Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 29/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 3, 5 i 7, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 grudnia 2017 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. skargę na pismo z dnia 27 kwietnia 2017 r., zawierające propozycję pracy. Jako postawę prawną wniesionej skargi wskazał art. 52 § 3 i art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Wniósł o uznanie propozycji pracy jako aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku uznania, że propozycja pracy stanowi decyzję administracyjną wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu.

Zaskarżonej propozycji pracy T. S. zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.u. o KAS", tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych przesłanek. Ponadto zarzucił, że zaskarżona czynność narusza art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP z uwagi na jej niekonstytucyjność.

Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, iż ogólnie możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, T. S. podniósł, że nie było to właściwe w jego przypadku, gdyż prawidłowo zastosowane przesłanki art. 165 ust. 7 powinny prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że pełnił służbę w Służbie Celnej od dnia 1 października 1993 r. Do końca lutego 2017 r., pełnił służbę w Urzędzie Celnym [...] w Ł. w Referacie Akcyzy i Gier na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu starszego aspiranta Służby Celnej.

W związku z wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS otrzymał propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. w ramach korpusu służby cywilnej, z którą się nie zgadza, gdyż uważa, że powinien otrzymać propozycję służby. Propozycja nie zawierała żadnego pouczenia, co do trybu odwoławczego. Propozycja pracy niezależnie od tego czy zostałaby przez niego przyjęta czy nie, wywołuje skutek w postaci zwolnienia ze służby. Skarżący wyjaśnił, że przyjął propozycję pracy pod przymusem prawnym i ekonomicznym, ale nie zmienia to faktu, że nie zgadza się z tym, że przedstawiono propozycję pracy zamiast propozycji służby.

Jak wynika z uzasadnienia skargi i załączonych akt administracyjnych, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. (pismo z dnia 27 kwietnia 2017r.) T. S. otrzymał w dniu 28 kwietnia 2017 r. od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. o KAS. Zaproponowano skarżącemu zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku kontrolera skarbowego w wymiarze 1 etatu, określono wysokość wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią pracę i wskazano komórkę organizacyjną, w której praca będzie wykonywana. Zaproponowane warunki miały obowiązywać od dnia 15 maja 2017 r. Powołując się na treść art. 170 ust. 2 p.w.u. o KAS organ wskazał, że w terminie 14 dni od otrzymania propozycji skarżący powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u. o KAS, stosunek służby wygasa po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływnie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia 19 maja 2017 r. T. S. otrzymał aneks do propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. w którym zmieniono punkt 2 propozycji w ten sposób, że w miejsce stanowiska służbowego kontrolera skarbowego wpisano stanowisko eksperta skarbowego.

W dniu 12 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia. Wskazał jednocześnie, iż przyjęcie przez niego propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz jego sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegł, że będzie korzystał z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza (względnie: status ten odzyskać).

W dniu 13 maja 2017 r. T. S. złożył odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od decyzji określającej propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 27 kwietnia 2017 r., doręczonej mu w dniu 28 kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu odwołania zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 2, 7 i 70 Konstytucji, przepisów art. 165 ust. 3 i art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W konkluzji wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej propozycji nawiązania stosunku pracy i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno – Skarbowej.

W odpowiedzi na odwołanie skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. w piśmie z 9 czerwca 2017 r. podniósł, że przedstawienie propozycji pracy było zgodne z obowiązującymi przepisami i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. Organ zaznaczył, iż przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

12 czerwca 2017 r. T. S. złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby, które powinien otrzymać na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS.

Pismem z 5 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił skarżącemu, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Organ wskazał przy tym, że powołany przez skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o prawie strony do złożenia skargi na decyzję administracyjną. Mając na uwadze fakt, iż niezłożenie funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, wyżej wymieniony środek zaskarżenia nie przysługuje.

W dniu 11 września 2017 roku skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby wyrażonym w propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na zażalenie, organ w piśmie z dnia 25 lipca 2017 roku poinformował, że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy i brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zażalenie nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. W sytuacji braku propozycji pracy lub służby przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują bowiem formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone pismo nie jest aktem ani czynnością ani decyzją administracyjną. Postępowanie, w którym składana jest propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnoprawnego, a jest aktem cywilnoprawnym. Wskazywał, że przedmiotowa propozycja – pismo w sposób władczy niczego nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe warunki pracy. Osoba, do której jest kierowana zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji co do jej przyjęcia. Organ podkreślił, że ustawa przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest ustawą lex specialis do pozostałych ustaw. Tworzy nową strukturę i daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. Zgodnie z wolą ustawodawcy skarżący, jako osoba skierowana do pracy w jednostkach KAS, nie jako funkcjonariusz a pracownik KAS, otrzymał pismo z określonymi warunkami pracy i płacy. Gdyby sąd nie podzielił argumentacji dotyczącej odrzucenia skargi, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Wywodził, że nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, ale stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. Wskazał też na cele reformy, której założeniem było skonsolidowanie rozproszonej struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Biorąc pod uwagę konieczność realizacji wyznaczonych zadań, optymalne wykorzystanie dostępnej kadry organ uznał, że zachowanie status quo przez pracowników i funkcjonariuszy godziłoby w sens wprowadzenia reformy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na złożoną skarżącemu – funkcjonariuszowi Służby Celno–Skarbowej - propozycję pracy w służbie cywilnej oraz wynikające z tej propozycji faktyczne zwolnienie go ze służby, podczas gdy zdaniem skarżącego powinna zostać mu przedstawiona propozycja służby.

W ocenie organu, złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi nie nastąpiło w trybie administracyjnym, a propozycja nie jest decyzją administracyjną, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, a więc skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu w tym składzie, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić.

Przedstawiona funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej propozycja pracy w korpusie służby cywilnej jest bowiem uzewnętrznieniem woli organu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (wydania innego aktu organ nie przewiduje). Złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy niezależnie od tego, czy propozycja zostałaby przyjęta, czy też nie, oznacza utratę statusu funkcjonariusza służby mundurowej i ustanie stosunku administracyjno - prawnego jakim jest stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Złożona propozycja wskazuje podstawę prawą i w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącego, do którego jest skierowana i dlatego, mimo braku jednoznacznych uregulowań, należy uznać ją za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. o zwolnieniu ze służby. Takie zaś decyzje podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS. Do dnia 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej.

Skarga w rozpoznawanej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innej przyczyny, a mianowicie z tego powodu, że została złożona na decyzję organu I instancji. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona pisemna propozycja pracy złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby mundurowej, stanowiąca równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa KAS. Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa KAS, skarga jako złożona na decyzję organu I instancji jest niedopuszczalna.

Przechodząc do oceny dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u. o KAS z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), dalej: ustawa o KAS.

Z mocy art. 159 p.w.u. o KAS z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jak wynika z treści art. 98 ust. 1-9 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz mógł otrzymać propozycję przeniesienia do służby cywilnej, która musiała określać datę przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, miejsce pracy, rodzaj umowy o pracę, stanowisko pracy i wynagrodzenie, a funkcjonariusz w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji składał pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, który przyjął propozycję przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę ale stosunek służbowy funkcjonariusza, który odmówił przyjęcia złożonej propozycji nie ulegał zmianie.

Art. 104 ustawy o Służbie Celnej określał obligatoryjne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a w art. 105 tej ustawy, wymienione zostały przesłanki fakultatywne zwolnienia.

Przeniesienie funkcjonariusza, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, przeniesienie na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określenie warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych wymagało wydania decyzji administracyjnej, od której służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz mógł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w powyższych sprawach ustawodawca przewidział stosowanie przepisów K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 188 ust. 1-6).

Ustawa o KAS, która weszła w życie 1 marca 2017 r. powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Jak wynika z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Ustawa określa wymogi, które muszą być spełnione aby osoba mogła zostać funkcjonariuszem, a stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania, na podstawie zgłoszenia się do służby. Obecnie obowiązująca ustawa o KAS także przewiduje (w art. 174 ust. 1-9) możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej propozycji przeniesienia do pracy w urzędzie obsługującym ministra ds. finansów publicznych albo w jednostce organizacyjnej KAS. Ustawa określa elementy jakie musi zawierać propozycja i określa, że funkcjonariusz w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji, składa pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Tak samo jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, który przyjął propozycję pracy, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, ale stosunek służbowy funkcjonariusza, który odmówił przyjęcia propozycji pracy, nie ulega zmianie.

Także ustawa o KAS w art. 179 i art. 180 wymienia obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a art. 276 ustawy o KAS, podobnie jak art. 188 ustawy o Służbie Celnej, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, przewiduje możliwość złożenia przez funkcjonariusza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku zaś wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz ma możliwość złożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z porównania zapisów ustaw, obie tak samo regulują sposób nawiązania stosunku służbowego funkcjonariusza, a zasady i tryb jego modyfikacji oraz zasady i tryb zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co do zasady, różnią się nieznacznie. U podstaw tych regulacji leży m.in. zasada trwałości stosunku administracyjno-prawnego łączącego funkcjonariuszy z państwem.

Działalność organów państwowych zawsze może i musi być traktowana jako działalność samego państwa Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy rozróżniać sytuację pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz sytuację funkcjonariuszy publicznych (służb mundurowych) mianowanych do służby, gdzie mianowanie jest administracyjno-prawną podstawą ich zatrudnienia. Stosunek administracyjno-prawny cechuje się służbowym podporządkowaniem i niezbędną dyspozycyjnością, a więc wiąże się z rezygnacją przez funkcjonariusza z części jego praw. W zamian za to ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom trwałość i stabilność zatrudnienia, przewidując, że stosunki służbowe mogą być modyfikowane tylko w przypadkach i na zasadach sprecyzowanych w ustawach. Stosunek administracyjnoprawny to stosunek, w którym organ władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (np. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2489/12, wyrok NSA z 12 marca 2002 r., sygn. II SA 2154/01, wyrok NSA z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 199/11). Zarówno akt mianowania do służby, akt modyfikujący ten stosunek, jak i akt zwalniający ze służby należą zawsze do kategorii decyzji administracyjnej. Aby wykluczyć dowolność działania władz publicznych i stworzyć gwarancje praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, co dotyczy zarówno decyzji o przyjęciu/odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu ze służby, kryteria zwalniania i procedurę podejmowania decyzji określa ustawa. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny.

Z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. 2016 r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa w zakresie zasobów kadrowych wprowadza zasady dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy .

Ustawa przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej i izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 2 i 4). Należy podkreślić, że izba administracji skarbowej, jak wynika z art. 160 ust. 5 p.w.u. o KAS, wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Należności i zobowiązania izby celnej oraz uks stały się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej. Na takich samych zasadach izba administracji skarbowej wstąpiła też we wszelkie prawa i obowiązki zniesionych urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, mających siedzibę w tym samym województwie.

Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jednoznacznie wskazują na zachowanie ciągłości działalności dotychczasowych urzędów kontroli skarbowej, urzędów i izb skarbowych i Służby Celnej, które są łączone w jeden organizm. Zmiany w tym zakresie mają przede wszystkim charakter organizacyjny.

Potwierdzają to uregulowania zawarte w art. 165 ust. 1 p.w.u. o KAS, zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak stanowi art. 165 ust. 3 p.w.u. o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W świetle art. 169 ustawy:

1. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

2. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby.

4. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji.

6. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579).

7. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak stanowi art. 170 ustawy p.w.u. o KAS:

1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

/../

7. Pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji .

Na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

- przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Uregulowania zawarte w ustawie p.w.u. o KAS dotyczące przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i skutków nieprzyjęcia lub nieprzedstawienia do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, literalnie różnią się od przedstawionych wcześniej uregulowań zawartych w ustawie o Służbie Celnej z 2009 r., czy zawartych w ustawie o KAS, gdyż przewidują wygaśnięcie stosunków służbowych, które z mocy art. 170 ust. 3 ustawy p.w.u. o KAS traktuje się jak zwolnienie ze służby. Takie uregulowanie niewątpliwie musiało powodować przyjmowanie propozycji pracy przez funkcjonariuszy z obawy przed utratą zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie T. S. - będący funkcjonariuszem Służby Celnej z ponad 20 letnim stażem, do lutego 2017 r. - pełnił służbę w Urzędzie Celnym [...] w Ł. w Referacie Akcyzy i Gier na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu starszego aspiranta Służby Celnej. Z chwilą wejścia w życie przepisów o KAS i p.w.u. o KAS tj. z dniem 1 marca 2017 r. stał się z mocy art. 165 ust. 3 funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej zachowując ciągłość służby. Sąd nie podziela argumentacji organu, że skarżący na mocy p.w.u. o KAS został skierowany do pracy w jednostkach KAS jako pracownik. Stanowisko to jest sprzeczne z treścią cyt. wyżej art. 165 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że T. S. jako funkcjonariusz celny pełniący służbę w Urzędzie Celnym [...] w Ł. z dniem 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Gdy pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. przedstawił skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, przedstawiał ją funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, a nie pracownikowi.

Nie można też mówić w przypadku skarżącego, że przedstawiona mu propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia, gdy łączył go z organem stosunek służbowy, a nie stosunek pracy.

Pozostawiona funkcjonariuszowi swoboda dotyczyła tylko możliwości przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji, ale w obu wariantach dochodziło do utraty statusu funkcjonariusza, i to ten właśnie skutek przedstawionej propozycji zatrudnienia jest przedmiotem skargi. Nie można też zgodzić się z oceną, że dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, ponieważ również zgoda na przyjęcie propozycji prowadzi do tego samego skutku.

Dla oceny dopuszczalności skargi w takiej sprawie ma znaczenie odpowiedź na pytanie, czy sposób przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS zgodnie z ich literalnym brzmieniem, tak jak je stosuje organ, jest prawnie uzasadniony i zgodny z konstytucyjnymi standardami.

Pomimo bowiem wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach ustawy nie wskazał jednoznacznie formy prawnej działania organu w tym obszarze.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje jednak nie tylko legalność zaskarżonego działania organu ale także legalność prawa, na podstawie którego działanie to zostało podjęte. Błędy legislacyjne nie mogą bowiem wpływać na ograniczenia praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności tych praw, których źródłem jest Konstytucja RP. W sytuacji zatem powzięcia przez sąd administracyjny wątpliwości co do legalności prawa, na podstawie którego zostało podjęte zaskarżone działanie, sąd ten musi najpierw uporać się z problemem ustalenia legalności prawa, a dopiero później (po wyjaśnieniu tej pierwszej wątpliwości) z zagadnieniem legalności kontrolowanego działania (por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 41-42). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie orzekającym w tej sprawie powziął wątpliwość co do zgodności przepisów prawa, w oparciu o które organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Ustawodawca w analizowanej ustawie w art. 171 ust. 1 posługuje się pojęciem przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie przyjęcia propozycji pracy. Zdaniem sądu, słusznie dotychczasowi funkcjonariusze traktują otrzymaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, której przyjęcie w świetle art. 171 ust. 1 ustawy przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy, jako de facto decyzję skutkującą zwolnieniem ze służby. Niezależnie bowiem od tego, czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję pracy, czy też omówi jej przyjęcia, prowadzi to do zakończenia stosunku służbowego poprzez jego "przekształcenie" bądź "wygaśnięcie" .

Przyjęcie zatem przez organ literalnego brzmienia art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS pozbawia funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę, ochrony w postaci możliwości odwołania się, co oznacza poddanie funkcjonariuszy służby mundurowej procesowi "ucywilnienia"/zwolnienia ze służby, bez zapewnienia im środków odwoławczych i wbrew konstytucyjnych standardom.

Tymczasem należy podkreślić, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być i zawsze było obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" zagwarantowane w art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącego, a w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Na kontrowersyjność przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wskazywano m.in. w opiniach składanych do projektu ustawy. Co więcej, rozwiązanie przyjęte w ustawie, nie jest znane w innych służbach mundurowych. Zarówno w Policji, jak i w Straży Granicznej zastąpiono funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami tych formacji pracownikami cywilnymi, zaś funkcjonariuszy przeniesiono ze stanowisk administracyjnych na stanowiska związane ze zwalczaniem przestępczości, czy do służby w jednostkach bezpośrednio chroniących granicę państwową (por. A. Halicki, Analiza projektu ustawy z dnia 31 maja 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, MPCiP 8/2016 s. 294). W ten sposób dokonano "ucywilnienia" komórek organizacyjnych, nie zaś funkcjonariuszy pełniących w nich służbę.

Wskazywano, że nie budzi wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazywano, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za podjęcie służby na rzecz Państwa i związaną z tym rezygnację z niektórych konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (obecnie art. 200, 201 i 202 ustawy o KAS), funkcjonariusz mógł liczyć na ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego (por. A. Halicki, tamże). Dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych dokonane na podstawie kolejnych pragmatyk wskazują ponadto, że taką ochronę prawną, na którą wskazuje Sąd – zapewniano.

I tak, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 72, poz. 802), funkcjonariusze celni zatrudnieni w dniu wejścia w życie tej ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonują zadania przewidziane dla Służby Celnej, zaś w zakresie dotyczącym stosunku pracy stosuje się dotychczasowe warunki pracy i płacy. W terminie dziewięciu miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy funkcjonariusze celni otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby uwzględniającą ich kwalifikacje, przebieg oraz oceny dotychczasowej pracy. Zasada ta nie obejmowała osób, które nie spełniały jednego, bądź kilku rygorów selekcyjnych związanych w pełnieniem służby w Służbie Celnej, tj. nie posiadały obywatelstwa polskiego, nie korzystały z pełni praw publicznych, były karane za przestępstwo popełnione umyślnie, etc. (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o S.C. z 1999 r.). Kolejnym etapem było złożenie przez funkcjonariusza w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji bądź odmowie pełnienia służby. Przyjęcie propozycji skutkowało przekształceniem się dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby (art. 92 ustawy o S.C. z 1999 r.). Normodawca jednocześnie gwarantował ochronę prawną funkcjonariuszowi, który nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca. Osoba taka mogła wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu – złożyć skargę do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy o S.C. z 1999 r.).

Mniej skomplikowany tryb postępowania został przyjęty przez ustawodawcę w procesie tworzenia ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.).

Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy (31 października 2009 r.) pełnili służbę w Służbie Celnej stali się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy, przepis ten przewidywał płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ust. 4 przewidywał, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Natomiast na podstawie art. 222 ust. 5 - funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składał oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji.

Na gruncie powyższego w orzecznictwie zatem przyjmowano, iż odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12, LEX nr 1456986), wypowiadając się w zakresie charakteru zmiany warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego - nie może budzić wątpliwości, że zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Sąd ten wskazał, iż decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Kwalifikuje się zatem do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.

Podsumowując powyższe wskazać należy, iż nawet w przypadku zastosowania koncepcji opartej na składaniu propozycji pełnienia służby (1999 r.) funkcjonariuszowi przysługiwała ochrona prawna, której z uwagi na treść art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszom obecnie nie zapewniono.

Rozważania zawarte w niniejszym orzeczeniu, dotyczące zakwestionowanego art. 165 ust. 1 i art. 171 ustawy oparte są na konstatacji, iż funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich formacjach mundurowych mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Z istoty stosunku służbowego wynika - jak określił Sąd Najwyższy - "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (por. uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie odnosił się do leżących także u podstaw tego orzeczenia, konstytucyjnych zasad równości, słusznych oczekiwań i prawa do sądu, w tym w orzeczeniach odnoszących się do funkcjonariuszy służb mundurowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w ocenie sądu orzekającego, punkt ciężkości spoczywa na ocenie uprawnień funkcjonariuszy, którym pracodawca składa propozycję zatrudnienia, nie zaś propozycję dalszego pełnienia służby. Przyznane funkcjonariuszom uprawnienia osłonowe w związku z tak dalece idącą dla nich zmianą – bo w istocie odejściem ze służby, po pierwsze muszą istnieć, po wtóre zaś, nie mogą być gorsze niż uprawnienia osłonowe tych, którzy w służbie zostają. Wprowadzona w art. 165 ust. 7 ustawy propozycja pracy i związana z jej przyjęciem przewidziana w art. 171 ust. 1 instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, pomija konieczną ochronę prawną funkcjonariuszy przenoszonych ze służby do pracy (w konsekwencji ochronę prawną ich stosunku służbowego) i przewiduje zakończenie stosunku służbowego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej poprzez nawiązanie stosunku pracy na podstawie złożonej propozycji. TK w wyroku z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby" (sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).

W ocenie składu orzekającego oznacza to, że ewentualna propozycja pracy powinna być poprzedzona odpowiednią procedurą, w przedmiocie zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego, gwarantującą ochronę prawną funkcjonariuszy, którym nie złożono propozycji służby. W ocenie Sądu niczym nieuzasadnione jest działanie ustawodawcy, który wobec funkcjonariuszy którym złożono propozycje służby przewidział, że propozycja ta ma formę decyzji, zaś dla funkcjonariuszy, którym złożono propozycje pracy przewidział niespotykany dotąd w służbach tryb "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie złożonej propozycji" – bez żadnej możliwości weryfikacji prawidłowości działania organu w tym trybie.

W tym miejscu przywołać należy również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. P 16/12 (OTKZU nr 11/A/2012 poz. 142), że jeżeli sąd przy rozpatrywaniu konkretnej zawisłej przed nim sprawy, poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia, to w pierwszej kolejności musi podjąć próbę wyeliminowania problemu konstytucyjnego przez zastosowanie odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, a w szczególności zastosowanie wykładni zgodnej z Konstytucją. Sąd powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję.

Wobec powyższego Sąd analizując zapisy art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS w świetle prokonstytucyjnej wykładni doszedł do przekonania, że przepisy przejściowe w żaden sposób nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych, którym nie zaproponowano służby. W tym zakresie mamy zatem do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może nawet sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) na podstawie art. 193 Konstytucji RP, gdyż TK nie ma upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (zob. art. 188 Konstytucji RP regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W tym kontekście Sąd za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 i związanym z nim art. 171 ust. 1 w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku "przekształcenia" stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa, gdy jednym aktem – nazywając go "propozycją zatrudnienia", organ ingeruje w stosunek administracyjnoprawny zwalniając funkcjonariusza ze służby i jednocześnie proponując mu zawarcie umowy pracy, a funkcjonariusz może tylko propozycję pracy przyjąć albo nie.

W cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50) TK podkreślił, że "ustawa powinna [...] określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu – "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Istnienie takich gwarancji, o czym już wspominano, jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, której skutkiem przyjęcia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a zatem pozbawienie funkcjonariusza jego statusu, należy traktować jak decyzję skutkującą rozwiązaniem stosunku służbowego, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. Przyjęcie takiego rozwiązania gwarantuje funkcjonariuszowi należną mu ochronę prawną. We wszystkich ustawach dotyczących służb w tym również Służby Celnej i aktualnej ustawie o KAS decyzja skutkująca zwolnieniem funkcjonariusza ze służby zawsze implikowała możliwość złożenia odwołania do organu II instancji. Tak zatem należy, w ocenie Sądu traktować zapis zawarty w art. 170 ust. 3 ustawy. Przyjęcie takiej wykładni nie pozostaje też, w ocenie sądu, w sprzeczności z regulacją z art. 169 ust. 4 ustawy. Przewidzianą bowiem w tym przepisie możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora IAS (a nie odwołania do Szefa KAS) uzasadnia fakt, że sytuacja uregulowana w tym przepisie nie wykracza poza ramy stosunku służbowego i pozostaje bez wpływu na dotychczasowy status funkcjonariusza. Ponadto, jeżeli ustawa łagodniejszą w skutkach ingerencję w stosunek służbowy funkcjonariusza – propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej – uznaje za decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wymaga formy decyzji administracyjnej. Złożona skarżącemu propozycja pracy w sposób prawnie wiążący wpływa na jego sytuację prawną, choć nie nazwano jej decyzją. O istocie aktu przesądza jednak nie jego tytuł i forma, lecz jego treść i skutki jakie wywiera. Jednostronne rozstrzygnięcie organu podjęte w sferze stosunków zewnętrznych względem funkcjonariusza o tym, aby rozwiązać z nim stosunek służbowy i przedstawić mu jedynie propozycję pracy, w takim zakresie, w jakim zwalnia skarżącego ze służby, jest w ocenie sądu decyzją, nawet jeżeli nie ma takiej nazwy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości fakt, że jest to władcze działanie organu względem funkcjonariusza.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w istocie zamykając drogę odwoławczą temu funkcjonariuszowi, który zamiast pisemnej propozycji pełnienia służby otrzymał pisemną propozycję zatrudnienia, narusza jego konstytucyjne prawo do sądu.

W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 19 lutego 2003 r., sygn. akt P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczona jest w zasadzie droga sądowa dla rozstrzygania sporów na tle podległości służbowej).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza więc domniemanie drogi sądowej. W orzeczeniu z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), TK przyjął, że jeśli art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także przewidzianych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego art. 45 ust. 1 Konstytucji, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku tego przepisu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone przez zamknięcie w ustawie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 11/98, 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, 10 maja 2000 r., sygn. akt K. 21/99, z 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04).

Na koniec należy podkreślić, że funkcjonariusze, którzy wstąpili w szeregi Służby Celnej mieli prawo oczekiwać od Państwa, iż bez należytego uzasadnienia Państwo to nie wypowie im zawartego uprzednio kontraktu i dochowa podjętych w chwili przyjmowania ich do służby zobowiązań, a więc również tego że zwolnienie ich ze służby będzie mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie. Uznanie, że brak jest wymogu, aby w drodze decyzji administracyjnej, która jak wskazywano już, jest jedyną właściwą formą przekształceń stosunku służbowego funkcjonariuszy, wyjaśnić przesłanki, które skutkowały niezłożeniem propozycji służby a zamiast tego złożeniem propozycji zatrudnienia, nie tylko pozbawia ochrony prawnej tych funkcjonariuszy. Taka konstrukcja przepisów sprawia także wrażenie, że Państwo wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest przyjęcie stanowiska, że na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów (bez uzasadnienia) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógłby swobodnie wybierać, którym funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej przedstawi propozycję służby, a którym nie przedstawi żadnej propozycji, przy istniejących przez cały czas w porządku prawnym gwarancjach dotyczących trwałości stosunku służbowego określonych obecnie w art. 179 -181 ustawy o KAS, a wcześniej w ustawie o Służbie Celnej.

Dla przypomnienia warto podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte expressis verbis w tekście Konstytucji, ale które wynikają z istoty i z aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której - zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, m.in. zasada ochrony poszanowania praw nabytych, czy słusznych oczekiwań. U podstaw ochrony tej zasady znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań.

Znaczenie i treść zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań w Konstytucji z 1997 r. stanowiły przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego m.in. w wyroku z 22 czerwca 1999 r. (sygn. akt K. 5/99). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (OTK ZU Nr 5/1999, s. 536). Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi jednak spełnić szereg warunków. Badając dopuszczalność ograniczeń praw nabytych należy rozważyć:

1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych,

2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,

3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także

4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, jw., s. 536).

W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził również pogląd, że "ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, iż prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (jw., s. 537).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, także "historyczne" uwarunkowania dotychczasowych przekształceń w ramach służby celnej, w ocenie Sądu, przez niezawarcie w ustawie p.w.u. o KAS regulacji przewidującej tryb wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji "przekształcenia" stosunku służbowego funkcjonariusza (który w momencie otrzymania propozycji zatrudnienia nadal pozostawał funkcjonariuszem), doszło także do naruszenia zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań.

W ocenie Sądu skarżący, po ponad 20 latach służby miał bowiem słuszne, racjonalne i usprawiedliwione prawo oczekiwać, że sumiennie realizując powierzone dotychczas zadania, będąc oddanym Państwu i dyspozycyjnym, służąc interesowi publicznemu i wyrażając tym samym zgodę na ograniczenie swoich praw (co wynika z istoty służby), w służbie pozostanie nadal. A ewentualne zwolnienie ze służby poprzedzi poprowadzenie procesu administracyjnego zgodnie z jego regułami oraz rzetelne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia ingerującego w jego dotychczasowy stosunek służbowy. Poza zakresem rozważań na etapie oceny dopuszczalności skargi i podstawy jej odrzucenia pozostaje kwestia, czy funkcjonariuszowi w świetle art. 165 § 7 w ogóle mogła być przedstawiona propozycja zatrudnienia, czy co do zasady tylko propozycja służby.

Sąd administracyjny oczywiście nie jest sądem właściwym do rozstrzygania szeroko rozumianych spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącemu propozycji zatrudnienia. Skarżący złożył jednak skargę na akt administracyjny o zwolnieniu go ze służby, zawarty w propozycji pracy", który w ocenie sądu powinien być traktowany jak decyzja. Skarga dotyczy więc zwolnienia ze służby (skutków jakie wywołuje propozycja w sferze stosunku służbowego), a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia.

Reasumując należy stwierdzić, że złożoną funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, bez względu na to, czy została ona przyjęta, czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS.

Należy także dodać, co sądowi wiadomo z urzędu z innych spraw wniesionych przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, że także sądy powszechne, do których funkcjonariusze skierowali pozwy w związku z otrzymaną propozycją zatrudnienia oznaczającą zwolnienie ze służby, wbrew twierdzeniom organu, nie uznawały swojej kognicji w sporze i prezentowały pogląd, że sprawa rozwiązania stosunku służbowego jest sprawą administracyjnoprawną i odrzucały pozwy lub przekazywały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym. W sprawie III SA/Łd 761/17 wskazano, że takie postanowienia zostały wydane przez :

- Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Śródmieścia, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt: IV P 402/17 w przedmiocie przekazania sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej),

- Sąd Rejonowy w Słupsku, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 18 września 2017 r. sygn. akt: V P 124/17 w przedmiocie odrzucenia pozwu),

- Sąd Rejonowy w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt: IV P 427/17 w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowej i przekazania sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Administracji Skarbowej w Rzeszowie),

- Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, X Wydział Pracy Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 27 września 2017 r. sygn akt. X P 1117/17 w przedmiocie przekazania prawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji administracyjnej),

- Sąd Rejonowy w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt: IV P 440/17 w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowej i przekazania sprawy do rozpoznania Dyrektorowi Administracji Skarbowej w Rzeszowie).

Sąd pragnie zaznaczyć, że znane mu są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten uznaje, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach, z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (ostatnio m.in. postanowienia NSA: z 9.05.2018 r. sygn. I OSK 576/18, z 13 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 276/18, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 243/18 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie można podzielić poglądów wyrażonych w tych postanowieniach Argumentacja w tym zakresie opiera się na stanowisku NSA wyrażonym w orzeczeniach wydawanych w związku z wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r., gdzie przedstawiano funkcjonariuszowi propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, a funkcjonariusz składał oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia tej propozycji. Uznawano, że organ składając taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza i dlatego pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Skuteczne wykorzystanie takiej argumentacji w rozpoznawanej sprawie jest niemożliwe, gdyż w tym wypadku chodzi o złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy, a nie propozycji określającej warunki pełnienia służby. Złożenie zaś propozycji pracy oznacza, że bez względu na to, czy funkcjonariusz ją przyjmie czy nie, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu. Propozycja kształtuje więc jednostronnie i bezpośrednio prawa i obowiązki funkcjonariusza.

Przypomnieć też należy, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. A Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88 wskazał trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję - po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; - po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; - po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja jest wyposażona w atrybut ważności.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wszystkie trzy wskazane wyżej cechy posiada przedstawiona skarżącemu propozycja pracy, co oznacza, że mimo nazwy ma ona charakter decyzji administracyjnej, gdyż ma charakter władczy w takim zakresie, w jakim wywiera skutki z sferze stosunku służbowego funkcjonariusza i tak powinna zostać potraktowana.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 170 ust. 2 p.w.u. o KAS, stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, która nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia i sama nie wywołuje żadnych skutków (por. postanowienia NSA z 18 stycznia 2018 r. w spr. I OSK 2587/17, z 23 stycznia 2018 r. w spr. I OSK 2805/17 i w spr. I OSK 2829/17, z 24 stycznia 2018 r. w spr. I OSK 2828/17, z 21 marca 2018 r. w spr. I OSK 17/18, z 11 kwietnia 2018 r. w spr. I OSK 162/18, z 2 marca 2018 r. w spr. I OSK 470/18 i wiele innych).

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że co do zasady odmowa przyjęcia oferty nie wiąże się z ujemnymi skutkami. Innymi słowy podmiot, który nie przyjmuje oferty nie ponosi z tego tytułu ujemnych konsekwencji. W przypadku natomiast funkcjonariusza celnego sam fakt przedstawienia mu tzw. "oferty", o której mowa w art. 170 ust. 2 p.w.u. o KAS, wywołuje dla niego skutki prawne w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak się zachowa tzn. czy przyjmie, czy też nie przyjmie otrzymanej propozycji. Nie można się zatem zgodzić z poglądem wyrażonym w wymienionych postanowieniach, że propozycja zatrudnienia określona w art. 170 ust. 2 jest "niewiążącą dla funkcjonariusza ofertą". Samo doręczenie funkcjonariuszowi propozycji pracy wywołuje określone skutki prawne, co zostało omówione we wcześniejszych rozważaniach. Niezależnie bowiem od tego, jak co funkcjonariusz zareaguje na przedstawioną propozycję, traci status funkcjonariusza służby celno-skarbowej.

Nie może być dowolności w kształtowaniu reguł prawnych warunkujących dostęp do służby z jednej strony i zwalnianie ze służby z drugiej. Gwarantuje to, jak wskazano wyżej, Konstytucja RP.

Przeprowadzana reforma mająca doprowadzić do scalenia w jeden organizm administracji podatkowej, Służby Celnej i aparatu kontroli skarbowej z całą pewnością może wymagać zmian personalnych, skierowania pracowników i funkcjonariuszy do innych zadań. Pozwala podejmować decyzje o doborze funkcjonariuszy do nowej struktury, ale nie uzasadnia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy i pozbawiania ochrony prawnej tych, którym propozycji służby nie przedstawiono. Taka wykładnia przepisów ustawy p.w.u. o KAS narusza zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odstępstwa od zasady równości muszą mieć racjonalne uzasadnienie tj. pozostawać w związku z celem i treścią przepisów, być proporcjonalne do wagi sprawy i pozostawać w związku z innymi wartościami.

Na zakończenie należy zwrócić uwagę, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoich orzeczeniach wskazywał na konieczność zapewnienia prawa do rzetelnego procesu i obowiązek zapewnienia środków odwoławczych. Dla rozstrzygnięcia, czy prawo krajowe zapewniało skarżącemu możliwość skorzystania z prawa do sądu, w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał badał kwestię, czy droga cywilnych środków prawnych, wskazana przez (pozwany) rząd, stanowiła w tym czasie drogę odwołania wystarczająco pewną, aby zapewnić skarżącemu rozsądne perspektywy powodzenia. Stwierdził, że "istnienie środka odwoławczego w prawie krajowym musi być wystarczająco ustalone, gdyż inaczej będzie mu brakowało dostępności i skuteczności wymaganej przez art. 6 Konwencji. Skarżący nie ma obowiązku korzystania ze środków, które nie są odpowiednie lub skuteczne. Nadto, skuteczność prawa dostępu do sądu wymaga, by osoba korzystała z wyraźnej i konkretnej możliwości zaskarżenia działania stanowiącego ingerencję w jej prawa" (wyrok ETPC z 28 lipca 2009 r. nr 29761/03). Stanowisko organu w rozpatrywanej sprawie, odmawiające funkcjonariuszom prawa wniesienia odwołania od decyzji rozwiązującej stosunek służbowy i prawa wniesienia skargi do sądu nie spełnia standardów wskazanych w powyższym wyroku.

Obowiązek zapewnienia funkcjonariuszowi publicznemu prawa dostępu do sądu wynika też z wyroku ETPC - Wielka Izba z dnia 23 czerwca 2016 r., nr 20261/12.

Wprowadzające skarżącego w błąd informacje, że kierowane do niego pisma nie stanowią decyzji nie mogą szkodzić stronie, a założone przez niego w dniu 13 maja 2017 r. odwołanie od pisma z dnia 27 kwietnia 2017 r., zawierającego decyzję o zwolnieniu ze służby, winno zostać przekazane przez Dyrektora IAS do rozpatrzenia Szefowi KAS - zgodnie z właściwością.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż została wniesiona na decyzję organu I instancji.

d.j.