Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2562/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 188, art. 147 § 1, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 115, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 63 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 7, art. 94, art. 92, art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Anna Dziosa - Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Lublin - Północ w Lublinie delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie Agnieszki Kmiecickiej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 354/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Miejskiej w [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola I. uchyla zaskarżony wyrok w części; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 (pierwszym) w części obejmującej słowa "w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego", w § 2 (drugim) ust. 1 (pierwszy) w części obejmującej słowa "w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego"; III. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala; IV. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Okręgowego w Radomiu na rzecz Rady Miejskiej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 354/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Miejskiej w Kozienicach reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 1 września 2011 r. Rada Miejska w [...] (dalej Rada Miejska), na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso bądź ustawa oświatowa), podjęła uchwałę nr [...] (dalej Uchwała) w sprawie reasumpcji uchwały nr [...] z [...] 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych powadzonych przez Gminę [...] (dalej Gmina).

W § 1 Uchwały określono, że świadczenia udzielane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do piątku w godzinach od 800 do 1300. W § 2 ust. 1 Uchwały ustalono, że świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmują:

1) przygotowanie dziecka do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, turniejach;

2) imprezach artystycznych i okolicznościowych;

3) gry i zabawy:

a) wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka oraz umożliwiające mu właściwy rozwój emocjonalny i społeczny,

b) rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym go światem,

c) plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowań.

W § 2 ust. 2 określona została opłata za jedną godzinę udzielonych świadczeń, która wynosi na jedno dziecko 2 zł; 1,80 zł na drugie i kolejne dziecko i 1,60 zł na dziecko z orzeczeniem lub opinią poradni psychologiczno pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego lub o potrzebie zajęć wychowawczych, indywidualnych lub zespołowych. Ww. opłata pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń, na których dziecko było obecne. Opłata miesięczna za świadczenia, o których mowa w ust. 1, stanowi iloczyn opłaty za jedną godzinę udzielonego świadczenia oraz ilości godzin świadczeń, w których dziecko brało udział w danym miesiącu, w zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 2 ust. 5). Opłaty za korzystanie w przedszkolu z wyżywienia ustalone zostaną na podstawie odrębnych przepisów (§ 3). W § 4 ust. 1 określono, że do wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli zobowiązani są rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola. Opłaty za świadczenia przedszkoli, wnosi się za dany miesiąc do 15 dnia każdego miesiąca (ust. 2), a w przypadku nieterminowego uiszczania opłat za świadczenia przedszkola rodzice zobowiązani są do zapłaty odsetek ustawowych za każdy dzień opóźnienia, licząc od następnego dnia po terminie określonym w ust. 2 (ust. 3). W § 5 Uchwały określono, że rodzice znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej mogą ubiegać się o obniżenie o 50% opłaty za korzystanie z zajęć przedszkolnych, o których mowa w § 2. W § 7 Uchwały postanowiono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...]. Datę wejścia w życie Uchwały określono na dzień jej powzięcia [tj. 1 września 2011 r.] z mocą obowiązującą od 1 października 2011 r. [i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego] (§ 8; k. 8-10 akt sądowych).

Skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Rejonowy w Kozienicach (dalej Prokurator, skarżący), wnioskując o stwierdzenie nieważności podjętego aktu. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, tj.:

1. art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i art. 3531 Kodeksu cywilnego (kc) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 [ze zm.], dalej Konstytucja RP), polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 4 Uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz sankcji nieterminowego regulowania tych należności, jak też osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów;

2. art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ([j.t.] Dz. U. [20]"11.197.1172" [winno być " z 2010 r., nr 17, poz. 95, zm. z 2011 r., nr 117, poz. 676"], dalej uoan) w związku z art. 88 Konstytucji RP, wyrażające się w przyznaniu Uchwale wstecznej mocy obowiązującej i określenie czasu wejścia w życie aktu na dzień jego powzięcia, a więc przed wymaganym przepisami prawa ogłoszeniem w dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej, nie ma normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencji do określania zasad i terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli i konsekwencji ich nieterminowego regulowania, jak też kręgu osób obowiązanych do ponoszenia tych opłat. Uregulowania te (§ 4 Uchwały) stanowią niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy między rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 3531 kc.

Z wykładni § 4 ust. 1 Uchwały wynika, że nakłada on na rodziców dziecka obowiązek ponoszenia opłat za świadczenia przedszkoli nawet w sytuacji, gdy nie są oni stronami umowy z dyrektorem przedszkola, co wobec braku ustawowej delegacji dla organów stanowiących gminy stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Sądów Administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dziecko może pozostawać pod faktyczną lub prawną opieką innych osób niż rodzice. Jeżeli został ustanowiony prawny opiekun dziecka, to jest on uprawniony do zawarcia umowy z dyrektorem przedszkola, nawet wbrew woli rodziców biologicznych. Ustawa oświatowa wielokrotnie używa pojęcia "rodzice", przyznając tym osobom prawa i nakładając obowiązki, jednakże w art. 3 pkt 10 uso wskazano, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach, należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka.

Stwierdzenie nieważności skarżonego aktu uzasadnia także treść jej § 8, w którym sprzecznie z zasadami techniki prawodawczej, przepisami Konstytucji RP i uoan, Uchwale przyznano wsteczną moc obowiązującą. Treść przyjętego w § 8 Uchwały zapisu ("Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od 1 października 2011 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego") narusza art. 88 Konstytucji RP, wedle którego warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego jest jego ogłoszenie na zasadach i w trybie przewidzianym w odrębnej ustawie. Wbrew tej regulacji, Rada Miejska określiła wprost, że Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia, a więc jeszcze przed konieczną promulgacją. Z kolei wedle postanowień art. 4 ust. 1 uoan, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie z upływem 14 dni od ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Regulacja art. 4 ust. "3" [winno być "2"] uoan zezwala na skrócenie 14-dniowego vacatio legis jedynie w uzasadnionych wypadkach. Dopuszcza przy tym także możliwość wejścia w życie aktu z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym, a więc bez zachowania vacatio legis, jednak jedynie w takiej sytuacji, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Z art. 5 uoan wynika nadto, że art. 4 tej ustawy nie wyłącza możliwości nadania wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., K 26/99 (OTK 2000/6/186), działanie prawa wstecz nie narusza art. 2 Konstytucji RP, jeżeli wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i nie pogarszają zarazem sytuacji prawnej pozostałych adresatów. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Brak właściwego określenia terminu wejścia w życie uchwały rady gminy przekłada się bezpośrednio na ważność całej Uchwały, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011 r. Rada Miejska ustaliła opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę [...]. Ów akt przekazany został do organu nadzoru, który rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] 2011 r. [nr ...] stwierdził nieważność § 3 uchwały z [...] 2011 r. Kierując się wskazówkami organu nadzoru, zawartymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, Rada Miejska podjęła sporną Uchwałę w sprawie reasumpcji uchwały nr [...] z [...] 2011 r. w sprawie ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę. Organ nadzoru, badając legalność Uchwały, nie stwierdził jej nieważności.

Wyjaśnił, że przedszkola publiczne nie mogą być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne. Są one placówkami oświatowymi, realizującymi funkcje opiekuńczo-wychowawcze i edukacyjne. Prowadzenie przedszkoli jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy, co wiąże się z zapewnieniem warunków technicznych i finansowych w celu stworzenia odpowiednich warunków nauki, opieki i wychowania dzieci w wieku przedszkolnym. Ustawodawca w art. 14 ust. 5 uso pozostawił organom samorządu gminnego swobodę w zakresie ustalania opłat, umożliwiając im tym samym realizację konstytucyjnych zasad zapisanych w art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 uso wynika, że czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Oznacza to, że organ gminy może za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu ustalić opłaty albo nie, oraz ustalić je w określonej przez siebie wysokości.

Podniósł, że dyrektor przedszkola kieruje działalnością tej placówki i reprezentuje ją na zewnątrz. Dysponuje środkami określonymi w planie finansowym i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę przedszkola. W ramach tych zadań do jego kompetencji należałoby określenie zasad i terminów uiszczania opłat za świadczenia przedszkoli oraz osób obowiązanych do ponoszenia opłat. Przyjęte w Uchwale rozwiązania w tym zakresie nie wykraczają poza normy kompetencyjne z art. 14 ust. 5 pkt 1 uso.

Za niewątpliwy uznał zapis dotyczący osób obowiązanych do ponoszenia opłat za świadczenia przedszkoli. Skoro art. 3 pkt 10 uso (w odpowiedzi na skargę błędnie wskazano art. 3 ust. 1 pkt 20 uso) wyjaśnia, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa, bez bliższego określenia, o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka, to bezcelowym było przenoszenie treści ustawy na grunt Uchwały. Ów zapis w Uchwale nie jest błędny, bowiem pozwala w powiązaniu z treścią uso na ustalenie do kogo jest on skierowany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących wejścia w życie niniejszego aktu wskazał, że konstrukcja § 8 Uchwały wskazuje, że przepisowi temu nadano kształt normy z mocą wsteczną. Art. 5 uoan nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej nie będzie sprzeczne z wyżej wymienionymi przepisami jedynie wówczas, gdy akt normatywny będzie polepszał sytuację prawną jego adresatów. Wskazał w tym zakresie, że poprzednio obowiązująca uchwała nr [...] Rady Miejskiej z [...] 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publiczne przedszkoli prowadzonych przez gminę wygasła na skutek uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] 2011 r. Zaskarżoną Uchwałą podjęto na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 14 ust. 5 uso, przez określenie w § 4 ust. 2 Uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych (do 15 dnia każdego miesiąca), sankcji nieterminowego regulowania tych należności (§ 4 ust. 3 Uchwały – odsetki ustawowe za każdy dzień opóźnienia, licząc od następnego dnia po terminie określonym w ust. 2) i osób zobowiązanych do ich uiszczania (§ 4 ust. 1 Uchwały odnosi się do rodziców).

Zdaniem Sądu I instancji, określenie terminu i sankcji za zwłokę w płatnościach są elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 uso. Z § 4 ust. 2 i 3 Uchwały nie wynika, by miały one stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Zapisy te nie naruszają ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazują upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Ich treść normatywna nie przekazuje i nie modyfikuje kompetencji ustawowych jakiegokolwiek podmiotu, nie prowadząc do zmiany intencji prawodawcy. Umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka uczęszczającego do przedszkola określa jedynie, zgodnie z § 2 ust. 4 Uchwały, zakres świadczeń i ilość godzin świadczeń. Elementy zawarte w ust. 2 i 3 § 4 Uchwały mają charakter techniczny, porządkujący i ułatwiający wzajemne rozliczanie między rodzicami a placówką.

Sąd I instancji wskazał, że dla gminy, jako jednostki budżetowej, ważnym jest określenie w Uchwale jednego terminu uiszczania należnych opłat za przedszkole, by mogła w odpowiednim czasie zabezpieczyć odpowiednią wielkość środków finansowych niezbędnych do funkcjonowania tych placówek. Wskazanie w Uchwale terminu płatności, ułatwi Gminie przewidywanie przychodów. W żadnym razie zapis ten nie sprzeciwia się zasadzie swobody umów. Zasada określona w art. 353¹ kc nie ma charakteru bezwzględnego. Doznaje ograniczeń m.in. przez właściwość stosunku prawnego, a w tej sytuacji należy mieć na uwadze, że sytuacja finansowa przedszkola ma wpływ na sytuację finansową Gminy, która ponosi rzeczywiste koszty funkcjonowania tej placówki. Ustalenie w Uchwale terminu płatności opłat i sankcji za opóźnienie w płatnościach nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem (wyrok WSA w Warszawie z 21.3.2007 r., IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813).

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa w sformułowaniu § 4 ust. 1 Uchwały, z którego wynika, że do wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli zobowiązani są rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola. Podzielił w tym zakresie wyjaśnienie Burmistrza, zawarte w odpowiedzi na skargę, że skoro z art. 3 pkt 10 uso (w skardze wskazano błędnie na art. 3 ust. 1 pkt 20 uso) wynika, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o rodzicach - należy przez to rozumieć także prawnych opiekunów dziecka. Sformułowany w § 4 ust. 1 Uchwały zapis nie jest błędny, bowiem pozwala, w powiązaniu z treścią ustawy oświatowej, na ustalenie adresata, tj. osób zobowiązanych do ponoszenia odpowiedzialności w związku z pobytem dziecka w przedszkolu.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisów, skutkujący stwierdzeniem nieważności całej Uchwały, odnośnie daty jej wejścia w życie (§ 8 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od 1 października 2011 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego."). Konstrukcja § 8 Uchwały wskazuje, że przepisowi temu nadano kształt normy z mocą wsteczną.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustawy, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Art. 4 uoan, stanowiący że akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, nie wyłącza możliwości nadania temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 uoan). W polskiej praktyce redagowania przepisów końcowych aktu prawnego stosuje się przepisy o wejściu w życie z mocą wsteczną. Zgodnie z § 51 ust. 1 [załącznika do] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ZTP), przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się m.in. brzmienie, jakie znalazło się w § 8 Uchwały ("ustawa wchodzi w życie z dniem..., z mocą od dnia..."). ZTP nie tylko wprost dopuszczają możliwość stosowania takiego przepisu, ale również formułują jego wzór (glosa G. Wierczyńskiego do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17.9.2010 r., II SA/Kr 734/10, teza 1). W tej sytuacji nie można uznać, że § 8 Uchwały jest w sposób oczywisty i bezpośredni sprzeczny z prawem, gdyż określony w nim termin jej obowiązywania nie jest przez ustawodawcę wyraźnie zakazany. Działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25.9.2000 r. K 26/99, OTK 2000/6/186 i tam cytowane wyroki TK z 8.11.1994 r., P 1/94; 14.3.1995 r., K 13/94).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, przez nadanie Uchwale wstecznej mocy obowiązującej, zasada demokratycznego państwa prawa nie została naruszona, bowiem wynika z niej nieobarczanie obywateli dodatkowymi obowiązkami, a wprowadzenie regulacji polepszających sytuację prawną obywatela mieści się w ramach tej zasady. Z odpowiedzi na skargę wynika, że uprzednio obowiązująca uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publiczne przedszkoli, prowadzonych przez gminę [...], wygasła na skutek uchwały Rady Miejskiej z [...] 2011 r., podjętej w tym samym przedmiocie. Uchwała z [...] 2011 r. stanowi reasumpcję powyższej uchwały z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 4 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 uso, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia tego przepisu, jednak nie dłużej niż do dnia [...] 2011 r.

Nowa regulacja w zakresie sposobu naliczania opłat za przedszkola, zawarta w Uchwale, pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, a pozostawiając dziecko na dalsze godziny w placówce rodzice (opiekunowie prawni) płacą tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. W przypadku trudnej sytuacji materialnej rodziców Uchwała przewiduje zmniejszenie o 50 % opłaty za korzystanie z zajęć przedszkolnych. Tak sformułowane przepisy, w sytuacji braku regulacji w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w Gminie [...] do [...] 2011 r., stanowią poprawę sytuacji prawnej społeczności lokalnej i uzasadniają wprowadzenie ich w życie z mocą wsteczną.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcie wywiódł Prokurator Okręgowy w Radomiu (dalej Prokurator Okręgowy), zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP polegające na przyjęciu, że Rada Miejska ustalając w § 1 Uchwały, że bezpłatne w wymiarze 5 godzin dziennie są świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego i ustalając w § 2 ust. 1 opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie przekraczającym realizację postawy programowej, nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, podczas gdy art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 uso upoważniał Radę Miejską wyłącznie do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, niezależnie od tego, czy udzielone świadczenia mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, czy też nie;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc polegające na przyjęciu, że § 2 ust. 4 Uchwały stanowiący, że zakres świadczeń i ilość godzin udzielanych świadczeń określa umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, a nadto w § 2 ust. 5 Uchwały w zakresie, w jakim nakazuje zaokrąglać opłaty za świadczenia przedszkoli, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i nie naruszają zasady swobody umów, mimo że wskazane przepisy Uchwały wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów;

3. błędną wykładnię art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc polegającą na przyjęciu, że określenie w § 4 ust. 1 Uchwały, że do wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli zobowiązani są rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola, określenie w § 4 ust. 2 Uchwały terminu wnoszenia opłat, a nadto określenie w § 4 ust. 3 sankcji za nieterminowe uiszczanie opłat, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 uso w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i nie naruszają zasady swobody umów, mimo że wskazane przepisy Uchwały, wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów;

4. błędną wykładnię art. 88 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 uoan polegającą na przyjęciu, że określenie w § 8 Uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem powzięcia nie narusza wskazanych przepisów, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego jest jego ogłoszenie, przy czym art. 4 ust. 1 i 2 uoan nie pozwala na wcześniejsze, niż z dniem ogłoszenia, wejście w życie aktu normatywnego;

5. przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 uoan polegające na przyjęciu, że nadaniu Uchwale w § 8 wstecznej mocy obowiązującej nie stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa, podczas gdy w istocie nadanie mocy wstecznej pozostawało z tymi zasadami w sprzeczności.

Wskazując na powyższe naruszenie Prokurator Okręgowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] reprezentowana przez radcę prawnego D. K. wniosła o oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie wniósł o nie obciążanie Prokuratora Okręgowego kosztami postępowania za instancję kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 ppsa), mianowicie naruszenia prawa materialnego.

Zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, i § 115 w zw. z § 143 ZTP.

Trafnie Prokurator Okręgowy wskazał, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946, dalej Konstytucja RP).

Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji RP mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podstawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100).

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).

Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu; 2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3).

W zaskarżonej uchwale Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 8, art.18 ust. 2 pkt 15 usg i art. 14 ust. 5 pkt 1 uso.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym postanowił, że: Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ... 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1).

Kompetencją przysługującą radzie gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 pkt 1 uso jest określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei w art. 6 ust. 1 uso ustawodawca wskazał, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.

Z istoty tej regulacji wynika, że gmina może zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w ogóle; ma natomiast obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tym samym rada gminy uzyskała kompetencję nie tylko do ustalenia czasu dłuższego niż 5 godzin do zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym, ale także do ustalenia zasad odpłatności za nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym w okresie przekraczającym owe 5 godzin (wyrok NSA z 24.1.2013 r.: I OSK 1581/12, Lex nr 136081; I OSK 1776/12, Lex nr 1360825; I OSK 1777/12, Lex nr 1360826; wyrok NSA z: 19.6.2013 r., I OSK 607/13, NZS 2013/5/11; 8.11.2013 r., I OSK 1809/13,cbosa).

Rada Miejska przekroczyła granice upoważnienia ustawowego określając w § 1, w części obejmującej słowa "w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego" i w ustępie 1 § 2 Uchwały, w części obejmującej słowa "w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Od dnia [...] 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne, nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (jak było przed dniem wejścia w życie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 5 uso w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty Dz. U. z 2010 r., nr 148, poz. 991, dalej ustawa zmieniająca; art. 2 i 3 ustawy zmieniającej).

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc, okazał się być niezasadnym. Rada Miejska nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, określając w ustępie 4 § 2 Uchwały, że zakres świadczeń, ilość godzin udzielanych świadczeń określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola aa rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka uczęszczającymi do przedszkola, ani w ustępie 5 § 2 Uchwały, w zakresie, w jakim nakazuje zaokrąglać do pełnych złotych opłatę miesięczną za świadczenia przedszkoli, o których mowa w § 1 Uchwały. Regulacja ta odpowiada normatywnie treści art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały – j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) i ma na celu jedynie uproszczenie operacji finansowych. Określenie, że opłaty za świadczenia przedszkoli, wnosi się za dany miesiąc, do dnia 15 każdego miesiąca (§ 4 ust. 2 Uchwały) także nie narusza wskazanego upoważnienia ustawowego. Z właściwości (natury) stosunku cywilnoprawnego, o którym mowa w Uchwale wynika, że sformułowanie "opłaty za świadczenia przedszkoli, wnosi się za dany miesiąc, do dnia 15 każdego miesiąca", należy rozumieć w ten sposób, że opłaty te wnosi się miesięcznie z dołu do dnia 15 następnego miesiąca, bowiem tylko wówczas można obliczyć "iloczyn opłaty za jedna godzinę udzielonego świadczenia oraz ilości godzin świadczeń, w których dziecko w danym miesiącu" (§ 2 ustęp 5 Uchwały; art. 3531 kc).

Trafnie Sąd I instancji uznał regulacje w nich zawarte za mające charakter techniczny, porządkujący i ułatwiający wzajemne rozliczanie się między rodzicami (opiekunami prawnymi; (§ 2 ust. 4 Uchwały; art. 3 pkt 10 uso), określające jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności. Ich przytoczenie nie narusza § 115 ZPT, który to przepis do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio (§ 143 ZTP). Odpowiedniość stosowania § 115 ZPT pozwala uznać za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (wyrok WSA we Wrocławiu z 7.12.2009 r., II SA/Wr 401/09, Lex nr 583193; wyrok WSA w Poznaniu z 25.4.2013 r., IV SA/Po 236/13, Lex nr 1317344), co trafnie zostało uznane w kontrolowanej uchwale za nie stanowiące o istotnym naruszeniu prawa.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc. Przepis § 2 ust. 4 Uchwały, wskazujący że zakres świadczeń, ilość godzin udzielanych świadczeń, określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, uczęszczającego do przedszkola; § 4 ust. 1 Uchwały, określający że do wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli zobowiązani są rodzice, których dzieci uczęszczają do przedszkola; § 4 ust. 2 Uchwały, wskazujący termin wnoszenia opłat i § 4 ust. 3 Uchwały, wskazujący, że z tytułu nieterminowego uiszczania opłat za świadczenia przedszkola, rodzice zobowiązani są do zapłaty odsetek ustawowych za każdy dzień opóźnienia licząc od dnia następnego po terminie określonym w ust. 2, mają wyłącznie charakter informacyjny. Ustawodawca wskazał, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc). Z uwagi na naturę stosunku, zasada swobody umów co najmniej w zakresie dwu cech (T. Wiśniewski w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Zobowiązania. Komentarz, t. III, cz. 1, LexisNexis 2013, s. 26-27, uw. 2), ulega silnemu ograniczeniu. Z uwagi na naturę stosunku, określoną w szczególności art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, i art. 1 pkt 1 i 9, art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, zasada swobody umów nie pozwala dyrektorowi przedszkola na swobodny wybór kontrahenta (dzieci przyjmowane są do przedszkola w trybie rekrutacji), a treść umowy o nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie przekraczającym okres bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, podlega w istotnym zakresie reglamentacji ustawowej (T. Wiśniewski – op. cit. s. 30-31, uw. 11).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 uoan przez przyjęcie, że § 8 Uchwały nie narusza zad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przedmiotem badania Sądu I instancji był zarzut retroaktywności, polegający na naruszeniu zakazu retroakcji - zasady lex retro non agit. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że ogólny zakaz retroakcji (wstecznego działania prawa) jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Retroakcja polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 41-46, uw. 34-35 do art. 2; orzeczenie TK z 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6; P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54).

Rada Miejska, podejmowała Uchwałę dnia [...] 2011 r., na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] 2011 r., którym Wojewoda wyeliminował z obrotu prawnego § 3 uchwały z [...] 2011 r. Rada Miejska musiała zatem podjąć Uchwałę dnia 1 września 2011 r., by zrealizować obowiązek nałożony przepisami art. 14 ust. 5 uso i art. 2 ustawy zmieniającej. Skutkiem tych zdarzeń prawnych, nie było możliwe wejście w życie Uchwały z zachowaniem art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 uoan. Trafnie Sąd I instancji uznał, że publikowanie Uchwały dopiero 26 października 2011 r., nie naruszyło zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz – op. cit. s. 44-45, uw. 35 do art. 2), ani art. 5 uoan, mając na uwadze to, że uchwała pozwala płacić rodzicom (opiekunom prawnym) dziecka tylko za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu, ponad 5 godzin dziennie, kwoty o charakterze symbolicznym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 ppsa orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Skoro skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała w pozostałej części oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia od Prokuratora Okręgowego w Radomiu na rzecz Rady Miejskiej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.