Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 856/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w A. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej A. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w A. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. znak [...], którym odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty G. z [...] grudnia 2017 r. znak [...] o udzieleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (dalej: GDDKiA) pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej nr [...], przejście przez R. w km 235+237+168.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przed Starostą G. toczyło się, zainicjowane wnioskiem GDDKiA, postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w którym stroną była właścicielka działki nr [...] A. L. W dniu [...] listopada 2017 r. przeprowadzono w postępowaniu rozprawę administracyjną, w której ww. strona nie uczestniczyła. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta G. wydał wnioskowane pozwolenie, w którego punkcie II.4. ustalił ilość wprowadzanych wód roztopowych i opadowych do ziemi – rowu na działkach nr [...], zaś w punkcie III.3 zobowiązał GDDKiA do pokrywania kosztów utrzymania rowów na działkach nr [...] na długości oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tj. 24, 9 m każdego z rowów. Doręczając decyzję stronom, pouczono o możliwości złożenia odwołania do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. za pośrednictwem Starosty G., w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Decyzja została doręczona A. L. [...] stycznia 2018 r. (k. 94 akt adm.). Termin na wniesienie odwołania upływał dla tej strony w piątek 19 stycznia 2018 r. Organ ustalił, że wobec niewniesienia odwołania przez żadną ze stron decyzja stała się ostateczna [...] lutego 2018 r.

Z dniem [...] stycznia 2018 r., a więc w trakcie postępowania międzyinstancyjnego dotyczącego ww. pozwolenia wodnoprawnego, zmieniła się właściwość organów w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. W miejsce starostów wstąpili m.in. dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej Wód Polskich lub dyrektorzy poszczególnych zarządów zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 545 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej: P.w.).

Z akt administracyjnych wynika, że po doręczeniu A. L. decyzji Starosty z [...] grudnia 2017 r., prowadzona była korespondencja między ww. stroną a organami oraz między samymi organami, w tym:

- w dniu [...] stycznia 2018 r. do Starosty G. wpłynęło pismo A. L. (adresowane do Urzędu Miejskiego w R. oraz "do wiadomości" Starosty G.), w którym "w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym udzielenia przez Starostę pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych" zwróciła się ona z wnioskiem o odtworzenie zasypanego przed laty rowu na działce nr [...]. Przedstawiła historię rowu i jego likwidacji oraz wyraziła zezwolenie na oględziny rowu na jej posesji celem "wyciągnięcia wniosków i podjęcia właściwej decyzji" (k. 101 akt adm. [...]);

- w dniu [...] marca 2018 r. do Starosty G. wpłynęło pismo A. L. z [...] lutego 208 r. kierowane do "GDDKiA za pośrednictwem Starosty Powiatowego w G.", w którym wskazała, że "nie wyraża zgody na spływ wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej [...] na jej działkę nr [...]". Ponowiła prośbę o zbadanie sprawy izolacji jej budynku (k. 9 akt adm. [...]). Do pisma dołączyła kserokopię pozwolenia wodnoprawnego z 27 grudnia 2017 r.

Pismo z [...] lutego 2018 r. Starosta przekazał [...] marca 2018 r. Dyrektorowi Zarządu Zlewni w A., zaś całość akt sprawy Starosta przekazał ww. Dyrektorowi [...] kwietnia 2018 r. (k. 10 akt adm. [...] oraz k. 17 akt adm. BI.RUZ.424.15.2019.AJ). W piśmie z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni ustosunkował się do uwag A. L. zawartych w piśmie z [...] lutego 2018 r. wskazując, że mogła ona zgłaszać uwagi i wnioski w trakcie postępowania administracyjnego, natomiast z protokołu przeprowadzonej w tym postępowaniu rozprawy nie wynika, aby takie uwagi zgłaszała (k. 24 akt adm. [...]);

- w piśmie z [...] maja 2018 r. A. L., w odpowiedzi na przesłane jej przez Dyrektora Zarządu Zlewni wyjaśnienie GDDKiA zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., sformułowała po raz kolejny stanowisko w sprawie (k. 22 akt adm. [...]);

- w piśmie z [...] czerwca 2018 r., stanowiącym odpowiedź A. L. na stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni zawarte w piśmie z [...] czerwca 2018 r., wskazała że "nie udzielała zgody na korzystanie z rowu, który jest jej własnością, ale istnieje tylko na mapie geod. o nr [...]"; z wcześniejszych pism, które otrzymała nie wynikało, że rów będzie wykorzystywany do odprowadzania wód; po otrzymaniu decyzji z [...] grudnia 2017 r. dowiedziała się o wykorzystaniu rowu przez jednostki państwowe GDDKiA, wówczas "po Nowym Roku" zadzwoniła do GDDKiA z zapytaniem, dlaczego w decyzji jest ujęty do korzystania jej rów. We wskazanym piśmie z [...] czerwca 2018 r. zwróciła również uwagę, że wezwanie na rozprawę administracyjną w dniu [...] listopada 2017 r. przeprowadzoną w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego otrzymała "o dzień za późno";

- w piśmie z [...] lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni poinformował A. L., że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2017 r. służyło jej odwołanie (k. 34 akt adm. [...]);

- w odpowiedzi na ww. pismo A. L. w piśmie z [...] października 2018 r. skierowanym do Starosty G. sformułowała "żądanie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2017 r." Wskazała, że nie przeprowadzono oględzin w terenie, na który to fakt jako istotny w sprawie wielokrotnie się powoływała. Wyraziła niezrozumienie dla korzystania przez GDDKiA z "cudzej własności" (k. 38 akt adm. [...]). Starosta przekazał pismo według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni;

- w piśmie z [...] października 2018 r. A. L., uzupełniając poprzednio wyrażone stanowisko, zawnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2017 r. z uwagi na naruszenie przepisu art. 128 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. i podtrzymała stanowisko sformułowane w piśmie z 11 października 2018 r.

Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił spadkobierców po zmarłej siostrze A. L. będącej współwłaścicielką działki nr [...] (postanowienie [...], k. 56 akt adm. [...]) oraz zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. poinformował strony o wszczęciu - na wniosek A. L. - postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] grudnia 2017 r.

W dniu [...] marca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wydał postanowienie, którym na podstawie art. 145 i art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia ww. postępowania. W ocenie organu, pismo A. L. z [...] października 2018 r. stanowi skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną i jednocześnie stanowi żądanie wznowienia w tej sprawie (art. 235 § 1 K.p.a.). Organ wskazał, że "po przeanalizowaniu dokumentacji i przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym" nie stwierdzono okoliczności wskazanych w art. 145 i art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. L. Wywiodła, że nie udzielała zezwolenia na korzystanie przez GDDKiA z działki nr [...], a zgoda udzielona przez Starostwo pogorszyła stan na działce. Spływają na nią obecnie nieoczyszczone wody z drogi [...]. Wyraziła niezrozumienie dla postępowania organów państwowych w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wskazał na przepisy K.p.a. dotyczące postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia oraz na przepisy art. 397 ust. 1 i art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w. uzasadniając właściwość organów Wód Polskich do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie, żądanie wznowienia postępowania sformułowane przez A. L. w piśmie z [...] października 2018 r. zostało wniesione z przekroczeniem miesięcznego terminu (art. 148 § 2 K.p.a.), który upłynął [...] marca 2018 r. (miesiąc po tym, jak decyzja z [...] grudnia 2017 r. stała się ostateczna, co nastąpiło – uwzględniając daty doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania – [...] lutego 2018 r.). Zdaniem organu odwoławczego, przed sformułowaniem żądania uchylenia decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2017 r. (w piśmie z [...] października 2018 r.) pisma kierowane przez A. L. były przekazywane według właściwości do Dyrektora Zarządu Zlewni i nie wynikało z nich żądanie wznowienia. Strona podnosiła wyłącznie brak zgody na spływ wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej [...] na jej działkę oraz kwestię naprawienia szkód zaistniałych wskutek prowadzenia prac przez GDDKiA. Strona aktywnie uczestniczyła również w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2017 r., w tym z uwagi na jej interwencje znalazły się w decyzji zapisy o obowiązku pokrywania przez GDDKiA kosztów utrzymania rowów. Dopiero na początku stycznia 2019 r. strona poinformowała, że bez swojej winy nie brała udziału w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej [...] listopada 2017 r. Przyznał organ, że istotnie wezwanie na tę rozprawę otrzymała dopiero [...] listopada 2017 r. i stanowi to niezawinione przez stronę pozbawienie udziału w postępowaniu, jednak z uwagi na wniesienie żądania wznowienia po upływie terminu z art. 148 § 2 K.p.a. – postępowanie w przedmiocie wznowienia nie mogło zostać wszczęte. Organ wskazał, że termin miesięczny należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, tj. od [...] lutego 2018 r. Upływał zatem [...] marca 2018 r. Strona co prawda wniosła pismo z [...] lutego 2018 r., ale nie jest to wniosek o wznowienie postępowania, bowiem nie wypływa z niego żadne żądanie kierowane do organu administracji. Organ dodał, że na mocy art. 235 § 1 K.p.a. uznał za wniosek o wznowienie postępowania dopiero pismo z [...] października 2018 r., czemu strona nie oponowała w piśmie z [...] października 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiła również przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Strona nie wskazała na nowe okoliczności, a konsekwentnie koncentrowała rozważania na szkodach powodowanych przez pozwolenie wodnoprawne udzielone GDDKiA. Organ pouczył stronę o przepisach art. 410 ust. 1 P.w. oraz art. 469 P.w. umożliwiających sporządzenie ekspertyzy co do sposobu realizacji inwestycji i umożliwiających dochodzenie szkód wywołanych wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej złożyła A. L.. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9, art. 61 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145, art. 149 § 3, art. 148 § 2 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 w związku z art. 397 ust. 1 P.w. Zdaniem skarżącej, organ błędnie zakwalifikował wniosek z [...] października 2018 r. jak wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy żądanie wznowienia złożyła już [...] lutego 2018 r. kwestionując rozstrzygnięcie Starosty z [...] grudnia 2017 r. oraz fakt niezawinionego niebrania udziału w rozprawie [...] listopada 2017 r. Ten ostatnio wskazany fakt, a zwłaszcza doręczenie zawiadomienia o rozprawie po terminie jej przeprowadzenia, organ przyznał. Wyjaśniła, że kolejne żądanie wznowienia postępowania skierowała do organu [...] czerwca 2018 r. (po otrzymaniu pisma z [...] czerwca 2018 r.) po raz kolejny podkreślając fakt nieprzybycia na rozprawę. Wskazała, że "wbrew twierdzeniom organu, jej pismo z [...] lutego 2018 r. [...] kwestionujące prawidłowość decyzji oraz prowadzonego w tej sprawie postępowania stanowiło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wzruszenia ww. decyzji ostatecznej przez wznowienie postępowania, co obligowało organ do wszczęcia takiego postępowania a w razie wątpliwości, co do intencji pisma, do wezwania jej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania". Zdaniem skarżącej, dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a. obejmuje ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony, czego w sprawie zaniechano naruszając zasadę dyspozycyjności. Organ naruszył również art. 9 K.p.a., bowiem nie informował skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, ani też nie udzielał wskazówek, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, dokonując bardzo obszernej analizy treści korespondencji prowadzonej przez skarżącą, organy Wód Polskich, Starostę G. i GDDKiA, że skarżąca w swoich pismach skupiała się na szkodach wywoływanych realizacją pozwolenia wodnoprawnego. Jednoznaczne żądanie wznowienia postępowania sformułowała dopiero w piśmie z [...] października 2018 r., gdy zorientowała się, że wnioski o naprawienie szkód nie odniosą pożądanego rezultatu. W ocenie organu, brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. i wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku – pisma z [...] października 2018 r., bowiem nie powzięto wątpliwości co do intencji strony. W pozostałym zakresie organ podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Z uwagi na występujące w aktach administracyjnych rozbieżności dotyczące imienia skarżącej (według wydruku z ewidencji gruntów z [...] lipca 2017 r. skarżąca jest dwojga imion jako Ł. A., natomiast z podpisywanej przez nią korespondencji wynika posługiwanie się wyłącznie imieniem A.) - sąd z urzędu włączył do akt wydruk z księgi wieczystej KW [...] dotyczący działki nr [...]. Wynika z niego, że skarżąca nazywa się A. L. Tak zatem identyfikując skarżącą, co jest zbieżne ze składanym przez nią podpisem, sąd rozpoznał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Trafnie zarzuca skarżąca naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przepisy powyższe zostały naruszone przez organy obydwu instancji w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Mimo bowiem podjętej (zwłaszcza przez organ odwoławczy, co zasługuje na odnotowanie przez sąd) próby analizy treści pism kierowanych przez A. L. do różnych organów po tym, jak doręczono jej [...] stycznia 2018 r. decyzję Starosty G. z [...] grudnia 2017 r., umknęło organom kilka faktów. Nie pozwalają one tymczasem tak kategorycznie jak uczyniły to organy przyjąć, że skarżąca dopiero w październiku 2018 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, zaś wcześniej prób podważenia tej decyzji nie czyniła. Sąd dostrzega, że mnogość korespondencji, różnorodność organów zaangażowanych przez skarżącą (Starosta, Wody Polskie, GDDKiA) i posługiwanie się przez skarżącą niefachową terminologią mogły interpretację poszczególnych pism utrudnić. Niemniej jednak obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i art. 9 K.p.a. jest ustalenie rzeczywistej treści żądań i stanowisk strony, włącznie z wezwaniem do doprecyzowania i pouczeniem o przysługujących środkach prawnych. Rację ma zatem skarżąca, że w przypadku zaistnienia wątpliwości, czego dotyczy pismo strony, organ powinien skorzystać z opcji wezwania do dodatkowych wyjaśnień, w tym skorzystać z treści art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać wnoszącego pismo do usunięcia jego braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.

Tymczasem z akt administracyjnych wynikają następujące okoliczności:

- w dniu [...] stycznia 2018 r. do Starosty G. wpłynęło pismo A. L. z [...] stycznia 2018 r., w którym nawiązuje ona do toczącego się postępowania oraz wnosi o przeprowadzenie w nim oględzin nie godząc się na wykorzystanie rowu znajdującego się na jej działce przez GDDKiA. Żaden z organów tego pisma nie dostrzegł. Nie jest natomiast bez znaczenia, że pismo wpłynęło do Starosty, który był organem wydającym pozwolenie wodnoprawne w pierwszej instancji i za pośrednictwem którego odwołanie miało być złożone zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] grudnia 2017 r. Wpłynęło również w terminie na wniesienie odwołania, który upływał dla skarżącej [...] stycznia 2018 r. Co więcej, skoro ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że skarżącej doręczono decyzję [...] stycznia 2018 r., to wątpliwości organu powinno wzbudzić następujące sformułowanie w piśmie z [...] stycznia 2018 r. "w związku z toczącym się postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego" wskazujące, jakby skarżąca nie wiedziała o wydanej decyzji. Zdaniem sądu, powyższe wymagało podjęcia przez właściwy organ czynności wyjaśniających, w tym co do charakteru pisma i rzeczywistej treści żądania strony. Wezwanie do wyjaśnień zapobiegłoby przyszłej licznej korespondencji i wątpliwościom odnośnie jednoznacznego stanowiska strony.

Sąd dostrzega, że pismo A. L. z [...] stycznia 2018 r. wpłynęło do Starosty, który utracił właściwość w sprawie z dniem [...] stycznia 2018 r., a zostało przekazane Dyrektorowi Zarządu Zlewni dopiero [...] marca 2018 r. Nie zwalniało to jednak tego ostatnio wskazanego organu od podjęcia czynności wyjaśniających, co należało uczynić na podstawie akt sprawy po ich przekazaniu przez Starostę. Okoliczności, że akta sprawy przekazano Dyrektorowi Zarządu Zlewni dopiero [...] kwietnia 2018 r. oraz miało to miejsce już po opieczętowaniu decyzji z [...] grudnia 2017 r. jako ostatecznej, nie były przeszkodami uniemożliwiającymi dokonanie wyjaśnień;

- także treść pisma skarżącej z [...] lutego 2018 r., które wpłynęło do Starosty 5 marca 2018 r. (jeszcze przed przekazaniem w dniu [...] kwietnia 2018 r. akt sprawy Dyrektorowi Zarządu Zlewni) powinna była skłonić organ do podjęcia próby wyjaśnienia rzeczywistego charakteru żądania strony. Tym bardziej, że skarżąca w piśmie tym jednoznacznie wskazała na "brak zgody na odprowadzanie wód na jej działkę" i dołączyła kserokopię decyzji z [...] grudnia 2017 r. Zdaniem sądu, organ powinien wyjaśnić, czy pismo to nie stanowi odwołania od ww. decyzji, choć spóźnionego, czy też stanowi żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego.

Splot wyżej opisanych okoliczności wskazuje, że skarżąca już w piśmie z [...] stycznia 2018 r. "zapoczątkowała" liczną korespondencję, w której wyrażała niezadowolenie z działań różnych organów. Brak fachowej wiedzy prawniczej, w tym o zmianie właściwości organu pierwszej instancji w toku postępowania, jak też wiek skarżącej (ponad 80 lat) są okolicznościami mogącymi usprawiedliwiać fakt nienazwania tych pism odwołaniem lub innym sformalizowanym wnioskiem. Organ nie nadał jednak powyższym faktom należytego znaczenia, co prowadziło do dalszej wymiany pism między skarżącą a poszczególnymi organami oraz skomplikowania sytuacji procesowej.

Sąd zwraca także uwagę, że – wbrew argumentom organ – już w piśmie z [...] czerwca 2018 r. skarżąca podniosła kwestię spóźnionego wezwania na rozprawę przeprowadzoną w sprawie o pozwolenie wodnoprawne w dniu [...] listopada 2017 r. Z kolei wprost "żądanie uchylenia decyzji" sformułowała co prawda po raz pierwszy w piśmie z [...] października 2018 r., ale uczyniła to – co nie jest bez znaczenia - w odpowiedzi na wyjaśnienia organu o tym, że przysługiwało jej odwołanie od decyzji Starosty (pismo organu pierwszej instancji z [...] lipca 2018 r.). Kwalifikowanie w tej sytuacji "żądania uchylenia" jako wniosku o wznowienie nie powinno było się odbyć bez wyjaśnienia stronie jej sytuacji procesowej i wezwania do zajęcia stanowiska, co spełniałoby wymagania art. 9 K.p.a. Nadto, nietrafnie argumentuje organ, że pismo skarżącej z 31 października 2018 r. stanowi potwierdzenie wcześniej złożonego żądania wznowienia, bowiem skarżąca podtrzymała w nim stanowisko z [...] października 2018 r. i zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W ocenie sądu, z pism skarżącej składanych na etapie administracyjnym wynika, że nie posługiwała się swobodnie i ze zrozumieniem terminologią prawniczą. Dlatego nie sposób było bez uprzedniego wyjaśnienia skarżącej jej sytuacji procesowej i bez wskazania przysługujących środków zaskarżenia, kwalifikować żądań jako wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, że skarżąca wprost w piśmie z [...] października 2018 r. podtrzymała nie żądanie wznowienia ale żądanie uchylenia decyzji (sformułowane w odpowiedzi na informację o możliwości wcześniejszego wniesienia odwołania) oraz dodatkowo wniosła o stwierdzenie jej nieważności, co jest wnioskiem o zastosowanie zupełnie innego środka nadzwyczajnego niż wyinterpretowane samodzielnie przez organ wznowienie.

Sąd także zauważa, że nie może być wystarczającą lub potwierdzającą interpretację organu odnośnie pisma skarżącej z [...] października 2018 r. okoliczność, że skarżąca "w żaden sposób nie zaoponowała na zakwalifikowanie jej wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania" (vide odpowiedź na skargę). Po pierwsze, żądanie uchylenia nie musi być równoznaczne z żądaniem wznowienia postępowania (zwłaszcza gdy jest formułowane w odpowiedzi na informację, że stronie przysługiwało odwołanie); po wtóre, już w piśmie z [...] czerwca 2018 r. skarżąca zwracała uwagę na pozbawienie jej możliwości brania udziału w rozprawie [...] listopada 2017 r., zatem już wówczas po raz pierwszy (a nie dopiero w piśmie z [...] października 2018 r.) zwróciła uwagę na okoliczność mogącą stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; po trzecie, już w piśmie z [...] lutego 2018 r. wyrażała zdecydowany brak zgody na treść decyzji z [...] grudnia 2017 r., a biorąc pod uwagę, że pismo to wpłynęło do Starosty [...] marca 2018 r. czyli po upływie dla tej skarżącej terminu na złożenie odwołania – mogło być zakwalifikowane albo jako spóźnione odwołanie (wniesione, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] grudnia 2017 r. "za pośrednictwem Starosty"), albo jako żądanie wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Kwalifikacja tego pisma wymagała jednak uzyskania stanowiska strony, prawidłowo pouczonej o sytuacji procesowej, w jakiej się znalazła.

Powyższa argumentacja sądu znajduje potwierdzenie w treści skargi, w której podważa się ustalenie organu o zgłoszeniu żądania wznowienia dopiero w piśmie z [...] października 2018 r. a nie już w piśmie z [...] lutego 2018 r., co miało miejsce bez uprzedniego wezwania do sprecyzowania wniosku z [...] lutego 2018 r., a więc bez uzyskania jednoznacznego stanowiska strony. Należy przy tym zauważyć, że skarga koncentruje się na podważaniu błędnej kwalifikacji pism strony, tj. które stanowiło a które nie stanowiło wniosku o wznowienie oraz odnosi się konkretnie do pism wymienionych i przeanalizowanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarga stanowi zatem przyjętą przez skarżącą linię obrony wobec stanowiska organu co do niedopuszczalności wznowienia postępowania. Natomiast sąd zwraca uwagę, że Dyrektor Zarządu Zlewni jako właściwy organ pierwszej instancji począwszy od [...] stycznia 2018 r., już od [...] kwietnia 2018 r. dysponował aktami administracyjnymi sprawy i w jego obowiązku było dokonać ich analizy z punktu widzenia sytuacji procesowej strony. W aktach tymczasem już wówczas znajdowały się pisma skarżącej z [...] stycznia 2018 r. oraz z [...] lutego 2018 r., bez których analizy i uzyskania stanowiska strony co do rzeczywistej treści żądań w nich zawartych nieuzasadnione było kwalifikowanie kolejnych pism skarżącej (z [...] maja 2018 r., [...] czerwca 2018 r., z [...] października 2018 r. i z [...] października 2018 r.) w oderwaniu od wcześniejszej składanej przez nią korespondencji. Tak jednak się stało, co czyni skutecznym zarzut naruszenia art. 7 i 9 K.p.a., a w konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów procesowych o wznowieniu postępowania, w szczególności o terminie złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 § 2 K.p.a.). Przedwcześnie zatem ustalono, że decyzja z [...] grudnia 2017 r. stała się ostateczna oraz przedwcześnie, bez uprzednich wyjaśnień, przyjęto że dopiero w piśmie z [...] października 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie trybu nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia postępowania. Uchybienia te mają wpływ na wynik sprawy. Bez uprzedniego, niebudzącego wątpliwości ustalenia czego skarżąca się domagała

w pismach złożonych przed październikiem 2018 r., w szczególności pisma z [...] stycznia 2018 r. oraz z [...] lutego 2018 r., nie było dopuszczalne rozważanie kwestii wznowienia postępowania. Dopóki nie zostaną usunięte wątpliwości co do tego, czy decyzja z [...] grudnia 2017 r. stała się ostateczna i nie wniesiono od niej w terminie (pismo z [...] stycznia 2018 r.) lub ewentualnie z uchybieniem terminu (pismo z [...] lutego 2018 r.) odwołania, dopóty w tej konkretnej sprawie nie może być rozważana kwestia wznowienia postępowania. Dopiero więc po wyjaśnieniu, czy decyzja faktycznie stała się ostateczna, można przystąpić do oceny charakteru kolejnych pism skarżącej począwszy od czerwca 2018 r. Należy podkreślić, że ciąg pism procesowych składanych przez skarżącą od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r., w tym pierwsze z nich złożone w terminie na wniesienie odwołania, może wskazywać, że odwołanie zostało złożone, a kolejne pisma stanowiły w istocie jego kontynuację wobec nieuzyskania reakcji organu w postaci rozstrzygnięcia. Nie można tego wykluczyć przed uzyskaniem stanowiska strony.

Bezskuteczny pozostaje również argument organu o tym, że skarżąca w pierwszych pismach procesowych "skupia się na szkodach spowodowanych realizacją wydanego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz GDDKiA i żąda od GDDKiA naprawy tych uszkodzeń". Wniesienie przez stronę postępowania, w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia od decyzji nieostatecznej, pisma procesowego w którym wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu, powinno skutkować potraktowaniem pisma jak odwołanie, ewentualnie podjęciem przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może bowiem prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji strony lub do zaniechania skutkującego pogorszeniem sytuacji procesowej strony i uniemożliwieniem skorzystania przez nią z dostępnych środków prawnych. Przypomnieć należy w kontekście sytuacji jaka wystąpiła w sprawie niniejszej, że w szczególności odwołanie (art. 128 K.p.a.) jest znacznie odformalizowanym środkiem prawnym, niewymagającym szczegółowego uzasadnienia, niewymagającym również szczególnego sformułowania niezadowolenia z działań organu (por. wyroki w sprawach II SA/Bk 293/19, IV SA/Wr 336/19, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie pisma procesowego przez stronę w terminie na złożenie odwołania wymaga od organu podjęcia czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia, czy stronie chodzi o uruchomienie dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. Nie można w takiej sytuacji dokonywać niekorzystnej dla strony wykładni jej oświadczeń woli lub pozostawiać pisma bez dalszego biegu bez uzyskania stosownych wyjaśnień.

Wyrok wydany w sprawie niniejszej spowoduje powrót sprawy do organu pierwszej instancji (Dyrektor Zarządu Zlewni w A.), który będzie zobowiązany wyjaśnić jaka była rzeczywista treść żądań strony zawartych w szczególności w pismach z [...] stycznia 2018 r. oraz [...] lutego 2018 r., a w zależności od tych ustaleń – czego strona domagała się w pismach kolejnych oraz czy stanowiły one odrębne żądania czy też kontynuację ewentualnie wniesionego odwołania. Wezwanie powinno stronie wyjaśniać, zgodnie z art. 9 K.p.a., jakie środki procesowe przysługiwały jej w dacie wnoszenia tych pism oraz w jakiej sytuacji procesowej się wówczas znalazła. Dopiero jednoznaczne stanowisko strony pozwoli na właściwą kwalifikację wniosków w tych pismach zawartych oraz wdrożenie właściwej procedury (kontroli instancyjnej, trybu nadzwyczajnego).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., tryb ten jest dopuszczalny, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.