Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 663/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 897/14 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 897/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce M. B. domagała się "wszczęcia postępowania administracyjnego i wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę działki nr [...] w S. wykazanej w inwentaryzacji powykonawczej, przyjętego do użytkowania budynku na dz. nr [...] przez nadzór budowlany w W".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia granicy dz. nr [...] w stronę działki [...] w S. z wniosku M. B.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność prawidłowego ustalenia przedmiotu żądania.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce wezwał M. B. do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku, poprzez wskazanie czy wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania rozgraniczającego, czy też dotyczy "wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy działki nr . w stronę działki nr [...]" lub czy jest wnioskiem dotyczącym kwestii "nieprawidłowego przyjęcia budynku do użytkowania".

W odpowiedzi na powyższe M. B. wyjaśniła, że ww. wnioskiem domaga się wszczęcia postępowania z urzędu i wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy działki nr 283/1 w stronę działki nr [...], której jest współwłaścicielem w ½ części.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z dna [...] lutego 2014 r., nr [...] na podstawie art. 61a kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę działki nr [...] w S. z wniosku M. B. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) czynność ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta - w niniejszej sprawie upoważniony przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice, gdzie strona powinna skierować wniosek. Wskazał, że do właściwości rzeczowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należą działania wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym rozstrzygana sprawa jest poza zakresem kompetencji należących do organu nadzoru budowlanego, gdyż granica nie jest obiektem budowlanym, ani urządzeniem z nim związanym.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. B. złożyła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisu art. 61a kpa i art. 7 i 77 kpa poprzez nierozpoznanie merytorycznie wniosku z dnia 30 lipca 2013 r. Podała, że domagała się "wyjaśnienia przyczyn przesunięcia granicy dz. [...] w stronę działki nr [...] wykazanej na mapie inwentaryzacji powykonawczej inwestora M.M. T., istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków, całkowicie odbiegającego od wydanego i uchylonego pozwolenia na budowę, na której to podstawie inwestor zrealizował budowę". Podniosła, że organ powołał się na przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego znajdujące zastosowanie w kwestii ustalenia przebiegu granic, które to przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ nie udzielił odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania.

M. B. wniosła nadto o wyłączenie od prowadzenia sprawy osoby, która się nią zajmuje z uwagi na "mataczenie" i przewlekłość oraz działanie na szkodę strony.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest badanie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia granicy działki nr [...], w stronę działki nr [...] w S. Podstawą rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 kpa, który to przepis przewiduje dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą jest zaistnienie innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ma to miejsce m. in. w sytuacji gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstaw materialno-prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym .

Przed organami administracji toczyło się już postępowanie w sprawie wniosku M. B. o dokonanie "anulacji legalizacji" budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., które zakończyło się decyzją PINB w Wieliczce z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. Natomiast wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. rozstrzygnięcia. W orzeczeniu tym sąd odwołał się również do merytorycznej oceny przesłanek zastosowania art. 61 a kpa wyrażonej w orzeczeniu z dnia 22 maja 2012 r. (II SA/Kr 235/12).

Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygana sprawa jest związana ze sprawą dotyczącą dokonania "anulacji legalizacji budynku" mieszkalnego na działce nr [...] w S., a sprawa anulowania legalizacji budynku na dz. [...] w S. była już przedmiotem rozważań organów administracji i sądu administracyjnego. Dlatego też zastosowanie znajdzie art. 61a § 1 kpa, wskazujący na inne uzasadnione przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie organu odwoławczego wbrew twierdzeniom strony, organ I instancji zastosował się do wskazań organu odwoławczego zawartych w orzeczeniu z dnia 15 października 2013 r. i wezwał stronę do sprecyzowania wniosku. Natomiast dokument w postaci mapy dołączony do wniosku został sporządzony przez uprawnionego geodetę. Do badania przestrzegania i stosowania przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz badania zgodności wykonania prac, a także inicjowania postępowania kontrolnego o ewentualne ukaranie w trybie art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy uprawniony jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa, gdyż zawarte we wniosku żądanie nie nadawało się do załatwienia w formie prawno -administracyjnej jest słuszne i dlatego prawidłowo zastosowano przepis art. 61 a kpa.

Odnosząc się do wniosku w zakresie wyłączenia pracownika organu, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie wykazała przesłanek wymienionych w art. 25 kpa, które stanowiłyby podstawę takiego wyłączenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając nierozpoznanie wniosku z dnia 30 lipca 2013 r., naruszenie art. 61a kpa poprzez jego zastosowanie, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 123 kpa, art. 80 ust. 2 kpa, art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz brak oceny dostarczonych dowodów w postaci dwóch załączników oraz bezpodstawną odmowę wyłączenia pracownika organu od prowadzenia sprawy. Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie rozpoznał merytorycznie zażalenia i nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszając przepis art. 7 i 77 kpa. Skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją organu administracji w zakresie odmowy wyłączenia osoby Powiatowego Inspektora A. J. Stwierdziła, że zachodzą podstawy do wyłączenia od prowadzenia sprawy kierownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z uwagi na działanie na niekorzyść skarżącej i wątpliwości co do jego bezstronności. Podała, że w postępowaniu karnym, w wyniku którego A. J. został skazany, ona występowała w roli oskarżyciela posiłkowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego M. B. sprecyzowała, że przedmiotem jej żądania był postulat wyjaśnienia na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego przyjął nieprawidłowy, niezgodny z rzeczywistym przebieg granic nieruchomości, czyli na jakiej podstawie dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej jej pisma nie można było oceniać li tylko jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, bo w istocie stanowi ono protest wobec naruszenia praworządności. Jako taki stanowi skargę składaną w trybie art. 222 kpa.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę M. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. M. B. wyraźnie sformułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a wezwana o stosowne wyjaśnienie, żądanie to powtórzyła. Do tego żądania, a nie do nieujawnionych oczekiwań skarżącej, organ musiał się odnieść. Sąd wyraził przekonanie, że to nie obecne twierdzenie skarżącej, że jej pismo było w istocie skargą administracyjną, ale ówczesne wyraźne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, determinowało sposób i formę reakcji organu. Jednocześnie Sąd zauważył, że ani wówczas, ani obecnie nic nie stało i nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez skarżącą takiej, nieograniczonej żadnym terminem, skargi administracyjnej. Przeszkodą tą nie jest w szczególności zaskarżone do Sądu postanowienie.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Skarżąca przedmiot mającego się toczyć postępowania administracyjnego określiła w sposób niepozwalający na zakwalifikowanie sprawy do kategorii spraw rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym. Lakoniczne i bliżej nieuzasadnione żądanie wyjaśnienia "dlaczego z urzędu doprowadzono do zmiany granic działki [...] przez przyjęcie mapy inwentaryzacyjnej różniącej się od mapy pozwolenia na budowę" słusznie - zdaniem Sądu - organ powiązał z uprzednio już zgłoszonym żądaniem "dokonania anulacji legalizacji budynku mieszkalnego". Oba żądania dotyczą realizacji i przyjęcia do użytkowania tego samego, położonego w Staniątkach, obiektu inwestora M.M. T. Prawidłowość realizacji obiektu budowlanego badana jest w całości w jednym postępowaniu nadzorczym, a nie w rozlicznych postępowaniach, z których każde miałoby dotyczyć zgodności budowy z poszczególnymi elementami projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Losy zgłoszonego wcześniej przez skarżącą żądania dokonania "anulacji legalizacji" nie są ostatecznie przesądzone. Nieprawomocnym jeszcze wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1010/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił podjęte w kwestii tego żądania postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Także zatem, o ile wniosek skarżącej z dnia 30 lipca 2013 r. miał stanowić "uzupełnienie" żądania "anulacji legalizacji" w/w obiektu, odrębne postępowanie nie mogło być wszczęte.

Według Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi, że sprawa rozpoznana została w I instancji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu tj. przez A. J., będącego zarazem piastunem organu. Sąd wyjaśnił, że instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 kpa), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 kpa), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 kpa) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 kpa). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania poszczególnych tych instytucji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Stosownie zaś do § 3 tego przepisu, przyczyną wyłączenia pracownika organu jest również zostanie uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Z kolei zgodnie z art. 25 § 1 kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Sąd wyjaśnił, że wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 kpa mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 kpa. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 kpa, nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wskazał, że z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).

Wymienione w art. 25 kpa przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być przepis art. 24 § 3. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie, gdy osoba będąca obsadą personalną organu, jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, publikowana w internetowej bazie orzeczeń NSA) lub pozostaje ze stroną w stosunkach rodzinnych o jakich mowa w 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa.

Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika od skutków wyłączenia organu wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 kpa, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Zdaniem Sądu powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej M. B., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 ppsa w związku z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi mimo, że orzeczenie wydano z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 kpa poprzez niewyłączenie pracownika organu I instancji A. J. z toczącego się postępowania mimo, że wykonywał on w tej sprawie czynności nie tylko jako piastun organu, ale i jako jego pracownik;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 ppsa w związku z art. 151 ppsa, poprzez oddalenie skargi, mimo, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszaniem art. 61a kpa w związku z art. 234 pkt 1 kpa polegające na zastosowaniu tych przepisów mimo braku podstaw do odmowy wszczęcia postępowania;

Wskazując na powyższe zarzutu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

2. przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postepowaniu wywołanym wniesieniem środka odwoławczego, albowiem nie zostały one zapłacone w całości, ani też w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca wielokrotnie kwestionowała bezstronność A. J. i wnioskowała do jego wyłączenie z postępowania z postępowań w których brała udział. Podkreślił, że bez względu na poglądy doktryny i judykatury dotyczące niemożności wyłączenia piastuna organu od udziału w sprawie, nie sposób nie zauważyć, że w niniejszej sprawie podlegający wyłączeniu A. J. działał nie tylko jako organ, ale i jako pracownik organu, który dokonał oględzin podczas których przyjęto kwestionowany przez skarżącą przebieg granicy nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że dokonując oględzin A. J. działał jako pracownik organu, a nie jako organ, a zatem winien był od tej czynności być wyłączonym.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał również, że przedmiotem żądania skarżącej był postulat wyjaśnienia, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego przyjęły nieprawidłowy niezgodny z rzeczywistym, przebieg granic nieruchomości, czyli na jakiej podstawie dokonały nieprawidłowych ustaleń faktycznych, natomiast żądanie skarżącej sprowadzono do prośby o wyjaśnienie sposobu postępowania organu w rozpatrywanej przez ów organ sprawie - ze wskazaniem, że wedle skarżącej ów sposób jest niezgodny z prawem. Pisma takiego - zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie - nie można oceniać tylko jako wniosku o wszczęcie postępowania, pismo to stanowi protest wobec naruszenia praworządności, na jakie wskazuje skarżąca. Stanowiło ono skargę wniesioną na podstawie art. 222 kpa, a przepisy kpa nie pozwalają na stosowanie regulacji odmowy wszczęcia postępowania opisanej w art. 61a kpa w takiej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 powyższej ustawy nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania m.in., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Rzeczą Sądu I instancji była zatem ocena, czy prawidłowo organ zastosował powyższy przepis uznając, że nie może być wszczęte i prowadzone postępowanie z wniosku M. B. z dnia 30 lipca 2013 r., powtórzone, po wezwaniu skarżącej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. do sprecyzowania żądania, a mianowicie "wszczęcie postępowania administracyjnego i wyjaśnienie przyczyn przesunięcia granicy działki nr [...] w stronę działki nr [...] w S. wykazanej w inwentaryzacji powykonawczej, przyjętego do użytkowania budynku na dz. nr [...] przez nadzór budowlany w W.".

Przywołany wyżej przepis był kluczowy dla dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozważania Sądu wojewódzkiego koncentrowały się na ocenie wystąpienia tożsamości spraw wywołanych wnioskami skarżącej. Przesądzenie tej kwestii było z kolei podstawą dokonanej przez Sąd oceny zastosowania w sprawie przepisu art. 61a § 1 kpa.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji, który - podzielając stanowisko organu - uznał, że pomiędzy sprawą z wniosku M. B. z dnia 30 lipca 2013 r., a jej wcześniejszym wnioskiem "dokonania anulacji legalizacji budynku mieszkalnego" zachodzi tożsamość spraw wykluczająca merytoryczne rozpatrzenie drugiego wniosku. Oba żądania dotyczą realizacji i przyjęcia do użytkowania tego samego, położonego w S., obiektu inwestora M.M. T. Słusznie uznał Sąd I instancji, że prawidłowość realizacji obiektu budowlanego badana jest w całości w jednym postępowaniu, a nie w rozlicznych postępowaniach, z których każde miałoby dotyczyć zgodności budowy z poszczególnymi elementami projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Postępowanie wszczęte pierwszym wnioskiem skarżącej ostatecznie nie zakończyło się. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydane w kwestii tego żądania postanowienia organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Nie może odnieść zamierzonego skutku na obecnym etapie postępowania zarzut pełnomocnika skarżącej sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wniosku skarżącej "nie można oceniać li tylko jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, ale jako protest wobec naruszenia praworządności. Stanowiło ono skargę złożoną na podstawie art. 222 kpa". M. B. wyraźnie sformułowała wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - to nie obecne twierdzenia skarżącej, ale ówczesne żądanie wszczęcie postępowania administracyjnego wyznaczyło kierunek działania organu administracji oraz determinowało formę rozstrzygnięcia organu.

W skardze kasacyjnej został postawiony również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w sprawie istniała podstawa do wyłączenia Andrzeja Jury, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

Argument o podstawie wyłączenia A. J. będącego piastunem organu był już podnoszony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który uznał go za chybiony, a ze stanowiskiem Sądu należy się zgodzić. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jeśli chodzi o przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz samego organu to wprowadzają one rozgraniczenie pomiędzy tymi regulacjami prawnymi. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej powoduje, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne staje się odróżnienie organu od jego obsady personalnej. Wykonując zadania publiczne organ administracji publicznej działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej w celu realizacji zadań publicznych. Stąd, nie jest możliwe stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika, gdyż stoi to w sprzeczności z istotą wykonywania tych zadań. Powyższa konstatacja nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej, jednak tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tylko wtedy, gdy przepis prawa stanowi expressis verbis, można w drodze zastosowania instytucji wyłączenia organu administracji publicznej i instytucji wyłączenia pracownika pozbawić oba podmioty kompetencji niezbędnych do wykonywania administracji publicznej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, Lex nr 579940). Z uwagi na to, że wyłączenie organu może nastąpić jedynie z przyczyn wymienionych w art. 25 kpa, to każde żądanie nie mające umocowania w tym przepisie jest nieusprawiedliwione i nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wielokrotnie podkreślano, że z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82, wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r, sygn. akt I OSK 2401/11).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 ppsa. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.