Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 863/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 752/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2013 r. nr BAD15/0341/MKD-70/2013/RD-75876/13 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 maja 2013 r., nr SK/293/2013 (skierowanym drogą elektroniczną 17 maja 2013 r.), Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, formułując następujące zapytania i żądania:

1. Czy w styczniu 2013 Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Pan Andrzej Parafianowicz był w jakiejś podróży służbowej?

2. Jeżeli odpowiedź na pyt. 1 jest twierdząca, proszę podać liczbę tych podróży w powyższym okresie.

3. W jakich dniach miały miejsce podróże służbowe w ww. okresie?

4. Proszę o podanie nazw miejscowości, do których służbowo podróżował Pan Andrzej Parafianowicz w ww. okresie.

5. Proszę o podanie liczby kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł Pan Andrzej Parafianowicz w powyższym okresie.

6. Przesłanie skanów kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł Podsekretarz Stanu Pan Andrzej Parafianowicz w powyższym okresie.

Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r., nr BAD1/3110/117/BGU/13/RD-60704 Minister Finansów udzielił odpowiedzi na pytania 1-4, natomiast co do pozostałych dwóch pytań uznał, że żądane informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z powodu braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. szczególnego interesu publicznego), odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 5 i 6 wniosku wydając w tym zakresie decyzję z dnia 19 czerwca 2013 r., nr BAD1/3110/116/2013/RD-60701.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie wskazanej decyzji w całości. Postawiła jej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem.

Decyzją z dnia 24 lipca 2013 r., nr BAD15/0341/MKD-70/2013/RD-75876/13 Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 19 czerwca 2013 r. Zauważył, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji legalnej informacji publicznej przetworzonej. Jednakowoż można stwierdzić, iż chodzi o taką informację, którą podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W efekcie tego powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Odnosząc powyższe do wniosku skarżącej organ uznał, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie dysponuje gotowymi danymi niezbędnymi do udzielenia informacji objętych treścią wniosku skarżącej. Ich uzyskanie wymaga bowiem przetworzenia posiadanych danych, w tym weryfikacji dokumentacji źródłowej, jej ewentualnej anonimizacji (usunięcia danych szczególnie chronionych prawem) oraz dokonania na tej podstawie stosownych zestawień (obliczeń i analiz) z zaangażowaniem środków osobowych. Dodał, że z tych samych powodów nie posiada gotowej informacji w zakresie rozliczenia kosztów podróży służbowych. Udzielenie informacji także w tym zakresie wymaga przeprowadzenia dodatkowych analiz w celu wytworzenia żądanej informacji, a nadto wymaga odpowiedniego przetworzenia danych w celu ich ewentualnej ochrony. Zdaniem Ministra Finansów, żądane informacje stanowią informacje publiczne przetworzone, do których udzielenia niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanki interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a zatem wykazania realnego znaczenia tych informacji dla funkcjonowania struktur publicznych. Skarżąca spełnienia takiej przesłanki nie wykazała.

Analizując istotę i charakter żądanej informacji - liczba kart drogowych oraz skany kart drogowych pojazdów użytkowanych przez ww. podsekretarza stanu w styczniu 2013 roku - w szczególności w kontekście realnego znaczenia dla funkcjonowania struktur publicznych, poprawy, usprawnienia wykonywania zadań publicznych oraz istotności dla potencjalnie dużej liczby podmiotów lub ogółu obywateli organ ustalił, że przesłanka szczególnego interesu publicznego w przedmiotowym przypadku nie zachodzi. Także w związku z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) nie można mówić o jej spełnieniu. Skarżąca odmówiła wskazania przesłanek, o których mowa w art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ich wystąpienia nie wskazała we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie.

Reasumując, Minister Finansów uznał, że skoro wniosek dotyczy informacji publicznych przetworzonych, a skarżąca nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to zasadna była odmowa udostępnienia tych informacji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Skarżąca zażądała włączenia żądanej informacji publicznej do akt sprawy (celem wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której nie można udostępnić bez wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego).

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 752/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 19 czerwca 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem WSA istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też przetworzone.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Minister Finansów nie wykazał, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Finansów, że w świetle jego wyjaśnień charakter przetworzony ma przykładowo informacja publiczna dotycząca liczby kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł ww. urzędnik oraz skanów tych kart drogowych. Brak jest przy tym podstaw do wniosku, że ww. informacje, których udostępnienia w poszczególnych punktach wniosku domaga się skarżąca, mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Zdaniem WSA, treść wniosku skarżącej nie wskazuje na to, że ww. informacje wymagają szczegółowej analizy lub/i przekazania takiej liczby informacji prostych, która uzasadniać będzie wniosek, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

W realiach niniejszej sprawy Minister Finansów nie wykazał jednak, że wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków udzielenie informacji publicznej w zakresie liczby kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł ww. urzędnik oraz skanów tych kart drogowych. Podkreślić należy, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie, proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie żądana przez skarżącą informacja, co do zasady nie może zostać uznana za informację przetworzoną. Tylko jednoznaczne wykazanie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego rodzaju informacji za informację przetworzoną. Takich szczególnych okoliczności nie wykazano, dlatego też udostępnienie przedmiotowych informacji nie podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądanie przez organ od skarżącej wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego było nieprawidłowe.

Minister Finansów, uzasadniając zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji przetworzonych, wskazywał na takie niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: weryfikacja dokumentacji źródłowej, ustalenie czy są w niej zawarte informacje chronione prawem, sporządzenie zestawień wymagających dodatkowych obliczeń i analiz, ewentualne usunięcie danych chronionych prawem, jak i zaangażowanie do ich pozyskania określonych środków osobowych.

W ocenie Sądu taka argumentacja organu co do uzasadnienia, że czyni to żądane informacje informacjami przetworzonymi, nie jest trafna. WSA zauważył, iż informacją przetworzoną nie jest m.in. udostępnienie skarżącej skanów kart drogowych pojazdu służbowego, którym jeździł podsekretarz stanu Andrzej Parafianowicz w styczniu 2013 roku. Nadto informacją przetworzoną nie jest także selekcja dokumentów (kart drogowych), ich analiza pod względem treści, uszeregowanie posiadanych informacji, jak i wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji. Czynności te są zwykłymi czynnościami technicznymi związanymi z rozpatrywaniem danego wniosku. Podkreślenia wymaga tu decydująca okoliczność, iż w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji. Również przeprowadzenie niezbędnych czynności anonimizacyjnych poprzez ewentualne usunięcie danych chronionych prawem nie stanowi o wytworzeniu informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja.

Zebranie wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Minister Finansów rozpoznając wniosek nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku.

WSA zwrócił uwagę, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić w szczególności zaproponowane rozumienia pojęcia informacji przetworzonej.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Minister Finansów, zaskarżając wyrok WSA w całości.

Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądane w przedmiotowej sprawie informacje publiczne, wymagające podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie są informacją przetworzoną.

W związku z powyższym organ wniósł o:

1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając postawiony zarzut organ podniósł, iż jakkolwiek brak jest definicji legalnej pojęcia "informacja przetworzona" to jednak w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją tego rodzaju jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych. W związku z żądaniem wnioskodawcy, przygotowanie informacji "specjalnie" wedle wskazanych przez niego kryteriów będzie miało charakter informacji przetworzonej, bowiem informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznych prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego w udostępnieniu takiej informacji. W zasadzie informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. W określonych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór, nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Ministerstwo Finansów nie dysponuje gotowymi danymi pozwalającymi na udostępnienie żądanych przez skarżącą informacji, a ich opracowanie wiąże się z koniecznością przetworzenia posiadanych danych, w tym m.in. poprzez weryfikację dokumentacji źródłowej, w których są zawarte, także w zakresie ustalenia, czy nie są w niej umieszczone informacje chronione prawem, sporządzenia na jej podstawie zestawień - wymagających również dodatkowych obliczeń i analiz, co jednocześnie zmusza do zaangażowania w ich pozyskanie określone środki osobowe.

Konieczność przetworzenia informacji determinuje w szczególności fakt, że w okresie, którego przedmiotowe dane dotyczą Podsekretarz Stanu Andrzej Parafianowicz pełnił jednocześnie funkcje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Pełnomocnika Rządu do Spraw Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej oraz Generalnego Inspektora Informacji Finansowej. W konsekwencji część danych dotyczących jego zadań służbowych i związanych z nimi podróży służbowych, w szczególności związanych z wykonywaniem nadzoru Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej nad jednostkami kontroli skarbowej oraz czynnościami realizowanymi w ramach wywiadu skarbowego, mogła podlegać ochronie zgodnie z ustawą z dnia

28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214, ze zm.). Skutkowało to koniecznością wnikliwej analizy kart drogowych przydzielonego pojazdu, w celu umożliwienia oceny, czy część danych w nich zawartych może nie podlegać udostępnieniu z uwagi na tajemnice chronione prawem, a w konsekwencji wymagać odpowiedniego ich przetworzenia przed udostępnieniem w pozostałym zakresie.

Wskazać również należy, że w Ministerstwie Finansów dopuszczona jest możliwość wykorzystania pojazdów przydzielonych do obsługi członków Kierownictwa Ministerstwa również przez pozostałych pracowników - o ile nie zakłóci to pracy głównego dysponenta pojazdu. Nie można zatem wykluczyć przypadku, że w kartach drogowych pojazdu, którym dysponował Podsekretarz Stanu Andrzej Parafianowicz, i których udostępnienia żąda wnioskodawca, znajdują się również wpisy wyjazdów służbowych innych pracowników. Z drugiej zaś strony - Podsekretarz Stanu Andrzej Parafianowicz - mógł korzystać także z innych pojazdów służbowych, poza docelowo przydzielonym, co de facto wymusza konieczność wnikliwej analizy kart drogowych wszystkich pojazdów służbowych Ministerstwa Finansów i wszystkich wpisów w nich zawartych.

Karty drogowe służbowych pojazdów użytkowanych w Ministerstwie Finansów istnieją wyłącznie w wersji papierowej - nie elektronicznej - co implikuje konieczność ich ręcznej weryfikacji, sortowania i wyboru z istniejącego zbioru poszczególnych informacji, w celu uzyskania danych zgodnych ze złożonym wnioskiem. Jednocześnie, zgodnie z przyjętą zasadą, kartę drogową prowadzi się dla każdego pojazdu służbowego oddzielnie, przy czym każda karta obejmuje maksymalnie siedmiodniowy okres użytkowania pojazdu, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że ostatni dzień miesiąca kończy zapisy w karcie. Tym samym liczba pojazdów służbowych użytkowanych w Ministerstwie Finansów (tj. 28), a także potencjalna liczba kart drogowych pojazdów, które mógł użytkować Podsekretarz Stanu Andrzej Parafianowicz w okresie, którego dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej (co najmniej 4 dla każdego pojazdu) - powoduje, że analizie i weryfikacji powinny podlegać wpisy rejestrujące poszczególne wyjazdy w 112 kartach drogowych. Uwzględniając natomiast fakt, iż każda karta zawiera przynajmniej 7 wpisów należy przeanalizować około 780 przejazdów służbowych przypadających na okres, którego dotyczy wniosek. W rezultacie za bezsporne należy uznać, że ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i spowoduje konieczność zaangażowania po stronie wnioskodawcy określonych środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W ocenie Ministra Finansów, mimo że wszystkie powyższe czynności nie prowadzą do wytworzenia jakościowo nowej informacji, nie wyklucza to oceny, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem żądania jest informacja przetworzona, bowiem brzmienie art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. nie pozwała na zawężające rozumienie pojęcia informacji przetworzonej tylko do informacji "jakościowo nowej", a przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że z informacją przetworzoną, tak jak w niniejszej sprawie, mamy do czynienia również wówczas gdy jej udostępnienie połączone jest z koniecznością podjęcia szeregu działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W zaskarżonym wyroku WSA błędnie wskazał, że w sprawie organ nie wykazał jednoznacznie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości, że chodzi o informację przetworzoną. Minister wyjaśnił, że karty pojazdów prowadzone są jedynie w formie papierowej z podziałem na poszczególne pojazdy oraz okresy użytkowania, nie zaś z podziałem na użytkowników pojazdu. Organ wskazał również na obszerność materiałów, które musiałaby zostać poddane analizie, w celu udostępnienia wnioskodawcy informacji zgodnie z żądanym kryterium podmiotu użytkującego pojazd w tym ewentualnego usunięcia danych chronionych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończyć sprawę już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Chociaż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną w związku z wykładnią art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W ocenie WSA, informacją przetworzoną nie jest m.in. udostępnienie skanów kart drogowych pojazdu służbowego. Przetworzeniem nie jest więc także selekcja dokumentów (kart drogowych), ich analiza pod względem treści, uszeregowanie posiadanych informacji, jak i wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji. Czynności te - zdaniem Sądu pierwszej instancji - są zwykłymi czynnościami technicznymi związanymi z rozpatrywaniem wniosku. Również anonimizacja kart drogowych i usunięcie z nich danych chronionych prawem nie przesądza o wytworzeniu nowej informacji o charakterze przetworzonym.

Zauważyć należy, iż WSA zawęził, i to znacznie, pojęcie informacji publicznej przetworzonej, łącząc je jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska.

Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji, jak chce WSA. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednocześnie NSA podkreśla potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza jednakowoż, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Słusznie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne.

Wyjaśnienia wymaga także pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podobnie jak w sytuacji definicji "informacji publicznej przetworzonej", także i to pojęcie jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Można jednakże w ocenie NSA powiedzieć, iż pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.

W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów.

NSA podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż WSA ograniczył rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, sprowadzając je de facto do konieczności wytworzenia jakościowo nowej informacji. Wadliwość w tym zakresie nie eliminuje jednak wydanego rozstrzygnięcia.

Minister Finansów w wydanych decyzjach nie przeprowadził szczegółowej analizy dlaczego żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony. Nie dokonał również pogłębionej analizy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki powinien występować po stronie skarżącego. Wyjaśnień w zakresie przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej i uzasadnienia takiego stanowiska, dokonał dopiero w treści skargi kasacyjnej, co z punktu widzenia kontroli administracji publicznej jest działaniem co najmniej spóźnionym. Takie zachowanie organu nie może więc zostać uznane zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z obowiązkami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie badając sprawę organ uwzględni powyższe wyjaśnienia odnośnie do informacji publicznej przetworzonej i kwestii przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.

Po przeprowadzeniu stosownej analizy odpowiednio zakwalifikuje żądanie skarżącego i podejmie dalsze działania w sprawie.

Końcowo NSA zauważa, iż uwzględniając sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, w razie powtarzających się wniosków o udostępnienie danych, które mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna przetworzona, organ może i powinien podjąć działania - jeżeli jest to prawnie i organizacyjnie dopuszczalne - zmierzające do takiego ukształtowania swojej struktury i działań poszczególnych komórek, by stworzyć warunki do łatwego pozyskiwania danych, będących w sferze zainteresowania obywatelskiego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.