Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 1/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4-6, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. spraw ze skarg Ma. S. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi. B.A.


UZASADNIENIE

M. S. zaskarżył bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. Sprawy M. S. zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt II SAB/Łd 1/22, II SAB/Łd 2/22 oraz II SAB/Łd 3/22.

W treści pierwszej skargi wyjaśnił, że 8 listopada 2021 r., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zawnioskował o poinformowanie go o podjętych, przeprowadzonych i wykonanych działaniach dotyczących egzaminu na prawo jazdy F. C. (podwładnego R. B.) przeprowadzonego przez R. B., przeprowadzonym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. Poprosił o wyjaśnienia czy w opisanej powyżej sprawie, dotyczącej egzaminu przeprowadzono kontrolę w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł., a jeżeli tak kiedy miała ona miejsce, z udziałem ilu pracowników kontrolujących, czy sporządzono protokół lub inną dokumentację kontroli, a jeżeli tak to jaką, czy stwierdzono przeprowadzenie egzaminu F. C. przez R. B., czy zostały spisane lub udokumentowane wyjaśnienia F. C., czy zostały spisane lub udokumentowane wyjaśnienia R. B., w którym dniu przeprowadzono egzamin na prawo jazdy F. C. przez R. B. Ponadto o udzielenie informacji publicznej na jakiej podstawie w piśmie z 22 października 2021 r. w sprawie złożonej przez niego skargi, podpisanym zawarta została jednoznaczna konkluzja, że "niestwierdzono nieprawidłowości". Zaznaczył, że nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi. Dopiero po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. otrzymał pismo z 26 listopada 2021 r., w którym "stworzono pozór" udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednakże w istocie zignorowano w całości obowiązek ustawowy i w sposób rażący zignorowano wniosek. Bezprawnie i niezasadnie przesądzono, że pismo z 8 listopada 2021 r. "nie ma charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Wskazał, że jego wniosek dotyczy istotnych spraw publicznych, a mianowicie legalności i prawidłowości egzaminu państwowego na prawo jazdy, a także rzetelności nadzoru Marszałka Województwa [...] nad procesem egzaminowania. W sytuacji, gdyby okazało się, że przełożony egzaminowałby, wbrew prawu, swojego podwładnego, miałoby miejsce naruszenie rękojmi wymaganej od egzaminatora. Czynności kontrolne w danym zakresie były niezbędne. Interes publiczny nakazuje ustalić czy miało miejsce faktyczne wyjaśnienie sprawy grzecznościowego egzaminowania kolegi, czy też dochodzi do próby ukrycia faktycznego przebiegu zdarzeń (egzaminu) lub niepodejmowania, np. wskutek złej woli, niezbędnych czynności kontrolnych. Tym samym nie udostępniono mu żądanej informacji publicznej.

W treści drugiej skargi wyjaśnił, że 9 listopada 2021 r., na podstawie u.d.i.p. zawnioskował o poinformowanie go o podjętych, przeprowadzanych i wykonanych działaniach, czynnościach dotyczących prawidłowości rozliczenia i zbycia przez WORD w Ł. majątku ruchomego (np. mebli, wyposażenia biurowego, sprzętu informatycznego itp.), stanowiącego wyposażenie pomieszczeń Ośrodka (WORD) w poprzednich lokalizacjach WORD w Ł. przy ul. A i przy ul. B w Ł., a także czy Marszałek Województwa [...]/Urząd Marszałkowski przeprowadził kontrolę dotyczącą mebli stanowiących wyposażenie WORD przy ul. A i przy ul. B w Ł. wraz z pytaniami towarzyszącymi, tj. dla sytuacji jeżeli kontrolę

przeprowadzono:

- kiedy przeprowadzono tę kontrolę (data dzienna) i z udziałem ilu pracowników kontrolujących?

- czy sporządzono protokół lub inną dokumentację kontroli, a jeżeli tak to jaką?

a także czy Marszałek Województwa [...]/Urząd Marszałkowski ustalił jaka część mienia ruchomego, jakie składniki majątku ze starej lokalizacji (ul. A, ul. B) nie zostały przewiezione do nowej lokalizacji (ul. C)? Co stało się z tymi meblami, wyposażeniem, majątkiem, sprzętem niewykorzystanymi w nowej lokalizacji? Czy Marszałek Województwa [...]/Urząd Marszałkowski ustalił, które umowy zawarto w związku ze sprzedażą mienia ze starej lokalizacji?; które faktury, w jakich datach i dla kogo wystawiono faktury dotyczące sprzedaży mienia ze starej lokalizacji, a zwłaszcza kto nabył to mienie i czy kupujący nie pozostawali w relacjach osobistych z pracownikami WORD?; czy mienie ze starej lokalizacji zostało sprzedane po cenach rynkowych?; czy sprzedane rzeczy ruchome ze starej lokalizacji nie mogły faktycznie zostać wykorzystane w nowej lokalizacji? Zdaniem skarżącego pytania były konkretne i rzeczowe i nie wymagały one przetworzenia informacji. Pytania mogły natomiast być, zdaniem skarżącego, bardzo niedogodne, dla pracowników Urzędu Marszałkowskiego w Ł. Ponadto o udzielenie informacji publicznej na jakiej podstawie w piśmie z 22 października 2021 r w sprawie złożonej przez niego skargi, podpisanym zawarta została jednoznaczna konkluzja, że "niestwierdzono nieprawidłowości". Zaznaczył, że nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi. Dopiero po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. otrzymał pismo z 26 listopada 2021 r., w którym "stworzono pozór" udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednakże w istocie zignorowano w całości obowiązek ustawowy i w sposób rażący zignorowano wniosek. Bezprawnie i niezasadnie przesądzono, że pismo z 9 listopada 2021 r. "nie ma charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej".

Wskazał, że jego wniosek dotyczy istotnych spraw publicznych, a mianowicie legalności i prawidłowości zbycia składników majątku w związku za zmianą siedziby Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł., a także rzetelności, i w ogólności istnienia, nadzoru Marszałka Województwa [...] nad gospodarowaniem samorządowym mieniem publicznym. W sytuacji, gdyby okazało się, że wyposażenie ze starej siedziby sprzedano poniżej rzeczywistej wartości lub gdyby do sprzedaży doszło na rzecz osób powiązanych bądź wbrew rzeczywistej potrzebie, zostałby stwierdzony przypadek niegospodarności lub narażenia na szkodę publicznej osoby prawnej. Czynności kontrolne w danym zakresie były niezbędne. Interes publiczny nakazuje ustalić czy miało racjonalne zbycie składników

majątkowych, czy też dochodzi do świadomej próby ukrycia faktycznego przebiegu przeprowadzonych czynności kontrolnych lub ich niepodejmowania, np. wskutek złej woli, braku wymaganej aktywności, niedbalstwa itd. Zdaniem skarżącego organ pozostał bierny i bezczynny, mimo iż sprawa dotyczy prawidłowości gospodarowania majątkiem publicznym oraz zasadniczej dbałości o interes WORD. Sprawa ma istotny wymiar społeczny i wprost odnosi się do sfery przestrzegania prawa. Dodatkowo zachodzi ryzyko, że sprawa świadomie nie została wyjaśniona (unikanie działań kontrolnych, ukrywanie stanu faktycznego w obliczu naruszenia prawa).

W treści trzeciej skargi wyjaśnił, że 10 listopada 2021 r., na podstawie u.d.i.p. zawnioskował o poinformowanie go o udzielenie informacji dotyczącej obowiązującej instrukcji kancelaryjnej lub jednolitego rzeczowego wykazu akt, regulujących numerację oraz ewidencję pism i spraw wpływających do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a także o nadesłanie kopii tej instrukcji/wykazu oraz o udzielenie informacji, czy w świetle obowiązującej instrukcji lub prawa określającego obieg dokumentów w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] dozwolone jest przesyłanie (wysyłanie) pism urzędowych nieobjętych jakimkolwiek numerem ewidencyjnym, a także wyjaśnienie dlaczego nie udzielono mi informacji publicznej, o którą wnioskował 16 sierpnia 2021 r. Zaznaczył, że nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi. Dopiero po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. otrzymał pismo z 26 listopada 2021 r., w którym "stworzono pozór" udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednakże w istocie zignorowano w całości obowiązek ustawowy i w sposób rażący zignorowano wniosek. Bezprawnie i niezasadnie przesądzono, że pismo z 10 listopada 2021 r. "nie ma charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej".

Wskazał, że we wniosku wystąpił o dokumenty źródłowe dotyczące w szczególności numerowania i ewidencjonowania pism wysyłanych "z upoważnienia Marszałka Województwa [...]". Tłem tego stało się m.in. konieczne wyjaśnienie i obawa, czy pojedynczy urzędnik może dowolnie, samowolnie, np. poza systemem obiegu dokumentów lub np. poza wiedzą Marszałka Województwa zamknąć uznaniowo toczące się postępowanie. Zatem w jego ocenie wniosek dotyczy istotnych spraw publicznych, a mianowicie legalności i prawidłowości obiegu dokumentów urzędowych, wpływających i wysyłanych pism. Czynności wyjaśniające w danym zakresie były niezbędne. Interes publiczny nakazuje ustalić czy sprawy administracyjne załatwiane są należycie i czy jest to zagwarantowane prawem. W ocenie skarżącego organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek, bowiem za odpowiedź nie może być uznane zarządzenie Nr 63/18 Marszałka Województwa [...] z 30 sierpnia 2018 roku dotyczące "przyjmowania, przekazywania, wysyłania przesyłek" i "publikowania informacji na tablicy ogłoszeń", a zatem instrukcja kopertowania i fizycznych wysyłek poczty, a nie numerowania pism, ich dekretowania, obiegu itp. Zdaniem skarżącego organ pozostał bierny i bezczynny, mimo iż sprawa dotyczy prawidłowości załatwiania spraw urzędowych w szerokim rozumieniu. Jego zdaniem sprawa ma istotny wymiar społeczny i wprost odnosi się do sfery przestrzegania prawa. Dodatkowo zachodzi ryzyko, że sprawa świadomie nie została wyjaśniona w kontekście unikania działań kontrolnych dotyczących prawidłowości działania WORD w Ł. (odrębnie prowadzone postępowania).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o połączenie skarg M. S. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a., ponieważ w istocie skargi te stanowią kontynuację skargi wniesionej pismem z 16 sierpnia 2021 r., która została rozpoznana w trybie art. 227 k.p.a. Ponadto organ wniósł o odrzucenie skarg, jako niedopuszczalnych, ponieważ ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że skarżący w piśmie z 16 sierpnia 2021 r. wnosił o przeprowadzenie kontroli w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. w zakresie :

1) okoliczności prawidłowości przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy przez R. B. w stosunku do egzaminowanego F. C.

2) Prawidłowości rozliczenia i zbycia przez WORD Ł. majątku ruchomego stanowiącego wyposażenie pomieszczeń ośrodka w poprzednich lokalizacjach WORD.

Pismo to wskazywało na możliwość zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez WORD w Ł., poprzez naruszenie art. 67 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212) oraz poprzez nieprawidłowe rozliczenie lub zbycie przez WORD w Ł. majątku ruchomego.

W treści tego pisma skarżący powoływał się na art. 304 kpk, a więc wskazywał na możliwość popełnienia przestępstwa w jednostce organizacyjnej dla której Województwo [...] jest organem tworzącym. W tej sytuacji pismo z 16 sierpnia 2021 zostało uznane za stanowiące skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i przekazane do Departamentu Infrastruktury przez Kancelarię Marszałka. W wyniku tego pisma, Departament Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego w Ł. zwrócił się z pismem z 19 sierpnia 2021 do WORD w Ł. o wyjaśnienie domniemanych nieprawidłowości, dotyczących przeprowadzenia egzaminu na prawo jazdy i pismem z dnia 23 sierpnia 2021 skarżący został poinformowany, że zostaną podjęte czynności wyjaśniające. W dniu 24 sierpnia 2021 WORD w Ł. złożył odpowiedź na zapytanie Departamentu Infrastruktury. Nadto Departament Infrastruktury zwrócił się o opinię prawną w zakresie naruszenia w trakcie przeprowadzanych egzaminów art. 57 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z tą opinią w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia tego przepisu. W dniach od 24 sierpnia do 30 września 2021 r. Departament Kontroli i Audytu Urzędu Marszałkowskiego w Ł. przeprowadził kontrolę dotyczącą likwidacji i przeniesienia środków trwałych stanowiących mienie WORD w Ł. Po dokonaniu kontroli, 22 października 2021 r. przekazano skarżącemu odpowiedź, w której stwierdzono, że komórki organizacyjne Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] nie stwierdziły nieprawidłowości dotyczących kwestii wskazanych w piśmie z 16 sierpnia 2021 r. Skarżący w odpowiedzi na ww. pismo, stanowiące załatwienie jego skargi złożył trzy pisma z dnia 8, 9 i 10 listopada 2021 r., nazwane wnioskami o dostęp do informacji publicznej, które w istocie stanowiły polemikę ze sposobem załatwienia skargi z 16 sierpnia 2021 r. Wszystkie powyższe pisma wpłynęły do Urzędu Marszałkowskiego 10 listopada 2021 r. przy czym :

a) pismo z 8 listopada 2021 r. dotyczyło kontroli działań związanych z egzaminem na prawo jazdy F. C.;

b) pismo z 9 listopada 2021 r. dotyczyło działań i czynności związanych z kontrolą dotyczącą ruchomości WORD w Ł.

c) pismo z 10 listopada 2021 r. dotyczyło ewidencji i obiegu dokumentów, w tym ewidencji wniosków i spraw i udzielonych odpowiedzi

W pismach z 8 i 9 listopada (wymienionych wyżej w punkcie a i b) skarżący zawarł dwa zdania o tożsamej treści:

- w piśmie z 8 listopada 2021 r. "Proszę o udzielenie informacji publicznej na jakiej podstawie w piśmie z dnia 22 października 2021 r. w sprawie złożonej przeze mnie skargi, podpisanym przez M. G., działającego "z upoważnienia Marszałka Województwa [...]" zawarta została jednoznaczna konkluzja, że nie stwierdzono nieprawidłowości"

- w piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. – "Proszę o udzielenie informacji publicznej na jakiej podstawie w piśmie z dnia 22 października 2021 r. w sprawie złożonej przeze mnie skargi, podpisanym przez M. G., działającego "z upoważnienia Marszałka Województwa [...]" podano kategoryczny zapis, że nie stwierdzono nieprawidłowości".

Natomiast w piśmie z 10 listopada skarżący stwierdził: "Pismo z dnia 22 października 2021 r. podpisane przez p. M. G., pełniącego obowiązki Dyrektora Departamentu Kontroli i Audytu Wewnętrznego i Bezpieczeństwa, oznaczone jako sporządzone z upoważnienia Marszałka Województwa [...], nie zawiera numeru ewidencyjnego sygnatury sprawy ani liczby dziennika, jest nieprzyporządkowane do zainicjowanego postępowania skargowego, ani jakiegokolwiek innego postępowania (..) Rodzi to przypuszczenie, że sprawa nie została należycie zewidencjonowana, zbadana i wyjaśniona, a nadesłano odpowiedź poza przepisami prawa administracyjnego, a także, że sprawie nie nadano biegu, jako niedogodnej dla organu nadzorującego Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Ł.".

Zdaniem organu z powyższych stwierdzeń wynika, że wyżej wymienione pisma z 8, 9 i 10 listopada 2021 r. stanowiły wyłącznie polemikę ze sposobem załatwienia skargi z dnia 16 sierpnia 2021 r.

W dniu 26 listopada 2021 r. Departament Kontroli i Audytu skierował odpowiedź do skarżącego, w której stwierdził, że pisma z 8,9 i10 listopada 2021 nie mają charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do pisma tego załączono Zarządzenie nr [...] Marszałka Województwa [...] z 30 sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia "Procedury przyjmowania, przekazywania i wysyłania przesyłek oraz publikowania informacji na urzędowej tablicy ogłoszeń w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a., skarżącemu nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania.

Zdaniem organu skarżący, składając pisma nazywane wnioskami o dostęp do informacji publicznej, w istocie polemizuje ze sposobem załatwienia skargi. W związku z brakiem odpowiedzi na pytanie, dlaczego jego skarga została załatwiona w określony sposób, korzystając z instytucji dostępu do informacji publicznej, skarżący pragnie uzyskać rozstrzygnięcie sądu w sprawie złożonej przez niego w trybie art. 227 k.p.a skargi.

Organ końcowo dodał, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście nadużycia prawa do informacji publicznej, które ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest strona. Skarżący jest dyrektorem WORD w T., w sierpniu 2021 r. przedstawiciele związków zawodowych działających w WORD w Toruniu złożyli zawiadomienie do prokuratury w przedmiocie nieprawidłowości wykrytych w działaniach WORD Toruń przez Państwową Inspekcję Pracy w B. Jedną z osób działających w tej sprawie był R. B. przewodniczący Międzyzakładowej Organizacji Związkowej nr 60 NSZZ Solidarność-80, co potwierdza załączona informacja prasowa z czasopisma Tylko T. Pisma kierowane do Marszałka Województwa [...] dotyczą wprost R. B., wobec czego pisma te są związane ze sprawami toczącymi się przeciwko skarżącemu, który działa tutaj we własnym interesie, a nie w celu działania dla dobra wspólnego. Ze względu na fakt, że wszystkie 3 skargi złożone przez M. S. zostały złożone w wyniku złożenia pierwotnego pisma z dnia 16 sierpnia 2021 r., okoliczności w nich wskazane mogą być przedmiotem jednej skargi, zastosowanie powinien mieć w niniejszej sprawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Postanowieniami z 17 marca 2022 r., tutejszy sąd na podstawie art. 111 § 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329- p.p.s.a.) połączył sprawy ze skarg M. S. o sygn.. akt II SAB/Łd 1/22, II SAB/Łd 2/22 oraz II SAB/Łd 3/22 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą II SAB/Łd 1/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że sąd uznał za dopuszczalną możliwość połączenia spraw II SAB/Łd 1/22, II SAB/Łd 2/22 oraz II SAB/Łd 3/22 z wniosków skarżącego z 8, 9 i 10 listopada 2021 r. do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Genezą wszystkich trzech wniosków jest bowiem pismo skarżącego z 16 sierpnia 2021 r., którym wniósł o przeprowadzenie kontroli w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. w zakresie:

1) Okoliczności/prawidłowości przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy w zakresie kategorii C lub C+E, przeprowadzonego przez R. B. - kierownika oddziału egzaminowania w WORD Ł. z F. C., pełniącym funkcję zastępcy pana R.B., co w przypadku potwierdzenia się powyższego faktu oznaczałoby rażące naruszenie zapisów art. 57 pkt 1 Ustawy o kierujących pojazdami i konieczność unieważnienia tego egzaminu. W szczególności celowe jest zweryfikowanie czy i kiedy opisana okoliczność zaistniała, a w razie jej potwierdzenia, uzyskanie niezbędnych wyjaśnień i podjęcie działań prawnych.

2) Prawidłowości rozliczenia i zbycia przez WORD Ł. majątku ruchomego (np. mebli, wyposażenia biurowego, etc), stanowiącego wyposażenie pomieszczeń ośrodka w poprzednich lokalizacjach WORD Ł. przy ul. S i przy ul. B w Ł. W szczególności celowe jest zweryfikowanie (1) jaka część mienia ruchomego, jakie składniki majątku ze starej lokalizacji (ul. A, ul. B) nie zostały przewiezione do nowej lokalizacji (ul. C), (2) jakie umowy zawarto w związku ze sprzedażą mienia ze starej lokalizacji? (3) jakie faktury, w jakich datach, dla kogo wystawiono faktury dotyczące sprzedaży mienia ze starej lokalizacji, a zwłaszcza kto nabył to mienie i czy kupujący nie pozostawali w relacjach osobistych z pracownikami WORD ? (4) czy mienie ze starej lokalizacji zostało sprzedane po cenach rynkowych? (5) czy sprzedane rzeczy ruchome ze starej lokalizacji nie mogły faktycznie zostać wykorzystane w nowej lokalizacji?

Powyższa okoliczność jest w niniejszej sprawie bezsporna.

W sprawie nie budzi także wątpliwości, że Marszałek Województwa [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm. - u.d.i.p.), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), odnoszących się do zadań publicznych.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu w tym wszelkie informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, czy majątku którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, d, f). W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są informacje dotyczące żądane we wnioskach skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Jednak zdaniem sądu obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02. Art. 61 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie tego prawa, ale jednocześnie wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia. Może ono nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Wprawdzie z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji.

W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.

Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw (A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis). W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146-147; postanowienie NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/2; wyroki NSA z: 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16; 5 listopada 2021 r., III OSK 4123/21, 7 października 2021 r., III OSK 3900/21, 5 listopada 2021 r., III OSK 4107/21).

W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.

Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.).

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do wykorzystanie prawa do informacji publicznej na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów skarżącego z R. B. Wskazują na to bezsporne okoliczności sprawy ukazane w załączniku nadesłanym przy odpowiedzi na skargę. Wynika z tegoż załącznika, że w efekcie działań R. B., jako przewodniczącego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej n6 60 NSZZ "Solidarność – 80" w WORD T. z udziałem skarżącego toczyły się m.in. postępowania sądowe w sprawie nieprawidłowości w WORD T., którego skarżący był dyrektorem. Okoliczności, tej nie kwestionuje w żaden sposób sam skarżący.

Zdaniem sądu zarówno treść pisma z 16 sierpnia 2021 r., jak i będących jego konsekwencją wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 8, 9 i 10 listopada 2021 r. wskazują na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, a mianowicie zebrania informacji na temat R. B., ewentualnie hipotetycznych nieprawidłowości w działalności WORD w Ł., jako jego aktualnego miejsca zatrudnienia. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożone wnioski mają na celu zaspokojenie prywatnych animozji skarżącego w stosunku do R. B., z którym w przeszłości (a prawdopodobnie także obecnie) pozostawał w konflikcie, a przedmiotowe wnioski obiektywnie nie służą dobru powszechnemu. W ocenie sądu treść wniosków oraz analiza akt sprawy wskazują na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach konfliktu z, ponieważ stanowiłoby to nadużycie prawa do informacji publicznej, które ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób, przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. Natomiast postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu. Niewątpliwie między skarżącym a R. B. istnieje konflikt, a realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skoro zatem treść wniosku, wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga strony skarżącej na bezczynność z tej przyczyny nie mogła być uwzględniona.

Dodać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). A zatem zasadniczo odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu 26 listopada 2021 r. Natomiast w ocenie sądu z uwagi na oczywiste nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2020r., II SAB/Ke 6/19, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., II SAB/Kr 481/19).

Dodać należy, że we wskazanym piśmie z 26 listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na trzy wnioski skarżącego, organ wyjaśnił skarżącemu, że potencjalne nieprawidłowości dotyczące egzaminu oraz gospodarowaniem mieniem WORD w Ł. były przedmiotem stosownych działań podjętych przez Departament Infrastruktury oraz Departament Kontroli, Audytu Wewnętrznego i Bezpieczeństwa UMW[...], które przeprowadziły czynności kontrolne i sprawdzające. Znajduje to potwierdzenie w nadesłanych do sądu aktach administracyjnych (pismo WORD w Ł., notatka służbowa, opinia prawna, wystąpienie pokontrolne).

Sąd zawraca także uwagę, że ww. piśmie z 26 listopada 2021 r. organ poinformował skarżącego, że osoba pozostająca w posiadaniu informacji bądź dowodów o popełnieniu przestępstwa zobowiązana jest zawiadomić o tym fakcie odpowiednie organy np. policję lub prokuraturę i z takich uprawnień może skorzystać skarżący mający podejrzenie o popełnieniu przestępstwa, w związku z nieprawidłowościami wskazanym przez skarżącego. Podkreślić należy, że wyjaśnianiu takich podejrzeń nie służą z pewnością regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Końcowo zauważyć trzeba, że organ, przekazując skarżącemu Zarządzenie nr [...] Marszałka Województwa [...] z 30 sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia "Procedury przyjmowania, przekazywania i wysyłania przesyłek oraz publikowania informacji na urzędowej tablicy ogłoszeń w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], w istocie udzielił odpowiedzi na jego wniosek z 10 listopada 2021 r., wyjaśniając jednocześnie, że korespondencja wpływająca do Urzędu Marszałkowskiego jest ewidencjonowana rzetelnie, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wobec powyższego sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E.S.