Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 115/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] G. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r., po rozpoznaniu odwołania G. W., reprezentowanego przez pełnomocnika M. S., od decyzji z dnia 12 października 2009 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P., przyznającej G. W. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 80 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września do dnia 31 grudnia 2009 r., utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji przyznał G. W. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 80 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września do dnia 31 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta P. wskazał, iż wysokość udzielonej pomocy jest uzasadniona ograniczonymi możliwościami finansowymi MOPS w P., a także faktem przyznania stronie w tym samym okresie innych świadczeń. Wnioskowany zasiłek przyznano pomimo ustalenia, że wnioskodawca wspólnie zamieszkuje z M. S., która odmówiła udzielenia informacji o swoich dochodach, uniemożliwiając tym samym ustalenie rzeczywistej sytuacji strony.

Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji, działając na korzyść G. W., uznał za wiarygodne złożone oświadczenie, że nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa domowego z zamieszkującą wraz z nim M. S. Świadczenie zostało przyznane odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz celów i możliwości pomocy społecznej. Pomoc społeczna wspiera jedynie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zaspokaja wszystkich zgłaszanych próśb i oczekiwań klientów. Organ zwrócił uwagę, że odwołujący się otrzymał również inne świadczenia, przyznane odrębną, także zaskarżoną przez niego decyzją. Zasadniczo decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z wnioskiem strony, a wysokość przyznanego zasiłku została ustalona prawidłowo, biorąc pod uwagę niewielkie środki, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji oraz wydatki, jakie ponosi na wszystkich potrzebujących.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne ustalenie jego sytuacji życiowej i przyznanie pomocy w wysokości niewystarczającej do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb, a także żądanie udokumentowania dochodów od osoby obcej, nieprowadzącej wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym.

Skarżący podniósł, iż w trakcie postępowania odwoławczego wnosił do Kolegium o wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia do czasu złożenia przez niego pisma stanowiącego uzasadnienie wniesionego odwołania wraz z załącznikami, czego organ nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję przed uzupełnieniem przez niego odwołania. Podkreślił, iż choć M. S. sprawuje nad nim całodobową opiekę, to nie prowadzi ona wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Osoba ta nie ubiegała się o przyznanie pomocy, nie jest członkiem rodziny skarżącego, a więc brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do zobowiązywania jej do ujawniania i udokumentowania swoich dochodów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego, zatem w rozpoznawanej sprawie będą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1-4).

W świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Świadczenie to może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Przyznanie zasiłku celowego, w przeciwieństwie do przyznania zasiłku stałego czy zasiłku okresowego, o jakich mowa w art. 37 i 38 ustawy, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 26 sierpnia 2005 r. skarżący uznany został za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od kwietnia 2001 r. na stałe (k. 34 akt adm. I inst.). Od lat objęty jest on stałą pomocą ze strony organów pomocy społecznej, ma bowiem przyznany zasiłek pielęgnacyjny wraz z zasiłkiem stałym w łącznej wysokości 477 zł miesięcznie.

Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w wysokości 80 zł miesięcznie w okresie od września do grudnia 2009 r. Organy te nie miały bowiem prawnego obowiązku przyznania świadczenia, które zaspokoiłoby całość potrzeb skarżącego.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, iż odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego uzasadniają także ograniczone możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Organy wyjaśniły, że uwzględniając wniosek skarżącego z dnia 16 września 2009 r. w pozostałej części udzielono mu pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 450 zł z przeznaczeniem: na częściowe pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej (w kwocie 300 zł) oraz na zakup środków higienicznych i czystości (w kwocie 150 zł). Łączna wysokość przyznanych zasiłków celowych, jak trafnie zauważyły organy, znacznie przewyższa średnią wysokość pomocy udzielanej w tej formie przez MOPS w P., która w pierwszym półroczu 2009 r. wynosiła 135 zł. Okoliczność tę należało wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, zwłaszcza że w okresie od stycznia do września 2009 r. organ pomocy społecznej wykorzystał już 88% środków finansowych przewidzianych na udzielenie pomocy w 2009 r.

Należy natomiast zauważyć, iż organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły żadnego postępowania w zakresie ustalenia, czy skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a także, czy nie posiada on zasobów materialnych lub innych dochodów poza świadczeniami z pomocy społecznej w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Organy te przyjęły korzystne dla skarżącego założenie, iż jest on osobą samotnie gospodarującą i spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednak, że skarżący zamieszkuje w wynajętym lokalu mieszkalnym jednopokojowym wspólnie z M. S., opiekującą się nim całą dobę. Z uwagi na niepełnosprawność skarżącego (niezdolnego do samodzielnej egzystencji) "opieka" sprawowana przez tę osobę sprowadza się do zaspokajania podstawowych potrzeb skarżącego w bardzo szerokim zakresie. Okoliczności te potwierdza sam skarżący, który podnosi, iż "M. S. pełni obowiązki związane z opieką i pielęgnacją, dbałością o moje zdrowie i życie", a także "stara się dbać o dobrze zbilansowaną dietę, leczenie, sprzęt medyczno-diagnostyczno-rehabilitacyjny oraz protetyczny, zwiększający moją samodzielność i ułatwiający integrację społeczną" (k. 63,64 akt adm. II inst.).

Skoro skarżący stale zamieszkuje razem z M. S. w wynajętym lokalu mieszkalnym jednopokojowym, to nie można przyjąć, iż koszty utrzymania mieszkania i korzystania z telefonu obciążają w całości wyłącznie skarżącego. Potwierdza to również materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z wywiadu środowiskowego z dnia 30 lipca 2009 r. wynika bowiem, że "P. G. jest finansowo uzależniony od P. M.", gdyż ponosi ona "opłaty z tytułu użytkowania mieszkania oraz koszty leczenia" skarżącego (s. 14 cz. I wywiadu – k. 23 akt adm. I inst.). Z aktualizacji tego wywiadu z dnia 17 września 2009 r. wynika zaś, że skarżący "zamieszkuje wspólnie z P. M. S. w wynajmowanym przez nią 1-pokojowym mieszkaniu", w związku z czym M. S. obciążają "zobowiązania czynszowe, podjęte w umowie najmu" (s. 3 cz. IV wywiadu – k. 8 akt adm. I inst.). M. S. ponosiła zatem i być może nadal ponosi (przynajmniej w części) koszty utrzymania wspólnego mieszkania ze skarżącym.

Podkreślić jednak należy, iż wynikający z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", zakaz reformationis in peius, nie pozwala na kwestionowanie stanowiska organów administracji w tym przedmiocie. Powołany przepis stanowi bowiem, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można również uznać, że podstawę do uchylenia zaskarżonej stanowi fakt, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie zobowiązał M. S. do złożenia oświadczenia o jej dochodach i stanie majątkowym.

W myśl art. 107 ust. 5 ustawy pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Przepisy ustawy uznają za rodzinę osoby spokrewnione lub niespokrewnione, które pozostają w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują (art. 6 pkt 14).

Zwrócić należy wprawdzie uwagę, iż skoro organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z M. S., to nie powinien był zobowiązywać tej osoby do złożenia oświadczenia o jej dochodach i stanie majątkowym. Mimo jednak odmowy wyjawienia przez nią swoich dochodów, organ ten nie wydał decyzji odmownej, do czego w takiej sytuacji uprawniała go treść art. 107 ust. 5 zd. 2 ustawy, lecz przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc.

Nie ulega także wątpliwości, że M. S., określająca się jako "opiekun i asystent osoby niepełnosprawnej", nie jest opiekunem prawnym G. W. ani też nie sprawuje nad nim opieki zleconej przez organy pomocy społecznej, zakład opieki zdrowotnej czy jakąkolwiek inną instytucję świadczącą pomoc opiekuńczą osobom niepełnosprawnym. Z akt sprawy wynika, iż nie tylko na stałe zamieszkuje ona ze skarżącym, ale także sprawuje ona nad nim opiekę przez całą dobę. W ocenie Sądu, może to oznaczać, że posiada ona znaczne zasoby materialne, z których być może w części korzysta również skarżący.

Również tej okoliczności nie mógł wziąć pod uwagę Sąd w niniejszej sprawie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zakazu określonego w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Nieuzasadnione są także zarzuty strony, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż została wydana przed doręczeniem organowi odwoławczemu uzasadnienia złożonego wcześniej odwołania.

Przede wszystkim, jak wynika z art. 128 k.p.a., "odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji". W świetle tego przepisu skarżący nie miał zatem prawnego obowiązku sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia złożonego przez siebie odwołania. O ile zatem chciał on złożyć pismo zawierające szczegółowe uzasadnienie odwołania, to w jego interesie leżało, by uczynić to niezwłocznie.

Natomiast organowi odwoławczemu nie można czynić zarzutu, iż rozpoznał sprawę pospiesznie, nie dając skarżącemu możliwości uzupełnienia odwołania. W myśl bowiem art. 35 § 3 k.p.a. Kolegium miało obowiązek rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej w terminie miesiąca od jego otrzymania. Odwołanie to wpłynęło do Kolegium w dniu 10 listopada 2009 r., a zatem zaskarżona decyzja prawidłowo została wydana 9 grudnia 2009 r., przed upływem terminu określonego w powołanym przepisie. Pismo zawierające uzasadnienie wniesionego odwołania skarżący złożył zaś dopiero w dniu 18 grudnia 2009 r., to jest w dniu, w którym doręczono mu zaskarżoną decyzję (k. 17b, 66 akt adm. II inst.).

Zauważyć jednak należy, iż ze wskazanego wyżej pisma wynika, że łączna kwota miesięcznego podstawowego kosztu utrzymania skarżącego wynosi co najmniej od 2805,77 do 3000 zł. Porównanie tej kwoty z wysokością dochodów zadeklarowanych przez skarżącego wskazuje, iż koszty utrzymania skarżącego ponosi w znacznej części M. S. albo, że skarżący posiada inne jeszcze, nie wyjawione organom administracji źródła dochodu. Nie sposób bowiem wytłumaczyć tego, w jaki sposób skarżący, posiadający stały dochód w wysokości 477 zł miesięcznie, powiększony nawet o wskazane w powołanym wyżej piśmie zasiłki celowe, które w okresie od stycznia do listopada 2009 r. wyniosły łącznie 2.371,38 zł (k. 60-61 akt adm. II inst.), był w stanie ponosić samodzielnie tak znaczne comiesięczne koszty utrzymania bez dodatkowych źródeł dochodu.

Poza wskazanym wyżej dochodem skarżący nie wykazywał, czy posiada on rentę lub odszkodowanie od sprawców pobicia, w wyniku którego stał się osobą niepełnosprawną. Nie wyjaśnił także, czy otrzymuje świadczenia alimentacyjne od członków własnej rodziny. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w L. z dnia 4 lipca 2003 r., III Cz 123/03, nie jest bowiem rozstrzygnięciem kończącym sprawę z powództwa skarżącego przeciwko jego matce o alimenty (k.33 akt adm. I inst.). Nie wiadomo również, czy skarżący nie egzekwował obowiązku alimentacyjnego od innych członków rodziny. Oznacza to, iż uniemożliwiał on organom pomocy społecznej ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialnej.

Jakkolwiek okoliczności tej Sąd nie mógł uwzględnić w rozpoznawanej sprawy, z uwagi na zakaz reformationis in peius, to nie można wykluczyć, że zostanie ona wzięta pod rozwagę z urzędu przez organy administracji w innym postępowaniu dotyczącym świadczeń z pomocy społecznej udzielonych skarżącemu. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 109 ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.