Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1873/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151, art.3 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.101 ust.1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.90 ust.3 lit. f, art.90 ust.2 i 2b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I. M. O. – N. P. "B." I. D. na uchwałę Rady Gminy Czosnów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielanie dotacji dla niepublicznych przedszkoli; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2014 r. Rada Gminy C., działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013. 594 t.j. ) w zw. z art. 90 ust 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 14 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2013 poz. 827 ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy C. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

I.O., prowadząca Niepubliczne Przedszkole "B." w I. – D. pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. wezwała Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy, poprzez poprawne ustalenie podstawy do obliczenia wysokości dotacji oraz zgodne z prawem ustalenie trybu kontroli dotacji, wypłacanych niepublicznym przedszkolom przez Gminę C., we wskazanych częściach Uchwały Nr [...]Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r .

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu podstawy udzielenia dotacji Rada powołała zapis art. 14 ust 1 ustawy z dnia 13 marca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2013r. poz. 827 ) wskazując, że zapis w uchwale został dokonany w sposób prawidłowy.

Co do zarzutu braku wskazania terminu przekazania dotacji, wyjaśniono, że termin ten określa par 3 ust 5 Załącznika do wskazanej uchwały.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kontroli dotowanego podmiotu wskazano, że przyznane organom uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji obejmują możliwość wstępu do dotowanych szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji nauczania.

Ponadto wskazała, że ustawa o systemie oświaty określa jedynie ramy kontroli, natomiast w kwestii szczegółowego zakresu kontroli odsyła do prawa miejscowego, co oznacza, że bez wejścia w życie dodatkowych zapisów uchwały z art. 80 ust 4 i art. 90 ust 4 ustawy kontrola nie jest możliwa ze względu na nieuregulowanie trybu jej przeprowadzania. Powołano się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym kotrolujący powinni korzystać z prawa wglądu do poszczególnych pomieszczeń w celu weryfikacji czy zakupione materiały lub przedmioty znajdują się w jednostce jak również mają możliwość żądania od podmiotu kontrolowanego zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów w wyznaczonych przez kontrolujących terminach. Podkreślono, że również żądanie dowodów wpłat czesnego i umów o nauczanie ma swoje uzasadnienie w późniejszym rozliczaniu się z dotacji na podstawie art. 90 ust 2 c ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Rady przyjęty przez organ sposób wyliczenia wydatków bieżących do obliczenia dotacji jest zgodny z obowiązującymi przepisami i nie wzbudził żadnych zastrzeżeń organów sprawujących nadzór finansowy nad gminą.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2014 r. poz 1591), I. O., wniosła skargę na powyższą uchwałę.

Zarzuciła niezgodność poniższych zapisów :

- § 6 ust. 2 pkt 1, oraz § 6 ust. 7 pkt 3, z załącznika do uchwały, w przedmiocie prawidłowego określenia uprawnień Wójta Gminy C. i jego przedstawicieli, w zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu Gminy C.,

- § 1 ust.1 oraz § 3 ust. 2 załącznika do w/w uchwały, w przedmiocie prawidłowego określenia wysokości dotacji i sposobu jej wyliczenia;

z przepisami:

• art. 90 ust. 3f w zw. z art. 90 ust.3e w zw. z art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm. ) poprzez nałożenie na skarżącą, w związku z ustaleniem trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, obowiązków nieprzewidzianych w ustawie;

• art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez ograniczenie dyspozycji uchwały Rady Gminy w zakresie ustalenia wysokości dotacji do sytuacji gdy w gminie jest przedszkole publiczne, podczas gdy faktycznie w gminie samodzielnego przedszkola publicznego jest brak, a uchwała nie reguluje tej okoliczności tj. nie wskazuje sposobu wyliczenia dotacji w takim stanie faktycznym jaki istnieje w gminie;

• art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej, przy podejmowaniu uchwały w zakresie administracji publicznej.

W związku ze wskazanymi naruszeniami I. O., wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części oraz zobowiązanie Rady Gminy C. do wydania uchwały zgodnej z prawem.

Konkretyzując zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że wprowadzenie do zaskarżonej uchwały rady gminy uprawnienia dla kontrolujących, którzy mogą żądać od kierownika podmiotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń jak również prawo wglądu do dowodów wpłat czesnego czy umów o nauczanie uczniów wykracza poza regulację ustawową przewidzianą w art. 90 ust 3f ustawy o systemie oświaty, a tym samym pozostaje sprzeczne z art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz narusza art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe stwierdziła że § 6 ust 2 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 3 uchwały nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Wadliwe określenie uprawnień kontrolerów w zaskarżonej uchwale narusza, jak wskazała, strona interes prawny skarżącej, jako że nakłada na nią obowiązki nieprzewidziane w przepisach obowiązującego prawa.

W ocenie skarżącej również ustalenie podstawy wyliczenia dotacji zawarte § 3 ust. 2 załącznika do w/w uchwały, jest błędne w związku z nieprawidłowym wliczeniem do kwoty dotacji wydatków dla oddziału przedszkolnego funkcjonującego w strukturze zespołu szkól.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Rady Gminy przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określa kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Organ samorządu terytorialnego wskazał, że ustawa określa jedynie ramy kontroli, natomiast w kwestii szczegółowego zakresu i trybu kontroli odsyła do uchwały prawa miejscowego. Oznacza to, zdaniem Rady, że bez wejścia w życie dodatkowych zapisów uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty kontrola nie jest możliwa ze względu na nieuregulowanie trybu jej przeprowadzania, każda zatem uchwała ma regulować nie tylko tryb udzielania i rozliczania dotacji, ale też tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżenia przepisów § 6 ust. 2 pkt 1 oraz § 6 ust. 7 załącznika do uchwały podkreślono, że gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych (określone w art. 90 ust. 3e u.s.o.) miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację (rozumiane przez skarżącą jako przeglądanie dokumentacji) i prawo wstępu do szkół (art. 90 ust. 3f u.s.o.), to ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Czyniąc powyższe, dopuścił określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych, poprzez ustanowienie m.in. obowiązku umożliwienia kontrolującym żądania sporządzenia zestawień i obliczeń czy dowodów wpłat czesnego, umów o nauczanie uczniów przez gminę (konkretyzacja prawa wglądu). W konsekwencji mając na względzie, iż powyższe uregulowanie dotyczy trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej nie można, zdaniem organu przyjąć, iż Rada Gminy w C. uchwalając § 6 ust.2 pkt 1 oraz § 6 ust.7pkt 3 uchwały przekroczyła normę kompetencyjną z art.90 ust. 3f oraz art. 90 ust. 4 u.s.o.

W ocenie organu również treść § 3 ust. 2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z treścią 90 ust. 2b u.s.o. Wskazano, że zapis § 1 załącznika do uchwały, reguluje w sposób ogólny zasady ustalania stawek dotacji w odniesieniu do różnych jednostek, co nie jest jednoznaczne z tym, iż przy ustalaniu stawki dotacji dla konkretnej formy jednostki uwzględniane będą wydatki dotyczące innych form.

Wskazane wyżej unormowanie, reguluje w ogólny sposób zasady ustalania stawek dotacji w odniesieniu do różnych jednostek, z poszanowaniem dyrektywy ustawowej stanowiącej, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 2 u.s.o.). Wskazany przepis art. 90 ust. 2 b u.s.o. nie stwarza najmniejszego marginesu dla uznania, że przy ustalaniu stawek dotacji dla niepublicznego przedszkola podstawą mogą być inne wydatki niż wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do pisma załączyła ponadto korespondencję prowadzoną z Wójtem Gminy C. wobec ustalenia przez ten organ przypadającej dla prowadzonej przez nią placówki kwoty dotacji w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym jak i oddziale przedszkolnym, opinię prawną dotyczącą podstawy wymiaru dotacji dla przedszkoli niepublicznych z dnia 9 stycznia 2014r. z Biura Analiz Sejmowych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Oceniając legalność zaskarżonego aktu w zakresie wskazanych zapisów § 6 ust. 2 pkt 1 i § 6 ust. 7 pkt 3 oraz § 1 ust.1 i § 3 ust. 2 załącznika do w/w uchwały pod kątem ich zgodności z prawem, WSA w Warszawie stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, zatem skarga podlega oddaleniu.

W tym miejscu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że świetle przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.jed. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, WSA uznał ,jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga wniesiona w trybie wskazanego wyżej przepisu wymaga nadto swego wyprzedzenia środkiem odwoławczym, określonym przez ustawodawcę jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skarga została wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (termin ten upływał z dniem 23 czerwca 2014r.), skoro jak wynika z akt sprawy brak dowodu doręczenia skarżącej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (tj . uchwały z dnia [...] maja 2014r.).

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbadania wymagała legitymacja prawna skarżącej. Dokonując ustaleń powyższego Sąd uznał, że skarżąca I.O., prowadząca Niepubliczne Przedszkole "B." w I. – D., otrzymująca dotacje z budżetu gminy, jest legitymowana do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Gminy w C. podjętej w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego, działającym na terenie gminy C.

Skarżąca posiada bowiem interes prawny w tym by ukształtowana zaskarżoną uchwała sfera prawa i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co oznacza, że organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tym samym nie jest upoważniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza granice upoważnienia ustawowego.

Stosownie do z art. 90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Dz.U. z 2004 r. Nr 256,poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), w jej aktualnym brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Oznacza to, że na podstawie zacytowanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) ma prawo i obowiązek:

- ustalenia trybu udzielania dotacji,

- ustalenia trybu rozliczania dotacji,

- ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Wskutek takiego brzmienia przepisu Rada Gminy mogła ustalić w uchwale również tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia Zgodnie z brzmieniem ust 3 e ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, zaś ust 3 f stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Celem projektowanych zmian, jak wynika z uzasadnienia sejmowego projektu nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. (Dz.U.2009.56.458) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 22 kwietnia 2009 r.było wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, a zapewnione to zostanie jak wskazano w sejmowym projekcie zmian poprzez umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji w tym zapewnienie osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale, że jej uregulowania zawarte w § 6 ust.2 pkt 1 oraz § 6 ust.7 pkt 3 załącznika przekraczają zakres delegacji ustawowej zawarty w art.90 ust.4 u.s.o. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie.

Poddając analizie wskazane wyżej uregulowana wskazać należy ,że zgodnie z § 6 ust.2 pkt 1:

" Kontrola, o której mowa w ust 1 obejmuje

1/ sprawdzenie zgodności danych wykazywanych we wniosku o udzielenie dotacji w miesięcznej informacji o liczbie uczniów i w rozliczeniach rocznych dotacji na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, ilości dowodów wpłat czesnego i umów o nauczanie uczniów."

Natomiast zgodnie z § 6 ust.7 pkt 3 załącznika

" Kontrolujący mają prawo do:

żądania sporządzenia niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów w wyznaczonych przez kontrolujących terminach."

W ocenie Sądu powyższe uregulowania to mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Kwestionowane przez skarżącą zapisy określające czynności kontrolne jak i uprawnienia kontrolującego nie nakładają i nie wprowadzają na kontrolowanego dodatkowych obowiązków nie mieszczących się w art. 90 ust 3 lit f ustawy o systemie oświaty.

Powyższe zapisy nakładają natomiast, zdaniem Sądu obowiązek kontrolowanego współdziałania z kontrolującym w zakresie sporządzania odpisów istniejących dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, do których służy kontrolującym prawo wglądu, a które nie mogą zostać np. wyniesione poza obszar kontrolowanej jednostki. Pogląd skarżącej, że ze względu na taki ustawowy zapis podmiot uzyskujący dotacje nie ma obowiązku podejmowania innych, dodatkowych czynności jest nietrafny.

Wskazać w tym miejscu wypada, że z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące j.s.t. zostały umocowane do określenia szczegółowych warunków co do sposobu ( trybu ) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu ) kontroli Z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli przez sporządzanie niezbędnych dla kontroli odpisów dokumentów czy też potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem.

Powyższy pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowadministracyjnym ( wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011r. sygn. I SA/ Gd 1269/ 10 , wyrok WSA w Gdańsku z 15 marca 2011r. sygn. I Sa / Gd 1268/10) Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i aprobuje.

Słusznym jest stanowisko, zgodnie z którym, gdyby prawo kontroli miałoby być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do placówek kontrolowanych, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji.

Tym samym skoro z mocy ustawy - art. 90 ust 3 lit f ustawy o systemie oświaty w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu do kontrolowanej jednostki oraz do przeglądania dokumentacji, w ramach przyznanego prawa zgodnie z delegacją ustawową, dopuszczalne jest określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych.

Podkreślenia wymaga na co zasadnie zwraca uwagę organ, iż kwestionowane zapisy uchwały nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz uprawnionego od dopełnienia dyspozycji w nich przewidzianej, lecz w razie jego zastosowania ułatwiają beneficjentowi późniejsze rozliczenie dotacji, poprzez wykazanie za pomocą dokumentów w sposób nie budzący wątpliwości, konkretnej liczby dzieci na które udzielona została dotacja.

Z niepublicznego charakteru placówki nie wynika, że nie prowadzi ona żadnej dokumentacji. Sposób prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej w takim przedszkolu powinien określać jego statut, który ponadto ustalając formalne wymogi, w oparciu o które następuje przyjęcie do przedszkola (np. karta zgłoszenia, karta informacji o dziecku, umowa cywilnoprawna), przynajmniej pośrednio wskazuje dokumenty pozwalające ustalić liczbę wychowanków.

Skoro dokumenty są podstawowym materiałem, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola, stąd logiczne jest prawo kontrolujących wglądu do dokumentów związanych z celem kontroli. Uprawnienie żądania udzielania wyjaśnień oraz sporządzania niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli zestawień należy interpretować w kontekście postanowień art. 90 ust. 3 f ustawy jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji.

Czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Jak już wyżej podkreślono, precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego na etapie kontroli służy również samemu kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji.

Skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości przyznanych dotacji, to organ przyznający dotacje i sprawujący kontrolę ich wykorzystania musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kontroli i ocenę, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Kwestionować można tylko takie postanowienia uchwał, które bezpośrednio wpływają na prawo do dotacji poprzez jego ograniczenie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty lub ustawy o finansach publicznych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r., I SA/Lu 568/13, publ. w CBOSA). Tym samym zdaniem Sądu , zarówno granice kontroli określone w § 6 ust.2 pkt 1 jak i obowiązki podmiotu kontrolowanego zawarte w § 6 ust. 7 uchwały mieszczą się w delegacji ustawowej w przedmiocie określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej.

Sąd nie uznał również zarzutu skargi sprzeczności z prawem zapisu § 1 ust 1 oraz § 3 ust. 2 załącznika do uchwały dotyczącego, zdaniem skarżącej "nieprawidłowego wliczenia do kwoty dotacji wydatków dla oddziału przedszkolnego funkcjonującego w strukturze zespołu szkół". Zarzut skarżącej, że zapisy kwestionowanych regulacji świadczą, iż Rada Gminy w sposób sprzeczny z ustawą określiła podstawę naliczenia dotacji nie podlega uwzględnieniu.

Po pierwsze wskazać należy, że zapis § 1 ust 1 załącznika do uchwały stanowi w istocie przeniesienie (zacytowanie ) treści art. 90 ust. 2b u.s.o., zgodnie z którym dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego -

Takie sformułowanie przepisu, a zarazem § 1 ust 1 załącznika do uchwały jednoznacznie przesądza, iż ustalenie podstawy dotacji odbywa się wyłącznie według kwot wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach, a nie innych placówkach.

W ocenie Sądu treść § 3ust. 2 nie pozostaje w sprzeczności z treścią 90 ust. 2b u.s.o. Zasadnie organ wywodzi ,iż przyjmując wykładnię tego przepisu zaprezentowaną przez skarżącą należałoby dojść do wniosku, iż przy ustaleniu podstawy dotacji w przedszkolach publicznych uwzględniane będą także koszty dotyczące np. szkół, co nie polega na prawdzie. Zapis § 1 załącznika do uchwały, reguluje w sposób ogólny zasady ustalania stawek dotacji w odniesieniu do różnych jednostek, co nie jest jednoznaczne z tym, iż przy ustalaniu stawki dotacji dla konkretnej formy jednostki uwzględniane będą wydatki dotyczące innych form.

Wskazane unormowanie, jak już wyżej wskazano reguluje w ogólny sposób zasady ustalania stawek dotacji w odniesieniu do różnych jednostek, z poszanowaniem dyrektywy ustawowej stanowiącej, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 2 u.s.o.).

Z tego przepisu, a zarazem treści zakwestionowanej uchwały nie wynika w żaden sposób że przy ustalaniu stawek dotacji dla niepublicznego przedszkola podstawą mogą być inne wydatki niż wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych. Zapis § 3ust. 2 załącznika mówi natomiast przedszkolu ( jako jednostce oświatowej ) funkcjonującym w ramach zespołu szkół i obliczaniu jego wydatków bieżących stanowiących podstawę do wyliczenia dotacji dla przedszkola niepublicznego.

Z treści tego zapisu nie da się wywieść tezy, iż daje on podstawę do przyjęcia, iż przy ustalaniu dotacji dla przedszkola niepublicznego podstawą będą również wydatki bieżące ponoszone dla oddziału przedszkolnego (nie będącego przedszkolem publicznym ) funkcjonującego w szkole. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, iż w świetle art. 90 ust 2 b u.s.o. dotacja dla przedszkoli niepublicznych nie będzie naliczana w oparciu o wydatki ponoszone w oddziałach przedszkolnych w szkole podstawowej. Zarzut błędnego jej wyliczenia (a mianowicie z uwzględnieniem wydatków bieżących oddziału przedszkolnego) przez Wójta Gminy C. pozostaje poza sferą niniejszego postępowania, które to obejmuje jedynie legalność kwestionowanych przez skarżącą zapisów uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2014r., a te jak wynika z powyżej wskazanych powodów nie okazały się sprzeczne z prawem.

Z wyżej wyłożonych przyczyn, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie żądanym przez skarżącą Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.