Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10 i 11 art. 31zq ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: par 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2009
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
article: art. 107 par 3, art. 76 par 1 i 3, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia 5 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 roku, nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. odmówił A. P. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jako przeważającą działalność we wniosku A. P. z 5.01.2021r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wskazano działalność objętą kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 56.10.A "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne", podczas gdy na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalnością wnioskodawcy ujawnioną w rejestrze REGON była działalność objęta kodem PKD 43.39.Z "Wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych", która to zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020 r. Zmiany w przedmiocie kodu PKD przeważającej działalności prowadzonej przez A. P. z kodu PKD 43.39.Z na kod PKD 56.10.A dokonano w rejestrze dopiero w dniu 9 grudnia 2020 r. W ocenie organu powyższe okoliczności uzasadniały zatem odmowę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. A. P. zaskarżył opisaną powyżej decyzję i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż w rzeczywistości podstawową działalnością prowadzoną w Polsce przez stronę jest działalność gastronomiczna, natomiast wskazanie w rejestrze działalności budowlanej objętej kodem PKD 43.39.Z jako przeważającej działalności podyktowane było m.in. brakiem świadomości o prawnej doniosłości tej okoliczności oraz wymogami związanymi z podjęciem pracy w branży budowlanej za granicą. Zaznaczono, że w ramach działalności o charakterze budowlanym A. P. nie zatrudnia żadnych pracowników, natomiast w zakresie prowadzonej działalności gastronomicznej zatrudnia 5 osób.

Rozpoznając wniosek A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. decyzją z dnia 5 marca 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 18 stycznia 2021 r., powielając stanowisko wyrażone uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Organ ponownie wskazał zatem na okoliczność, iż na dzień 30 września 2020 r., kod PKD przeważającej działalności A. P. ujawniony w rejestrze REGON to 43.39.Z, a więc nieuprawniający do otrzymania pomocy w postaci zwolnienia z opłacania należnych składek za listopad 2020 r. Zmiana kodu PKD przeważającej działalności na oznaczoną kodem PKD 56.10.A, która miała miejsce dopiero w dniu 9 grudnia 2020 r. nie stanowi zaś podstawy prawnej do uznania, że został spełniony warunek prowadzenia działalność oznaczoną według określonego kodu PKD na dzień 30 września 2020 r. Zaznaczono, że organ może uznać tylko te zmiany, które zostały zgłoszone nie później niż do dnia 30 września 2020 r., wobec czego wnioskodawcy nie przysługiwało prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Decyzję wydaną w II instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. A. P. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku wyjaśniającego przyczyny zaistniałej sytuacji, na podstawie których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący ponownie wyjaśnił, iż przeważającą, podstawową działalnością, którą prowadzi w Polsce jest gastronomia, i tylko w zakresie tej działalności zatrudnia obecnie pracowników. Wskazanie we właściwym rejestrze jako przeważającej działalności budowlanej oznaczonej kodem PKD 43.9.Z wytłumaczył brakiem świadomości co do znaczenia prawnego tej kwestii oraz wymogami podjęcia legalnej pracy w branży budowlanej za granicą. Podkreślił, iż pomimo odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek oraz zamknięcia restauracji przez 6 miesięcy w ciągu 2020 roku, nadal zatrudnia wszystkie osoby, które pozostawały jego pracownikami przed wybuchem pandemii.

W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumenty podniesione uprzednio w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zwana dalej: "ustawą o COVID-19". Zgodnie z przywołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie Przewodniczący I Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 18 maja 2021 r. wyznaczył posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w obecnej sytuacji epidemiologicznej stanowiłoby bowiem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu podatkowego, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.", lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Mając przy tym na uwadze, iż skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzasadniona jest zatem właściwość tut. Sądu w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Z kolei art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 stanowi, iż oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Z przywołanych przepisów wynika, że zwolnieniem od opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. objęci zostali płatnicy składek prowadzący na dzień 30 września 2020 r. rodzaje działalności wskazane w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. W tym kontekście kluczowe pozostaje zatem ustalenie rodzaju działalności, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w ww. dacie.

Wprawdzie stosownie do art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 na dzień 30 września 2020 r., oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r., lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, jako dowodu absolutnego, co zostanie wyjaśnione szerzej w dalszej części rozważań, po odniesieniu się przez Sąd w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia przez organ przepisów postępowania.

Wymaga bowiem w tym miejscu odnotowania, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.) znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także z urzędu (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Na konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazuje zresztą także i art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, odnoszący się do prawa wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji odmownej w I instancji.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej, w tym także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych działań w ww. zakresie pozwala organowi na zajęcie rzetelnego stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się. Stosownie zaś do § 2 przywołanego przepisu, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Wprowadzenie art. 79a § 1 k.p.a. nie wyłącza skutków wynikających z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., regulującego możliwość odstąpienia przez organ administracji publicznej od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie.

Odnosząc poczynione uwagi do realiów niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy widoczna jest sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności, podanym przez stronę w złożonym wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, a kodem PKD ujawnionym w rejestrze na dzień 30 września 2020 roku, organ obowiązany był przed wydaniem decyzji w myśl art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jego twierdzeń.

Obowiązkowi temu Zakład Ubezpieczeń Społecznych jednak nie sprostał, nie spełniając również określonych w art. 10 § 1 i 2 k.p.a. wymagań dla odstąpienia od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenia się. Podkreślenia wymaga, że powyższe odnosi się w równym stopniu do postępowania organu na etapie pierwszej, jak i drugiej instancji.

Pozostając przy ocenie kwestii proceduralnych zaznaczenia wymaga także, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, składające się w szczególności ze wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a w szczególności te, które mają istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, muszą zostać rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno ono w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne, gdyż przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Decyzje wydane w niniejszej sprawie nie spełniają wyżej wskazanych standardów. W uzasadnieniu zaskarżonej do tut. Sądu decyzji z dnia 5 marca 2021 r. organ ograniczył się w zasadzie wyłącznie do przytoczenia treści art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 i powołania się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazania, iż kod PKD dla przeważającej działalności ujawniony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 roku nie uprawniał do otrzymania pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020 r., a późniejsza zmiana tego kodu PKD nic nie zmienia w powyższym zakresie. W żaden sposób nie odniesiono się zaś do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu, jakoby w rzeczywistości od dawna prowadził on w przeważającej mierze działalność gastronomiczną, objętą prawem do uzyskania zwolnienia w myśl art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19.

Powyżej przedstawiony sposób uzasadnienia decyzji należy ocenić jako istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem brak w nim ustosunkowania się do ww. okoliczności podniesionych przez stronę, istotnych z perspektywy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie wspominając nawet o ich dogłębnym przeanalizowaniu przez ZUS. Zupełne pominięcie w uzasadnieniu kwestii takich jak rzeczywisty charakter prowadzonej przez płatnika działalności gospodarczej rzutuje na wadliwość całej decyzji, której uzasadnienie w myśl art.107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi integralny element. Nie przedstawiono w sposób wyczerpujący i rzetelny toku rozumowania organu stojącego za wydaniem orzeczenia administracyjnego, co stanowi zarazem jawne zaprzeczenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.

Przechodząc zaś do szerszego omówienia stwierdzonych w sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego i właściwej wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, należy podkreślić, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Przyjęty przez ustawodawcę w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020 r. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność.

Niezależnie od faktu, iż brak jest przekonywujących argumentów prawnych przemawiających za brakiem możliwości podważenia ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o ww. domniemanie, za jego wzruszalnym charakterem przemawia także odwołanie się do brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 mają wszakże charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Na marginesie zaznaczyć należy wszakże, iż przepisy ustawy o COVID-19 w żaden sposób nie wyłączyły stosowania art. 76 k.p.a.

Organ administracji publicznej nie może w sposób instrumentalny i bezrefleksyjny korzystać z domniemania prawnego zawartego w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie nawet w przypadku podniesienia przez stronę okoliczności sprzecznych z danymi ujawnionymi w rejestrze REGON. Prowadziłoby to bowiem do wykluczenia z przedmiotowego rodzaju pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek jej otrzymania spełniają, co mogą wykazać w inny sposób.

Sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, co budzić może uzasadnione wątpliwości w kontekście naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Mogłoby także prowadzić do nadużyć i przyznawania pomocy podmiotom, które jako przeważającą działalność wskazywałyby jeden z kodów PKD ujętych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, choć w rzeczywistości takiej działalności nigdy nie prowadziły. Przedmiotowy sposób wykładni ww. przepisów nie realizowałby zatem głównego celu przyjętej regulacji prawnej, polegającego na łagodzeniu trudnej sytuacji, w jakiej na skutek wybuchu pandemii znaleźli się przedsiębiorcy w określonych branżach.

Wskazać należy też, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Pomocy nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona faktycznie skierowana.

Skarżący kwestionując decyzję ZUS wskazał, że w [...] prowadzi w przeważającej mierze działalność w zakresie usług gastronomicznych klasyfikowaną dla celów statystycznych pod kodem PKD 56.10.A. Według wyjaśnień przedstawionych w skardze kod PKD 43.39.Z został wcześniej wskazany w rejestrze REGON jako kod dla przeważającej działalności w związku ze zbagatelizowaniem doniosłości prawnej ujawnienia kodu PKD przeważającej działalności oraz wymaganiami w podjęciu przez niego pracy w branży budowlanej za granicą. Podkreślił, iż na potrzeby prowadzonej restauracji zatrudnia 5 osób, podczas gdy w zakresie działalności o charakterze budowlanej nie zatrudnia nikogo.

Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do ww. okoliczności, poprzestając na ocenie danych uzyskanych z rejestru REGON, które mylnie uznał za jedyny istotny dla sprawy dowód. Przedmiotową ocenę prawną należy ocenić krytycznie, bowiem nie ulega wątpliwości, iż pomoc, o której mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 przysługuje podmiotom, które w rzeczywistości prowadziły na dzień 30 września 2020 r. działalność w zakresie jednego z wymienionych w przepisie kodów PKD. Domniemanie prawne wynikające z art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 nie ma charakteru bezwzględnego i brak jest przeszkód dla przeprowadzenia w tym zakresie przeciwdowodu. ZUS dokonał zatem błędnej wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, co przełożyło się na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a tym samym uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Mając na uwadze powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Podstawą uchylenia decyzji ZUS wydanej w pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Organ powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności między kodem PKD wskazanym przez niego we wniosku z 5.01.2021r., a kodem PKD wynikającym z bazy REGON (na dzień 30 września 2020r.) oraz do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona przez niego faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi 56.10.A Następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy o COVID oraz przepisy k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.