Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1338/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 4 ust. 8, art. 35 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4211/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4211/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A (dalej: Grupa) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii, czy sprzedaż przez Grupę produktów wytworzonych przez jej członków (i przez nią uprzednio zakupionych) do SM B, stanowi wprowadzenie produktów na rynek i do obrotu oraz czy produkty te zostały sprzedane do odbiorcy niebędącego członkiem Grupy.

Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii Sąd wskazał, że zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej: ustawa o grupach producentów).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu).

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, zadaniem organów administracji było zbadanie, czy Grupa spełniła kryteria przyznania pomocy oraz czy przyznanie pomocy będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005) i rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, z późn. zm., dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011).

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było uznanie przez organy, że doszło do stworzenia przez Grupę czy też jej członków sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Sąd przywołał orzecznictwo w podobnych sprawach akceptując pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 wskazujący, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent - w tym wypadku grupa producentów rolnych - stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia. Ponadto Sąd wskazał i przytoczył argumentację rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 dotyczącą kwestii interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przed powstaniem Grupy, producenci w niej zrzeszeni byli członkami SM B, sprzedawali do tej spółdzielni mleko oraz wspólnie (poprzez spółdzielnię) wprowadzali to mleko do obrotu. Poprzez utworzenie Grupy producenci pierwotnie zrzeszeni w Spółdzielni nie uzyskali żadnych korzyści ekonomicznych, takich jak redukcja kosztów prowadzonej działalności, czy też podwyższenie ceny skupu mleka. Utworzenie Grupy obok Spółdzielni nie przyniosło faktycznie żadnej jakościowej zmiany, która stanowiłaby ułatwienie działania dla jej członków w zakresie spełnienia celu w postaci przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Jedyną korzyścią z utworzenia Grupy była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim. Tym samym Grupa stanowiła sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, utworzoną w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych.

Zdaniem Sądu na podstawie zebranych w sprawie dokumentów organy administracji prawidłowo stwierdziły, że powołano grupę producentów rolnych składającą się z dwudziestu siedmiu członków, a w odniesieniu do dwudziestu czterech z nich zachodzą powiązania z ww. Spółdzielnią, do której grupa sprzedaje 100% produktów wytworzonych przez swoich członków. Istotne jest również ustalenie, że członek rady nadzorczej Spółdzielni jest równocześnie członkiem Grupy producentów. Z przedstawionych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Wyrażona w zaskarżonych decyzjach ocena, że działanie Grupy było skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami danego wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nie została skutecznie podważona w skardze.

W ocenie Sądu wszystkie kwestie sporne zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Grupa wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przez Sąd:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, bowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, że: 1) skarżąca powstała poprzez wydzielenie jej członków z członków Spółdzielni Mleczarskiej B; 2) Grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do otrzymania płatności, 3) jedyną korzyścią z utworzenia Grupy była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim, 4) uzyskanie pomocy dla grup producentów rolnych było wyłącznym zamiarem podmiotów tworzących spółkę, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, na podstawie którego odmówiono przyznania spółce płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

2. przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550; dalej: rozporządzenie) i uznał, że powiązania osobowe pomiędzy grupą producentów rolnych a odbiorcą towarów sprzedawanych przez grupę, a także fakt, że większość wspólników grupy producentów rolnych dokonywała przed jej utworzeniem sprzedaży towarów do tego samego odbiorcy co grupa powoduje, że nie mogą zostać zrealizowane cele w postaci wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 powinna prowadzić do wniosku, że okoliczności te nie świadczą o niemożliwości zrealizowania ww. celów, a ich realizacja ma miejsce gdy dochodzi do sprzedaży przez grupę producentów rolnych produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorcy niebędącego członkiem grupy;

b) niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 8 rozporządzania Komisji (UE) nr 65/2011, podczas gdy Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności, ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie;

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut o charakterze procesowym. W ramach tego zarzutu strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (pkt 1. lit. a) petitum skargi kasacyjnej) przez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy, że Grupa producentów powstała wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim wypada wskazać, że stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4). Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że w tym postępowaniu obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) została zredukowania do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W związku z tym organ administracji publicznej nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, a więc to ich starania wpływają w znacznym stopniu na kształt zgromadzonych dowodów. W tym postępowaniu w ograniczonym zakresie ma również zastosowanie zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) – wyłącznie na żądanie strony i innych osób uczestniczących w postępowaniu, a także zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) – wyłącznie, gdy strona wyrazi takie żądanie.

W stanie sprawy organ ustalił, że Grupa producentów została utworzona przez 27 członków, z czego 24 członków należało do Spółdzielni Mleczarskiej B, a jedynie 3 członków było spoza Spółdzielni. Jeden z członków Grupy wchodził w skład rady nadzorczej Spółdzielni. Utworzenie Grupy nie przyniosło żadnych korzyści ekonomicznych, takich jak zmniejszenie kosztów prowadzenia działalności, czy też podwyższenie ceny skupu mleka, nie przyczyniło się do zmian jakościowych w zakresie przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Nie doprowadziło także do znalezienia nowego rynku zbytu, jego poszerzenia bądź centralizacji. Organ wskazał, że w okresie od 17 lipca 2013 r. do 16 lipca 2014 r. członkowie Grupy producentów sprzedali wytworzone produkty do Spółdzielni, w tym sprzedaż przez członków Grupy należących jednocześnie do Spółdzielni wyniosła 93,31% ogólnej sprzedaży. Poza tym, oprócz powiązań osobowych między Grupą producentów a Spółdzielnią, organ stwierdził powiązania o charakterze organizacyjno-administracyjnym. Grupa producentów powierzyła Spółdzielni prowadzenie dokumentacji finansowo-księgowej Grupy oraz sporządzanie dokumentacji dla potrzeb rozliczeniowych z ARR oraz z członkami Grupy, związanej ze skupem mleka, a także sporządzanie dokumentacji rozliczeniowej dla potrzeb podatku dochodowego od osób prawnych i podatku od towarów i usług. Grupa miała siedzibę pod tym samym adresem co Spółdzielnia oraz adres e-mailowy założony na domenie Spółdzielni.

Wskazane powyżej okoliczności potwierdzają więc prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji oraz zastosowanie właściwego środka prawnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi bowiem, że zasadniczym powodem utworzenia Grupy producentów było uzyskanie wsparcia finansowego, a nie realizacja celów, na jakie jest ono przyznawane. Należy przy tym zauważyć, że wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje w istocie nie tyle kompletność i wszechstronność zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, skoro sama odwołuje się do tych samych okoliczności, ale raczej jego ocenę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowana przez stronę ocena stanu faktycznego sprawy jest jednak mało przekonująca. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że powodem utworzenia Grupy była konieczność przygotowania się do zmian na rynku mleczarskim (rezygnacja z reglamentacji mleka na rynku krajowym i unijnym) i wzmocnienie siły negocjacyjnej producentów mleka, co stoi w sprzeczności z ustaleniami w sprawie, z których wynika, że dla członków Grupy należących do Spółdzielni nic się w tym względzie nie zmieniło. Również bez znaczenia pozostaje fakt, że członkowie Grupy producentów (należący jednocześnie do Spółdzielni) nie są jedynymi członkami Spółdzielni (zrzeszającej ponad 90 członków oraz skupującej mleko od 160 dostawców mleka), ponieważ podmiotem ocenianym w kontekście spełnienia warunków do wsparcia finansowego nie jest Spółdzielnia, lecz Grupa producentów i to ona musi wykazać spełnienie warunku określonego m.in. w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Na zmianę oceny zaskarżonego wyroku nie mogła też wpłynąć wypowiedź Sądu pierwszej instancji, który podzielając stanowisko organu, stwierdził, że "...Skarżąca Grupa powstała poprzez wydzielenie członków Grupy ze wspólników Spółdzielni wyłącznie w celu uzyskania dotacji. Uzyskanie tej dotacji w ramach Spółdzielni nie było bowiem możliwe.", a także to, że powołał się na art. 108 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze. Kontekst tej wypowiedzi jest bowiem jednoznaczny. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że celem zasadniczym powstania Grupy producentów było uzyskanie wsparcia finansowego, co zdaniem Sądu potwierdzają ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona nie przedstawiła natomiast dowodów przeciwstawiających się tej tezie.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia (pkt 2. lit. a) petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom określonym w art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że ustalone w sprawie okoliczności (powiązania osobowe między Grupą producentów a Spółdzielnią, dokonywanie przez członków Grupy – przed założeniem Grupy – sprzedaży towarów na rzecz Spółdzielni) nie powinny świadczyć o braku zrealizowania celu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, co prowadzi do wniosku, że zamiarem skarżącej kasacyjnie było de facto zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego oceny. Rozważania te nie wchodzą jednak w zakres pojęcia błędnej wykładni prawa. Przez błędną wykładnię prawa materialnego przyjmuje się błąd w rozumowaniu i niewłaściwe odczytanie treści poddanej interpretacji normy materialnej. Tymczasem badanie okoliczności potwierdzających spełnienie (czy też nie) przesłanek do otrzymania wsparcia finansowego należy do elementów stanu faktycznego, a więc dokonane w tym zakresie ustalenia powinny podlegać kontroli sądu w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących procedurę administracyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Innymi słowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być oparty na argumentacji stanowiącej próbę podważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego należało uznać za nietrafny.

Dodatkowo można jedynie zauważyć, że wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grupy producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych (art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Wsparcie to jest ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego i dotyczy środków przejściowych dotyczących: wspierania tworzenia grup producentów (dla Bułgarii, Republiki Czeskiej, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Węgier (art. 20 lit. d) ppkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Zasadniczym celem wsparcia dla grup producentów jest zatem wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnego przez umożliwienie stworzenia podstaw organizacyjnych do wspólnego wprowadzania do obrotu towarów, jakimi dysponują poszczególni członkowie grupy, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Stąd dla wykładni art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 nie tyle jest istotne to, czy towar został wprowadzony do obrotu, ale to, w jaki sposób i na jakich zasadach został on wprowadzony do obrotu, a więc czy można uznać, że sprzedaż i dostawa towaru do odbiorców hurtowych była dokonana w warunkach centralizacji i konkurencyjności. W tym przypadku nie chodzi jednak o jakąkolwiek centralizację sprzedaży, ale taką, co do której przyczyniło się utworzenie grupy producentów, a więc powstanie nowej jakości w obrocie produktami sprzedawanymi przez członków grupy. Tymczasem z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że Grupa producentów w okresie objętym wnioskiem sprzedawała towar do Spółdzielni, do której należało większość członków Grupy, czego nie można uznać za działania mające na celu wzmocnienie konkurencyjności członków Grupy na rynku mleczarskim. Wprawdzie konkurowanie oznacza prowadzenia działań dążących do osiągnięcia takich samych lub zbliżonych celów, o które w tym samym czasie i w takim samym otoczeniu zabiegają inne podmioty gospodarcze, niemniej jednak merytoryczny sens tego pojęcia jest inny i oznacza współzawodnictwo między rywalami (przedsiębiorcami) na wielu płaszczyznach. Pozycję konkurencyjną przedsiębiorstwa definiuje się bowiem jako kategorię wielowymiarową, określoną przez zespół czynników, takich jak: udział w rynku, udział w podstawowych segmentach rynku, zakres oddziaływania na rynek, skala działania, stosowane technologie i umiejętności techniczne, umiejętności i zdolności dostosowawcze. W realiach sprawy oznacza to, że Grupa w pewnym sensie konkurowała ze Spółdzielnią. Jednak istniejące między Grupą producentów a Spółdzielnią powiązania osobowo-administracyjne wyłączały samodzielne i niezależne budowanie pozycji na rynku mleczarskim i zajęcie unikalnej pozycji w sektorze w stosunku do konkurentów, umożliwiającej osiąganie ponadprzeciętnych zysków i wyprzedzenie konkurencji. Wręcz stworzenie Grupy doprowadziło w istocie do powstania dodatkowego ogniwa w obrocie towarem, a więc wydłużenie drogi między producentem a konsumentem. Stąd też dla rozpoznania tej sprawy innego znaczenia nabiera pojęcie "wprowadzony do obrotu". Dokonując oceny zaistniałych w sprawie okoliczności, w świetle art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, organ ma możliwość ocenienia dokonanych między podmiotami transakcji, bez uwzględnienia wyodrębnienia prawno-organizacyjnego tych podmiotów. Dlatego też, wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej, sam fakt, że utworzona Grupa producentów ma swoją podmiotowość, niezależną od Spółdzielni, prowadzi działalność rolniczą w sektorze mleczarskim i osiąga z tego tytułu wyniki produkcyjne, a co za tym idzie również dochody, nie jest tożsamy z uznaniem, że doszło do spełnienia celu, dla jakiego została utworzona. Utworzenie grupy ma przede wszystkim ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom, stworzenie mechanizmu wspólnego działania i pozwolić na konkurowanie z innymi podmiotami, m.in. w zakresie zbytu wytworzonych produktów. Tym samym finansowanie grupy producentów jest możliwe, o ile spełnia ona określone cele szczególne. W sytuacji zatem, gdy Grupa producentów została utworzona przez członków Spółdzielni, z którą Grupa nadal ściśle współpracuje, sprzedając wyroby, powierzając prowadzenie spraw księgowo-administracyjnych Grupy, nie można twierdzić, że realizuje ona przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (pkt 2. lit. b) petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie się mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Co oznacza, że podstawą kontroli instancyjnej, czy doszło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny sprawy, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości i który nie został skutecznie zakwestionowany. W sytuacji zatem, gdy zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, za podstawę oceny, czy w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należało przyjąć stan faktyczny będący podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

Powołany przepis wprowadził do rozliczeń płatności finansowanych ze środków unijnych przesłankę "sztucznego stworzenia warunków", jako podstawę do pozbawienia beneficjenta wsparcia finansowego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, dokonując wykładni tego przepisu, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej decyzji uwzględnia pogląd wyrażony w tym orzeczeniu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej prowadzenie przez członków Grupy producentów działalności rolniczej jak też wyodrębnienie organizacyjno-prawne Grupy nie jest wystarczające do uznania, że są realizowane cele wsparcia dla grupy producentów. Mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją, w której podjęte przez podmioty czynności prawne i faktyczne nie są wprawdzie objęte zakazem prawnym, a mimo to zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Zadaniem TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (wyrok TS (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05). Przepisy prawa unijnego przewidują generalne klauzule pozwalające organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

W okolicznościach sprawy utworzenie Grupy producentów miało na celu stworzenie sztucznych warunków dla otrzymania wsparcia finansowego dla grup producentów. Wprawdzie powstał nowy podmiot gospodarczy, lecz w rzeczywistości podmiotem wprowadzającym na rynek produkty była nadal Spółdzielnia. W tym względzie dla członków Grupy nic się nie zmieniło.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).