Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1502/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b i ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia

2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegającego na tym, że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji wydanej z udziałem pracownika, który powinien zostać wyłączony od udziału w sprawie; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, iż 1) pan M. M. podzielił swoje gospodarstwo, 2) sztucznie wykreowano trzech członków grupy, 3) powołanie grupy miału na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25, s. 8 ze zm.), na podstawie którego odmówiono przyznania spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę funkcjonowania spółki i wydały rozstrzygnięcie odmienne niż w pierwszych dwóch latach jej działalności, kiedy to przyznały grupie pomoc finansową, mimo iż stan faktyczny i prawny w pierwszym, drugim i trzecim roku działalności grupy był analogiczny, a przy tym nie wyjaśniły, jakie okoliczności zadecydowały o zmianie stanowiska, nie uzasadniły dlaczego w ocenie organów w pierwszym i drugim roku działalności grupa realizowała cele przewidziane przepisami prawa dla grup producentów rolnych i nie stworzyła sztucznych warunków, natomiast w trzecim roku działalność spółki nie skutkowała już realizacją ww. celów i świadczyła o stworzeniu sztucznych warunków w celu otrzymania płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.

Skarżąca postawiła również zarzuty naruszenia prawa materialnego:

a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L Nr 277, s. 1 ze zm.) i uznał, że wcześniejsze uczestnictwo niektórych członków grupy w innej grupie producentów rolnych, która korzystała już z pomocy finansowej powoduje, że nie mogą zostać zrealizowane cele w postaci wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 lit. b) Rozporządzenia nr 1698/2005 powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności te nie świadczą o niemożliwości zrealizowania ww. celów;

b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, podczas gdy grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności, ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna okazała się być nieuzasadniona.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu przywołał wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1219/13, w którym wypowiedziano pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się również do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela tego poglądu, jako że jest to pogląd incydentalny, nieodzwierciedlający poglądów orzecznictwa w omawianej kwestii. W orzecznictwie mianowicie stwierdza się, że: "Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji" (wyroki NSA: z 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. II FSK 1699/11; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14; z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1055/16; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 2138/11).

Również niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W świetle art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, że skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających dokonane przez organ ustalenia, w tym również, że podjęte działania prowadziły do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy organ administracyjny, a za nim Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż 1) pan M. M. podzielił swoje gospodarstwo, 2) sztucznie wykreowano trzech członków grupy, 3) powołanie grupy miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Organ administracyjny dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego i odniósł się do dowodów przedłożonych przez skarżącą w tym postępowaniu. W decyzji pierwszej instancji na stronach 11 - 15 szczegółowo wyjaśniono dlaczego działania pana M. M., który oddał w dzierżawę innym członkom Grupy swoje kurniki, a sam wydzierżawił kurniki od pani M. L. oceniono jako dekoncentrację potencjału produkcyjnego, która stanowiła jedną z przesłanek zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny. Odrębną natomiast kwestią jest to, że tak dokonana dekoncentracja powiązana z udostępnieniem majątku innym podmiotom tworzącym Grupę oraz wydzierżawienie dodatkowych kurników ostatecznie spowodowało zwiększenie mocy produkcyjnej członków Grupy, a zatem również Grupy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak dokonana ekspansja produkcji nastąpiła jednak w okolicznościach wypełniających przesłanki wymienione w postanowieniach art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Niezasadny jest zarzut braku odniesienia się przez organ administracyjny do argumentacji wskazującej, że pani E. M. prowadziła działy specjalne produkcji rolnej już od 1999 r., a pan A. U. od 2010 r. Sam fakt prowadzenia tej działalności przed powstaniem Grupy nie miał istotnego znaczenia w tej sprawie. Istotne było natomiast to, że pani E. M. 1.01.2011 r. wydzierżawiła od pana M. M. budynki związane z prowadzeniem fermy drobiu. Również 1.01.2011 r. pan A. U. wydzierżawił od pana M. M. budynki związane z prowadzeniem fermy drobiu. Grupa producentów rolnych A. została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych w dniu [...].03.2011 r. Wskazane wyżej przesunięcia składników majątku pomiędzy poszczególnymi osobami tworzącymi Grupę nastąpiły zatem bezpośrednio przed powstaniem Grupy i jej rejestracją.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej), należy zauważyć, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory, to nie oznacza to konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki niezgodnej z prawem. Tak więc przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej - w istocie odrębnych - sprawach administracyjnych organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej.

Przed oceną zarzucanych naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka kwestii dotyczących konstrukcji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, stanowiącego materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić uwagę należy na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie zaś przyjęto, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakichś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany – celem ustalenia, czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" – do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić, czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12 Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, wsparcia udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Jednakże zgodnie z art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, za trafne uznać należy stwierdzenie, że nowa Grupa producentów A. Sp. z o.o. nie musiała być tworzona, gdyż członkowie nadal istniejącej B. Sp. z o.o. mogli funkcjonować w ramach tej Grupy B. Sp. z o.o. Zauważyć jednak należy, że Grupa B. Sp. z o.o. , z której to grupy wywodzą się członkowie A. Sp. z o.o., korzystała już z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 przez 4 lata. Stworzenie nowego podmiotu i uzyskanie statusu Grupy Producentów Rolnych w dniu [...].03.2011 r. gwarantowało zatem swoiste przedłużenie okresu otrzymywania pomocy finansowej.

Bez utworzenia nowego podmiotu dotychczasowi udziałowcy B. Sp. z o.o. nie mogliby otrzymać wsparcia finansowego po upływie 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana, co stanowi o stworzeniu sztucznych warunków - w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. O spełnieniu przesłanki z art. 4 ust. 8 wskazanego rozporządzenia zdecydowały niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne. Powyższe implikuje wniosek, że Grupa naruszyła cele wskazane w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez brak centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania produktu do obrotu (na rynek). Cele te były w istocie realizowane przez Grupę producentów B. Sp. z o.o., a podmiot ten był beneficjentem wsparcia finansowego. W związku z tym zachodzi tu element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sekwencja zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy A. Sp. z o.o. daje podstawy do stwierdzenia, że zamiarem osób ją tworzących było działanie mające na celu ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a przede wszystkim otrzymanie płatności w ramach działania Grupy Producentów Rolnych. Wsparcie bowiem udzielane jest w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów, dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, wspólnego wprowadzania do obrotu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Celem wynikającym z ww. przepisu jest ułatwienie organizowania się przez indywidualnych, samodzielnych producentów funkcjonujących na rynku w Grupy ułatwiające uzyskanie lepszej pozycji konkurencyjnej takich podmiotów. Kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wskazuje że przepis ten w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną i cele szczegółowe działania Grupy.

W niniejszej sprawie producenci Grupy mieli już wcześniej zorganizowany zbyt poprzez Grupę B. Sp. z o.o., jako jednocześnie jej udziałowcy, zaś korzyść z powołania nowej Grupy wynikała z możliwości uzyskania ponownie pomocy unijnej dla osób ją tworzących, gdyż jako członkowie Grupy B. Sp. z o.o. z takiej pomocy już skorzystali.

Mechanizm działania nowo utworzonego podmiotu wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy A. Sp. z o.o. niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia nowej formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił Sąd I instancji. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Nie można zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że skoro w innych ustawach zawarto wyraźne ograniczenie polegające na tym, że producent rolny nie może być członkiem grupy producentów przez okres dłuższy niż 5 lat, to w przypadku braku takiej regulacji w ustawie dotyczącej tworzenia i funkcjonowania grup producentów rolnych nie jest racjonalne i zgodnie z prawem narzucanie przez organ administracyjny wymogów, których brak w przepisach prawa.

Ustosunkowując się to takiego stanowiska, należy wskazać, że brak określonego ograniczenia w zakresie czasookresu członkostwa w grupie producentów rolnych nie stoi na przeszkodzie dokonania oceny zachowania polegającego na udziale w takiej grupie, w okresie dłuższym niż 5 lat, jako jednej z okoliczności świadczącej o działaniu w warunkach spełniających przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, które w istocie prowadzą do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zauważyć należy, że prawodawca korzysta z różnych sposobów przeciwdziałania praktykom związanym z nadużywaniem lub obejściem regulacji prawnych przewidujących wsparcie finansowe dla grup producenckich. Jednym z takich sposobów jest sprecyzowanie określonego rodzaju zachowań jako takich, które dyskwalifikują otrzymanie wsparcia finansowego w ramach grup producentów. Natomiast innym sposobem jest wprowadzenie klauzuli generalnej, takiej jak w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz.1804) zasądzając od skarżącej spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.