Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1410/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 1
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1705/15 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. R. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1705/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1979 r.), mocą której przejęta została na własność Państwa, za spłaty pieniężne, część nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8054 ha, położona w S., stanowiącej byłą własność N. i S. małż. R.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzją z [...] marca 2015 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1979 r., uznając że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił S.R. (dalej skarżący), podnosząc m.in., że w aktach archiwalnych sprawy brak jest wniosku byłych właścicieli o przejęcie ww. nieruchomości, bowiem właściciele takiego wniosku nie składali. Skarżący wskazał, że decyzja o przejęciu została wydana z inicjatywy Naczelnika Gminy w [...] (dalej Naczelnik); skarżący nie kwestionował wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na obawę represji ze strony ówczesnych władz. Brak woli przekazania nieruchomości na własność Państwa, skarżący argumentował również późniejszymi staraniami o odkupienie przejętej nieruchomości.

Minister rozpatrując sprawę wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] października 1979 r., orzekająca o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne opisanej wyżej nieruchomości została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140, dalej uzer), stanowiącego, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo.

Minister zaznaczył, że ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy aktu własności ziemi z [...] listopada 1974 r. nr [...] wynika, że w dacie wydania przez Naczelnika spornej decyzji, N. i S. małż. R. byli właścicielami ww. nieruchomości.

Badając spełnienie przesłanek przejęcia gospodarstwa na własność Państwa organ stwierdził, że w dacie wydania przez Naczelnika spornej decyzji byli właściciele nieruchomości nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których stanowił art. 2 ust. 1 uzer, bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji S.R. miał ukończone 56 lat, a N. R. 55 lat. Z akt sprawy nie wynika, by byli właściciele zostali zaliczeni do I lub II grupy inwalidzkiej. Pierwsza przesłanka przejęcia nieruchomości za spłaty pieniężne, dotycząca braku spełnienia warunków do przyznania emerytury, została więc spełniona.

Rozpatrując spełnienie drugiej przesłanki, dotyczącej wniosku rolnika, Minister zaznaczył, że z decyzji z [...] października 1979 r. wynika, że N. i S. małż. R. wystąpili z wnioskiem o przejecie ww. nieruchomości na własność Państwa. W zgromadzonej dokumentacji archiwalnej nie zachował się co prawda przedmiotowy wniosek. Jednakże z powyższego nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, że brak było takiego wniosku w dniu wydania ww. decyzji, bowiem od czasu jej wydania upłynęło ponad 35 lat, a w sprawie nie zachował się kompletny, archiwalny materiał dowodowy - chociażby pismo skarżącego z 22 czerwca 1981 r. Należało zatem ustalić czy byli właściciele w dacie decyzji Naczelnika Gminy w [...] mieli wolę przekazania nieruchomości na własność Państwa. Istnienie woli należało ustalić na podstawie dowodów pośrednich (wyrok NSA z: 8.5.2015 r. I OSK 2244/13; 16.4.2015 r. I OSK 2050/13; wyrok WSA w Warszawie z 18.3.2015 r. I SA/Wa 2975/14).

Minister wskazał, że po pierwsze z decyzji z [...] października 1979 r. wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku małż. R. Co więcej, znajdująca się w aktach archiwalnych sprawy korespondencja skierowana do małż. R. - m.in. pismo Naczelnika Gminy w [...] z 26 marca 1981 r., pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z 26 sierpnia 1981 r. - wskazywała na okoliczność, że przejęcie ww. nieruchomości odbyło się na wniosek N. i S. małż. R. Również skierowanym do Urzędu Gminy [...] pismem podpisanym przez S.R. (datowanym na marzec 1981 r.) skarżący wnioskował o umożliwienie odkupienia ziemi przekazanej na własność Państwa za spłaty pieniężne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że wraz z małżonką nie składali wniosku o przejęcie ww. nieruchomości na własność Państwa organ podniósł, że wyżej opisane okoliczności, poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym poddają pod uzasadnioną wątpliwość twierdzenia składane przez S.R.. Co więcej, mając na względzie zainteresowanie skarżącego w pozytywnym dla niego rozstrzygnięciu, nie zasługuje na aprobatę wskazanie na okoliczność, że decyzja o przejęciu została wydana z inicjatywy Naczelnika Gminy w [...].

Zdaniem Ministra twierdzenie skarżącego, że nie kwestionował wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na obawę represji ze strony ówczesnych władz należy uznać za subiektywne jego odczucie, niepoparte żadnymi dowodami, zwłaszcza mając na względzie fakt, że w decyzji z [...] października 1979 r., znalazło się pouczenie o przysługujących stronom środkach zaskarżenia. Ponadto małż. R. występowali do ówczesnych władz chociażby z wnioskiem o umożliwienie im wykupu przejętej na własność Państwa nieruchomości.

Minister podkreślił, że do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Pewność obrotu prawnego wymaga, by ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i by można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem orzecznictwa wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - zezwalającym na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości - stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z: 4.1.1999 r. IV SA 1342/98; 26.3.2009 r. I OSK 470/08).

Mając na względzie powyższe ustalenia organ nadzoru uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki przejęcia na własność Państwa, za spłaty pieniężne, ww. nieruchomości, a zatem decyzją z [...] marca 2015 r. słusznie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1979 r. Dokumentacja zgromadzona w toku niniejszego postępowania nie wskazuje na zaistnienie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.R. zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu, która wydana była bez wniosku właścicieli gospodarstwa rolnego;

2. art. 136 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i niedopuszczenie dowodu z oświadczenia wnioskodawcy załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez nieprawidłową, naruszającą zasadę praworządności, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności akt sprawy zakończonej decyzją o przejęciu oraz oświadczenia skarżącego, polegającą na braku ustalenia, że decyzja o przejęciu nie była poprzedzona wnioskiem właścicieli gospodarstwa rolnego;

4. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez błędne, niemające oparcia w aktach sprawy, ustalenie jakoby "w sprawie nie zachował się kompletny, archiwalny materiał dowodowy" - chociażby pismo skarżącego z 22 czerwca 1981 r.;

5. art. 8 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, polegające na przyjęciu niemożliwych do zrealizowania standardów wykazywania okoliczności negatywnej, jednoznaczne z pozbawieniem strony możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu decyzji przy braku wymaganego wniosku strony.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono liczne argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że organ nie przeprowadził dowodu z oświadczenia skarżącego załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które stanowi dowód okoliczności, że decyzja o przejęciu nie była poprzedzona wnioskiem właścicieli przejętej nieruchomości.

Skarżący zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest wniosku małżonków (tudzież jednego z małżonków) R. o wydanie decyzji o przejęciu, zarówno pisemnego jak i protokołu z przyjęcia wniosku ustnego. Twierdzenia organu, że akta są niekompletne nie ma żadnych podstaw i jest jedynie (dość podstępnym) zabiegiem retorycznym mającym wywoływać wrażenie jakoby część dokumentów została na jakimś etapie z akt sprawy usunięta, wobec czego występujący w tych aktach brak inicjującego postępowanie wniosku małżonków R. nie mógłby świadczyć, że wniosku takiego nie było.

Skarżący wskazał, że pismo z 22 czerwca 1981 r., na które powołuje się organ, stanowiło wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości rolnej skierowany bezpośrednio do innego organu tj. do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] i inicjowało inne postępowanie (o zwrot nieruchomości) to nie było ani potrzeby, ani nawet możliwości, by pismo to kiedykolwiek znalazło się w aktach postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w [...]. Brak tego pisma w tych aktach nie świadczy zatem o jakiejkolwiek dekompletacji tych akt.

Na potwierdzenie twierdzeń skarżący powołał określone kserokopie dokumentów i podkreślił, że wbrew nieuprawnionym sugestiom organu, akta sprawy zakończonej decyzją zachowały się do dnia dzisiejszego w nienaruszonym stanie. Jednocześnie jest niewątpliwe i bezsporne, że w aktach tych brak jest wniosku współwłaścicieli gospodarstwa rolnego o wydanie decyzji.

Skarżący wskazał, że przy ustalaniu powyższej okoliczności, źródłem wątpliwości nie powinna być okoliczność, że w samej decyzji o przejęciu organ wskazał, że decyzję wydaje "po rozpatrzeniu wniosku Ob. R. S. i N.". Wskazanie to w ogóle nie identyfikuje wniosku, nie wskazując w szczególności w jakiej dacie czy też w jakiej formie taki wniosek miałby być złożony. Po drugie, decyzja o przejęciu mogła być zgodnie z prawem wydana jedynie na wniosek właściciela. Wskazanie na taki wniosek mogło być zatem przejawem praktyki Naczelnika Gminy [...] polegającej np. na automatycznym powielaniu treści sentencji prawidłowych decyzji albo na "maskowaniu" braku przesłanek do wydania takiej decyzji.

Zdaniem skarżącego dla przyjęcia prawidłowych ustaleń znaczenie winny mieć też dalsze działania właścicieli gospodarstwa rolnego podejmowane w okresie następującym bezpośrednio po wydaniu decyzji o przejęciu. W kolejnych pismach wystosowywanych do różnych organów w latach 1979-1982 skarżący wskazywał albo na "zabranie ziemi pod przymusem", albo wnosił o umożliwienie odkupienia tego gruntu jemu i jego małżonce.

Skarżący zaznaczył dodatkowo, że przyjęta przez organ metoda doszukiwania się wątpliwości co do integralności akt postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o przejęciu, a następnie rozstrzygania tych wątpliwości na niekorzyść strony, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Takie naruszenie art. 8 kpa jest samodzielną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja z [...] lipca 2015 r. nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1979 r., mocą której przejęta została na własność Państwa, za spłaty pieniężne, część nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8054 ha, położona w [...], stanowiącej byłą własność N. i S. małż. R., uznając, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i że nie zaistniały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu nadzoru jest prawidłowe. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, że wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja z [...] października 1979 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, wydana została na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140).

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo.

Odpłatne przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego w trybie powołanego przepisu możliwe było zatem w sytuacji, gdy właściciel gospodarstwa nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy oraz złożył stosowny wniosek o przejęcie gospodarstwa. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] października 1979 r. właścicielami spornej nieruchomości byli N. i S. małż. R., co potwierdza akt własności ziemi z [...] listopada 1974 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji właściciele nieruchomości nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których stanowił art. 2 ust. 1 uzer. Nie ulega wątpliwości, że pierwsza z określonych w art. 53 uzer przesłanek została spełniona. Okoliczność ta nie jest przez strony kwestionowana.

Odnosząc się do kwestii spełnienia drugiej z określonych w art. 53 ust. 1 uzer przesłanek, tj. złożenia stosownego wniosku o przejęcie gospodarstwa - której spełnienie kwestionowane jest przez skarżącego - stwierdzić trzeba, że Minister prawidłowo uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, że decyzja o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać co prawda trzeba, że w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym istotnie brak jest wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przejęcie gospodarstwa, jednakże – zdaniem Sądu I instancji – okoliczność ta nie świadczy ponad wszelką wątpliwość, że takiego wniosku – jak twierdzi skarżący - faktycznie nie było. Zauważyć trzeba, że od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło ponad 35 lat i możliwe jest, że część zgromadzonej dokumentacji (w tym przedmiotowy wniosek) nie została zachowana. Zauważyć należy, że z treści kwestionowanej decyzji z [...] października 1979 r. jednoznacznie wynika, że wydana ona została "po rozpatrzeniu wniosku" byłych właścicieli gospodarstwa rolnego. Istotne jest, że decyzja ta, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący stanowi dokument urzędowy (art. 76 kpa), sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, która stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Organy administracji są obowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści.

Zdaniem Sądu zatem brak wniosku, o którym mowa w art. 53 uzer nie dowodzi, że decyzja Naczelnika dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak wyżej wskazano, decyzja ta wydana została ponad 35 lat temu i niezachowanie wszystkich zgromadzonych wówczas dokumentów nie oznacza, że w dacie wydania tej decyzji dokumenty takie nie istniały. Zauważyć również należy, że kwestionowana decyzja nie została zaskarżona przez właścicieli nieruchomości zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji. Zarzut dotyczący braku wniosku został zgłoszony przez dawnego właściciela po wielu latach od wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa. Wcześniej S.R. nie kwestionował faktu złożenia stosownego wniosku. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się co prawda pismo ("odwołanie") S.R., skierowane do NSZZ Solidarność Chłopska w [...], w którym skarżący pisze m.in. o "zabranej ziemi pod przymusem wykupu", jednakże pismo to nie świadczy, że wniosek o przejęcie nie został złożony. Zwłaszcza, że w innym piśmie znajdującym się w aktach sprawy skierowanym do Urzędu Gminy w [...] skarżący zwraca się z prośbą o "umożliwienie odkupienia ziemi przekazanej na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne".

Sąd I instancji zgodził się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1979 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak wniosku (niekompletność akt postępowania) nie oznacza wadliwości tego postępowania. Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo uznał, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz że w sprawie nie zaistniały inne przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, jej uzasadnienie zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym ustalenie stanu faktycznego sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Skargę kasacyjną wywiódł S.R., reprezentowany przez adw. T. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1705/15 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej pusa) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez dokonanie niewłaściwej kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] polegające na pominięciu części zarzutów skargi oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego podniesionej w skardze oraz w piśmie procesowym skarżącego z 15 stycznia 2016 r.;

II. art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa przez dokonanie niewłaściwej kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] lipca 2015 r. oraz oddalenia skargi na tę decyzję, mimo że decyzja z [...] lipca 2015 r. zapadła z naruszeniem art. 136, art. 138 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na:

1. nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego i nie dopuszczeniu dowodu z oświadczenia skarżącego załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2. dokonaniu nieprawidłowej i niepełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności oświadczenia skarżącego załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oświadczenia T. S. z 14 stycznia 2013 r. i akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1979 r. nr [...];

3. naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do Państwa przez przyjęcie niemożliwych do zrealizowania standardów wykazywania okoliczności negatywnej w postaci braku wniosku o wydanie decyzji o przejęciu;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 76 § 1 i 3 kpa przez oddalenie skargi na decyzję oparte m. in. na błędnym uznaniu przez Sąd, że w nadzwyczajnym postępowaniu nadzorczym, kontrolowana decyzja administracyjne korzysta ze szczególnej ochrony przysługującej dokumentom urzędowym, na tych samych zasadach co dokumenty urzędowe występujące w sprawie administracyjnej w charakterze dowodów.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie sprawy na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję z [...] lipca 2015 r. przez uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Ministra na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych; ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 185 § 1 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa oraz art. 136, art. 138 § 1, art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się zasadny.

W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa) nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (wyrok NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 633-634, nb 7). Obowiązkowi temu Sąd I instancji nie sprostał. Skarżący w skardze i w piśmie z 15 stycznia 2016 r. trafnie zarzucił organowi nadzoru pominięcie dowodu z oświadczenia skarżącego z 20 kwietnia 2015 r. i z oświadczenia świadka T. S. z 14 stycznia 2013 r. (będącego piastunem organu – Naczelnika Gminy w Bq w 1979 r.), który po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznał, że "w tym czasie na terenie gminy występowała duża ilość gruntów niezagospodarowanych dlatego też ówczesne władze gminy podjęły decyzję o wykupie gruntów i utworzeniu kompleksów uprawowych dla istniejących rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Biorąc pod uwagę duże rozdrobnienie zachodziła potrzeba prowadzenia rozmów z bardzo liczną grupą osób.... w wyniku stwierdzonych przez kontrolę wewnętrzną Urzędu pewnych nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej postępowań, część wniosków przygotowanych do podjęcia decyzji została zwrócona pracownikom prowadzącym sprawy, a część decyzji podjętych w oparciu o niekompletne wnioski została uchylona" (w aktach administracyjnych). Obowiązkiem organu nadzoru było przeprowadzenie dowodu z obu wskazanych dokumentów (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie ocenienie ich wiarygodności, przy uwzględnieniu wymogów art. 80 kpa, czego Minister nie dopełnił.

Ocena dowodów w szczególności winna być oparta na ocenie całokształtu materiału dowodowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 464-466, nb 1-3). W decyzji z [...] marca 2015 r. Minister w zakresie złożenia wniosku przez ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, całkowicie uchylił się od oceny zebranych dowodów, ograniczając się jedynie do ich wymienienia w dwu grupach: "Z jednej strony" wskazując na brak wniosku małżonków; omawiając treść pisma skarżącego do NSZZ Solidarność Chłopska i oświadczenia córki skarżącego [E. P. z 14 stycznia 2013 r. – w aktach administracyjnych]; "Z drugiej jednak strony" omawiając decyzję o przejęciu; decyzję z [...] marca 1982 r.; pismo skarżącego z 1 marca 1981 r.; pismo Naczelnika z 26 marca 1981 r., wskazujące, że grunt przejęty został "za zgodą Obywateli"; pismo Dyrektora Wojewódzkiego Biura Terenów Rolnych i Leśnych w [...] z 26 sierpnia 1981 r., stwierdzające, że grunt Naczelnik przejął "na wniosek Obywatela". Minister całkowicie uchylił się od oceny każdego z tych dowodów, w powiązaniu z pozostałymi dowodami, jak i faktami powszechnie znanymi (art. 77 § 1 i 4, art. 80 kpa), do których w szczególności należy zaliczyć kryzys który zaistniał w ówczesnych realiach społeczno-gospodarczych na wsi, wywołany polityką eliminacji gospodarstw słabszych – zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych XX w., a które to działania uznano za powodujące rażącą krzywdę rolników i oceniono negatywnie w ówczesnym piśmiennictwie po sierpniu 1980 r. (przykładowo: W. Jurcewicz, Nowe założenia polityki rolnej w świetle prawa, Wieś i Rolnictwo 1984/1/163; M. Błażejczyk, Prawne gwarancje indywidualnej własności rolniczej, PiP 1982/10/s.33 i n; Wytyczne Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 18 września 1981 r., skierowane do wojewodów, tekst powielony, sygn. GZ.sd-0601-16/81; A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 65-67; A. Stelmachowski w: Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa europejskiego, W. Pr. PWN 1997, s. 44-48). Nietrafnie Minister uznał, że "brak jest absolutnej pewności, że małżonkowie nie składali wniosku. Brak takiej pewności w postępowaniu nieważnościowym nakazuje przyjąć, iż wniosek był złożony" (s. 2-3 decyzji z [...] marca 2015 r.), gdy organ nadzoru uchylił się w istocie od oceny dowodów (art. 80 kpa; ograniczając się wyłącznie do ich przywołania), czyni decyzję z [...] marca 2015 r. wadliwą, czego nie dostrzegł Minister w decyzji z [...] lipca 2015 r. (z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 77 § 1 i 4, i art. 80 kpa) i Sąd I instancji (z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i wskazanych wyżej norm dopełnienia).

Minister w zaskarżonej decyzji przeinaczył dowód z pisma Naczelnika z 26 marca 1981 r. i pisma z 26 sierpnia 1981 r. [Dyrektora] Wojewódzkiego Biura Terenów Rolnych i Leśnych w [...], przyjmując, że korespondencja ta "wskazywała na okoliczność, iż przejęcie ww. nieruchomości odbyło się na wniosek Państwa N. i S. małż. R." (s. 3 decyzji z [...] lipca 2015 r.). Przeciwnie – Naczelnik w piśmie z 26 marca 1981 r. pisze wyłącznie, że "przedmiotowe grunty przejęte na rzecz PFZ decyzją z dnia [...] .X.79r. za zgodą Obywateli" (choć do wszczęcia postępowania konieczny był "wniosek" [właściciela gospodarstwa rolnego]; verba legis - art. 53 ust. 1 uzer). Z kolei Dyrektor Wojewódzkiego Biura Terenów Rolnych i Leśnych w [...] pisze wyłącznie: "Naczelnik Gminy w [...] na wniosek Obywatela", nie wskazując w żaden sposób (np. daty wniosku; numeru, pod którym ów wniosek miałby być zarejestrowany w księdze podawczej Naczelnika) tego wniosku; całkowicie milczy na temat wniosku N. R. (pisma w aktach administracyjnych). Organ nadzoru ma obowiązek ocenić w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, dowody zebrane w sprawie (art. 80 kpa), rozstrzygnąć wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy i przedstawić przesłanki oceny; przedstawić ustalony stan faktyczny w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 kpa, eliminując wątpliwości co do stanu faktycznego. Tymczasem Minister, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 77 § 1 i 4, art. 80 i 107 § 3 kpa, błędnie ograniczył się do nieuprawnionego stwierdzenia, że "wyżej opisane okoliczności, poparte zgromadzonym materiałem dowodowym poddają pod uzasadnioną wątpliwość twierdzenia składane przez Pana S.R., jakoby nie składali wraz z małżonką wniosku o przejęcie..., mając na względzie zainteresowanie skarżącego w pozytywnym dla niego rozstrzygnięciu, nie zasługuje na aprobatę wskazanie skarżącego na okoliczność, że decyzja o przejęciu została wydana przez Naczelnika...", całkowicie pomijając oświadczenie śwd. T. S. z 14 stycznia 2013 r., oraz fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 1 i 4 kpa).

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (Borkowski/Adamiak – op. cit., s. 895-896, nb 2 do art. 158).

Istotna wadliwość decyzji z [...] października 1979 r., polegająca na braku konkretyzacji wniosku N. i S. małżonków R. (w szczególności w postaci nie wskazania daty wniosku w osnowie decyzji, jak i całkowitym pominięciu braku jej uzasadnienia w zakresie wymaganym przez art. 6 (zasada praworządności) i art. 107 § 3 kpa, nakładała na organ nadzoru obowiązek przeprowadzenia dowodów ofiarowanych przez skarżącego i ewentualnie innych dowodów, poszukiwanych z urzędu, dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z: 7.7.2007 r. I OSK 845/06, Lex 344539; 7.7.2016 r. I OSK 2838/15, Lex 2100669).

Postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniana w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo - wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit., s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Niesłusznie Sąd I instancji uznał, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, bowiem z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 136, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznał, że "zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, jej uzasadnienie zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym ustalenie stanu faktycznego sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (s. 9 uzasadnienia I SA/Wa 1705/15). Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa), winien był przeprowadzić dowód z oświadczenia śwd. T. S. z 14 stycznia 2013 r. i skarżącego z 20 kwietnia 2015 r. (art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 ppsa) i wziąć pod uwagę wyżej wskazane fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zasadnie przyjęły, że decyzja z [...] października 1979 r. nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też doktryna (Borkowski/Adamiak – op. cit. s. 877, nb 56). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku w sposób nieprawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 i art. 57 uzer. Już te względy winny były zadecydować o uznaniu, że decyzja z [...] października 1979 r. rażąco narusza wskazane jako wzorce kontroli przepisy prawa. Doktryna trafnie skrytykowała tendencję do wykorzystywania instrumentów prawnych, mających w założeniu zapobiegać ekstensywnemu użytkowaniu gruntów rolnych i innych ustaw (w tym ustawy z: 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność państwa – Dz. U. nr 3, poz. 15; 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - Dz. U. nr 21, poz. 118; 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin - Dz. U. nr 32, poz. 140), do realizacji innych celów polityki rolnej państwa (w tym koncepcji stopniowej pegeeryzacji rolnictwa, co miało miejsce zwłaszcza w drugiej połowie lat siedemdziesiątych (A. Jurcewicz – op. cit., s. 3, 49-52, 117).

Na praktykę kształtowaną w drodze okólników, często pozostających w sprzeczności z normami ustawowymi, a także instrumentalizację prawa w procedurach reformy rolnej, a następnie dążeniach do ewolucyjnej kolektywizacji rolnictwa, wskazuje doktryna (przykładowo – A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego 2010, s. 504-505, 507). W 1974 r. ówczesne władze przyspieszyły socjalizację rolnictwa, rozumianą jako wzrost sektora uspołecznionego. Proces ten zapoczątkował okólnik Ministra Rolnictwa z 19 marca 1974 r., zalecającego wstrzymanie sprzedaży gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi rolnikom indywidualnym i przekazywanie ich jednostkom gospodarki uspołecznionej. W gminach, gdzie nie było PGR-ów ani spółdzielni produkcyjnych, zobowiązano Spółdzielnie Kółek Rolniczych do przejmowania ziemi z PFZ i zakładania tzw. zespołowych gospodarstw rolnych (ZGR). Ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118), uruchomiła strumień ziemi przekazywanej z gospodarki indywidualnej do uspołecznionej. Uchwała nr 151 Rady Ministrów z 8 sierpnia 1975 r. zobowiązywała naczelników gmin do opracowania planów przejmowania ziemi i zwiększania areału jednostek gospodarki uspołecznionej. Gwałtowny przepływ do PFZ rozdrobnionych działek gruntów (przejmowanych z gospodarstw indywidualnych), spowodował trudności z ich racjonalnym zagospodarowaniem. Od styczniowego plenum KC PZPR w 1977 r. zaczęto wycofywać się z polityki przyspieszonej socjalizacji. Produktem nowego kursu była ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140), wprowadzająca ubezpieczenie emerytalne rolników w zamian za przekazanie gospodarstwa nie tylko Państwu, ale i następcom prawnym z kręgu rodziny (A. Stelmachowski – op. cit., s. 44-47). W preambule ustawodawca wskazał jednocześnie: "Kierując się podstawowymi zasadami ustroju socjalistycznego, przywiązując największą wagę do poprawy warunków życia wszystkich ludzi pracy oraz uznając, że wprowadzenie systemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin:

- zapewni zaopatrzenie na starość oraz na wypadek inwalidztwa tym rolnikom, którzy zwiększając produkcję rolną i sprzedając produkty rolne jednostkom gospodarki uspołecznionej aktywnie uczestniczą w realizacji programu wyżywienia narodu;

- stworzy warunki do dalszego rozwoju rolnictwa uspołecznionego oraz do korzystnej przebudowy struktury indywidualnych gospodarstw rolnych i unowocześnienia metod gospodarowania;...", co służyło socjalizacji rolnictwa.

W decyzji z [...] października 1979 r. Naczelnik odwołał się do instytucji przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne (art. 53 [ust. 1] uzer), co jednak wymagało wniosku właściciela gospodarstwa rolnego (verba legis – "właściciel gospodarstwa rolnego... na jego wniosek"; art. 53 ust. 1 uzer). W przypadku współwłasności wniosek musiał pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. Brak wniosku od jednego z małżonków bądź obojga małżonków, stanowi o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 uzer; wyrok NSA z 10.6.2016 r. I OSK 1668/15, Lex 2082454; wyrok WSA w Warszawie z 27.2.2013 r. I SA/Wa 2154/12). Brak wniosku obojga współwłaścicieli nie mógł być zastąpiony zgodą, bowiem ustawodawca mówi wyłącznie o zgodzie dożywotnika (art. 53 ust. 2 uzer). Inaczej można oceniać skutki społeczno-gospodarcze wadliwej decyzji (Borkowski/Adamiak – op. cit., s. 877, nb 56) w przypadku pobierania przez uprawnionego przez wiele lat emerytury rolniczej (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), a inaczej uzyskanie jednorazowej, w istocie symbolicznej kwoty za przejętą nieruchomość, tym bardziej, że byli właściciele na wiele sposobów dążąc do odzyskania nieruchomości (w nowych realiach społeczno- gospodarczych - po sierpniu 1980 r.), oferowywali także możliwość odkupienia nieruchomości (pismo Naczelnika z 26 marca 1981 r.). Zdawkowe stanowiska Naczelnika i Dyrektora WBGiTR w [...] we wskazanych pismach, nie odnosiły się do istoty zagadnienia i nie miały na uwadze słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm.), lecz miały na celu pozostawienie gruntu w trwałym zarządzie RSP. Błędnie Sąd I instancji przyjmuje, że poszukiwanie przez byłych współwłaścicieli różnych prawnych rozwiązań ich sytuacji po sierpniu 1980 r. pozwala na uznanie, "że pismo to [do NSZZ Solidarność Chłopska w [...]] nie świadczy, iż wniosek o przejęcie nie został złożony. Zwłaszcza, że w innym piśmie znajdującym się w aktach sprawy kierowanym do Urzędu Gminy w [...] skarżący zwraca się z prośbą o "umożliwienie odkupienia ziemi przekazanej na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1705/15). Żadne z tych pism nie pozwala na ustalenie, że oboje współwłaściciele bądź jedno z nich złożyli wniosek w trybie art. 53 ust. 1 uzer; jedno pismo nie wyklucza drugiego. Każdy z tych wniosków mógł być uwzględniony na podstawie Wytycznych z 18 września 1981 r. (A. Jurcewicz – op. cit., s. 65-67), lecz nie został uwzględniony żaden.

Brak wniosku współwłaścicieli gospodarstwa rolnego w trybie art. 53 ust. 1 uzer nie może być utożsamiany z niekompletnością akt. W aktach postępowania zakończonego decyzją z [...] października 1979 r. nie mogło być pisma skarżącego z 22 czerwca 1981 r. (sporządzonego po upływie 18 miesięcy od zakończenia tego postępowania i kierowanego do innego organu – Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...], mającego inną siedzibę; s. 2-3 decyzji z [...] lipca 2015 r.). Przekonująco autor skargi kasacyjnej wskazuje, że brak jakiegokolwiek zdarzenia, z którym należałoby wiązać niekompletność akt postępowania zakończonego decyzją z [...] października 1979 r.

Trafnie skarżący wskazuje, że narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 kpa), domagania się od skarżącego dowodu dla ustalenia okoliczności negatywnej (faktu nie złożenia wniosku przez oboje współwłaścicieli w trybie art. 53 ust. 1 uzer).

Słuszny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 76 § 1 i 3 kpa przez uznanie przez Sąd I instancji, że kontrolowana decyzja podlega w postępowaniu nieważnościowym z mocy dowodowej dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 kpa). Z uwagi na istotę postępowania nieważnościowego, kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 1 ppsa ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (wyrok NSA z: 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367; 20.12.2016 r. I OSK 1861/15, Lex 2256049). Charakter ustrojowy ma także art. 1 § 1 i 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada w dostatecznym stopniu konieczne elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ppsa oraz nieodniesienia się do części zarzutów skargi i pisma z 15 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy analizie zarzutu II – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do argumentów wyżej zaprezentowanych.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa skargę oddalił, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 53 ust. 1 uzer), które miało wpływ na wynik sprawy i prawa procesowego (art. 136, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1 i 4, art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 kpa), które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uchylił.

Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 200 ppsa.