Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1457/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz T. M. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.) - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przez M. i W. M. na działkach nr ew. [...] i [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...] - zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] obręb: [...] przy ul. [...] w [...] oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji wskazał, że podczas budowy inwestorzy M. i W. M. samowolnie dokonali istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (stanowiącego samodzielny lokal mieszkalny) oraz szczelnych zbiorników na ścieki na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] i nr ew. [...] przy ul. [...], w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia

2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy w/w decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, nakazał inwestorom przedłożyć projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania sąsiada inwestorów - T. M., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. oddalił skargę T. M. na powyższą decyzję organu II instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków w przedłożonym projekcie budowlanym. Organ powiatowy w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję, którą zatwierdzono przedłożony projekt budowlany zamienny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił powyższą decyzję PINB w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przedłożeniu przez inwestorów poprawionego projektu budowlanego, PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdził ten projekt. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył na inwestorów obowiązek dostosowania budynku przedstawionego w projekcie budowlanym zamiennym do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). MWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi T. M. - wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/WA 1976/12, uchylił decyzje organów obu instancji.

W dniu [...] czerwca 2013 r. PINB w [...] po raz kolejny nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków w przedłożonym projekcie budowlanym. W dniu 7 listopada 2013 r. inwestorzy M. przedłożyli do organu cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] w [...]. Organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Autor projektu - mgr inż. arch, A. P. złożyła oświadczenie, że projekt został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną. PINB w [...] stwierdził, że zamierzenia projektowe są zgodne z obowiązującymi normami prawa budowlanego, przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz nie kolidują z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego obszar [...] - Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 74 poz. 757 z dn. 21.04.2001 r.). Teren, na którym zlokalizowano budynek oznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MU-2", z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą z możliwością lokalizacji zabudowy bliźniaczej i szeregowej oraz usług nieuciążliwych jako funkcji uzupełniającej. Przepis § 11 ust. 3 w/w planu stanowi, iż teren oznaczony symbolem MU-2, to tereny o przewadze istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Na terenach MU-2 obowiązują ustalenia planu wynikające z § 10. Odnosząc się do § 10 ust. 2 pkt 2 organ wskazał, że inwestycja nie narusza tego przepisu, gdyż budynek posiada 3 kondygnacje nadziemne - pierwszą, w której przewidziano garaż oraz pomieszczenia gospodarcze - piwniczne, drugą mieszkalną oraz trzecią mieszkalną na poddaszu użytkowym. Plan dopuszcza 2 kondygnacje nadziemne oraz poddasze użytkowe. Poziom parteru powinien być nie wyższy niż 70 cm nad poziom terenu, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 3. Warunek ten został spełniony, gdyż różnica poziomu najniższej kondygnacji pomiędzy poziomem terenu przy wejściu do budynku oraz posadzką najniższej kondygnacji wynosi 31 cm. Projekt nie narusza również § 10 ust 2 pkt 4 planu, gdyż nachylenie połaci dachu wynosi 44%, czyli mieści się w wymaganym przedziale od 30% do 45% nachylenia. Linia zabudowy określona według ustaleń § 25 ust. 5, 6 i 7, na 25 m od krawędzi jezdni ulicy [...] dotyczy tylko nowej zabudowy chronionej, a zatem nie zastosowania w tym przypadku, gdyż projekt dotyczy rozbudowy istniejącego, a nie nowego budynku. Odległości obiektu od innych istniejących ciągów komunikacyjnych - ulicy [...] j i [...] zostały zachowane. Organ, odnosząc się do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą wydano na podstawie nieobowiązującego już Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej w dniu [...] grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. Nr 10, poz. 85 z późń. zm.), stwierdził, że w decyzji tej określono jej ważność do 30 listopada 2000 r. i brak jest podstaw do badania zgodności przedłożonego obecnie projektu budowlanego zamiennego z decyzją która straciła ważność. Powiatowy Inspektor Nadoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. – po rozpatrzeniu odwołania T. M. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania odwoławczego organ postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie oględzin z udziałem stron postępowania, w celu ustalenia czy usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w [...], zgodne jest z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dokonane podczas oględzin w dniu 29 kwietnia 2014 r. ustalenia wykazały, iż budynki mieszkalne T. M. oraz M. i W. M. przylegają do siebie. Według mapy sporządzonej do celów projektowych, budynek mieszkalny skarżącej stoi częściowo (15 - 27 cm) na działce inwestorów. Ustalono również, że budynek M. i W. M. przylega do budynku T. M., ponieważ dokonano pogrubienia ściany, która wypełniła przestrzeń pomiędzy budynkami. Pogrubienie ściany wyprowadzono ponad dach budynku mieszkalnego skarżącej, tworząc ogniomurek o grubości 38 cm. Ponadto stwierdzono, że usytuowanie budynków nie narusza § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ budynki do siebie przylegają, nie ma pomiędzy nimi przestrzeni, zaś biorąc pod uwagę, iż budynek mieszkalny T. M. jest częściowo usytuowany na terenie działki inwestorów, inwestorzy musieli dobudować się do budynku T. M.. Organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe ustalenia organu I instancji zostały poparte dokumentacją zdjęciową oraz szkicem graficznym i odnosząc się do takiego usytuowania budynku wskazał, że sytuowanie buydnku w granicy działki reguluje § 12 ust 2 i 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2 "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." W związku z tym, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 1999 r. straciła ważność należało przeanalizować czy wybudowanie przedmiotowego budynku w granicy działek jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. W tym celu organ II instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] - jako organu właściwego do interpretowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o przekazanie pisemnej informacji czy usytuowanie przedmiotowej inwestycji w granicy z działką nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...], będącą własnością T. M. oraz M. i Z. O. nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajdują się w/w działki o nr ew. [...] i [...], obręb: [...] (Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obszaru [...] - zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 8.02.2001 r.). W odpowiedzi Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...] obrębu: [...] i budynkiem T. M. nie narusza ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obszaru [...], gdyż plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową. Wskazał również, że działka o nr ew. [...] w dniu 13 września 2012 r. uległa podziałowi na działki o nr ew. [...] i [...] i obecnie działka inwestora przylega do działki o nr ew. [...] T. M.. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany przez M. i W. M. jest zgodny z warunkami pianistycznymi, nie narusza przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, a przedstawiony projekt spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie organu wobec tego, że zastosowano zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. i zostały spełnione przesłanki, o których stanowi art. 35 Prawa budowlanego, należało zatwierdzić projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa i nadbudowa spornego budynku mieszkalnego nie jest samowolą budowlaną. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dopuszcza się możliwość rozpoczęcia albo wznowienia budowy na podstawie decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał za niezrozumiałe twierdzenia skarżącej, iż decyzje Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] kwietnia 2000 r. zostały wydane w wyniku przestępatwa. Z postanowienia Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 30 kwietnia 2012r., zatwierdzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], wynika bowiem, że prowadzone śledztwo w sprawie przekroczenia przez Burmistrza Miasta [...] uprawnień przy wydawaniu w/w rozstrzygnięć, zostało umorzone. Analiza przedłożonego projektu i rozwiązań w nim zawartych pozwoliła wykluczyć obawy skarżącej co do właściwego odprowadzenia wód opadowych i ewentualnego zalewania jej nieruchomości.

T. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. Podniosła, że przedmiotowa budowa była nielegalna od samego początku. W 1999 r. na terenie działki Nr [...] przy ul. [...] w [...] nie było budynku, na który zostały wydane decyzje zezwalające na jego rozbudowę i nadbudowę. W 2012 r. sprawę zbadała Prokuratura Rejonowa w [...]. W trakcie dochodzenia ustalono że M. i W. M. dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku na podstawie decyzji (nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rozbudowę), które zostały wydane w wyniku przestępstwa określonego w art 231 § 1 k.k. (Postanowienia KKP [...] RSD [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Postępowanie umorzono na podstawie art. 17 §1 pkt 6 k.p.k. - wobec przedawnienia karalności, co nie zmienia faktu, że przestępstwo miało miejsce. Podniosła, że usytuowanie budynku na terenie działki [...] obręb [...] jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie budynku na granicy działki oraz rozmieszczenie w ścianie przylegającej do granicy otworów okiennych, elewacyjnych, połaciowych oraz otworów drzwiowych rażąco narusza prawo. Skarżąca wskazała, że w ścianie przylegającej do granicy jej działki są umieszczone otwory okienne, drzwi wejściowe, drzwi balkonowe, drzwi garażowe i balkon. Spadek dachowy skierowany jest wprost na ścianę jej budynku, w czasie deszczu woda przelewa się przez krótką rynnę, zalewa ściany budynku, uniemożliwia odwiercie okna. Zdaniem skarżacej decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek [...] i [...], jest obowiązująca, a organ nie zbadał czy projekt budowlany zamienny odpowiada wszystkim wymogom tej decyzji. Nadto, według mapy projektowej działki nr [...], która znajduje się w pierwszym projekcie budowlanym, to budynek inwestorów stoi częściowo na terenie skarżącej, około 30 cm. Zatem dwie mapy projektowe na tą samą działkę są różne. Podniosła, że dokonano analizy usytuowania budynku inwestorów na podstawie rozmowy telefonicznej; bezpodstawnie stwierdzono, że w aktach znajduje się jej zgoda z dnia 15 marca 2000 r. na wybudowanie budynku w granicy. Usytuowanie budynków od strony ul. [...] stwarza zagrożenie pożarowe. Zrealizowano budynek wielorodzinny z oddzielnymi bramami, dojazdami, odrębnymi garażami i wejściami od ul. [...] i od ul. [...], obydwa budynki mają oddzielne podłączenie do sieci elektrycznej i do sieci wodociągowej, a więc nie może być mowy o budynku jednorodzinnym. Od strony ul. [...] powstał nowy budynek i powinien być zastosowany przepis § 25 ust. 5,6,7 planu dotyczący linii zabudowy od krawędzi jezdni ulicy [...]. Inwestor samowolnie wyciął płot skarżącej, zniszczył fundament i murem o wysokości około 7 merów połączył budynki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że organy zasadnie uznały, że aktualnie przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny, zgodny jest z przepisami prawa oraz wymogami określonymi w postanowieniu organu powiatowego nr [...] i z wytycznymi WSA w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2013 r. Sąd stwierdził, że przedstawiony projekt zamienny zawierał aktualne na dzień opracowania projektu (26 czerwca 2013 r.) zaświadczenie o przynależności projektanta - mgr inż. arch. A. P. do [...] Okręgowej Izby Architektów RP pod numerem: MA-[...], ważne do 31 grudnia 2013 r., co spełnia wymóg określony w art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Na stronie tytułowej projektu widnieje aktualny adres projektanta, a także aktualna data sporządzenia projektu. Na rysunkach wchodzących w skład przedmiotowego projektu znajduje się data jego wykonania. Ponadto projekt został opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Do projektu poza w/w zaświadczeniem projektanta o przynależności do izby inżynierów budownictwa dołączono również kopię jego uprawnień zawodowych. Opracowanie zawiera mapę - inwentaryzację powykonawczą, opis techniczny, projekt zagospodarowania działki, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego oraz zestawienie wartości obliczeniowych strat ciepła i zapotrzebowania na energię pierwotną spornego budynku mieszkalnego jak i rysunki techniczne (elewacji, rzutów kondygnacji, przekroju A-A) opatrzone tabelą i podpisem projektanta. Jednocześnie autor projektu - mgr inż. arch. A. P. złożyła stosowne oświadczenie, że projekt jest kompletny i wykonany zgodnie z wymogami prawa, warunkami technicznymi i przepisami obowiązującymi w tym zakresie. W ocenie Sądu organy rzetelnie zbadały czy przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z warunkami planistycznymi. Sąd wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta Nowy [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą sporządzono na podstawie nieobowiązującego już Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1987 r. oraz Uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., była ważna do dnia 30 listopada 2000 r. W czasie jej obowiązywania inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę - decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydana przez Burmistrza Miasta [...], która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała M. i W. M. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tych względów Sąd stwierdził, że zasadnie organy badały inwestycję pod kątem jej zgodności z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego obszar [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Zgodnie z zapisami w/w planu, teren, na którym wybudowano budynek jest oznaczony symbolem "MU-2" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą z możliwością lokalizacji zabudowy bliźniaczej i szeregowej oraz nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej.Teren oznaczony w/w symbolem, to tereny o przewadze istniejącej zabudowy mieszkaniowej (§ 11 ust. 3 planu). Plan dopuszcza budowę obiektów o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym (§ 10 ust. 2 pkt 2). Poziom parteru nie powinien być wyższy niż 70 cm nad poziom terenu (§ 10 ust. 2 pkt 3), zaś konstrukcja dachu powinna nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, a nachylenie połaci dachu winno wynosić od 30% do 45% (§ 10 ust. 2 pkt 4 i 5). Zdaniem Sądu sporna inwestycja została wybudowana zgodnie z w/w warunkami planistycznymi, bowiem stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny o trzech kondygnacjach, dwóch nadziemnych - pierwszej, w której przewidziano garaż oraz pomieszczenia gospodarcze, które znajdują się w piwnicy (a zatem nie jest to kondygnacja nadziemna, lecz podziemna), drugą mieszkalną nadziemną oraz trzecią mieszkalną nadziemną, znajdującą się na poddaszu użytkowym. Układ dachu przedmiotowego budynku jest kalenicowy i dwuspadzisty, a nachylenie jego połaci wynosi 44%. Ponadto odległość obiektu od innych istniejących ciągów komunikacyjnych, tj. ulicy [...] i [...] została zachowana, zaś w omawianym przypadku - ze względu, na okoliczność, że nie mamy do czynienia z nową zabudową chronioną - nie stosuje się przepisów § 25 ust. 5, 6 i 7 planu dotyczących linii zabudowy od krawędzi jezdni ulicy [...]. Zdaniem Sądu obiekt poddano także ocenie pod kątem jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonane przez organ I instancji podczas oględzin z dnia 29 kwietnia 2014 r. ustalenia wykazały, iż budynki mieszkalne T. M. oraz M. i W. M. przylegają do siebie. Sąd wskazał, że według mapy sporządzonej do celów projektowych, budynek mieszkalny skarżącej stoi częściowo (15 - 27 cm) na działce inwestorów. Ustalono również, że budynek M. i W. M. przylega do budynku T. M., ponieważ dokonano pogrubienia ściany, która wypełniła przestrzeń pomiędzy budynkami. Pogrubienie ściany wyprowadzono ponad dach budynku mieszkalnego skarżącej, tworząc ogniomurek o grubości 38cm. Ponadto stwierdzono, że usytuowanie budynków nie narusza § 12 ust. 3 powyższego rozporządzenia, ponieważ budynki do siebie przylegają, nie ma pomiędzy nimi przestrzeni, zaś biorąc pod uwagę, iż budynek mieszkalny T. M. jest częściowo usytuowany na terenie działki inwestorów, inwestorzy musieli dobudować się do budynku T. M.. Powyższe ustalenia zostały poparte dokumentacją zdjęciową oraz szkicem graficznym. Odnosząc się do takiego usytuowania budynku organ odwoławczy wskazał, że sytuowanie buydnku w granicy działki reguluje § 12 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2: "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Sąd zauważył, że organ odwoławczy zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o przekazanie pisemnej informacji czy usytuowanie przedmiotowej inwestycji w granicy z działką nr ew. [...] obręb: [...] przy ul. [...], będącą własnością T. M. oraz M. i Z. O. nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działka sąsiednią o nr ew. [...] obrębu: [...] i budynkiem sąsiada, będącą własnością T. M. nie narusza ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obszaru [...]. Zdaniem Sądu takie działanie organu nadzoru budowlanego było niejako asekuracyjne, gdyż organ ten posiada własne kompetencje do ustaleń w tym zakresie, to jednak plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową. Tym samym nie jest sprzeczne z planem zespolenie budynku inwestorów i T. M., co skutkuje posadowieniem budynków w granicy. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany przez M. i W. M. jest zgodny z warunkami pianistycznymi, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś przedstawiony projekt spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zastosowano wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r., oraz spełnione zostały przesłanki, o których stanowi art. 35 Prawa budowlanego, dlatego należało zatwierdzić projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu prawidłowe było zatwierdzenie projektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Inwestor zobowiązany został także do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. Sąd wskazał także, że rozbudowa i nadbudowa spornego budynku mieszkalnego nie jest samowolą budowlaną. W ocenie Sądu należało za niezasadne należało uznać również zarzuty skarżącej, iż decyzje Burmistrza Miasta [...] zostały wydane w wyniku przestępstwa, gdyż brak jest potwierdzenia takiego faktu orzeczeniem stosownego Sądu. Zdaniem Sądu dokonana przez organy nadzoru budowlanego analiza przedłożonego projektu i rozwiązań w nim zawartych pozwoliła wykluczyć obawy skarżącej co do właściwego odprowadzenia wód opadowych i ewentualnego zalewania jej nieruchomości. Brak jest podstaw do kwestionowania przedłożonej przez inwestorów dokumentacji sporządzonej przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Zarzut skarżącej, iż naruszono przy realizacji spornego budynku przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został oceniony jako niezasadny, skoro przepis § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki, jeśli wynika to m.in. z ustaleń planu miejscowego, a taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie.

W skardze kasacyjnej T. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie za organem, że sytuowanie budynku w granicy działki reguluje § 12 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia, podczas gdy do nadbudowy i rozbudowy budynku odnosi się jedynie ust. 3 pkt 3 § 12 w/w rozporządzenia;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art 68 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uwzględnienia przez Sąd, że organ I instancji przeprowadził na zlecenie organu oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 29 kwietnia 2014 r. w sposób niezgodny z przepisami postępowania, tj. bez faktycznego udziału skarżącej, której udział w oględzinach uniemożliwiono, czego skutkiem było nieprawidłowe uznanie przez Sąd poprawności zachowania proceduralnych wymogów dokonywania przez organ oględzin nieruchomości, a ponadto brak odniesienia się do tych zagadnień w uzasadnieniu wyroku - czego skutkiem był brak weryfikacji przez Sąd zachowania proceduralnej poprawności przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 2 oraz art.

80 k.p.a., polegające na braku uwzględnienia przez Sąd, że organ w kontrolowanej decyzji nie dążył do wyjaśnienia okoliczności rozgraniczenia działek skarżącej oraz W. i M. M. zgodnie z zasadami prawdy materialnej i przyjął rozgraniczenie zgodnie z projektem zamiennym rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonego w dniu 26 czerwca 2013 r. przez mgr inż. Arch. A. P., bez faktycznego zbadania kwestii rozgraniczenia, czego skutekiem było nieprawidłowe uznanie przez Sad poprawności zachowania proceduralnych wymogów dokonywania przez organ ustaleń faktycznych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych pollegające na nieuwzględnieniu skargi i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz przyjęciu przez ten Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie ze stan rzeczywistym przez organ, który naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i niedokonaniem tym samym przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W sytuacji, gdyby NSA nie stwierdził naruszenia przepisów postepowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd niezasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 2 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Zdaniem skarżącej kwestię nadbudowy i rozbudowy budynku można rozpatrywać jedynie w oparciu o § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz jest zgodny z wykładnią językowo - logiczną. W związku z powyższym Sąd powienien zobowiazać organy, na podstawie art. 153 p.p.s.a., do dokonania dalszych ustaleń jedynie na gruncie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że jako strona postępowania nie miała na podstawie art. 79 § 2 k.p.a. prawa do w oględzinach nieruchomości M. i W. M.. Skarżąca została co prawda prawidłowo powiadomiona o terminie oględzin i stawiła się na te oględziny, jednak ze względu na stosunki sąsiedzkie pomiędzy nią a inwestorami M. i W. M., nie została wpuszczona na teren ich posesji. Podczas przeprowadzania oględzin stała przed bramą posesji M. i W. M., natomiast inwestorzy wraz z przedstawicielami organu powiatowego przebywali w altance. Dopiero przy wyjściu z tej posesji organ I instancji przedstawił skarżącej protokół z oględzin do podpisania i dopiero wówczas złożyła do protokołu swoje wnioski. Nie miała jednak wpływu na sposób sporządzania dokumentacji zdjęciowej i szkiców graficznych i nie mogła odnieść się do podniesionej w czasie oględzin kwestii rzekomego posadowienia jej budynku na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem skarżącej organ powinien odmówić przeprowadzenia oględzin w tym terminie lub zmusić inwestorów do wpuszczenia skarżącej na teren ich nieruchomości. Skarżąca zauważyła, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do kwestii wyjaśnienia okoliczności rozgraniczenia działek skarżącej oraz M. i W. M.. W konsekwencji Sąd przyjął rozgraniczenie zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, bez faktycznego zbadania kwestii rozgraniczenia. Sąd przyjął za organem takie rozgraniczenie twierdząc, że: "(...) biorąc pod uwagę, iż budynek mieszkalny T. M. jest częściowo usytuowany na terenie działki inwestorów, inwestorzy musieli dobudować się do budynku T. M.." Skarżąca podniosła, że w aktach administracyjnych nie ma map potwierdzających zgodność projektu budowlanego ze stanem rzeczywistym. Zdaniem skarżącej, wobec braku zgody stron postępowania co do położenia granicy między działkami i rozbieżności pomiędzy aktualnym projektem budowlanym zamiennym a pierwotnym projektem budowlanym i dołączoną do niego mapą projektową, organ powinien powołać biegłego geodetę, który rozstrzygnąłby kwestię rozgraniczenia tych nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że Sąd podzielił tezy postawione przez organy nadzoru budowlanego, mimo że wszystkie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, tj. fakt spornej granicy między stronami postępowania, fakt zespolenia budynku inwestorów i skarżącej oraz kwestie związane z nieprawidłowościami projektu budowlanego, skutkujące niewłaściwym odprowadzeniem wód opadowych, a co za tym idzie zalewaniem nieruchomości skarżącej. Zdaniem skarżacej Sąd dokonał nierzetelnej analizy rozwiązań przyjętych w projekcie zamiennym, w szczególności nie uwzględnił interesów skarżącej, w tym niezasadnie uznał, że rozwiązania te są zgodne z warunkami określonymi w przepisach prawa, w tym w przepisach techniczno-budowlanych. Naruszenia art. 134 p.p.s.a. skarżąca upatruje w tym, że Sąd powtórzył argumentację przedstawioną w decyzjach organów. Sąd nie zbadał w sposób pełny okoliczności sprawy, w tym kwestii spornej granicy pomiędzy działkami skarżacej i inwestoró, przyjmując stan faktyczny ustalony przez organy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Organ podniósł, że skarżąca od początku czynnie uczestniczyła na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Wskazano, że została prawidłowo poinformowana o przeprowadzeniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. oględzin i brała w tych oględzinach udział, czego dowodem jest spisany na tę okoliczność protokół podpisany przez skarżącą. Ponadto skarżąca jako strona postępowania mogła zapoznać się (także po w/w oględzinach) z dokumentacją dowodową zgromadzoną w sprawie zgodnie z art. 10 Kpa. Zdaniem organu zasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki, jeśli wynika to m.in. z ustaleń planu miejscowego. Wskazano, że § 12 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie ze względu na jej okoliczności faktyczne. Organ zauważył, że skarżąca była stroną postępowania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. oraz otrzymała do wiadomości decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. (zgodnie z którą, w przypadku budowy budynku wzdłuż granicy działki, należało uzyskać zgodę jej właściciela) i nie wnosiła wówczas żadnych zastrzeżeń w w/w zakresie. Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się jej zgoda (oświadczenie) z dnia 15 marca 2000 r., iż: "Ja niżej podpisana T. M., legitymująca się dowodem osobistym nr (...) wyrażam zgodę p. M. W. M. na rozbudowanie budynku mieszkalnego na granicy z moją działką nr [...]." Ponadto M. i W. M. uzyskali pozytywną opinię od odpowiedniego, tj. Burmistrza Miasta [...] na takie usytuowanie obiektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Podniosła, że Sąd prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym wskazał, że usytuowanie budynków nie narusza 12 ust. 3

w/w rozporządzenia. Zdaniem M. M. organy prawidłowo dokonały analizy przedłożonego projektu i rozwiązań w nim zawartych, stąd też zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych i ewentualnego zalewania nieruchomości skarżącej z powodu rozbudowy i nadbudowy dokonanej przez inwestorów, uznać należy za bezzasadne. Podzieliła stanowisko organu, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w dokonywanej czynności ogłędzin. Zauważyła także, że protokół z przedmiotowej czynności został sporządzony z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 68 § 1 kpa. Podkreśliła także, że w myśl art. 68 § 2 kpa

ww. protokół przed podpisaniem został odczytany skarżącej, w tym umożliwiono T. M. złożenie do protokołu swoich wniosków. Dopiero później protokół oględzin został przez nią podpisany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Po pierwsze, zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji art.

3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Rację ma skarżąca, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził należycie kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przeprowadzenie właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji winno wynikać z uzasadnienia wyroku. Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z tego wzgędu w uzasadnieniu wyroku konieczne jest odniesienie się przez Sąd do stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa materialnego, w tym ocenę subsumcji przepisów prawa do danego stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części merytorycznej sprowadza się w istocie do powtórzenia fragmentów uzasadnienia decyzji organu. Przedstawienie stanowiska organów administracji publicznej i argumentów na ich poparcie zawiera tzw. część historyczna uzasadnienia Sądu, tj. część do słów: "Sąd zważył". Natomiast część merytoryczna wyroku (od słów: "Sąd zważył" ) winna zawierać własne stanowisko Sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie merytoryczne wyroku jest niezmiernie istotne, gdyż z niego winny wynikać motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, w tym motywy uznania za zasadne (bądź za błędne) stanowiska organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części merytorycznej stanowi "zestawienie" fragmentów uzasadnienia decyzji organów I i II instancji. Takiego działania nie można uznać za przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w szczególności przeanalizowania wymaga kwestia dotycząca zgodności przedmiotowego obiektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Jak stanowi § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji

(w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r.) - sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Aby zatem, budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro przepis § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki, jeśli wynika to m.in. z ustaleń planu miejscowego, a taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie, to niezasadny jest zarzut skarżącej, iż przy realizacji spornego budynku naruszono przepisy tego rozporządzenia. Prezentując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji nie przedstawił argumentów, które za nim przemawiają.

W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wskazał postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obejmującego obszar [...] – zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. – dalej: m.p.z.p. - (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 74 poz. 757 z dnia 21 kwietnia 2001 r.), z których taka możliwość wynika. Wprawdzie według postanowień § 10 m.p.z.p. wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonej na rysunku Planu symbolem MU z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą z możliwością lokalizacji zabudowy bliźniaczej i szeregowej oraz usług nieuciążliwych jako funkcji uzupełniającej, lecz Sąd pierwszej instancji nie rozważył do której z tych kategorii należy zaliczyć przedmiotowy budynek. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym czy też budynkiem zbliźniaczonym bądź w zabudowie szeregowej i czy zachodzi możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki.

Brak jest legalnej definicji domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Przyjmuje się, że domem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej jest dom, którego jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie, przy czym połowy budynku niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem.

Zauważyć też należy, iż zabudowa bliźniacza nie zawsze oznaczać będzie zabudowę przy granicy działki, tj. taką, gdy budynki znajdują się po dwóch stronach granicy działki. Możliwa jest bowiem zabudowa bliźniacza na terenie tej samej działki. Podobnie budynki w zabudowie szeregowej mogą znajdować się na jednej lub kliku działkach. Sąd pierwszej instancji nie wskazał z jaką zabudową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sama okoliczność wskazana przez organ, że budynki przylegają do siebie, bo inwestor dokonał pogrubienia ściany, która wypełniła przestrzeń między budynkami nie oznacza zakwalifikowania budynku do jednej z kategorii wskazanych w m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie rozważył też pogrubienie tej ściany w taki sposób, że budynki przylegają do siebie zostało dokonane zgodnie z prawem. Nadto Sąd pierwszej instancji nie ocenił, które ściany budynków przylegają do siebie, tj. czy ściany boczne czy też ściana boczna jednego budynku przylega do części ściany frontowej drugiego budynku i czy w takiej sytuacji można mówić o sytuowaniu budynku przy granicy działki. Jednoczenie Sąd pierwszej instancji nie wskazał także przepisu, który pozwalałby na budowę (rozbudowę, nadbudowę) budynku wolnostojącego przy granicy działki. Jeśli bowiem przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym, to § 12 ust. 2 rozporządzenia wchodziłby w grę tylko wówczas, gdyby określone postanowienia m.p.z.p. taką możliwość przewidywały. Za takie bowiem ustalenia m.p.z.p., tzn. pozwalające sytuować budynek wolnostojący bezpośrednio przy granicy działki, nie można uznać § 10 Planu.

Nadto, Sąd pierwszej instancji - za organami administracji - przyjął, że budynek skarżącej jest częściowo usytuowany na terenie działki inwestorów. Skarżąca zaś twierdzi, że to budynek inwestorów częściowo usytuowany na terenie jej działki. Twierdzenia – tak inwestorów jak i skarżącej – sugerują, że przedmiotowy budynek, jak i budynek skarżącej nie są zlokalizowane bezpośrednio przy granicy działki. W takiej zaś sytuacji powołanie § 12 ust. 2 rozporządzenia byłoby nieporozumieniem (nie ma też zachowanej odległości 1,5 m od granicy działki).

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej zwrócić też należy uwagę na § 12 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. W myśl § 12 ust. 3 tego rozporządzenia

w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: - sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (pkt 1); - sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej (pkt 2); - rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych (pkt 3).

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku winien dokonać należytej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i rozważyć przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie, w tym wskazać, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej bądź szeregowej czy też budynkiem wolnostojącym i który przepis powołanego wyżej rozporządzenia i ewentualnie m.p.z.p. pozwala na budowę bezpośrednio przy granicy działki czy też w pewnej odległości od tej granicy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek argumentów w powyższym zakresie, co powoduje, że stwierdzenie Sądu pierwszej instancji może budzić uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem wystarczające zajęcie przez Sąd stanowiska w określonej kwestii, ale konieczne jest także jego uzasadnienie, a więc wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji. W motywach prawnych zaskarżonego wyroku brak jest fragmentów pozwalających uznać, iż Sąd pierwszej instancji rozważał sprawę w powyższym zakresie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i przepisów prawa. Z powyższych względów należało uznać, że Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z powyższych względów należało uznać, że Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze powyższe rozważania i ocenić legalność zaskarżonej decyzji dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (m.in. w zakresie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zastosowania określonych przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Dokonanie takiej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby przedwczesne.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia, albowiem Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień skutkujących uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.