Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1991/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  89
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę̨ nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej klas l-VIII z oddziałami przedszkolnymi, z dniem [...] sierpnia 2020 r. w Szkołę̨ Podstawową w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałami przedszkolnymi. W uzasadnieniu uchwały zapewniono uczniom klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] możliwość́ kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] oraz dowożenie do szkoły wraz z opieką. Zgodnie z uzasadnieniem, celem uchwały jest dostosowanie sieci i struktury organizacyjnej szkół prowadzonych przez Gminę̨ [...] do czynników demograficznych, zmieniającego się̨ ustroju szkolnego, rozwoju edukacji i stworzenia warunków kształcenia i opieki na miarę XXI wieku.

Wykonując wyżej wymienioną uchwałę̨ z [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] , pismem z 17 lutego 2020 r. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] .

[...] Kurator Oświaty, postanowieniem nr [...] z [..] marca 2020 r. stwierdził brak zasadności przekształcenia szkoły. Organ I instancji ocenił, że sytuacja demograficzna, zarówno na terenie całej Gminy [...] , jak też obwodu Szkoły Podstawowej w [...] , nie daje podstaw do uznania, że ograniczenie struktury Szkoły Podstawowej w [...] do klas I-III jest uzasadnione. [...] Kurator Oświaty stwierdził, że pogorszeniem warunków nauki będzie wydłużenie drogi do szkoły dla wszystkich dzieci z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] , które będą̨ musiały dojeżdżać́ do Szkoły Podstawowej w [...] . Natomiast w odniesieniu do 26 uczniów Szkoły Podstawowej w [...] , którzy obecnie nie dojeżdżają̨ do szkoły, warunki nauki pogorszą się zdecydowanie, z uwagi na konieczność́ korzystania z transportu i wydłużenie czasu pobytu poza domem. Zdaniem [...] Kuratora Oświaty, organ prowadzący, przygotowując zmiany w sieci szkół podstawowych, powinien brać́ pod uwagę̨ przede wszystkim, aby tam, gdzie jest to możliwe, realizowanie obowiązku nauki odbywało się̨ blisko miejsca zamieszkania dzieci.

Na wyżej wskazane postanowienie nr [...] z [...] marca 2020 r., pismem z 30 marca 2020r., za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, Wójt Gminy [...] wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej (zwanego dalej także "Ministrem"). W zażaleniu Wójt zaskarżył ww. postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz wydanie pozytywnej opinii.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 3, 4 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] .

Minister zauważył, że Rada Gminy [...] , zgodnie z treścią̨ uchwał nr [...] oraz nr [...], przyjętych [...] lutego 2020 r., podjęła zamiar obniżenia struktury organizacyjnej klas z l-VIII do I-III nie tylko Szkole Podstawowej w [...] , ale także Szkole Podstawowej w [...] . Oznacza to, że spośród trzech szkół podstawowych prowadzonych przed gminę̨, dwie miałyby strukturę̨ organizacyjną klas I-III. Zatem zgodnie z zamiarem Gminy [...] , uczniowie klas IV-VIII z terenu gminy od roku szkolnego 2020/2021 mieliby uczęszczać́ jedynie do Szkoły Podstawowej w [...] . W ocenie Ministra przeprowadzenie planowanej przez Gminę̨ [...] reorganizacji sieci szkół podstawowych stanowiłoby ograniczenie w dostępie do szkoły dla uczniów klas IV-VIII w stosunku do uczniów klas I-III, którzy mogliby uczęszczać́ do wszystkich trzech szkół podstawowych na terenie gminy.

Minister podał, że Szkoła Podstawowa w [...] mieści się̨ w piętrowym budynku i dysponuje 19 salami dydaktycznymi, w tym pracownią komputerową z 24 stanowiskami komputerowymi, pracownią chemiczno-biologiczną, pracownią fizyczno-geograficzną, salą matematyczną, salą do zajęć́ artystycznych i nauki języka niemieckiego, salą historyczną, salą humanistyczną oraz salą do nauki języka angielskiego. Na piętrze znajduje się̨ sześć́ sal do prowadzenia zajęć́ z zakresu edukacji wczesnoszkolnej oraz świetlica. Ponadto w szkole znajdują̨ się̨: biblioteka wraz z czytelnią, gabinet terapii zajęciowej, gabinet logopedy, gabinet pedagoga szkolnego i psychologa, sala gimnastyczna, sala do zajęć́ korekcyjnych, kuchnia oraz stołówka. Na terenie szkoły znajduje się̨ boisko wielofunkcyjne. W szkole prowadzone są̨ następujące zajęcia dodatkowe: kółko teatralne, klub filmowy, robotyka, kółko plastyczne/robót ręcznych, gry matematyczne/terenowe/planszowe, kółko informatyczne, kółko eksperymentowania, kółko-podróże małe i duże, edukacja globalna, kółko lingwistyczne, a także zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze, rewalidacji indywidulanej, terapii pedagogicznej, socjoterapii, logopedii, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze z matematyki i z języka polskiego. Z informacji uzyskanych przez [...] Kuratora Oświaty od dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] wynika, że stan budynku na koniec listopada 2019 r. został określony jako dobry. Zaleceniem Państwowego Inspektora Inspektora Sanitarnego w [...] jest doprowadzenie do należytego stanu technicznego: 4 toalet w zakresie naprawy lub wymiany posadzki i uszkodzonych drzwi, sali gimnastycznej i szatni poprzez naprawę̨ lub wymianę̨ drzwi, zainstalowanie właściwej wentylacji, odnowienie ścian, podłóg i łączących je listw przypodłogowych, odnowienie ścian na korytarzu na piętrze w segmencie A i B budynku oraz w 4 salach. Do dnia kontroli przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty wymieniono drzwi, wymalowano salę gimnastyczną oraz szatnię, zaplanowano zainstalowanie właściwej wentylacji i odnowienie podłóg wraz z listwami przypodłogowymi. Należy zatem zauważyć́, że również̇ budynek Szkoły Podstawowej w [...] wymaga przeprowadzenia prac remontowych przez organ prowadzący.

Minister stwierdził, że zarówno Szkoła Podstawowa w [...] , jak i Szkoła Podstawowa w [...] dysponują̨ budynkami i wyposażeniem dającymi możliwość́ zapewnienia realizacji podstawy programowej szkoły podstawowej. Z tym, że budynek Szkoły Podstawowej w [...] wymaga dostosowania do potrzeb klas l-VIII, z uwagi na to, iż od roku szkolnego 2023/2024 do szkoły będą̨ uczęszczali uczniowie klas VII i VIII, którzy obecnie obowiązek szkolny realizują̨ w Szkole Podstawowej w [...] (zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wskazania uczniom oddziałów klasy VI szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...] miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023 w Publicznej Szkole Podstawowej w [...] ). Po planowanej reorganizacji w Szkole Podstawowej w [...] , która dysponuje 19 salami dydaktycznymi, funkcjonowało będzie 20-21 oddziałów, a zatem ilość́ sal również̇ będzie niewystarczająca dla systemu jednozmianowego. Minister podziela opinię [...] Kuratora Oświaty, że porównanie warunków lokalowych obu szkół jest bezzasadne ze względu na to, że budynek Szkoły Podstawowej w [...] , w którym od 5 lat prowadzone są prace remontowe i ponoszone są znaczne wydatki inwestycyjne, wypadnie korzystniej niż budynek Szkoły Podstawowej w [...] . Z akt sprawy wynika, że w Gminie [...] powstała koncepcja rozbudowy Szkoły Podstawowej w [...] , jednak pierwszeństwo dano inwestycji w kanalizację centrum [...] . Należy zatem uznać́, że Gmina [...] , dając pierwszeństwo inwestycjom w Szkołę̨ Podstawową w [...] oraz kanalizację, doprowadziła do sytuacji, w której budynek Szkoły Podstawowej w [...] nie jest na chwilę obecną dostosowany do potrzeb szkoły o pełnej strukturze organizacyjnej klas l-VIII. Niemniej jednak uczniowie klas VII i VIII z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] do końca roku szkolnego 2022/2023 będą̨ spełniać́ obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej w [...] , a zatem Gmina [...] ma 3 lata na dostosowanie budynku Szkoły Podstawowej w [...] dla potrzeb klas l-VIII. Wobec powyższego, w ocenie Ministra Edukacji Narodowej kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych nie daje podstawy do ograniczenia struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej w [...] do klas I-III.

Odnosząc się do czynnika demograficznego, wskazywanego jako główna przyczyna przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] , Minister zauważył, że w roku szkolnym 2019/2020 do tej szkoły uczęszcza 79 dzieci, w tym 55 uczniów do 6 oddziałów szkolnych oraz 24 dzieci do oddziału przedszkolnego. Liczba uczniów w poszczególnych klasach Szkoły Podstawowej w [...] przedstawia się następująco: klasa 1-8, klasa II - 7, klasa III - 7, klasa IV – 8, klasa V - 14, klasa VI - 11. Nauka w szkole odbywa się w systemie jednozmianowym w godzinach od 8.40 do 15.10. Obecnie 22 uczniów klas VII i VIII z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] spełnia obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej w [...] . Po przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...] uczęszczałoby do niej 17 uczniów w roku szkolnym 2020/2021. Wówczas liczba uczniów w poszczególnych klasach przedstawiałaby się następująco: klasa 1-2, klasa 8, klasa III - 7. Natomiast do Szkoły Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 301 uczniów w 17 oddziałach, w tym 76 z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] oraz Szkoły Podstawowej w [...] . Po przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...] oraz Szkoły Podstawowej w [...] , do Szkoły Podstawowej w [...] uczęszczałoby 358 uczniów w roku szkolnym 2020/2021, w tym 106 uczniów z przekształcanych szkół w [...] i [...] , co stanowiłoby ok. 30% wszystkich uczniów szkoły w [...]. Liczba uczniów w poszczególnych klasach Szkoły Podstawowej w [...] przedstawiałaby się wówczas następująco: klasa I - 27, klasa II - 33, klasa III - 29, klasa IV - 48, klasa V - 20, klasa VI - 83, klasa VII - 78, klasa VIII - 40. Jak wynika z akt sprawy, dyrektor szkoły w [...] , w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę̨, planuje utworzenie 20-21 oddziałów.

W ocenie Ministra Edukacji Narodowej sytuacja demograficzna, zarówno w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] , jak również̇ w całej Gminie [...] przemawia za utrzymaniem pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej w [...] .

Minister przeanalizował kwestię dowozu uczniów klas IV-VIII po ewentualnym przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...] i podzielił opinię [...] Kuratora Oświaty, że warunki nauki uczniów przekształcanej Szkoły Podstawowej zdecydowanie pogorszą się̨ z uwagi na konieczność́ korzystania z transportu i wydłużenie czasu pobytu poza domem.

Zdaniem Ministra, dla uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej szkoły, dołączenie do większej, zintegrowanej grupy, może stanowić́ przyczynę̨ trudności adaptacyjnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym środowiska rówieśniczego. W ocenie Ministra, nauka w mniejszej szkole korzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa, brak anonimowości, indywidualizację nauczania, co jest istotne dla prawidłowego rozwoju emocjonalnego I poznawczego uczniów. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, kontunuowanie nauki uczniów klas IV-VIII w Szkole Podstawowej w [...] będzie bardziej korzystne od przeniesienia ich do Szkoły Podstawowej w [...] .

Minister zbadał kwestię wydatków Gminy [...] na oświatę̨. Subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy [...] wyniosła 4,9 min zł. Porównując dane dotyczące wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin w 2019 r. wyniósł 22% i był wyższy niż̇ w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten wyniósł 20,7% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 1,4 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe gminy zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem. Ponadto, w Gminie [...] w 2019 r. wskaźnik wydatków bieżących (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) w stosunku do otrzymanej subwencji oraz dotacji na zadania bieżące wynosił 119,3% i był niższy od średniej tego wskaźnika w skali kraju 124,9% oraz średniej dla gmin wiejskich 122,8%.

W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, pomimo że warunki lokalowe w Szkole Podstawowej w [...] są lepsze niż w Szkole Podstawowej w [...] , to inne aspekty, takie jak sytuacja demograficzna, bliskość́ szkoły od domu rodzinnego czy kameralna atmosfera, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu przedmiotowej szkoły.

Minister zauważył, że zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, utworzenie szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną klasy l-lll możliwie jest w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami. Podał, że Przedmiotowe postepowanie wykazało, że warunki demograficzne w Gminie [...] nie uzasadniają̨ obniżenia struktury organizacyjnej Szkole Podstawowej w [...] ze względu na prognozę̨, która wskazuje na utrzymującą się̨ na podobnym poziomie liczbę̨ uczniów. Ponadto, w wyniku przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] i Szkoły Podstawowej w [...] dostępność́ szkół podstawowych dla uczniów z Gminy [...] spadnie, ponieważ̇ uczniowie klas IV-VIII będą̨ uczęszczać́ tylko do jednej szkoły podstawowej w gminie.

Reasumując Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że [...] Kurator Oświaty nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zebranie pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i rozważenie wszystkich aspektów zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] . Po rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy kwestii. Minister podtrzymuje stanowisko [...] Kuratora Oświaty wyrażone w postanowieniu z dnia [...] marca 2020 r.

Wójt Gminy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej klas I - VIII z oddziałami przedszkolnymi, z dniem 31 sierpnia 2020 r., w Szkołę̨ Podstawową w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałami przedszkolnymi, wydane w dniu [...] sierpnia 2020 r.

Na mocy art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił

1. naruszenie przepisu art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. 2020 poz. 910 wraz z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscowymi warunkami uzasadniającymi przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] w placówkę̨ o strukturze klas I - III nie są:

a. warunki lokalowe mimo, konieczności poczynienia znacznych nakładów finansowych na ich dostosowanie do istniejących wymogów oraz braku realnej możliwości usunięcia niektórych poważnych ograniczeń́

b. warunki ekonomiczne oraz możliwości majątkowe Gminy, która jako organ prowadzący posiada określoną pulę środków pieniężnych wydatkowanych na prowadzenie placówek oświatowych i edukację uczniów

c. prognoza demograficzna, wskazująca na prognozowaną ilość́ uczniów

w klasach i nierentowność́ placówki o strukturze klas I – VIII

2. naruszenie przepisu art. 10 ust. i pkt i i 3 w zw. z art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek organu prowadzącego do zapewnienia odpowiednich warunków działania szkoły oraz wykonywania remontów obiektów szkolnych wyłącza możliwość́ przyjęcia, że warunkami miejscowymi warunkującymi przekształcenie szkoły podstawowej nie mogą̨ być́ warunki lokalowe placówki.

3. naruszenie art. 7, art. 8 oraz i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że:

a. reorganizacja sieci szkół będzie prowadzić́ do ograniczenia dostępu do szkoły uczniom klas IV-VIII w stosunku do uczniów klas I - III

b. warunki lokalowe placówki oraz wyposażenie szkoły pozwalają̨ na zapewnienie odpowiednich warunków nauczania oraz realizację podstawy programowej w trybie jednozmianowym dla szkoły o pełnej strukturze;

c. prognoza demograficzna nie przemawia za przekształceniem Szkoły Podstawowej w [...]

d. przekształcenie szkoły pogorszy warunki nauczania uczniów klas IV-VIII z uwagi na wcześniejsze rozpoczynanie dnia, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także przebywanie w dużej szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej

e. aspekt ekonomiczny w postaci kosztów wydatkowanych na kształcenie jedno ucznia w Szkole Podstawowej w [...] nie stanowi argumentu dla przekształcenia placówki.

f. wyniki egzaminów ośmioklasisty w Szkole Podstawowej w [...] potwierdzają̨ obawy rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w [...] i ocenę̨ [...] Kuratora Oświaty, że zmiana szkoły i dołączenie do większej grupy uczniów powoduje problemy adaptacyjne, co w konsekwencji przekłada się na wyniki w nauce.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] , w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej klas l-VIII z oddziałem przedszkolnym, z dniem [...] sierpnia 2020 r., w Szkołę Podstawową w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałem przedszkolnym. W uzasadnieniu uchwały zapewniono uczniom klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] oraz dowożenie do szkoły wraz z opieką.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że powyższe świadczy o tym, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła bowiem możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za przekształceniem szkoły przemawiają nie tylko względy rozwojowe, ale również względy demograficzne i ekonomiczne.

Tut. Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty - w decyzje organu gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Nie sposób abstrahować również od tego, że w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową ( wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną) fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób zasadniczo wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła uczniom klas I-III możliwości kontytuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...] (szkole o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałami przedszkolnymi) a uczniom klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] oraz bezpłatne dowożenie do szkoły wraz z opieką.

Jak już to wcześniej powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Minister przyznał, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w [...] są lepsze niż w szkole w [...] .

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Okoliczności wywiązania się przez Gminę z powyższego obowiązku Minister zaś nie zakwestionował.

Organ szczególnie podkreślił tylko materię transportu dzieci do nowej szkoły, w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem, a w konsekwencji skrócenia czasu na odpoczynek oraz "oddziaływania wychowawczego w rodzinie". Te okoliczności nie mają prawnego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności czy polityka oświatowa państwa. Jako takie nie powinny więc rzutować na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, które zgodnie zasadą legalizmu, muszą stosować się wyłącznie do wymogów sformułowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust.2). Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich w sposób skuteczny wyprowadzić szczegółowych i wiążących standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. twierdzenia , że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do jej ukończenia danej szkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego a w szczególności nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

W realiach prawnych niniejszej sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Niezależnie od powyższego, w ocenie tut. Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia merytorycznie wydania negatywnej opinii dla planowanego przekształcenia.

Przede wszystkim należy mieć na względzie to, że budynek szkoły w [...] jest większy i nowocześniejszy od budynku przekształcanej placówki. Znajdują się w nim wyodrębnione, tematyczne pracownie dydaktyczne m.in. pracownia komputerowa, chemiczno-biologiczna, matematyczna, zajęć artystycznych i języka niemieckiego, fizyczno-geograficzna, historyczna, humanistyczna i do nauki języka angielskiego.

Ponadto w szkole tej znajduje się świetlica, biblioteka z czytelnią, gabinet terapii zajęciowej, gabinet logopedy, pedagoga szkolnego i psychologa, sala gimnastyczna, sala do zajęć korekcyjnych, kuchnia ze stołówką a także boisko wielofunkcyjne. Prowadzone są także w niej liczne zajęcia dodatkowe (pozalekcyjne) takie jak np. kółko teatralne, klub filmowy, robotyka, kółko plastyczne, kółko informatyczne, kółko eksperymentowania, kółko podróże małe i duże, kółko lingwistyczne, edukacja globalna, gry matematyczno-terenowo-planszowe, rewalidacja indywidualna, terapia pedagogiczna, socjoterapia, logopedia, zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze z matematyki i języka polskiego.

Oczywistym jest zaś, że taka szkoła (tak wyposażona i proponująca możliwość tak rozległego rozwijania u uczniów zdolności i zainteresowań), zapewnia de facto lepsze warunki rozwoju dzieci. Niedostrzeganie przez organy obydwu instancji powyższych pozytywnych skutków nauki w szkole w [...] , stanowi już samoistną przesłankę dla uchylenia skarżonych rozstrzygnięć.

W tym miejscu należy też przypomnieć Ministrowi, że w przedmiotowej sprawie winien przede wszystkim kierować się dobrem uczniów. Nie może więc uchylać się od oceny warunków nauczania w obydwu budynkach szkolnych tylko z tego powodu, że porównanie to wypadłoby korzystniej dla budynku szkoły w [...] (patrz. 12 akapit od dołu, na str.9 uzasadnienia skarżonego postanowienia). Takie zachowanie organu może uzasadniać tezę, że nawet nie stara się zachować pozorów obiektywizmu gdy uzna, ze rezultat pewnych działań nie pasowałby do przyjętej z góry koncepcji rozstrzygnięcia. To zaś wprost prowadzi do konkluzji, że skarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, co także stanowi uchybienie procesowe rzutujące w sposób istotny na wynik sprawy.

W ocenie tut. Sądu za negatywnym zaopiniowaniem zamiaru przekształcenia szkoły nie przemawia też odległość pomiędzy miejscem zamieszkania uczniów a siedzibą szkoły w [...] . Okolicznością niesporne w sprawie jest bowiem to, ze organ prowadzący wywiązał się ze swoich ustawowych obowiązków i zapewnił wszystkim uczniom bezpłatny transport do i ze szkoły, a także opiekę podczas oczekiwania na przewóz. Wydłużenie czasu pobytu uczniów poza domem, w związku z koniecznością dojazdów, nie jest zaś nadmierne. Nie odbiega bowiem od czasu trwania takich dojazdów w dużych miastach, gdzie trudności komunikacyjne (korki uliczne) sprawiają, że często pokonanie znacznie krótszej odległości trwa niepomiernie dłużej, niż taka droga pokonywana na terenach niezurbanizowanych. Tym samym, omawiana okoliczność oceniana w sposób obiektywny, nie uniemożliwia skutecznie dokonania zamierzonego przekształcenia.

Na marginesie przypomnienia wymaga też to, ze uczniowie klas VII i VIII z obwodu przekształcanej szkoły, już realizują obowiązek szkolny w placówce w [...] . Podnoszone przez organ w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia uwagi dotyczące możliwych kłopotów z adaptacją uczniów w większej szkole, zdają się więc nieuprawnione – tym bardziej, że organ nie poparł ich żadnymi dowodami. Na powyższym przykładzie uczniów klas VII i VIII - którzy już zmuszeni są do dojeżdżania do szkoły w [...] – nie sposób też oprzeć konkluzji organu, że wydłużenie czasu pobytu uczniów poza domem przekłada się w sposób negatywny na poziom ich nauki.

Przedstawione wyżej rozważania – zarówno te o charakterze ogólnym jak i merytorycznym - prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia szkoły, zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.