Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3254/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  § 2 pkt 1-4, pkt 8 i 9, oraz art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 692/17 o odrzuceniu skargi H.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji zatrudnienia lub służby postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 listopada 2017 r. H.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku złożenia propozycji służby lub zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS"). Wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby lub zatrudnienia oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek wręczenia jej propozycji służby lub zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a zatem brak realizacji tego obowiązku oznacza, że organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności. Podkreśliła, iż stan bezczynności organu administracji publicznej stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Prawo to wywiodła z szeregu aktów prawa krajowego i europejskiego, przytaczając art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), art. 52-54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, rekomendacji R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych.

Zdaniem skarżącej, z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom propozycje pracy lub propozycje służby. Odwołując się do brzmienia art. 170 p.w.KAS podała, że w przepisie tym nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczenia propozycji, ale należy mieć na względzie cały ten akt prawny, Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Zarzucając wskazanym przepisom niekonstytucyjność, skarżąca powołała się na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję służby lub zatrudnienia. Podkreśliła, że przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skierowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co nie spowodowało jednak wręczenia jej propozycji zatrudnienia ani propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił tym, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w granicach, w jakich służy skarga na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Propozycje służby lub zatrudnienia składane w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie należą do form prawnych działania organów administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zatem skarga na bezczynność organu polegająca na zaniechaniu przedstawienia propozycji służby lub zatrudnienia jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 692/17 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby zatem możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ani propozycje zatrudnienia, ani propozycje służby, przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.

Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieści się w hipotezie wskazanych powyżej przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17). Ponadto podkreślić należy, że propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to art. 169 ust. 4 p.w.KAS, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować fakt, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja – art. 129 § 2 K.p.a.), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust. 2 p.w.KAS, dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji pracy lub służby ją przyjmie. Złożenie propozycji pracy lub służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 p.w.KAS) jest czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji zatrudnienia lub służby.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, propozycja służby lub zatrudnienia nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10 i 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2968/13). Co więcej, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Bezsporne jest, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie przepisów p.w.KAS propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), nie potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też propozycja taka nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17). Propozycja służby lub zatrudnienia nie ma charakteru władczego, bowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli – nie organu – a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Ulega ona zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy P.p.s.a. wykluczają zatem możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji zatrudnienia lub służby. Żądana przez skarżącą czynność organu w postaci przedstawienia propozycji zatrudnienia bądź służby nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego, stosownie do treści art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków pracy lub służby, z czym wiąże ona bezczynność organu w tym zakresie. Przeczy temu treść przepisów p.w.KAS, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z tych propozycji. Nieprzedstawienie natomiast dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia bądź służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 103/17).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS"), poprzez błędną wykładnię w/w przepisów prowadzącą do ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, iż sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji służby dla skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. (aż do teraz) nie ma charakteru bezczynności lub przewlekłego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., w sytuacji, w której ma ona taki charakter i istniał po stronie organu obowiązek prawny złożenia takiej propozycji, a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie wskazanych przepisów.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia w/w postanowienia na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego) – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS, poprzez brak merytorycznego rozpoznania złożonej skargi (niezasadne jej odrzucenie) i tym samym brak analizy, czy w sprawie skarżącej organ w postaci Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., chociaż istniejący stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów oraz dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Odnosząc się do charakteru propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby podkreśliła, iż propozycja ta jest decyzją administracyjną, ewentualnie innym aktem organu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że skarga H.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażająca się w braku złożenia jej propozycji zatrudnienia lub służby w Służbie Celno-Skarbowej, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Propozycja złożona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też postanowieniem z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Oznacza to, że rozpoznawanie skargi na bezczynność w złożeniu tej propozycji jest niedopuszczalne.

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Rozważając charakter prawny propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wskazać należy, iż z przepisu tego wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w nim terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż jedynie w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby.

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1);

2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1);

3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia wskazujących na to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby jest decyzją administracyjną, wyjaśnić należy, iż decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54).

Niewątpliwie pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Sąd pierwszej instancji trafnie również uznał, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W konsekwencji ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.KAS).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, jak i aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a.

Trafność tego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] H.K. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie żadnej z w/w propozycji, tj. ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby, stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżąca kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.