Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 713/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 180 i  art. 181
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku P. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej wcześniejszą decyzją z [...] marca 2008 r., Nr [...], orzekającą o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku, uchylił ww. decyzję i orzekł o zastosowaniu w stosunku P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. orzekł o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku.

Od powyższej decyzji strona złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury pismem z dnia 15 maja 2008 r., nr [...], skierował przedmiotową sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W oparciu o powyższe pismo oraz załączoną skargę Stowarzyszenia Pośredników w Obrocie Nieruchomościami [...], Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zbadała czy P. D., wykonując czynności pośrednictwa w przedmiotowej sprawie wypełnił obowiązki określone w art. 181 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) (dalej jako u.g.n.). W dniu 27 sierpnia 2008 r. odbyło się posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej na które stawił się P. D. W trakcie posiedzenia pośrednik złożył wyjaśnienia, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone podczas wcześniejszych etapów postępowania. W dniu 26 września 2008 r. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej sporządziła protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego.

W dniu 20 i 21 listopada 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęły pisma pełnomocników P. D., w których zakwestionowano ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, zawarte w protokole końcowym. Ponadto złożono wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na to, że w treści protokołu z posiedzenia zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie zawarto okoliczności korzystnych dla pośrednika.

Na posiedzeniu Komisji w dniu 21 stycznia 2009 r. P. D. podtrzymał swoje wyjaśnienia składane podczas poprzednich etapów postępowania. Stwierdził również, że dostrzeżone przez Komisję niedociągnięcia w jego dotychczasowej pracy zostały już wyeliminowane. W trakcie tego posiedzenia odniesiono się do uwagi radców prawnych w sprawie treści protokołu z posiedzenia z dnia 27 sierpnia 2008 r. Wskazano, że podczas posiedzenia Komisji w dniu [...] sierpnia 2008 r. została odczytana treść protokołu z posiedzenia i osoby obecne na posiedzeniu to jest I. K. i G. G., miały prawo wnioskować o ewentualne uzupełnienia i poprawki. Nikt z obecnych na posiedzeniu radców prawnych nie wniósł żadnych uwag. Komisja wyjaśniła również, że karta nr [...] w protokole z posiedzenia zawierała dalszy ciąg wyjaśnień pośrednika, które nie zmieściły się na karcie [...], natomiast kolejna karta o numerze [...] zawierała jedynie miejsce na wnioski i ustalenia Komisji. Ponadto wyjaśniono, że zarzuty pośrednika co do nieprawidłowości kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Handlową zostały zapisane na karcie numer [...] protokołu. Jednocześnie Komisja uznała, że nie jest uprawniona do uwzględnienia wniosku pośrednika o zawieszenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

W dniu 6 lutego 2009 r. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej sporządziła protokół końcowy, w którym ustaliła, że pośrednik P. D. w okresie objętym skargą prowadził działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami pod firmę "[...]", która posiadała [...] oddziały w S.: [...], [...] oraz [...] przy ul. [...]. Ponadto oddziały firmy znajdowały się w M. w Hotelu [...] i w W. w Pasażu [...]. Jedyną osobą posiadającą licencję zawodową w firmie "[...] " był pośrednik P. D. Pozostałe osoby pracujące w biurze w oparciu o umowy o pracę, bądź inne kontrakty cywilnoprawne ukończyły jedynie kursy kwalifikacyjne i dopiero przygotowywały się do zdobycia licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Pośrednik wykonywał działalność zawodową jednocześnie w S., M. i W. Zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronie internetowej firmy "[...]", podstawowym miejscem aktywności zawodowej pośrednika był S., gdzie znajdowała się główna siedziba firmy oraz jej dwa oddziały. Kolejnym miejscem prowadzenia działalności o szerokim zakresie była W. O rozmiarze działalności w tym mieście świadczą dane z systemu MLS (system wielokrotnego oferowania nieruchomości) prowadzonego przez [...] Stowarzyszenie Pośredników w Obrocie Nieruchomościami, zgodnie z którymi biuro P. D. w dniu 27 lutego 2007 r. posiadało w systemie [...] ofert, a w okresie od 16 lutego 2005 r. do 27 lutego 2007 r. aż 75. System MLS zawiera jedynie oferty na wyłączność, które zazwyczaj stanowią zdecydowaną mniejszość w ogólnej i liczbie ofert posiadanych przez biura nieruchomości. Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w S. przeprowadził w dniu 23 października 2006 r. kontrolę w biurze nieruchomości "[...]". W wyniku kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości, które mogły zagrażać interesom konsumentów. Osoby współpracujące z pośrednikiem zatrudniane były jedynie na podstawie umowy ustnej. Do zadań tych osób należało w szczególności wyszukiwanie ofert w internecie i w prasie, działania w terenie, przygotowanie ofert oraz dowóz dokumentów do notariusza. Pośrednik P. D., który jako jedyny posiadał licencję w biurze, podpisywał druki umów pośrednictwa in blanco, które następnie były wykorzystywane w kontaktach z klientami biura. Umowami posługiwały się osoby pracujące w biurze. Osoby te faktycznie wykonywały czynności pośrednictwa. Większość z [...] umów pośrednictwa zawartych w okresie od 1 września do 23 października 2006 r. była parafowana przez P. D., ale na kilku z nich brakowało jego podpisu. Jedna z osób współpracująca z pośrednikiem oświadczyła, że P. D. nie uczestniczy w podpisywaniu umów z klientami, a w biurze wykorzystuje się gotowe druki z jego podpisem. Ponadto podczas kontroli ustalono również, że w umowach brak jest wskazania osoby odpowiedzialnej zawodowo za jej wykonanie oraz używane są nieprawidłowe nazwy stron umowy pośrednictwa - "zleceniodawca- zleceniobiorca".

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że pośrednik P. D., wykonując czynności zawodowe naruszył przepis art. 181 w związku z art. 180 ust. 2 u.g.n., poprzez nie zapewnienie właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa wykonywanymi przez osoby wykonujące czynności pomocnicze w oddziałach firmy "[...]". Wszystkie oddziały posługiwały się licencją zawodową P. D., a żaden z nich nie był objęty bezpośrednim nadzorem innego pośrednika. Komisja uznała za rzecz niemożliwą sprawowanie przez pośrednika P. D. właściwego nadzoru nad działalnością [...] oddziałów jednocześnie. Działaniem takim pośrednik zdaniem Komisji narażał klientów firmy "[...]" na niefachową obsługę. Ponadto Komisja uznała działania pośrednika, polegające na podpisywaniu umów in blanco, za sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad działalnością osób wykonujących jedynie czynności pomocnicze w ww. firmie. W szczególności zaznaczyła, że pośrednik P. D. nie miał możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad osobami zatrudnionymi w oddziale firmy w W. z uwagi na znaczną odległość między S. a W. Zdaniem Komisji właściwe funkcjonowanie oddziału firmy mogła zapewnić jedynie stała obecność pośrednika. Komisja nie dała wiary wyjaśnieniom pośrednika, który stwierdził, że wszystkie czynności pośrednictwa w oddziale firmy w W. wykonywał sam. Oddział w W. w ciągu 2 lat dysponował kilkudziesięcioma umowami pośrednictwa na wyłączność. Komisja uznała za rzecz niemożliwą, aby czynności pośrednictwa wynikające tylko z tych kilkudziesięciu umów zawartych na wyłączność były wykonywane wyłącznie przez pośrednika P. D. Ponadto umowy pośrednictwa stosowane w firmie pośrednika P. D. nie zawierały wskazania pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za wykonanie danej umowy, co stanowi naruszenie przepisu art. 180 ust. 3 u.g.n. Komisja sprawdziła również, czy pośrednik przy wykonywaniu swojego zawodu wypełnia inne obowiązki, które nakłada na niego ustawa o gospodarce nieruchomościami. Z nadesłanych przez pełnomocnika dokumentów wynika, że pośrednik posiadał aktualne ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa i stale doskonalił swoje kwalifikacje zawodowe. W związku z powyższym pośrednikowi w tym zakresie nie można postawić żadnych zarzutów.

Biorąc pod uwagę powyższe, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że skoro pośrednik P. D. wykonując czynności zawodowe naruszył obowiązki wynikające z art. 180 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., to podlega odpowiedzialności zawodowej określonej w art. 183 powołanej ustawy i wnioskowała o zastosowanie wobec P. D. kary dyscyplinarnej w i postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku. Zdaniem Komisji kara zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy jest karą współmierną do nieprawidłowości, jakich pośrednik dopuścił się wykonując swój zawód.

Od powyższej decyzji P. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, iż z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że pośrednik w obrocie nieruchomościami P. D. naruszył przepisy art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Odrębną jednak kwestią zdaniem organu jest kara dyscyplinarna, jaką należy wobec niego zastosować. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wnioskowała o zastosowanie wobec pośrednika kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 6 miesięcy. Wniosek o zastosowanie kary łagodniejszej niż orzeczona w I instancji Komisja umotywowała dostrzeżeniem i wyeliminowaniem przez pośrednika praktyk sprzecznych z przepisami prawa. Komisja wyraziła przypuszczenie i nadzieję, że pośrednik P. D. zrozumiał naganność swego postępowania i zdecydowanie poprawił standardy pracy w swojej firmie. Zdaniem Komisji kara zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy będzie na obecnym etapie najbardziej zasadną karą, jaką można orzec wobec pośrednika. Minister przychylił się do tego wniosku i zastosował, na podstawie art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n., wobec pośrednika P. D. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy. Ponadto organ podkreślił, że wszelkie zarzuty zgłoszone przez pełnomocników skarżącego nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Protokół z posiedzenia Komisji z dnia 27 sierpnia 2008 r., którego treść zakwestionowali pełnomocnicy, został sporządzony i odczytany w trakcie tego posiedzenia. Żaden z uczestników posiedzenia w dniu 28 sierpnia 2008 r. nie wniósł żadnych uwag czy poprawek do tego protokołu. Zatem zarzuty, że protokół nie zawiera okoliczności korzystnych dla pośrednika, w sytuacji gdy wnoszący te zarzuty mógł doprowadzić do zmiany treści tego protokołu w trakcie posiedzenia, należy uznać za nietrafne. Minister Infrastruktury podniósł, że skoro to Komisja ocenia czy dana okoliczność wpływa na zmniejszenie lub zwiększenie wymiaru wnioskowanej kary dyscyplinarnej, to inna ocena tych zdarzeń, dokonana przez pełnomocnika strony, nie wskazuje na zatajenie przez Komisję informacji korzystnych dla pośrednika, co podnoszone było w pismach z dnia 13 i 17 listopada 2008 r.

Podsumowując, organ wskazał, że nie dopatrzył się uchybień w pracach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej mogących mieć wpływ na wynik postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchylił wcześniejszą decyzję z [...] marca 2008 r., Nr [...], orzekającą o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku, i orzekł o zastosowaniu w stosunku P. D. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres [...] miesięcy.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. D., który wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dokładnego wyśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, poprzez pominięcie ustaleń zawartych na str. 5 protokołu posiedzenia KOZ z dnia 27 sierpnia 2008 r. oraz str. 4 protokołu posiedzenia KOZ z dnia 13 listopada 2008 r. co do stanu faktycznego i wskazania osoby P. P. jako współpracującego pośrednika posiadającego licencję zawodową - co czyni ustalenia stanu faktycznego całkowicie błędnymi, a tym samym dezawuuje podstawy decyzji;

- art. 6 i 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez powoływanie się w decyzji na rzekome ograniczenia co do ilości punktów obsługi jakie może posiadać jeden przedsiębiorca, podczas gdy żadne ze źródeł prawa takich ograniczeń nie ustanawia, i naruszenie w/w przepisów poprzez zastosowanie domniemania prawnego polegającego na braku nadzoru nad działalnością w sytuacji znacznej odległości od siebie punktów obsługi przedsiębiorcy, lub ich ilości - podczas gdy żadne źródło prawa nie zawiera takich ograniczeń;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niniejszego postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

- art. 77 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności nie uwzględnienie istotnych wniosków dowodowych składanych w toku postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz pominięcie okoliczności korzystnych dla strony;

- art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez niezasadne uznanie winy pośrednika i przyjęcie, że pośrednik nieruchomości nie zapewnił bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze;

- art. 17 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie przez samorząd zawodowy i Ministra Infrastruktury granic interesu publicznego i pozaustawowe ograniczenie wolności działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, a także poprzez oparcie orzeczenia na domniemaniu, które nie wynika z ustawy;

- art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez Ministra Infrastruktury i samorząd zawodowy wszystkich pośredników nieruchomości wobec prawa, a w konsekwencji gospodarcza dyskryminację działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty bardzo szeroko rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1658/09 uchylił zaskażoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Sąd uznał przedmiotowe decyzje za wadliwe wskazując, że organy orzekające w sprawie w sposób bezwarunkowy zaakceptowały ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dotyczące zapewnienia właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa wykonywanymi przez pracowników nie posiadających licencji zawodowej w oddziałach firmy "[...]" stanowiącej własność skarżącego P. D. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że nie jest możliwe nadzorowanie działalności pięciu oddziałów jednocześnie, ponieważ naraża to klientów firmy na niefachową obsługę, a podpisywanie umów pośrednictwa in blanco jest sprzeczne z zasadą bezpośredniego nadzoru nad pracownikami firmy. Sąd zauważył przy tym, że firma " [...]" posiadała tylko dwa stałe oddziały z siedzibą w S. i W., natomiast pozostałe działały tylko sezonowo i miały za zadanie ułatwić kontakt P. D. z klientami unikając spotkań biznesowych w przypadkowych, nie zapewniających anonimowości miejscach publicznych. W ocenie sądu, w dobie ogólnie dostępnego internetu i telefonii komórkowej bezpośredni nadzór należy rozumieć szerzej niż dosłowne, osobiste nadzorowanie każdego pracownika przez osiem godzin dziennie. Jest to zdaniem sądu, w obecnych czasach praktycznie niemożliwe nawet w firmie mającej tylko jeden oddział. Z akt sprawy wynika, że skarżący P. D. w razie jego nieobecności w konkretnym oddziale firmy regularnie prowadził z pracownikami telekonferencje. W ten sposób nadzorował bezpośrednio ich pracę i wydawał konieczne dyspozycje dotyczące konkretnych spraw, jednocześnie rozwiązując sygnalizowane przez pracowników problemy. Dodatkowo zdaniem sądu, ani Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, ani organ nie udowodniły, że chociaż jeden druk umowy pośrednictwa podpisany in blanco przez P. D., posiadającego licencję zawodową w zakresie obrotu nieruchomościami, został uzupełniony przez pracownika treścią, która była nieuzgodniona uprzednio pomiędzy skarżącym a zainteresowaną stroną i pomiędzy pośrednikiem a jego pracownikiem. Co więcej, organ ani Komisja Odpowiedzialności Zawodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające nie udowodniła bezspornie stopnia winy pośrednika, co ma istotny wpływ na wynik sprawy tj. może wpłynąć w sposób zasadniczy na rodzaj wymierzonej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał również, że Minister Infrastruktury nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym postępowanie przeprowadzone przez Komisję, które nie wyjaśniło w sposób bezsporny okoliczności związanych z dwoma zarzucanymi skarżącemu czynami tj. brakiem bezpośredniego nadzoru nad pracownikami wykonującymi czynności pośrednictwa oraz podpisami in blanco na kilku umowach pośrednictwa co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd jednocześnie podkreślił, że organ wymierzając karę nie uwzględnił doskonałej renomy firmy prowadzonej przez P. D. o międzynarodowym zasięgu, braku jakichkolwiek skarg na jej działalność w okresie kilkunastu lat, a także natychmiastowego dostosowania się do wytycznych pokontrolnych i zatrudnienia kilku pośredników w obrocie nieruchomościami posiadających licencję oraz wpływu zastosowanej kary na dalsze istnienie firmy.

Od powyższej decyzji Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury podniósł, że sąd pierwszej instancji uznając, że nadzór sprawowany tak, jak opisał go P. D., mógł funkcjonować, pominął okoliczność, że osoby pozostające pod nadzorem pośrednika nie mogły wykonywać samodzielnie czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, gdyż te są ustawowo zastrzeżone dla osób posiadających licencję zawodową. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pracownicy firmy "[...]" mogli wykonywać jedynie czynności pomocnicze. Natomiast czynności pośrednictwa w firmie "[...]" powinien wykonywać wyłącznie P. D. i nikt poza nim. Skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę rozbudowaną strukturę "[...]", wykonywanie czynności pośrednictwa we wszystkich oddziałach przez jednego pośrednika w obrocie nieruchomościami, nawet tak świetnie zorganizowanego i bardzo pracowitego jak P. D., było fikcją. Organ podkreślił również, że ze stanowiska przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku wynika, iż jeden pośrednik w obrocie nieruchomościami może w nieograniczonym zakresie firmować swoją licencją działalność zawodową pracowników w wielu oddziałach. Taki tok rozumowania jest sprzeczny z celem ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 179 ust. 1 - 3 i ust. 5 u.g.n., pośrednictwo w obrocie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez pośredników na zasadach określonych w ustawie. W świetle przepisów u.g.n., licencja zawodowa w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nadawana jest osobie fizycznej, a nie firmie, w tym celu, aby określone w umowie pośrednictwa czynności zawodowe na rzecz zamawiającego wykonywała konkretna osoba, posiadająca licencję zawodową, a nie pracownik biura nieruchomości. Mając powyższe na względzie, ustawodawca wprowadził obowiązek wskazania w umowach pośrednictwa osoby odpowiedzialnej zawodowo za jej wykonanie z podaniem jej imienia i nazwiska oraz numeru licencji zawodowej. W ten sposób każdy klient wie kto odpowiada zawodowo za świadczone na jego rzecz czynności pośrednictwa. Minister Infrastruktury zauważył też, że renoma firmy, na którą wskazuje sąd, nie jest istotna w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie ma żadnego znaczenia dla wymiaru kary. Idąc tokiem rozumowania sądu należałoby uznać, że za ten sam czyn pośrednik w obrocie nieruchomościami, który jest właścicielem firmy o znacznym zasięgu terytorialnym, w tym międzynarodowym, powinien ponieść inną karę, niż np. pośrednik, który wykonuje zawód w małej firmie. Tymczasem zróżnicowanie wymiaru kary powinno być związane z okolicznościami popełnienia czynu, wynikającymi z bezpośrednich działań lub zaniechań pośrednika, a nie z jego umiejętnościami rozwijania prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. D. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1145/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, sąd drugiej instancji zakwestionował stanowisko sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. sąd pierwszej instancji powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznając, że Minister Infrastruktury (...) nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym postępowanie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, które nie wyjaśniło w sposób bezsporny okoliczności związanych z dwoma zarzucanymi skarżącemu czynami tj. brakiem bezpośredniego nadzoru nad pracownikami wykonującymi czynności pośrednictwa oraz podpisami in blanco na kilku umowach pośrednictwa co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto sąd stwierdził, że wadliwość zaskarżonych decyzji polega na bezwarunkowym zaakceptowaniu przez Ministra Infrastruktury ustaleń Komisji dotyczących sprawowania przez P. D. właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa, wykonywanymi przez pracowników oddziałów "[...]" nie posiadających licencji zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w myśl przepisu art. 195 a ust. 1 u.g.n. Minister Infrastruktury orzeka o zastosowaniu kary dyscyplinarnej na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez Komisję. W rozpoznawanej sprawie organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń Komisji zawartych w protokole końcowym. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie dostrzegł, że fakty istotne z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego nie były przez niego kwestionowane. P. D. nie podważał ustaleń dotyczących prowadzenia działalności jednocześnie w kilku oddziałach, w miastach znacznie oddalonych od siebie ( [...]) oraz posługiwania się przy wykonywaniu tych czynności osobami, które nie posiadały licencji zawodowej. Poza sporem pozostawało także podpisywanie przez skarżącego umów pośrednictwa in blanco oraz stosowanie formularzy umów, w których nie wskazywano pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za wykonanie konkretnej umowy. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego strony wyciągały różne wnioski. W ocenie Ministra Infrastruktury wspomniane ustalenia jednoznacznie świadczą o wystąpieniu znamion deliktu dyscyplinarnego poprzez naruszenie art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i 3 u.g.n. Z kolei według skarżącego, jego działania nie spowodowały naruszenia wymienionych ostatnio przepisów. WSA nie zajął w tej kwestii jednoznacznego stanowiska, natomiast stwierdził, że Minister Infrastruktury" (...) nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (...), nie wskazując bliżej na czym te nieprawidłowości polegały. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie może być uznane za wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lakoniczne stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania przejawiało się w nieprawidłowej ocenie dowodów. W ocenie sądu kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie formułując pod adresem Ministra Infrastruktury tego rodzaju zarzut miał obowiązek wykazać, że doszło do naruszenia, przyjętej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności należało wyjaśnić, które dowody zostały ocenione z naruszeniem wspomnianej zasady i na czym ono polegało. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie sprecyzował na czym polegało uchybienie Ministra Infrastruktury w omawianym zakresie, ale także nie podjął próby wykazania, że to ogólnie określone naruszenie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że był to wpływ istotny. Ponadto sąd pierwszej instancji dostrzegając naruszenie polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wskazał jakie jego elementy, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały dotychczas wyjaśnione i przy pomocy jakich środków dowodowych powinno to nastąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Minister Infrastruktury na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego uznał, iż skarżący naruszył art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez brak nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze w oddziałach firmy " [...] i", mieszczących się w różnych miastach. P. D. był jedyną osobą posiadającą w tej firmie licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami. Minister Infrastruktury stwierdził, że prowadzenie działalności w oddalonych od siebie miastach wykluczało sprawowanie przez skarżącego bezpośredniego nadzoru nad pracownikami nie posiadającymi licencji. Organ uznał za niemożliwą do zaakceptowania praktykę, polegającą na podpisywaniu przez skarżącego formularzy umów pośrednictwa in blanco. W ocenie sądu kasacyjnego - wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji - zarzut stawiany skarżącemu nie dotyczył tego, że formularze umów podpisane in blanco, były następnie uzupełniane przez pracowników bez uzgodnienia ze skarżącym, lecz że podpisywanie umów in blanco było sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe ustalenia przestawione w zaskarżonej decyzji należy uznać za wystarczające i nie wymagające uzupełnienia. Jego zdaniem natomiast inną kwestią jest ocena ustaleń faktycznych przyjętych w decyzji Ministra Infrastruktury w kontekście zastosowanych przez ten organ przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził dotychczas kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym. Dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sąd pierwszej instancji formułując stanowisko w kwestii sprawowania bezpośredniego nadzoru i wpływu "doskonałej renomy firmy prowadzonej przez skarżącego" na wymiar kary dyscyplinarnej nie powołał przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej.

Jako nietrafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko sądu pierwszej instancji mówiące, iż w dobie ogólnie dostępnego internetu i telefonii komórkowej bezpośredni nadzór należy rozumieć szerzej niż dosłowne, osobiste nadzorowanie każdego pracownika przez osiem godzin dziennie, co w obecnych czasach jest praktycznie niemożliwe nawet w firmie mającej tylko jeden oddział, co oznacza, że skarżący w razie jego nieobecności w konkretnym oddziale firmy regularnie prowadził z pracownikami telekonferencje. W ten sposób nadzorował bezpośrednio ich pracę i wydawał konieczne dyspozycje dotyczące konkretnych spraw, jednocześnie rozwiązując sygnalizowane przez pracowników problemy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawowanie bezpośredniego nadzoru powinno polegać na stałym, bezpośrednim pilnowaniu i kontrolowaniu pracy osób, którymi posługuje się pośrednik. Z uwagi na szeroki zakres czynności wykonywanych przez pośrednika w obrocie nieruchomościami, ich fachowe wykonywanie nie jest możliwe poprzez nadzór pośredni i doraźny, wykonywany przy pomocy dostępnych środków technicznych (telefon, Internet). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu sądu pierwszej instancji, iż Minister Infrastruktury wymierzając P. D. karę dyscyplinarną powinien był uwzględnić "doskonałą renomę firmy prowadzonej przez skarżącego". Zdaniem sądu kasacyjnego, Minister Infrastruktury słusznie podniósł w skardze kasacyjnej, że zróżnicowanie wymiaru kary powinno być związane z okolicznościami popełnienia konkretnego czynu, wynikającymi z bezpośrednich działań lub zaniechań pośrednika, a nie z jego umiejętnościami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Renoma firmy czy zasięg terytorialny jej działania, nie może więc w żaden sposób wpływać na ocenę zachowania pośrednika, w kontekście odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że w sprawie z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów postępowania, nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, a zatem uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto sąd kasacyjny zauważył, że rozpoznając sprawę ponownie sąd pierwszej instancji powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo - administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ustawa p. p. s. a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję czy akt prawny pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie zważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie przedmiotową skargę, zobowiązany jest stosownie do treści przepisu art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270) zastosować się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn.akt II GSK 1145/10, którą jest związany.

Przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu niniejszej sprawy to przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U.2004 nr 261 poz.2603) - dalej jako u.g.n., w szczególności art.180 ust. 2 i 3, art. 181 ust.1-3, art. 183 ust,1 i 2 , art.195 a ust.1 u.g.n.. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że fakty istotne z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego nie były przez niego kwestionowane, bowiem nie podważał on ustaleń dotyczących prowadzenia działalności jednocześnie w kilku oddziałach-w miastach znacznie od siebie oddalonych ([...]) oraz posługiwania się przy wykonywaniu tych czynności osobami, które nie posiadały licencji zawodowej. Nie były sporne okoliczności dotyczące podpisywania przez skarżącego umów pośrednictwa in blanco oraz stosowanie formularzy umów, w których nie wskazywano pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za wykonanie konkretnej umowy. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach stwierdził, że tak poczynione ustalenia, przedstawione w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, należy uznać za wystarczające i nie wymagające uzupełnienia, natomiast przeprowadzić należy ocenę powyższych, uznanych za wystarczające ustaleń faktycznych w płaszczyźnie ich zgodności z prawem materialnym.

Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie przy jej podejmowaniu, stwierdzić należy zdaniem Sądu, że niekwestionowane zachowania skarżącego działającego jako pośrednik w obrocie nieruchomościami były sprzeczne z zasadą sprawowania stałego i bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 180 ust. 2 u.g.n. pośrednik wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1 tego przepisu osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Na gruncie tak sformułowanego przepisu nie może budzić wątpliwości okoliczność, że pomocnik nie wykonuje zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami, bo nie ma uprawnień do wykonywania tego zawodu. Nadto w świetle powyższego przepisu stwierdzić należy, że firmowanie swoim nazwiskiem dwóch (tym bardziej większej liczby) biur nieruchomości i brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa stanowi oczywiste naruszenie przepisu art.181 ust. 1 u.g.n., zaś działanie takie i brak należytego nadzoru stwarzałyby niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009r. I SA/Wa 846/09). Podobnie w świetle orzecznictwa oceniane jest prowadzenie przez jednego pośrednika działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w kilku miejscach jako, pozostające w sprzeczności z zasadami to jest profesjonalizmu, działania w ramach szczególnej staranności i ochrony interesu klientów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt. I SA/Wa 894/09). Ratio legis takiego unormowania jest jasne i zmierzające do zapewnienia właściwego nadzoru pośrednika nad współpracującymi z nim osobami, które nie posiadają licencji zawodowej i tym samym zapewnienia klientom pośrednika wysoki poziom usług. Nadzór ten ma być sprawowany osobiście przez pośrednika, w tych czynnościach nie może pośrednika zastąpić ani pomocnik ani pełnomocnik. I tak choćby z ust.3 art. 180 u.g.n. wynika min., że w umowie pośrednictwa, która wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności, wskazuje się w szczególności pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie. (Komentarz do art.180 u.g.n. Ewa Bończak-Kucharczyk)

Zgodnie z treścią przepisu art. 181 ust. 1 u.g.n. pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art.180 ust.1 i ust.1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością, właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Ten wzorzec staranności pośrednika w obrocie nieruchomościami dotyczy zwiększonego oczekiwania co do umiejętności i wiedzy oraz rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania, a także znajomości prawa oraz następstw wynikających z prowadzonej działalności (por. wyrok SA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2008r. I ACa 1040/07 Lex 466431). Zwrócenia uwagi wymaga również sformułowanie dotyczące obowiązku zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru podejmowanych czynności, czego nie można utożsamiać z należytą starannością. W tym przypadku szczególna staranność winna polegać na specjalnym zachowaniu-właściwym dla profesjonalisty, czyli przy zastosowaniu zaostrzonych, dalej idących kryteriów, niż ma to miejsce przy należytej staranności.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, z zastrzeżeniem poczynionym na wstępie wobec treści wyroku i uzasadnienia NSA, stwierdzić należy, że skarżący P. D. nie zakwestionował ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, w szczególności na etapie ponownego rozpoznania sprawy stwierdził min., że dostrzeżone przez Komisję Odpowiedzialności niedociągnięcia w jego dotychczasowej pracy zostały już wyeliminowane. Prawidłowym jest zatem ustalenie i płynące z niego wnioski natury materialno-prawnej o nie zapewnieniu przez skarżącego bezpośredniego nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze. Z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że wszystkie oddziały firmy " [...]" posługiwały się jedynie licencją zawodową skarżącego, czynności pośrednictwa wykonywały natomiast osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji zawodowych do wykonywania tego typu czynności. Słusznie zatem organ w zaskarżonej decyzji zakwestionował taki sposób prowadzenia działalności zawodowej, nie wypełniającej dyspozycji przepisów prawa – art. 180 i 181 u.g.n., podkreślając, że skarżący dopiero w sierpniu i listopadzie 2008 roku na posiedzeniach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wskazał na innego, poza nim samym pośrednika w firmie "[...]" - stąd właściwe było złagodzenie wymierzonej kary dyscyplinarnej.

Prawidłowo i wnikliwie ustalony stan faktyczny sprawy, doprowadził zdaniem Sądu do właściwego zastosowania obowiązującego w powyższym zakresie przepisów prawa materialnego.

Na marginesie Sąd wskazuje również, że oceny legalności wydanych w mniejszej sprawie rozstrzygnięć dokonał również w kontekście ewentualnego naruszenia przepisów art. 17, 22 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak nie dopatrzył się naruszeń ustawy zasadniczej, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270), orzekł jak w sentencji.