Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2970/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 582/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 582/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania tej osobie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

J.M. w dniu 7 lutego 2011 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...] w celu dokonania rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. W oświadczeniu złożonym na formularzu w miejscu dotyczącym adresu stałego zameldowania wpisał "w L.", jako adres zamieszkania wskazał ul. [...], a jako adres korespondencyjny – L., ul. [...].

W tym samym dniu Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] przyznał mu status bezrobotnego od dnia rejestracji oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 lutego 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] wznowił jednak z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją, gdyż powziął informację, że J.M. od dnia 4 marca 2009 r. zameldowany jest na pobyt stały w L.,

ul. [...], czyli pod adresem objętym właściwością miejscową Powiatowego Urzędu Pracy nr [...]. W wyniku wznowienia postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i odmówił przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej od dnia 7 lutego 2011 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], zaś skarga J.M. na tę ostatnią decyzję – oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 72/12.

Zanim to nastąpiło, J.M. w dniu 3 listopada 2011 r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...] w celu dokonania rejestracji

w charakterze osoby bezrobotnej i w tym dniu Prezydent Miasta [...] decyzją

nr [...] przyznał J.M. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 3 listopada 2011 r., odmawiając przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przywołaną wyżej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydaną po podjęciu postępowania odwoławczego, zawieszonego w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie

o sygn. akt III SA/Łd 72/12. W jej uzasadnieniu organ nawiązał najpierw do art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2013 r., poz. 674, dalej powoływanej jako "ustawa o zatrudnieniu"). Podkreślił, że w dniu rejestracji, tj. 3 listopada 2011 r., w stosunku do J.M. zachodziły przesłanki uznania go za osobę bezrobotną, lecz brak było podstaw do przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie spełniał on bowiem przez okres co najmniej 365 dni wszystkich warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy

z dnia 20 kwietnia 2004 r., w szczególności nie był wówczas zatrudniony przez taki okres. We wspomnianym 18 miesięcznym okresie, liczonym od dnia 2 maja 2010 r. do dnia 2 listopada 2011 r., warunki takie zachodziły wobec niego jedynie przez 274 dni. Jego zatrudnienie, trwające od dnia 3 października 2005 r., ustało mianowicie

w dniu 30 września 2010 r., po czym J.M. pobierał zasiłek chorobowy w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 stycznia 2011 r., którego podstawę wymiaru stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda [...] podkreślił, że art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2010 r. uzależnia prawo do zasiłku od ściśle określonych okoliczności i nie pozwala organowi przyznać tego świadczenia w sposób uznaniowy, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności, np. trudna sytuacja życiowa strony, na którą J.M. zwrócił uwagę w odwołaniu. Mogą one natomiast uzasadniać ubieganie się przez niego o udzielenie stosownych świadczeń ze środków pomocy społecznej.

Wojewoda [...] zaznaczył, że wskutek uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie likwidacji Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...] i Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...] oraz utworzenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] i nadania mu statutu od dnia 31 stycznia 2012 r. osoby bezrobotne z terenu miasta [...] mogą korzystać z usług rynku pracy bez względu na rejonizację. W jego ocenie reorganizacja ta wpłynie pozytywnie na podniesienie jakości obsługi osób bezrobotnych.

J.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Argumentował, że w okresie ośmiu miesięcy poprzedzających rejestrację był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w [...] i właśnie ten okres brakuje mu do wymaganych 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, że to pracownicy tego urzędu nie zauważyli, iż wymienił on dowód osobisty i zmienił adres zamieszkania. To

w wyniku ich przeoczenia doszło zatem do nieprawidłowej rejestracji w tym urzędzie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu

6 września 2012 r. skarżący stwierdził w szczególności, że nie wiedział o rejonizacji urzędów pracy oraz że po uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku w czasie wizyt w Powiatowym Urzędzie Pracy posługiwał się już dowodem osobistym z właściwym adresem.

Odnosząc się do skargi wspomniany Sąd już na wstępie skonstatował, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Następnie krótko omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, eksponując m.in. to, iż jedynym kryterium tej kontroli jest legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność

z prawem materialnym i procesowym.

Sąd wskazał, że skarżący od dnia 7 lutego 2011 r. był zarejestrowany jako bezrobotny w niewłaściwym miejscowo urzędzie pracy, gdyż legitymował się dowodem osobistym z nieaktualnym adresem zameldowania. Dlatego organ, po powzięciu informacji o tym fakcie, wznowił postępowanie administracyjne, wskutek czego decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została uchylona decyzją z dnia

[...] października 2011 r., a skarżącemu odmówiono przyznania statusu bezrobotnego od tego dnia i związanego z tym prawa do zasiłku. Sąd zaakcentował, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r., została oddalona wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 72/12, który stał się prawomocny, gdyż żadna ze stron nie złożyła od niego skargi kasacyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie odnosi się zaś jedynie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., orzekającej o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia kolejnej rejestracji, tj. od dnia 3 listopada 2011

i o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd podzielił pogląd, że przepisy ustawy o zatrudnieniu dotyczące zasiłków dla bezrobotnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Przypomniał, iż art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu uzależnia to prawo od określonego stażu poprzedzającego moment rejestracji o 18 miesięcy, zwłaszcza zatrudnienia w tym czasie przez okres co najmniej 365 dni. W przypadku skarżącego okres 18 miesięcy należy liczyć uwzględniając datę kolejnej rejestracji, czyli dzień 3 listopada 2011 r.,

a w tak ustalonym okresie wspomniany jego staż uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynosił 274 dni. W związku z uprawomocnieniem się wyroku z dnia

1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 72/12 nie można w tym zakresie uwzględnić okresu, w którym skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy

w [...], co nastąpiło w dniu 7 lutego 2011 r.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), skargę oddalił.

J.M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 września 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik w pierwszej kolejności zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy o zatrudnieniu poprzez przyjęcie, że wskazana we wniosku o rejestrację osoby bezrobotnej informacja o miejscu jej zameldowania na pobyt stały, podana na podstawie adnotacji zawartej w dowodzie osobistym, "niezaktualizowanym po złożeniu w organie meldunkowym wniosku o zameldowanie pod nowym adresem, ma znaczenie prawotwórcze", decydujące o statusie osoby bezrobotnej, podczas gdy ma ono wpływ jedynie na terytorialny podział pracy pomiędzy właściwe urzędy pracy.

Drugi zarzut kasacyjny miał charakter procesowy. Został on odniesiony

w szczególności do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów polegało, zdaniem pełnomocnika skarżącego, na pominięciu całokształtu materiału dowodowego "w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 65 § 2 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nieprzekazanie wniosku skarżącego do organu właściwego, poprzez uznanie wniosku jako wniosku zgłoszonego po terminie i nieudzielanie skarżącemu należytej

i wyczerpujących informacji o jego sytuacji prawnej".

W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz "o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu", które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przypomniał okoliczności, w jakich dwukrotnie rejestrował się on w Powiatowych Urzędach Pracy nr [...] i [...] w [...]. Zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku

z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 72/12 wypowiedział się w sprawie rejestracji dokonanej w tym pierwszym urzędzie. Zdaniem Sądu skarżącemu nie przysługiwał status osoby bezrobotnej, skoro zameldowany był poza obszarem działania tego urzędu pracy. W konsekwencji od skarżącego zażądano zwrotu zasiłku wypłaconego mu na podstawie decyzji, którą dokonano tej nieprawidłowej rejestracji.

W tym kontekście pełnomocnik skarżącego podkreślił, że działał on w dobrej wierze, dochował należytej staranności, nie ukrywał żadnych okoliczności, stosował się do wskazówek organu administracji i przede wszystkim nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych w żadnym innym urzędzie pracy. To w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] nie dochowano obowiązku wynikającego z art. 65 K.p.a., polegającego na przekazaniu podania do właściwego organu, a w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] potraktowano zgłoszenie skarżącego "jako odrębny wniosek, wszczynający sprawę od nowa", mimo że "przedmiotem sprawy jest nadal ta sama kwestia". W ocenie pełnomocnika paradoksem jest, że w okresie, kiedy postępowanie w tej sprawie się toczyło, oba urzędy połączyły się w jeden urząd wspólny dla całego powiatu. Zgodnie z art. 65 § 2 K.p.a. należało więc uznać, że wniosek skarżącego został złożony

"w terminie pierwotnym".

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przytoczył art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu stanowiącego, iż osobą bezrobotną jest osoba, która – poza spełnieniem innych warunków w tym przepisie przewidzianych – jest zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W jego ocenie zwrot ten nie może mieć znaczenia przesądzającego w rozpatrywanym zakresie. Za osobę bezrobotną może być bowiem uznana osoba niemająca miejsca zameldowania. W przeciwnym razie doszłoby do sprzecznej z Konstytucją dyskryminacji takich osób, które mogą zgłosić się w urzędzie pracy w miejscu swojego faktycznego zamieszkania. Stąd pojęcie to służy jedynie do określenia właściwości miejscowej organu wydającego decyzję o rejestracji, uzależnioną od innego rodzaju przesłanek wskazanych w prawie materialnym.

Pełnomocnik przyznał, że zachodziła rozbieżność pomiędzy miejscem zameldowania wskazanym w dowodzenie osobistym skarżącego a decyzją administracyjną o zameldowaniu, stanowiąca następstwo "innych biurokratycznych przeszkód, z którymi musiał zmagać się skarżący". Jego zdaniem jednak skarżący posługując się dowodem osobistym, który był w tym zakresie nieaktualny, nie dopuścił się naruszenia prawa.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do zasady określonej w art. 9 K.p.a. Powołując się na doktrynę podniósł, że oznacza ona m.in., iż organom administracji nie wolno wykorzystywać nieznajomości prawa obywatela.

Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu zaznaczył, że skarżący dokonał rejestracji w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla miejsca stałego zameldowania, tj. w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w [...], dopiero w dniu 3 listopada 2011 r., toteż dopiero na ten dzień można było ocenić przesłanki określone w art. 71 ustawy o zatrudnieniu. Wcześniej, od dnia 7 lutego 2011 r., skarżący był zarejestrowany w niewłaściwym urzędzie, ponieważ legitymował się dowodem osobistym z niewłaściwym adresem zameldowania na pobyt stały i ten adres wskazał w karcie rejestracyjnej. W tym kontekście przypomniał przebieg postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. o rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...], eksponując znaczenie prawomocnego wyroku z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt

III SA/Łd 172/12, oddalającego skargę w tym przedmiocie. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 65 K.p.a., zwłaszcza jeżeli zważyć, że Powiatowy Urząd Pracy nr [...] nie miał podstaw do ustalenia właściwości innego urzędu, skoro dopiero w dniu 27 września 2011 r. powziął wiadomość, że skarżący jest zameldowany pod innym adresem niż podany w zgłoszeniu.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 24 Drugiej Europejskiej Karty Społecznej oraz Konwencji Rady Europy

o zabezpieczeniu społecznym (żaden z tych aktów nie został oznaczony), polegające na poddaniu skarżącego praktyce dyskryminującej go ze względu na miejsce zameldowania i naruszeniu jego prawa do ochrony w przypadku zwolnienia z pracy. W uzasadnieniu pisma zwrócił uwagę na "konstytucyjny i konwencyjny zakaz dyskryminacji obywateli", który nie pozwala na różnicowanie ich sytuacji prawnej ze względu na odrębności pozbawione istotnego znaczenia. Jego zdaniem taką odrębnością jest brak stałego zameldowania osoby bezrobotnej lub niewywiązanie się przez nią z obowiązku meldunkowego. Od tego rodzaju okoliczności nie można uzależniać prawa do świadczeń przewidzianych na wypadek utraty pracy.

Ustosunkowując się do tego pisma pełnomocnik organu w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. podtrzymał wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne i prawidłowo skonstruowane.

W tym ostatnim kontekście podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Z drugiej strony wiąże się on też jednak z powinnościami ciążącymi na wnoszącym skargę kasacyjną, która musi być zredagowana w sposób staranny, zwłaszcza precyzyjnie wskazywać przepisy objęte zarzutem.

Rozpatrywana skarga kasacyjna z tego punktu widzenia dotknięta jest licznymi mankamentami. Po pierwsze, oba jej zarzuty zostały poprzedzone zwrotem "w szczególności". Sugeruje on zaś, że przepisy, których naruszenie się podnosi, stanowią jedynie pewną egzemplifikację, ponieważ zakłada, iż zakres zarzutu jest szerszy i obejmuje także inne niewymienione w nim wprost, a więc bliżej nieokreślone unormowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak uprawniony do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych i niejako domyślania się intencji strony czy samodzielnego poszukiwania jej motywów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05, LEX nr 236405). Jest więc władny zbadać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i których ustalenie w związku z tym nie wymaga wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 133/12, LEX nr 1219060). Zakres ten powinien wynikać jednoznacznie ze skargi kasacyjnej.

Drugie istotne uchybienie skargi kasacyjnej stanowi brak niezbędnej ścisłości w oznaczeniu niektórych przepisów wymienionych pośród podstaw kasacyjnych. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim art. 71 ustawy o zatrudnieniu, który został wskazany w sposób ogólny, bez uwzględnienia jego wewnętrznego podziału. Tymczasem struktura tego przepisu ma postać niezmiernie rozbudowaną, gdyż składają się na nią liczne ustępy, a niekiedy i punkty oraz podpunkty oznaczone literowo. Zaznaczyć zatem wypada, że w przypadku przepisów niestanowiących jednej zamkniętej całości, lecz dzielących się, zwłaszcza wielostopniowo, na dalsze jednostki redakcyjne, konieczne jest szczegółowe oznaczenie tej jednostki, która wyraża naruszoną normę, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania, jaki przepis został objęty zarzutem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Obie grupy mankamentów występują w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną. I tak zawarte w nim rozszerzenie podstaw kasacyjnych jest katalogiem otwartym, skoro również rozpoczyna się od formuły "w szczególności". Ponadto w przypadku Konwencji Rady Europy o zabezpieczeniu społecznym pełnomocnik skarżącego nie wskazał żadnego przepisu tego aktu, który miałby być przez Sąd naruszony. Nie oznaczył też ani daty tego aktu, ani miejsca jego opublikowania, co dotyczy również przywołanej przez niego Drugiej Europejskiej Karty Społecznej. Utrudnia to ustalenie, o jaki akt prawny pełnomocnikowi chodzi; skoro druga Europejska Karta Społeczna, przyjęta przez Radę Europy w 1996 r., opatrzona została określeniem "Zrewidowana". Większe znaczenie ma jednak to, że Rzeczpospolita Polska, aczkolwiek podpisała ten traktat w dniu 25 października 2005 r., to jednak – w przeciwieństwie do Europejskiej Karty Społecznej z dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67) – dotąd jej nie ratyfikowała (por. A. Rycak, Powszechna ochrona stosunku pracy, monografia LEX 2013). W konsekwencji nie jest ona źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu 87 ust. 1 Konstytucji. Tak samo jest w przypadki Europejskiej Konwencji o zabezpieczeniu społecznym z 1972 r., która również nie została ratyfikowana.

Niezależnie jednak od dotychczasowych spostrzeżeń przyjąć wypada, że skarga kasacyjna spełnia wymogi przewidziane dla tego środka zaskarżenia w stopniu pozwalającym na jej rozpoznanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że na uwzględnienie zasługuje sformułowany w niej zarzut materialny, pomimo wytkniętych już jego wad konstrukcyjnych, zarzut ten został jednak rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu został zastosowany niewłaściwie, tj. bez uwzględnienia szczególnego stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Sąd pierwszej instancji, tak jak organy, poprzestał jedynie na wykładni językowej tego przepisu, koncentrując się na tym, że uzależnia on prawo do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia przez okres co najmniej 365 dni określonych warunków w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania bezrobotnego we właściwym urzędzie pracy. Wziął zatem pod uwagę, że skarżący w tym okresie liczonym od dnia 3 listopada 2011 r., kiedy to został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w [...], nie spełniał tych warunków. Nie miał jednak w ogóle na względzie tego, iż bezsprzecznie prawo do zasiłku przysługiwałoby skarżącemu, gdyby okres 18 miesięcy ustalić od dnia jego rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w [...], czyli od dnia 7 lutego 2011 r. W tym dniu wydano zresztą decyzję, którą zostało mu to prawo przyznane. Co więcej, decyzja ta pozostawała wciąż w obrocie w dniu zgłoszenia się przez skarżącego w kolejnym urzędzie pracy. Była ona już wprawdzie uchylona w wyniku wznowienia postępowania decyzją dnia [...] października 2011 r., lecz decyzja ta nie była wówczas jeszcze ostateczna – została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., a skargę w tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił dopiero 1 marca 2012 r. Innymi słowy, w dniu 3 listopada 2011 r. skarżący wciąż był zarejestrowany jako osoba bezrobotna i złożył wniosek o rejestrację po raz drugi, powołując się na te same okresy uprawniającego go do zasiłku dla bezrobotnych. Bezsprzecznie przy tym nie miał zamiaru równoczesnego zarejestrowania w dwóch różnych urzędach pracy, w szczególności wyłudzenia świadczeń, które byłyby nienależne w jego sytuacji. Przeciwnie, w dniu 7 lutego 2011 r., gdy złożył pierwszy wniosek o rejestrację, zachodziły w stosunku do niego wszystkie przesłanki uprawniające go do zasiłku, poza rejestracją we właściwym urzędzie pracy, i wszystkie jego działania wskazują, że podjął starania, by ten ostatni warunek spełnić. W złożonym w tym dniu wniosku nie zataił wszak adresu, pod jakim był wówczas zameldowany (ul. [...] w [...]). Wskazał go przecież – obok adresu zamieszkania (ul. [...] w [...]) – jako adres zamieszkania. Podkreślenia zarazem wymaga, że w rubryce poświęconej adresowi stałego zameldowania skarżący wpisał jedynie "w L.", z czego wcale nie wynikało jednoznacznie, iż jest zameldowany pod adresem zamieszkania. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia, że w dniu 28 września 2011 r., a więc przed dniem ponownej rejestracji, Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...] i Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...] oraz utworzeniu Powiatowego Urzędu Pracy w [...] i nadania mu statutu. Według § 1 ust. 1 uchwały likwidacja ta nastąpiła z dniem 31 grudnia 2011 r. Zaskarżona decyzja, z dnia [...] maja 2012 r., została zatem wydana w czasie, gdy w L. funkcjonował już tylko jeden Powiatowy Urząd Pracy.

Pominięcie tych wszystkich okoliczności poprzedzających zgłoszenie się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...], stanowiących przyczynę rejestracji także w tym urzędzie, oznacza rozstrzygnięcie sprawy w oderwaniu od realiów sprawy i w sposób niedający się pogodzić nie tylko z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. od 7 do 9 K.p.a., ale i z podstawowymi celami instytucji rynku pracy, do których, stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu, należy m.in. wzmacnianie integracji oraz solidarności społecznej.

Potrzebę uwzględnienia względów natury aksjologicznej podnosi się w orzecznictwie szczególnie często podczas wykładni art. 71 ustawy o zatrudnieniu, przy czym prowadzi ono nierzadko do odstąpienia od ścisłego, językowego rozumienia tego przepisu. Utrwalony jest na przykład pogląd, że oceniając, czy zachodzi warunek zatrudnienia przez okres co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, nie należy brać pod uwagę opóźnienia w zarejestrowaniu się spowodowanego dniami wolnymi od pracy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 266/10, LEX nr 670680 oraz przywołane tam orzeczenia wydane jeszcze na tle wcześniej obowiązującego stanu prawnego). W kontekście niniejszej sprawy odwołać się zaś wypada zwłaszcza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 695/07 (LEX nr 427661). W jego uzasadnieniu Sąd, nawiązując szeroko do literatury, wyraził pogląd, że reguła pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru bezwzględnego i że można odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, jeżeli prowadzi ono do rozstrzygnięć niesprawiedliwych lub pozostających w sprzeczności z wartościami istotnymi w demokratycznym państwie prawa. Uznał, że tego rodzaju stan rzeczy zachodzi w przypadku, gdy strona, która dopełniła wszystkich obowiązków ciążących na osobie bezrobotnej, bez swojej winy została pozbawiona prawa do zasiłku z uwagi na przyznanie jej renty z mocą wsteczną. Sąd dopuścił w tym wyroku przesunięcie w czasie skutków rejestracji dokonanej wcześniej. Szczególna sytuacja, jaka występuje w rozpatrywanym stanie faktycznym, wymaga właśnie takiej oceny.

Musi ona rozważyć wszystkie konsekwencje prawne rejestracji dokonanej przez skarżącego w dniu 7 lutego 2011 r., pamiętając, że nie ukrywał on wówczas swojego nowego adresu i wskazał jedynie ogólnie, że jest zameldowany w L. Treść wniosku skarżącego nie wykluczała więc niejako sama przez się możliwości jego zarejestrowania w każdym z dwóch urzędów pracy istniejących wówczas w tym mieście. Powtórzyć również warto, że nie był on wtedy zarejestrowany w innym powiatowym urzędzie pracy, co jest zasadniczym powodem wymogu, iż osoba bezrobotna powinna być zarejestrowana w urzędzie pracy właściwym dla jej miejsca zameldowania stałego lub czasowego. Wynika to z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607), obowiązującego w czasie, kiedy skarżący składał oba swoje wnioski rejestracyjne. Otóż zgodnie z treścią tego przepisu osoba, która nie jest zameldowana lub posiada zameldowanie na pobyt stały w innej miejscowości niż miejsce zameldowania na pobyt czasowy, przy dokonaniu rejestracji jako osoba bezrobotna składa oświadczenie, że nie jest zarejestrowana w innym powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna. Chodziło zatem o wyeliminowanie sytuacji, gdy bezrobotny rejestruje się w kilku urzędach pracy, wyłudzając łączące się z tym świadczenia.

Dalej podkreślić trzeba, że w myśl art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) powiatowy urząd pracy jest jednostką organizacyjną powiatu, przy pomocy której zarząd powiatu wykonuje swoje zadania. Powtórzono to w art. 33b pkt 2 tej ustawy, w którym zaliczono powiatowy urząd pracy do powiatowej administracji zespolonej. Tak samo stanowi art. 9 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu, zastrzegając, że urzędy takie wykonują zadania powiatu w zakresie rynku pracy wyliczone w jej art. 9 ust. 1, w tym polegające na rejestrowaniu bezrobotnych i poszukujących pracy (pkt 4). Urząd taki działa zatem w ramach powiatu, niemając z tego punktu widzenia pozycji samodzielnej. Spostrzeżenie to znajduje potwierdzenie w art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 9 ust. 7 ustawy o zatrudnieniu. W ich świetle kierownik powiatowego urzędu pracy, identycznie jak kierownik każdej innej jednostki organizacyjnej powiatu, nie jest organem administracji władnym rozstrzygać indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej, lecz może być tylko upoważniony przez starostę do wydawania takich decyzji, i to wyłącznie w imieniu starosty, który, wedle art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym pozostaje zwierzchnikiem służbowym wspomnianych kierowników. W konsekwencji wszystkie decyzje wydane w rozpatrywanej sprawie w pierwszej instancji, tj. obie decyzje w przedmiocie rejestracji skarżącego jako bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz decyzja podjęta w wyniku wznowienia postępowania w dniu [...] października 2011 r., pochodziły od jednego organu właściwego, czyli Prezydenta Miasta [...] zrównanego kompetencyjnie ze starostą zgodnie m.in. z art. 2 ust. 1 pkt 36 ustawy o zatrudnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwość tego organu we wszystkich tych sprawach powoduje, że z punktu widzenia art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu nie można przyjąć, iż niewłaściwy jest ten powiatowy urząd pracy, który temu organowi podlega. Właściwości powiatowego urzędu pracy w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu nie można bowiem postrzegać w oderwaniu od właściwości starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). W tym sensie należy odróżnić właściwość, będącą pochodną właściwości organu powołanego do załatwiania spraw administracyjnych, tj. starosty, od rejonizacji, stanowiącej następstwo utworzenia kilku powiatowych urzędów pracy i przypisania im zadań związanych z określoną częścią terytorium powiatu. Ta ostatnia jest więc wyrazem wewnętrznej organizacji powiatu, pozwalającej na bardziej sprawne załatwianie spraw należących do jego właściwości. Naruszenie tych wewnętrznych reguł nie oznacza jednak, że sprawa przestaje należeć do prawem określonych zadań powiatu lub że została wyłączona z zakresu właściwości miejscowej starosty. Oczywiście, rejonizacja powinna być respektowana tak przez organy, jak i przez obywateli, co zostało podkreślone w decyzjach wydanych w wyniku wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, które spotkały się z aprobatą w prawomocnym wyroku z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 72/12, ale nie może pociągać za sobą takich skutków, jakie w niniejszej sprawie przyjęły organy obu instancji, a w ślad za nimi i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Nie można bowiem pozbawiać prawa do zasiłku osoby, która, tak jak skarżący, zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy będącym jednostką organizacyjną powiatu właściwego dla jego miejsca zameldowania, tylko z tego względu, że rejestracja ta została dokonana z naruszeniem rejonizacji, tj. utworzenia większej ilości urzędów pracy celem załatwiania spraw z określonej części terytorium powiatu. Uwzględniając te wszystkie okoliczności, w tym postawę skarżącego oraz treść jego oświadczenia złożonego w dniu 7 lutego 2011 r., należało liczyć okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji od tego dnia, a nie od dnia 3 listopada 2011 r., kiedy zgłosił się on w kolejnym powiatowym urzędzie pracy funkcjonującym w jego mieście. Zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego rozumianego w przedstawionym wyżej zakresie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Niezasadny jest natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, odniesiony do art. 9 i art. 65 § 2 K.p.a. W momencie, kiedy skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w [...], właściwego dla miejsca jego zameldowania, nie było już podstaw do stosowania tego ostatniego przepisu, przewidującego obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu. Tym samym zarzut ten mógł być kierowany przeciwko wcześniejszym decyzjom, dotyczącym rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] . Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, odpowiadają zatem konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy rozstrzygnięcie tego Sądu w przyjętym za podstawę orzekania stanie faktycznym sprawy wychodzi naprzeciw oczekiwaniom skarżącego.

W toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono więc naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dostrzegając jedynie naruszenie prawa materialnego, będącego konsekwencją niewłaściwego ich zastosowania w odniesieniu do stanu faktycznego, który w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Upoważniało to Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, zgodnie z art. 188 P.p.s.a., tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, jak to powinien uczynić Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o wynagrodzeniu przysługującemu pełnomocnikowi skarżącego, który został ustanowiony w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i powinien przyznać wynagrodzenie pełnomocnikowi na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), uwzględniając także czynności dokonane w toku postępowania kasacyjnego. Wynagrodzenie takie nie stanowi wszak kosztów postępowania podlegających zasądzeniu od strony przeciwnej w orzeczeniu wymienionym w art. 209 P.p.s.a, m.in. w tym, o którym mowa w art. 203 pkt 1 P.p.s.a. (Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1412/04, LEX nr 799727, z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I GSK 144/07, LEX nr 365811, z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, LEX nr 555299 i z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt 289/09 oraz postanowienia tego Sądu z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1556/07, LEX nr 1016087, z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1435/06 i z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1317/09, Lex Polonica 2296445).