Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 597/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 106, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska –Górnikiewicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 613/13 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 613/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu 17 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z urządzeniami budowlanymi oraz zjazdu z drogi publicznej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], przy ul. Z.[...] w L.

W wyroku przedstawiony został następujący stan sprawy.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji złożył w dniu 12 marca 2010 r. R. L. Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2010 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, powołując się na treść uchwały Rady Miasta L. nr [...] z [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Wskazano, że teren planowanej inwestycji, oznaczony jako działki nr [...], obręb [...], znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", a z treści § 3.1 tej uchwały wynikają zakazy obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, określone w oparciu o przepisy art. 43, w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, ze zm.). W ocenie organów wskazane przepisy przesądzają o zakazie wznoszenia budynków na terenie wskazanym we wniosku.

WSA w Łodzi, uchylając powyższe decyzje wyrokiem z 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 651/11, zawarł w uzasadnieniu negatywną ocenę postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz nie podzielił stanowiska organów i wykładni zarówno zapisów uchwały, jak i art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Sąd zwrócił uwagę, że art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera zamknięte wyliczenie zakazów w stosunku do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, co powoduje obowiązek wykazania, że realizacja konkretnej inwestycji narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru, trwale zniekształci rzeźbę terenu bądź spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Sąd podniósł również, że projekt decyzji nie został uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, choć art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nakłada obowiązek uzgodnienia w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, zaś w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazano, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej w skrócie K.p.a.).

Po ponownym zbadaniu przez organ I instancji zgodności przedmiotowej inwestycji z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że z uwagi na położenie terenu inwestycji w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", utworzonego powołaną wcześniej uchwałą Rady Miasta, projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy został przekazany do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w L., który postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił uzgodnienia przekazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 ww. uchwały, dotyczący uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Postanowienie to utrzymane zostało przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Organy uzgadniające uznały, iż realizacja na użytkach rolnych zabudowy w postaci lokalizacji zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi (studnia głębinowa, lokalny system odprowadzenia ścieków) będą działaniem stanowiącym ingerencję w wierzchnią warstwę gleby (wykopanie fundamentów) i doprowadzą do jej uszkodzenia, a także zmienią sposób użytkowania ziemi (zmiana użytku ornego, łąki, pastwiska czy nieużytku na zabudowę mieszkaniową) i przekształcą obszar.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta L. przyjął, że skoro teren będący przedmiotem inwestycji znajduje się w granicach obszaru stanowiącego zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" i nie jest to inwestycja związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zabudowa siedliskowa czy zagrodowa), to ustalenia zawarte w ww. uchwale mają zastosowanie w tej sprawie, a zatem budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z urządzeniami budowlanymi będzie niezgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Wobec niespełnienia łącznie warunków określonych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i negatywnego uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w L. w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, organ I instancji, decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 oraz 53 ust. 4 pkt u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2013 r.

W ocenie Kolegium postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. jest wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, bowiem procedura uzgodnieniowa określona w art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8, w związku z ust. 5b i 5c oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jest tak ukształtowana, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę wniósł R. L., kwestionując twierdzenie, że stanowisko organu administracji współdziałającego wyrażone w trybie art. 106 § 1 K.p.a. jest wiążące prawnie dla organu rozstrzygającego sprawę. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 84 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zasadnym było zasięgnięcie wiadomości specjalnych w kwestii, czy i w jakim zakresie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również dokonanie wykładni sprzecznej z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 zdanie pierwsze Protokołu l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz niewłaściwą wykładnię w aspekcie zgodności z normami art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i błędnym zastosowaniu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w sytuacji, gdy skarżący z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpił w dniu 12 marca 2010 r., a więc w czasie, gdy uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" nie była jeszcze podjęta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z 5 listopada 2013 r. stwierdził, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011 r., respektując wymogi wynikające z art. 153 P.p.s.a., organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji, a treść dokonanego uzgodnienia, wyrażona w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 stycznia 2013 r., jest wiążąca dla organu wydającego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji i w konsekwencji na orzeczenie organu II instancji służy skarga do sądu administracyjnego. Nadto z uwagi na treść art. 126 K.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 106 K.p.a. podlegają wzruszeniu w trybach nadzwyczajnych, stąd weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Jednocześnie kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są przedmiotem oceny w postępowaniu uzgodnieniowym, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję.

Powyższe oznacza, w ocenie Sądu I instancji, że z chwilą rozpoznania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. zażalenia skarżącego na postanowienie RDOŚ, organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy nie mógł tych warunków ustalić. Sprzeciwia się temu treść ostatecznego postanowienia uzgadniającego.

Przytaczając orzecznictwo Sąd I instancji wyjaśnił, że z istoty uzgodnienia wydawanego w trybie art. 106 K.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie to nie może zostać skutecznie wzruszone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wszczętym ze skargi na decyzję w postępowaniu głównym, bowiem postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 84 K.p.a., o którym świadczyć ma niezasięgnięcie opinii specjalisty dla ustalenia, czy i w jakim zakresie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, bowiem te kwestie rozstrzygane są przez organy ochrony środowiska.

WSA w Łodzi wskazał również, że skarżący nie wyjaśnił zarzutu dokonania wykładni sprzecznej z art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 zdanie pierwsze Protokołu l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie sprecyzował też naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Sąd nie przyznał racji R. L., gdy zarzuca organom, że gdyby postępowanie z jego wniosku było prowadzone było sprawnie, organ orzekałby w innym stanie prawnym i miałby on szansę na uzyskanie decyzji pozytywnej.

W. L. wywiódł skargę kasacyjną w trybie art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 listopada 2013 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Łd 613/13 w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organów administracji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, powołał się na:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wyrażające się w naruszeniu: art. 7, art, 77 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z niezasięgnięciem wiadomości specjalnych dotyczących ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. ustalenia czy przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji naruszyłoby zakaz niszczenia, uszkadzania lub zniekształcenia rzeźby terenu zespołu jako całości,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wyrażające się w naruszeniu:

- art. 43, w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy ustawa ta nie wprowadza zakazu realizacji inwestycji prowadzącej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarczej na terenach przyległych do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]",

- art. 6, 7 i 8 K.p.a., tj. zasad: praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie mający na względzie słusznego interesu skarżącego, z pominięciem wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przepisami odrębnymi, w sytuacji gdy zarówno przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i treść § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. powinny zostać zinterpretowane w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) zwłaszcza art. 5 b., a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia przede wszystkim na stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

- art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53. ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z właściwym organem w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, nie będących obszarami położonymi w granicach parku, podczas gdy w postępowaniu uzgodnieniowym organ nie wypowiedział się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody i nie dokonał oceny czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo- krajobrazowy,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż własność może być ograniczona na podstawie uchwały Rady Miejskiej w L., naruszając zasadę prawa własności poprzez ograniczenia nałożone na właściciela w postaci dysponowania prawem własności, w tym prawa uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego, podczas gdy ograniczenia mogą być wprowadzone tylko ustawą i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności.

Skarżący wywodził, że ograniczenie zabudowy na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i poza obszar strefy ochronnej graniczącej z wymienioną formą ochrony przyrody, powoduje naruszenie przepisów Konstytucji RP. Naruszenie to zostało dokonane w ten sposób, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta L. wydana w oparciu o uchwałę Rady Miasta L. z [...] lipca 2010 r. wprowadza całkowity zakaz wnoszenia obiektów budowlanych, co skutkowało odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł, że nie jest uprawnione rozszerzające traktowanie zakazów z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto argumentował, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. błędne kwalifikował prace służące realizacji obiektu budowlanego jako uszkodzenia lub przekształcenia terenu oraz niszczenia gleby, a organ nie sprecyzował, dlaczego uważa, że forma architektoniczna planowanej zabudowy, jej gabaryty, czy umiejscowienie na nieruchomości (określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy) oraz jakie prace, związane z planowaną przez skarżącego budową obiektów budowlanych, doprowadziłyby do uszkodzenia czy przekształcenia całego obszaru objętego ochroną oraz uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną.

Skarżący zaakcentował, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż inwestycja została zaplanowana z poszanowaniem walorów przyrodniczych terenu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, albowiem projekt uwzględnia bezpośrednie sąsiedztwo koryta rzeki [...], w tym budowę nowych obiektów budowlanych poza pasem szerokości 100 m od linii rzeki [...].

Zarzucił, iż organ nie zbadał, czy i w jakiej odległości znajduje się teren planowanej inwestycji i w jakim zakresie rzeczywiście oddziałuje na zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uzasadnienie decyzji organu nie wskazuje, aby kwestia ta była w ogóle brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. powinien mieć na uwadze ustawowy cel otuliny, a nie wyłącznie działania zabronione w obszarze samego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które w ustawie są wyraźnie.

W ocenie skarżącego wymaga jednoznacznego wyjaśnienia kwestia realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego obiektów budowalnych tożsamych z planowaną przez skarżącego inwestycją i w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii, nie sposób uznać, iż inwestycja skarżącego będzie miała negatywny wpływ na istniejące na tym terenie środowisko naturalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ogniskują się wokół pierwszej podstawy ustawowej. Zarzuty podniesione w jej ramach nie mogą być jednak uwzględnione.

Przepis art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nakłada obowiązek uzgodnienia w odniesieniu do obszarów, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, zaś w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wskazano, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną, tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż tzw. postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a., chociaż przypisuje się mu wyłącznie pomocniczy charakter w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, to ma przymiot postępowania autonomicznego w stosunku do tzw. postępowania głównego. Organ prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami, do których zwrócił się o zajęcie stanowiska i nie ma instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość toczącego się przed nimi postępowania. Organ prowadzący postępowanie główne nie posiada też możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Dopóki postanowienie organu uzgadniającego funkcjonuje w obrocie prawnym i nie zostanie z obrotu tego wyeliminowane, pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. wyroki NSA z: 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 539/14, 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14, z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06, z 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 764/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).

Korelacja między postanowieniem uzgadniającym a decyzją nie jest dowolna, lecz określona przez ustawodawcę w taki sposób, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska determinuje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Taka interpretacja wynika nie tylko z samego znaczenia pojęciowego słowa "uzgodnienie", wskazującego na wiążący charakter jego desygnatu, w odróżnieniu od opinii, lecz również z wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej rozdzielność kompetencji organów wydających decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i organów środowiskowych, rozstrzygających kwestie związane z ochroną środowiska. Owa rozdzielność przemawia za autonomią kompetencji, przejawiającą się w szczególności w tym, że brak jest podstaw do podważania stanowiska wyrażonego w postanowieniu uzgadniającym przez organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym zarzuty kasacyjne, których istotą jest polemika z wydanym w sprawie postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 stycznia 2013 r., tj. zarzuty naruszenia: art. 43, w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, art. 6, 7 i 8 K.p.a. wskutek oparcia rozstrzygnięcia przede wszystkim na stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w sytuacji, gdy w postępowaniu uzgodnieniowym organ nie wypowiedział się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody i nie dokonał oceny czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skoro - jak słusznie zauważył WSA w Łodzi - postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013 r. nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, to ani Prezydent Miasta L. ani Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] nie mogło nie uznać tego postanowienia za wyznacznik rozstrzygnięcia.

Z tego samego względu nie odniósł zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały Rady Miejskiej w L., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż własność może być ograniczona na podstawie uchwały Rady Miejskiej w L., bowiem podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy były powołane rozstrzygnięcia organów środowiskowych.

Skoro zaś organy właściwe do ustalania warunków zabudowy nie mogą wyręczać organów środowiskowych w ich ustawowych kompetencjach, to nie ma podstaw do postrzegania jako zasadnego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w związku z niezasięgnięciem wiadomości specjalnych w kwestii czy i w jakim zakresie mogło by dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj. ustalenia czy przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji naruszyłoby zakaz niszczenia, uszkadzania lub zniekształcenia rzeźby terenu zespołu jako całości.

Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby uznanie, że mogą toczyć się względem jednego zamierzenia inwestycyjnego, ujętego w projekcje decyzji o warunkach zabudowy dwa odrębne postępowania administracyjne, których zakres przedmiotowy byłby częściowo tożsamy i w których organy mogłyby nie respektować wzajemnie swojej właściwości, pomijając przepisy rozróżniające rzeczową właściwość organów i wyspecjalizowanie organów. Przyjęciu takiej krzyżowej właściwości sprzeciwia się zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, będąca źródłem standardu pewności prawa i stosunków prawnych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.