Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 110/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7, art.10 par.1 i 2, art.15, art.77 par. 1, art.80, art.81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 110/19 | | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 25 kwietnia 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), , Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r., sprawy ze skargi M. W.- R., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] października 2018 r. nr [...], w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , , I. uchyla zaskarżoną decyzję;, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., ,


UZASADNIENIE

M. W.-R. (dalej: strona lub skarżąca) wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2018 r. wystąpiła do B. S. (dalej: organ pierwszej instancji) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem A. R.

Do wniosku strona dołączyła wyrok Sądu Rejonowego [...] we W. z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] (oba odmawiające uznania syna skarżącej za osobę niepełnosprawną) w ten sposób, że zaliczono małoletniego A. R. do osób niepełnosprawnych okresowo, od urodzenia do dnia 23 marca 2020 r. oraz stwierdzono, że wymaga on: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, stałej lub długotrwałej pomocy lub opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], organ pierwszej instancji, działając m.in. na podstawie 17 ust. 1 – 4, art. 20, art. 24 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz.1952 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz art. 104, art. 107 § 4 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1477,00 złotych miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad synem na okres od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 31 marca 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca spełnia wymagania do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się zaś do okresu na jaki zostało ono przyznane organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ich ustalenie. Jednakże jeżeli w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Jak dalej podał organ, z analizy materiału dowodowego wynika, że wyrok ustalający niepełnosprawność został wydany w dniu 15 stycznia 2018 r. Tymczasem wniosek o przyznanie świadczenia skarżąca złożyła dopiero w dniu 9 sierpnia 2018 r., a więc już po upływie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia sądowego. Dlatego też prawo do świadczenia zostało jej ustalone począwszy od sierpnia 2018 r.

Nie zgadzając się z wydaną decyzją strona – pismem z dnia 24 września 2018r. – osobiście wniosła odwołanie, w którym wskazała, że z powodu wprowadzenia jej w błąd przez pracownika sądu nic nie wiedziała o wydaniu w dniu 15 stycznia 2018 r. wyroku dotyczącego syna A. Z uzyskanych informacji wynikało bowiem, że w tym dniu miała zostać rozpoznana sprawa jej drugiego syna K. W wyniku tej pomyłki wyrok odebrała w czerwcu 2018 r., a wniosek o przyznanie świadczenia złożyła dopiero w sierpniu 2018 r. Strona podniosła również, że nie została poinformowana o obowiązku złożenia wniosku w terminie 3 miesięcy od otrzymania wyroku. Z tych powodów nie mogła złożyć wniosku w wymaganym terminie.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podał, że nie budziło wątpliwości spełnianie przez stronę przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem. Jednocześnie organ zauważył, że co do zasady świadczenie przyznawane jest od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Jedynie wówczas, gdy ustalenie prawa do świadczenia uzależnione jest od niepełnosprawności, prawo to można ustalić począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jeżeli w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności zostanie złożony stosowny wniosek. Przy czym przez wydanie orzeczenia Kolegium rozumiało datę jego wydania jako dokumentu urzędowego przez sąd lub właściwy organ, a nie datę jego doręczenia, uostatecznienia, uprawomocnienia czy powzięcia o nim wiadomości. Dlatego też okres na jaki zostało przyznane świadczenie – w ocenie Kolegium – prawidłowo rozpoczynał się od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek, tj. od sierpnia 2018 r. Podane zaś przez stronę okoliczności usprawiedliwiające wystąpienie z wnioskiem po upływie terminu umożliwiającego ustalenie prawa do świadczenia za okres wsteczny – zdaniem organu – pozostawały bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych przyczyn organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Dzień po wydaniu opisanej decyzji, tj. [...] października 2018 r. do Kolegium wpłynęło zawiadomienie organu pierwszej instancji o wniesieniu przez stronę kolejnego odwołania (z dnia 5 października 2018 r.), tym razem sporządzonego przez ustanowionego przez nią pełnomocnika. Wskazane odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 5 listopada 2018 r.

Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika skarżącej, że jej odwołanie zostało już rozpatrzone decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wskazało również, że strona została pouczona o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu odwoławczego o doręczenie mu decyzji, gdyż skarżąca nie mogła jej odebrać w związku z pobytem w szpitalu w dniach 21-26 listopada 2018 r., a następnie okresem rekonwalescencji.

Uwierzytelniona kserokopia decyzja organu drugiej instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej do wiadomości w dniu 4 stycznia 2019 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nadanej w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 31 stycznia 2019 r., strona zarzuciła organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin trzech miesięcy do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia liczony jest od dnia wydania orzeczenia przez sąd powszechny, podczas gdy termin ten należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku, względnie od dnia wydania orzeczenia o stwierdzeniu prawomocności;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, że wbrew zasadzie informowania stron, skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie, podczas gdy nie miała wiedzy o trzymiesięcznym terminie i sposobie jego liczenia, nie została w tym przedmiocie pouczona i została wprowadzona w błąd co do przedmiotu rozprawy w dniu 15 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła treść powyższych zarzutów, wnosząc w konkluzji o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Ponadto wskazało, że decyzję tę wydano w dniu [...] października 2018 r., a więc przed przystąpieniem do sprawy jej pełnomocnika i otrzymaniem sporządzonego przez niego odwołania, które wpłynęło do organu dopiero w dniu 5 listopada 2018 r. Dlatego też należało uznać, że wydane rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone skarżącej – w trybie art. 44 k.p.a. – w dniu 10 grudnia 2018 r. Przesłanie jego kopii pełnomocnikowi skarżącej miało zaś jedynie charakter informacyjny i nie stanowiło doręczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd Kolegium stwierdziło, że skarga wniesiona w dniu 31 stycznia 2019 r. została złożona z uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął z dniem 9 stycznia 2019 r.

W związku z powyższym Kolegium wniosło w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a na wypadek uznania przez Sąd, że skarga została wniesiona w terminie, o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. zwanej dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano.

Na wstępie jednak należało się odnieść do kwestii formalnej związanej z zachowaniem przez skarżącą terminu do wniesienia przedmiotowej skargi. Łączy się ona zaś z zagadnieniem reprezentacji skarżącej w postępowaniu odwoławczym. Otóż nie budziło żadnych wątpliwości, że postępowanie to zostało wszczęte na skutek sporządzonego przez stronę osobiście odwołania z dnia 24 września 2018 r., które zostało wniesione do organu pierwszej instancji w dniu 26 września 2018 r., a wpłynęło do Kolegium w dniu 4 października 2018 r. Niemniej jednak trzeba zauważyć, że 5 października 2018 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik skarżącej, który w tym dniu nadał w placówce pocztowej pismo procesowe zatytułowane jako "odwołanie". Nie odnosząc się w tym miejscu co do samej istoty tego pisma, gdyż będzie o tym mowa poniżej, należało uznać, że pełnomocnik strony skutecznie przystąpił do sprawy. Zachował on bowiem wymagany tryb postępowania, albowiem w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, złożył on wskazany środek zaskarżenia, kierując go do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Jego postępowanie w tym zakresie było zatem zgodne z dyspozycją art. 129 § 1 i 2 k.p.a. W związku z tym od tego momentu organy obu instancji winny były przyjąć, że strona nie działa samodzielnie, lecz zastępowania jest przez pełnomocnika.

Stanowiska tego nie zmienia fakt, że o ustanowieniu przez skarżącą pełnomocnika, organ odwoławczy powziął wiadomość dopiero w dniu [...] października 2018 r., a więc dzień po wydaniu kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji. Nie nastąpiło to jednak w wyniku nieprawidłowego postępowania strony, lecz co najwyżej na skutek opieszałego działania organu pierwszej instancji, który dopiero po upływie blisko tygodnia zawiadomił Kolegium o wniesieniu kolejnego środka odwoławczego przez przystępującego do sprawy pełnomocnika. Samo zaś odwołanie przesłał prawie po upływie miesiącu. W takiej sytuacji strona, która zachowała się zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego działania organów w toku postępowania międzyinstancyjnego.

Skoro więc skarżąca na etapie postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji, była reprezentowana przez pełnomocnika, to w myśl art. 40 § 2 k.p.a. wszelkie doręczenia winny być kierowane właśnie do niego, nie zaś do strony. W związku z czym nie można było uznać, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 11 grudnia 2018 r., jak przyjął to organ odwoławczy.

Nie może przy tym umknąć uwadze, że wskazany termin oraz sam sposób doręczenia korespondencji również nie były zgodne z przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 44 § 2 – 4 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej przez okres czternastu dni wraz z informacją o możliwości jego odbioru (tzw. awizo), umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu oczekiwania pisma w placówce pocztowej i pozostawia się je w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie, na przesłanej stronie przesyłce w ogóle nie oznaczono miejsca, w którym pozostawiono awizo, co oznacza, że brak było dowodu świadczącego o prawidłowym i skutecznym zawiadomieniu strony o oczekującej na nią przesyłce pocztowej. W odniesieniu zaś do daty przyjętego przez organ odwoławczy skutku doręczenia należało wskazać, że nastąpił on w dniu 10 grudnia 2018 r., a nie 11 grudnia 2018 r., jak błędnie odnotował to organ na przesyłce.

Z tych powodów doręczenie odpisu decyzji Kolegium pełnomocnikowi skarżącej, które nastąpiło na jego wniosek, choć przesłane zostało jedynie w celach informacyjnych, sanowało niejako wcześniejsze nieprawidłowe działanie organu. Dlatego też należało uznać, że do w pełni skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej doszło dopiero w dniu 4 stycznia 2019 r. W konsekwencji, skarga nadana w dniu 31 stycznia 2019 r. został wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy trzeba przede wszystkim wskazać, że pozostaje ona w ścisłym związku z opisanymi powyżej okolicznościami przystąpienia pełnomocnika skarżącej do toczącego się postępowania. Przy czym nie można pominąć, że czynność ta nastąpiła w celu zrealizowania przysługującej stronie drogi odwoławczej. Dlatego też przedmiotem dalszej oceny winien być charakter wniesionego pisma procesowego oraz skutki jakie ono wywołało w toku postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji.

Mając na uwadze fakt, że z inicjatywy skarżącej zostało już uprzednio wszczęte postępowanie odwoławcze, to wniesione przez jej pełnomocnika pismo należało potraktować jako uzupełnienie złożonego środka zaskarżenia, pogłębiające i rozszerzające powołaną w nim argumentację prawną. Strona miała zresztą prawo do tego, aby nawet po wniesieniu odwołania formułować nowe wnioski i twierdzenia, zaś organ miał obowiązek wziąć je pod uwagę w toku swojej działalności orzeczniczej. W efekcie jednak przekazania wskazanego pisma do Kolegium po wydaniu decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, organ drugiej instancji został pozbawiony faktycznej możliwości odniesienia się do pełnego stanowiska strony skarżącej w niniejszej sprawie, strona zaś skorzystania z przysługującego jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy w pełnym jej zakresie ani nie wyjaśnił wszelkich jej okoliczności mających znaczenie procesowe zwłaszcza z punktu widzenia skarżącej. Stało się tak albowiem organ nie dysponował pełnym stanowiskiem strony, lecz jedynie jego fragmentem, niezawierającym istotnej argumentacji prawnej odnoszącej się do spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Warto w tym miejscu zaś przypomnieć, że właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym trzeba również zaznaczyć, że organ administracji publicznej zobligowany jest do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jak wynika zaś z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Skoro w niniejszej sprawie wskazane przypadki nie zachodziły, należało zapewnić stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu wyrażające się także w skutecznym przedstawieniu swojego stanowiska organowi drugiej instancji.

Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że na skutek nazbyt opieszałego i nieuwzględniającego szczególnych okoliczności sprawy działania organu pierwszej instancji, pismo procesowe skarżącej z dnia 5 października 2018 r., wniesione przez nią z zachowaniem wymaganego trybu działania, zostało przekazane organowi odwoławczego już po wydaniu przez niego rozstrzygnięcia końcowego. Tym samym nie mógł się on odnieść się do powołanej w nim argumentacji, przez co wydana przez niego decyzja nie rozstrzygała w pełni istoty sprawy na podstawie całokształtu okoliczności uznanych za udowodnione. Zaskarżona decyzja naruszała zatem wymienione powyżej przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na formalny charakter dostrzeżonych uchybień przedwczesnym było w takiej sytuacji odniesienie się do powołanych przez skarżącą zarzutów. Organ odwoławczy winien bowiem w pierwszej kolejności wyczerpująco, a więc z uwzględnieniem stanowiska skarżącej, wyjaśnić wszelkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, aby można było uznać, że nie zachodzą przeszkody formalne do jej merytorycznego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., orzekł w punkcie I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 5 października 2018 r. w toku postępowania odwoławczego. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni skarżącej przesłanki jakimi kierował się orzekając.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych) orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).