Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1360/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2016r. G. P. (skarżąca), poprzednia właścicielka nieruchomości o powierzchni 0,9303 ha (działka nr [...]) położonej na terenie miasta K. (we wniosku mylnie oznaczonego jako K.), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Starosty I. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa wyżej określoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Prezydent Miasta I., zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r., orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa wskazanej wyżej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej. Powołując art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r., nr 27, poz. 192) skarżąca wskazała, że prezydent miasta zobowiązany był do ustalenia na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości J. N. odszkodowania za przejętą nieruchomość, zaś do dnia złożenia wniosku z [...] września 2016r. skarżąca nie tylko nie otrzymała należnego odszkodowania, lecz także nie sporządzono "wykazu odszkodowań za grunty przejęte", na podstawie którego powinna otrzymać odszkodowanie.

Pismami z [...] października, [...] listopada 2016r. i [...] stycznia 2017r. Starosta I. kolejno wezwał pełnomocnika strony o sprecyzowanie podstawy prawnej wniosku i przedłożenie posiadanej dokumentacji dotyczącej sprawy odszkodowania na rzecz G. P.; poinformował pełnomocnika, że z uwagi na upływ czasu nie jest możliwe uzyskanie kompletnej dokumentacji dotyczącej sprawy odszkodowania, a zeznania byłej pracownicy w sprawie wskazują, że odszkodowanie zostało już skarżącej wypłacone; oraz że nie jest w stanie odtworzyć całości akt, a co za tym idzie, przeprowadzić postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając m.in. dodatkowy termin do załatwienia sprawy na [...] maja 2017 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr [...], Starosta I. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił tok czynności podjętych w trakcie postępowania mających na celu pozyskanie zebranie materiału dowodowego w sprawie (odszukanie archiwalnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia, wezwanie skarżącej do przedstawienia posiadanych dokumentów i informacji dotyczących sprawy wywłaszczenia, wezwanie byłej pracownicy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. do złożenia oświadczenia, wezwanie skarżącej na przesłuchanie w celu uzyskania wyjaśnień w sprawie). Przywoławszy treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm. - dalej "u.g.n."), art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r., nr 26, poz. 139), organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem miało miejsce odjęcie prawa własności gruntu, ale za odszkodowaniem, przepisy będące podstawą pozbawienia tego prawa przewidywały bowiem odszkodowanie dla właściciela. Z tego powodu, jak podniósł organ, nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Stwierdzając, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy regulowały kwestie odszkodowania za przejętą działkę nr [...], organ uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe i podlegające z tego powodu umorzeniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła, iż postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a organ winien rozpatrzyć wniosek w sposób merytoryczny. W sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, albowiem wcześniej decyzji takiej nigdy nie wydano (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). Zupełnie bezpodstawnie organ założył, że skoro obowiązujące w czasie wywłaszczenia przepisy przewidywały odszkodowanie za nieruchomość, to odszkodowanie to zostało na rzecz skarżącej ustalone. Okoliczność tę potwierdzałaby albo decyzja administracyjna o odszkodowaniu, albo praktykowany ówcześnie wykaz wypłat.

Decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie I instancji jest prawidłowe, ale z innych przyczyn, niż wskazano w jego uzasadnieniu. Przytoczywszy treść art. 10 ustawy z 6 lipca 1972r. o terenach (...) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "k.p.a.") organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach (...). Podniósł, że jakkolwiek nie odnaleziono kompletnych akt archiwalnych sprawy, to w aktach znajduje się oświadczenie pracownika Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. prowadzącego sprawy związane z nabywaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na terenie obecnego powiatu i., z którego wynika, że toczyło się postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania i była sporządzona wycena, a skoro tak, to osoba pominięta w wypłacie odszkodowania dochodziłaby swoich roszczeń. W ocenie Wojewody zebrany materiał dowodowy wskazuje, że procedura odszkodowawcza została wszczęta, albowiem w aktach znajduje się zlecenie biegłemu do spraw rolnych sporządzenia opinii szacunkowej, jak i rachunek za wykonanie tej opinii. Wskazał, że w obliczu niemożności przypomnienia sobie przez skarżącą większości z istotnych okoliczności dotyczących sprawy wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania, zeznania skarżącej uznać trzeba za mało wiarygodne w kontekście całego materiału dowodowego. Organ podkreślił, że skarżąca dotąd nie domagała się odszkodowania, mimo że, jak twierdzi, odszkodowanie nie zostało wypłacone – w ocenie Wojewody powyższe jest nieprawdopodobne w świetle doświadczenia życiowego. Podniósł także, że odszkodowania były ustalane i wypłacane, że strony były świadome swoich praw, a skoro było prowadzone postępowanie w sprawie odszkodowania, to uznać należy, że zostało ono wypłacone. Słusznie zatem, w ocenie organu odwoławczego, Starosta uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe; Wojewoda nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji, iż bezprzedmiotowość postępowania wynikała z samego faktu uregulowania kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania w ustawie z 6 lipca 1972 r. o terenach (...).

G. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 7, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego i zawarcie w uzasadnieniu błędnych ocen prawnych. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzut dotyczący nieuzasadnionego przyjęcia, mimo braku jednoznacznego dowodu, iż w sprawie odszkodowanie zostało jej wypłacone. Zwróciła uwagę, iż wysnuwając wniosek o braku wiarygodności zeznań skarżącej organ nie wziął pod uwagę jej podeszłego wieku. Ponadto bezpodstawnie, w ocenie skarżącej, Wojewoda uznał za wiarygodne i w zasadzie przesądzające zeznania byłej pracownicy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I., albowiem nie była ona przesłuchana w charakterze świadka, a więc jej oświadczenie nie mogło być potraktowane jako dowód osobowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty jedynie częściowo okazały się zasadne.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącą G. P. a organami administracji publicznej orzekającymi w niniejszej sprawie, na obecnym jej etapie dotyczy tego czy w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego organy te uznały, że zainicjowane wnioskiem z września 2016r. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą od skarżącej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w 1975r. (działka nr [...] o pow. 0.9303 ha położona w K.) stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że wnioskowane odszkodowanie zostało już na rzecz strony wypłacone.

G. P., reprezentowana przez adwokata, wnioskiem z dnia [...] września 2016r. (wpływ do Starostwa Powiatowego w I.), jako poprzednia właścicielka nieruchomości położonej w K. nr działki [...] o pow. 0.9303 ha zwróciła się o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. We wniosku wskazano, że nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta I. z dnia [...] sierpnia 1975r. (Dz.Urz. WRN w B. nr 10, poz. 90). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy Prezydent Miasta I. zobowiązany był do ustalenia na rzecz poprzedniego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość. Do dnia złożenia wniosku G. P. nie tylko nie otrzymała należnego odszkodowania, lecz także nie sporządzono "wykazu odszkodowań za grunty przejęte", na podstawie którego powinna otrzymać odszkodowanie.

Wskazać zatem przyjdzie, iż w myśl przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192 z późn.zm.), prezydia powiatowych rad narodowych ustalać miały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać winny również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane) (art. 2). Uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 1). Zgodnie z ust. 2 art. 5 ww. ustawy, nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

W myśl art. 10 ust. 1 ww. ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te były to przepisy rozdziały 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Niesporna między stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest okoliczność, iż Prezydent Miasta I. (będący wówczas terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego) zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975r. w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w mieście K. oraz ich podziału na działki budowlane, m.in. na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1975r. Nr 26, poz. 139), art. 2 i 5 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1958r. zarządził, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia [...] lipca 1970r. nr [...] ustalić pod budownictwo jednorodzinne teren położony w K. przy ul. [...] obejmujący działki wyszczególnione w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia (ust. 1). Sposób podziału terenu na działki budowlane zawierają plan podziału i rejestr pomiarowy stanowiące załączniki nr 2 i 3 do zarządzenia (ust. 2).

Zgodnie z ust. 4 nieruchomości określone w ust. 1 przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym WRN w B. wolne od ciążach na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. zatrzymują na własność, lub które zostaną nadane w trybie art. 9 na własność członkom ich rodzin.

W ust. 5 zarządzenia wskazano, że odszkodowanie pieniężne za nieruchomości lub ich części, które przeszły na własność Państwa dotychczasowi właściciele otrzymają na warunkach określonych w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. i zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Powiatu w I. z dnia [...] maja 1974r. w sprawie ustalenia ceny gruntu przy wywłaszczeniu. Zarządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym WRN.

Podkreślenia wymaga, iż w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest powyższego zarządzenia wraz z jego załącznikami, a jedyną wiedzę o jego treści stanowi przedłożona wraz z wnioskiem kopia dwóch stron Dz.Urz.WRN w B. Nr 10 (nie jest widoczny rocznik ani data wydania publikatora – co uniemożliwia ustalenie daty wejścia w życie zarządzenia), obejmująca pod pozycją 91 przedmiotowe zarządzenie. Podkreślenia wymaga, iż organy administracji nie czyniły żadnych ustaleń i nie prowadziły postępowania celem uzyskania oryginału lub poświadczonej za zgodność kopii tego aktu. Zważyć także należy, iż jak wynika z treści dziennika urzędowego, załączniki nr 2 i 3 nie zostały ogłoszone. Brak jest zatem w aktach kompletnego aktu normatywnego stanowiącego podstawowy dokument dla ustalenia zasadniczych okoliczności w sprawie, w tym przykładowo obszaru nieruchomości podlegającej przejęciu z mocy prawa na rzecz Państwa jedynie w części.

Z opublikowanego załącznika nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta I. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975r. obejmującego, w ujęciu tabelarycznym, wykaz działek objętych tym zarządzeniem wynika, iż pod budownictwo jednorodzinne zostały ustalone trzy działki tj.:

1. nr [...], właściciel P. J., KW [...], pow. działki ogólna 8.90.00 ha, ustalona zarządz. pod bud. jedno 1.16.87 ha, pozostaje u dotych. właściciela 7.77.13 ha,

2. nr [...], właściciel P. F. i żona G., KW [...], pow. 9.15.28 ha, ustal zarządz. pod bud. jedn. 1.76.94 ha, pozostaje u dotych. właściciela 7.38.34,

3. nr działki [...], właściciel P. G., KW [...], pow. działki ogólna 8.94.00 ha, ustal. zarządz. pod bud. jedn. 0.93.03 ha, pozostaje u dotych. właściciela 8.00.77.

Sąd stwierdza, iż w aktach sprawy brak jest również zarządzenia nr [...] Naczelnika Miasta i Powiatu w I. z dnia [...] maja 1974r. w sprawie ustalenia ceny gruntów przy wywłaszczeniu, przywołanego w ust. 4 ww. zarządzenia Prezydenta Miasta I. nr [...] z [...] sierpnia 1975r.

Nie budzi wątpliwości, iż ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985r. – art. 100 pkt 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a ta z kolei ustawa została uchylona i zastąpiona obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, co znajduje źródło w Konstytucji RP. W obowiązującym aktualnie stanie prawnym po myśli art. 129 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (ust. 5 pkt 3).

Wskazać przyjdzie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć także zastosowanie do stanów faktycznych, które zaistniały przed wejściem w życie tej ustawy (1 stycznia 1998r.).

Wobec treści przywołanych przepisów, stwierdzić zatem należy, iż w sytuacji gdyby zostało w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie ustalone, na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, że mimo przejęcia z mocy prawa od skarżącej przez Skarb Państwa (wywłaszczenia) prawa własności nieruchomości w omawianym trybie (części działki nr [...] w K.), nie zostało jej ustalone i wypłacone należne z mocy art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. odszkodowanie - roszczenie zgłoszone [...] września 2016r. mogłoby okazać się zasadne.

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] maja 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, zasadnicze znaczenie miały jednak przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną z dniem 1 czerwca 2017r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) – art. 16.

W pierwszej kolejności niezbędnym jest zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Analiza akt niniejszego postępowania, przy uwzględnieniu wyższej przytoczonych wywodów, prowadzi do przekonania, że organ I Instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego, tym samym nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe determinuje zatem przyjęcie, iż organ ten wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co całkowicie pozostało niezauważone przez organ odwoławczy. Przy czym podkreślić należy, że chodzi tu o wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny zasadności przyjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności wskazać należy, że określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, występuje - na co wskazuje orzecznictwo sądowe i doktryna - wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 853/16, z dnia 28 lutego 2018r. sygn. II GSK 1567/16, dostępne CBOSA).

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko. Co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustawodawca wskazuje otwarty katalog dowodów, którymi "w szczególności" mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie w myśl § 2, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.

Odrębną kwestia, po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, pozostaje oczywiście jego swobodna ocena (art. 80 k.p.a.), uwzględniająca moc i wiarygodność poszczególnych dowodów, w ich wzajemnych powiązaniach. Co do zasady dokumenty urzędowe są podstawowym elementem materiału dowodowego i korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, stanowiąc dowód tego co zostało w nich stwierdzone. Nawet jednak przeciwko treści takich dokumentów ustawodawca dopuścił możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 k.p.a.). Dokument prywatny stanowi zaś jedynie dowód na to, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie w nim zawarte. Aby nie przekroczyć zasady swobodnej oceny dowodów organ ma obowiązek dokonać oceny poszczególnych dowodów osobno oraz w ich wzajemnej łączności, kierując się wiedzą i zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia określić, którym dowodom dał wiarę i dlaczego i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności innym dowodom.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie poczynił w toku tego postępowania ustaleń wystarczających i koniecznych dla ustalenia okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Po pierwsze, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy jest tak wybiórczy, że nie daje na obecnym etapie podstaw aby uznać, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, że w związku z przejęciem z mocy prawa od G. P. przez Skarb Państwa własności części jej nieruchomości położonej w K. (oznaczonej nr dz. [...]) zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Jak już wskazano brak w aktach sprawy przede wszystkim podstawowych zarządzeń Prezydenta Miasta I. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975r. oraz Naczelnika Miasta i Powiatu w I. nr [...] z dnia [...] maja 1974r., jak również nie wynika z akt sprawy jakie czynności organ podjął celem uzyskania tych dokumentów.

Analiza akt administracyjnych prowadzi również do wniosku, że nie zostały przez organ pierwszej instancji wyczerpane wszystkie możliwości skutecznego poszukiwania ewentualnych innych dowodów w sprawie, w tym dokumentów archiwalnych. Zapytania będące w aktach są ogólnikowe, dotyczą np. wskazania roku 1975, podczas gdy nie jest pewne czy w tym roku zostało wydane rozstrzygnięcie/zakończono sprawę odszkodowania. Organ zdaje się oczekiwać od archiwum decydowania, jakich dokumentów ma poszukiwać. Brak szczegółowych ustaleń, w którym archiwum mogą znajdować się dokumenty związane z przejmowaniem przez Prezydenta Miasta I. z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w latach 70 ubiegłego wieku.

Nadto już tylko z pobieżnej analizy akt administracyjnych wynika, iż organ uwzględnił i nie podda ocenie w tym postępowaniu okoliczności mogących wynikać pośrednio z innych dokumentów odnalezionych w toku innych postępowań prowadzonych równolegle, a dotyczących analogicznych postępowań dotyczących przejmowania nieruchomości. W niniejszej sprawie organ poprzestał na odnalezieniu (w UM w K.) umowy zlecenia z [...].10.1975r. na szacowanie gruntów i trwałych składników roślinnych na nieruchomościach P. J. (dz. [...]) P. F. i G. ([...]) oraz P. G. (dz. [...] pow. 0.9303 ha) oraz rachunku z [...].11.1975r. wystawionego przez biegłego ds. rolnych E. M., do którego załącznik powinny stanowić opinie szacunkowe i mapy.

Zdaje się, że z tych dokumentów organ wywodzi twierdzenie, że były prowadzone postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowań od skarbu Państwa, co w istocie nie jest sporne. Jednakże, nie wynika z akt niniejszej sprawy skąd i w jakim trybie organ pierwszej instancji pozyskał takie dokumenty o jakich poinformował pełnomocnika w piśmie z [...] listopada 2016r., a w szczególności to czy w tym samym archiwalnym zbiorze znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące analogicznej przedmiotowej sprawy, czy dokonano szczegółowej kwerendy archiwum, np. na podstawie numeracji decyzji, spisu dokumentów archiwizowanych, lub w inny sposób ustalono ponad wątpliwość, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących postępowania w sprawie odszkodowania należnego G. P.

Wskazać przyjdzie, iż w ww. piśmie odnosząc się do sygnatur trzech spraw ([...]) Starosta I. powołał się na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta I. znak [...] (prawdopodobnie powinno być [...]) z dnia [...] maja 1976r., którą zostało ustalone odszkodowanie na rzecz J. N. oraz decyzję Urzędu Miejskiego w I. znak [...] z [...] kwietnia 1976r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. P. Nie wynika z akt sporawy jakie jeszcze inne dokumenty dotyczące tych analogicznych i zbieżnych czasowo postępowań odnaleziono. Organ nie podjął także czynności celem ustalenia ewentualnych świadków mogących ujawnić jakiekolwiek informacje związane z postępowanie i ewentualnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania należnego G. P. W sytuacji bowiem gdy w prowadzonych równolegle postępowaniach o tak zbieżnych przedmiotach odnaleziono dokumenty, niewystarczająca jest konstatacja organu dotycząca znacznego upływu czasu. Nadto powołując się wyłącznie na zgromadzone tu dokumenty i upływ czasu, organ administracji publicznej, nie ma prawnych podstaw twierdzić, iż z tych dowodów wynika, że przedmiotowe odszkodowanie zostało na rzecz skarżącej ustalone i wypłacone, analogicznie do powyższych spraw. Tego typu poszlaki są niewystarczające, przy barku wykazania wyczerpania wszystkich możliwości dowodowych, aby umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe - tym bardziej z uzasadnieniem, że odszkodowanie zostało już wypłacone. Jako dowolne bowiem należy traktować także ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym.

W takim znaczeniu zarzuty skargi okazały się uzasadnione i skuteczne. Podkreślenia jednak wymaga, iż nie jest usprawiedliwione w okolicznościach niniejszej sprawy oczekiwanie skarżącej, iż ze względu na treść wskazanych w skardze przepisów k.p.a., zwolniona jest ona z wszelkiej aktywności procesowej, ograniczając się do twierdzenia, iż nie pamięta żadnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ciążący bowiem na organach obowiązek wynikający z przepisów art. 7 art. 77 § 1 i nast. k.p.a., nie oznacza, iż strona która być może nie podjęła wcześniej aktywności celem realizacji swego prawa, żądająca tego po ponad 40 latach może oczekiwać, iż gdy to organ nie udowodni swego twierdzenia, iż odszkodowanie zostało w sprawie ustalone i wypłacone, jej roszczenie okaże się skuteczne, przy braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Zważyć należy, iż w niniejszej sprawie, wobec upływu czasu i istoty sporu pomiędzy organami i skarżącą znaczenia nabiera konieczność wykazania przez stronę, że dochodzone roszczenie jest oparte na jej słusznym prawnym interesie, jednocześnie nie pozostaje to w opozycji do interesu społecznego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, iż w sytuacji gdyby zostało ustalone, że skarżąca w związku z wywłaszczeniem z mocy prawa jednak nie uzyskała w przepisanym trybie odszkodowania, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami – ma słuszny interes w jego uzyskaniu. Wynika to z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Z kolei, jeżeli odszkodowanie to zostało już skarżącej ustalone i wypłacone, to rażąco sprzeczne z interesem społecznym byłoby uwzględnienie wniosku z września 2016r., który wówczas nie byłby nadto oparty na słusznym interesie strony, w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Z art. 7 k.p.a. wynika nie tylko obowiązek organów podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Przepis ten nakłada taki obowiązek na organ, gdy strona wystąpi z wnioskiem. Dlatego strona, zgłaszając wątpliwości co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie. W tym postępowaniu strona skarżąca, co istotne reprezentowana przez adwokata, jest jednak bierna. Dopiero w skardze pełnomocnik podważa nieprzesłuchanie w charakterze świadka byłego pracownika organu. Wniosku takiego nie zgłosił np. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto nawet uwzględniając wiek skarżącej, jej pełnomocnik winien podjąć wszelkie czynności, aby wraz ze stroną, być może jej rodziną odtworzyć przebieg pierwotnego postępowania, przeszukać archiwa domowe w poszukiwaniu dokumentów, czy też podjąć stosowne działania celem poszukiwania dokumentów w sprawie w archiwach publicznych, niezależnie od organu.

W sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu. Brak konkretnej aktywności dowodowej skarżących w tym zakresie może oznaczać, że nie korzysta ona z możliwości podważenia ustaleń podjętych z urzędu, które to możliwości wynikają z art. 7 oraz art. 75 i nast. k.p.a. Ponownie podkreślenia wymaga, iż obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie uzasadniają przerzucania całego ciężaru dowodowego na organ administracji publicznej, z zwłaszcza w sprawie, w której strona dopiero po upływie ponad 40 lat od przejęcia nieruchomości, występuje z żądaniem wypłaty odszkodowania. Oczywiste w takiej sytuacji są ograniczenia dowodowe organu wynikające chociażby z przepisów dotyczących archiwizacji i przechowywania oraz brakowania dokumentów, które z pewnością są znane profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2018r. sygn. II SA/Bd 1365/17).

Na obecnym etapie postępowania można z większym prawdopodobieństwem twierdzić, że w sytuacji gdy w tożsamych sprawach wobec wszystkich właścicieli wywłaszczanych nieruchomości prowadzone były postępowania i wydawano decyzje administracyjne, mogła taka sytuacja zaistnieć w przypadku skarżącej, a ona może o tym, z uwagi na wiek - nie pamiętać. Tej okoliczności nie można obecnie jednak przesądzić, bez uzupełnienia materiału dowodowego. Nadto istotnym źródłem dowodowym może być szczegółowe przesłuchanie w charakterze świadka byłej pracownicy organu, której co zasadnie zakwestionowano w skardze, w aktach sprawy znajduje się jedynie pisemne oświadczenie. Z jego treści wynika, iż osoba ta może mieć szeroka i szczegółowa wiedzę, na temat trybu, sposobów ustalenia i wypłaty odszkodowań w analogicznych stanach faktycznych, czy przebiegały różnie, w jakich sytuacjach, w jakich dochodziło do wypłaty odszkodowań, w jakich nie, jak również tego, czy skarżącej ustalono w drodze decyzji, lub w innym trybie odszkodowanie i je wypłacono. Z oświadczenia wynika bowiem, co do zasady, że osoba ta kojarzy i pamięta sprawy związane z przejęciem własności nieruchomości w K. w 1975r.

Wskazane uchybienia w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowią o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, a tym samym uznać należało że naruszenia te, mające charakter procesowy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie sposób było ocenić czy w sprawie wystąpiła określona w art. 105 § 1 K.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu zwrot niezbędnych kosztów postępowania (200 zł wpis sądowy, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 480 zł wynagrodzenie adwokata, uwzględniające nieznaczny stopień trudności i nakład pracy w sprawie -§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz.U. poz. 1800)