Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1088/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 35  ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. G. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przeprowadzenie czynności w trybie ekstraordynaryjnym w związku z dokonaniem podniesienia (nadsypania) terenu w B. przy ulicy [...] i bezprawnego zajęcia pod skarpę znacznej części należącej do niego sąsiadującej działki budowlanej nr [...] .

W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu [...] r. ustalono, że na działce nr [...] złożono grunt z wykopów pod fundament budynków wybudowanych na sąsiedniej działce na podstawie pozwolenia na budowę. W ponownych oględzinach działek w dniu [...] r. ustalono, że gruz i ziemia zostały usunięte z działki nr [...] . Potwierdzono, że na działkach sąsiednich trwają prace budowlane.

W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie podniesienia terenu działki nr [...] oraz bezprawnego zajęcia skarpą znacznej części sąsiedniej działki budowlanej nr [...] . W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trakcie postępowania ustalono, iż inwestor w dniu [...] r. zgłosił w miejscowym urzędzie rozpoczęcie budowy trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w B. przy ulicy [...] . Na ich budowę Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił pozwolenia i zatwierdził projekt architektoniczno- budowlany. Na podstawie przeprowadzonej kontroli tej budowy stwierdzono, że na działce nr [...] zalega ziemia z działki, na której prowadzone są roboty budowlane. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano podniesienie terenu, na którym zlokalizowano budynki. Inwestor usunął ziemię z wykopów i odsunął skarpę od granicy z działkami. Wobec faktu, iż budowa nie jest zakończona i prace budowlane trwają nadal, teren wokół budynków nie jest wyrównany i nie są uprzątnięte pryzmy ziemi. Działka nr [...] - przeznaczona na dojazd do działek, nie jest objęta projektem budowlanym. Projekt zjazdu z drogi wewnętrznej stanowić będzie odrębne opracowanie.

Zgodnie z projektem ścieki deszczowe pod stronie frontowej odprowadzane będą do zbiornika na deszczówkę, a z części ogrodowej woda rozprowadzana będzie po terenie działki. Przedmiotowa budowa nie narusza zapisu planu zagospodarowania dla tego terenu. Przed wydaniem decyzji strony zapoznały się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. G. K. (właściciel działki nr [...]) zawnioskował o przeprowadzenie dowodów na okoliczność uregulowania stosunków wodnych- opinii biegłego oraz przeprowadzenie oględzin terenu na okoliczność zmiany jego naturalnego ukształtowania, co spowodowało uniemożliwienie dojazdu do sąsiadujących działek i uniemożliwia z nich korzystanie, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentu - tj. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r, zmieniającej pierwotne pozwolenie na budowę, na okoliczność szkodliwego wpływu podniesienia terenu na okoliczne tereny.

Jak uznał jednak organ podniesienie terenu działki nr [...] zostało zaprojektowane w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która pozostaje obrocie i organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do ingerowania w decyzję wydaną przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. W decyzji tej przewidziano też odprowadzenie wód opadowych. Na moment kontroli nie zakończono jeszcze budowy i teren nie został ostatecznie ukształtowany. Organ dodał, że inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r., a Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt zamienny, który w wyniku odwołania wnioskodawcy niniejszego postępowania podlega kontroli przez Wojewodę Śląskiego. Organ nadzoru budowlanego nie może więc zająć stanowiska w stosunku do nieostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. K., domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez niedokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej wysokości całkowitej budynku przy uwzględnieniu nasypu, jako budowli ziemnej objętej projektem w odniesieniu do pierwotnego ukształtowania terenu;

- naruszenie przepisów art. 10 § 1 in fine w związku z art. 79a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez zawiadomienia strony o zamknięciu postępowania i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało brakiem rzetelnego, całościowego rozpatrzenia sprawy oraz niewyjaśnieniem i pominięciem istotnych okoliczności w sprawie, tj.:

- nieustalenie wysokości wykonanego nasypu oraz powstałej skarpy i jej oddziaływania na działki sąsiednie (zmiana stosunków wodnych), niekontrolowany spływ wody i błota oraz zalewanie i przemieszczanie ziemi,

- brak zbadania zakresu prowadzonych spraw w przedmiocie istotnej zmiany dotychczasowego ukształtowania terenu, uniemożliwiającego dojazd i wykonanie inwestycji budowlanej na działce skarżącego,

- brak sprawdzenia czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi w aspekcie muru oporowego dla nadsypanej skarpy o wysokości 3,10m.

- naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U z 2015 r., poz. 469) w związku z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z pominięciem ustalenia wpływu nadsypania na zamianę stanu wody na gruncie i szkodliwego wpływu tych zmian na grunt sąsiedni;

- naruszenie przepisów art. 77 w związku z art. 84 w związku z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a nadto zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłych d/s uregulowania stosunków wodnych - w postaci spływu błota i zalewania działki sąsiedniej,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie całości materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie i pominięcie istotnych okoliczności sprawy, dot. niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmiany stanu wód na gruncie, zalewania i spływu błota na działkę skarżącego, uniemożliwienia dojazdu i korzystania z jego działki, wskutek dokonanego nasypem znacznego podniesienia terenu,

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez brak oceny, czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, w tym skarżącego,

- naruszenie art. 123 §1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wydania postanowienia odnośnie złożonych wniosków dowodowych.

Jednocześnie na podstawie art. 75 w związku z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na potwierdzenie podniesionych w postępowaniu zarzutów.

W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że przy budowie trzech domów jednorodzinnych na działce sąsiedniej dokonano znacznego podniesienia terenu, wskutek przemieszczenia znacznych mas ziemi i wykonania 3 metrowej skarpy. Nadsypanie objęło również teren jego działki na głębokość około 8m w jej głąb. Dokonanie nasypu całkowicie zmieniło pierwotne ukształtowanie tego terenu. Na tak nadsypanym terenie postawiono budynki, których wysokość przekracza wysokość dopuszczalną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Doprowadziło to również do zmiany stanu wód na gruncie, działając szkodliwie na otoczenie. Dodał też, że naruszony został art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż pozbawiono go prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, oraz zgłoszenia ewentualnych żądań jego uzupełnienia, co skutkowało brakiem rzetelnego całościowego rozpatrzenia sprawy i pominięcia oraz niewyjaśnienia istotnych kwestii i okoliczności w sprawie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że instytucja umorzenia postępowania uregulowana została w art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 1 stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części.

Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż organy administracji publicznej mogą, zgodnie z zasadą legalności działania administracji, ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli tylko w przypadkach wskazanych przez prawo i tylko w takim zakresie, w jakim przepisy to przewidują.

Z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych przedmiotowej budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu. Podkreślił, że budowa nie została zakończona, co w konsekwencji oznacza, iż teren budowy nie został ostatecznie zagospodarowany. Brakuje na obecnym etapie elementów odprowadzających wody opadowe. Organ zauważył, że prowadzenie robót budowlanych zwykle łączy się z uciążliwością dla terenów sąsiednich, jednakże nie może to być podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego, o ile działania takie nie naruszają przepisów prawa budowlanego. W niniejszym przypadku nie stwierdzono naruszenia prawa. Została zachowana planowana wysokość posadowienia budynków. Kierunki spadku terenu przed rozpoczęciem budowy wskazują na naturalny spływ wody w kierunku północno-wschodnim, tj. w kierunku działki skarżącego.

Odnosząc się do kwestii podniesienia terenu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor wykonuje prace budowlane na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Na obecnym etapie inwestycja nie została jeszcze zakończona, w związku z czym teren działki nie został ostatecznie zagospodarowany, co wyklucza przesądzenie kwestii zgodności istniejącego zagospodarowania terenu z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Z uwagi na powyższe zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł G. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności ustalenia, iż organ nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu, podczas gdy tak znaczne podniesienie terenu z zaprojektowaną i wykonaną skarpą oraz posadowieniem na niej 3 budynków jednorodzinnych grozi katastrofą budowlaną, osunięciem się skarpy wraz z budowlą, a nadto doprowadziło do istotnej zmiany i zniszczenia naturalnego ukształtowania terenu, powodując niekontrolowany spływ wody i błota na działki sąsiednie oraz uniemożliwia dojazd do działki skarżącego - poprzez powstanie uskoku, przerywającego wyznaczoną wspólną drogę dojazdową do działki skarżącego i innych działek, a także z uwagi na odstąpienie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działającego jako organ odwoławczy, od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w całej jej rozciągłości, a w szczególności zbadania czy podniesienie terenu jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej wysokości całkowitej budynków, a także pod kątem możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej - osunięcia się skarpy wraz z budowlą wskutek braku muru oporowego w projekcie budowlanym jak również istotnego naruszenia prawa właścicieli działek sąsiednich w postaci szkodliwych immisji oraz zmiany stanu wód na podniesionym gruncie, skutkujące zalewaniem działek sąsiednich,

- art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nadmierną lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności zupełny brak ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu,

- art. 7, art. 9, art. 77 §1, art. 107 § 3 w związku z art. 140 oraz art. 15 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez arbitralne zakwestionowanie przez organ odwoławczy twierdzeń skarżącego, że tak znaczne podniesienie terenu (miejscami 3m )zagraża katastrofą budowlaną - osunięciem się skarpy oraz jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej wysokości całkowitej budynków oraz negatywne oddziaływania na działki sąsiednie, m.in. uniemożliwienie korzystanie z działki przez skarżącego;

- art. 136 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione oraz dowodów, na których oparł się organ i dowodów, którym nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej,

- art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania,

- art. 10 § 1 in fine, art. 79a § 2 w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zawiadomienia o zamknięciu postępowania i możliwości ustosunkowania się do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, co skutkowało pominięciem i niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy i zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, odnoszących się m.in. do braku muru oporowego w zatwierdzonych projektach budowlanych oraz zalewania jego działki wskutek zmiany stanu wody na gruncie, a także uwzględnienia faktu, iż wskutek podniesienia terenu działki inwestowanej uniemożliwiony został dojazd do jego działki, wobec tego, że przerwano bieg wspólnej drogi poprzez 2 metrowy uskok,

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie i utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia i nakazania organowi pierwszej instancji ponownego rozpoznania sprawy,

- a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit.a,b,c,d, i art. 84 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niedokonanie w trakcie prowadzonego postępowania sprawdzenia, czy tak znaczne nadsypanie terenu i posadowienie na tym nadsypie trzech budynków nie zagraża katastrofą budowlaną - osunięciem się skarpy wraz z budynkami oraz poprzez pominięcie negatywnego wpływu dokonanego nadsypania na działki sąsiednie,

- oraz art. 29 ust. 1 i pkt 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 84 § 1 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z pominięciem ustalenia wpływu nadsypania na możliwość wywołania katastrofy budowlanej - osunięcia się niebezpiecznej skarpy;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz §3, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez brak oceny czy nie doszło w sprawie do naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego.

Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów na okoliczność podniesionych powyżej zarzutów. W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty podkreślając brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wskazując, że w dniu [...] r. decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wydał Wojewoda Śląski, wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu oraz opinii technicznej na okoliczność niezabezpieczenia nadsypanej skarpy wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz działką nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i nie widząc podstaw do jego zmiany.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. skarżący podtrzymał skargę podkreślając, iż w jego przekonaniu postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż doszło do istotnego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Powtórzył iż w wyniku nadsypania terenu uniemożliwiono mu korzystanie z własnej działki budowlanej oraz z drogi dojazdowej do tej działki. Dodał, że bez muru oporowego istnieje realna możliwość osunięcia się tego terenu, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Przyznał, że wraz z sąsiadem złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W trakcie tego postępowania Starosta [...] stwierdził, iż projekt zagospodarowania działki inwestowanej nie obejmował niwelacji terenu działki czy drogi wewnętrznej, co miało być opracowane w odrębnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r , poz. 1639 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować, w myśl pkt 1 a, b, c. cytowanego przepisu, uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji (w formie decyzji administracyjnej). W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, iż w niniejszej sprawie trudno podzielić twierdzenia organów, iż postępowanie prowadzone na skutek złożonego przez skarżącego pisma z dnia [...] r., wnioskującego o przeprowadzenie czynności w trybie ekstraordynaryjnym w związku z dokonanym podniesieniem sąsiedniego terenu w związku z prowadzoną budową oraz bezprawnym zajęciem jego działki nr [...] położonej w B. przy ulicy [...] pod skarpę, jest bezprzedmiotowe. Wprawdzie organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie, a następnie przeprowadził dwukrotnie - tj. dnia [...] r. oględziny tego terenu. W wyniku ustaleń poczynionych w trakcie pierwszych oględzin organ potwierdził fakt złożenia na wymienionej działce gruntu z wykopów pod fundamenty budynków budowanych sąsiedniej działce. Jednak wobec ustalenia na podstawie drugich oględzin, iż grunt ten został z działki skarżącego usunięty uznał, że wobec prowadzenia inwestycji na mocy udzielonego pozwolenia na budowę brak jest podstaw do władczego ingerowania w sprawie. Wyjaśnił, że strony postępowania, tj. wnioskujący o jego wszczęcie oraz inwestor budowy na sąsiedniej działce przedstawili swoje stanowisko w sprawie, a w wyniku samodzielnych działań ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany obejmował budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na podwyższonym terenie. Nie stwierdził przy tym istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, podkreślając jednocześnie, iż budowa nie została jeszcze zakończona i roboty budowlane wciąż trwają, stąd teren wokół budynków jest niewyrównany i zlokalizowane są na nim nie uprzątnięte pryzmy ziemi. Dodał też, że droga dojazdowa nie została objęta przedmiotowym projektem. W ocenie organu przedmiotowa budowa nie narusza zapisu planu dla zagospodarowania tego terenu. Wobec tego, iż Starosta [...] wydał decyzję zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę należy respektować wywołane nią skutki prawne. Odnosząc się do wniosku dotyczącego wspólnej działki nr [...] , która stanowi dojazd do działek, organ stwierdził, iż nie są na niej prowadzone żadne roboty budowlane. Mimo wniesionego odwołania, w którym odwołujący podkreślił i wskazał liczne nieprawidłowości organ drugiej instancji dokonując jego rozpatrzenia, nie odnosząc się do wszystkich jego zarzutów i argumentów podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, nie dopatrzywszy się tym samym luk i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym. Podzielił tym samym ocenę organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie składu orzekającego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w kontrolowanym postępowaniu przez orzekające w sprawie organy, by na podstawie tak zgromadzonego materiału sprawa mogła być zakończona umorzeniem postępowania. Trudno bowiem uznać, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Nie dotyczyło ono bowiem jedynie gruzu i gruntu złożonego na działce skarżącego, którego usunięcie uprawniałoby organ do takiego rozstrzygnięcia. Zarzuty skarżącego były znacznie szersze, a orzekające organy nie przeprowadziły postępowania w taki sposób by decyzja o jego umorzeniu była uzasadniona. W okolicznościach sprawy decyzja taka jest co najmniej przedwczesna. Orzekające w sprawie organy nie zebrały bowiem w sposób wyczerpujący i wszechstronny materiału dowodowego i nie wyjaśniły wszystkich aspektów sprawy. Nie. wyjaśniły m.in. podnoszonych przez skarżącego wątpliwości dotyczących zmiany ukształtowania terenu spowodowanego znacznym jego podniesieniem, co w rezultacie stwarza poważne niebezpieczeństwo osunięcia się tego terenu, m.in. na działkę skarżącego, a jednocześnie całkowicie uniemożliwia mu korzystanie z jego własności – tj. działki nr [...] , m.in. z uwagi na brak możliwości korzystania z drogi dojazdowej. W odniesieniu do drogi dojazdowej organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle żadnych ustaleń, kwitując jedynie krótko, iż nie była objęta zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady wymaga, aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, ale materiał ten jest niekompletny i nie został w pełni rozpatrzony. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebrania wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Z kolei organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza, że stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, korzystając z możliwości wskazanych w art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami trzeba zgodzić się, że organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość jedynie to, że przedmiotowa budowa trzech budynków jednorodzinnych prowadzona jest na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. Jednak już analiza udzielonego pozwolenia oraz analiza wykonanych robót budowlanych przy tej inwestycji nie są na tyle wyczerpujące i jednoznaczne by organ mógł arbitralnie stwierdzić, iż brak jest odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Jest to tym bardziej niejasne, że w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed organem architektoniczno-budowlanym - Wojewoda Śląski w decyzji z dnia [...] r. stwierdził, iż zmienione zostało ukształtowanie terenu zaprojektowane pierwotnie w zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. projekcie budowlanym. Stąd też niejasne i niezrozumiałe są twierdzenie organu, iż zatwierdzony projekt budowlany przewidywał podniesienie terenu budowy, podczas gdy nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości – jakie podniesienie terenu przewidywał projekt, i jakie podniesienie terenu faktycznie zostało zrealizowane. Nie do zaakceptowania jest stwierdzenie organu, że skoro budowa nie została jeszcze zakończona to prowadzone prace niewątpliwie będą wiązały z uciążliwością dla terenów sąsiednich, m.in. poprzez niewyrównany i nieuprzątnięty teren, a także poprzez pozostawione nieuprzątniętych pryzm ziemi. Nie może także uzyskać aprobaty stanowisko organu nadzoru budowlanego, że skoro droga wewnętrzna dojazdowa nie była objęta wymienionym projektem, to wymyka się spod kontroli organów. W tym zakresie – organy nie przeprowadziły żadnego postępowania, chociaż skarżący podnosił m.in., że zmienione ukształtowanie terenu przedmiotowej inwestycji doprowadziło do uniemożliwiania korzystania z tej drogi, wskutek występującego na niej uskoku. Wprawdzie, jak podnoszą organy kwestia zjazdu z tej drogi na działki inwestowane pozostała poza zatwierdzonym i przywołanym projektem budowlanym, ale właśnie tym bardziej powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w trakcie tego postępowania, skoro według twierdzeń skarżącego inwestor przedmiotowej budowy całkowicie uniemożliwił mu korzystanie z wspólnej drogi dojazdowej, a tym samym uniemożliwiając dojazd do jego działki - także swobodne korzystanie tejże działki. Nie do odparcie w takiej sytuacji pozostaje zarzut skarżącego, iż wydane decyzja naruszają art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz §13, §57 i §60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez brak oceny czy nie doszło w sprawie do naruszenia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego.

Nie można podzielić twierdzenia organów nadzoru, że sprawa nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności kwestii podniesienia terenu inwestycji oraz konieczności obecnie, przy tym podwyższeniu terenu inwestycji, budowy muru oporowego powinna być dogłębnie i jednoznacznie wyjaśniona. Przy stwierdzeniu bowiem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a to sugerować mogą ustalenia Wojewody Śląskiego, to zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego powinno być przeprowadzone w postępowaniu prowadzonym właśnie przez organy nadzoru budowlanego. Stąd też te organy powinny w sposób jednoznaczny sprawdzić kwestię zgodności realizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia, uzupełni dotychczasowe ustalenia, a dopiero następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Do akt sprawy dołączone zostały dodatkowo opinia techniczna dotycząca nasypu oraz decyzja Wojewody Śląskiego, które powinny być uwzględnione w ponownie prowadzonym postępowaniu.