Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 429/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D L i H L na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D L i H L solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił D. L. i H. L. wszczęcia postępowania w sprawie zadaszonych kortów tenisowych znajdujących się na terenie działek nr ew.: [...] i [...], położonych przy ul. [...] w R.

W uzasadnieniu organ podał, że pełnomocnik H. L. i D. L. w pismach z 22 lutego 2021 r. i 9 lipca 2021 r. wniósł o podjęcie czynności zmierzających do zaprzestania naruszania przez właścicieli ww. nieruchomości przepisów prawa, wskazując, że działki te zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN1, gdzie nie jest dozwolone prowadzenie usług uciążliwych. Mimo to prowadzi się na nich działalność gospodarczą w zakresie obiektów sportowych (PKD 93.11.Z) i związaną ze sportem (PKD 93.19.Z). Wnioskodawcy wskazali na uciążliwości wykraczające ponad przeciętną miarę dla najbliższego otoczenia.

Po zapoznaniu się z wnioskiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że w sprawie budowy kortów tenisowych na terenie działek nr ew[...] i [...] przy ul. [...] w R., wydał już decyzję z [...] września 2014 r. nr [...] znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie objętym właściwością organów nadzoru budowlanego.

Pismo skarżących z 22 lutego 2021 r. dotyczące ziemnych kotów tenisowych oraz ich zadaszenia z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiło podstawę do podjęcia kontroli w trybie art. 81a ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Jednak wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, PINB poinformował skarżących, że zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprawdzana jest przez Starostę [...]. Organ nadzoru budowlanego sprawdza natomiast zgodność inwestycji z projektem zatwierdzonym przez właściwy organ architektoniczno-budowlany.

W kolejnym wniosku z dnia 9 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących wskazał na prowadzenie na ww. nieruchomości działalności gospodarczej niezgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz możliwość nielegalnej zmiany sposobu użytkowania o jakiej mowa w art. 71a ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu, nie było jednak podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy dotyczące nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż użytkowany jest on zgodnie z zatwierdzonym projektem. W czasie kontroli przeprowadzonej w trybie art. 81a ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustalono, że stan faktyczny jest zgodny z przedłożonymi dokumentami tj. zgłoszeniem do Starosty [...] z dnia 22.03.2012r., zgłoszeniem do Starosty [...] z dnia 20.05.2013r. oraz decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].08.2013r.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. W trakcie tych czynności nie ustalono naruszeń uzasadniających prowadzenie postępowania w zakresie nadzoru budowlanego.

Zdaniem organu wniosek skarżących dotyczył w istocie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

H. L. i D. L. wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Wskazali w nim na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie. Błędne ustalenie stanu faktycznego – stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania kortów tenisowych z przydomowych, przeznaczonych do prywatnego użytku, na korty służące działalności gospodarczej. Naruszenie art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wskazanie na "res iudicata" w postaci decyzji, w której skarżący nie byli stroną.

W uzasadnieniu podnosili, że budowa ziemnych kortów tenisowych oraz ich zadaszenia na sąsiednich działkach nr [...] i [...], narusza ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2005 r.

PINB podjął postępowanie wyjaśniające, a następnie pismem z dnia 24 czerwca 2021 r., poinformował skarżących, iż organ uprawniony jest do badania zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączenie na etapie wydawania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Skarżący kolejnym pismem z dnia 9 lipca 2021 r. wskazali na art. 71 a ustawy Prawo Budowlane. Organ w swoim postanowienie nie określił, czy odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z uwagi na res iudicata, czy też ze względu na "inne przyczyny". Ewentualna bezzasadność żądania powinna prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D.L. i H.L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zadaszonych kortów tenisowych na terenie działek nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w R. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że do PINB w [...] wpłynął wniosek D. L. i H.L. z dnia 22.02.2021 r. o podjęcie działań w związku z budową ziemnych kortów tenisowych oraz ich zadaszenia na ww. nieruchomości z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten uzupełniono w piśmie z dnia 9.07.2021 r.

W ocenie [...]WINB odmowa wszczęcia postępowania była zasadna, ale z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji.

Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy). Natomiast postępowanie związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektów budowlanych (w tym dotyczące zmiany sposobu użytkowania) znajdują się w rozdziale VI - Utrzymanie obiektów budowlanych.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." zaś w myśl art. 72a "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4. wszczyna się z urzędu."

Wejście w życie powyższych przepisów prawa budowlanego, na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020r., przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, w tym związanych ze zmianą sposobu użytkowania, są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Skoro obecnie obowiązujące przepisy określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy, jak też związane z użytkowaniem obiektu wszczynane są z urzędu, to organ powiatowy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na wniosek D. i H. L.. Zarzuty merytoryczne nie mogły być weryfikowane w ramach niniejszego postępowania. Wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie przesądza o braku możliwości jego prowadzenia z urzędu.

W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 Kpa nie można formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Jednak organ odwoławczy zauważał, że PINB w [...] odmawiając wszczęcia postępowania z innych przyczyn, dokonał merytorycznej oceny sprawy będącej przedmiotem wniosku.

Mając na uwadze art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego zasadnym było utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

H. L. i D. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 72a Prawa budowlanego (dalej "p.b.") poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania mogło następuje tylko z urzędu, podczas gdy żądanie skarżących dotyczyło wszczęcia postępowania z art. 71a ust. 1 p.b., które mogło zostać wszczęte na wniosek,

2. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy żądanie, zostało wniesione przez uprawniony podmiot oraz nie istniały inne uzasadnione przyczyny przemawiające przeciwko wszczęciu postępowania,

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uchylenia.

Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ich żądanie, wskazane w piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. oraz z dnia 9 lipca 2021 r., obejmowało podjęcie przez Powiatowego Inspektora działań w pełnym zakresie przysługujących mu uprawnień. Między innymi w kierunku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia - art. 71a ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 72a p.b. postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, może zostać wszczęte na wniosek.

Przyjmując, że żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od nieuprawnionego podmiotu, organ zaniechał rozpoznania merytorycznych argumentów strony. Ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinno nastąpić nie w drodze czynności kontrolnych, a wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Sprawa niniejsza nie została wyjaśniona w sposób dostateczny. Podkreślenia wymaga, że w pismach skarżących (zwłaszcza z 9 lipca 20021r.) zawarte były dwa odmienne żądania. Jedno związane było z domaganiem się wszczęcia postępowania w sprawie legalności wybudowania kortów tenisowych oraz ich zadaszenia, a drugie związane było z zarzutem nielegalnej zmiany sposobu użytkowania kartów tenisowych w zakresie podjęcia w nich działalności gospodarczej – szkółki tenisowej. Wskazano, że korty służą do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie komercyjnej gry w tenisa, co stanowi źródło hałasu.

Organ I instancji przed wszczęciem postępowania przeprowadził czynności sprawdzające i uznał, że zarzuty sformułowane w pismach skarżących są bezzasadne i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w ramach kompetencji przysługujących organowi nadzoru budowlanego, powołał nadto decyzję o umorzeniu postępowania (z [...] września 2014 r. nr [...] znak: [...]) której jednak w aktach sprawy nie było.

Jakkolwiek organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, to z odmiennych przyczyn. Oderwał się od oceny merytorycznej organu I instancji w zakresie twierdzeń i zarzutów sformułowanych w pismach skarżących i wskazał na przepisy art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego regulacje te pozwalają na wszczęcie postępowania jedynie z urzędu, a nie na wniosek.

Podzielając nawet pogląd organu odwoławczego w zakresie możliwości wszczęcia jedynie z urzędu, postępowania wymienionego w rozdziale 5a Prawa budowlanego (w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), o czym mowa w art. 53 a Prawa budowlanego, to takie twierdzenie nie było całościowym odniesieniem się do żądania wnioskodawców.

Przepis art. 72a Prawa budowlanego stanowi bowiem, że postępowanie z art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71 a, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zatem nie każdy rodzaj postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, został wskazany jako wszczynany z urzędu, a jedynie kończący się nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, o czym mowa w art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu ustalenie, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagałoby ustaleń dokonanych nie w toku czynności sprawdzających, a po ewentualnym wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zobowiązany będzie zatem do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i po stwierdzeniu pozostałych przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia postępowania - wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.