Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1154/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 201, art. 203
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska (dalej: "Minister") z [...] lutego 2017 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...] grudnia 2016 r. (znak [...]) umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem J. B. o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji do chowu trzody chlewnej znajdującej się na działce nr [...] w P., utrzymał w mocy wskazaną decyzję Marszałka.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Pismem z 20 czerwca 2016 r. J. B. wystąpił z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, z instalacji do chowu trzody chlewnej na więcej niż 210 DJP, tj. 1990 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg (tuczników), zlokalizowanej w miejscowości P., gm. Z., na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Do wniosku dołączono kopię decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Z. z [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku chlewni chowu rusztowego na 2300 sztuk tuczników (322 DJP) oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku chlewni chowu rusztowego z 1000 sztuk warchlaków na 1700 sztuk tuczników (238 DJP)" na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości P., gmina Z.. Odpowiadając na wezwanie Marszałka do złożenia wyjaśnień, w piśmie z 9 września 2016 r. J. B. podał w nich m.in., że przedmiotowa działka graniczy z działką o nr ew. [...], która należy do innego podmiotu (tj. Z. B.), a on sam posiada tytuł prawny do instalacji zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz [...]. Z kolejnych wyjaśnień udzielonych przez skarżącego wynika, że nie posiada on żadnego tytułu prawnego do działki nr ew. [...]. Działki te (tj. [...], [...] i [...]) powstały na skutek podziału działek [...] oraz [...]. Ponadto skarżący wyjaśnił, że powierzchnia użytkowa budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], umożliwia zlokalizowanie w budynku inwentarskim wnioskowanej liczby stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344, z późn. zm.). Jednocześnie J. B. poinformował, że podział działek nr ew. [...] oraz [...] i wydzielenie z nich działek nr ew. [...] i [...] - stanowiących jego własność oraz działki nr ew. [...] (do której tytuł prawny posiada Z. B.) nastąpił [...] listopada 2015 r., a szerokość działki [...] w miejscach, gdzie oddziela ona działkę nr ew. [...] od działki nr ew. [...] oraz [...] wynosi ok. 4 m. Wnioskodawca wyjaśnił również, że na działkach nr ew. [...] i [...] użytkowane są przez niego budynki inwentarskie przeznaczone do chowu trzody chlewnej, których powierzchnie użytkowe umożliwiają zlokalizowanie w nich takiej liczby stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, która będzie zgodna z powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. tj. w budynku na działce nr ew. [...] - 1000 szt. tuczników oraz w budynku na działce nr ew. [...] - 1490 szt. tuczników. Marszałek uznał, że będąca przedmiotem wniosku instalacja objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego, a zatem nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że J. B. posiada tytuł prawny do działek nr ew. [...], [...] i [...]. Na każdej z tych działek jest eksploatowana przez wnioskodawcę instalacja do chowu trzody chlewnej. Wskazane wyżej działki są rozdzielone działką nr ew. [...] o szerokości ok. 4 m należącą do innego właściciela (Z. B.). Łączna maksymalna obsada wskazanych wyżej instalacji wynosi 4480 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg (instalacja zlokalizowana na działce nr ew. [...] - 1990 szt. tuczników, instalacja zlokalizowana na działce nr ew. [...] - 1000 szt. tuczników, instalacja zlokalizowana na działce nr ew. [...] - 1490 szt. tuczników). Marszałek podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 48 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519; dalej: "p.o.ś."), ilekroć w ustawie jest mowa o zakładzie, rozumie się przez to jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Z. z [...] maja 2011 r. określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia obejmującego budynek inwentarski położony na działce nr ew. [...] oraz budynek inwentarski położony na działce nr ew. [...] (po podziale na działce nr ew. [...]) w miejscowości P., gm. Z.. Ponadto, jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko będącym podstawą do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w skład Fermy Trzody chlewnej wnioskodawcy, oprócz ww. dwóch budynków inwentarskich wchodzi również budynek inwentarski położony na działce nr ew. [...] (po podziale na działce nr ew. [...]) oraz obiekty towarzyszące, m.in. silosy paszowe. Dalej Marszałek wskazał, że stosownie do postanowień pkt 6 ppkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169; dalej: "Rozporządzenie z 2014 r.") instalacje do chowu lub hodowli świń o więcej niż 2 000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego, przy czym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, sumuje się. W ocenie Marszałka, należące do wnioskodawcy działki o nr ew. [...], [...] i [...], na których znajdują się budynki inwentarskie do chowu trzody chlewnej, stanowią jeden zakład, mimo, że są rozdzielone działką nr ew. [...] o szerokości ok. 4 metrów. Należy przypomnieć, że stosownie do postanowienia art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów ochrony środowiska jako całości. Minister Środowiska zaś określając w ramach upoważnienia ustawowego, w cyt. wyżej rozporządzeniu rodzaje instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego i przewidując sumowanie parametrów z instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, kierował się rodzajem i skalą prowadzonej w instalacjach działalności. W niniejszej sprawie zsumowane parametry instalacji znajdujących się na wskazanych wyżej działkach, kwalifikują je do obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego (4480 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg). Udzielenie zaś pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji na działce nr ew. [...], zgodnie z wnioskiem, bez brania pod uwagę instalacji wnioskodawcy, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...], prowadziłoby do obejścia celu związanego z ochroną środowiska. Zdaniem Marszałka, instalacje eksploatowane w miejscowości P. na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], należących do J. B., winny być objęte pozwoleniem zintegrowanym. Należy również zaznaczyć, że w ocenie oddziaływania na środowisko dokonywanej w na etapie procesu inwestycyjnego, obiekty te traktowano jako jedną instalację, podlegającą przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169). Stosownie zaś do postanowień art. 182 p.o.ś., pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust 1 pkt 2-4 (w tym pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza) oraz pozwolenie na pobór wód nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. W związku z tym, skoro będąca przedmiotem wniosku instalacja objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego, to nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, co z kolei prowadzi do wniosku, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe

II.2. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Marszałka wniósł skarżący. Wnioskodawca wskazał w szczególności, że budynek inwentarski o obsadzie 1990 tuczników nie wymaga pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem skarżącego, budynki należące do strony wraz z działkami, na których są położone, stanowią odrębne zakłady, ponieważ rozdziela je działka należąca innego podmiotu, a nadto instalacje te są ze sobą powiązane technologicznie.

II.3. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister wskazał w szczególności, że przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza jest instalacja do chowu trzody chlewnej o obsadzie 1990 tuczników, położona na działce [...]. J. B. prowadzi taką samą działalność na działkach o numerach [...] i [...], na których znajdują się budynki inwentarskie, w których utrzymywane są tuczniki w liczbie odpowiednio 1000 i 1490. Wąska część działki nr [...], do której tytuł prawny ma Z. B., rozdziela ww. działki J. B., co wynika z akt sprawy i potwierdza mapa ewidencyjna, na której zobrazowano oddziaływania instalacji na stan powietrza. Organ pierwszej instancji uznał, że mimo tego rozdzielenia wszystkie trzy instalacje są położone na terenie jednego zakładu, w skład którego wchodzą działki [...], [...] i [...]. Suma stanowisk dla świń w instalacjach znajdujących się na tych działkach przekracza 2000. Stąd każda z instalacji powinna być objęta pozwoleniem zintegrowanym na podstawie art. 201 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ust. 6 pkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), w którym wymienione są instalacje do chowu świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń ważących ponad 30 kg. Uwaga zamieszczona w tym załączniku stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, sumuje się. Z treści tej uwagi wynika, że pozwolenie zintegrowane jest wymagane, jeżeli w jednym zakładzie tucz świń odbywa się w kilku budynkach, którymi włada na podstawie tytułu prawnego ten sam podmiot, i łączna liczba stanowisk dla świń przekracza 2000, bez względu na to, czy budynki stanowią odrębne instalacje, czy nie. W świetle definicji instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, za instalację uważa się zarówno pojedyncze stacjonarne urządzenie techniczne, którego eksploatacja może spowodować emisję, jak i zespół takich urządzeń powiązanych technologicznie, jeżeli są położone na terenie jednego zakładu i tytułem prawnym do nich dysponuje ten sam podmiot. Z przepisu tego wynika, że aby instalacje uznać za jedną instalację, muszą być one powiązane technologicznie i położone na terenie jednego zakładu. Natomiast na terenie jednego zakładu może znajdować się jedna lub więcej instalacji. Wbrew zarzutowi odwołania, organ pierwszej instancji nie wypowiadał się co do powiązania technologicznego między instalacjami na działkach [...], [...] i [...]. Nie ma to bowiem znaczenia przy przesądzaniu o wymagalności pozwolenia zintegrowanego. Kwestia sporna w przedmiotowej sprawie dotyczy pojęcia "zakład", które jest zdefiniowane w art. 3 pkt 48 p.o.ś. Zakład to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Przyjmuje się, że teren zakładu, co do zasady, stanowią sąsiadujące ze sobą działki, do których tytuł prawny ma ten sam podmiot, choć przepis nie wskazuje wprost, że teren zakładu ma być spójny. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy wypada uznać, że działki [...], [...] i [...] stanowią jeden zakład, mimo że rozdziela je pas gruntu szerokości 4 m, nienależący do strony. W przeciwnym razie mogłoby dojść do obejścia prawa. Trzeba bowiem zauważyć, że szczególne wymagania, jakie powinny spełniać instalacje, które ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności kwalifikowane są jako mogące powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, zostały wprowadzone przepisami prawa w celu ochrony środowiska. Ochrona środowiska powinna być rzeczywista, a nie pozorna. Zgodnie z art. 182 p.o.ś., pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie jest wymagane w przypadku obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Gdyby organ wydał pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, to naruszyłby art. 201 tej ustawy oraz ust. 6 pkt 8 lit. b załącznika do ww. rozporządzenia. Skoro pozwolenie tego rodzaju nie jest wymagane, organ pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw do jego wydania. Stąd postępowanie z wniosku strony o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza słusznie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie:

(i) rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6, art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym uznaniem, że instalacje usytuowane na działkach o nr 791/4, 1206/2 i 1206/3 stanowią jeden zakład powiązany technologicznie;

(ii) art. 201 p.o.ś. oraz ust. 6 pkt 8 lit.b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że każda z instalacji prowadzonych przez skarżącego wymaga pozwolenia zintegrowanego;

(iii) art. 3 pkt 48 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "zakład" i przyjęcie, że instalacje usytuowane na działkach o nr [...], [...] i [...] stanowią jeden zakład pomimo tego, że instalacje te nie są w żaden sposób ze sobą powiązane technologicznie.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że dla prawidłowego rozpoznania należałoby zdefiniować termin powiązanie technologiczne. Z uwagi na fakt, że ani ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie definiują pojęcia powiązanie technologiczne, zasadne jest przywołanie wykładni językowej tego pojęcia, które przy interpretacji normy prawnej ma zasadnicze znaczenie. Słowo powiązanie oznacza związek czegoś z czymś lub kogoś z kimś; wzajemną zależność przyczyn i skutków (http://sip.pwn.pl/szukai/powazanie). Natomiast słowo technologiczne pochodzi od rzeczownika technologia, który oznacza metodę prowadzenia procesu produkcyjnego lub przetwórczego (http://sip.pwn.pl/szukaj/technologia). Zatem powiązanie technologiczne należałoby zdefiniować jako związek lub wzajemną zależność pomiędzy procesami produkcyjnymi lub przetwórczymi prowadzonymi w co najmniej dwóch instalacjach bądź obiektach lub urządzeniach nie będących instalacjami, przy czym proces prowadzony w jednej instalacji wywiera skutek w procesie prowadzonym w drugiej. W omawianej sprawie takiego związku lub zależności nie ma; obiekty objęte odrębnymi wnioskami stanowią niezależne technologicznie instalacje, stanowiące trzy niezależne i odrębne zakłady o odrębnych numerach identyfikacyjnych stada. W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że omawiane instalacje stanowią trzy niezależne zakłady. Powyższe dowodzi o zupełnym braku powiązania instalacji, jak również odrębności niepowiązanych ze sobą zakładów. Nadto, co ważne w treści uzasadnienia swojej decyzji Minister Środowiska wskazuje, iż "Suma stanowisk dla świń w instalacjach znajdujących się na tych działkach przekracza 2000. Stąd każda instalacja powinna być objęta pozwoleniem zintegrowanym". W myśl wyżej przytoczonego cytatu każda z tych instalacji jest odrębnym zakładem, a więc winna podlegać pozwoleniu zintegrowanemu cyt.: ."każda instalacja". Należy jednak podkreślić, że żadna z tych instalacji (stanowiących odrębne zakłady) nie przekracza obsady zwierząt kwalifikującej do uzyskania przez eksploatującego poszczególne zakłady pozwolenia zintegrowanego. Zatem w sposób właściwy przyjęto, że eksploatujący zakład o obsadzie nie przekraczającej 2000 szt. trzody chlewnej na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości P., przedłożył wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów. Fakt konieczności uzyskania w/w decyzji wynikał również z przeprowadzonej kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Delegatura WIOŚ w C. o sygnaturze protokołu [...], zakończonej protokołem kontroli Nr [...]. Na podstawie powyższej kontroli ustalono wielkość obsady w eksploatowanym obiekcie nie przekraczającą ilości 2000 szt. trzody chlewnej. W zarządzeniu pokontrolnym wskazano na nieprawidłowości polegające na braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z procesów chowu przy maksymalnej obsadzie zwierząt oraz braku pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z własnego ujęcia. Należy mieć na uwadze, że okoliczność prowadzenia przez jeden podmiot trzech, co ważne, odległości względem siebie, nie może skutkować uznaniem istnienia pomiędzy nimi powiązania technologicznego. Takie rozstrzygnięcie uznać należy za nadinterpretację obowiązujących przepisów, a tym samym, stanowi w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena przedłożonej dokumentacji oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych, przede wszystkim w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Minister Środowiska dopuścił się całkowicie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nadinterpretacji przepisów prawa, co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naruszenie to ma swój wyraz m.in. w twierdzeniu, iż instalacje te stanowią jeden zakład, i dla każdej instalacji należy uzyskać pozwolenie zintegrowane. Błędne przyjęcie przez organ, że instalacje, ze względu na swoje parametry, wymagają pozwolenia zintegrowanego, skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji Marszałka Województwa [...]. Naczelną zasadą działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, a więc działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Jako że organ dopuścił się dowolnej interpretacji pojęć, nieznajdujących oparcia w żadnej normie prawnej, uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które to naruszenie z całą pewnością ma charakter rażący. Społeczne i gospodarcze skutki tego naruszenia powodują, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie, co w konsekwencji powoduje naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do Państwa. Takie naruszenie przepisów prawa skutkować powinno uchyleniem decyzji i wyeliminowana jej z porządku prawnego.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że instalacje do chowu trzody chlewnej, zlokalizowane na należących do skarżącego działkach nr [...], [...] i [...], stanowią jeden zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. To ustalenie determinowało z kolei obowiązek uzyskania przez skarżącego pozwolenia zintegrowanego (art. 201 w zw. z art. 203 § 1 i 2 p.o.ś. w zw. z ust. 6 pkt 8 lit.b Rozporządzeniem Ministra z 2014 r.), a nie pozwolenia sektorowego. Bezsporne jest bowiem, że zsumowane parametry instalacji do chowu trzody chlewnej zlokalizowane na tych działkach przekraczały próg 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg. W takim przypadku bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji do chowu trzody chlewnej znajdującej się na działce nr [...] (na której przewidziano 1990 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg). Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla danej instalacji automatycznie wyłącza bowiem obowiązek (a zarazem możliwość) uzyskania dla niej pozwolenia sektorowego (por. np. Z. Bukowski, Komentarz do art.201 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2013, teza 4). W szczególności zagadnienie warunków wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest jednym z elementów pozwolenia zintegrowanego (art. 202 ust. 1 p.o.ś.).

IV.2. W następnej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Wykonując upoważnienie przewidziane w art. 201 ust. 2 p.o.ś., Minister określił w Rozporządzeniu z 2014 r. rodzaj instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W załączniku do tego rozporządzenia przewidziano w szczególności, że instalacją mogącą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości jest instalacja do chowu świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg (ust. 6 pkt 8 lit.b). W załączniku tym wskazano również, kiedy podane tam parametry paramenty sumuje się (w końcowej części załącznika po słowie: "Uwaga"). Należy podkreślić, że uzyskanie pozwolenia zintegrowanego przez korzystającego ze środowiska jest obowiązkiem w razie stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do jego udzielenia. Strona nie ma w takim przypadku wyboru rodzaju zezwolenia (tj. sektorowego albo zintegrowanego). Możliwa jest natomiast sytuacja, w której na wniosek prowadzącego instalacje pozwoleniem zintegrowanym zostanie objęta instalacja niewymagające pozwolenia zintegrowanego położona na terenie tego samego zakładu, co instalacja wymagająca takiego pozwolenia (art. 203 ust. 3 p.o.ś.). W świetle m., in. art. 202 ust. 2 oraz 208 ust. 1 i 2 p.o.ś., uzyskanie zezwolenia zintegrowanego wymaga spełnienia dalej idących warunków, niż ma to miejsce w przypadku pozwolenia sektorowego. Tym samym procedura uzyskania zezwolenia zintegrowanego będzie z reguły związana z koniecznością poniesienia przez przedsiębiorcę większych wydatków na opracowanie niezbędnych dokumentów dołączanych do wniosku. Jest to jednak logiczna konsekwencja tego, że pozwolenie zintegrowane dotyczy instalacji, których funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w nich działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Skoro procedura uzyskania zezwolenia zintegrowanego zakłada bardziej pogłębione badanie wpływu danej instalacji na środowisko, a nadto w pozwoleniu tym można nałożyć na korzystającego ze środowiska dalej idące obowiązki w celu należytej ochrony środowiska, niż w przypadku pozwoleń sektorowych (zob. np. art. 211 ust. 8 p.o.ś.), to sytuacje wątpliwe co kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako wymagającego objęciem pozwoleniem zintegrowanym winny być rozstrzygane na rzecz pozwolenia zintegrowanego, a nie pozwolenia sektorowego. Przemawiają za tym m. in. fundamentalne dla prawa ochrony środowiska zasady prewencji oraz przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ). Warto w tym kontekście dodać, że przepisy p.o.ś. dotyczące pozwoleń zintegrowanych są przejawem implementacji do prawa krajowego postanowień m. in. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) - Dz.U.UE.L.2010.334.17 (dalej: "Dyrektywa 2010/75"). Relewantne przepisy krajowe powinny być zatem interpretowane zgodnie z celem Dyrektywy 2010/75, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawy jego jakości (zob. np. motyw 44). Podkreślenia przy tym wymaga, że Państwa Członkowskie mogą co do zasady ustanawiać bardziej rygorystycznych środki ochronne dotyczące środowiska (zob. art. 193 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz motyw 10 Dyrektywy). Zdaniem Sądu, sprzeczna z Dyrektywą 2010/75 (w aspekcie zasady efektowności prawa unijnego) byłaby natomiast taka interpretacja prawa krajowego dotyczącego pozwoleń zintegrowanych, która w skutek prostych zabiegów (np. w postaci dokonania podziału nieruchomości lub zawarcia pozornych umów) pozwalałaby na uniknięcie przez przedsiębiorcę obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia z 2014 r., parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione m. in. w ust. 6 tego załącznika, sumuje się. Z kolei przez "zakład" rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). Powołane przepisy, wbrew zarzutom skargi, nie formułują wymogu, aby instalacje tworzące jeden zakład były powiązane technologicznie. Wymóg taki nie wynika również z celu przepisów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Celem tym jest, jak wspomniano wyżej, zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska w odniesieniu do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Z tego punktu widzenia bez znaczenia jest, czy dane instalacje są powiązane technologicznie. Warunek powiązania technologicznego dotyczy nie zakładu, ale uznania za jedną instalację stacjonarnych urządzeń technicznych (zob. art. 3 pkt 6 lit.b p.o.ś.). Istotne jest natomiast, że dane instalacje w znaczący sposób przyczyniają się do emisji zanieczyszczeń do powietrza lub wody. Jeżeli instalacje te są zlokalizowane blisko siebie (tj. są "położone na terenie jednego zakładu"), konieczne jest sumowanie parametrów decydujących o zakwalifikowaniu ich jako mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Ustawodawca stawia również warunek, aby prowadzący instalacje miał tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się instalacje w ramach jednego zakładu. Warunek ten w niniejszej sprawie jest bezspornie spełniony. Powołany wyżej art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wymaga natomiast, aby instalacje tworzące zakład były zlokalizowane na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących. Ustawodawca, posługując się tu bardzo ogólnym pojęciem terenu, pozostawił pewien margines uznania organom ochrony środowiska. Kryterium limitującym jest przede wszystkim to, czy bliskość położenia danych instalacji prowadzonych przez tę sama osobę uzasadnia potraktowanie ich jako jednego źródła emisji zanieczyszczeń. W niniejszej sprawie uznanie przez orzekające organy instalacji do chowu trzody chlewnej zlokalizowanych na należących do skarżącego działkach [...], [...] i [...] za położone na terenie jednego zakładu było prawidłowe. Wydzielenie przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r. działki [...] o szerokości około 4 m nie doprowadziło do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń oraz nie podważyło celu sumowania emisji pochodzących z instalacji prowadzonych w ramach jednego zakładu. Trafnie zwróciły uwagę orzekające organy, że przyjętą kwalifikację wspiera objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej instalacji na działce [...] oraz instalacji na działce [...]. Co warto podkreślić, w decyzji tej (stanowiącej załącznik do wniosku) istniejące dwie chlewnie oraz projektowaną na działce nr [...] (oznaczoną w decyzji środowiskowej jako "chlewnia nr 3") traktowano jako elementy jednego przedsięwzięcia, tj. Fermy Trzody (zob. na s. 7 decyzji). Konkluzje organu dotyczące uznania, że mamy do czynienia z jednym zakładem, znajdują również potwierdzenie m. in. w analizie map dołączonych do wniosku (s. 7) oraz wydrukach z mapy z portalu geoportal.gov.pl (akta administracyjne, k. 30-31 akt sądowych). Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowe instalacje zlokalizowane są bardzo blisko siebie, a nadto dostęp do nich jest zapewniony z tej samej drogi publicznej.

IV.4. W świetle powyższego nie było konieczne odwoływanie się przez Ministra do instytucji obejścia prawa w związku z wydzieleniem działki nr [...]. Odwołanie takie byłoby natomiast uzasadnione, gdyby przepisy stawiały warunek bezpośredniego sąsiedztwa działek, na których zlokalizowane są poszczególne instalacje w ramach jednego zakładu. Wymaganie takie nie zostało jednak, w odniesieniu do pojęcia zakładu, przewidziane w obwiązującym stanie prawnym. W tym aspekcie należy tylko zasygnalizować, że skarżący błędnie upatruje naruszenia zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.) w odwołaniu się przez Ministra do instytucji zakazu podejmowania przez stronę działań w celu obejścia ustawy (zakazu działania in fraudem legis). Otóż kodeksowa zasada praworządności obejmuje w szczególności powinność uwzględnienia w procesie wykładni i stosowania prawa administracyjnego całokształtu relewantnych dla sprawy norm systemu prawnego, w tym norm konstytucyjnych. Dotyczy to również art. 83 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W kontekście niniejszej sprawy należy dodać, że dbałość o środowisko jest jednym z obowiązków obywatela wprost wyrażonych w ustawie zasadniczej (art. 86 Konstytucji RP). Ponadto, zapewnienie ochrony środowiska należy do podstawowych celów Rzeczpospolitej Polskiej (art. 5 Konstytucji RP). Ochrona środowiska to w końcu jedna z wartości uzasadniających ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, możliwość odwołania się przez organ administracji publicznej do instytucji zakazu podejmowania działań prowadzących w sposób oczywisty do obejścia ustawy nie narusza zasady praworządności. Możliwość taka, pozostająca pod kontrolą niezależnych i niezawisłych sądów administracyjnych (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), stanowi wręcz jeden z warunków zapewnienia praworządności, a także zasady zaufania obywateli do państwa i zasady równości. Na zakończenie warto dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na obowiązywanie w systemie prawa zakazu działania in fraudem legis, odwołał się właśnie do zasady praworządności (zob. np. wyrok NSA z 24 października 2013 r., II FSK 2785/11, CBOSA).

IV.5. Odnosząc się do powołanego w skardze zarzutu, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że "każda z instalacji powinna być objęta pozwoleniem zintegrowanym", należy wskazać, że jest on zasadny w tym sensie, że to stwierdzenie Ministra narusza art. 203 ust. 1 i 3 p.o.ś. Otóż w świetle art. 203 ust. 1 p.o.ś., instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, położone na terenie jednego zakładu, obejmuje się jednym pozwoleniem zintegrowanym. W myśl zaś art. 203 ust. 2 p.o.ś., na wniosek prowadzącego instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, odrębnymi pozwoleniami zintegrowanymi można objąć odrębne instalacje na terenie jednego zakładu. W świetle tych przepisów możliwe jest zatem objęcie zakładu, na którym znajdują się instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego, jednym pozwoleniem (jest to zasada wynikająca z art. 203 § 1 p.o.ś.), ale dopuszczalne jest również wydanie odrębnych pozwoleń na poszczególne instalacje położone na terenie zakładu (przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 203 ust. 2 p.o.ś.). Rzeczona wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia (tj. umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia sektorowego) i tym samym nie może być, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji.

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.