Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 932/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

| | | | | , Sygn. akt I OSK 932/09 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 2601/08 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza solidarnie od M. P. i R. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r., VI SA/Wa 2601/08, po rozpoznaniu skargi M. P. i R. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2008 r., wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizacji zjazdu z drogi gminnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez M. i R. P. od decyzji Kolegium z dnia [...] września 2008 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. [...] (dz. ew. nr [...]) na teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w Konstancinie - Jeziornie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazało, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania następuje na wniosek strony lub z urzędu. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poprzedzone jest ustaleniami organu nadzorczego czy w myśl art. 28 k.p.a. żądanie pochodzi od osoby, która była stroną postępowania zwykłego lub osoby, która powołuje się na naruszenie interesu prawnego. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w którym to przepisie udzielenie zgody (lub odmowa) na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ustawodawca pozostawił wyłącznej kompetencji zarządcy drogi. Zdaniem Kolegium w ustawie tej nie ma normy prawnej, która chroniłaby interes wnioskodawców, jak również przymiotu strony nie można również wywodzić z faktu potencjalnych możliwości uczestnictwa w innych postępowaniach administracyjnych, jak również z bezpośredniego sąsiedztwa z działką, dla której wyrażono zgodę na budowę zjazdu. Natomiast powoływane przez skarżących okoliczności mieszczą się w pojęciu interesu faktycznego, który jednakże nie im daje uprawnień do kwestionowania przedmiotowej decyzji.

W skardze na tą decyzję M. i R. P. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie dodatkowo podkreślając brak zrozumienia organów do oczywistej pomyłki Burmistrza Konstancina-Jeziorna. Zdaniem skarżących istotą w sprawie tej - jest fakt, że na terenie Skarpy Wiślanej jest jedyny najważniejszy i niepodważalny zakaz zabudowy, który ma charakter szczególny - "ponad wszystkimi innymi artykułami i paragrafami". Wyjaśnili też, że pragną "uchronić Skarpę Wiślaną, jedną z nielicznych naturalnych perełek polskiej natury, przed niekompetencją urzędniczą".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy k.p.a., w tym w szczególności art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały podjęte bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżących dającego im ewentualną legitymacją do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwalającej M. C. na lokalizację zjazdu z drogi gminnej.

Odmawiając skarżącym legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji zjazdu organ pominął, iż zakres podmiotowy tego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ulega rozszerzeniu. Dlatego też stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą nie tylko strony, które uczestniczyły w wydaniu kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tak stwierdził NSA w wyroku z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, por. także wyrok NSA z 15 września 2000 r., IV SA 2328/99). Jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej weryfikowaną decyzją.

W wyroku z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06 NSA uznał, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, co powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. W konsekwencji interes prawny skarżących jako właścicieli działki graniczącej ze sporną działką nie może być analizowany tylko z punktu widzenia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lecz także z uwzględnieniem innych obowiązujących przepisów prawa.

Sąd podkreślił, że SKO przy ponownym rozpoznaniu będzie związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy, m in. w zakresie przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku takiego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Ponadto przy rozpoznawaniu sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. polegającego na braku udziału strony M. C. w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem Sądu przy dokonywaniu ponownej oceny całokształtu okoliczności sprawy organ, poza zagwarantowaniem udziału wszystkich stron w każdym stadium postępowania, dokona ponownej analizy treści wniosku uwzględniając powyższe uwagi Sądu. Organ musi uwzględnić także zagadnienie ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej.

Z omawianych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż osoby niebędące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działki, na której ma zostać zlokalizowany zjazd z drogi publicznej, posiadają interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu w wystąpieniu z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację takiego zjazdu,

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO,

III. przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez faktyczny brak w wyroku wskazania co do dalszego toku postępowania,

IV. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonych decyzji Kolegium dopuściło się naruszenia wymienionego przepisu k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualne, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kluczowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest określenie kręgu podmiotów, posiadających interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren działki przylegającej do owej drogi. W myśl art. 28 k.p.a. - stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. W świetle dyspozycji art. 127 § 1 k.p.a. - przymiot strony w postępowaniu o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym działki, na której planowana jest lokalizacja zjazdu z drogi publicznej. Oznacza to, że stroną postępowania o w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na teren działki o nr ew. [...]z obr. [...]w Konstancinie-Jeziornie mogą być jedynie właściciele (lub użytkownicy wieczyści) owej działki. Osoby niebędące jej właścicielami lub użytkownikami wieczystymi mogą posiadać w rozstrzygnięciu sprawy lokalizacji takiego zjazdu, co najwyżej interes faktyczny, co nie wystarcza do uznania ich za stronę takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak również za podmiot uprawniony do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wyrażającej zgodę na taką lokalizację. Z tego powodu Sąd i instancji dopuszczając - co do zasady - w skarżonym wyroku stanowisko przeciwne, naruszył w sposób oczywisty art. 28 k.p.a. Jedną z konsekwencji takiego stanowiska może stać się konieczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a., tj. na wniosek podmiotu nieposiadającego interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji zjazdu.

Kolegium nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku, jakoby uchylone decyzje wydało "bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżących dającego im ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z [...] lutego 2007 r. nr [...]"; treść uzasadnień obu decyzji świadczy o czymś zgoła przeciwnym. Uchylenie decyzji tylko w tym celu, aby organ administracji dokonał oceny prawnej, którą już dokonał w uchylanej decyzji, bez wskazania, dlaczego - zdaniem Sądu - ocena dokonana wcześniej jest niewystarczająca, jak również, w jakim kierunku powinna zostać przeprowadzona taka ponowna ocena, w szczególności poprzez wskazanie przepisów, które zostały przy orzekaniu przez Kolegium pominięte, a których uwzględnienie mogłoby wpłynąć na wynik sprawy, nie znajduje oparcia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. narusza też dyrektywy art. 141 § 4 p.p.s.a. nakładające na Sąd obowiązek zawarcia w wyroku m.in. wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podniesiono także, iż w zaskarżonym wyroku nie wskazano jaki, konkretny przepis postępowania został naruszony przez Kolegium. Co prawda WSA wymienił w uzasadnieniu wyroku kilka przepisów k.p.a., (poza art. 28 k.p.a., - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), jednakże ograniczył się w tym względzie jedynie do ich wyliczenia i wskazania wynikających z nich powinności organu odwoławczego, bez próby jakiejkolwiek głębszej refleksji i przełożenia owych wskazań na okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności - bez wskazania, w jaki sposób owe rzekome naruszenia miały wpłynąć na wynik niniejszej sprawy, tj. na ustalenie, czy skarżący posiadają interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.

Nie jest także zasadny zarzut WSA, jakoby Kolegium dopuściło się w toku niniejszej sprawy naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, przepis ten zostałby naruszony w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2007 r., jako reakcja na żądanie podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania SKO działało zgodnie z owym przepisem. Za całkowicie niezrozumiałe natomiast należy uznać stwierdzenie, że naruszenie przywołanego przepisu miało polegać na "braku udziału strony M. C. w toczącym się postępowaniu". Kolegium nie widzi jakiegokolwiek związku między takim "brakiem udziału strony" a możliwością- chociażby czysto teoretyczną- naruszenia art. 157 § 2 k.p.a.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i R. P. podnieśli, że jest ona bezpodstawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (§ 3). Działając na podstawie powyższych przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej - ul. [...] (dz. ew. nr [...]) na teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w Konstancinie – Jeziornie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnoszącym o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji – M. i R. P. nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, co uniemożliwia skuteczne żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji zasadą jest, że stroną postępowania w takim postępowaniu a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest osoba, która była uznana za taką stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Trafnie jednak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06 powyższą kwestę należy rozważać indywidualnie odpowiadając na pytanie jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, co właśnie powinni wyjaśnić wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższy wyrok zgodny jest z utrwaloną w tym zakresie linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy jednak zaznaczyć, że dla stwierdzenia czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie będzie miała okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności.

W sprawie niniejszej decyzja Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tego rodzaju sprawach, kto jest stroną postępowania, rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Według wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji". Również w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 1999 r., II SA 318/99 zapadłym w sprawie przedmiotowo zbliżonej do sprawy niniejszej wskazano, że aby być stroną w postępowaniu o wyrażeniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej należy wykazać interes prawny w tym postępowaniu, a który należy wywieść z wyraźnego przepisu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zatem stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia czy M. i R. P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej a zatem czy mogą oni żądać skutecznie stwierdzenie nieważności tej decyzji podstawowe znaczenie ma ustalenie czy skutki prawne stwierdzenia jej nieważności będą miały jakikolwiek wpływ na sferę ich interesu prawnego wywiedzionego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W podjętych w sprawie niniejszej rozstrzygnięciach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odpowiedziało na to pytanie przecząco. Kolegium nie odnalazło normy prawnej, która chroniłaby interes prawny wnioskodawców. Należy przy tym zaznaczyć, że z pism wnioskodawców składanych w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym wynika, że ich interes ma raczej charakter faktyczny a nie prawny, co nie daje podstaw do żądania stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W takiej sytuacji za uzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który w sprawie niniejszej polegał na braku wskazania przez Sąd I instancji przepisów prawnych, z których można wyprowadzić interes prawny wnioskodawców do żądania stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji przy jednoczesnym zakwestionowaniu stanowiska organu w tym względzie i przerzuceniu kwestii odnalezienia właściwego przepisu na organ administracji publicznej.

Nie można również zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem jakoby zaskarżone decyzje zostały podjęte bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżących dającego im ewentualną legitymacją do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [..] lutego 2007 r., czym organ miałby naruszyć przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Także zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów należy uznać za usprawiedliwione. Zgodzić się również należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że zaskarżony wyrok nie zwiera jasno określonych wskazówek co do dalszego postępowania administracyjnego co narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnośnie wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez braku udziału w postępowaniu M.C., która była adresatem decyzji Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej należy zauważyć, że brak zapewnienia możliwości udziału strony w postępowaniu administracyjnym można rozważać jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania a nie jako naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak udziału bez własnej winy strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Co prawda sąd administracyjny uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.) jednakże w okolicznościach sprawy niniejszej nie można abstrahować od faktu, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Konstancin - Jeziorna z [...] lutego 2007 r. zezwalającej M. C. na lokalizację zjazdu z drogi gminnej jest korzystna dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu a która nie zgłaszała w tym zakresie żadnych wniosków. Ponadto zaskarżony wyrok Sądu I instancji, jako podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji wskazał naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. tj. przepisów k.p.a. nie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. – naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.