Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1649/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, 61, 5 par. 2 pkt 3, art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,119 pkt 3,120, 32
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o ustanowieniu na lat 99 na rzecz E. P., M. J., B. J., H. S., K. K. i W. M. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr ew. [...] o powierzchni 2008 m2 w obrębie [...] położonego w [...] przy ul. [...] na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

L. S., Z. J., J. J. i W. L. złożyli w dniu [...] lutego 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości [...] Nr [...] i [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1951 r. orzekło o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do ww. gruntu. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...].

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nr [...], po rozparzeniu wniosku H. S., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r. uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1951 r.

Prezydent [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o ustanowieniu na lat 99 na rzecz E. P., M. J., B. J., H. S. K. K. i W. M. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka ni ew. [...] o powierzchni 2008m2, obręb [...] położonego w [...] przy ulicy [...].

Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2003 sprostował z urzędu oczywiste omyłki w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. poprzez wpisanie na stronie 3 w wierszu 20, 21 - tekstu "Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r." zamiast "Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].12.1991 r." oraz poprzez wpisanie na stronie 4 w wierszu 16, 17 - tekstu "Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r." zamiast "Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].12.1991 r."

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zmienił na wniosek i za zgodą stron decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. poprzez wpisanie jako użytkownika wieczystego J. S. zamiast W. M. Z uzasadnienia decyzji wynika, że J. S. była jedyną spadkobierczynią zmarłej W. M.

Prezydent [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o ustanowieniu na lat 99 na rzecz E. P., M. J., B. J., H. S., K. K. i W. M. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr ew. [...] o powierzchni 2008 m2 w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...].

Rozpoznając powyższy wniosek Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z powyższego przepisu wynika, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa może zatem nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61 a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.

Wniosek Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. został złożony w oparciu o przepis art. 157 § 2 kpa zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem organu Prezydent [...] nie ma legitymacji do ubiegania się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydał jako organ prowadzący postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt I SA 234/99 stwierdził m.in., że stronami postępowania, którego wynikiem jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości i sprzedaż znajdujących się na niej budynków są właściciel nieruchomości i budynków oraz ubiegający się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, zaś inne osoby mogą być stronami tego postępowania, jeśli posiadają tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przedmiotem tego prawa (patrz LEX nr 48623). Reasumując Prezydent [...] nie wykazał, że posiada przymiot strony.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło miasto [...] zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], złożył organ administracji publicznej – Prezydent [...], który wydawał w sprawie decyzję w I instancji, podczas gdy o stwierdzenie nieważności wniósł właściciel nieruchomości, której dotyczyła decyzja, tj. miasto [...],

2) art. 28 w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], w sytuacji gdy z żądaniem wystąpił podmiot będący stroną,

3) art. 157 § 2 kpa poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiecie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], gdy treść wniosku o stwierdzenie nieważności uprawdopodobniała określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa wadliwość ww. decyzji, wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że SKO błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy. SKO stanęło na stanowisku, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył Prezydent [...] jako organ, który wydawał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], podpisał działający z upoważnienia Prezydenta [...] Zastępca Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa W. L. Do wniosku załączona została informacja z kartoteki budynków dla budynku o identyfikatorze [...], w której to kartotece jako właściciel budynku o adresie "[...]", posadowionego na nieruchomościach stanowiących działki gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...], ujawnione jest miasto [...]. W ocenie skarżącego ww. wniosek o stwierdzenie nieważności wraz z załącznikiem pozwalał na właściwe ustalenie przez SKO wnioskodawcy, tj. przyjęcie, że z wnioskiem tym wystąpiło miasto [...]. Uzasadniając rażące naruszenie przez decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 §1 kpa wnioskodawca wskazał na fakt, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie statusu prawnego budynków Prezydent [...] oparł się wyłącznie na piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r., znak: [...]. Jednocześnie Prezydent [...] pominął inne dokumenty i dowody, uchybiając tym samym obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie wypełniając obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Uchybienia w przeprowadzeniu postępowania dowodowego doprowadziły z kolei do niewłaściwej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem zdaniem skarżącego, informacje zawarte w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], złożonego przez [...], pozwalały SKO na wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z urzędu, czego SKO zaniechało.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww ustawy.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

W rozpoznanej sprawie Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2002 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2008 m2 położonego w [...] przy ulicy [...] z przyczyn podmiotowych, gdyż Prezydent [...] jako organ właściwy wydał decyzję, której unieważnienia żąda jako organ prowadzący postępowanie; co wyklucza zdaniem organu zainicjowanie przez Miasto [...] postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie: Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni powyższe stanowisko organu podziela.

W rozstrzygnięciu zaistniałego sporu co do legitymacji procesowej gminy, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego przez skarżącego posiadaniem przez Miasto [...] tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości nie ma w ocenie Sądu decydującego znaczenia.

Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. Akt I OPS 2/15,( dostępna na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.

Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzyga w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r" OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

W powoływanej już uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.

W przeciwnym razie, organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Wobec powyższego bez znaczenia są zarzuty podniesione w skardze odnośnie uprawnień właścicielskich Miasta [...] do przedmiotowej nieruchomości. Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego, a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach , szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną.

W rozpoznawanej sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia dekretowego odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego poprzednim właścicielom odżył wniosek dekretowy, do rozpatrzenia którego w niniejszej sprawie zobligowany był Prezydent. [...] (i który wydał decyzję w tej sprawie), co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta [...] w niniejszym postępowaniu. Prezydent [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego zastąpił nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej w [...] jako organ rozpatrujący wnioski dekretowe przejmując jego kompetencje w tym zakresie.

W świetle powyższego należy uznać zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, a zarzuty za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.