocie ustalonej w drodze negocjacji (§ 6 ust. 2 pkt a), przy czym stosownie do § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, pracodawca ma obowiązek przedstawienia staroście m.in. umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku oraz zestawienia kosztów podlegających refundacji oraz kopie dowodów ich poniesienia w terminie 7 dni od dnia poniesienia ostatniego z tych kosztów. Refundacja przekazywana jest na rachunek bankowy wskazany we wniosku w terminie 14 dni od dnia przedstawienia pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).

W świetle omówionych dotychczas przepisów ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów, przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem przez podmiot je przekazujący, o której mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zachodzi wówczas, gdy refundacja obejmowała koszty, które nie zostały poniesione na wyposażenie stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej. W tej sprawie, co podkreślił NSA, nałożony na powiat, decyzją wydaną na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, obowiązek zwrotu środków oparto na przesłance ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

W zacytowanym już art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji wprowadzono warunek zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukującą pracy niepozostającą w zatrudnieniu. Jednakże zgodnie z omówionymi przepisami rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów nie jest to warunek refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, w odniesieniu do zatrudnienia, jedynie warunek przedstawienia umowy o pracę zawartej z osobą zatrudnioną na refundowanym stanowisku.

Kwestię zaniechania zatrudnienia przez okres 36 miesięcy osoby niepełnosprawnej, o której mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji – zdaniem NSA - regulują wprost przepisy tej ustawy stanowiąc w art. 26e ust. 6, że jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest obowiązany zwrócić Funduszowi, za pośrednictwem starosty, środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem NSA - dokonując subsumcji art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Sąd I instancji pominął art. 26e ust. 1, 2 i 6 ustawy o rehabilitacji oraz przepisy rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej.

Za usprawiedliwione zatem uznał NSA zarzuty niezastosowania tych przepisów w procesie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Efektem ich pominięcia było niewyjaśnienie przesłanek, dla których, w sytuacji refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy, o których mowa w art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w przypadku niespełnienia warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez okres wskazany w tym przepisie zwrotu środków na rzecz Funduszu, powinien dokonać zarówno pracodawca, z którym zawarto umowę, jak i podmiot, z którym pracodawca zawarł umowę. Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji nie przedstawił swojego stanowiska, co do relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji, a art. 49e ust. 1 tej ustawy, w sytuacji niedochowania warunku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej przez wymagany okres co najmniej 36 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. Uwzględniając powyższe, a także realizując wytyczne NSA, którymi – stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd jest związany – zwrócić uwagę należy, iż zgodnie z treścią art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji "pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostającą w zatrudnieniu, może otrzymać, na wniosek, ze środków Funduszu zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości 15 krotnego przeciętnego wynagrodzenia". Jeżeli jednak okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest zobowiązany zwrócić Funduszowi za pośrednictwem starosty środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakującej do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1 jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną – vide ust. 6 art. 26 e cyt. ustawy.

Z kolei w art. 26e ust. 2 tej ustawy wskazano, że zwrotu tych kosztów dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą.

Zgodnie zaś z treścią art. 49e ust. 1 "Środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych".

V. Zanim Sąd przystąpi do wykładni wyżej przytoczonych przepisów należy dokonać analizy wydanych rozstrzygnięć pod kątem trafności powołanych przepisów. Tak więc wskazany przez Organ I instancji art. 104 k.p.a. i art. 45 ust. 3a cyt. ustawy o rehabilitacji wskazuje na potrzebę stosowania regulacji zawartych w k.p.a.; z kolei art. 49e ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi w ust. 2, że zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Treść ust. 1 tego przepisu została przytoczona w punkcie IV niniejszego uzasadnienia.

Z kolei Organ II instancji powołując treść art. 138 § 1 k.p.a. oraz 66 cyt. ustawy o rehabilitacji także nie przesądził do kogo – na podstawie zastosowanych przepisów – winna być skierowana decyzja. Ich treść dowodzi ogólnie konieczność stosowania w sprawie norm k.p.a., które uzasadniają utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Reasumując, w istocie oba Organy – w swych rozstrzygnięciach – nie wskazały normy prawnej, która wskazywałaby jednoznacznie podstawę prawną rozstrzygnięcia; bezsporne jest też, że żaden z powołanych przepisów nie wskazuje na Skarżącego, jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bezsprzecznie – w tym ostatnim kontekście – wskazać trzeba, iż zwłaszcza zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej) jest wadliwe.

VI. Oceniając przytoczone przepisy wskazać należy, iż Organy pomijając w podstawach prawnych wydanych decyzji art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy o rehabilitacji w istocie uchyliły się od rozstrzygnięcia dylematu sprowadzającego się do pytania – kto jest stroną postępowania. Zdaniem Sądu – patrząc przez pryzmat uregulowań zawartych w treści art. 28 k.p.a. – jest nim pracodawca i to ten podmiot obowiązany jest zwrócić Funduszowi środki jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej był krótszy aniżeli 36 miesięcy (art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji). Czyni to – jak wynika z tego przepisu – za pośrednictwem starosty.

Doprecyzowaniem tego obowiązku jest zapis art. 26e ust. 2 tej ustawy wskazujący, iż zwrot kosztów następuje na warunkach i w wysokości określonych umową z pracodawcą.

Sąd zdaje sobie sprawę z tego, iż dokonana wykładnia usiłująca wywieść normę postępowania w sytuacji niezbyt precyzyjnych uregulowań, może budzić wątpliwości, to jednak za taką wykładnią przemawiają względy celowościowe:

- po pierwsze, Prezydent Miasta B. nie miał żadnego wpływu na pracodawcę w zakresie realizacji obowiązku zatrudnienia osoby niepełnosprawnej; nie dysponował też żadnymi środkami, którymi mógłby dyscyplinować podmiot, któremu przyznano środki w formie umowy;

- po wtóre, przy braku elementu zawinienia ze strony Prezydenta Bielska – Białej brak jest podstaw do obciążenia go obowiązkiem zwrotu; za wadliwą należy uznać konstatację Organu I instancji, który uznał, że nieistotne jest, czy okoliczności powodujące obowiązek zwrotu środków wystąpiły w wyniku działań lub zaniechań Prezydenta, czy też pracodawcy, albowiem kluczowym pozostawał fakt, że w wyniku ustaleń kontroli stwierdzono nieprawidłowości w wykorzystaniu środków Funduszu przekazanych Powiatowi Miasto B.;

- po trzecie – co najistotniejsze – ustawa o rehabilitacji, a także powiązane z nią rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11.3.2011 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej nie wskazuje trybu postępowania w sytuacji pokrycia przez Prezydenta Bielska Białej należności i trybu dochodzenia zwrotu tej kwoty od pracodawcy;

- po czwarte, to pracodawca – w toku postępowania wyjaśniającego – jest najbardziej zainteresowany w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciu, a zatem jest to podmiot, który będzie dążył do urzeczywistnienia prawdy materialnej zgłaszając środki dowodowe temu służące;

- po piąte, Sąd nie widzi potrzeby "mnożenia" postępowań, a w szczególności opowiedzenie się za pierwotną odpowiedzialnością Prezydenta Bielska – Białej (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a dopiero – kiedy decyzja stanie się ostateczna – wszczęcia drugiego postępowania w celu wzajemnych "rozliczeń" pomiędzy Prezydentem B. a pracodawcą;

- po szóste, uwzględniając powyższe wskazać należy, że takiego trybu postępowania – w zakresie późniejszych rozliczeń – brakuje w ustawie o rehabilitacji, a przecież podstawową zasadą jest, że Organ - w celu podjęcia określonych działań (zwłaszcza, tych których celem ma być nałożenie obowiązków) muszą mieć oparcie w powszechnie obowiązujących źródłach (normach) prawa;

VII. Reasumując powyższe konstatacje należy opowiedzieć się za wykładnią celowościową. W tym stanie faktycznym i prawnym za nieprzydatną należy uznać zasadę clara non sunt interpretanda sprzyjającą stosowaniu wykładni literalnej.

VIII. Reasumując powyższe wywody stwierdzić należy, że stosując wykładnię celowościową należy podzielić pogląd Skarżącego, iż stroną w niniejszym postępowaniu winien być pracodawca, który – stosownie do treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 6 ustawy o rehabilitacji – powinien być zobowiązany do zwrotu (za pośrednictwem Starosty) określone aktem administracyjnym środki związane z nieprawidłowym okresem zatrudnienia osoby niepełnosprawnej.

IX. Uwzględniając treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 200 i 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.