Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2813/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 405/15 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz Gminy [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 405/15, oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część I, Rada Gminy [...] ustaliła m.in. przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763.

W piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. A. K., właściciel działki nr [...] znajdującej się na terenie objętym powyższą uchwałą, wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym jego nieruchomości. W dniu 20 lutego 2015 r. organ doręczył pełnomocnikowi A. K. odpowiedź, w której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznano za niezasadne.

A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 9 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I, w części ustaleń dotyczących działki nr[...] , położonej w[...] , nie została podjęta z naruszeniem prawa. Rada Gminy [...] przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła, pomimo że w wyniku podjęcia uchwały w sprawie zmiany nr 3 mpzp doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaistnienie wskutek uchwalenia planu miejscowego restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności polegających na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma jednakże umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 17 u.p.z.p. określającego kolejność oraz czynności, jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej "u.d.p.", polegającego na ustaleniu w mpzp przebiegu drogi wojewódzkiej nr 763, pomimo braku uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w tym zakresie, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 3 ust. 3 u.p.z.p. stanowi o tym, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa, a art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Żaden z tych przepisów nie został poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszony.

Rada Gminy była uprawniona do określenia w mpzp przejścia drogi wojewódzkiej nr 763. Inwestycja ma charakter celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Jej przebieg został uzgodniony przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach w trybie art. 17 pkt 6 lit. b upzp – poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] marca 2013r. Przejście drogi wojewódzkiej nr 763 zgodne jest ponadto z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego w brzmieniu ustalonym w załączniku nr 1 do Uchwały nr XLVII/833/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Na mapie nr 7 na stronie 334 uwidoczniono drogę wojewódzką nr 763 na trasie od [...] do [...] z oznaczeniem, że jest to odcinek planowany i postulowany. Wyraźnie wskazano, że przedmiotowy załącznik graficzny stanowi wizualizację kierunków zagospodarowania przestrzennego, a użyte oznaczenie ilustrują jedynie przybliżone lokalizacje zamierzeń inwestycyjnych.

Odnosząc się do kwestii braku uchwały sejmiku, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.d.p., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uchwały wydawane w trybie art. 6, art. 6a i art. 7 tej ustawy mogą być podejmowane wyłącznie po powstaniu konkretnej drogi.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy[...] . Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie zmiany nr 3 Studium, modernizacja dróg wojewódzkich nr 766 i 763 wiąże się z koniecznością przełożenia tras w [...] i[...] . Projektowany nowy przebieg obejścia dla [...] w ciągu drogi nr 763 oraz obejścia dla [...] w ciągu drogi nr 766 zostały przestawione na załączniku graficznym (liniami przerywanymi). Taki też przebieg wynika z zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu postanowienia zaskarżonej uchwały nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności skarżącego. W wyniku zmiany nr 3 odmiennie niż z dotychczasowych postanowień planu, na obszarze przedmiotowej działki przewidziano teren oznaczony symbolem D.III-MN4 z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z przeznaczeniem uzupełniającym pod pomieszczenia o funkcji usługowej. Przyjęte rozwiązanie planistyczne odnoszące się do przewidzianego przeznaczenia terenu zostało przez organ uzasadnione. W sposób niebudzący zastrzeżeń Sądu wyjaśniono, że teren, na którym znajduje się działka skarżącego posiada szczególne uwarunkowania fizjograficzne, tj. duży spadek terenu (około 20%). Poza tym od ul. [...] na działce skarżącego znajduje się linia energetyczna średniego napięcia stanowiąca pętlę, która w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika również, że działka skarżącego nie jest jedyną, przez którą przewidziano przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763.

Podkreślił, że w § 50 zaskarżonej uchwały ustalono, że do czasu realizacji ustaleń planu, utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenów oraz dopuszcza się użytkowanie istniejących obiektów w sposób dotychczasowy (lit. a). Dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i remonty istniejącej zabudowy i urządzeń (lit. b). Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p., może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 mogły zostać określone w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach, gdy tymczasem artykuł ten wyraźnie określa, iż granice przebiegu terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinny wynikać bądź z treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa bądź z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi wojewódzkiej;

b) przepisu art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach, jako właściwy zarządca dróg wojewódzkich był legitymowany do określenia w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. wydanym w trybie uzgodnień, przebiegu granic terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, gdy tymczasem przepis ten wyraźnie wskazuje, że zakres uzgodnień prowadzonych pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a właściwym zarządcą drogi może dotyczyć wyłącznie zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiany zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego, w zakresie w jakim zmiany te mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 zostały ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego, gdy tymczasem w treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr XLVII/833/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 września 2014 r. brak jest jakichkolwiek postanowień regulujących przebieg granic terenu tej inwestycji;

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa własności skarżącego i projektowana droga wojewódzka nr 763 została przeprowadzona przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącego w zgodzie z zasadą wyważenia interesu publicznego z interesem jednostki, gdy tymczasem ustalony w przedmiotowej uchwale przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 obciąża w istotnym stopniu nieruchomość skarżącego i powoduje, że skarżący w zasadniczy sposób został ograniczony w możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 roku w sprawie Zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część I, w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, pomimo że Uchwała ta określała przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 przy braku w tym zakresie stosownych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego województwa i w oparciu wyłącznie o postanowienie Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach wydane w trybie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., co stanowiło oczywiste naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie i powodowało nieważność tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: "W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] przysługującego jej władztwa planistycznego nie nadużyła, pomimo że w wyniku podjęcia uchwały w sprawie zmiany nr 3 mpzp doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska odnośnie naruszenia interesu prawnego skarżącego na skutek uchwalenia zmiany nr 3 planu miejscowego. Nie mogło to jednak mieć wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ustalenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia "odpowiada prawu", w rozumieniu art. 184 in fine P.p.s.a., odnosi się nie tylko do zawartego w sentencji tego orzeczenia rozstrzygnięcia, ale i determinującej jego treść oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu. Nie występuje wówczas "błąd uzasadnienia", lecz błąd oceny prawnej, która legła u podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101). Zdaniem składu orzekającego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zarzuca błędną wykładnię art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 mogły zostać określone w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach, podczas gdy granice przebiegu terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym powinny wynikać bądź z treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa bądź z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi wojewódzkiej. Stoi również na stanowisku, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. uznając, że Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach, jako właściwy zarządca dróg wojewódzkich, był legitymowany do określenia w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r., wydanym w trybie uzgodnień, przebiegu granic terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: [...] granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, Unii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012.". Z kolei przepis art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie z "właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.". W ocenie skarżącego Sąd Wojewódzki, interpretując treść powołanych przepisów, dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej, przyjmując, że granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest przełożenie drogi wojewódzkiej nr 763, mogły zostać ustalone w drodze uzgodnienia przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach.

Organ stanowiący gminy jest związany, na etapie opracowania planu miejscowego, ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W u.p.z.p przyjęto, że gminy mogą samodzielnie ustalać przeznaczenie terenów znajdujących się na ich obszarze, jednak nie korzystają one z całkowitej niezależności, muszą bowiem uwzględniać m.in. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a więc planowanie na szczeblu regionalnym. Organy samorządu wojewódzkiego zobowiązane są z kolei uwzględniać w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Zaznaczyć przy tym należy, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem prawa wewnętrznego i zasadniczo wiąże on tylko organy oraz administrację podporządkowaną sejmikowi województwa. Nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości miejscowej organu, który go wydał. Akty prawa wewnętrznego jednego szczebla samorządu nie wiążą organów innego szczebla samorządu. Tym samym wykładnia, co do zakresu "powiązania" pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a planem miejscowym gminy leżącej w tym województwie, powinna opierać się przede wszystkim na zasadzie priorytetu uprawnień organów planistycznych gminy do kształtowania treści planu, a zakres owego "powiązania" powinien być interpretowany liberalnie. Władztwo planistyczne, jako cały konglomerat uprawnień do kształtowania zasad i warunków zagospodarowania terenu przynależy organom gminy, a nie organom samorządu województwa.

Rada Gminy była uprawniona do określenia w planie miejscowym przejścia drogi wojewódzkiej nr 763. Ta inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przejście drogi wojewódzkiej nr 763 jest zgodne z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego w brzmieniu ustalonym w załączniku nr 1 do Uchwały nr XLVII/833/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Na mapie nr 7 uwidoczniono bowiem drogę wojewódzką nr 763 na trasie od [...] do [...] z oznaczeniem, że jest to odcinek planowany i postulowany. Wprost wskazano, że "przedmiotowy załącznik graficzny stanowi wizualizację kierunków zagospodarowania przestrzennego, a użyte oznaczenia ilustrują jedynie przybliżone lokalizacje zamierzeń inwestycyjnych.". Nie można więc uznać, aby przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 ustalony w planie miejscowym Gminy [...] był niezgodny z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Ponadto postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące planowanego przejścia drogi nr 763 nie pozostają w żadnym związku z zaliczeniem dróg do odpowiedniej kategorii oraz ustaleniem ich przebiegu zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie do dróg publicznych i ustalenie jej przebiegu następuje w formie właściwej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego dopiero po wybudowaniu drogi, z chwilą jej włączenia do eksploatacji. Chybione są zatem zarzuty skargi naruszenia kompetencji Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w zakresie ustalenia przebiegu drogi nr 763. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że związanie jednego organu przy wykonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej ustaleniami, czy też wskazaniami innego organu, ma inny charakter, aniżeli nałożenie na jakiś podmiot określonych obowiązków, czy przyznanie mu określonych praw. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. chodzi o naruszenie interesu prawnego podmiotu występującego w stosunku administracyjnoprawnym, jako strona podległa władztwu organu administracyjnego, przy pomocy którego organ może oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotu podległego. Tymczasem z treści art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p wynika, że ta relacja nie jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym, gdzie występuje organ administracji i podmiot podległy władztwu tego organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się w "granicach" interesu prawnego skarżącego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżącego. Jak wskazano wyżej na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. II SA/2637/02, LEX nr 80699).

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewidując, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ planistyczny, uchwalając zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...] , należycie ważył interesy indywidualne adresatów uchwały z interesem publicznym. Zaakcentować trzeba, że w istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Nie ulega wątpliwości, że przełożenie drogi wojewódzkiej w taki sposób, aby wyprowadzić zasadniczy strumień ruchu kołowego (w szczególności tranzytowego) poza obszar gęsto zabudowany jest jak najbardziej racjonalne i uzasadnione. Gmina [...] nie nadużyła zatem władztwa planistycznego. Ustanowiła regulacje niezbędne i konieczne dla ochrony interesu publicznego.

Przy planowaniu przedmiotowej inwestycji może dojść do naruszenia prawa własności osób będących właścicielami nieruchomości, przez które poprowadzona zostanie droga publiczna. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, LEX nr 2248125). Naczelny Sąd Admnistracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała nie godzi w istotę prawa własności skarżącego. Może on bowiem swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, rozporządzać nią, czy pobierać z niej pożytki w dotychczasowy sposób. Na obszarze działki skarżącego nr [...] przewidziano teren oznaczony symbolem D.III-MN4 z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z przeznaczeniem uzupełniającym pod pomieszczenia o funkcji usługowej. Z materiału aktowego wynika, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały działka skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami: 3KDg – tereny projektowanych dróg publicznych (przełożenie drogi wojewódzkiej), D.III-ZL – tereny lasów, D.III-h.R D.III-dk.R– tereny rolnicze oraz D.III-MN4 – tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zaznaczyć należy, że zmiany planu w części dotyczącej działki nr [...] dotyczą wprowadzenia obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Istotne jest też to, że na części działki skarżącego znajduje się linia energetyczna średniego napięcia stanowiąca pętlę, która w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy mieszkaniowej. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, aby dokonując kwestionowanych przez skarżącego wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, albo ustalając konkretne obowiązujące zasady zagospodarowania terenu, Gmina [...] nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie, albo aby naruszyła prawo. Ponadto, jak wynika ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, ewentualne przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową większej części działki skarżącego będzie rozpatrywane podczas procedury planistycznej związanej ze zmianą nr 4 planu. Zauważyć też trzeba, że w § 50 zaskarżonej uchwały ustalono, że do czasu realizacji ustaleń planu, utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania terenów oraz dopuszcza się użytkowanie istniejących obiektów w sposób dotychczasowy (lit. a). Dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i remonty istniejącej zabudowy i urządzeń (lit. b). Należy przy tym też wziąć pod uwagę, że żaden przepis prawa nie obliguje organów planistycznych do przewidywania skutków prawnych związanych z ewentualną prognozą zmiany zapatrywań właścicieli w zakresie późniejszego przeznaczenia ich gruntu. Zresztą właścicielowi nieruchomości przysługuje, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i ewentualną niemożliwością lub ograniczeniem dotychczasowego korzystania z nieruchomości, roszczenia z art. 36 ust. 1 u.z.p., a jeśli wartość nieruchomości uległa obniżeniu, roszczenia z art. 36 ust. 2 tej ustawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.