Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 563/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 2, art. 92 ust. 1, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 60, art. 61, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na czynność Starosty Prudnickiego z dnia 16 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Starosty Prudnickiego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Prudnickiego z dnia 16 sierpnia 2011 r., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł, stanowiącą część opłaty uiszczonej w kwocie 500 zł za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2011 r. A. J. wystąpił do Starosty Prudnickiego o zwrot wraz z odsetkami kwoty 425 zł, będącej różnicą pomiędzy aktualnie obowiązującą opłatą w wysokości 75 zł a kwotą 500 zł, zapłaconą za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], który został zarejestrowany na mocy decyzji z dnia 21 listopada 2005 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt 6/04, a także art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – obecnie art. 10 Traktatu o funkcjonowaniu UE.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta Prudnicki w piśmie z dnia 16 sierpnia 2011 r., stwierdził, że nie uznaje żądania i nie widzi podstaw do dokonania zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Organ poinformował wnioskodawcę, że w powołanym we wniosku orzeczeniu, wywołującym skutki ex nunc, odroczono utratę mocy obowiązującej kwestionowanego przez Trybunał przepisu do dnia 1 maja 2006 r., w celu umożliwienia wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji RP. Zdaniem organu, wobec powyższego wyraźnie wskazany został termin i ewentualna odpowiedzialność organu administracji, która realizuje się dopiero od tej daty. Poza tym Starosta wskazał na wyrok Sądu Rejonowego w Prudniku, którym powództwo w analogicznej sprawie zostało oddalone z uwagi na przedawnienie roszczenia.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Prudniku w dniu 30 sierpnia 2011 r., na co wskazuje data prezentaty, A. J. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podtrzymując argumentację uzasadniającą złożenie wniosku, stwierdził, że stanowisko organu odnośnie przedawnienia roszczenia nie ma umocowania prawnego i stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2008 r., określającego wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Poza tym stwierdził, że organ wadliwie powołuje się na wyrok sądu powszechnego, gdyż żądanie zwrotu opłaty jest sprawą administracyjną, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

W skardze, wniesionej za pośrednictwem organu (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Prudniku w dniu 10 października 2011 r., co wynika z prezentaty), A. J. domagał się uchylenia zaskarżonej czynności, zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu oraz pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Powołując się na uzasadnienie tego wyroku zaznaczył, że delegacja ustawowa obejmowała określenie wysokości opłat za kartę pojazdu z uwzględnieniem znaczenia dokumentów stosowanych przy rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu, natomiast określona opłata 500 zł była niewspółmierna do kosztów usługi i obejmowała również inne koszty. Dalej wywiódł, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Stwierdził, że skoro przepis okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania czynności, tym bardziej, że ten stan prawny jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Starosta Prudnicki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając, że skarga nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Odpowiadając na stawiane przez skarżącego zarzuty, organ powtórzył i rozwinął podawaną już wcześniej w odpowiedzi na wniosek argumentację, dotyczącą celu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jaki został wskazany w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., a także przypisywanej temu wyrokowi skuteczności ex nunc. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii skutków odraczania w czasie utraty mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, związanych z koniecznością ochrony określonego interesu publicznego, organ podał m.in., że wadliwa norma prawna winna być stosowana również przez sąd w toku postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć zapadających po utracie mocy obowiązującej przepisu, dla oceny zdarzeń, jakie nastąpiły przed tą datą, gdyż w przypadku określenia przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu na podstawie art. 190 Konstytucji RP brak jest podstaw do odmówienia przez sąd jego stosowania w trybie art. 178 ust. 1 Konstytucji. Dalej, przytaczając treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., wedle której Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia z 2003 r. w czasie, gdy jego przepisy, mimo stwierdzenia przez Trybunał ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą nadal obowiązywały, organ stwierdził, że tym bardziej nie można takiej odpowiedzialności przypisać Powiatowi Prudnickiemu, który pobierając opłatę działał na podstawie obowiązującego prawa. Poza tym organ zaakcentował konieczność "przełożenia" ewentualnej odpowiedzialności Starosty jako organu, który wykonując zadania nie dysponuje jednak budżetem Powiatu Prudnickiego, a zwrot dochodzonej kwoty mógłby nastąpić tylko i wyłącznie ze środków tegoż budżetu. Na tej podstawie Starosta skonstatował, że uchylenie przez Trybunał określonego aktu normatywnego nie potwierdza bezprawnego zachowania się organu w chwili podejmowania decyzji o rejestracji pojazdów, gdyż w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującego niekonstytucyjnego przepisu organy są zobowiązane do jego dalszego stosowania aż do daty wskazanej w wyroku. Zdaniem organu, opłatę pobrano na podstawie rozporządzenia obowiązującego w dniu dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pojazdu i skoro w dacie pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu obowiązywał przepis, który wysokość tej opłaty kształtował na poziomie kwoty 500 zł, to pobranego świadczenia nie można uznawać za nienależne, a zatem nie można uznać, że doszło do naruszenia porządku prawnego.

Powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez Starostę Prudnickiego, r. pr. J. J. w piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r., zmodyfikował stanowisko procesowe organu w sprawie, wnosząc o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sformułował też alternatywny wniosek o oddalenie skargi. W uzasadnieniu, powołując uchwały SN z 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 oraz NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że w kwestii dopuszczalności drogi sądowej (cywilnej) w orzecznictwie rozstrzygnięto, iż nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłat i jej zwrotu, i dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia tych roszczeń. Następnie wskazał, że przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., zawiera definicję środka publicznego stanowiącego nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym i opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w kategorii określonej w punkcie 7 tego przepisu, tj. stanowią dochód pobierany przez samorządową jednostkę budżetową na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast art. 67 tej ustawy przewiduje, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w związku z czym do zwrotu części opłat za kartę pojazdu ma zastosowanie rozdział 9, regulujący zwrot nadpłaty. Zdaniem organu, przepisy te odsyłają do rozpoznania takich spraw na drogę administracyjną, co nie zachodziło przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych i z tego względu powołane wyżej uchwały w części analizującej dopuszczalność drogi sądowej w tych sprawach straciły na aktualności. Wobec uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przed zmianą ustawy o finansach publicznych, organ wskazał, że przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych określa, iż do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 nowej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że droga sądowa przy dochodzeniu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jest dopuszczalna do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2010 r., gdyż wówczas nie istniała regulacja umożliwiająca dochodzenia tego zwrotu na drodze administracyjnej, przy czym za wszczęcie sprawy należy traktować wezwanie pozwanego przez powoda do zapłaty. Z uwagi na to, wniosek skarżącego winien zostać rozpoznany w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie bądź odmowie zwrotu nadpłaty w kwocie 425 zł. Wobec niewydania takiej decyzji w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a., stronie przysługuje wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność, ale warunkiem jej wniesienia jest uprzednie wystąpienie z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności (art. 37 K.p.a.). Z tego względu, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego zwykłych środków zaskarżenia, skarga powinna podlegać odrzuceniu jako przedwczesna. Odnośnie wniosku o oddalenie skargi, organ stwierdził, że nawet gdyby uznać, że strona mogła w trybie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa poddać kontroli sądu administracyjnego czynność odmowy zwrotu kwoty 425 zł, to organ, odmawiając zwrotu tej kwoty pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r., dokonał czynności zgodnej z prawem, gdyż w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja o zwrocie nadpłaty w tym zakresie, która była podstawą do dokonania na rzecz skarżącego takiego zwrotu.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto wskazywał na orzeczenia sądów powszechnych odrzucające pozwy jako niedopuszczalne na drodze cywilnej, dodatkowo podnosząc argument przedawnienia roszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Precyzując przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że skarga dotyczy czynności Starosty Prudnickiego polegającej na odmowie zwrotu kwoty 425 zł (z odsetkami), która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy - samochodu marki [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem [...] na mocy decyzji z dnia 21 listopada 2005 r., nr [...], w której potwierdzono wydanie m.in. karty pojazdu.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia oraz argumentację wskazaną w uzasadnieniu stanowiska procesowego organu, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy w szczególności, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wszak wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Natomiast sprawa dotycząca zarejestrowania samochodu marki [...] nr rej. [...] została zakończona prawomocną decyzją z dnia 21 listopada 2005 r.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – w roku 2005, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas – jak wywodzi organ – postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie – jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych – w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Oceniając nadal dopuszczalność wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż przed wniesieniem skargi, w terminie wskazanym w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. 14 dni od dnia doręczenia aktu z dnia 16 sierpnia 2011 r., wezwał organ w dniu 30 sierpnia 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie - wobec nieudzielania odpowiedzi - skargę wniósł w dniu 14 października 2011 r., czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] nr rej. [...]. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że:

- po pierwsze, § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

- po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem, eksponowany w odpowiedzi na skargę, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie Sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 1745/07, Lex nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiwsa z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, Lex nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko skarżącego odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Przepis ten wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, opubl. Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo prawidłowość stanowiska co do konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

Zważywszy na powiedziane powyżej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżący nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Tym samym uznać należało, że odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie.

W ocenie Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, to kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

W zakresie swoich kompetencji Sąd nie mógł również rozstrzygać o zwrocie odsetek od nienależnie uiszczonej kwoty opłaty. W kognicji sądów administracyjnych nie mieści się bowiem orzekanie o prawach i obowiązkach stron (chyba, że te wynikają z przepisów prawa, co jednak nie występuje w niniejszej sprawie), w szczególności zaś zasądzanie żądanych kwot i przyznawanie odsetek. O zasadności tego roszczenia rozstrzyga sąd powszechny.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie drugim, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.