Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 978/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: par. 115 w związku z par. 143, par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 8 września 2008r., nr XVI/126/2008 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Zaniemyśl nr XVI/126/2008 z dnia 8 września 2008 r. w części obejmującej § 4 ustęp 2 i 3, § 5 ustęp 2, § 10 ustęp 2 pkt 1 i 2 oraz § 14 ustęp 3, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że uchwała Rady Gminy Zaniemyśl nr XVI/126/2008 z dnia 8 września 2008 r. w części określonej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 09 września 2011 r. (sygn. akt PA 89/11) Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej (dalej "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na podjętą przez Radę Gminy Zaniemyśl (dalej: "Rada") uchwałę Nr XVI/126/2008 z dnia 08 września 2008 r. (dalej: "Uchwała") w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – w całości.

Zaskarżonej Uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 § 2 [winno być: "ust. 2" – uw. Sądu] i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów", w skrócie: "u.o.p.l.") polegające na:

– braku uregulowania w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu;

– braku uregulowania w Uchwale sposobu poddania rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali kontroli społecznej;

– poprzez nieuprawnione ustalenie, że lokale zasobu mieszkaniowego mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu oraz posiadają stale zameldowanie na terenie gminy w określonym czasie (§ 10 ust 2 pkt 1 i 2 Uchwały);

– poprzez nieuprawnione ograniczenie kręgu osób mogących wynajmować lokal z zasobów gminy (§ 14 ust. 3 Uchwały);

– poprzez nieuprawnione powtarzanie i modyfikowanie zapisów ustawy (§ 4 ust. 2 i 3 Uchwały)

pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że, jak wynika z art. 21 ust. 3 u.o.p.l., uchwała rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym przepisie kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej, a ponadto może także zawierać dodatkowe regulacje. Tymczasem w zaskarżonej Uchwale brak jest wymaganych uregulowań w zakresie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu oraz sposobu poddania rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali kontroli społecznej. Zdaniem Prokuratora samo wskazanie w § 11 ust. 2 Uchwały, że kontrolę społeczną wykonuje komisja, bez określenia sposobu tej kontroli, należy uznać za niewystarczające.

Odnosząc się do treści § 10 ust. 2 Uchwały – w którym wskazano, że w chwili składania wniosku i przystąpienia do jego realizacji osoba występująca o najem lokalu lub jego zamianę musi łącznie spełniać następujące warunki: (1) nie posiadać tytułu prawnego do lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych; w przypadku małżonków żadnemu z nich nie może przysługiwać taki tytuł; (2) posiadać stałe zameldowanie na terenie gminy Zaniemyśl (dalej: "Gmina"), przynajmniej przez okres ostatnich 5 lat; (3) posiadać dochody określone w § 4 Uchwały – Skarżący jako niedopuszczalne i wykraczające poza delegację ustawową uznał uzależnienie uprawnienia do najmu lokalu mieszkalnego od innego, niż przewidziane w ustawie, kryterium, np. braku tytułu do innego lokalu lub stałego zameldowanie na terenie gminy przez określony czas. Podkreślił, że wyłączenie w zakresie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Natomiast kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego na czas nieoznaczony z zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie, bądź nie, tytułu prawnego do innego lokalu. W ocenie Prokuratora także § 14 ust. 3 Uchwały w sposób dorozumiany wyklucza wskazane osoby od ubiegania się o lokal z zasobów Gminy. Tymczasem posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.o.p.l.

Z kolei odnośnie wadliwości § 4 ust. 2 i 3 Uchwały Skarżący podniósł, że w przepisie tym – bez upoważnienia ustawowego i sprzecznie z zasadą, że w akcie normatywnym niższym niż ustawa nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych – wprowadzono definicję "dochodu" i "gospodarstwa domowego". Tymczasem, stosownie do art. 7 ust. 5 u.o.p.l., pojęcie "dochodu" winno być rozumiane w sposób przyjęty w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.; dalej: "u.d.m."), natomiast pojęcie "gospodarstwa domowego" zostało unormowane w art. 4 u.d.m.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty Prokuratora za nieuzasadnione, a ponadto podnosząc, że Uchwała co do jej zgodności z prawem była poddana nadzorowi Wojewody Wielkopolskiego, który nie stwierdził żadnych uchybień w tym zakresie, a zatem trudno podzielić ocenę Skarżącego, że Uchwała w całości rażąco narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyrok NSA z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 09.04.2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XVI/126/2008 Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 08 września 2008 r.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej "u.s.g."). Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 października 2008 r. (Nr 171, poz. 2855) i weszła w życie z dniem 24 października 2008 r.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 20.03.2002 r., II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22.09.2011 r., IV SA/Po 607/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (takich zwłaszcza jak statuty, czy regulaminy), innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 32 i 239).

Inny jeszcze kanon techniki prawodawczej został wyrażony w § 149 ZTP, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Powołany zakaz stanowi refleks gwarantowanej w Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a jego nieprzestrzeganie prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy, zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (tak trafnie M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 485).

Szczegółową materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 u.o.p.l. W myśl pierwszego z nich rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Odnosząc treść przywołanych regulacji u.o.p.l., a także wcześniej poczynione uwagi, do zakwestionowanych w skardze przepisów Uchwały oraz zarzuconych braków w jej regulacji, należy stwierdzić, co następuje:

I. Ad § 4 ust. 2 i 3 Uchwały

Wskazane przepisy Uchwały formułują definicje:

− "dochodu" (§ 4 ust. 2 Uchwały) – w myśl której za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodów nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego; oraz

− "gospodarstwa domowego" (§ 4 ust. 3 Uchwały) – w myśl której przez gospodarstwo domowe rozumie się najemcę samodzielnie zajmującego lokal lub najemcę, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego najemcy.

Odnośnie pojęcia "dochodu" Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że w świetle art. 7 ust. 5 u.o.p.l., na gruncie analizowanej Uchwały pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 u.d.m. Porównanie odnośnych definicji zawartych w Uchwale oraz u.d.m. pokazuje, że § 4 ust. 2 Uchwały nie tylko zbędnie powtarza, ale i w sposób nieuprawniony modyfikuje treść art. 3 ust. 3 u.d.m. w zw. z art. 7 ust. 5 u.o.p.l. Odnośnie zaś pojęcia "gospodarstwa domowego" należy zauważyć, że jego definicja przyjęta w § 4 ust. 3 Uchwały nie spełnia jednego z podstawowych warunków poprawności logicznej, gdyż jest obarczona tzw. błędem przesunięcia kategorialnego, albowiem definiendum tej definicji ("gospodarstwo domowe") oraz jej definiens ("najemca...") należą do różnych tzw. kategorii ontologicznych (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 53–54). Wolna od takiego błędu jest definicja gospodarstwa domowego zawarta w art. 4 u.d.m. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 listopada 2004 r. – w myśl której przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Przywołana definicja ustawowa znajduje odpowiednie zastosowanie także na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów oraz analizowanej Uchwały, a to na mocy odesłania zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.l. W świetle powyższego należy stwierdzić, że § 4 ust. 3 Uchwały nie tylko zbędnie powtarza, ale także w sposób nieuprawniony i wadliwy modyfikuje treść art. 4 u.d.m. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p.l.

Stwierdzenie nieważności omawianych przepisów Uchwały implikowało konieczność wyjścia przez Sąd poza granice zarzutów skargi i stwierdzenia nieważności również przepisu § 5 ust. 2 Uchwały, który, odsyłając w sprawach najmu lokalu socjalnego do przepisów § 4 ust. 2 i 3 Uchwały, po stwierdzeniu nieważności tych ostatnich staje się normatywnie pusty.

II. Ad § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 Uchwały

Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż wskazane unormowania Uchwały wprowadzają dodatkowe – nieznane ustawie o ochronie praw lokatorów i niedopuszczalne pod jej rządem – warunki nabycia uprawnienia do najmu (lub zamiany) lokalu, w postaci: (1) nieposiadania przez osobę ubiegającą się o lokal, w chwili składania wniosku i przystąpienia do jego realizacji, tytułu prawnego do lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, oraz jednoczesnego (2) posiadania w tej dacie stałego zameldowania na terenie Gminy, przynajmniej przez okres ostatnich 5 lat. Omawiana regulacja bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień wynikających z Uchwały, w zależności od posiadania (bądź nie) tytułu prawnego do lokalu oraz długości okresu zameldowania na terenie Gminy. Stanowi to rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.p.l. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g.

Jak trafnie wskazano w skardze, w świetle przepisów u.o.p.l. uzależnienie dopuszczalności zawarcia umowy najmu od braku po stronie najemcy tytułu prawnego do lokalu dotyczy tylko najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). A contrario, w pozostałych przypadkach okoliczność posiadania przez reflektanta tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go z możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Przeciwnie, także z lokalem "własnym" mogą w konkretnym przypadku wiązać się takie warunki zamieszkiwania, które w świetle § 6 ust. 1 Uchwały (wprowadzającego definicję "warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy") będą uzasadniały konieczność poprawy tych warunków z pomocą gminy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączania przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 18.02.2008 r., II SA/Op 305/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 19.02.2008 r., IV Sa/Wr 490/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 02.07.2009 r., IV SA/Wr 101/09, CBOSA). W orzecznictwie tym podkreśla się także niedopuszczalność różnicowania praw obywateli (tu: mieszkańców Gminy) odnośnie dostępu do określonych dóbr w oparciu o kryteria nie znajdujące oparcia w ustawie, w szczególności kryterium długości okresu zamieszkiwania lub zameldowania na terenie gminy (por.: wyrok NSA z 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.02.2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA).

III. Ad § 14 ust. 3 Uchwały

Analizowany przepis stanowi, iż traci prawo do lokalu komunalnego Najemca, który w trakcie trwania umowy najmu uzyskał tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego, lub wszedł w [jego – uw. Sądu] posiadanie w wyniku zawarcia związku małżeńskiego. Przepis ten dopełnia omówioną w poprzednim punkcie regulację § 10 ust. 2 pkt 1 Uchwały i, tak jak ona, ma w istocie charakter dyskryminacyjny, wobec czego również nie może się ostać (z uzasadnieniem jak wyżej).

IV. Odnośnie zarzutu nieuregulowania w Uchwale kwestii, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine i pkt 5 in fine u.o.p.l.

Skarga zarzuca, iż brak jest w Uchwale, zdaniem Prokuratora "wymaganych prawem kwestii" w zakresie uregulowania: wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine u.o.p.l.) oraz sposobu poddania rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.p.l.). Zarzut ten dotyczy więc w istocie tzw. zaniechania prawodawczego, polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie orzekającym - że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. A to dlatego, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11.04.2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64; M. Bogusz, op.cit., s. 198-199). Wyjątków od tej zasady trafnie upatruje się w doktrynie jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, op.cit., s. 199-200). Zatem, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – inaczej niż to przyjęto np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lutego 2008 r. (II SA/Op 305/07, CBOSA) – nie w każdym przypadku niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkować będzie ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości.

Jest poza sporem, iż zaskarżona Uchwała w ogóle nie zawiera regulacji poświęconej zasadom stosowania obniżek czynszu, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine u.o.p.l. Już jednak sam fakt, że mimo tego braku nie zachodzi żaden ze wskazanych wyżej skutków, tj. niewykonalność Uchwały lub dyskryminacyjny charakter jej "niezupełnej" regulacji, przesądza, iż omawiany zarzut Prokuratora – niezależnie od jego merytorycznej zasadności - nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie, gdyż nie uzasadniał stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

Zatem jedynie na marginesie Sąd pragnie wskazać, iż wbrew, na pierwszy rzut oka, kategorycznemu sformułowaniu art. 21 ust. 3 in principio u.o.p.l. ("Zasady wynajmowania lokali... powinny określać...") istnieją podstawy do przyjęcia fakultatywnego w istocie charakteru regulacji gminnej dotyczącej obniżek czynszu. Przemawiają za tym względy wykładni celowościowej i systemowej. Nieobligatoryjny charakter obniżek czynszu – a co za tym idzie, zdaniem Sądu, także tym obniżkom poświęconej regulacji "zasad najmu" – wynika wprost z art. 7 ust. 2 u.o.p.l., zgodnie z którym właściciele lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego "mogą" (a więc "nie muszą") stosować wobec najemców określone obniżki czynszu (w stosunku do podnajemców analogicznie stanowi art. 7 ust. 11 u.o.p.l.). Pogląd o fakultatywności omawianej regulacji znajduje też oparcie w konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), rozpatrywanej tu zwłaszcza w aspekcie samodzielności finansowej tych jednostek, gdyż stosowanie obniżek czynszu niewątpliwie uszczupla budżet gminy. Z tego względu, to, w pierwszej kolejności, organ stanowiący gminy powinien mieć prawną możność oceny i decyzji, czy – choćby w świetle możliwości finansowych gminy oraz założeń jej polityki społecznej – dopuszczenie stosowania takich obniżek jest w ogóle możliwe lub uzasadnione. Podobne stanowisko co do nieobligatoryjnego charakteru omawianych postanowień uchwały można spotkać także w literaturze, gdzie wskazuje się, że "zasady najmu" uchwalane na podstawie art. 23 ust. 1 u.o.p.l. powinny określać maksymalną wysokość dochodu gospodarstwa domowego upoważniającą do uzyskania obniżki czynszu, "o ile rada gminy zdecyduje się udzielać takich obniżek" (tak E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów. Najem i niektóre inne formy odpłatnego używania mieszkań w świetle nowych przepisów, Warszawa 2007, s. 233).

Analogiczną argumentację i wnioski o braku podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w całości należałoby odnieść także do oceny skutków, zarzucanego przez Prokuratora, nieuregulowania w Uchwale sposobu poddania rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali kontroli społecznej, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.p.l. W tym jednak zakresie Sąd nie podziela poglądu Skarżącego o braku w Uchwale wymaganych unormowań, choć zarazem dostrzega pewne ich niedostatki (przede wszystkim zbytnią ogólnikowość), które wszakże, w ocenie Sądu, tej regulacji całkowicie nie dyskwalifikują. Należy bowiem zauważyć, że, wbrew twierdzeniom skargi, zawarta w Uchwale regulacja poświęcona zagadnieniu kontroli społecznej nie ogranicza się tylko do przepisu § 11 ust. 2 Uchwały (który stanowi, iż kontrolę społeczną sprawuje Komisja powoływana przez Wójta), ale ponadto obejmuje także inne jej przepisy, tj.: § 11 ust. 1 (określający, iż tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali podlega kontroli społecznej), § 11 ust. 3 (normujący skład Komisji), § 13 (wprowadzający i uszczegóławiający zasadę jawności gospodarowania zasobem mieszkaniowym, w tym nakładający obowiązek rozpatrywania uwag i zastrzeżeń do opublikowanych informacji o zakwalifikowaniu do zawarcia umów najmu, przez Wójta przy udziale komisji) oraz § 15 (normujący obowiązek zasięgania przez Wójta opinii Komisji w sprawie osób, które pozostały w lokalu po śmierci głównego Najemcy. W ten sposób, zdaniem Sądu organ gminy, sprostał, w stopniu dostatecznym, wymaganiu zamieszczenia w Uchwale postanowień wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 5 in fine u.o.p.l.

W tym miejscu na marginesie Sąd zwraca uwagę na konieczność dokonania, przez właściwy organ Gminy i we właściwym trybie, sprostowania odesłania zawartego w § 13 ust. 4 Uchwały, które w sposób oczywiście błędny wskazuje jako przepis, do którego się odsyła, "ust. 4" zamiast "ust. 3".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej przepisy: § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 2, § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 14 ust. 3 – mając przy tym na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (w całości lub części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

MZ