Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1343/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/16 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [...], dalej jako "Urząd", wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej - wykazu wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dalej jako "Gmina", obejmującego granice administracyjne Gminy, które wpłynęły po ogłoszeniu oraz zawiadomieniu o podjęciu uchwały Rady Miasta [...], dalej jako "Rada Miasta", nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, obejmującego granice administracyjne Gminy.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrz [...], dalej jako "Burmistrz", decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058, ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", w zw. z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2015.2135, ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.", w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie zawierającym wykaz wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 u.p.z.p. do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy - w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości, zawartej w kolumnie nr 5 "Oznaczenie nieruchomości, której dotyczy wniosek" oraz w wierszach nr [...][...][...][...][...][...][...] kolumny nr [...] "Treść wniosku".

W uzasadnieniu decyzji odmownej organ pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych wykazem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich położenia, naruszałoby prywatność właścicieli działek, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 u.o.d.o. Zdaniem organu pierwszej instancji, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu u.o.d.o.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. Z.N. złożyła w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, SKO podało, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W świetle powyższej normy konstytucyjnej w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle

Organ wskazał, że odnośnie danych osobowych należy mieć na uwadze, iż u.o.d.o. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Jednakże konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni informacji publicznej zawartej w przedmiotowym dokumencie. Oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Z.N., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA". Wniosła o poddanie zaskarżonej decyzji kompleksowej kontroli ze strony Sądu gdyż uważa, że decyzja ta może doprowadzić do naruszenia przysługującego jej konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji objętej skargą.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Powołał się w tym miejscu na art. 61 Konstytucji RP. Ponadto wskazał na treść u.d.i.p. w tym art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz na treść u.o.d.o. Również WSA stanął na stanowisku, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Następnie WSA wskazał, że za dane osobowe zgodnie z art. 6 u.d.i.p. uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że żądane przez skarżącą informacje zawarte w wykazie wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 u.p.z.p. do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy w oznaczonym przez wnioskodawczynię okresie wraz zawartymi w treści tego wykazu numerami ewidencyjnymi działek objętych wykazem, są informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. WSA uznał, że organ odwoławczy trafnie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru "danych osobowych" w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Co do treści skargi odnoszącej się do prawidłowości decyzji organu odwoławczego w części, w jakiej organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, WSA wskazał, że w jego ocenie skarga, mimo odmiennych wywodów, zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał w tym miejscu na treść art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz zaznaczył, że co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Innymi słowy decyzje o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części.

Tymczasem Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające powiedzenie, że po uchyleniu nieprawidłowej decyzji organu I instancji sprawa stała się bezprzedmiotowa. WSA podniósł, iż punktem wyjścia jest stwierdzenie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Nie ulegało zatem w jego ocenie wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Następnie WSA postawił pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania.

W kwestii tej WSA wskazał na stanowisko, które podziela, mówiące że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. W sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, WSA zaznaczył, iż w sytuacji gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia ww. informacji w trybie u.d.i.p. - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie WSA, z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., o czym była mowa wyżej. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, jak uznał WSA, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę. Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Z.N. z [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło SKO zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na wadliwym wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, w której organ winien był wydać decyzję kasatoryjną zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem - nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku o udostępnienia informacji publicznej, bowiem - jak wyraźnie wskazano w decyzji organu odwoławczego - umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego,

- w konsekwencji takiej oceny WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a.

2. naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius)

- polegające na orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącego decyzji SKO umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, w sytuacji gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę odmowy,

- polegające na orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO w sytuacji gdy skarżący wnosił o oddalenie skargi całości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Ponadto SKO wniosło o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść kwestionowanej w sprawie decyzji wynikała z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócono uwagę na brak podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono wyjątkowy charakter tego przepisu i niedopuszczalność rozszerzającej jego wykładni. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to ze względu na niedopuszczalność nakazywania organowi administracji przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia) udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że organ II instancji, będąc związanym treścią art. 138 k.p.a., nie mógł poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji organu I instancji (takiej możliwości kodeks nie przewiduje), stąd umorzył postępowanie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydana przez Kolegium decyzja była oczywiście korzystna dla skarżącego. Oznaczała, że dysponent, rozpatrując powtórnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie mógłby ponownie odmówić udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę prawną, bowiem taka decyzja byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ewentualne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie kasatoryjnej w żaden sposób nie zagwarantuje wnioskodawcy, że w następstwie ponownego rozpatrzenia jego wniosku dysponent nie wyda powtórnej decyzji odmownej opartej na tej samej co uprzednio podstawie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylił tę decyzję stwierdzając, że Kolegium uznając nietrafność rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez ten Sąd argumentację przemawiająca za tym stanowiskiem. Stanowisko to jest oparte na ugruntowanym już poglądzie prezentowanym w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w sprawach, w których adresatem wniosku był Burmistrz [...] (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1218/13, z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1226/15, z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1263/16, z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17).

Dlatego Sąd kasacyjny uznał za nietrafny opisany wyżej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Organ II instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jeśli uzna np. że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., pomimo że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1218/13 i I OSK 1250/14).

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy. Tym niemniej w judykaturze za dominujący uznaje się pogląd, że brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela nieaktualnego już odmiennego stanowiska prezentowanego przez NSA w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557 /10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć tu trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz [...] w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Taka jednak decyzja – uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, została w przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Oznacza to, że przed organem I instancji nie mogłoby się już toczyć żadne postępowanie wywołane wnioskiem Z.N. Organ nie miałby obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Słusznie również przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom SKO, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Z.N. o udostępnienie informacji publicznej. To czyni także niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. tj. zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej (reformationis in peius). Zaskarżona decyzja SKO spowodowałaby bowiem formalne zwolnienie Burmistrza z dalszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17). Tymczasem zaskarżony wyrok eliminuje tę barierę. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji SKO ponownie otwiera drogę do ewentualnego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.