Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 172/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 691/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji deklaratoryjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] sp. z o.o. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., II SA/Ke 691/14, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w Starachowicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji deklaratoryjnej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, że wnioskodawca [...] Sp. z o.o. jest podmiotem decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego R.R. [...] Sp. z o.o. na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 listopada 2013 r. R.R. [...] Sp. z o.o. dokonała połączenia z [...] Sp. z o.o. poprzez przeniesienie całego majątku na nową spółkę. W ocenie organu I instancji przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje zgodnie z art. 134 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne na zasadach określonych w art. 190 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika, by podmiot zainteresowany nabyciem praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia wodnoprawnego najpierw wystąpił o przeniesienie na niego tych praw i obowiązków. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie spółka nie wystąpiła o wydanie decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, więc nie może powoływać się na następstwo prawne w trybie art. 494 § 1 i 2 kodeksu spółek handlowych.

W odwołaniu [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 193 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 134 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym uznaniu, że spółka nie stała się w drodze sukcesji uniwersalnej podmiotem decyzji z [...] stycznia 2012 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka podtrzymała stanowisko, że w drodze sukcesji uniwersalnej wstąpiła w prawa i obowiązki wynikające z decyzji z [...] stycznia 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] czerwca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji.

Kolegium wskazało, że R.R. [...] Sp. z o.o. dokonała połączenia z [...] zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h., poprzez przeniesienie całego majątku R.R. [...] (spółka przejmowana) na [...] Sp. z o.o. (spółka przejmująca). We wniosku o wydanie decyzji deklaratoryjnej Spółka powołała się na art. 494 § 2 k.s.h., z którego wynika, że na spółkę przejmującą z dniem połączenia przechodzą prawa i obowiązki spółki przejmowanej, w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi przyznane spółce przejmowanej, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji, ulgi stanowią inaczej.

Podniesiono również, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego postanowieniem z 3 lutego 2014 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez [...] Sp. z o.o. Po rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o., SKO w Kielcach postanowieniem z 8 maja 2014 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie to ww. spółka złożyła skargę do WSA w Kielcach.

W ocenie SKO, skoro sprawa była przedmiotem rozpoznania w ramach postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści, brak było możliwości wydania decyzji deklaratoryjnej o tej treści. Organ nadmienił, że nie istnieje również podstawa materialno-prawna do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym stwierdzającej, że wnioskodawca jest "aktualnym beneficjentem" pozwolenia.

Z tych względów zasadna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

[...] Sp. z o.o. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

a) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania skierowanego na wydanie decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej fakt, iż skarżąca spółka jest podmiotem pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] stycznia 2012 r., gdyż istniały uzasadnione przyczyny skutkujące odmową wszczęcia postępowania (tożsamość podmiotowa z innym toczącym się postępowaniem oraz brak podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej zgodnie z wnioskiem spółki), podczas gdy przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania nie występowały,

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji oraz umorzeniem postępowania I instancji, podczas gdy nie zaistniały przyczyny wspomniane w art. 61a § 1 k.p.a. dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania przez ten organ, a w konsekwencji wpływające na umorzenie postępowania przez organ odwoławczy.

Zdaniem Spółki brak jest tożsamości przedmiotowej w postępowaniach o wydanie zaświadczenia oraz wydanie decyzji deklaratoryjnej. Istnieją podobieństwa między zaświadczeniem, a decyzją deklaratoryjną, ale nie można stwierdzić, że postępowania skierowane na wydanie tych aktów są tożsame przedmiotowo. Podstawową różnicą pomiędzy zaświadczeniem, a decyzją deklaratoryjną jest ich charakter prawny – decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywołać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel.

Kolejną różnicą są skutki, jakie wywiera każdy z tych aktów. Decyzja wiąże podmiot wydający i wszystkie inne podmioty, służy jej domniemanie ważności, może być uchylona lub zmieniona tylko wtedy, gdy pozwalają na to przepisy prawne. Zaświadczenie natomiast nie wiąże organu, może być zawsze uchylone lub zmienione, gdy zmienią się fakty lub stan prawny. Z uwagi na różne skutki decyzji i zaświadczeń, różne są też przesłanki ich oceny.

Wydanie decyzji deklaratoryjnej może okazać się konieczne z uwagi na wątpliwości lub spór co do okoliczności związanych z powstaniem określonych skutków prawnych w sferze prawa administracyjnego. Takiego przymiotu nie ma zaświadczenie. Z uwagi na to, że zarówno organ I instancji, jak i SKO w Kielcach zakwestionowały w innym postępowaniu możliwość wydania zaświadczenia, tym samym przyznały, że istnieją wątpliwości – w sferze prawa administracyjnego – co do skutków prawnych połączenia skarżącej spółki ze spółką R. R. [...] Sp. z o.o. w zakresie pozwolenia wodnoprawnego.

W takiej sytuacji właściwą formą do załatwienia sprawy jest wydanie decyzji deklaratoryjnej, która ma skutek ex tunc i jedynie potwierdza określony stan prawny, nie tworzy go lub zmienia. W konsekwencji błędne jest twierdzenie SKO, że postępowanie, którego celem jest uzyskanie zaświadczenia, jest tożsame podmiotowo z postępowaniem mającym na celu wydanie decyzji deklaratoryjnej. Gdyby nie było różnicy między zaświadczeniem, a decyzją deklaratoryjną, ich jednoczesne występowanie nie miałoby sensu.

Zdaniem skarżącej spółki organ I instancji, po zbadaniu przesłanek wystąpienia sukcesji uniwersalnej, zobowiązany jest do wydania na rzecz podmiotu mającego w tym interes prawny decyzji deklaratoryjnej, a wydanie jej w niniejszej sprawie winno nastąpić na podstawie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 193 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odmówił wszczęcia postępowania tylko je umorzył, jednak przesłanki dotyczące bezprzedmiotowości postępowania mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w powyższym przepisie. Sąd przyjął, że umarzając postępowanie I instancji faktycznie organ odwoławczy uznał, że okoliczności sprawy nie dawały w ogóle podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Dalej Sąd podniósł, ze z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 3 lutego 2014 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego odmówił wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącą treści, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy postanowieniem z 8 maja 2014 r. Okoliczność ta stanowi jedną z podstaw, dla której organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia – jako bezprzedmiotowego – postępowania z wniosku strony o wydanie decyzji deklaratoryjnej, gdyż przedmiot obu postępowań jest tożsamy.

Zdaniem Sądu o tożsamości spraw można mówić jedynie wówczas, gdy obie dotyczą tego samego podmiotu oraz przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Ważne jest jednak, aby właściwą formą dla rozstrzygnięcia obu spraw była decyzja administracyjna. O ile postępowanie administracyjne zakończone decyzją poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym i w razie konieczności dowodowym – zgodnie z regułami określonymi w art. 77 § 1 i 80 k.p.a., to w przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia wymogi te nie obowiązują, gdyż jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, a co za tym idzie nie ma charakteru prawotwórczego – w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, która co do zasady kształtuje prawa bądź obowiązki strony.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Z uwagi na zupełnie inny charakter obu rozstrzygnięć – prawotwórczej co do zasady decyzji administracyjnej, oraz zaświadczenia jako aktu wiedzy organu, nie kształtującego sytuacji prawnej strony i nie załatwiającego sprawy administracyjnej – nie można mówić o tożsamości obu spraw. Fakt podjęcia przez Marszałka w dniu 3 lutego 2014 r. postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści, nie stanowił prawnej przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony w tej części, w jakiej domagała się rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 539/14 uchylone zostało zarówno postanowienie z 3 lutego 2014 r., jak i utrzymujące je w mocy postanowienie SKO w Kielcach z 8 maja 2014 r. Odpadła zatem także formalna przyczyna, dla której organ odwoławczy uznał postępowanie w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe.

Skarżąca Spółka [...], która przejęła cały majątek spółki [...] w trybie art. 492 § 1 k.s.h., upatruje podstawy prawnej swojego wniosku w przepisach art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 193 ust. 5 Prawa ochrony środowiska i art. 134 Prawa wodnego.

Jak stanowi art. 494 § 1 i 2 k.s.h., spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Przepis art. 193 ust. 5 Prawa ochrony środowiska nakazuje organowi właściwemu do wydania pozwolenia (chodzi o pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, a więc takie, z jakim mamy do czynienia w sprawie) stwierdzenie, w drodze decyzji, wygaśnięcia pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1, a mianowicie (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji): 1) po upływie czasu, na jaki zostało wydane; 2) jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem art. 190 ust. 1-3, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe; 3) na wniosek prowadzącego instalację; 4) jeżeli prowadzący instalację nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne; 5) jeżeli prowadzący instalację nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 229 ust. 4; 7) w przypadku wstrzymania użytkowania składowiska na czas dłuższy niż rok; 8) w przypadku wstrzymania termicznego przekształcania odpadów na czas dłuższy niż rok.

Z kolei art. 134 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego stanowi, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Do przejęcia praw i obowiązków, wynikających z pozwolenia na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, przepisy ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane były poglądy dopuszczające możliwość wydania decyzji deklaratoryjnych. WSA w Gliwicach w wyroku z 29 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 269/11, stwierdził, że spółka przejmująca majątek innej spółki będącej beneficjentem pozwolenia, o jakim mowa wyżej, powinna domagać się wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, że jest podmiotem tego pozwolenia wskutek następstwa prawnego na podstawie art. 497 § 1 i 2 k.s.h. i art. 193 ust. 5 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 134 Prawa wodnego.

Sąd stwierdził, że wobec treści zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie I instancji, nie jest rzeczą Sądu wypowiadanie się na temat merytorycznej zasadności wniosku skarżącej Spółki w przedmiocie wydania decyzji deklaratoryjnej. Przytoczone poglądy sądów administracyjnych mają natomiast na celu wykazanie, że nie jest trafnym stanowisko Kolegium, iż w okolicznościach sprawy brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, co stwarza konieczność umorzenia postępowania. Podstawa taka wynika bowiem z przytoczonych przepisów prawa, a czy w ich świetle są przesłanki do uwzględnienia wniosku spółki– i co za tym idzie do stwierdzenia, że jest ona podmiotem pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla przejmowanej spółki - czy też nie – i w związku z tym zachodzi potrzeba odmowy wydania decyzji deklaratoryjnej – jest kwestią merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego zabrakło w decyzji organu II instancji.

Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, Sąd uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

– art. 134 ustawy Prawo wodne oraz art. 497 § 1 i 2 k.s.h. i art. 193 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te mogą jako ogólne reguły stanowić podstawę do wydania decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy wydanie takiej decyzji musi wynikać wprost z przepisu prawa. Tym samym WSA naruszył regułę określoną w art. 6 k.p.a., tj. zasadę praworządności polegająca na tym, że do wydania decyzji musi istnieć wyraźna podstawa prawna;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Kolegium zobowiązane było do wydania decyzji deklaratoryjnej bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu a takie postępowanie;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania właściwego trybu postępowania w przedmiotowej sprawie, skoro była prowadzona już sprawa w trybie o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych okazały się niezasadne.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po rozpoznaniu odwołania od decyzji odmawiającej wydania wnioskowanej decyzji deklaratoryjnej – uchyliło zaskarżaną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Kolegium umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe wskazało, że organ pierwszej instancji powinien na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż przedmiot postępowania jest tożsamy ze sprawą w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, jak również nie istnieje podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia żądania Spółki [...] w formie decyzji deklaratoryjnej.

Sąd Wojewódzki weryfikując podane przez organ odwoławczy przyczyny umorzenia postępowania trafnie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku.

Dla porządku wskazać trzeba, że Spółka inicjując postępowanie administracyjne wnioskiem z 26 listopada 2013 r., sprecyzowanym następnie pismem z 20 stycznia 2014 r., domagała się wydania decyzji deklaratoryjnej lub zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. lub innego właściwego aktu administracyjnego stwierdzającego, iż wnioskodawca jest podmiotem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. dla R.R. [...] spółki z o.o. w związku z dokonanym połączeniem spółek na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] na spółkę przejmującą [...].

Co ważne, Spółka podstawy prawnej żądania upatrywała w przepisach art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 193 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 134 Prawa wodnego, przedstawiając w toku postępowania szeroką argumentację prawną, z odwołaniem do orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów wyrażonych w piśmiennictwie.

Sąd Wojewódzki negując stanowisko Kolegium stwierdził zasadnie, że przyczyną umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji deklaratoryjnej nie mógł być fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie zaświadczenia, gdyż przedmiot tych postępowań nie jest tożsamy. W szczególności przeszkodą do merytorycznego rozpoznania wniosku w części dotyczącej wydania decyzji deklaratoryjnej nie mogło być to, że wcześniej wydane zostało postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z uwagi na wyczerpującą argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma potrzeby jej powtarzania, zwłaszcza że nie została ona podważona w skardze kasacyjnej. Zauważyć jednak należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 539/14 nie zawarł argumentacji wskazującej na to, iż "nie kwestionuje trybu zaświadczeniowego".

Sąd Wojewódzki uchylając z przyczyn proceduralnych postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia wskazał wyraźnie, że nie dokonywał oceny merytorycznej rozstrzygnięć obu organów, a w konsekwencji nie wyraził oceny, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy konieczne jest wydanie deklaratoryjnej decyzji, czy ewentualnie wystarczające jest potwierdzenie tego stanu w drodze zaświadczenia.

Niewątpliwie alternatywne sformułowanie przez skarżącą wniosku o potwierdzenie, iż w drodze sukcesji uniwersalnej stała się ona podmiotem decyzji z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego – sprawia, że uwzględnienie żądania w drodze zaświadczenia czyniłoby bezprzedmiotową sprawę o wydanie decyzji deklaratoryjnej.

Jako niewłaściwe należało uznać równoległe prowadzenie obu postępowań, w sytuacji gdy ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania dotyczącego zaświadczenia powinno determinować rozstrzyganie w przedmiocie decyzji deklaratoryjnej, lub odwrotnie.

Zauważyć przy tym trzeba, że nie ma jasnych reguł pozwalających na wybór właściwego trybu postępowania administracyjnego.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w związku z tym, że zaświadczenie to dokument potwierdzający nie tylko określone fakty, ale i stan prawny – mogą powstać wątpliwości na tle rozróżnienia zaświadczenia od decyzji deklaratoryjnej, która stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego. Tym, co je w istocie różni, jest ich charakter prawny. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jak wskazują C. Banasiński i D. Szafrański: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szaferański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Mon. Praw. 1996, nr 7, s. 241).

W doktrynie wyrażany jest niekiedy pogląd, że wyraźną linię demarkacyjną między zaświadczeniem a decyzją, w tym deklaratoryjną, można wytyczyć, porównując skutki prawne obydwu czynności, dotyczące mocy wiążącej, domniemania ważności i dopuszczalności orzekania w tej samej sprawie, możliwości stosowania środków przymusu itp. Wskazywanie na tego rodzaju różnice jest jednak, zdaniem Z.R. Kmiecika, myleniem charakterystycznych cech danej czynności, świadczących o jej istocie i charakterze prawnym z jej skutkami. Tymczasem, aby stwierdzić jakie skutki wywołała dana czynność, należy najpierw rozstrzygnąć o jej charakterze (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, s. 59). Zdaniem T. Kiełkowskiego, o różnicy między zaświadczeniem a decyzją stanowi ich odmienna rola w procesie konkretyzacji normy prawnej (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 73). Według Z.R. Kmiecika z decyzją administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy akt wskazuje na uprawnienie lub obowiązek w oparciu o przepis aktu normatywnego. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko o akt generalny, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia..., s. 60–61). Z kolei W. Chróścielewski, podkreśla, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, że w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie, czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa, Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2006, s. 285) – por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 892.

Nie ma racji Kolegium zarzucając w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki w zaskarżanym wyroku naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania właściwego trybu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Skoro organy administracji prowadziły dwa odrębne postępowania zakończone różnymi orzeczeniami podlegającymi kontroli sądowej, to również Sąd Wojewódzki orzekał w granicach spraw wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia, a więc postanowieniem w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oraz decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji deklaratoryjnej. W konsekwencji Sąd Wojewódzki w niniejszym postępowaniu nie mógł wyrażać wiążącej oceny prawnej co do postanowienia w przedmiocie zaświadczenia, gdyż oznaczałoby to wkroczenie w granice sprawy rozstrzygniętej wyrokiem WSA sygn. akt II SA/Ke 539/14. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki odnosił się wyłącznie do zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego umarzającej postępowanie pierwszej instancji, zakończone decyzją o odmowie wydania wnioskowanej decyzji deklaratoryjnej.

Akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w sprawie nie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym. Rozróżnienia wymaga bowiem bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Skoro wnioskodawca wskazując na określone okoliczności faktyczne żądał wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie przepisów art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 193 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 134 ustawy Prawo wodne – to rzeczą organu pierwszej instancji było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co zostało uczynione. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu dopuszczenie przez Sąd Wojewódzki możliwości merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku nie narusza normy wynikającej z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zauważyć bowiem trzeba, że przewidziana w art. 6 k.p.a. zasada legalności działania organów administracji oznacza wymóg działania zgodnie z prawem, ale wyinterpretowanym z przepisów przy zastosowaniu wszystkich koniecznych w konkretnej sytuacji metod wykładni.

Nie ulega wątpliwości, że rekonstrukcja normatywnej podstawy decyzji, w tym normy kompetencyjnej dokonywana być musi niekiedy na podstawie różnych przepisów prawa, przy uwzględnieniu interpretacji dokonywanej za pomocą reguł językowych i systemowych.

Podnoszona więc w skardze kasacyjnej okoliczność braku konkretnego przepisu mogącego stanowić podstawę do wydania omawianej decyzji deklaratoryjnej nie mogła podważyć skutecznie oceny Sądu Wojewódzkiego, który odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych trafnie wskazał na możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej dotyczącej materii następstwa prawnego i sukcesji praw administracyjnych. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy w konkretnym stanie faktycznym wskazane wyżej przepisy prawa materialnego pozwolą na uwzględnienie wniosku i stwierdzenie, że skarżąca Spółka stała się podmiotem określonego pozwolenia wodnoprawnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku LCS Communications Poland Sp. z o.o. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wynikało z nieprzedłożenia na rozprawie dokumentacji wymaganej dla wykazania następstwa prawnego po [...] Sp. z o.o.