Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 964/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Krowodrza w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 27 lutego 2017 r., Nr XXXI/201/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jerzmanowice-Przeginia w 2017 r. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie w piśmie z dnia 12 lipca 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia z dnia 27 lutego 2017 r., nr XXXI/201/2017 w przedmiocie określenia Programu dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jerzmanowice - Przeginia w 2017 roku, w zakresie obejmującym treść:

- § 12 programu dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

- § 13 programu dotyczącego promowania prawidłowych postaw i zachować człowieka w stosunku do zwierząt,

- § 2 ust. 3, 4 i 5 programu, dotyczących określenia pojęć zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe oraz zwierzęta gospodarskie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

- art. 11 a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt

(Dz.U.2013.856) poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 12

Programu konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt;

- art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 13 programu regulacji związanej z edukacją mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami - co wykracza poza upoważnienie ustawowe;

- naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016, poz.283.j.t.) w zw. z art. 11 a ww. ustawy poprzez powtórzenie w § 2 ust. 3, 4, 5 programu definicji zawartych kolejno w art. 4 pkt. 16,17 i 18 tej ustawy.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że w tym zakresie został naruszony art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z., który stanowi o obowiązku zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z § 12 programu zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane będzie przez firmę JUKO Sp. z o.o. Strona skarżąca w tym miejscu podniosła, że dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie konieczne jest wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a u.o.z., który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Za tym przemawiają formułowania, którymi posługuje się art.11 a u.o.z. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wymagają skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

W dalszej części skargi podniesiono, że analiza przedmiotowej uchwały oraz programu prowadzi do wniosku, że zawiera one zapisy dotyczące edukacji mieszkańców Gminy Jerzmanowice - Przeginia w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach i opiekunach zwierząt (§ 13 programu). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11 a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień.

Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Na koniec zwrócono także uwagę, że Rada Gminy Jerzmanowice Przeginia w § 2 ust. 3 - 5 zawarła definicje zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich, które są powtórzeniem definicji wyrażonych w art. 4 pkt. 16, 17 i 18 ww. ustawy roku o ochronie zwierząt. Zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W judykaturze wielokrotnie jest wyrażany pogląd, iż uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu; a rada gminy, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego, nie może tworząc prawo miejscowe, wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

W podsumowaniu powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa uchwała nie wyczerpała zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez rade gminy w art. 11 a ww. ustawy, co skutkuje ułomnością uchwały. Ocenić to należy jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapobiegania bezdomności zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Ponadto zawiera regulacje, które wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Stosownie zaś do z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Mając powyższe na względzie, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jerzmanowice – Przeginia wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dale: p.p.s.a) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia z dnia 27 lutego 2017 r., nr XXXI/201/2017 w przedmiocie określenia programu dotyczącego opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jerzmanowice - Przeginia w 2017 roku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna.

Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem Prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, wskazać należy, ze została ona uchwalona na podstawie m.in. przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (tj. Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a ustawy). W myśl ust. 6 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

Uwzględniając wskazany przez ustawodawcę sposób regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy uznać, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" (vide: art. 11a ust. 2 in principio). Program ten stanowić ma bowiem wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

Nie ulega wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżącego, że w powyższym brzmieniu przepis art. 11 a ww. ustawy przewiduje otwarty, przykładowy katalog zagadnień, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W powołanym brzmieniu art. 11a ust. 2 cyt. ustawy obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 lutego 2017 r., a zatem już w czasie, gdy przepis ten obowiązywał w nowym, w przytoczonym wyżej brzmieniu. Podniesiona w skardze argumentacja oraz wskazane orzecznictwo są nieaktualne, bowiem odnoszą się do stanu prawnego sprzed nowelizacji ustępu 2 tego artykułu, wprowadzonej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu zapisu "w szczególności".

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które - co oczywiste - dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. (vide: wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2017r., sygn. akt II SA/Kr 1036/17).

Uwzględniając tę zasadę, całą treść uchwały zawierającej program, a także treść załączonej do odpowiedzi na skargę umowy z dnia 3 stycznia 2017 r. zawartej pomiędzy Gminą Jerzmanowice - Przeginia a podmiotem prowadzącym schronisko dla zwierząt w Bolesławiu, z której jednoznacznie wynika, że za pośrednictwem tego schroniska Gmina kompleksowo będzie wykonywała te zadania, które określiła w programie, wskazać należy, że treść § 12 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z art. 11 a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt.

Przepis ten nakazuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Opiekę tę zapewnia Gmina Jerzmanowice - Przeginia poprzez firmę "Juko Sp. z o.o " z siedzibą w Zawierciu. Z kolei podmiot ten ma obowiązek współpracować z lekarzem weterynarii i zapewnić jego interwencje w takich przypadkach. Wynika to zarówno z § 12 zaskarżonej uchwały jak i przywołanej wcześniej umowy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 ww. ustawy poprzez zawarcie w § 13 programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

W tym miejscu powtórzyć należy, że ze względu na otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ustęp 2 przepisu art. 11 a ww. ustawy) zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy Jerzmanowice – Przeginia nie mogła uchwalić zadań dotyczących działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców (...), są nieuzasadnione i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie istotnie narusza prawo.

Sąd zauważa przy tym, że kwestionowane postanowienia załącznika do uchwały dotyczące edukacji mieszkańców Gminy korespondują z celem wprowadzenia opisanej powyżej nowelizacji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, na który wskazuje uzasadnienie projektu wyżej wskazanej nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt (ustawa z dnia 15 listopada 2016 r.). Wynika z tegoż uzasadnienia, że wprowadzenie otwartego katalogu elementów będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny, pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych. Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności.

Odnośnie natomiast ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, tj. powtórzeń ustawowych zawartych w § 2 ust. 3 – 5 uchwały, wskazać należy, że odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.