Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 590/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 8 § 1, art. 50, art. 52, art. 53, art. 134 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 7, art. 51, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 6 września 2001 roku nr 301/XXXIII/2001 w przedmiocie regulaminu targowiska usytuowanego na terenie miasta Sieradza: targowisko przy ul. Targowej stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

6 września 2001 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz. 74 ze zm.), Rada Miejska w Sieradzu (dalej: rada miejska lub organ) podjęła uchwałę nr 301/XXXIII/2001 w sprawie regulaminu targowiska usytuowanego na terenie miasta Sieradza: targowisko przy ul. A. (dalej: uchwała), którego tekst stanowił załącznik do wskazanej uchwały (dalej: regulamin lub załącznik do zaskarżonej uchwały). W treści § 1 uchwały zaznaczono, iż uchwala się regulamin targowiska w Sieradzu przy ul. A. w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Uchwała została zaskarżona do sądu administracyjnego. W skardze, która 2 sierpnia 2022 r. wpłynęła do Rady Miejskiej w Sieradzu Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej: prokurator) wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 14 załącznika do uchwały. Zaskarżonemu załącznikowi prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 51, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483) oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), polegające na:

1. przekroczeniu w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży na terenie targowiska: napojów alkoholowych, paliw płynnych, gazów technicznych, spirytusu skażonego (denaturatu), trucizn, środków leczniczych, kamieni i metali szlachetnych oraz wykonanych z nich przedmiotów, zagranicznych banknotów i monet, papierów wartościowych, broni, amunicji, materiałów oraz artykułów pirotechnicznych i wybuchowych, przedmiotów ekwipunku wojskowego, innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów, oraz zakazu sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów, pomimo tego, że obrót tymi grupami towarów uregulowany został innymi stojącymi wyżej w hierarchii aktami prawnymi;

2. przekroczeniu w § 4 ust. 1 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez ponowne nałożenie na osoby prowadzące handel na targowisku obowiązków wynikających z innych usytuowanych wyżej w hierarchii aktów prawnych, tj. obowiązku przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, przepisów sanitarno-epidemiologicznych oraz obowiązku pozostawienia swojego miejsca sprzedaży w czystości i porządku;

3. przekroczeniu w § 5 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez nałożenie na sprzedawców obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu informacji zawierającej jego imię i nazwisko lub nazwę przedsiębiorstwa i adres;

4. przekroczeniu w § 6 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez nałożenie na osoby prowadzące handel na targowisku obowiązków wynikających z innych usytuowanych wyżej w hierarchii aktów prawnych, tj. obowiązków polegające na nałożeniu obowiązku uwidoczniania na towarach wystawionych do sprzedaży ceny w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości;

5. przekroczeniu w § 7 ust. 1 i 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez nałożenie na sprzedających korzystających z targowiska obowiązków wnikających z innych, usytuowanych wyżej w hierarchii aktów prawnych, tj. obowiązków używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram itp.) oraz używania narzędzi pomiarowych z ważną cechą legalizacyjną ustawionych i w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia;

6. przekroczeniu w § 8 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez zobowiązanie osoby określonej jako kierownik do wstrzymania sprzedaży towaru, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on szkodliwy dla zdrowia bądź pochodzi z kradzieży lub innego nielegalnego źródła nabycia oraz zobowiązania takiej osoby do zawiadomienia właściwych organów;

7. przekroczeniu w § 12 ust. 1 i 2 regulaminu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego poprzez nałożenie na inkasenta obowiązku egzekwowania porządku i czystości na targowisku oraz zobowiązanie właścicieli kiosków blaszanych usytuowanych na terenie targowiska do utrzymywania czystości i ładu w ich pobliżu;

8. przekroczeniu w § 14 regulaminu o treści "Winni naruszenia przepisów niniejszego regulaminu podlegają ukaraniu w trybie przepisów o wykroczeniach" upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. oraz uchwalenie zaskarżonego przepisu w formie naruszającej wynikający z paragrafu 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej" nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, co w konsekwencji stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych wynikającej art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik podniósł, że prokurator powołuje się na akty prawne, nie wskazując jednak konkretnego przepisu, który zaskarżona uchwała miałaby naruszać, modyfikować lub powtarzać. Można jednak w sposób ogólny wywnioskować, że według skarżącego z innych aktów prawnych wynikają zasady prowadzenia handlu towarami wskazanymi w zaskarżonym § 3 ust. 1 w oparciu o udzielone koncesje lub zezwolenia lub też w ogóle brak jest jakiejkolwiek regulacji (kamienie szlachetne). W orzecznictwie wyraźnie wskazuje się na dopuszczalność wprowadzenia przez gminy pewnych ograniczeń w zakresie sprzedaży towarów na targowiskach prowadzonych przez te gminy oraz przyjmuje się, że rada gminy ma kompetencje do określania (ograniczania) asortymentu towarów, którymi można na nim targować. Rada Miejska w Sieradzu wprowadziła zakazy sformułowane w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób jednolity dla wszystkich podmiotów prowadzących handel na tym targowisku, nie ograniczając tych zakazów ani do wydzielonego obszaru targowiska, ani też określonych podmiotów (np. osób fizycznych).

Także w ocenie organu mieści się w granicach określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zakaz prowadzenia na bazarze sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów. Ani z obowiązującej obecnie ustawy z 2009 r. o grach hazardowych, ani też z wcześniej obowiązującej ustawy z 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach nie sposób wyprowadzić wniosku o istotnym naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę. W § 3 ust. 2 załącznika uchwała nie odnosi się bowiem ani do gier losowych, ani do zakładów wzajemnych, ani do gier hazardowych.

Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że w uchwale nie wprowadzono żadnych odrębnych regulacji dotyczących przepisów ogólnie obowiązujących, nie powtórzono także zapisów ustawowych. Tym samym wyraźne wskazanie przez organ, że osoby prowadzące handel są zobowiązane do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych uznać należy za prawidłowe. To samo dotyczy obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych.

Zdaniem organu nałożenie na sprzedawców obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu informacji zawierającej imię i nazwisko lub nazwę przedsiębiorstwa (§ 5 załącznika) było niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa kupujących, choć obecnie z punktu widzenia przepisów o ochronie danych osobowych można rozważać jego usunięcie.

Organ przyznał, że postanowienia § 6 i § 7 ust. 1 i 2 załącznika dotyczą co prawda materii uregulowanych w innych przepisach prawa ogólnie obowiązującego, jednakże nie są z tymi przepisami identyczne, sprzeczne, ani ich w istotny sposób nie modyfikują. Przewidziany w § 7 ust. 2 obowiązek ustawienia i użytkowania narzędzi pomiarowych w sposób umożliwiający stwierdzenie prawidłowości i rzetelności mierzenia i ważenia, nie wynika z żadnego obowiązującego przepisu. Ma z założenia pełnić funkcję prewencyjną, to jest zapobiegać oszustwom przy sprzedaży towaru.

Postanowienia § 8 i § 12 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały polegają na wprowadzeniu w regulaminie obowiązków kierownika bazaru, inkasenta oraz właścicieli kiosków blaszanych usytuowanych na terenie targowiska. W ocenie organu regulacje te mieszczą się w pojęciu zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej.

Organ odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, dotyczącego § 14 załącznika do uchwały stwierdził, powołując się na wyro k NSA z 25.11. 2020 r., sygn.. akt II OSK 791/19, że akt jednostki samorządu terytorialnego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej będzie aktem wadliwym, ale ważnym.

Prokurator Rejonowy w Sieradzu w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał jednostki redakcyjne aktów prawnych wymienionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana - stosowanie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Należy odwołać się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej: usg, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1 - 2, s. 101 - 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest, jak już wskazywano, uchwała nr 301/ XXXIII 2001 Rady Miejskiej w Sieradzu z 6 września 2001 r. w sprawie regulaminu targowiska usytuowanego na terenie miasta Sieradz przy ulicy A. Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżył przepisy: § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 1 i 2 § 8, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 14 Regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały. W ocenie skarżącego wskazane przepisy zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego.

Legitymacja skargowa prokuratora znajduje swoje źródło w treści art. 8 § 1 p.p.s.a., w myśl którego prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W tym przypadku prokuratorowi przysługują prawa strony. Uprawnienie to zostało potwierdzone w art. 50 § 1 p.p.s.a., przy czym w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator nie został przez ustawodawcę objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Równocześnie z treści art. 53 § 3 in fine p.p.s.a. wynika, że skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem.

Zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP stanowi bowiem, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.). Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) - dalej: u.s.g. Przepis ten stanowi bowiem, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przy czym uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie takie przewiduje również sama u.s.g. - w treści art. 40 ust. 2 - stanowiąc, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2), zasad zarządu mieniem gminnym (pkt 3), zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Odnotować również należy, iż w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g), przy czym, jak stanowi art. 40 ust. 4 u.s.g., przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Należy jeszcze zauważyć, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny, co więcej obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Podkreślić również należy, iż zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa - zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Odnotować jeszcze należy, iż do aktu prawa miejscowego znajdują również zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob.m.in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Lex/el z 2013 r.; a także wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. z 2008 r. Nr 302, poz. 3489).

Zaskarżona do sądu uchwała została wydana w oparciu o treść art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g, ustala ona regulamin targowiska, a co za tym idzie jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w niniejszym przypadku stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. targowisk i hal targowych. Trzeba przy tym podkreślić, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Tym samym więc zaskarżona do sądu uchwała w sprawie ustalenia regulaminu targowiska nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu tego aktu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem - obok ustawy zasadniczej - ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania zagadnień, do których uregulowania gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez gminę nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Akty prawa miejscowego nie mogą ani powielać, ani modyfikować norm powszechnie obowiązujących. Ponadto uchwalając akty prawa miejscowego organy administracji muszą respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu pamiętając, że prawo miejscowe może być stanowione tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż zaskarżona uchwała została częściowo wydana z istotnym naruszeniem prawa co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

W § 3 ust. 1 regulaminu przewidziano możliwość sprzedaży wszystkich towarów z wyjątkiem: napojów alkoholowych, paliw płynnych, gazów technicznych, spirytusu skażonego (denaturatu), trucizn, środków leczniczych, kamieni i metali szlachetnych oraz wykonanych z nich przedmiotów, zagranicznych banknotów i monet, papierów wartościowych, broni, amunicji, materiałów oraz artykułów pirotechnicznych i wybuchowych, przedmiotów ekwipunku wojskowego, innych artykułów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd uznaje za zasadne stanowisko skarżącego, iż organ dokonał przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia obrotu na terenie targowiska wymienionymi w uchwale towarami. Przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny i niejasny. Uchwalając taki przepis wprowadzono reglamentację towarów jakimi można obracać na terenie targowiska. Co do zasady nie ma przeszkód, aby organ dokonał sprofilowania działalności targowiska, niemniej jednak w zaskarżonej uchwale dokonano zabiegu niedopuszczalnego z punktu widzenia zarówno zakresu upoważnienia ustawowego, hierarchii aktów prawnych, jak i zasad poprawnej legislacji, uchwalając, że na targowisku mogą być sprzedawane wszystkie towary, to jest towary których obrót nie jest zabroniony prawem. Powyższe sformułowanie stwarza wrażenie, iż źródłem zakazu obrotu niektórymi towarami jest uchwała, podczas gdy poszczególne zakazy mają swoje umocowanie ustawowe. Zatem przepis ten - w sposób niedopuszczalny - niejako kreuje uchwałę jako źródło zezwolenia na sprzedaż prawem dopuszczonych do obrotu towarów. Co więcej organ wskazuje w uchwale grupy towarów wyłączonych ze sprzedaży na terenie targowiska wkraczając tym samym w materię ustawową. Tym samym więc przepis § 3 ust. 1 regulaminu stanowi nie tylko wykroczenie poza zakres upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g, ale również wkracza w materię ustawową, a co za tym idzie powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Skoro bowiem inne przepisy zabraniają obrotu jakimiś towarami (por. przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji), to zakaz taki nie może być objęty uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego. Nadto, organ administracji nie jest upoważniony do nakładania obowiązków, które zostały już nałożone aktami prawnymi wyższego rzędu (por. ustawę z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ). W świetle powyższego należało zatem stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 załącznika do wskazanej uchwały.

W ocenie sądu także zakaz sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów nie mieści się w granicach określonych w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zasady organizowania loterii fantowych, czy loterii promocyjnych, określonych w regulaminie jako "sprzedaż towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów" zostały dokładnie określone w, obowiązującej w dacie podejmowania uchwały, ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. "o grach wzajemnych i grach na automatach ( artykuły 4-6). Wobec tego należało także stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 regulaminu.

Zdaniem sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 4 ust. 1 regulaminu. Przepis ten nakłada na osoby prowadzące handel na bazarze obowiązki przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych oraz pozostawienia miejsca sprzedaży w czystości i porządku. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi powyższe obowiązki wynikają z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, to jest: ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( artykuły 1, 3, 4), ustawy z 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia ( art. 5 oraz artykuły 30 -33), ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( art. 82, art. 83, art. 145). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g nie przyznaje radzie uprawnienia do ponownego nakładania obowiązków wynikających z innych aktów prawnych.

Radzie nie przysługiwało uprawnienie do nakładania na sprzedawców obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji zawierającej jego imię i nazwisko lub nazwę przedsiębiorstwa i adres - § 6 regulaminu. Jak trafnie wskazano w skardze zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby.

§ 6 regulaminu przewiduje, iż osoba prowadząca handel na bazarze jest obowiązana uwidocznić na towarach wystawionych do sprzedaży ceny w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości. Przepis ten stanowi modyfikację normy ustawowej, to jest art. 17 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (obowiązywała do dnia 12 grudnia 2001 r.). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu towar przeznaczony do sprzedaży detalicznej powinien być oznaczony ceną. Natomiast w ust. 4 wskazywano, iż w miejscach sprzedaży detalicznej towarów oraz świadczenia usług muszą być uwidocznione ceny w sposób zapewniający prostą i nie budzącą wątpliwości informację o ich wysokości, a w odniesieniu do cen urzędowych - także o ich rodzaju (cena urzędowa).

Z § 7 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, iż do ważenia i mierzenia towarów mogą być używane wyłącznie jednostki miar obowiązujące w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne), natomiast narzędzia pomiarowe używane na targowisku powinny posiadać ważną cechę legalizacyjną oraz powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić prawidłowość i rzetelność ważenia i mierzenia. Zdaniem sądu i w tym zakresie rada dokonała wkroczenia w materię ustawową ponieważ, obowiązek używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym został już uregulowany w ustawie (por. przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach). W świetle powyższego należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 1 i ust. 2 załącznika do wskazanej uchwały.

W paragrafach 8 i 12 regulaminu określono obowiązki kierownika bazaru i inkasenta a więc osób, którym rada powierzyła konkretne zadania zmierzające do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania targowiska. Przepisy te regulują stosunki wewnętrzne podmiotu będącego organizatorem targowiska, a nie zasady i tryb korzystania z obiektu gminnego przez wszystkie osoby korzystające z targowiska. Tym samym przepisy te nie mogą być uznane jako mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40.ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podobnie ust. 2 paragrafu 12 adresowany jest do wybranej grupy osób, to jest właścicieli kiosków blaszanych.

W myśl § 14 regulaminu "Winni naruszenia przepisów niniejszego regulaminu podlegają ukaraniu w trybie przepisów wykroczeniowych". Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż przepis ten posiada jedynie charakter informacyjny i pozbawiony jest treści normatywnej. Nie może być zatem uznany jako wydany w granicach upoważnienia ustawowe zawartego w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, a tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały.

eg