Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1290/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ,77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1290/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zezwalającej Wójtowi gminy K. na usunięcie drzew ze wskazanych w decyzji działek stanowiących drogi gminne wewnętrzne.

Decyzja została wydana na podstawie następujących ustaleń faktycznych.

Z.Z.i wnioskiem z dnia [...] października 2015r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. którą zezwolono Wójtowi gminy K. na usunięcie drzew między innymi z drogi gminnej wewnętrznej w miejscowości S. działka nr ew [...]. We wniosku Z. wskazał, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w części pkt I ppkt 2, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa. Zarzucił decyzji w tej części rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także niewykonalność która miała charakter trwały. Ponadto zarzucił, że decyzja wydana z rażącym naruszeniem art. 83 ustawy o ochronie przyrody, gdyż decyzja została oparta na wniosku złożonym przez osobę nieuprawnioną.

Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, iż Wójt Gminy K. zwrócił się do Starosty [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew między innymi w zakresie kwestionowanym we wniosku o stwierdzenie nieważności, a więc rosnących w pasie drogowym drogi gminnej wewnętrznej w miejscowości S. działka ew [...]. Do wniosku tego wójt załączył między innymi decyzję wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez gminę [...] własności nieruchomości położonej w miejscowości S. między innymi działki nr [...]., inwentaryzację drzew, a także dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajduje się ponadto protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ administracji publicznej w dniu [...] lipca 2015 r. między innymi na przedmiotowej działce. Z treści tego protokołu wynika iż drzewa objęte wnioskiem rosną w pasie dróg gminnych. W oparciu o taki materiał dowodowy Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. Z.Z. zarzucił ponadto, że przy wydawaniu decyzji Starosta [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowiło wszcząć na wniosek Z. Z. postępowanie ws. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wydanej przez Starostę [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazał, iż w postępowaniu nieważnościowym nie może prowadzić postępowania dowodowego i oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Oznaczałoby to merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Taką możliwość stwarza postępowanie jurysdykcyjne zwykłe lub instytucja wznowienia postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej, jak również z treści samej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż Starosta [...] ustalił, że drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia na ich usunięcie rosły na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie miejscowości S.. Wnioskodawca przedstawił dowody w postaci kopii aktu notarialnego, kopii protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, kopii szkicu polowego, kopii wykazu współrzędnych oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] października 2015 r., które miały świadczyć o tym, iż drzewa faktycznie znajdowały się na działce o numerze [...] której jest właścicielem. Organ odwoławczy wskazał, że z art. 83 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest posiadacz nieruchomości oraz jej właściciel. Z decyzji Wojewody [...] wynika, iż właścicielem nieruchomości była gmina [...]. Z.Z. nie przedstawił w ocenie organu żadnego dowodu w świetle którego można by uznać, iż drzewa objęte wnioskiem rosły faktycznie na terenie jego nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Organ odwoławczy podkreślił nawet jeśli przyjąć, że powyższe dowody mają znaczenie dla rozpoznania sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, iż opinia geodezyjna została wydana w dniu [...] października 2015 r. po wykonanych w dniach [...] września 2015 r. i [...] września 2015 r. pomiarach. Zatem dowody na które powołuje się strona nie istniały w dacie wydawania spornego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium organ pierwszej stacji ocenił w sposób należyty, że kwestionowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie iż Z.Z. winien być uznany za stronę postępowania toczącego się przed Starostą [...], w konsekwencji czego legitymacji do udziału w tym postępowaniu nie posiadał wójt gminy [...]. W ocenie organu gdyby nawet przyjąć, że okoliczności podnoszone przez Z. Z. są prawidłowe, a okoliczność przebiegu granic została wyjaśniona dopiero w oparciu o sporządzoną opinię geodezyjną i na jej podstawie istnieją powody do uznania, iż przedmiotowe drzewa znajdowały się na działce Z. Z., to powyższe nie może świadczyć o tym, że stan ten winien być znany organowi administracyjnemu z urzędu w dacie wydawania decyzji. Kolegium podzieliło ustalenia poczynione w decyzji dnia [...] lutego 2016 r., że o interesie prawnym Z.Z. w postępowaniu ws. usunięcia drzew na gruncie sąsiednim można byłoby mówić wyłącznie w sytuacji gdyby można było wskazać konkretny przepis prawa materialnego zawierający normę prawa przewidującą w tym określonym w stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu powstanie określonego obowiązku lub przyznanie konkretnego uprawnienia. W obowiązującym porządku prawnym brak jest normy prawnej kreującej w ustalonym stanie faktycznym powstanie jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku po stronie Z. Z.. Nie można zatem przyjąć, iż jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma on interes prawny, legitymujący go do udziału w charakterze strony w postępowaniu ws. udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...]. W konsekwencji powyższego nie mógłby zostać uznany za stronę postępowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, a także za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.Z. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1.art. 7 oraz 8 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a także poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesów obywateli co również spowodowało naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sytuacji gdy wyjaśnienie stanu faktycznego winno doprowadzić do uznania Z. Z. za stronę postępowania;

2.art. 7, 77§ 1 oraz 80 kpa poprzez uznanie przez organ iż dowody powołane przez Z. Z. nie mają znaczenia dla rozpatrzenia sprawy;

3.107 § 3 kpa polegające na braku wyjaśnienia przez organ przyczyn dla których odmówił stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa;

4.art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji na skutek przyjęcia że skarżący nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze winno doprowadzić do zmiany decyzji;

5.art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa polegające na utrzymaniu mocy decyzji SKO z [...] lutego 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. mimo iż decyzji tej zarzucono skierowanie do osoby nie będącej w części I.2 stroną w sprawie, nie wykonalności w dniu jej wydania i to że nie wykonalność miała charakter trwały.

II naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1.art. 140 kc w zw. z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wyniku której dokonano wycinki drzew znajdujących się na nieruchomości Z. Z. naruszając tym samym prawo własności;

2.naruszenie art. 83 ustawy o ochronie przyrody poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na wycinkę drzew na wniosek wójta gminy [...] który nie posiada legitymacji do występowania z takim wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący przedłożył dowody które wyraźnie świadczą o tym, że drzewa które miały znajdować się na działce o numerze [...] w istocie znajdowało się na działce o numerze [...], której właścicielem jest skarżący. Kwestię tą organ powinien był wyjaśnić tymczasem bez właściwej analizy przyjął, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości na której znajdowały się drzewa oraz że nie przysługuje mu interes prawny. Organ błędnie uznał, że skoro dowód w postaci opinii geodezyjnej nie istniał w dacie wydania spornego rozstrzygnięcia to nie ma oznaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogły zostać przedstawione wcześniej ponieważ skarżący nie został uznany za stronę postępowania przez Starostę [...] i nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Fakt przysługiwania skarżącemu prawa własności nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] nie jest okolicznością która powstała po wydaniu decyzji przez Starostę [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. narusza przepisy prawa, w stopniu który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że w sytuacji, w której organ pierwszej instancji ustalił w toku postępowania, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015r. , zasadne było merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności.

W ocenie sądu organ odwoławczy wbrew zasadom wyrażonym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie przeprowadził wszystkich czynności niezbędnych do rozpoznania sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej analizy materiału zgromadzonego w sprawie. Uchybienie to jest powodem niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego i przedwczesnej oceny o braku legitymacji procesowej Z.Z. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015r. zezwalającej na usunięcie drzew.

Decydując po niedostatecznym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego o braku interesu wnioskodawcy w tym postępowaniu, jednocześnie organ odwoławczy uznał za prawidłową merytoryczną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek tego podmiotu. Organ pomylił więc kwestię dopuszczalności wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem przez Z. Z, z kwestią zasadności jego żądania, o której mógł i powinien rozstrzygać dopiero w przypadku, gdyby potwierdził istnienie interesu prawnego tej osoby. Rozstrzygnięcie zaś merytoryczne oparł m.in. na ocenie dowodów złożonych przez wnioskodawcę tj. kopii aktu notarialnego, kopii protokołu ustalenia przebiegu granic, kopii szkicu polowego, kopii wykazu współrzędnych oraz opinii geodezyjnej. Organ odwoławczy ocenił, że nie dowodzą istnienia innego stanu faktycznego w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2015r., co skutkowało również uznaniem, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że Z.Z. powinien być uznany za stronę toczącego się przed Starostą [...] postępowania.

Oznacza to, że w istocie organ odwoławczy o braku interesu prawnego strony przesądził na skutek oceny, że stan faktyczny w którym wydana została decyzja z dnia [...] lipca 2015r. był prawidłowo ustalony, nie zważając że powinien ustalić interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Do niezbędnych elementów przedmiotu postępowania administracyjnego należy interes prawny strony (legitymacja procesowa), który wiąże ją z konkretnym postępowaniem.

Stosownie do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Źródłem interesu prawnego jest obowiązująca norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sposób indywidualny i konkretny. Stosowanie tej skonkretyzowanej normy prawnej lub norm prawnych stanowi z jednej strony podstawę uprawnienia po stronie podmiotu do żądania podjęcia przez organ administracji określonej czynności, z drugiej zaś podstawę zobowiązującą organ do takiego działania. Źródłem uprawnienia po stronie podmiotu, a obowiązku po stronie organu nie może być wyłącznie interes faktyczny podmiotu wywodzony z subiektywnego przekonania o potrzebie działania organu administracji w zakresie niezwiązanym z sytuacją prawną tego podmiotu.

Organ I instancji prawidłowo wskazał powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Niestety zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy ocenę co do braku interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu nieważnościowym powiązały z oceną prawidłowości ustaleń faktycznych w postępowaniu zwykłym, która przesądziła ich zdaniem o tym, że wnioskodawca nie mógł być stroną w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...]. Nie wykazał bowiem, że drzewa rosły na jego działce, a jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie był zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody legitymowany do udziału w postępowaniu o udzielenie zgody na usunięcie drzew. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że nie istnieje żadna norma prawa przyznająca takie uprawnienie właścicielowi sąsiedniej nieruchomości.

Należy więc zauważyć, że organy administracji publicznej oceniały interes prawny wnioskodawcy nie w odniesieniu do przedmiotowego postępowania, a do postępowania zwykłego i ustalonego w nim stanu faktycznego.

Organy administracyjne obu instancji nie dokonały należytej i rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ani dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, mimo że wywodził on źródło swojego interesu prawnego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości i powoływał się na fakty dotyczące ustalania przebiegu granicy pomiędzy jego nieruchomością, a nieruchomością objętą zezwoleniem na usunięcie drzew. Te okoliczności powinny zobligować organy administracji publicznej do oceny czy nie istnieje źródło interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na gruncie przepisów prawa cywilnego.

W konkretnym stanie faktycznym w którym wynika, że drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, rosną na granicy sąsiadujących działek, jak też gdy istnieje spór co do przebiegu granicy na której rosną drzewa planowane do usunięcia, nie można wykluczyć że interes prawny zarówno w postępowaniu dotyczącym zgody na usunięcie drzew, jak też w postępowaniu nieważnościowym będą mieli właściciele graniczących nieruchomości.

W przypadku, gdy granice nieruchomości na której rosną drzewa i krzewy są sporne nie ma bowiem pewności czy z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił posiadacz nieruchomości lub czy zgodę na wystąpienie z wnioskiem wyraził właściciel nieruchomości. Wydanie zezwolenia bez wyjaśnienia tej okoliczności i bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom mogłoby prowadzić do naruszenia art. 140 k.c.

Według art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Z kolei stosownie do treści art. 154 § 1 k.c. domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. To samo dotyczy drzew i krzewów na granicy.

Ze względu na powyższe domniemanie wszyscy właściciele nieruchomości pomiędzy którymi rosną drzewa lub krzewy powinni być stronami postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, gdy okaże się, że rosną na granicy nieruchomości sąsiadujących.

Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, sam również nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie ocenił czy skutki postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015r. mogą godzić bądź ograniczać zakres uprawnień prawnorzeczowych wnioskodawcy, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wskazaną w decyzji , a zatem czy przysługuje mu status strony wynikający z naruszenia interesu prawnego określonego normami prawa cywilnego.

W sytuacji, gdyby w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nie stwierdził w sprawie interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania, nie powinien dokonywać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wykluczenie jednego z elementów koniecznych przedmiotu postępowania, uniemożliwia jego prowadzenie i stanowi przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji organ I instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek podmiotu, który nie posiada legitymacji procesowej jako bezprzedmiotowego.

W przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego nie została dostatecznie wyjaśniona, a z uwagi na istotne naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji.

Ze względu na przedwczesne rozstrzygnięcie o braku interesu prawnego i nieuzasadnione wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sąd nie dokonywał oceny pozostałych zarzutów skargi.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wymagają uzupełnienia materiału dowodowego, następnie dokonania ponownej jego oceny, według zaleceń określonych szczegółowo powyżej, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.