Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1859/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Irena Kamińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 161/06 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata G. K. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) w tym należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. (sygn. akt III SA/Gd 161/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 9, art. 54 § 1 pkt 3, art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego K. T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: K. T. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Pismem z dnia 19 maja 2005 r. organ wezwał M. T. do osobistego stawiennictwa "celem uzupełnienia danych" do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z pouczeniem, iż niezgłoszenie się w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi nadesłano pismo bez podpisu, kopię zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 1 czerwca 2005 r., potwierdzającego, iż M. T. nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Następnie pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. skierowanym do K. T. organ I instancji zawiadomił, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego występują "braki danych wymagające uzupełnienia, które uniemożliwiają rozpatrzenie sprawy". W piśmie tym organ powołał się na wezwanie z dnia 19 maja 2005 r. stwierdzając, że wezwanie dotyczyło "uwiarygodnienia podpisu na oświadczeniu". Jednocześnie organ poinformował, że w przypadku, gdy w terminie do dnia 29 czerwca 2005 r. "brakujące dane" nie zostaną uzupełnione, wniosek pozostawiony będzie bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W odpowiedzi M. T. nadesłała oświadczenie z dnia 1 lipca 2005 r., w którym podała, iż nigdzie nie pracowała i nie osiąga dochodów. Na oświadczeniu znajduje się pieczęć MOPS w [...], co miało uwiarygodnić jej podpis.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak możliwości jego ustalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał min., iż "kopia" oświadczenia M. T. z dnia 1 lipca 2005 r. nie może być dowodem w sprawie, gdyż dotyczy innego postępowania. Podstawą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego było niewywiązywanie się z obowiązku uzupełnienia danych w wyznaczonym terminie oraz brak możliwości ustalenia dodatku mieszkaniowego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł K. T., wskazując, iż wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją wypełnił zgodnie z prawdą i udokumentował dochody wszystkich członków rodziny. W ocenie odwołującego, wezwana córka M. uwiarygodniła swój podpis przez MOPS w [...], a ponadto dołączyła oświadczenie, iż pismo to dotyczyło postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Uzasadniając uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż w wezwaniu z dnia 19 maja 2005 r. oraz z dnia 20 czerwca 2005 r. organ I instancji nie sprecyzował, jakie dane ma uzupełnić M. T. i K. T.. Organ I instancji stwierdził jedynie, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego występują braki danych wymagające uzupełnienia. Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ stwierdził w piśmie z dnia 20 czerwca 2005 r., że wezwał M. T. do uwiarygodnienia podpisu na oświadczeniu. W wezwaniu z dnia 19 maja 2005 r. organ nie podał jakie dane należy uzupełnić, zaś w aktach sprawy brak jest innego wezwania określającego braki wniosku strony. Zatem w sytuacji, gdy organ uznał, że wniosek K. T. był niekompletny, organ I instancji zobowiązany był wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku, określając o jakie braki chodzi. Organ odwoławczy podkreślił, że nieuzupełnienie braków wniosku przez stronę skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a nie wydaniem decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Wszystkie te okoliczności powodują, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasad: dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), oraz udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz art. 54 § 1 pkt 3 i art. 64 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji K. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. Zarzucił m.in., że w sytuacji gdy organ I instancji nie określił, jakie braki wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wymagają uzupełnienia, organ odwoławczy powinien wydać decyzję w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego lub zobowiązać Prezydenta Miasta [...] do jej wydania. Błędy organów spowodowały, że skarżący na długo został pozbawiony dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego precyzując zarzuty skargi wskazał, iż intencją skarżącego było żądanie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako wydanej z naruszeniem art. 136 i 138 k.p.a. Organ odwoławczy winien bowiem wydać orzeczenie merytoryczne. W ocenie pełnomocnika skarżącego, zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdowało uzasadnienia z uwagi na fakt, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia w całości lub w znacznej części, a nadto Kolegium winno było skorzystać z możliwości wynikającej z treści art. 136 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę zważył, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., otwiera ponownie etap postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym to postępowaniu stronie przysługuje pełnia praw do czynnego udziału w tym postępowaniu, składania wyjaśnień i przedstawiania dowodów oraz wnioskowania o ich przeprowadzenie. W uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98 wskazano, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem organ przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie bowiem takiej oceny nie jest możliwe bez uprzedniego pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł negatywną ocenę sposobu wyjaśnienia sprawy przez Prezydenta Miasta [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy uznał, że nie wyjaśniono dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skoro bowiem organ I instancji uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego był niekompletny, zobowiązany był wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku precyzyjnie określając, o jakie braki chodzi. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że nieuzupełnienie braków wniosku przez stronę skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a nie wydaniem decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.136 i 138 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz niewydania decyzji merytorycznej, Sąd zauważa, że organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ pierwszoinstancyjny przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tego też względu nie można zarzucić zaskarżonej decyzji sprzeczności z prawem.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. wniósł K. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jako podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał:

1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a do którego doszło poprzez ominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydaniu zaskarżonego wyr. naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji następującego przepisu:

a) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia niezastosowania przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie przepisów art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

b) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy w przedmiotowej sprawie;

2) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy wskazane rozstrzygnięcie dotknięte jest naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego Sąd przyjął błędnie, iż w przedmiotowej sprawie zbyt rozległy zakres postępowania wyjaśniającego jakie winno zostać przeprowadzone nie pozwalał na zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Konieczność przeprowadzenia dowodu mieści się zatem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (por. A. Skoczyłaś Glosa do wyr. NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA /Łd 1875/2000, OSP 2002/9/118-t.5). Tym bardziej że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji dopuszczalna jest zupełnie wyjątkowo stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego wyłącza natomiast dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96).

W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania wskazanego dodatku uzasadniając takie rozstrzygnięcie brakiem możliwości jego ustalenia. Strona odwołała się od decyzji, twierdząc iż wniosek wraz z deklaracją i dokumentami wysłał w dniu 22 kwietnia 2005 r. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się następujące dokumenty: wniosek skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego, deklaracja z dnia 20 kwietnia 2005 r. o dochodach za okres od stycznia do marca 2005 r., decyzja z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na A. T., oświadczenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. i z dnia 22 kwietnia 2005 r. I. T. o dochodach rodziny, orzeczenie z dnia 14 kwietnia 1998 r. o ustaleniu stopnia niepełnosprawności I. T., oświadczenie z dnia 22 kwietnia 2005 r. M. T. o braku zatrudnienia i otrzymywaniu stypendium socjalnego, kopie przekazów pocztowych stypendium socjalnego A. T. za miesiąc styczeń-marzec 2005 r., zaświadczenia z dnia 18 kwietnia 2005 r. z Uniwersytetu Gdańskiego o otrzymywaniu stypendium socjalnego przez A. T., rozliczenie mediów z RSM im. Komuny Paryskiej w [...]. W wykonaniu wezwania organu M. T. doręczyła oświadczenie z dnia 1 lipca 2005 r. o pozostawaniu bez pracy i nieosiąganiu dochodów. Do wymienionych dokumentów dołączono pismo z dnia 4 lipca 2005 r. stwierdzające, że przekazane źródło dowodowe stanowi dodatkowe oświadczenie z uwiarygodnionym podpisem przez MOPS w [...] w sprawie skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy co do zasady przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Podstawą wnioskowania o przyznanie dodatku jest w świetle przepisu art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy określona wysokość średniego miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez członka gospodarstwa domowego, która nie może przekraczać 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje prezydent miasta na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, do którego to należy dołączyć deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Ponadto upoważniony przez organ pracownik może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym. Na żądanie organu przyznającego dodatek osoba pobierająca dodatek jest obowiązana udostępnić dokumenty potwierdzające wysokość dochodów wykazanych w wymienionej deklaracji. Dokumenty, których złożenie jest wymagane wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego określa także § 5 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z dnia 31 grudnia 2001 r.). Zgodnie ze wskazanym przepisem osoba ubiegająca się przyznanie dodatku mieszkaniowego poza wnioskiem sporządzonym według określonego w przepisach rozporządzenia wzoru, powinna doręczyć organowi deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego.

Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów, a także obszerną dokumentację przekazaną Prezydentowi Miasta [...] przez skarżącego stwierdzić należy, że strona spełniła wszelkie przesłanki pozwalające na stwierdzenie, iż prawidłowo złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Przyjmując nawet, iż oświadczenie M. T. z dnia 5 lipca 2005 r. nie mogło być dowodem w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji należy wskazać, że porównanie dokumentacji złożonej przez skarżącego z zakresem dowodów wymaganych w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie cytowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych i przepisach wykonawczych prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy posiadając większość materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji obowiązany był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a następnie orzec co do istoty sprawy. Wskazać należy, że przeprowadzenie nawet kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97). W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, która to okoliczność w przedmiotowym postępowanie nie miała miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 54 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz tryb postępowania określony w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., a nadto zasady określone w przepisach art. 7 i 9 k.p.a. Wskazany organ stwierdził, że w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy nieokreślono braków danych złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wobec tego nie stosując się do przepisu art. 136 k.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Należy wspomnieć, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Wobec tego brak podania przyczyn nieskorzystania z instytucji ustanowionej w wymienionym przepisie narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika jednoznacznie, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepis art. 136 i art. 138 k.p.a. Skierowanie sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji spowodowało zaś, iż uprawniony do uzyskania wymienionego dodatku wbrew przepisom ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie uzyskał tego świadczenia. Wobec tego stwierdzić należy, że okoliczność naruszenia przez decyzję organu drugiej instancji wskazanych przepisów wywiera istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. T. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 czerwca 2006 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w podstawach kasacyjnych uznać należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy za chybione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie K. T. od negatywnej dlań decyzji organu I instancji zastosowało tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., tzn. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Odnosząc te rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

K. T. złożył w organie administracyjnym wniosek z 22 kwietnia 2005 r., w którym domagał się przyznania mu dodatku mieszkaniowego. W związku z tym wnioskiem Urząd Miasta [...] Wydział Spraw Społecznych pismem z 19 maja 2005 r. wezwał córkę wnioskodawcy M. T. do osobistego stawiennictwa celem "uzupełnienia danych do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego" nie wyjaśniając przy tym o jakie dane w tym wypadku chodzi. Następnie ten sam Wydział skierował do K. T. pismo z 20 czerwca 2005 r., w którym stwierdził, że w jego wniosku i nadesłanej wraz z nim dokumentacji występują braki danych wymagające uzupełnienia, których brak uniemożliwia rozpatrzenie sprawy. Poinformował wnioskodawcę, że jeżeli do 29 marca 2005 r. brakujące dane w tej sprawie nie zostaną uzupełnione wniosek jego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostanie bez rozpatrzenia. Z tym tylko że tak jak i w wymienionym wyżej piśmie z 19 maja 2005 r. organ nie wskazał jakie dane, których brak jego zdaniem uniemożliwia rozpoznanie wniosku winny zostać przez stronę uzupełnione. Do tego w dokumentacji sprawy brak jest dowodu - potwierdzenia odbioru - wskazującego, że pismo to dotarło do adresata. Po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] odmówił K. T. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak możliwości jego ustalenia, ponieważ strona w ocenie organu nie wywiązała się z obowiązku uzupełnienia brakujących danych w wyznaczonym terminie. Tyle tylko że na podstawie materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy nie można ustalić jakich to danych niezbędnych do rozpatrzenia wniosku brakowało i strona powinna te braki w tym zakresie uzupełnić. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że uznał on, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Stanowisko to uznał Sąd I instancji za prawidłowe i za takie uznaje go również Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak przeprowadzonym jak to uczynił organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym musi być ono przeprowadzone w całości od początku. I zrobić to winien organ I instancji. W istocie bowiem to, jak wskazuje materiał dokumentacyjny sprawy, organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem K. T. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Żądał od strony uzupełnienia danych - jak to określił niezbędnych do rozpoznania sprawy - nie określając przy tym o jakie dane w tym wypadku chodzi. Zgodne zatem z prawem było w tej sytuacji działanie organu odwoławczego polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Prowadzi to do wniosku, że zaskarżony wyrok oddalający skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o której wyżej mowa był zgodny z prawem.

Z tego też względu skargę kasacyjną jako niezasadną należało na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.