Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2443/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 183, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 23/11 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 23/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. B. na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 9 kwietnia 2007r. R. B. zwrócił się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi (powoływany dalej jako Dyrektor CEM) o udzielenie mu informacji dotyczących jego egzaminu w dziedzinie psychiatrii.

W odpowiedzi z dnia 13 kwietnia 2007r. Dyrektor CEM udzielił skarżącemu wyjaśnień w sprawie egzaminu testowego z psychiatrii, stanowiącego część składową egzaminu państwowego składanego w sesji wiosennej 2003r. Dyrektor CEM wskazał, w jaki sposób został obliczony wynik egzaminu oraz jaki był próg punktowy, niezbędny do złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, a także poinformował, iż została ponownie zweryfikowana karta odpowiedzi udzielonych przez skarżącego i nie stwierdzono błędów w jej odczycie.

Skarżący uznał pismo z dnia 13 kwietnia 2007r. za decyzję administracyjną i w związku z tym R. B. wniósł za pośrednictwem Dyrektora CEM odwołanie do Ministra Zdrowia w Warszawie. wnosząc o jej zmianę poprzez udostępnienie mu żądanych testów egzaminacyjnych.

Pismem z dnia 29 maja 2007r. Dyrektor CEM wyjaśnił, że pismo z dnia 13 kwietnia 2007r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, od której przysługiwałoby odwołanie. Natomiast w związku z treścią powyższego odwołania, Dyrektor CEM zezwolił skarżącemu na zapoznanie się z żądanymi materiałami w taki sposób, że skarżącemu został przekazany drogą pocztową klucz poprawnych odpowiedzi, z kolei w zakresie udostępnienia zadań testowych zezwolono na udostępnienie ich skarżącemu w siedzibie CEM w obecności pracownika CEM, bez możliwości ich kopiowania. W związku z tym Dyrektor CEM uznał, że uczynił w całości zadość żądaniu skarżącego i odstąpił od przekazania odwołania skarżącego do Ministra Zdrowia.

Pismem z dnia 18 czerwca 2007r., w odpowiedzi na pismo Dyrektora CEM z dnia 29 maja 2007r., skarżący ponownie oświadczył, iż odwołuje się od decyzji z dnia 13 kwietnia 2007r. oraz wnosi o jej zmianę poprzez udostępnienie mu zadań egzaminacyjnych wykorzystanych na potrzeby egzaminu w dziedzinie psychiatrii i umożliwienie sporządzenia ich kserokopii.

W związku z powyższym Dyrektor CEM przekazał odwołanie skarżącego wraz dokumentacją Ministrowi Zdrowia, o czym poinformował skarżącego.

Pismem z dnia 19 października 2007r.,po udzieleniu przez Dyrektora CEM dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 19 września 2007r., organ odwoławczy zwrócił sprawę Dyrektorowi CEM w celu zakończenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze wskazania organu odwoławczego pismem z dnia 27 października 2007r. Dyrektor CEM powiadomił skarżącego, że zadania wykorzystywane podczas Państwowego Egzaminu Specjalistycznego (w skrócie PES) w dziedzinie psychiatrii, który odbył się w sesji wiosennej 2003r. nie mogą być udostępnione w postaci kserokopii. W związku z tym, na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Dyrektor CEM wskazał, że żądane materiały mogą być udostępnione wyłącznie w siedzibie CEM i w obecności pracownika CEM, który udzieli skarżącemu stosownej pomocy technicznej i merytorycznej. Powyższe pismo, po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do CEM.

Pismem z dnia 31 grudnia 2007r. skarżący zwrócił się do Dyrektora CEM o udzielenie mu odpowiedzi na jego odwołanie z dnia 18 czerwca 2007r., które zostało przesłane do Ministra Zdrowia.

W odpowiedzi z dnia 4 stycznia 2008r. Dyrektor CEM ponownie przesłał do skarżącego powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 16 stycznia 2008r. skarżący zwrócił się do Dyrektora CEM z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jednocześnie udostępnienia w formie kopii książeczki zadań testowych oraz klucza poprawnych odpowiedzi wykorzystanych podczas PES.

W odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2008r. Dyrektor CEM ponownie poinformował skarżącego, iż zadania egzaminacyjne nie mogą być udostępnione w żądany sposób lub formie. Jednocześnie Dyrektor CEM pouczył skarżącego o treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał, że potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia klucza poprawnych odpowiedzi do pytań wykorzystanych podczas egzaminu w dziedzinie psychiatrii w sesji wiosennej 2003r. została przesłana skarżącemu w dniu 29 maja 2007r.

Decyzją z dnia (...) marca 2008r. Dyrektor CEM umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia R. B. zadań egzaminacyjnych, wykorzystanych podczas Państwowego Egzaminu Specjalistycznego w dziedzinie psychiatrii, który odbył się w sesji wiosennej 2003r.

Na pismo Dyrektora CEM z dnia 31 stycznia 2008r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z dnia 23 września 2008r. sygn. akt 262/08 skargę odrzucił.

Pismem z dnia 5 października 2008r. skarżący ponownie zwrócił się do Dyrektora CEM o udostępnienie mu żądanych materiałów.

W odpowiedzi z dnia 10 października 2008r. Dyrektor CEM wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została zakończona decyzją z dnia 31 marca 2008 r. umarzającą postępowanie. Wobec niezłożenia przez skarżącego odwołania powyższa decyzja stała się ostateczna.

W dniu 16 grudnia 2010r. skarżący wystąpił do Ministra Zdrowia z zażaleniem na bezczynność Dyrektora CEM, w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi z dnia 2 marca 2011r. Minister Zdrowia uznał zażalenie za niezasadne.

Wobec powyższego R. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora CEM w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu kserokopii zadań testowych i klucza poprawnych odpowiedzi wykorzystanych podczas Państwowego Egzaminu Specjalistycznego w dziedzinie psychiatrii, który odbył się w sesji wiosennej 2003r.

W ocenie skarżącego skarga jest zasadna, gdyż Dyrektor CEM zobowiązany był na podstawie art. 16 ust. 1 wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia doręczenia wniosku z dnia 25 lipca 2007r., czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor CEM wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Dyrektor CEM podniósł także, że skarga jest bezprzedmiotowa, bowiem Dyrektor CEM był gotowy udostępnić skarżącemu żądanych informacji w sposób określony w powołanych wyżej pismach, jednakże wobec nieskorzystania przez skarżącego z tej możliwości ostatecznie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sposób przeprowadzania egzaminów przez CEM stanowi niewątpliwie wiadomość wytworzoną przez ową jednostkę ale nie oznacza to, że do owej wiadomości znajdą zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 omawianej ustawy jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Między datą złożenia skargi do sądu administracyjnego, a datą orzekania przez Sąd pierwszej instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego, bowiem z dniem 1 lipca 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. Nr 113, poz. 658). Wspomniana ustawa dodała do ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty m.in. art. 16r ust. 12, z którego jednoznacznie wynika, że w zakresie części testowej Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego testy, pytania i zadania egzaminacyjne są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PES lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Zadania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że od dnia 1 lipca 2011r. żądane przez skarżącego informacje przestały podlegać udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a skoro tak, to odpadły merytoryczne podstawy do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. B. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. art. 45 ust. 1, 77 ust. 2 oraz 78 Konstytucji RP;

2. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3. art. 16r ust. 12 ustawy o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza

dentysty;

4. art. 73 § 1 oraz 74 § 2 ustawy Kodeks postępowania

administracyjnego;

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o:

1. zmianę zaskarżonego orzeczenia i nakazanie organowi wydania orzeczenia (decyzji lub postanowienia) o odmowie udostępnienia skarżącemu kserokopii zadań testowych i klucza poprawnych odpowiedzi wykorzystanych podczas PES w dziedzinie psychiatrii w sesji wiosennej 2003r., ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego oraz zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 16r ust. 12 ustawy o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, z którego jednoznacznie wynika, że w zakresie części testowej PES testy, pytania i zadania egzaminacyjne nie mogą być udostępnione innym osobom, ale jedynie w trakcie jego przygotowania czy przed przystąpieniem do takiego egzaminu. Tak należałoby interpretować zamysł ustawodawcy w skonstruowaniu treści tego artykułu. Jednocześnie ostatnie zdanie tego ustępu, które brzmi: " Zadania testowe nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej" nie powinno mieć zastosowania w sytuacji skarżącego, gdyż nie pozbawia go to prawa dostępu do żądanych materiałów z trzech względów. Po pierwsze postępowanie wobec wniosku skarżącego było prowadzone na podstawie tej ustawy i winno być zakończone na podstawie tej samej ustawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. tj. nie później niż do dnia 29 lipca 2007 r. W tym zakresie organ niewątpliwie naruszył prawo w postaci przewlekłości postępowania, gdyż nie wydał decyzji odmownej w przewidzianym przez prawo terminie, ale faktycznie odmówił mu wydania żądanych dokumentów, doręczając jedynie "powiadomienia" o odmownym załatwieniu jego wniosku. Po drugie, gdyby nawet przyjąć, że w chwili orzekania zmienił się stan prawny, to treść ostatniego zdania art. 16r ust 12 ustawy zmieniającej stałby w jawnej sprzeczności z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że ustawanie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Po trzecie, gdyby dalej przyjąć, że w obecnej sytuacji prawnej ustawa o dostępie do informacji publicznej już nie obowiązuje odnośnie udostępniania stronom materiałów z PES, to nadal obowiązują art. art. 73 § 1 oraz 74 § 2 K.p.a., na mocy których skarżony jest zobowiązany wydać skarżącemu żądane materiały z PES lub w przypadku negatywnego stanowiska jest zobowiązany do wydania postanowienia, na które służy zażalenie, w tym wypadku do Ministra Zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W przypadku skarżącego prawa te zostały naruszone przez skarżony organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, w tym m. in. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 16r ust. 12 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, jednak żaden z powyższych zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny.

W niniejszej sprawie skarżący żądał udostępnienia szeregu informacji związanych z przeprowadzonym Państwowym Egzaminem Specjalizacyjnym w dziedzinie psychiatrii na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 o dostępie do informacji publicznej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast rozstrzygnięcie kwestii związanej z ustaleniem stanu prawnego sprawy na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zmiana stanu prawnego przed wydaniem zaskarżonego wyroku, a polegająca na wejściu w życie ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, dodającej do ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty m.in. art. 16r ust. 12, który stanowi, iż zadania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie ma zastosowania do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie.

Nie można podzielić zaprezentowanego stanowiska, gdyż zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw ze skarg na bezczynność organu, sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., I OSK 162/12). Zmiana stanu prawnego, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie w okresie pomiędzy wniesieniem skargi na bezczynność organu (7 kwiecień 2011 r.), a datą orzekania przez Sąd pierwszej instancji (24 sierpnia 2011 r.), wyłączyła możliwość udostępniania informacji żądanych przez skarżącego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym wniesienie skargi na bezczynność organu w trybie przepisów ww. ustawy było niedopuszczalne, ponieważ jej uwzględnienie w niniejszej sprawie mogłoby prowadzić jedynie do nakazania organowi załatwienia wniosku podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej w sposób wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc w sposób sprzeczny z brzmieniem art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który wyłączył taką możliwość od dnia 1 lipca 2011 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia powołanego art. 16 ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogły więc odnieść oczekiwanego skutku. Również nie można Sądowi pierwszej instancji postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 45 ust. 1, 77 ust. 2 oraz 78 Konstytucji, z tego jedynie powodu, że orzekał na podstawie i w granicach zakreślonych przez obowiązujące przepisy prawa. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 § 1 oraz 74 § 2 k.p.a. także nie mógł zostać uznany za trafny, ponieważ ww. przepisy odnoszą się wyłącznie do uprawnień strony do dostępu do akt postępowania administracyjnego oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Jak stanowi ponadto §1 art. 73 k.p.a. czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. We wniesionej skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał, iż na którymkolwiek etapie postępowania organ odmówił mu dostępu do akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.