Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2096/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1331/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. R. na rzecz Wojewody W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1331/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. R. wnioskiem z dnia 4 września 2012r. wystąpił do Starosty C. o zwrot działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha, wskazując, iż nieruchomości objęte wnioskiem nie zostały wykorzystane na cel określony w umowie sprzedaży.

Starosta C., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...], na podstawie art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", odmówił M. R. zwrotu działek oznaczonych w ewidencji gruntów:

• nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w mieście C. przy ul. P. [...], dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą [...] stanowiącej własność Gminy Miasta C.;

• nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w mieście C., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą [...] stanowiącej własność Gminy Miasta C.;

• nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w mieście C., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą [...] stanowiącej własność Gminy Miasta C.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1975r. J. R. – ojciec wnioskodawcy, zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie miasta C. przy ul. P., oznaczoną nr działek: [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...]ha. W wyniku przeprowadzonego dochodzenia, po zestawieniu mapy z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. stwierdzono, że działki aktualnie oznaczone nr [...],[...],[...],[...]odpowiadają działkom uprzednio oznaczonym nr [...],[...],[...]. M. R. żąda zaś zwrotu części ze zbytych działek, a mianowicie działki nr [...], nr [...]i nr [...]. Starosta C. wyjaśnił, iż zbycie przedmiotowych działek nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) i J. R. dobrowolnie odstąpił będącą jego własnością nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Następnie Starosta wskazał, iż tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określony został w dziale III rozdziale VI u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje zaś stosować przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca zażądał zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Dalej Starosta podał, że w trakcie przeprowadzonej wizji ustalono, iż działka nr [...] o powierzchni [...]ha położona w obrębie miasta C. jest użytkowana jako targowisko miejskie. Zatem działka ta została przeznaczona na cel określony w informacji Urzędu Powiatowego w C. z dnia [...] czerwca 1974r., która to informacja stanowiła dokument przedłożony notariuszowi przy zawieraniu umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1975r. Z kolei działka oznaczona nr [...] ma niewielką powierzchnię 145m2 i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. z 1975r. przeznaczona została na przepompownię kanalizacji sanitarnej. Wskazana przepompownia kanalizacji sanitarnej została na tej działce pobudowana, przy czym urządzenia znajdujące się na tej działce przekraczają wartość działki. W ocenie organu działka ta wykorzystywana jest zatem na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 3 u.g.n. Natomiast na działce nr [...] posadowiony jest budynek Urzędu Skarbowego w C., który jest również realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. Powyższe stanowi zaś przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy Starosta ustalił, że w umowie sprzedaży nie został określony cel nabycia nieruchomości. W § 2 lit. a) badanej umowy przywołano bowiem tylko dokument, który przedłożył przedstawiciel Skarbu Państwa. Była to informacja Urzędu Powiatowego w C. z dnia 11 czerwca 1974r., w której stwierdzono, że nieruchomość położona w C. przy ul. P. przeznaczona zostaje pod budowę targowiska miejskiego zgodnie z planem. Przywołany dokument nie zawiera jednak oznaczenia nieruchomości, która ewentualnie miałaby być przeznaczona pod budowę targowiska miejskiego, w związku z czym nie wiadomo czy dokument ten dotyczył zbywanej nieruchomości, a jeżeli tak, to czy obejmował całość tej nieruchomości, czy jej część. Poza tym, oprócz przywołania dokumentu w treści umowy nie zamieszczono zapisu, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została sprzedana. Z tego względu – zdaniem organu – nie można mówić o tym, że została wykorzystana niezgodnie z celem określonym w umowie. Tak więc w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ograniczył się do konstatacji, iż w umowie przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie został określony cel jej nabycia. Zdaniem organu odwoławczego wniosek taki zdaje się pozostawać w sprzeczności z materiałem dowodowym, który wskazuje, iż wywłaszczenia dokonano w związku z planowaną budową targowiska miejskiego. Organ odwoławczy wskazał, iż Starosta C. winien pozyskać tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktualnego dla przedmiotowych nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Kwestią kluczową jest bowiem ustalenie, w jaki sposób wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana bezpośrednio po wywłaszczeniu. Zasadą bowiem jest, iż cel wywłaszczenia uważa się za zrealizowany w stopniu uzasadniającym odmowę zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli zagospodarowanie miało charakter czasowy. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że organ I instancji zobowiązany jest ustalić jaki był pierwotny obszar, który swym zasięgiem obejmował targowisko miejskie. Organ odwoławczy wskazał również, iż w żadnej mierze nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób Gmina C. uzyskała prawo własności nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości, na której wzniesiony został budynek Urzędu Skarbowego. Zdaniem organu odwoławczego należy również ustalić, kiedy dokładnie wzniesione zostały obiekty posadowione na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, co łączy się z koniecznością pozyskania stosownej dokumentacji. W decyzji zaznaczono również, że organ I instancji nie ustalił, kto jest właścicielem przepompowni, w szczególności czy nie wchodzi ona w skład przedsiębiorstwa, co wykluczałoby traktowanie jej jako części składowej gruntu.

Starosta C. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 u.g.n., po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. R.,:

1. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w mieście C. przy ulicy P. [...], dla której Sąd Rejonowy w T . VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy Miasta C.;

2. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha położonej w mieście C., dla której Sąd Rejonowy w T. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej C.;

3. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w mieście C., dla której Sąd Rejonowy w T. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej C.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że w wyniku podziału działki nr [...] w 2001r. powstały działki nr [...] i nr [...] o powierzchni odpowiednio [...]ha i [...]ha. Następnie w 2002r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] o powierzchni 0,2793ha.

Dalej organ I instancji wskazał, iż dnia 19 czerwca 2008r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w C. podpisano akt notarialny rep [...] umowę zamiany działki nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Urzędu Skarbowego w C. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] grudnia 1998r. i protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 11 lutego 1999r., a od dnia podpisania aktu notarialnego stanowiła własność Gminy Miasta C. Starosta jednocześnie wskazał, iż w zaświadczeniu z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 czerwca 2013r. nr [...] Burmistrz Miasta C. poinformował, iż Urząd nie posiada starszego archiwalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sięgającego do daty [...] marca 1975r. W związku z powyższym nie ma możliwości ustalenia, w jaki sposób można było zagospodarować przedmiotową nieruchomość w dacie wywłaszczenia.

Organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego, tak jak w decyzji z dnia [...] lutego 2013r., ustalił, że w umowie sprzedaży z dnia [...] marca 1975r. w § 2 lit. a) przywołano dokument, który przedłożył przedstawiciel Skarbu Państwa przed notariuszem. Była to informacja Urzędu Powiatowego w C. z dnia 11 czerwca 1974r., w której stwierdzono, że nieruchomość położona w C. przy ul. P. przeznaczona zostaje pod budowę targowiska miejskiego zgodnie z planem. Dokument nie zawiera jednak oznaczenia nieruchomości, która ewentualnie miałaby być przeznaczona pod budowę targowiska miejskiego, w związku z czym nie wiadomo, czy dokument ten dotyczył zbywanej nieruchomości, a jeżeli tak, to czy obejmował całość tej nieruchomości, czy jej część. Umowa nie zawiera postanowienia określającego, w jakim celu nieruchomość została nabyta i nie można mówić o tym, że została wykorzystana niezgodnie z celem określonym w umowie.

Wojewoda W., po rozpatrzeniu odwołania M. R., decyzją z dnia 3 października 2014r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji naruszało treść art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim przedwcześnie uznano, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem zasadna jest odmowa zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego Starosta C. naruszył wskazaną normę prawa materialnego wskutek przeprowadzenia wadliwego postępowania administracyjnego, poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia niezbędnych okoliczności sprawy. W konsekwencji organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów w rozumieniu art. 80 K.p.a., albowiem orzekł w oparciu o materiał dowodowy, z którego nie sposób wydobyć stan faktyczny pozwalający na wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

Wojewoda W. podkreślił jednocześnie, że podstawowym uchybieniem Starosty C. było nieustalenie przedmiotu postępowania. W tym miejscu organ wskazał, iż M. R. wniósł o zwrot działek o nr [...], nr [...] i nr [...]. Tymczasem aktem notarialnym z dnia [...] marca 1975r. J. R. zbył na rzecz Skarbu Państwa działki o nr [...], nr [...] i nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego zastosowany przez organ I instancji sposób zestawienia mapy ewidencyjnej zawierającej działki o nr [...], nr [...] i nr [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. nie może być uznany za wystarczający, gdyż nie odznacza się on dostateczną precyzją w tym zakresie. Analiza akt sprawy organu I instancji nie pozwala natomiast jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście cały obszar działek nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...] odpowiada dawnym działkom o nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji gdy pismo o znaku: [...] takich okoliczności nie stwierdza. Zdaniem organu odwoławczego nadal nie wiadomo i nie wynika to z akt sprawy, jakim kolejno podziałom podlegały działki wywłaszczone i czy rzeczywiście finalnie jest tak, że ich obszar pokrywa się z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Nadto – w ocenie Wojewody – Starosta C. nie ustalił w sposób należyty celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, iż akt notarialny z dnia [...] marca 1975r. określa bardzo precyzyjnie cel wywłaszczenia, a mianowicie: budowa targowiska miejskiego w obszarze zakreślonym na mapie sytuacyjnej, organ ten wskazał jednocześnie na czynności dowodowe mające na celu ustalenie celu wywłaszczenia.

W ocenie Wojewody W. organ I instancji nie wyjaśnił należycie także kwestii zbędności nieruchomości wywłaszczonej. W tym zakresie Wojewoda zauważył, iż organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń mogących doprowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy na obszarze przedmiotowych działek zrealizowano dany cel wywłaszczenia, czy też nie. Stwierdzenie zbędności nieruchomości lub niezgodności jej zagospodarowania z celem wywłaszczenia, powinno przybrać taką postać, że organ I instancji – bazując na ustalonym celu wywłaszczenia – jednoznacznie stwierdza kiedy dokładnie (lub w przybliżonym czasie) określone zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane. W tym miejscu organ odwoławczy określił zalecenia dla Starosty C. w zakresie czynności, które winien podjąć dla ustalenia zbędności nieruchomości wywłaszczonej.

Dalej organ odwoławczy zarzucił, iż nie dostrzega przyczyn, dla których organ I instancji powołał dnia [...] grudnia 2013r. rzeczoznawcę majątkowego J. M., skoro finalnie rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdzało odmowę zwrotu.

Dalej Wojewoda W. zauważył, iż Starosta naruszył art. 40 § 2 K.p.a. w ten sposób, iż doręczał pisma w sprawie nie tylko pełnomocnikom stron, ale również samym stronom. Wojewoda zauważył również, iż organ I instancji naruszył art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez odstąpienie od zbadania, czy przymiot strony postępowania nie przysługuje jeszcze innym podmiotom. W tym względzie organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Starosta C. ustali na podstawie jakiego tytułu prawnego Urząd Skarbowy w C. użytkuje działkę nr [...], gdyż być może jest to trwały zarząd. Osoba zaś, której przysługuje takie prawo względem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania zwrotowego stanowi stronę postępowania na zasadzie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji powinien również ustalić, kto jest właścicielem przepompowni znajdującej się na działce [...] objętej podaniem o zwrot – i jeśli ta działka stanowi fragment którejkolwiek z dawnych działek nr [...],[...],[...] – to rozważyć zasadność wezwania właściciela tego urządzenia do udziału w sprawie. Jeśli przepompownia wchodzi w skład przedsiębiorstwa przesyłowego to stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. W takiej natomiast konfiguracji przysługuje takiemu przedsiębiorstwu przymiot strony postępowania, albowiem konsekwencją ewentualnego zwrotu działki nr [...] może być utrata posiadanego tytułu prawnego do władania częścią tej działki i brak możliwości obsługi urządzenia przesyłowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł M. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, a organ nie rozpatrzył odwołania co do istoty sprawy oraz zgodnie z wnioskami odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie, ponieważ stan faktyczny sprawy pozwala na jej rozstrzygnięcie, a zgromadzone w sprawie dokumenty, w szczególności załączone do wniosku oraz odwołania, a także zgromadzone w sprawie, świadczą o zasadności żądań skarżącego, oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art.. 35 § 1 K.p.a. przez brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie i dwukrotne przekazywanie sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 76 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na nieprzyjęciu przez organ, że dokument pt. "Informacja" wydany przez Urząd Powiatowy dnia 14 czerwca 1974r. jest dokumentem urzędowym kreującym domniemanie prawne prawdziwości i zgodności z prawdą oświadczenia organu oraz, że dokument ten stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, a który to dokument został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu jako podstawa podjęcia decyzji odmownej, gdyż wadliwie uznano, że jest on niewystarczający dla określenia celu umowy, podczas gdy ten dokument określa cel umowy – wywłaszczenie pod budowę targowiska miejskiego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego pt. "Upoważnienie" z dnia 11 marca 1975r.; brak logiki w ocenie treści zebranych dokumentów, a także niedążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rażący brak poszanowania słusznego interesu obywatela, polegający na rażąco wybiórczym potraktowaniu dowodów z dokumentów urzędowych – dokumentu pt. "Informacja" przez brak odniesienia się i uwzględnienia w ocenie umieszczonego w treści dokumentu odręcznego zapisu – Z-ca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej K. R., będącego kontynuacją treści dokumentu – oraz nieuwzględnienie opisu i mapy sytuacyjnej wskazanych w treści tego dokumentu, skutkujących wywodzeniem wniosków co do stanu faktycznego sprawy, jakoby braku możności ustalenia celu umowy sprzedaży, w sposób pozostający w ewidentnej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który niezbicie wskazuje jako cel umowy targowisko miejskie. Dodatkowo skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 – 5 w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. przez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i niezałatwienie sprawy niezwłocznie, co zostało potwierdzone prawomocnym Wyrokiem Sądu Administracyjnego w Poznaniu stwierdzającym rażącą przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż organ nie wykazał, aby w okolicznościach sprawy zasadnym było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu I instancji ustalenie celu wywłaszczenia i rozstrzygnięcie kwestii zbędności nieruchomości wywłaszczonej nie wykraczało poza zakres postępowania możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy. Sąd wskazał, że analiza aktu notarialnego z dnia [...] marca 1975r., załącznika graficznego do informacji o możliwości i warunkach realizacji inwestycji – budowy targowiska z dnia 14 czerwca 1976r. o znaku: [...] wraz z przesłuchaniem w charakterze świadka autora odręcznej adnotacji pełniącego wówczas funkcję Zastępcy Kierownika Wydziału K. R. o poprawieniu lokalizacji, którą zmieniono granice terenu objętego ustaleniami przedmiotowej informacji z czerwca 1976r. oraz przeznaczenie planistyczne działek obecnie oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...] nie wykraczało poza zakres czynności mieszczących się w treści art. 136 K.p.a. Jednocześnie Sąd zauważył, że organ odwoławczy z powołaniem się na art. 136 K.p.a. podjął się przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie, czego dowodem są np. pisma z dnia 17 lipca 2014r. kierowane do Urzędu Miasta w C. tyczące przeznaczenia planistycznego przedmiotowych nieruchomości i targowisk położonych w C., oraz pismo z dnia 17 lipca 2014r. kierowane do Powiatowego Inspektora Weterynarii w C. w sprawie posiadanej dokumentacji archiwalnej dotyczącej targowiska zwierzęcego. Pomimo jednak uzyskania odpowiedzi na powyższe pisma organ odwoławczy uchylił się od analizy zebranych dokumentów, nakładając obowiązek w tym zakresie na organ I instancji.

Zdaniem Sądu za nieuzasadnione uznać należy również uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji na tej podstawie, że zastosowany przez organ I instancji sposób zestawienia mapy ewidencyjnej z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. nie może być uznany za wystarczający, gdyż nie odznacza się on dostateczną precyzją w tym zakresie. Pamiętać bowiem należy, iż Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. uchylił decyzję Starosty C. z dnia [...] lutego 2013r., w której organ ten po zestawieniu mapy ewidencyjnej z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów miasta C. stwierdził, że działki aktualnie oznaczone nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają działkom uprzednio oznaczonym nr [...], nr [...] i nr [...], kupionym od J. R. W ocenie Sądu gdyby organ odwoławczy miał wątpliwości co do poprawności tego założenia winien to podnieść już w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. Ponadto w wyroku wskazano, iż uchylenie decyzji w tym zakresie byłoby możliwe gdyby organ odwoławczy ustalił w niewątpliwy sposób, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...] objęte wnioskiem o zwrot nie odpowiadają w całości lub w części działkom nr [...], nr [...] i nr [...] wymienionych aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1975r., które J. R. – ojciec wnioskodawcy, zbył na rzecz Skarbu Państwa, jako nieruchomość położoną w obrębie miasta C. przy ul. P. o łącznej powierzchni [...] ha, a takich ustaleń w zaskarżonej decyzji brak.

Następnie Sąd I instancji zauważył, iż organ odwoławczy nie wykazał w wystarczający sposób naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania, wyjaśniając że uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania uzasadniałaby sytuacja, kiedy to organ odwoławczy stwierdziłby po ponownym rozpatrzeniu sprawy, iż z winy organu w postępowaniu zostały pominięte podmioty, którym przymiot strony przysługuje. Zdaniem Sądu stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż ustalenie stron postępowania może być nieprawidłowe, przy braku przesłanek pozytywnych do takiego stwierdzenia i przy braku własnych ustaleń w tym zakresie nie może w żadnym razie prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozparzenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie stwierdził bowiem, iż doszło do naruszenia prawa stron do udziału w tym postępowaniu a jedynie, iż należy sprawdzić czy taka sytuacja nie zaistniała, co nie stanowi przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu zbyt ogólne określenie przez Wojewodę naruszenia przez organ I instancji zasad postępowania i błędne ustalenie stron postępowania w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. spowodowało, iż Starosta C. nie podjął działań mających na celu prawidłowe określenie stron niniejszego postępowania, pomimo iż decyzja z dnia [...] czerwca 2014r. stanowiła kolejną decyzję wydaną przez ten organ w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł Wojewoda W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie że organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo iż:

A) organ I instancji nienależycie ustalił krąg stron postępowania, gdyż pominął Urząd Skarbowy w C., którego siedziba znajduje się na jednej z działek objętej postępowaniem o zwrot, a także właściciela przepompowni ścieków zlokalizowanej na drugiej z działek, a którym okazała się być Miejska Kanalizacja i Wodociągi Sp. z o.o. w C. – a zatem podmioty, w których interesie prawnym leży uczestniczenie w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w dwóch instancjach;

B) organ I instancji nie ustalił celu wywłaszczenia w sposób należyty – a w momencie gdy organ odwoławczy odnalazł załącznik graficzny do powołanej w akcie wywłaszczenia informacji Naczelnika Powiatu C. z dnia 14 czerwca 1974r. znak [...] – bez uwzględnienia dwuznacznej w interpretacji odręcznej adnotacji poprawiającej (zmniejszającej albo zwiększającej) granice lokalizacji targowiska;

C) organ I instancji nie ustalił, czy i kiedy targowisko miejskie powstało na działkach o nr [...] i nr [...], zabudowanych dzisiaj Urzędem Skarbowym w C. i przepompownią ścieków – a zatem, czy targowisko na tym terenie nigdy nie istniało, czy też w pewnym momencie teren targowiska został użyty na potrzeby budowy tych obiektów użyteczności publicznej, co jest istotne w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.;

D) organ I instancji nie ustalił, czy najpóźniej w dniu [...] września 2004r. na działce [...] znajdowało się targowisko miejskie;

E) organ I instancji nie ustalił w sposób należyty przedmiotu postępowania;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza przedmiot skargi i dokonanie w zaskarżonym wyroku oceny prawidłowości postępowania Wojewody W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...];

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionych w skardze zarzutów, a w szczególności zarzutów numer 1 i 2 skargi, iżby stan faktyczny sprawy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie w II instancji, a wnioskodawca wykazał zasadność podania o zwrot nieruchomości;

4) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów z urzędu w postaci: wezwania Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. lub Burmistrza Miasta C. do udzielenia wyjaśnień w sprawie istotnych wątpliwości, a których rozwianie przez Sąd I instancji spowodowałoby oddalenie skargi;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego wskazań co do dalszego postępowania w sprawie – w szczególności niewyjaśnienie czy organ odwoławczy w niniejszej sprawie jest władny – bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności i art. 136 K.p.a. – załatwić sprawę merytorycznie, czy też nie.

Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody W. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., Wojewoda W. wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Wicedyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 18 maja 2015r. znak: [...] na okoliczność, iż Urząd Skarbowy w C. jest najemcą działki nr [...] położonej w C. przy ulicy P. [...], oraz z pisma Burmistrza Miasta C. z 28 kwietnia 2015r. znak [...] na okoliczność, iż na działce nr [...] położonej w C. przy ulicy P. [...] znajduje się przepompownia ścieków, która jest własnością podmiotu o nazwie Miejska Kanalizacja i Wodociągi Sp. z o.o. z siedzibą w C.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przy czym należy zaznaczyć, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy sformułowany został jedynie w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast zarzuty tyczące wadliwego zastosowania przepisu art. 134 § 1, w tym w związku z art. 3 § 1 i 2; art. 106 § 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zostały wskazane jako takie, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy w związku z wyraźnym oparciem skargi kasacyjnej na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, wypada uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji uznając, iż decyzja organu odwoławczego narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. zakłada w istocie możliwość przeprowadzenia przez ten organ postępowania administracyjnego w takim zakresie, który pozwoli temuż organowi rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Sąd bowiem jasno wskazuje, iż powody uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania nie wykraczają w jakimkolwiek aspekcie poza zakres postępowania możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy. Tym samym Sąd I instancji nie popełnia błędu prakseologicznego – co zarzuca skarżący kasacyjnie – poprzez zobligowanie organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w takim zakresie, który dopiero ewentualnie (w zależności od wyników) pozwoliłby na jednoznaczne uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W takiej sytuacji kluczowe jest wskazanie jakie elementy tegoż postępowania nadal wymagają od organów wyjaśnienia. Przy czym należy tutaj jasno wskazać, iż generalnie nie budzi kontrowersji poprawność wskazania przez Sąd I instancji obszarów, w których nadal występuje niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Generalizując można wskazać trzy obszary, w których nadal występuje niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy:

1. określenie celu wywłaszczenia, a w szczególności jego zakresu przestrzennego, zakresu w jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, w tym także realizacji celu w ujęciu czasowym skoro dwie z trzech wywłaszczonych działek (nr [...] i nr [...]) nie są aktualnie wykorzystywane jako targowisko miejskie;

2. określenie położenia działek wskazanych we wniosku zwrotowym (nr [...], nr [...] i nr [...]) na obszarze nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu (dawnych działek nr [...], nr [...], nr [...]), w szczególności w jakim zakresie działki wskazane we wniosku zwrotowym odpowiadają dawnym działkom podlegającym wywłaszczeniu,

3. ustalenia stron postępowania, w związku z tym, że na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy Miejskiej C. znajdują się odpowiednio: Urząd Skarbowy w C. i przepompownia.

Brakiem dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego o największej doniosłości jest niewyjaśnienie jego zakresu podmiotowego. Wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż organ odwoławczy nie dokonał ustalenia kręgu podmiotowego postępowania i nie wyprowadził stąd wniosku o naruszeniu art. 28 K.p.a. ale zarzucił naruszenie tegoż przepisu poprzez niewyjaśnienie czy przymiot strony postępowania nie przysługuje jeszcze innym podmiotom w związku z niebudzącym wątpliwości ustaleniem, iż na terenie objętym żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajduje się budynek administracji skarbowej i element infrastruktury przedsiębiorstwa przesyłowego. Jakkolwiek można zgodzić się z Sądem I instancji, iż strategia prowadzenia postępowania odwoławczego polegająca na mnożeniu wątpliwości zamiast ich wyjaśniania nie zasługuje na akceptację na gruncie art. 138 § 2 K.p.a., to jednak już przy ferowaniu decyzji kasacyjnej istniało prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, iż zarówno budynek Urzędu Skarbowego w C., jak i przepompownia znajdują się legalnie na terenie objętym żądaniem zwrotu. To zaś usprawiedliwiało przekonanie, iż nie wszystkie podmioty mające interes prawny w załatwieniu przedmiotowej sprawy biorą w niej udział w charakterze strony. Okoliczności te potwierdzone zostały dokumentami załączonymi do skargi kasacyjnej (art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

Skoro sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych, jak i podmiotowych, to zarzucenie przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu wadliwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w powyższym aspekcie prowadzi – w realiach niniejszej sprawy – do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Jeżeli bowiem w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a. Skoro postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, to pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 1180/10; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1946/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podsumowując tą część rozważań wypada wskazać, iż wadliwe określenie zakresu podmiotowego postępowania przez organ I instancji stanowiło dostateczne usprawiedliwienie dla zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych postawionych na gruncie wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., tyczących niewyjaśnienia kwestii związanych z celem wywłaszczenia i tożsamością przedmiotu zwrotu i wywłaszczenia, to wypada wskazać, iż zakres sprawy koniecznej do przeprowadzenia dla wyjaśnienia powyższych kwestii ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie kwestii związanych z zakresem przestrzennym realizacji celu wywłaszczenia, wobec niekwestionowanych, tak przez Sąd I instancji, jak i skarżącego kasacyjnie, wątpliwości w rozumieniu treści odnalezionej dokumentacji graficznej, a także wyjaśnienie – w ujęciu czasowym – zagadnienia ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i nr [...], które aktualnie nie stanowią targowiska miejskiego, jak również wyjaśnienie wszystkich możliwych implikacji powyższych ustaleń, zdecydowanie wykracza poza ramy dodatkowego postępowania prowadzonego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.).

Natomiast wyjaśnienie kwestii tożsamości działek wskazanych we wniosku zwrotowym (nr [...], nr [...] i nr [...]) z działkami podlegającymi wywłaszczeniu (dawne działki nr [...], nr [...], nr [...]), uznać wypada za możliwe w trybie art. 136 K.p.a. o ile byłaby to jedynak kwestia budząca wątpliwości na etapie postępowania odwoławczego. Skoro jednak tak nie jest, to jej wyjaśnienie przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy uznać należy za usprawiedliwione okolicznościami sprawy stanowiącymi podstawę stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji wypada zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była zaskarżona decyzja kasacyjna. Nie pozbawiało to oczywiście Sądu możliwości kontrolowania innych rozstrzygnięć wydawanych w toku tejże sprawy (art. 135 P.p.s.a.). Kontrola ta nie powinna jednak prowadzić do ograniczeń w stosowaniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Okoliczność, iż w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej (decyzja z dnia [...] kwietnia 2013r.) organ odwoławczy nie zakwestionował stanowiska organu I instancji o tożsamości działek wskazanych we wniosku zwrotowym i działek podlegających wywłaszczeniu, nie odbiera temuż organowi uprawnienia do zakwestionowania tej okoliczności w kolejnej decyzji. Jakkolwiek podważa to rzetelność działań tegoż organu na wcześniejszym etapie rozpoznawania sprawy, to jednak nie stanowi prekluzji uniemożliwiającej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.). Tym samym bezzasadnie Sąd I instancji odwołał się do przemilczeń wcześniejszej decyzji organu odwoławczego znajdując w nich uzasadnienie dla stanowiska o wadliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Powyższe nie świadczy jednak o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i wyjściu poza granice sprawy. Zarzut kasacyjny postawiony w powyższym zakresie wypada uznać za bezzasadny. Z sytuacją wyjścia poza granice sprawy mielibyśmy do czynienia jedynie wówczas gdyby sąd uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 1350/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014r. sygn. akt I GSK 886/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej i nie jest ich przekroczeniem ocena legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez pryzmat treści wcześniejszej decyzji wydanej w tej sprawie.

Bezzasadny jest zarzut kasacyjny polegający na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. Nie ulega wątpliwości, iż Sąd wojewódzki rozważał kwestie związane z podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. Wadliwość tej oceny nie świadczy jednak o tym, że naruszony został przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Natomiast rzeczywiście Sąd I instancji pominął odniesienie się do zarzutu nr 2 skargi, tj. naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Co prawda art. 134 § 1 P.p.s.a. obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, jednakże wadliwość w powyższym zakresie usprawiedliwia skuteczny zarzut kasacyjny jedynie wówczas gdy trafność nierozpoznanego zarzutu zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 134). Natomiast okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstawy do twierdzenia, że nierozpoznany zarzut skargi mógł być uzasadniony na tym etapie postępowania.

Powyższe zagadnienie wiąże się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 in fine P.p.s.a.), to jednak powyższa wada nie pozbawia strony informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia, a organ także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Co prawda błędny okazał się pogląd Sądu I instancji o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., to jednak (a contrario) wynikała z niego konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ, po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tym samym powyższa wada nie może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.)

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w sytuacji gdy w toku postępowania przed Sądem I instancji strona nie inicjowała przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Co prawda sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu także z urzędu ale dotyczy to dokumentu konkretnego, istniejącego już w momencie dopuszczenia dowodu z niego. Skarżąca kasacyjnie zarzuca natomiast Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie dowodu z wezwania określonych podmiotów do udzielenia wyjaśnień w kwestii istotnych wątpliwości. Takie dokumenty nie istniały w dacie wydawania wyroku, a zatem zarzut nieprzeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1770/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec uznania, że istota sprawy na tym etapie postępowania jest dostatecznie wyjaśniona rozstrzygnął skargę (art. 188 P.p.s.a.). Uznając wadliwość stanowiska Sądu I instancji co do błędnego oparcia decyzji organu odwoławczego na przepisie art. 138 § 2 K.p.a., wypadało tym samym potwierdzić legalność decyzji kasacyjnej tegoż organu. Odnosząc się z kolei do postawionych w skardze zarzutów należało wskazać, iż skarżący M. R., w takim zakresie w jakim zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów K.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i braku logiki w ocenie zebranych dowodów (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) wpisuje się stanowisko organu odwoławczego oparte na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast zarzut naruszenia zasady sprawności postępowania administracyjnego (art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a.), jakkolwiek usprawiedliwiony okolicznościami sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt IV SAB 10/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), nie może podważać legalności zaskarżonej decyzji, opartej na odrębnej podstawie prawnej, abstrahującej od czasu prowadzonego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 3165/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto wypada wskazać, iż przepisy art. 138 § 1 i 2 K.p.a. stanowią zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, będących wobec siebie alternatywą rozłączną. To zaś przesądza, iż legalności zaskarżonej decyzji, opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. – o czym była już powyżej mowa – wyklucza możliwość naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tym samym skargę M. R. jako bezzasadną należało oddalić (art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.