Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1013/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 182 § 2 i 3, art 184, art 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 857/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 marca 2021 r., II SA/Łd 857/20, uwzględnił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] września 2020 r. nr [...] i uchylił tę decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Wydanymi w sprawie decyzjami odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na stwierdzenie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.), w postaci ustalonego prawa do emerytury z ZUS.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy oraz o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma wcześniej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy treść tego przepisu przy zastosowaniu metod wykładni językowej nie budzi wątpliwości I nie daje podstaw do przyznania tego świadczenia;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu II instancji jak i decyzji ją poprzedzającej, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, bowiem zaniechał ustalenia czy skarżąca wystąpiła z wnioskiem do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do emerytury i czy nastąpiło wstrzymanie wypłaty tego świadczenia, podczas gdy literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie wymaga dokonywania ustaleń w tym zakresie w sytuacji gdy strona nabyła już prawo do emerytury, które ma charakter świadczenia pewnego i nieutracalnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. art. 79a k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy Kolegium udzieliło stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał wykładni contra legem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nadając tej normie nowe brzmienie, które uzasadnił korzystną dla strony wykładnią prokonstytucyjną. Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury i nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi, tj. np. warunek zawieszenia wypłaty emerytury. Obecnie zmiana sytuacji społecznej i ekonomicznej doprowadziła do dysproporcji między kwotą najniższych emerytur a aktualną kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Nie oznacza to jednak, że sądy administracyjne powinny z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną zmieniać treść przepisów, które są klarowne językowo i które przez szereg lat stanowiły spójny system przyznawania świadczeń rodzinnych.

Kolegium znane są argumenty podnoszone przez skarżącą, która powołuje się na swoją sytuację finansową i życiową, jednakże przez pryzmat takich okoliczności Sąd nie powinien zmieniać treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Analizując w tym zakresie obecne orzecznictwo sądów administracyjnych, nie sposób oprzeć się wrażeniu, że niejednokrotnie pod wpływem trudnej sytuacji strony dochodzą one do rozwiązań, które godzą w podstawowe zasady stosowania prawa. Prowadzić to może do niebezpiecznej praktyki, kiedy to Sąd wkracza w rolę ustawodawcy i z powołaniem na wykładnię konstytucyjną dowolnie zmienia zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną zmienić można bowiem w zasadzie treść każdego przepisu, w zależności od tego której zasadzie konstytucyjnej interpretator nadaje priorytet. Taka praktyka prowadzi do całkowitego pominięcia literalnego brzmienia przepisu i zastąpienia go takim, z którego wynika, że emerytowi można przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jeśli przez całe swoje życie nie wypracował sobie w systemie emerytalnym emerytury, która byłaby niższa lub równa aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Do tego bowiem, sprowadza się wykładnia prokonstytucyjna, którą zastosował Sąd I instancji. Kolegium podkreśliło, że ustawa budżetowa Rzeczypospolitej Polskiej na dany rok, wyraźnie rozdysponowuje środki budżetowe na określone cele, wskazując w odpowiednich częściach i paragrafach jaka kwota będzie finansowała poszczególne zadania państwa. Aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych, na którą w uzasadnieniu powołał się Sąd I instancji zupełnie pomija ten aspekt i prowadzi do finansowania emerytów środkami, które miały być wydatkowane na rzecz osób, które nie są emerytami, a opiekują się osobami niepełnosprawnymi. Ani sprawiedliwym ani logicznym jest pomniejszanie tej części budżetu państwa (ze szkodą dla innych opiekunów osób niepełnosprawnych, bowiem pośrednio wpłynie to na wysokość ich świadczeń pielęgnacyjnych w kolejnych latach budżetowych) i swoiste premiowanie osób, które pobierają niską emeryturę, bo przez całe swoje życie nie wypracowały odpowiedniej ilości lat pracy i opłacały niższe składki emerytalne. Kolegium wskazało, że jest świadome, iż w wielu przypadkach konieczność sprawowania opieki wyklucza możliwość podejmowania pracy lecz wtedy takie właśnie osoby korzystają z pomocy państwa w postaci świadczeń rodzinnych, a pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wpływa na kapitał początkowy emeryta, bo opłacane są za niego składki równolegle z wypłacanym świadczeniem rodzinnym. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów. Pomimo, że Sąd I instancji wyraźnie w uzasadnieniu powołuje się na zasadę równości powyższa argumentacja wskazuje, że to właśnie Sąd dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszającej tę zasadę. W systemie ubezpieczeń społecznych funkcjonują również emeryci, którzy mimo sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi nie korzystali ze świadczeń rodzinnych i z trudem godzili opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z pracą zawodową, wypracowywali lata pracy, opłacali składki społeczne i gromadzili kapitał na poczet przyszłej emerytury, co często było osiągane wysokim kosztem osobistym lub kosztem pozostałych członków rodziny niepełnosprawnego, którzy musieli dzielić obowiązki z głównym opiekunem. Dlaczego zatem, z powołaniem się na wykładnię systemową – prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji, w rzeczywistości, stara się subsydiować system emerytalny przez realne podnoszenie wysokości najniższych emerytur opiekunów osób niepełnosprawnych. Dzieje się tak pomimo faktu, że przeznaczenie tych środków budżetowych jest inne. Tym samym Sąd wkracza już nie tylko w sferę działań ustawodawczych, ale i wykonawczych, wpływając na politykę państwa w kreowaniu wydatków budżetowych. Emerytury pochodzą z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Świadczenia pielęgnacyjne wypłacane osobom, które mają prawo pobierać emerytury de facto dotują FUS, gdyż z chwilą gdy uprawniony wystąpi o zawieszenie wypłacania mu emerytury pozostają one w FUS. Wykładnia prokonstytucyjna, którą zastosował Sąd I instancji prowadzi do systematycznego uszczuplania środków w części budżetowej przeznaczonej na politykę społeczną, mimo tego, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. historycznie nie pozwalał na przyznawanie takich świadczeń emerytom, a ustawodawca go do tej pory nie zmienił w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, że praktyka orzecznicza nie powinna wpływać na zmianę wykładni norm, które są jasne językowo i spójne z innymi normami u.ś.r. lecz nadaje im się nowe brzmienie pod wpływem sytuacji życiowej strony. Przepisy ustawy nie umożliwiają ani miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy, zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podkreśliło, że NSA w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, wskazał, że uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku uznania, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie w jakim pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi powinien był, co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Ww. uchwała wskazuje, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, nawet uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. W przedmiotowej sprawie istotne są różnice pomiędzy charakterem obu świadczeń. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować, przynajmniej w części, brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Prawo do emerytury nabywa się zatem tylko raz po osiągnięciu wieku emerytalnego i spełnieniu przesłanek z ustawy. Prawo takie ustalane jest na wniosek osoby uprawionej, a nie z urzędu. Zatem wymagało ono od skarżącej podjęcia decyzji o tym czy chce uzyskać status emeryta wraz ze wszystkimi jego konsekwencjami prawnymi. Nawet jeżeli dopuszczalne jest złożenie wniosku o zawieszenie emerytury, w następstwie którego organ emerytalny wydaje decyzję o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia nie oznacza to, że strona traci prawo do emerytury. Sam charakter emerytury nie zmienia się i jest ona nadal najbardziej stabilnym świadczeniem ze wszystkich dostępnych. Kolegium wskazało, że za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne, nie ma więc przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę, która jest najbardziej stabilnym ze wszystkich świadczeń. Dlatego nieuzasadniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która burzy spójny systemu zabezpieczenia społecznego i świadczeń rodzinnych jedynie ze względu na zmianę proporcji wysokości emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, gdy to drugie przewyższa kwotowo emeryturę. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować, przynajmniej w części, brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować.

Kolegium podniosło, że organy administracji publicznej ze względu na zasadę praworządności nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a Organ zobowiązany jest działać tylko w granicach prawa ustalonego przez ustawodawcę. Ani Sąd I instancji, ani kolegium (tak jak i organ I instancji) nie są uprawnieni do oceny zasadności czy słuszności podejmowanych przez ustawodawcę regulacji prawnych również pod kątem ich zgodności z normami konstytucyjnymi. Uprawnienie takie to wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Analizując czy dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia jest wykładnią prawidłową należy również mieć na uwadze fakt, że organ jednostki samorządu terytorialnego realizując zadania w zakresie świadczeń rodzinnych wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, tj. związanej z obowiązującą polityką pomocową państwa. Konsekwencją działania przez organy contra legem, w tym na gruncie u.ś.r., tj. wbrew woli ustawodawcy są chociażby sankcje na gruncie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.). Zdaniem Kolegium treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jednoznaczna i jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej państwa, tj. wspierania rodzin według możliwości budżetowych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść przez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Należy mieć również na uwadze, że ustawodawca nie podejmuje działań w kierunku zmiany treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co jest przejawem jego aktualnej woli. Kolegium wskazało również, że ostatni rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w zakresie nowelizacji art. 17. ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. był procedowany w 2015 r. i w związku z zakończeniem kadencji poprzedniego Sejmu nie doczekał się kontynuacji. Dopóki zaś przepisy ustawy obowiązują, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza, że organy administracji publicznej są nimi związane, a zatem zobowiązane są do ich stosowania. Kolegium nie jest uprawnione pomijać bezwzględnie obowiązujące normy ani stosować je w sposób wybiórczy czy dowolny. Powyższa argumentacja znajduje poparcie w uchwale 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, która wskazuje, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Ustawodawca w u.ś.r. nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mogą pomijać okoliczności, że prawo do emerytury zostało już stronie przyznane i jest ona wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu (wyrok z 22 maja 2019 r., IV SA/Wr 105/19), że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium, Sąd I instancji powinien odwoływać się jedynie do reguł wykładni językowej, gdyż jest ona pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 16/00).

Kolegium wyjaśniło także, że w dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. ustawa z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych Innych ustaw Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Ponadto, emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne – nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są bowiem do renty rodzinnej. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d), art. 24 ust. 7 i art. art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę, a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Kolegium stwierdziło, że intencją ustawodawcy nie było aby osoba, która spełniła wszystkie przesłanki do nabycia prawa do emerytury, która nabyła to prawo na swój wniosek i której to świadczenie może być bez przeszkód wypłacane z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych występowała o zawieszenie tego prawa. Analizując czy Sąd I instancji powinien odwoływać się do wykładni funkcjonalnej należy też pamiętać, że nie zachodził żaden konflikt między przepisami u.ś.r. zastosowanymi przez organy obu instancji do stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, gdyby uznać wykładnię Sądu I instancji za prawidłową taka sprzeczność właśnie się pojawi. Ustawodawca nie wprowadził do systemu prawnego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych przez różne organy. W ocenie Kolegium orzeczenie Trybunału z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, jest orzeczeniem zakresowym, które odnosi się do stanu faktycznego skarżącej otrzymującej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jako takie nie powinno wywoływać skutków w procesie stosowania prawa w części, w jakiej przepis dotyczy opiekunów pobierających emeryturę. W tym zakresie bowiem Trybunał Konstytucyjny jeszcze się nie wypowiedział i nie zmodyfikował treści normatywnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania Kolegium wskazało, że w zdaniu odrębnym sędziego Trybunału Konstytucyjnego Mariusza Muszyńskiego zgłoszonym do powyższego wyroku z 26 czerwca 2019 r. w podsumowaniu, wskazano, że Trybunał wszedł w kompetencje innych organów władzy publicznej, które mają konstytucyjne i ustawowe zadania kształtowania i prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej, w tym opracowywania koncepcji systemu zabezpieczenia społecznego i pomocy rodzinom. Podkreślił on również, że w przypadku tego orzeczenia Trybunału nadmiernie wkroczył w swobodę ustawodawcy i nie podał dostatecznego uzasadnienia takiego działania. Podniesione przez Trybunał problemy są materią będącą poza jego kognicją, co dodatkowo potwierdza, że rozpoznawany w skardze problem miał charakter systemowy i związany z realizacją polityki społecznej państwa, a nie z naruszeniem konstytucyjnych wolności i praw. Co więcej, konkretnych i dostatecznie sprecyzowanych praw konstytucyjnych, które miałyby być naruszone w niniejszej sprawie nie wykazano. Ponadto, w zdaniu odrębnym wskazano, że za takie nie powinno być uznane prawo rodziny wywodzone z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.

W ocenie Kolegium żaden przepis prawa nie uprawniał Sądu I instancji do wydania wyroku w istocie zmierzającego do ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ma ustalone prawo do emerytury. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby materialną podstawę do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Założenie Sądu I instancji, że możliwa jest wykładnia prokonstytucyjna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która dopuszcza, aby emeryt pozbawiał się na swój wniosek wypłaty świadczenia w postaci emerytury tylko po to, aby uzyskać świadczenie bardziej korzystne kwotowo doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że Kolegium powinno gromadzić materiał dowodowy dotyczący ustalenia, czy wnioskodawca wystąpił o zawieszenie prawa do emerytury, czy też nie. Tymczasem, organ nie był zobligowany do dokonywania ustaleń w tym zakresie na skutek jednoznacznego brzmienia przepisu materialnego, zawierającego przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie wymaga dokonywania żadnych ustaleń w tym zakresie. W świetle przytoczonych argumentów już sam fakt ustalenia przez organ, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i może pobierać to świadczenie powoduje, że stan faktyczny sprawy w tym aspekcie jest dokładnie wyjaśniony. Skoro bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. adresowany jest do osób mających ustalone prawo do emerytury, to zbędnym jest w sprawie czynienie w trybie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ustaleń czy skarżąca, będąc na emeryturze z własnej inicjatywy pozbawia się należnego jej świadczenia przez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzyskanie decyzji wstrzymującej wypłatę tego świadczenia.

Uzasadniając o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym Kolegium podniosło, że w ostatnim czasie pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co przekłada się na nierówne traktowanie stron postępowań administracyjnych w niemal analogicznych stanach faktycznych i prawnych i przeczy zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Dowolność poglądów sądów administracyjnych nie powinna bowiem wpływać na sferę praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na tle którego zapadają rozbieżne orzeczenia, nastręcza w praktyce organom administracji wiele trudności. Z jednej strony organy te w trosce o brak naruszeń dyscypliny finansów publicznych skłaniają do oszczędnego wydatkowania środków, a z drugiej strony sądy administracyjne poszukują przeróżnych argumentów prawnych i wydają rozbieżne orzeczenia w zakresie interpretacji tej normy, które "pozostają niejako pod wpływem stanów faktycznych" i trudnej sytuacji finansowej osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi. Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych a mających ustalone prawo do emerytury. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie uległa żadnej zmianie na przestrzeni wielu lat, a mimo to w ostatnim czasie pojawiają się orzeczenia rozbieżne odnoszące się do wykładni tej normy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w powiązaniu z kwestią wykładni prawa materialnego oraz przepisami regulującymi prowadzenie postępowania dowodowego przez organy administracji i kwestionują przyjętą wykładnię, rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wykładnia przepisów prawa materialnego i ustalone w jej wyniku przesłanki wyznaczają także zakres postępowania dowodowego w sprawie.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. i art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

W rozważanym przypadku potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.119,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 27 października 2021 r. (M.P. z 2021, poz. 1021). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, w której odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa, co oznacza wykładnię umożliwiającą realizację standardów i wartości konstytucyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru, wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wyznaczając kierunek wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Jednocześnie Naczelny Sąd zwraca uwagę, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia. Z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy organ powinien rozważyć istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (nie podejmowaniem zatrudnienia) a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Za takim stanowiskiem przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. Z tych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie należy wyjaśnić, że skład orzekający w danej sprawie nie ma podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały przez skład powiększony NSA w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Nie rozstrzygając, czy w przedmiotowej kwestii istotnie utrzymuje się aktualnie rozbieżność, o podjęcie uchwały na tej podstawie, określonej w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mogą się zwrócić wyłącznie podmioty, wymienione w art. 264 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.