Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1062/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt II SA / Kr 1062/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek ( spr. ) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Barbara Pasternak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. M. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną dnia [...].1999 roku decyzją znak [...] w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nakazał M. M. i R. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego, wybudowanego na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...].1999 roku do organu wpłynął wniosek M. M. i R. M. o legalizację wybudowanego w latach 1984- 1993 bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego murowanego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz wizji w terenie stwierdzono, że na wymienionej działce wybudowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny murowany, pokryty dachem, nieotynkowany z wyprawionymi tynkami wewnętrznymi, wprawioną stolarką okienną i drzwiową, posiadający posadzki cementowe wylewane oraz instalację elektryczną, wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wg oświadczenia właścicieli budynek powstał w latach 1985- 1993 na terenie, przeznaczonym przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...].1991 roku pod zieleń niską i urządzoną, ogrody działkowe i sady, z wykluczeniem możliwości realizacji wszelkich obiektów poza urządzeniami związanymi z uprawami ogrodowymi, infrastruktury technicznej i adaptacją istniejących budynków, oraz w strefie uciążliwości od cmentarzy z warunkami działalności realizacyjnej, wykluczającej lokalizację nowych budynków mieszkalnych, zakładów żywienia, produkcji i składów żywności (symbol planu 11.ZN.D3.III). Ponieważ art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 roku- Prawo budowlane stanowi, że w przypadku gdy obiekt znajduje się na terenie, nie przeznaczonym zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym pod zabudowę albo przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju, a został zbudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce. Z uwagi na to, że budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono nakaz rozbiórki.

Od decyzji organu nadzoru budowlanego odwołali się w terminie M. M. i R. M., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż w czasie wznoszenia domu działka, na której jest on zlokalizowany, stanowiła jedną całość z działką sąsiednią (nr [...]). Na działce tej od kilkudziesięciu lat stał rodzinny dom mieszkalny i pomimo niekorzystnych ustaleń kilku kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego, nikt nie kwestionował legalności jego istnienia. Ówczesna działka była własnością A. M. i I. M., w związku z czym autorzy odwołania nie mieli wpływu na sprawy formalno- prawne. Aktualny zapis planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza adaptację istniejących obiektów z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania i chociaż budynek jest odrębnym budynkiem, to w chwili wznoszenia był częścią składową gospodarstwa. Konieczność budowy lub rozbudowy wynikała z potrzeby poprawy standardów użytkowania, ze względów powiększania się rodziny. Podział działki nastąpił dopiero w latach 1997- 1998, dopiero wówczas autorzy odwołania stali się właścicielami działki nr [...] i mogli rozpocząć działania w celu uregulowania spraw formalno- prawnych.

Działka nr [...] leży w strefie uciążliwości od cmentarzy, jednak strefa ta wynika przede wszystkim z wymogów sanitarnych dotyczących zaopatrzenia w wodę pitną- ewentualne korzystanie ze studni- i została narzucona przez projektantów planu w sposób nieuzasadniony. M. M. i R. M. podnieśli również, że na czas budowy wraz z dwójką dzieci mieszkają w starym, niewielkim drewnianym domu o bardzo złym stanie technicznym, który się pogarsza, a remont nie jest możliwy, muszą zatem jak najszybciej przenieść się do większego lokalu. Są nadto w bardzo trudnej sytuacji finansowej, dotychczasowe oszczędności przeznaczali na budowę domu i nie dysponują żadnymi środkami na zakup czy wynajem mieszkania czy remont obecnie zajmowanego domu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 lipca 2004 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art.104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania oraz poinformował o dokonanym uzupełnieniu materiału dowodowego i wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego- uchwalonego przez Wojewódzką Radę Narodową w 1979 roku oraz zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...].1991 roku, obowiązujących w trakcie realizacji przedmiotowego budynku, a do akt dołączono dokumentację spornego budynku.

Po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji oraz ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny powstał w latach 1985- 1993. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, obowiązującego w chwili jego realizacji, budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie już robót wykończeniowych, zatem należy uznać, że nastąpiło już zakończenie budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, co oznacza sytuację, gdy po wejściu w życie tej ustawy nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia lub zgłoszenia. Dlatego też zgodnie z tym przepisem, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje prawo budowlane z 1974 roku.

Prowadząc postępowanie w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, należy w pierwszej kolejności ustalić zgodność inwestycji z obowiązującymi w chwili jej realizacji przepisami o planowaniu przestrzennym w celu ustalenia, czy teren, na którym znajduje się obiekt nie jest przeznaczony pod zabudowę czy też jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Ze znajdujących się w aktach wypisów i wyrysów planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w okresie budowy wynika, iż w trakcie realizacji budynku teren, na którym został on zlokalizowany, nie był przeznaczony pod zabudowę. Biorąc te ustalenia pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istnieją wskazane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśniono, że warunki socjalno- bytowe inwestorów, pomimo ich społecznego uzasadnienia, nie mogą być uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy. Organy nadzoru budowlanego są powołane do badania zgodności inwestycji z prawem, a art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nie przewiduje uwzględnienia kwestii społecznych.

W skardze na powyższą decyzje, wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, M. M. i R. M. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź uchylenia decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący, nie zgadzając się z obiema zapadłymi w sprawie decyzjami, wskazali że są one dla nich krzywdzące, a nadto zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Organy orzekające nie skorzystały z możliwości zalegalizowania budowy z uwagi na fakt, że obiekt w czasie realizacji nie znajdował się w strefie oddziaływania cmentarza. Nie uwzględnienie tej okoliczności stanowi – w ocenie skarżących- naruszenie ustawy z 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych wraz z przepisami wykonawczymi do niej. Organy skorzystały zatem jedynie z krańcowej możliwości orzeczenia, pomijając zupełnie możliwość legalizacji budowy, mając na względzie słuszny interes stron postępowania. W ten sposób doszło do naruszenia art. 20 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nastąpiła również przewlekłość postępowania administracyjnego, co narusza art. 35 i 36 k.p.a., narażając strony na zbędne koszty.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W jego uzupełnieniu wskazał, iż jeżeli ustalono, że teren, na którym wzniesiono przedmiotowy budynek, w chwili jego realizacji nie był przeznaczony pod zabudowę, organ nie ma możliwości dokonania legalizacji obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, lecz jest zobligowany nakazać rozbiórkę. W tym zakresie nie ma uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru środka prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd administracyjny oddala ją w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Po dokonaniu wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, sposobu zastosowania przez organy nadzoru budowlanego prawa administracyjnego materialnego i procesowego, a także po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał skargę za bezzasadną.

Postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej zasadniczo nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z przepisami procedury administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego zapewniły- w myśl art. 10 k.p.a.- możliwość czynnego udziału stronom postępowania. Postępowanie wyjaśniające czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stosownie do której organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1, organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Ocena tegoż materiału nastąpiła- zdaniem Sądu- na podstawie jego całokształtu i nie wykraczała poza zasady logicznego rozumowania i wskazania doświadczenia życiowego, mieści się zatem w granicach swobodnej oceny dowodów, będącej na mocy art. 80 k.p.a. zasadą w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie dopatrzył się zatem powodów, dla których należałoby zakwestionować ustalenia faktyczne, poczynione przez organy nadzoru budowlanego, zaś twierdzenia skarżących w tym zakresie uznał za polemikę z owymi ustaleniami, nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy.

W tak ustalonym stanie faktycznym, uwzględniając czasokres powstania spornego budynku, organy trafnie przyjęły, iż z mocy art. 103 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku, w sprawie niniejszej zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku, zaś w szczególności- jej art. 37 ust. 1. W myśl tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia, iż obiekt bądź jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, iż cytowany przepis stanowi, że obiekty spełniające opisane przesłanki "podlegają przymusowej rozbiórce", a nie "mogą podlegać...", wobec czego w razie realizacji hipotezy przepisu- orzeczenie rozbiórki było obowiązkiem, a nie tylko uprawnieniem organów nadzoru budowlanego. Oznacza to bezzasadność zarzutów skargi w tej ich części, w której odnoszą się do rzekomego przekroczenia w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego oraz do nie zastosowania procedury legalizacyjnej. Decyzja wydawana w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku jest bowiem decyzją związaną, nie pozostawiającą organom nadzoru budowlanego żadnej alternatywy. W zaistniałym stanie faktycznym nie zachodziła możliwość zastosowania innego rozstrzygnięcia niż nakazanie rozbiórki. Sposób załatwienia sprawy był jednoznacznie określony przepisem prawa materialnego, a co za tym idzie- nie może być mowy o jakimkolwiek uznaniu administracyjnym w niniejszej sprawie.

Trafnie organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż sporny obiekt realizuje przesłanki opisane w art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Bezspornym było, że budynek został zrealizowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, które w okresie jego powstania było wymagane, jak słusznie wskazały organy. Zaakceptować należy także dokonaną w sprawie analizę planów zagospodarowania przestrzennego, która prowadzić musiała do wniosku, iż sporny budynek znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę w myśl przepisów o planowaniu przestrzennym. Słusznie opierała się ona na treści planów z czasu powstawania budynku, albowiem dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku relewantne naruszenie zapisów planów zagospodarowania przestrzennego z okresu, kiedy budynek powstawał (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 1981 roku, sygn. akt I SA 1933/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 94).

Ponieważ dla wydania nakazu rozbiórki obiektu, powstałego przed 1 stycznia 1995 roku, konieczne a zarazem wystarczające jest stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane z roku 1974 roku, zaś wszelkie pozostałe okoliczności nie mają znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy. Ponieważ cytowany art. 37 ust. 1 zawiera odniesienie wyłącznie do przepisów o planowaniu przestrzennym, bez znaczenia jest kwestia, czy inwestycja narusza ustawę o cmentarzach i chowaniu zmarłych- nie stanowi ona bowiem przepisów z zakresu planowania przestrzennego.

Jedynym zarzutem skargi, jaki okazał się uzasadniony, jest naruszenie przez organy rozpatrujące sprawę przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Wskazać jednak należy, iż przepisy procedury administracyjnej zawierają możliwość zwalczania przez strony przewlekłości postępowania w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a., a z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący z tego prawa skorzystali. Trzeba też podkreślić, iż naruszenie terminów, przewidzianych do załatwienia sprawy, w żaden sposób nie mogło wpłynąć na wynik postępowania administracyjnego, zatem na etapie sądowoadministracyjnym nie może doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji czy też decyzji ją poprzedzającej.

Wobec powyższego Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.