Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 828/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 52 par. 4,, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki jawnej w likwidacji w P na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Ł. postanawia: odrzucić skargę. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 września 2017 r. Przedsiębiorstwo A spółka jawna w likwidacji złożyło do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...], nr [...] zmieniające zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Ł., w części dotyczącej umieszczenia w tej ewidencji, pod pozycją [...], budynku posadowionego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 18/20, działka nr 280/31, w obrębie [...], zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie:

1. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. 2014r., poz. 1446 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", poprzez ujęcie budynku posadowionego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 18/20, działka nr 280/31, w obrębie [...], bez wymaganego prawem porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

2. art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że nieruchomość spełnia kryteria zabytku określone w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A18/20. Strona skarżąca chcąc sprzedać przedmiotową nieruchomość uzyskała informację, że jest ona wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Wobec powyższego wystosowała do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł. wniosek o podanie informacji czy budynek położony na wskazanej nieruchomości został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, jaka była podstawa wpisu oraz o ewentualne wykreślenie ww. budynku z ewidencji. Na powyższe Miejski Konserwator Zabytków, w piśmie z dnia 26 lipca 2017 r. wskazał, iż opisana powyżej nieruchomość została ujęta w gminnej ewidencji zabytków w 2011 r., na podstawie karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa, wykonanej w 2009 r. oraz na podstawie publikacji "Księga Fabryk Łodzi" autorstwa Jacka Kusińskiego, Ryszarda Bonisławskiego i Macieja Janika, jako element dawnego zespołu fabrycznego Zakładów włókienniczych A, usytuowanego między ulicą B, C i A. W wykonanej karcie ewidencyjnej budynek został nazwany elektrownią, a jego data określona została na 1935 r. Po ponownej analizie materiałów archiwalnych okazało się, że budynek elektrowni znajdował się w innym miejscu i w chwili obecnej nie istnieje. W konkluzji organ wskazał, że w bliżej nieokreślonej przyszłości wystąpi do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wydanie opinii, w przedmiocie pozostawienia nieruchomości. Po ponowieniu żądania o podstawę wpisu, Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 23 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, że wpis danego obiektu następuje na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Strona skarżąca podniosła, iż z dniem doręczenia ww. pisma dowiedziała się o podstawie wpisania jego własności do ww. ewidencji.

Następnie strona skarżąca przytoczyła treść art. 3 pkt 1 oraz 22 ust. 4 i 5 u.o.z. i stwierdziła, że wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie ochrony konserwatorskiej, tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie. Stanowisko organu współdziałającego, powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator zabytków. Z dokumentacji tworzącej akta niniejszej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, Prezydent Miasta Ł. współdziałał z wojewódzkim konserwatorem zabytków np. prowadził jakąkolwiek korespondencję, a nawet czy występował do wojewódzkiego konserwatora zabytków o zajęcie stanowiska.

Strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia żadnego z warunków określonych w przepisie art. 22 ust. 5 u.o.z. Nie zawiera się również w zakresie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie strony skarżącej umieszczenie więc budynku przy ul. A 18/20 przez Prezydenta Miasta Ł. w wykazie gminnej ewidencji dokonane zostało z naruszeniem art. 22 ust. 5 oraz z naruszeniem art. 3 pkt 1 u.o.z., albowiem w stosunku do nieruchomości nie przedstawiono analizy, która doprowadziłaby do konkluzji, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zabytek. Organ nie wykazał również, że przed dokonaniem opisanej wyżej czynności wystąpił do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wyrażenie opinii w sprawie.

Na tej podstawie Przedsiębiorstwo A spółka jawna w likwidacji wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, w części dotyczącej nieruchomości, położonej przy ul. A 18/20 w Ł., ewentualnie o stwierdzenie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", bezskuteczności zaskarżonej czynności, a ponadto o zasądzenie od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku nie podzielenia stanowiska organu w zakresie odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie.

Organ przytaczając treść art. 22 u.o.z. zaznaczył, że ustawodawca nie określił kryteriów ani trybu kwalifikowania obiektów do gminnej ewidencji zabytków, a także nie wyjaśnił trybu "wyznaczenia w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem". W/w przepis wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten nie wskazuje natomiast na wymogi, jakim sprostać ma takie porozumienie, brak jest określenia form takiego porozumienia. Porozumienie może zatem zostać wypracowane w dowolnym trybie oraz może zostać dokonane w dowolnej formie. Wyrazem porozumienia nie musi być pismo stwierdzające, że do porozumienia doszło. Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, ze ustawodawca nie określa żadnej szczególnej formy pozytywnej reakcji na wyznaczenie przez prezydenta miasta obiektów zabytkowych. Do uznania, że doszło do porozumienia wskazanego w art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z. wystarczy zatem brak reakcji negatywnej ze strony wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna reakcja ze strony wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zatem z całą pewnością uznać należy że do takiego porozumienia doszło. Porozumienie zakłada bowiem dojście przez obie strony do tego samego stanowiska w danej sprawie. Ustawodawca dla przyjęcia istnienia zgodnych stanowisk nie wymaga żadnej zinstytucjonalizowanej formy, zarówno jeżeli chodzi o samą skuteczność porozumienia, jak i sposoby jego wykazania. W takim wypadku wystarczającym dla uznania istnienia stosownego porozumienia jest oświadczenie wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia 6 grudnia 2012 r., które potwierdza, że w dacie umieszczania nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków brak było przeciwskazań do podjęcia takiego działania, a zatem wskazuje to jednoznacznie, że mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z zabytkiem.

Dokumentem potwierdzającym wyznaczenie przez Prezydenta Miasta Ł. do ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest przekazana przez Prezydenta Miasta Ł. pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. Gminna Ewidencja Zabytków Miasta Ł., w której ujęto nieruchomość przy ul. A 18/20. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, iż nie przedstawił zastrzeżeń co do kształtu i zawartości przedstawionej do zaopiniowania gminnej ewidencji zabytków. Porozumienie może więc przybrać także formę braku sprzeciwu ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie może bowiem włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował. Nie można czynić skutecznie zarzutu, że wymiana korespondencji pomiędzy organami wymienionymi w ww. przepisie, której przedmiotem jest ujęcie w gminnej ewidencji zabytków budynku poprzemysłowego, nie spełnia wymogów porozumienia, o których mowa w omawianym przepisie. Istotą każdego porozumienia jest dojście do takiego samego stanowiska w danej sprawie. Organ podkreślił, iż istotne dla spełniania przesłanek art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest zaistnienie pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organu. Dlatego, w ocenie Prezydenta Miasta Ł., zarzut strony skarżącej, że przedmiotowy budynek został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków bez porozumienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, należało ocenić jako chybiony.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w sprawie dokonania wpisu do gminnej ewidencji zabytków, jak również dokonania wykreślenia, organ prowadzący ewidencję zabytków (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ujęcia danego obiektu w ewidencji, a co za tym idzie nie wydaje w powyższej sprawie żadnej decyzji administracyjnej.

Wprawdzie wpis do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego, jednakże ma on charakter czysto techniczny. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną, ewidencję w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uznaniowy. Miejskie służby konserwatorskie, jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę, posiadają kompetencje do samodzielnej oceny wartości zabytku. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wykonania dokumentacji dla obiektu, który ma zostać włączony do gminnej ewidencji zabytków, ekspertyz technicznych czy też opinii biegłego. Przepisy prawa nie przewidują także expressis verbis obowiązku informowania właścicieli i posiadaczy zabytków o ujęciu obiektu zabytkowego w gminnej ewidencji zabytków. Jednakże uwzględniając postulat informowania obywateli o działaniach organu w tym zakresie, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zostało podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w BIP oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł. w zakładce Miasto.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nałożyła obowiązek min. na prezydentów miast, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy założenie gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze, iż przepisy ustawy nie przewidują wydawania decyzji ani postanowień w sprawie włączenia zabytków do ewidencji gminnej, na wniosek Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wydane Zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Budynek poprzemysłowy przy ul. A 18/20 został ujęty w gminnej ewidencji zabytków w 2011 r. na podstawie karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa wykonanej w 2009 r. oraz na podstawie publikacji "Księga Fabryk Łodzi" autorstwa Jacka Kusińskiego, Ryszarda Bonisławskiego i Macieja Janika, jako element dawnego zespołu fabrycznego Zakładów włókienniczych A usytuowanego między ulicą B, C i A.

W wykonanej karcie ewidencyjnej budynek został nazwany elektrownią, a jego data została określona na 1935 r. Po ponownej analizie materiałów archiwalnych okazało się, że budynek elektrowni znajdował się w innym miejscu i w chwili obecnej nie istnieje.

Mając na uwadze błąd, który wystąpił w wykonanej karcie ewidencyjnej dla dawnego zespołu fabrycznego A, miejskie służby konserwatorskie zwróciły się niezwłocznie do autora o weryfikację informacji w niej zawartych i naniesienie niezbędnych poprawek.

Z uwagi na wartość obiektu położonego przy ul. A 18/20, organ skierował także pismo z dnia 28 lipca 2017 r. z wnioskiem o wydanie opinii przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą pozostawienia przedmiotowego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Pismem z dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawił swoją pozytywną opinię dotyczącą utrzymania w gminnej ewidencji zabytków budynku poprzemysłowego przy ul. A 18/20, przesłaną również do pełnomocnika firmy A.

Wobec powyższego Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków zaktualizowało kartę adresową budynku pofabrycznego, wpisując nową nazwę dla budynku, a tym samym nie wyłączyło budynku z gminnej ewidencji zabytków. Pismem z dnia 5 października 2017 r. o powyższym fakcie została powiadomiona firma PP-H A. Poprawki do karty ewidencyjnej zostały naniesione na wkładce do karty. W treści obecnej Karty Gminnej Ewidencji zabytków datowanej na dzień 26 września 2017 r. przedmiotowy budynek nazwany pierwotnie jako elektrownia został określony jako kotłownia i zmiękczalnia wody, a czas jego powstania został określony na lata 50-te XX w.

Budynek stanowi integralną pod względem historycznym część zakładów włókienniczych utworzonych przez A na przełomie XIX i XX w. w osadzie [...] [...]. Układ przestrzenny zespołu willowo-fabrycznego A ukształtował się stopniowo, ewolucyjnie, w wyniku wielu inwestycji przeprowadzonych zarówno w okresie przed I wojną światową, jak i w następnych latach (kolejne inwestycje prowadzone były także w okresie międzywojennym, m.in. rozbudowa tkalni, budowa elektrowni). Rozbudowa fabryki wiązała się z sukcesywnym powiększeniem terenu fabryki. Z analizy materiałów archiwalnych załączonych do karty ewidencyjnej zespołu wynika, iż północno-wschodnia część terenu przedsiębiorstwa położona u zbiegu ul. C i A (na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek) została zakupiona przez spółkę akcyjną. A w latach 1930. XX w. obszar ten pozostawał ówcześnie niezabudowany. Kolejne obiekty wznoszone na terenie nieruchomości fabrycznej były ze sobą funkcjonalnie powiązane, nie stanowiły inwestycji niezależnych i samoistnych. Podobnie, nowa kotłownia została wzniesiona w latach 50-tych XX w. w związku z ówcześnie przeprowadzoną modernizacją zakładów oraz zwiększonym zapotrzebowaniem na energię. Budynek dawnej kotłowni i zmiękczalni wody jest zatem materialnym świadectwem ukazującym kolejny etap funkcjonowania przedsiębiorstwa założonego przez A. Do dnia dzisiejszego jest to jedyny, zachowany obiekt fabryczny, dzięki któremu istnieje możliwość jednoznacznego zidentyfikowania historycznego, przemysłowego przeznaczenia nieruchomości. W tym kontekście wzniesienie budynku w latach 1950. XX w. nie wpływa na obniżenie jego walorów historycznych.

Organ przywołując dalej treść art. 3 pkt 1 u.o.z. wyjaśnił, że przedmiotowy budynek z uwagi na posiadane walory historyczne i artystyczne jest obiektem zabytkowym. Formalnym potwierdzeniem zabytkowego charakteru obiektu jest włączenie budynku do gminnej ewidencji zabytków. Merytoryczną podstawą do włączenia ww budynku do gminnej ewidencji zabytków była treść karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa sporządzona w 2009 r.

Cechy stylistyczne obiektu, jego prosta bryła, czytelne podziały elewacji oraz detal architektoniczny pozwalają go umieścić w przedziale czasowym lat 1949-1955. Architektura obiektów z tego okresu łączy się silnie z epoką wcześniejszą zarówno poprzez twórców, którzy wywodzili rozwiązania formalne i funkcjonalne z okresu poprzedniego, a także poprzez zastane wzory architektoniczne. Ł. szczęśliwie uniknęła zniszczeń wojennych. Budynki wznoszone tuż po 1949 r. miały często bryłę modernistyczną i budynek przy ul. A 18./20 może być dobrym przykładem modernizmu powojennego. Dlatego w ocenie organu przedmiotowy budynek nie powinien zostać wyłączony z gminnej ewidencji zabytków. Oprócz willi przy ul. C powyższy obiekt jest jedynym świadectwem, który zachował się po istniejącym zespole fabrycznym. Posiada zatem wysoką wartość historyczną i odznacza się dużym stopniem autentyzmu - zachował się praktycznie bez przekształceń. Zabytki przemysłowe mają wartość szczególną z uwagi na ich coraz mniejszy zasób zarówno w skali lokalnej, jak i całego kraju. Zwłaszcza na terenie Ł. obiekty przemysłowe mają szczególne znaczenie i stanowią o tożsamości kulturowej miasta. W gminnej ewidencji zabytków figurują również obiekty wzniesione po II wojnie światowej. Podobnie jak te zbudowane przed wojną stanowią obecnie świadectwo minionej epoki i ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną czy też naukową. Ilustrują bardzo często etapy rozwoju zespołów fabrycznych, które po upaństwowieniu w dalszym ciągu były rozbudowywane. Wszystkie one stały się zatem wspólnym dziedzictwem, zarówno świadectwem historii jak i elementem wzbogacającym krajobraz miejski, który stanowi przedmiot badań historyków oraz architektów.

Organ dodał, że włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie wyklucza jego adaptacji czy też przekształceń i organ prowadzący gminną ewidencję zabytków nie wprowadza ograniczeń związanych z przystosowaniem ich do nowej funkcji. Mając na uwadze również wartość użytkową obiektu, która jest istotnym elementem tworzącym wartość zabytku, dopuszcza się umieszczenie w nim funkcji komercyjnych tym bardziej, że utrzymanie zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków jest udziałem przede wszystkim właściciela.

W ocenie organu nie zachodzą obiektywne przesłanki do skreślenia z gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. dawnego budynku kotłowni i zmiękczalni wody, zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 18/20. Budynek ten jest objęty ochroną konserwatorską z uwagi na posiadane wartości, które nie uległy zmianie pomimo nieprecyzyjnego datowania i nazewnictwa zawartego w dokumentacji konserwatorskiej stanowiącej podstawę do włączenia obiektu do ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przedsiębiorstwo Ay spółka jawna w likwidacji, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) dalej u.s.g., wniosło skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. wydane dnia [...], nr [...] zmieniające zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków miasta Ł., w części dotyczącej umieszczenia w tej ewidencji pod pozycją [...], budynku posadowionego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 18/20, działka nr 280/31, w obrębie [...]. W treści skargi strona wskazała, że posiada interes prawny w sprawie, bowiem umieszczenie ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków spowodowało ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego Spółce tytułu prawnego do gruntu, a wskazany wpis powoduje określone konsekwencje prawne.

Na wstępie stwierdzić należy, że kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 u.o.z., stanowiący o możliwości wyznaczenia przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Akt ten władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego takim wpisem. Powyższe daje podstawę by przyjąć, że działanie rezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Zważywszy na podstawę zaskarżenia i zmianę przepisów z dniem 1 czerwca 2017 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) rozważyć należało, jaki stan prawny winien w sprawie mieć zastosowanie tym bardziej, że Spółka, składając skargę już po ww. nowelizacji, nie wykazała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, choć odwołała się do brzmienia przepisu art. 101 ust 1 u.s.g. według Dziennika Ustaw z 2016 r., poz. 446, czyli przed nowelizacją.

Odnosząc się do powyższego, ze względu na datę zakwestionowanego skargą zarządzenia Prezydenta Miasta Ł., która to data (21 marca 2014 r.) poprzedza datę wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Sąd zobowiązany jest stosować w niniejszym postępowaniu przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed wejścia w życie powołanej nowelizacji (czyli według stanu prawnego istniejącego przed dniem 1 czerwca 2017 r.), co wynika wprost z dyspozycji przepisu przejściowego zwartego w jej art. 17 ust. 2.

W myśl art. 52 § 4 p.p.s.a. w wyżej wskazanym brzmieniu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.

Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g. w omawianym stanie prawnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że skargę na uchwałę lub zarządzenie rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem, o ile wcześniej wezwie organ do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2082/14, LEX nr 2106420). W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie powołanego wyżej przepisu podlega merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie wówczas, gdy spełnia wymogi formalne tj. należy do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu w powyższym trybie i wyczerpano poprzedzający złożenie skargi tryb zaskarżenia polegający na złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust.1 u.s.g.

Tym samym, skoro przepis art. 17 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przewiduje stosowanie zarówno art. 52 p.p.s.a., jak i art. 101 u.s.g. w brzmieniu nadanym tą ustawą jedynie do aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, to w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy przedmiotem skargi jest zarządzenie sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., strona skarżąca niewątpliwie miała obowiązek skierować do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zgodzić należy się ze stanowiskiem organem, że strona skarżąca nie spełniła powyższego warunku. Strona nie wykazała spełnienia tegoż obowiązku ani w skardze, ani też nie uczynił tego jej profesjonalny pełnomocnik w toku postępowania. Zdaniem sądu nie można również wywieść wezwania do usunięcia naruszenia prawa z żadnego z pism dołączonych przez stronę skarżącą (k.12-16 akt), a stanowiących korespondencję między stroną a Miejskim Konserwatorem Zabytków, czy też [...] Ośrodkiem Geodezji. Trudno dopatrzyć się również powyższego w złożonym z kolei przez organ piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. (k. 32) zważywszy w szczególności, że choć sporządzone zostało ono przez profesjonalnego pełnomocnika strony, to nie czyni zadość wymaganiom przepisu szczególnego art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do treści wskazanego pisma podkreślić należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( art. 101 ust 1 u.s.g.), przewidziane w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czy też wyczerpania trybu w zakresie bezczynności organu. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, i to w szczególnym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt I SAB/Lu 33/16, LEX nr 2258491).

Konkludując stwierdzić należało, ze niewyczerpanie przez stronę skarżącą obligatoryjnego trybu poprzedzającego wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. czyni zaś skargę niedopuszczalną, a tym samym zbędnymi rozważania w zakresie meritum żądania.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

M.K.