Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 90/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 89 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 320/14 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 320/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 27 września 2013 r. skarżąca wniosła o przyznanie pomocy finansowej na zaspokojenie następujących potrzeb: zakup środków czystości, biletu miesięcznego, ubrania zimowego, opłatę za energię, czynsz bieżący i zaległy, gaz bieżący i zaległy, zakup leków, zakup kranów, opłatę za telefon, naprawę lampy w kuchni i usługę elektryka, reperację lub zakup telewizora i pieca elektrycznego przepływowego do ogrzewania wody w kuchni i łazience, zakup kuchenki indukcyjnej, garnków i patelni oraz podłączenie trzeciej fazy energii elektrycznej.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - zwanej dalej k.p.a., oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) - zwanej dalej: u.p.s., odmówił przyznania J.K. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na środki czystości, bilet miesięczny, ubranie zimowe, energię, czynsz bieżący i zaległy, gaz bieżący i zaległy, leki, krany, telefon, naprawę lampy w kuchni i usługę elektryka, reperację lub zakup telewizora, piec elektryczny przepływowy do ogrzewania wody w kuchni i łazience, kuchenkę indukcyjną, garnki i patelnię oraz podłączenie trzeciej fazy energii elektrycznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sama w dwupokojowym mieszkaniu o powierzchni 36,58 m2, którego jest właścicielką. Wysokość bieżącego czynszu za lokal wynosi obecnie 372,45 zł, stan zadłużenia lokalu wynosi ponad 4.000 zł. Z informacji uzyskanych w trakcie wywiadu wynika, że skarżąca nie partycypuje w opłatach czynszowych, jak również nie ponosi większości innych opłat stałych i związanych z utrzymaniem mieszkania. Z uwagi na powstałe zadłużenie w lokalu został odłączony gaz. Z przedstawionych rachunków wynika, że kwota zaległości za gaz wynosi 1.038,77 zł. Z przedstawionej faktury za energię elektryczną wynika, że na koncie lokalu widnieje nadpłata za zużycie energii, która została uwzględniona w kwocie do zapłaty na kolejny okres. Bieżący rachunek za energię elektryczną wynosi 182,75 zł. Do zapłaty za telefon stacjonarny pozostaje obecnie kwota 511,17 zł, na którą składają się nieopłacone faktury za okres od czerwca do września 2013 r. Dodatkowo skarżąca posiada telefon komórkowy, internet, telewizję kablową oraz dodatkowe prywatne ubezpieczenie, których koszty ponosi córka.

Dalej organ stwierdził, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód skarżącej stanowi obecnie (t.j. od marca 2013 r.) świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 635,24 zł miesięcznie, które przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia w formie zasiłku celowego. Organ I instancji dodał, że skarżąca od września 2006 r. systematycznie (w każdym miesiącu) korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W okresie od stycznia do września 2013 r. uzyskała pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości 3.923,26 zł (średnio ok. 436) zł miesięcznie). Od września do grudnia 2013 r. skarżąca ma przyznaną pomoc w zakresie dożywiania w formie zasiłku celowego w wysokości 400 zł miesięcznie. Skarżąca korzysta również z pomocy córki, między innymi w formie opłat internetu, telewizji kablowej, telefonu komórkowego oraz dodatkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto skarżąca pozostaje (wraz z córką) od 2008 r. współwłaścicielem samochodu Daewoo Nexia. Obecnie wszystkie koszty utrzymania samochodu ponosi córka skarżącej.

Z uwagi na fakt, iż dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, nie kwalifikuje się ona do pomocy w formie zasiłku celowego. Mając powyższe na uwadze organ dokonał oceny sytuacji wnioskodawczyni pod kątem uprawnień do specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany mimo przekroczenia tego kryterium.

Oceniając całokształt sytuacji skarżącej organ I instancji uznał, że przede wszystkim z uwagi na zły stan zdrowia oraz niski dochód niewątpliwie pozostaje ona w trudnej sytuacji życiowej, w związku z czym korzysta ze wsparcia w ramach świadczeń pomocy społecznej. Podkreślił jednak, że skarżąca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym oraz nie wykorzystuje swoich uprawnień i możliwości, domagając się przejęcia kosztów utrzymania przez pomoc społeczną. O powyższym świadczy między innymi fakt, że zaległość w opłatach mieszkaniowych (czynsz, energia, gaz, telefon) jest skutkiem braku jakichkolwiek wpłat ze strony skarżącej. Na zadłużenie w opłatach czynszowych wpływ miał również fakt, że skarżąca z dniem 1 sierpnia 2012 r. dobrowolnie zrezygnowała z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który miała przyznany na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. w wysokości 249,98 zł miesięcznie. Wniosek o ponowne przyznanie dodatku mieszkaniowego powtórnie złożyła dopiero 5 września 2013 r , kiedy to na koncie lokalu widniało już znaczne zadłużenie.

Organ wskazał również, że skarżąca w dniu 18 lipca 2012 r. osiągnęła wiek emerytalny, a tym samym nabyła możliwość ubiegania się o prawo do emerytury. Mimo tego skarżąca powyższy wniosek złożyła dopiero w marcu 2013 r. i od tego czasu przyznane jej zostało świadczenie emerytalne. W ocenie organu zarówno brak dodatku mieszkaniowego jak i emerytury skutkował realnym obniżeniem własnych dochodów, które mogłyby zostać przeznaczone na opłatę świadczeń mieszkaniowych, co obecnie mogło oznaczać znacznie niższe zadłużenie lub jego brak.

W decyzji wskazano, że skarżąca zamieszkuje sama w dwupokojowym mieszkaniu własnościowym, zatem posiada możliwość jego sprzedaży i kupna mieszkania mniejszego, którego koszty utrzymania (w tym również koszty energii czy gazu) mogłyby być niższe, natomiast różnica w cenie mogłaby także pokryć obecnie występujące zadłużenie.

Organ I instancji uwzględnił fakt, że skarżąca mimo zgłaszania braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb - m.in. zakupu żywności czy odzieży, dysponuje dwoma telefonami (stacjonarnym i komórkowym), zatem mogłaby zrezygnować z jednego z nich, obniżając w ten sposób koszty utrzymania. Argumentacja, iż nie może ona zrezygnować z telefonu stacjonarnego z uwagi na to, że jego numer jest w posiadaniu znajomych i różnych instytucji, nie została wzięta pod uwagę, gdyż w ocenie organu uwarunkowana jest wygodą, a nie faktyczną niezbędną potrzebą.

Biorąc pod uwagę wyżej opisane okoliczności, w tym w szczególności fakt, iż skarżąca posiada własne dochody, otrzymuje wsparcie materialne w postaci świadczeń pomocy społecznej, korzysta z pomocy córki, jak również posiada inne, wyżej opisane możliwości poprawy jej sytuacji, z których nie korzysta, nie znaleziono podstaw (w kontekście zgłoszonych potrzeb) do uznania jej sytuacji jako szczególnej, uzasadniającej przyznanie wnioskowanej pomocy.

Organ I instancji dodatkowo wskazał, że trudno uznać zgłoszone potrzeby takie jak podłączenie trzeciej fazy energii elektrycznej, zakup pieca elektrycznego przepływowego do ogrzewania wody, kuchenki indukcyjnej, garnków, patelni, telewizora i kranów - jako niezbędne potrzeby bytowe, bez których funkcjonowanie skarżącej byłoby zagrożone. Wydatki ze środków publicznych na zakup pieca elektrycznego przepływowego do ogrzewania wody byłyby bezzasadne, szczególnie, gdy jest możliwość doprowadzenia ciepłej wody wodociągowej do mieszkania. Ponadto nie ma technicznych przeszkód w uzyskaniu dostępu do gazu miejskiego i dalszego wykorzystania posiadanych piecyków gazowych i kuchni gazowej bez wydawania znacznych środków finansowych na zakup i montaż nowych urządzeń, a jedyną przeszkodą jest brak opłat za zużycie gazu przez właściciela mieszkania.

Jako niezbędnej potrzeby bytowej organ nie uznał również naprawy lampy, szczególnie, gdy nie stwierdzono braku możliwości korzystania przez skarżącą z oświetlenia. Kwestii naprawy lub zakupu telewizora także nie uznano jako niezbędnej potrzeby życiowej, tym bardziej, że skarżąca, z uwagi na dostęp do Internetu, nie zostaje pozbawiona źródła bieżących informacji, ponadto posiada telewizor turystyczny. Za niezbędną potrzebę bytową trudno też uznać zakup biletu miesięcznego w sytuacji, gdy skarżąca pozostaje współwłaścicielem samochodu.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym zgłoszone potrzeby i całokształt sytuacji życiowej skarżącej, organ nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy.

Na koniec wskazano, iż na terenie Dzielnicy Bielany zamieszkuje wiele osób, które, mimo że posiadają dochód o wysokości zbliżonej do dochodu skarżącej lub niższej, regularnie ponoszą przynajmniej częściowe koszty związane z opłatami mieszkaniowymi i własnym utrzymaniem, wykorzystując jednocześnie uprawnienia takie jak np. dodatek mieszkaniowy czy alimenty. Dodatkowo wskazano, że środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, są ograniczone i nie pozwalają na realizację wszystkich zgłaszanych potrzeb - w okresie od stycznia do września 2013 r. udzielono pomocy w formie wszystkich zasiłków celowych średnio w wysokości 126,50 zł miesięcznie na osobę.

Od powyższej decyzji J.K. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia.

Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, czyli gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znalazł się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Warunkiem przyznania pomocy jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy, tj. kwoty 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Dochód skarżącej w wysokości 635,24 zł przekracza kryterium dochodowe, zatem nie było możliwe przyznanie pomocy finansowej na pokrycie potrzeb bieżących określonych we wniosku z dnia 27 września 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. możliwe jest przyznanie pomocy osobie przekraczającej kryterium dochodowe, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wskazał, że zasiłek celowy specjalny ma wyjątkowy charakter - powinien być przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej, np. katastrofa, powódź, pożar i inne tego typu sytuacje. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Organ stwierdził, że skarżąca nie powołała się na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb, które mogą być zaspokajanie osobom, które spełniają kryterium dochodowe i to nie w każdym przypadku, tylko wówczas, gdy na podstawie szczegółowego przeprowadzonego postępowania organ ustali, że nie przyznanie konkretnej pomocy zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy.

Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy kwota posiadanych środków jest niewystarczająca dla osób spełniających kryterium dochodowe, nie można zarzucić organowi przekroczenia granic uznania w przypadku odmowy przyznania pomocy osobie przekraczającej kryterium dochodowe określone w ustawie. Zaznaczył także, że w pierwszej kolejności powinny być zaspokajane ze środków pomocy społecznej niezbędne potrzeby, tj. takie, których niezabezpieczenie zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zabezpieczania wszystkich potrzeb wnioskodawców, powinien wkraczać tylko wtedy, gdy dochodzi do sytuacji krytycznej - wówczas, gdy wnioskodawca nie jest w stanie zabezpieczyć sobie podstawowej egzystencji wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował wymienione kryteria.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zakwestionowała znaczenie dla rozstrzygnięcia faktu, iż jest współwłaścicielką 18-letniego samochodu. W ocenie skarżącej nie jest możliwa sprzedaż jej mieszkania o powierzchni 27 m2 (całość (35 m2) z uwagi na brak środków na ten cel. Wskazała, że przeprowadzka jest kosztowna, jak również - w przypadku nabycia mniejszego mieszkania - wykonanie kapitalnego remontu, który skarżąca uważa za konieczny. W ocenie skarżącej organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy córka skarżącej pomaga jej w utrzymaniu. Podała, że córka opłaca studia z zarobionych przez siebie pieniędzy i może pomagać matce, ale nie musi, jeśli jej na to nie stać. Dalej skarżąca wyjaśniła, że aby podłączyć ciepłą wodę, konieczny jest kapitalny remont łazienki i kuchni, łącznie z wymianą rur. Podniosła, że obecnie płaci tzw. ryczałt za wodę, natomiast po podłączeniu ciepłej wody będzie miała zamontowane liczniki i nie będzie jej stać na uregulowanie opłat za wodę. Skarżąca odniosła się także do faktu posiadania dwóch telefonów: stacjonarnego i komórkowego. Podała, że telefon stacjonarny jest jej niezbędny, ponieważ z telefonu komórkowego nie wszędzie może zadzwonić. Ponadto telefon stacjonarny posiada od 1959 r., numer ten znają wszyscy, w tym także instytucje jak banki i szpitale, zaś rezygnacja z niego będzie wiązała się z kłopotami i kosztami.

Skarżąca nie uważa zgłaszanych przez pracowników socjalnych propozycji za racjonalne, jak np. zamiana mieszkania na mniejsze, rezygnacja z telefonu stacjonarnego czy też z obecnego sposobu rozliczania zużycia wody.

W wyroku oddalającym skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze i w piśmie ją uzupełniającym nie ujawniły wad tego rodzaju, które winny skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Sąd wskazał na dyrektywy ogólne pomocy społecznej wynikające z art. 2, art. 3, art. 4 i art. 11 u.p.s. Następnie Sąd podniósł, że konstrukcja prawna mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 39 oraz art. 41 u.p.s. opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, w tym m.in. przywołane wyżej przepisy art. 2 - 4 i art. 11 ust. 2 ustawy. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/2007, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej określa art. 36 u.p.s. Świadczeniami takimi są m.in. zasiłek celowy - uregulowany w art. 39 - 40 u.p.s., oraz specjalny zasiłek celowy - uregulowany w art. 41 pkt 1 u.p.s.

Sąd wskazał, że ze względu na rodzaj zgłoszonych przez skarżącą potrzeb, prawidłowo zakwalifikowano je jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Prawo do tego świadczenia, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., przysługuje jedynie osobom, których dochód nie przekracza określonej w ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy kwoty kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Ustalenie, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie 635,24 zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organy orzekające wskazały na specjalny zasiłek celowy, uregulowany w art. 41 pkt 1 ustawy, jako alternatywną formę świadczenia z pomocy społecznej, która ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowy wniosek J.K. rozpoznany został także pod kątem zasadności przyznania skarżącej pomocy społecznej w tej właśnie formie. Udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest uzależnione od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Należy mieć bowiem na uwadze, że ta forma pomocy skierowana jest do osób lub rodzin o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, co już stanowi o wyjątkowości tego świadczenia. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, zatem jego interpretacja ma charakter ocenny, uzależniony każdorazowo od oceny konkretnego stanu faktycznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. W ocenie Sądu I inst., ustalona przez ograny sytuacja osobista i materialna skarżącej nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", zatem nie uzasadnia zastosowania w stosunku do niej przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. Do okoliczności takich nie można zaliczyć ani niskiego dochodu skarżącej, ani jej stanu zdrowia. Organy rozpoznające sprawę oraz Sąd nie kwestionują trudnej sytuacji życiowej skarżącej, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby była ona konsekwencją sytuacji nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby korzystać winny z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Nadto, okoliczności podane przez skarżącą nie noszą znamion nagłych, jednorazowych, generujących okazjonalne wydatki. Niewątpliwie świadczą o jej trudnej sytuacji, ale też wskazują na to, iż przyznana pomoc musiałaby mieć charakter stały, a tego rodzaju pomoc jest sprzeczna z celami pomocy społecznej.

W ocenie Sądu meriti istotne znaczenie dla podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miały okoliczności wyczerpujące dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. Sąd przychylił się do stanowiska, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa we wskazanym przepisie. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż organy pomocy społecznej prawidłowo oceniły w sprawie postawę skarżącej w kontekście ww. art. 11 ust. 2 u.p.s. Przede wszystkim trafnie wskazano, że skarżąca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Fakt zrezygnowania z dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącej na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz złożenie wniosku o przyznanie emerytury dopiero w marcu 2013 r. w sposób istotny wpłynęły na sytuację majątkową skarżącej, w tym na wysokość narastającego zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie i media. Skarżąca nie podejmowała też aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego (wniosek taki złożyła dopiero we wrześniu 2013 r.) lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu. O braku wykorzystania własnych możliwości świadczy także sposób wykorzystania przez skarżącą pomocy finansowej córki. Córka opłaca internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie Sądu, opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych skarżącej. W sytuacji zaś, gdy skarżąca sygnalizuje potrzebę pomocy w opłaceniu czynszu za mieszkanie, rachunków za gaz, czy też energię elektryczną, potrzeby te winny być zaspokajane w pierwszej kolejności.

Sąd w pełni podzielił również dokonaną przez organy orzekające w sprawie ocenę zgłaszanych przez skarżącą potrzeb, których dotyczył wniosek z dnia 27 września 2013 r. Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku należy traktować wąsko i odnosić do zaspokajania wyłącznie podstawowych potrzeb bytowych. Do takich niezbędnych potrzeb bytowych, bez zaspokojenia których zagrożona byłaby egzystencja wnioskodawcy, z pewnością nie należą zaś potrzeby zgłoszone przez skarżącą, których pokrycie ze środków publicznych w przeważającej mierze nie miałoby uzasadnienia. Jak trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji, skarżąca posiada możliwość doprowadzenia ciepłej wody wodociągowej do mieszkania, stąd też brak jest uzasadnienia dla udzielenia pomocy na zakup pieca elektrycznego przepływowego do ogrzewania wody. Nadto, zgłaszana przez skarżącą deklaracja możliwości podłączenia ciepłej wody uzależniona została przez nią od zadeklarowania przez ośrodek pomocy społecznej dożywotniego całkowitego opłacania kosztów zużycia wody oraz pokrycia wszelkich kosztów remontu wraz z wymianą glazury, rur i armatury. Powyższe świadczy o roszczeniowej postawie skarżącej, która nie może spotkać się z aprobatą organów pomocowych. Jak wynika z akt sprawy, nie ma też technicznych przeszkód w uzyskaniu przez skarżącą dostępu do gazu miejskiego i dalszego wykorzystywania posiadanych przez nią piecyków gazowych i kuchni gazowej, bez wydawania znacznych środków finansowych na podłączenie trzeciej fazy energii elektrycznej i zakup kuchni indukcyjnej. Jedyną przeszkodą w tej kwestii jest brak opłat za zużycie gazu przez skarżącą (co skutkowało jego odłączeniem). Nadto, w ocenie Sądu, prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie brak jest uzasadnienia dla uznania za niezbędne potrzeby bytowe: naprawy lampy - która nie jest jedynym źródłem oświetlenia skarżącej, kranów - które w pierwszej kolejności mogłyby być naprawione lub uszczelnione, naprawy lub zakupu telewizora - w sytuacji gdy skarżąca posiada drugi telewizor turystyczny. Tak też ocenić trzeba zakup garnków czy patelni. Sąd zwrócił uwagę, że choć rozpoznawany w niniejszej sprawie wniosek skarżącej został załatwiony przez organy orzekające negatywnie, to zainteresowana nie pozostała bez wsparcia w analizowanym okresie z pomocy społecznej. Sąd podzielił również argumentację organów orzekających w sprawie, zgodnie z którą powodem odmowy udzielenia pomocy może być także ograniczona ilość środków w dyspozycji organu pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji średnia wysokość pomocy udzielonej przez właściwy ośrodek pomocy społecznej w formie zasiłków celowych w okresie od stycznia do września 2013 r. wynosiła 126, 50 zł na osobę w miesiącu. Potwierdza to zatem prawidłowość prezentowanego przez organy stanowiska, że i z tego względu wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony w oczekiwanym zakresie.

Konkludując, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, odmowa przyznania świadczenia tak wskazanego w art. 39, jak i w art. 41 ustawy o pomocy społecznej musiała być uznana za uzasadnioną.

Od powyższego wyroku J.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 § oraz art. 89 § 2 kpa, nadto art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez:

a) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego;

b) zaaprobowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należą się zasiłki celowe specjalne, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozpatrując sprawę Sąd I inst. nie dostrzegł, iż organy nie wyjaśniły przyczyn rezygnacji skarżącej z dodatku mieszkaniowego oraz przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc we wrześniu 2013 r., podczas gdy wystąpienie z wnioskiem o pomoc we wrześniu 2013 r. spowodowane było wysokim zadłużeniem zajmowanego lokalu, co uniemożliwiło jej staranie się o dodatek mieszkaniowy. Dokonując oceny sytuacji skarżącej, organy przeoczyły, że pomoc córki zapewnia skarżącej bezpieczeństwo zdrowotne i kontakt ze światem zewnętrznym. Usługa internetu, telewizji oraz telefonu była w łącznej ofercie jako "pakiet" i stanowiła najkorzystniejszą ofertę. Brak ustaleń w powyższym zakresie powoduje, że postępowanie dotknięte jest wadami, które niewątpliwie miały istotny wpływ na treść decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, trudno oprzeć się wrażeniu, że niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciom towarzyszy swego rodzaju zniecierpliwienie urzędników dla trudnej i uporczywej petentki, a w gruncie rzeczy jest to biedna w ekonomicznym i osobistym znaczeniu kobieta, od lat borykająca się z różnego rodzaju przeciwnościami i podstawowymi problemami życiowymi. Sytuacja skarżącej kasacyjnie ma charakter szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na jej niepełnosprawność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151, art. 145 § 1pkt 1 lit.’c" p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 89 § 2 kpa nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy, uzasadniające odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego zostały udowodnione, wziąwszy pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Bezspornie dochód osiągany przez skarżącą przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., przez co wykluczona jest możliwość przyznania zasiłku celowego (art. 39 u.p.s. ). Słusznie przyjął Sąd orzekający w pierwszej instancji, że w okolicznościach danej sprawy do rozpatrzenia pozostała możliwość przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomimo przekroczenia przez osobę kryterium dochodowego.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze – określenie z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub na wniosek). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione oraz nie określiła ich znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej kwestia zadłużenia skarżącej z tytułu czynszu za lokal mieszkalny była przedmiotem analizy Sądu I inst. Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności skarżąca winna zmierzać do uregulowania opłat związanych z podstawowymi potrzebami, w tym m.in. z tytułu czynszu za lokal. W ocenie Sądu, skarżąca powinna rozważyć, czy pomocy finansowej uzyskiwanej ze strony córki nie skierować na zaspakajanie potrzeb o tym właśnie charakterze. W kontekście rozważań Sądu w analizowanym zakresie należy wskazać na dyrektywy ogólne pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 4 u.p.s.), której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości poprzez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna nie może zastępować osób w działaniach zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Sąd zwrócił uwagę, że nie wszystkie zgłoszone przez skarżącą potrzeby mają charakter niezbędnej potrzeby bytowej, nadto Sąd podniósł że skarżąca we współdziałaniu z organem pomocy społecznej powinna podjąć próbę rozwiązania trudnej sytuacji związanej z zadłużeniem z tytułu czynszu za lokal mieszkalny oraz opłat za gaz. Z powyższymi poglądami Sądu meriti należy się zgodzić.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie ma oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy program wyjścia z zadłużenia czynszowego skarżącej opierający się na koncepcji zamiany przez skarżącą jej mieszkania na mieszkanie o mniejszej powierzchni. Po pierwsze przedmiotowe mieszkanie już jest stosunkowo niewielkie, ponieważ posiada powierzchnię 36,58 m2, ponadto skarżąca jest osobą niepełnosprawną ruchowo, w związku z czym z tego tytułu ma prawo do zwiększonej powierzchni mieszkaniowej. Nadto, pomijając brak racjonalnego uzasadnienia takiej propozycji, organ nie wskazał konkretnie - czy i ewentualnie jakie korzyści finansowe przyniosłaby zamiana danego mieszkania. Wobec tak ogólnie sformułowanej propozycji, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy kosztów oraz ewentualnych korzyści wynikających z zamiany, nie mogła ona stanowić programu wyjścia z zadłużenia czynszowego.

Nie był zasadny zarzut naruszenia granic uznania administracyjnego. Przypomnieć należy, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego opiera się na instytucji uznania administracyjnego, które oznacza że organ administracyjny może przyznać wnioskowaną pomoc, ale nie jest do tego przepisem prawa zobligowany, istotne są natomiast przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 u.p.s. ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 u.p.s. nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie nie znajduje się w takiej sytuacji. Warto w tym miejscu wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca jest objęta wsparciem z pomocy społecznej, a pomoc ta przyznawana jest na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Organy powołały się również na aktualne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, które – w połączeniu z pozostałymi okolicznościami natury prawnej i faktycznej – nie stwarzały możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy.

Wszystkie powyższe motywy rozstrzygnięcia poddane zostały analizie przez Sąd I inst., który w jej następstwie nie stwierdził, aby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezentowane stanowisko Sądu meriti jest zgodne z przepisami prawa, a zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut, również w tym zakresie, należy ocenić jako chybiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne, od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.