Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2512/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku I. W. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] znak: [...], wydanej w sprawie przejęcia na rzecz Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], gromadzie [...], stanowiącej własność J. P.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną we wsi [...], gromada [...], o numerze [...], stanowiącą własność J. P.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało ww. decyzję w mocy.

Wyżej wskazane decyzje wydane zostały na podstawie przepisów art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 16, dalej jako – ustawa z dnia 13 lipca 1957 r.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198, dalej jako – rozporządzenie w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych).

W dniu [...] I. P. córka J.P., która nabyła spadek po ojcu na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...], wystąpiła do Ministerstwa Skarbu Państwa z wnioskiem o wypłacenie rekompensaty za wywłaszczoną bez odszkodowania nieruchomość należącą do jej ojca.

W dniu [...] I. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]. I. W. podniosła w uzasadnieniu zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że decyzje zostały wydane przez osoby nieuprawnione, bowiem przepisy przewidywały, że uprawnionym do orzekania jest właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Obowiązujący wówczas Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał możliwości dalszego upoważnienia innych osób do wydawania decyzji administracyjnych. W tej sytuacji, podpisanie decyzji z dnia [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału nie mogło mieć miejsca i fakt ten pociąga za sobą, zdaniem wnioskodawczyni, skutek nieważności decyzji. I. W. zarzuciła również, że wobec uznaniowego charakteru decyzji o przejęciu nieruchomości jako opuszczonej, powoływanie się wyłącznie na przesłankę opuszczenia gospodarstwa jest naruszeniem przepisów procedury poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn podjętej decyzji pozbawiającej prawa własności. Wnioskodawczyni zarzuciła ponadto uchybienia proceduralne polegające na niezapewnieniu udziału w postępowaniu stronie – J.P. oraz braku stosownych dowodów na okoliczność, że grunty leżały odłogiem.

Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń, tj. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że istniały podstawy do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. W. podtrzymała w zasadzie zarzuty podniesione w ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzając przy tym, że "zarówno przedstawione rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie, w oparciu o zasady postępowania administracyjnego nie przekonuje strony, co do jego prawidłowości".

Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie zaś z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia, do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu.

Według organu z akt sprawy wynika, że przedmiotowe gospodarstwo w dacie przejęcia na własność Państwa posiadało cechy gospodarstwa opuszczonego, nie było poddawane zabiegom agrotechnicznym, co potwierdza m.in. treść notatki z wyjazdu służbowego do [...] w dniu [...] spisanej przez S. K. "na okoliczność przeprowadzonych ustaleń w związku ze złożonym przez J. P. odwołaniem od decyzji o przejęciu jego gospodarstwa na rzecz Państwa, jako opuszczonego". Przeprowadzone z udziałem pracownika PBG i UR w [...] R.G. oraz sołtysa wsi [...] W.G. oględziny wykazały (zgodnie z ww. notatką), że przedmiotowy grunt o pow. [...] ha leży w całości odłogiem od [...], za wyjątkiem działki o pow. [...] ha, na której rośnie las.

Organ zwrócił uwagę na stwierdzenie zawarte w notatce, zgodnie z którym, "podnoszony w odwołaniu zarzut, jakoby przejmowany na Skarb Państwa grunt o pow. [...] ha nie leżał odłogiem z uwagi na zagospodarowanie go przez H.R. i J.P. jako dzierżawców, jest pozbawiony podstaw, ponieważ H.R. użytkuje tylko [...] morgi gruntu, który kupiła od J.P. i grunt ten nie figuruje już na zbywcę, natomiast P. opuścił grunt w [...] i od tego czasu [...] ha użytków rolnych położonych w jednej działce leży w całości odłogiem".

Dodatkowo, organ wskazał, że fakt, iż przedmiotowe grunty leżały w dacie wydania kwestionowanych decyzji odłogiem potwierdza również komisyjnie spisana (przez ww. osoby) notatka służbowa z dnia [...].

W ocenie organu, wbrew twierdzeniu I. W., brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe gospodarstwo było dzierżawione przez H. R. Okoliczności tej nie potwierdza również treść oświadczenia złożonego przez tę osobę, załączonego do pisma wnioskodawczyni z dnia [...]. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, należy uznać, że przedmiotowe gospodarstwo rolne posiadało - w myśl obowiązującego wówczas przepisu § 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych - status gospodarstwa opuszczonego. Według organu, stan prawny i faktyczny sprawy w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] Nr [...] nie budzi - w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego - wątpliwości.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadmnistracyjne organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, dlatego organ winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu dotyczącego kwestii uznaniowości decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa (wyrażającej się w sformułowaniu "organ może"), Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie "uznanie administracyjne" wynikało z brzmienia określonej normy prawnej (stanowiącej podstawę wydania kontrolowanych decyzji), a więc uznanie to zapewnił sam ustawodawca, jednak jest oczywiste, że wydana przez organ decyzja może nosić cechy dowolności. W dalszej kolejności uzasadnienia organ wyjaśnił zasady prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w trybie art. 156 k.p.a.

W nawiązaniu do zarzutu wskazującego, że las nie był objęty definicją gospodarstwa rolnego, o której mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, organ zauważył, że ww. przepis w ogóle nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego, a wskazuje jedynie na cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Organ podał, że definicję gospodarstwa rolnego zawierało natomiast, obowiązujące w dacie wydania kwestionowanych decyzji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304, dalej jako – rozporządzenie w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych). Zgodnie z tym rozporządzeniem, za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Las stanowił zatem, w myśl cyt. wyżej przepisu, część gospodarstwa. Organ podkreślił, że przepis § 1 w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych nie przewidywał przejęcia tylko części opuszczonego gospodarstwa - jeśli występowały w dacie przejęcia na własność Państwa cechy opuszczenia, przejęciu podlegało całe gospodarstwo, a więc także las.

Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia przez organy prowadzące postępowanie czynnego uczestnictwa w postępowaniu jego stronie – J. P. - Minister uznał, iż jest on w swej istocie zarzutem pozbawienia możliwości udziału tej osoby w postępowaniu administracyjnym, tym samym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w ww. przepisie następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, zdaniem organu, kwestia niezapewnienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nie podlega rozważaniu w kategoriach rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania omawianych rozstrzygnięć.

Odpowiadając na zarzut stanowiący, że wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału "nie mogło mieć miejsca i pociąga za sobą skutek nieważności", organ wskazał, że w myśl obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16, dalej jako – ustawy o radach narodowych), która miała na celu "prawidłowe ustalenie kompetencji organów rad narodowych" i określenie zakresu ich działania, poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych kierowały wydziały (art. 59 ust. 1 ustawy), jako terenowe organy administracji państwowej, na czele zaś wydziałów stali ich kierownicy (art. 61 ust. 1 ustawy). Brak jest zatem podstaw do uznania, że ww. zarzut strony stanowi o wadzie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ uznał, że kwestionowane decyzje wypełniały również dyspozycję powołanego w ich podstawie prawnej art. 99 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. Kontrolowane decyzje zawierają wymienione w ww. przepisie składniki i nie budzą wątpliwości co do identyfikacji organów, które wydały te decyzje - organy te są wskazane zarówno w nagłówkach decyzji, jak też pod treścią każdej z decyzji wyraźnie odciśnięta jest pieczęć z oznaczeniem właściwego do jej wydania organu.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także podał na czym polega rażące naruszenie prawa.

Konkludując organ wskazał, że w stosunku do omawianego gospodarstwa zachodziły okoliczności, o których mowa w przepisie § 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, co oznacza brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], jak też utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]. Minister uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby w omawianej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję złożyła I. P. reprezentowana przez M.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 2 i 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez przyjęcie, że decyzja

uznaniowa pozbawiająca prawa własności nie narusza rażąco prawa, gdy nie wskazuje na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa;

art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia

uznaniowości władzy państwowej zezwalającej zdaniem organu na każdoczesne przejęcia własności w przypadku niezamieszkiwania właściciela w gospodarstwie rolnym z pominięciem wskazania przyczyn pozbawienia tej własności oraz potrzeb Państwa w tym zakresie.

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] oraz decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy:

- decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] została wydana przez Zastępcę Kierownika Wydziału nie będącego osobą upoważnioną do wydawania decyzji administracyjnych;

- decyzje uznaniowe pozbawiające prawa własności nie wskazują przyczyn pozbawienia przez Państwo tej własności;

- postępowanie dowodowe ustalające fakt opuszczenia gospodarstwa rolnego toczyło się z pominięciem strony;

- decyzjami objęty jest również las niebędący częścią gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca wskazała, że obowiązująca wówczas treść Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywała możliwości dalszego upoważnienia innych osób do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem instytucję upoważnienia administracyjnego do załatwiania spraw w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych wprowadzono nowelą z 1987 r. Z tych względów należy uznać, że do 1987 r. przepisy regulujące indywidualne postępowanie w sprawach z zakresu administracji państwowej nie przewidywały możliwości upoważnienia do wydania decyzji, a tym samym decyzje mogły być wydawane jedynie przez osoby ustawowo reprezentujące organ. W tym wypadku byli to jedynie kierownicy wydziałów, a nie ich zastępcy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadmnistracyjne skarżąca wskazała, że nie można również interpretować, iż prawo do wydawania decyzji wynikało z istoty samego zastępstwa. W ocenie skarżącej, podpisanie decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] przez Zastępcę Kierownika Wydziału pociąga za sobą skutek nieważności decyzji. Stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, z uwagi na podpisanie decyzji organu przez osobę nieuprawnioną do jej wydania ze względu na brak możliwości upoważnienia jej do wydawania decyzji.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała na kolejne rażące naruszenie prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Według skarżącej, z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. wynika, iż decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy z uwagi na zastosowanie sformułowania "może być przejęta", a organ nie był zobligowany do wydania takiej decyzji nawet w przypadku stwierdzenia opuszczenia gospodarstwa. Własność nieruchomości nie przechodziła na Państwo z mocy prawa. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ pozbawił J.P. możliwości udziału w oględzinach gospodarstwa rolnego. Taki sposób postępowania, według skarżącej, nie daje podstawy do wznowienia postępowania, ale do stwierdzenia, że ustalenie okoliczności sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a organ nie udowodnił skutecznie, że gospodarstwo rolne nie było uprawiane przez dzierżawców.

Skarżąca podkreśliła, że miara oceny postępowania organu administracji winna być dokonana z uwzględnieniem zapisów Konstytucji chroniącej własność i obywatela w zetknięciu z władzą państwową. Nie powinna ona również odbiegać od aktualnie obowiązujących w tym przedmiocie poglądów. Skarżąca powołała się na orzeczenie sądu administracyjnego w celu poparcia swojego stanowiska.

Skarżąca nie zgodziła się również z oceną organu kwalifikującą las w skład gospodarstwa rolnego na podstawie rozporządzenia w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych. Według skarżącej, jest to interpretacja rozszerzająca, która stara się usankcjonować rażące naruszenie prawa. W związku z tym, że ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. jest aktem wcześniejszym niż ww. rozporządzenie, nie sposób przyjąć, że mogłaby bazować na definicji gospodarstwa, która powstała znacznie później. Z uwagi na to, że zaskarżone decyzje Wydziałów Prezydium Rad Narodowych pozbawiały ówczesnych właścicieli własności, zastosowane przepisy należy stosować ściśle bez zbędnej interpretacji. Dlatego, zdaniem skarżącej, grunty leśne, jako niesłużące produkcji rolnej, stanowiły odrębny przedmiot własności niepodlegający przejęciu na rzecz Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Jak trafnie podkreśliły organy administracji, zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Słusznie zatem podkreśliły organy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

W orzecznictwie przyjmuje się także, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnej przepisów. Zatem nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu nieważnościowym kontrolowano decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], na podstawie której przejęło na rzecz Państwa, jako opuszczone, gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone we wsi [...] gromadzie [...], stanowiące własność J. P, a także utrzymującą ją w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].

Zgodnie z treścią tego przepisu, gospodarstwa rolne i działki, określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

A zatem, dla zastosowania tego przepisu niezbędne było ustalenie, że właściciel opuścił gospodarstwo stanowiące jego własność. Jednocześnie ustawodawca w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych podał, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Wbrew zarzutom skarżącego, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do ustalenia, że gospodarstwo J.P. jest opuszczone w rozumieniu ww. przepisu. Powyższe wynika przede wszystkim z notatki sporządzonej przez S. K., który - wobec zarzutów złożonych przez właściciela gospodarstwa podniesionych w odwołaniu - przeprowadził "dochodzenie" z udziałem pracownika PBGiUR w [...] oraz sołtysa. Postępowanie to wykazało, że grunty stanowiące własność J.P. leżą w całości odłogiem od [...] za wyjątkiem działki o powierzchni [...] ha, która stanowi las. Z notatki tej wynika także, że dzierżawcy wskazani przez J. P. nie użytkują gospodarstwa od [...].

Jednocześnie w aktach sprawy, poza twierdzeniami właściciela, brak jest jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby, że ustalenia organu w powyższym zakresie są błędne. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organom błędnego ustalenia zaistnienia przesłanki do przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego. Rację ma dodatkowo organ, co należy ze wszech miar podkreślić, że organy administracji prowadzące postępowanie nieważnościowe nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji w postępowaniu zwyczajnym dawały podstawę do wydania decyzji takiej treści. W ocenie Sądu, taka ocena została przeprowadzona prawidłowo. Nie można także zarzucić skutecznie organom przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która w Kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji uregulowana była w art. 5, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A zatem, nawet jeśli postępowanie to nie było przeprowadzone w sposób szczególnie wnikliwy, to brak podstaw do oceny, że ewentualne naruszenie tego przepisu miało charakter rażący. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa przyjęcie przez organy, że gospodarstwo J.P. posiadało cechy gospodarstwa opuszczonego, a ewentualne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie poczynionych w tym zakresie ustaleń, nie miało charakteru kwalifikowanego.

Nie ma także racji skarżąca twierdząc, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z tej przyczyny, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których zastosował ww. przepis, mimo że miał on charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy stwierdzeniu zaistnienia ww. przesłanki na organie nie ciążył obowiązek zastosowania tak daleko idącej sankcji jaką było odjęcie prawa własności nieruchomości bez odszkodowania.

Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić.

Skoro – jak zostało wyżej wskazane - rażąco może być naruszony jedynie przepis jasny w swej treści, niebudzący wątpliwości i niewymagający interpretacji, to z samego faktu, że decyzja ma charakter uznaniowy, w sytuacji gdy spełniona została przesłanka uprawniająca do zastosowania tego przepisu, nie można uznać, że organ w sposób rażący naruszył prawo poprzez zastosowanie danej normy prawnej, która dawała mu takie uprawnienie, nie zawierała zakazu. Natomiast sam fakt, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, może być oceniany w kategorii naruszenia art. 99 § 2 i 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji). Zgodnie z treścią tych przepisów, jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie (§ 2). W § 3 stanowi natomiast, że decyzja wydana na skutek odwołania powinna zawierać zawsze faktyczne i prawne uzasadnienie. Przepisy te zatem nie wskazują w sposób szczegółowy (tak jak art. 107 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu), jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie, a w konsekwencji nie można uznać, że naruszenie tego przepisu, wobec braku szczegółowego uzasadnienia, narusza prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący,

Rację ma również organ administracji twierdząc, że ewentualne pominięcie strony – J. P. - w postępowaniu nie może być ocenione jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej jako przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast przesłanki do zastosowania trybów nadzwyczajnych muszą być stosowane rozłącznie i interpretowane ściśle, aby nie doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że wprawdzie w aktach sprawy brak dowodu doręczenia decyzji, zarówno z dnia [...] jak i [...], jednakże biorąc pod uwagę, że J. P. złożył (w terminie) odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz że został wymieniony w rozdzielniku obu decyzji, a na decyzji figuruje adnotacja: "wysłano", nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia art. 8 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tych decyzji.

Nie ma wreszcie racji skarżąca twierdząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej przejęcia działki o powierzchni [...] ha porośniętej lasem. Jak trafnie wskazał organ, ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wnika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi. Powyższe oznacza, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesadza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący. Dodatkowo wskazać należy, że definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych. Zgodnie z jej brzmieniem, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...). Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tym gospodarstwem zorganizowaną całość gospodarczą. A zatem, skoro ustawodawca dopuszczał sytuacje, w której las stanowił część gospodarstwa rolnego, to nie można uznać, że taka interpretacja przepisu dokonana przez organ miała charakter rażący.

Skarżąca upatruje wadliwości decyzji również w podpisaniu jej przez Zastępcę Kierownika Wydziału (inż. J. L. – decyzja z dnia [...] i inż. D. B. – decyzja z dnia [...].)

Trafnie wskazały organy, że okoliczność ta nie przemawia za zaistnieniem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 o radach narodowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy, wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej, kierują poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych. Wydziały tworzy prezydium rady narodowej, określając ich organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres działania. Na czele wydziału stoją kierownicy (art. 64 ust. 1, zd. 1).

Wprawdzie przepisy ww. ustawy ani rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie nie określają w sposób szczegółowy zadań zastępców kierowników wydziałów, ale biorąc pod uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego w tym czasie nie zawierał przepisu, analogicznego do art. 268a (ten ostatni został wprowadzony Nowelą do k.p.a. z dnia 23 października 1987 r.), który pozwalałby na wydanie upoważnienia przez kierowników wydziałów (lub inne osoby piastujące funkcje organu administracji) dla innych osób do wydania decyzji, to należało przyjąć, że uprawnienia zastępców kierowników w zakresie podpisywania decyzji są takie same jak uprawnienia osób piastujących te funkcje. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby prowadzić do sytuacji, w której faktyczna niemożność wykonywania obowiązków przez Kierownika Wydziału (np. z powodu choroby) spowodowałaby brak możliwości wydania rozstrzygnięcia przez organ. Niezależnie od powyższego, funkcja zastępcy kierownika mogłaby w praktyce okazać się zbędna, skoro osoba ta nie posiadałaby żadnych uprawnień decyzyjnych.

Z tych względów Sąd uznał, że zastępcy kierowników wydziałów posiadali kompetencje do podpisania decyzji.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.