Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 187/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4 ust 1, 6 ust 2, 15 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku M. 1. stwierdza nieważność § 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21 i 32 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem [...] 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia; 4. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2011 r. M.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...] .

Uchwale tej zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647 zwanej dalej "upzp"), oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP z uwagi na pominięcie obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu poszanowania praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu nieruchomości będących przedmiotem planowanego zagospodarowania, a ściśle wiążącego się z działkami gruntu nr [...] i [...], i przez to lokalizację na tym terenie przestrzeni publicznej w postaci parku miejskiego. Skarżący wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...] narusza jego interes prawny i wniósł o jego uchylenie w całości, bądź w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta W. ustanowił na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 6.641 m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Na ww. nieruchomości usytuowany jest dwukondygnacyjny budynek handlowo - usługowy. W dacie złożenia skargi była w toku sprawa dotycząca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 10.236 m2. Skarżący podał, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy upzp złożył uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...] kwestionując ustalenia przyjęte w projekcie planu, których nie uwzględniono z argumentacją, że działki [...] i [...] stanowią kluczowy obszar dla obsługi wypoczynkowo - rekreacyjnej i sportowej mieszkańców W. W dniu [...] listopada 2010 r. Rada Miasta W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...] . Działki o nr [...] i [...] zostały objęte ustaleniami obowiązującymi dla jednostki terenowej 21 ZP (U) - § 26 planu. Skarżący zarzucił, że w planie dla ww działek:

a) ustalono przeznaczenie podstawowe jako park przy jednoczesnym dopuszczeniu jako funkcji uzupełniającej jedynie usług gastronomii, kultury i sportu pomimo tego, iż budynek zlokalizowany na działce gruntu [...] jest aktualnie użytkowany jako budynek biurowo - usługowy,

b) ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na min. 70% - według skarżącego ograniczając możliwość zabudowy działki gruntu nr [...] do zabudowy już istniejącej z jednoczesnym ograniczeniem funkcji, podczas gdy dla sąsiedniej jednostki strukturalnej w/w wskaźnik wynosi 40%,

c) zakazano realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy wg. rysunku planu uniemożliwiając tym samym wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy na działce nr [...] zaś w stosunku do działki nr [...] zabudowa jest ograniczona do jej niewielkiej części, a pozostała część działki stanowić będzie część parku miejskiego,

d) zakazano lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu – a przez to na działce nr [...] uniemożliwiono taką możliwość,

e) wykluczono możliwość realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku zgodnie z rysunkiem planu, czyniąc działki skarżącego ogólnodostępnymi,

f) ustalono wejście do parku i przebieg głównych ciągów pieszych według rysunku planu zgodnie z którym jedno z głównych wejść i głównych ciągów pieszych przebiega przez działkę nr [...],

g) wprowadzono zakaz realizacji nowych ścieżek rowerowych,

h) dopuszczono możliwość lokalizacji ogrodów kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, co oznacza że na działce nr [...] brak takiej możliwości, zaś na działce nr [...] ograniczona ona została do sąsiedztwa zabudowy,

i) nie dopuszczono realizacji drobnych obiektów handlu i usług,

j) zakazano realizacji tymczasowych obiektów budowlanych,

k) nie dopuszczono realizacji reklam,

I) zakazano czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie,

m) ustalono oświetlenie co najmniej głównych ciągów pieszych,

n) ustalono ochronę ukształtowania powierzchni ziemi poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni,

o) wprowadzono zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej,

p) wprowadzono zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń radiokomunikacyjnych.

W ocenie skarżącego, przeznaczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] dla realizacji parku miejskiego - jednostka 21 ZP(U) - z jednoczesnym wprowadzeniem zakazów i nakazów dla w/w jednostki prowadzi do faktycznego wywłaszczenia tych nieruchomości pomimo tego, iż właściciel pozostaje nadal formalnym właścicielem, ale swobodne korzystanie z jego własności ograniczone jest przez ingerencję władz. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia, w szczególności zakazu realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych, ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku, dopuszczenie możliwości realizacji ogrodów kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy, zakaz realizacji drobnych obiektów handlu i usług, czy też zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje użytkowe skutkują brakiem możliwości swobodnego korzystania z działek nr [...] i [...] z wyłączeniem innych osób, prowadząc do zrównania przysługujących mu uprawnień do korzystania z tych nieruchomości z analogicznymi uprawnieniami osób trzecich, którym nie służą obecnie jakiekolwiek prawa. Ograniczeniom tym towarzyszą obowiązki z tytułu posiadania praw do nieruchomości, jak chociażby utrzymanie porządku czy cywilnoprawna odpowiedzialność za zdarzenia zaistniałe na ww nieruchomościach. Skarżący zarzucił, że w związku z utrzymaniem parku ponosi ciężary finansowe, płaci stosowne opłaty i chcąc uniknąć odpowiedzialności cywilnej wobec osób trzecich nieruchomość musi ubezpieczać.

Skarżący podniósł, że faktyczne i prawne możliwości korzystania z działki gruntu nr [...] i [...] różnią się właściwie jedynie możliwością realizacji zabudowy o charakterze usługowym z ograniczeniem do usług gastronomii, kultury i sportu na niewielkiej części działki nr [...]. Przy czym zlokalizowany na w/w działce budynek jest aktualnie przeznaczony pod funkcję biurowo -usługową, i do czasu odzyskania do niego praw przez spadkobierców dawnego właściciela, był użytkowany w ten sam sposób przez Miasto W.

W ocenie skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia przysługującego mu prawa wieczystego użytkowania, art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Przywołał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, co oznacza w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Ograniczenia te nie mogą zatem naruszać istoty wolności i praw. Nawiązując do zakazu naruszania istoty prawa własności Trybunał wyraził stanowisko, że "określenie istoty prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one w historii jego rozwoju". Obejmują one w szczególności prawo korzystania z przedmiotu własności z wyłączeniem innych osób oraz pobierania pożytków. Zdaniem skarżącego uprawnienie planistyczne gminy jako instrument kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszania interesu prawnego właścicieli, bądź użytkowników wieczystych nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa dotyczącymi problematyki regulowanej w planie miejscowym.

Skarżący zakwestionował konieczność utworzenia ogólnie dostępnego parku w obrębie nieruchomości gruntowych nr [...] i [...]. Podniósł, że możliwość realizacji parku miejskiego może wynikać z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy upzp, jednak przepis ten winien być interpretowany w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp nakazującego uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także prawa własności. Jego zdaniem zakres wprowadzonych w planie ograniczeń spowodował zniweczenie podstawowych składników praw podmiotowych, bowiem przeznaczenie wskazanych wyżej nieruchomości jako parku miejskiego w istocie nadało tym nieruchomościom cechy miejsca publicznego umożliwiając korzystanie z nich przez inne podmioty niezależnie od woli skarżącego. Natomiast umożliwienie korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela - użytkownika wieczystego) jest możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a park miejski nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący wskazał jednocześnie na naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez lokalizację na działkach gruntu nr [...] i [...] przestrzeni publicznej w postaci parku miejskiego w sytuacji gdy zakładanie i utrzymywanie zieleni zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy do zadań własnych gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1227/11 oddalił skargę M.N. na uchwałę Rady m.W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1227/11 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zgodnie z art. 1 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności gdyż własność jest jednym z podstawowych praw podmiotowych, choć nie jest to prawo absolutne i jego ograniczenia są dopuszczalne. Podniósł, że oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień planu należy brać pod uwagę zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo moralności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobne ograniczenie wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, jakim nie narusza istoty prawa własności.

Dalej NSA wyjaśnił, że zasada proporcjonalności ma wiele aspektów a badając naruszenie prawa własności należy rozważać, czy wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązania; czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Należy też brać pod rozwagę wyznaczniki niezbędnego minimum ingerencji w prawo własności: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu, należy mieć także na względzie zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rację ma skarżący, że ustalenia planu odnoszące się do działek nr [...] i [...] pozbawiają go możliwości wykonywania jakichkolwiek praw właścicielskich i prowadzą właściwie do wywłaszczenia gdyż zakazy i ciężary wynikające z zaskarżonej uchwały zostały na skarżącego nałożone na czas nieoznaczony. Według NSA żaden przepis prawa nie zezwala organowi na bezterminowe uniemożliwianie użytkownikowi wieczystemu korzystania z nieruchomości a sporne uregulowania prowadzą w istocie do bezterminowego, znaczącego ograniczenia praw właścicielskich, a w konsekwencji do naruszenia istoty własności. W konsekwencji NSA stwierdził, że w stosunku do działek skarżącego zostały przekroczone granice władztwa planistycznego, w wytycznych wskazał, iż Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu winien wziąć pod rozwagę także zasadę proporcjonalności oraz ocenić czy przewidziane w zaskarżonym planie tak daleko idące ograniczenia nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sądowych zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. na okoliczność, że skarżący stał się użytkownikiem wieczystym spornych działek ew. o nr [...] i [...] oraz pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.W. z dnia [...] marca 2012 r. na okoliczność, że Biuro nie może zrealizować oferowanej zamiany nieruchomości.

Pełnomocnik organu złożył do akt sądowych mapy przedstawiające sporne działki wraz z terenem je otaczającym wskazując, iż funkcja jaką nadano spornemu terenowi w planie związana jest z jego przeznaczeniem na park.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1317/12, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M.N. na uchwałę Rady m.W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Parku [...] , stwierdził nieważność par. 26 ust. 1 pkt 2; ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 13, 19, 20, 21 i 32; ust. 5 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] , z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem Z1ZP(u). W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zakwestionowane przez Sąd zapisy planu naruszają interes prawny skarżącego ograniczając zbyt nadmiernie jego prawo do wykonywania własności, w tym do znajdującego się na działce ew. nr [...] budynku. Sąd uznał natomiast, iż ustalenia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki ew. nr [...] aczkolwiek naruszają jego prawo własności, to jednak naruszenie to usprawiedliwione jest ochroną interesu publicznego, polegającego na zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia tej działki pod teren Parku [...] .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1429/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg kasacyjnych Rady m.W. oraz M.N. od ww wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1317/12, uchylił go i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww wyroku NSA zarzucił, że Sąd I instancji nie orzekł o całości przedmiotu zaskarżenia. Wskazał, że w skardze wniesionej do WSA wniesiono o "uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, bądź w części dotyczącej działek nr [...] i [...] " a przedmiotem zaskarżenia był § 26 ust. 1 pkt 1 uchwały, w którym ustalono podstawowe przeznaczenie terenu pod park, jak również zakaz realizacji reklam § 26 ust. 2 pkt 22, a w tym zakresie Sąd I instancji nie orzekł co do całego przedmiotu zaskarżenia, albowiem w tym zakresie skargi ani nie uwzględnił, ani jej nie oddalił. Wytknął, że odnośnie działki nr [...] w sentencji wyroku WSA z 11 lutego 2013 r. nie ma żadnego rozstrzygnięcia. Nadto uznał, że zawarte w uzasadnieniu wyroku jednozdaniowe odniesienie się do działki nr [...] nie spełnia wymagań dotyczących uzasadnienia wyroku, określonych w art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270) - dalej ppsa.

Rozpoznając skargę kolejny raz, wyrokiem z dnia 26 marca 2014r. w sprawie IV SA/Wa 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 26 ust. 2 pkt 5, 6, 8, 9, 20, 21 i 32 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] , z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem 21 ZP(U) a w pozostałej części skargę oddalił.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że tut. Sąd zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Ocena prawna to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w tej konkretnie rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje tej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ppsa, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia

24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12 dotyczyły konieczności ponownego rozważenia zarzutów skargi w kontekście zasady proporcjonalności i oceny czy przewidziane w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tak daleko idące ograniczenia nie prowadzą do naruszenia istoty prawa własności.

W przedmiotowym postępowaniu skargą zostały objęte dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości przy czym jedna z nich jest zabudowana budynkiem, stanowiącym nieruchomość budynkową, co do której skarżącemu przysługuje prawo własności (związane nieodzownie z prawem użytkowania wieczystego). Przystępując zatem do ponownej analizy skargi Sąd uwzględnił przede wszystkim różny stan prawny nieruchomości nią objętych i analizy prawnej – pod kątem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego - dokonywał osobno w stosunku do każdej z nich. W obu przypadkach, a więc zarówno gdy chodzi o nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 10236 mkw objętą księgą wieczystą [...] (poprzednio [...]) jak i gdy chodzi o nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 6641 mkw objętą księgą wieczystą [...] (poprzednio [...]) mamy do czynienia z prawem użytkowania wieczystego z tym, że co do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] prawo użytkowania wieczystego ustanowiono decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. (k 49 i n akt) zaś prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ustanowiono decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011r. (k. 91 i n akt). W ocenie Sądu ma to istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż w dacie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla działki nr [...] skarżony w niniejszym postępowaniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał już od niemalże dwóch lat.

Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest prawem zbliżonym do prawa własności, którego granice wyznacza treść art. 140 Kc. Zgodnie z tym przepisem właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz nią rozporządzać. Granice prawa własności określają ustawy i zasady współżycia społecznego. Natomiast, jak stanowi art. 233 Kc, zakres korzystania z prawa użytkowania wieczystego określają przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i postanowienia umowy o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że określone w umowie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zasady korzystania z nieruchomości obok innych przepisów ustaw i zasad współżycia społecznego - są jednym z wyznaczników treści użytkowania wieczystego (por. art. 239 § 1 kc). Innymi słowy postanowienia umowy są głównym źródłem praw i obowiązków użytkownika wieczystego, nadto podlegają wpisowi w księdze wieczystej (art. 30 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 - dalej jako ugn). Jednocześnie, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości gruntowej w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie to istnieje podstawa do jej rozwiązania (art. 240 Kc).

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że jeśli chodzi o niezabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę o ewidencyjnym numerze [...] to nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa własności skarżącego ponieważ co do tej działki prawem własności on się nie legitymuje. Natomiast w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego jednoznacznie wskazano, iż ww grunt zgodnie z planem miejscowym z dnia [...] listopada 2010 r. znajduje się na terenie o podstawowym przeznaczeniu na park z uzupełnieniem przeznaczenia na usługi gastronomiczne, kultury i sportu, przy jednoczesnym zakazie lokalizacji obiektów sportowych, co jednak nie wyklucza możliwości lokalizacji obiektów powiązanych z zabudową istniejącą na działce sąsiedniej. W pkt. IV decyzji (k. 92 akt) wskazano jednoznacznie, że korzystanie z nieruchomości przez wieczystych użytkowników powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nieprzestrzeganie ww warunków może skutkować rozwiązaniem umowy. Dalej w ww decyzji szczegółowo opisano dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości poprzez e n u m e r a t y w n e przytoczenie zasad określonych w spornym (zaskarżonym skargą) § 26 uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynika aby ww decyzja administracyjna była przedmiotem zaskarżenia.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga dotycząca niezabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zasługuje na uwzględnienie i w istocie prowadzi do obejścia zawartych w ustawie Kodeks cywilny i w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisów o prawie użytkowania wieczystego. Skarżący uzyskał prawo użytkowania wieczystego ww nieruchomości w dacie, w której sporny plan już obowiązywał, decyzja określa zasady korzystania z nieruchomości i odwołuje się do postanowień planu, a decyzją tą, która jest podstawą do zawarcia umowy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami użytkownik wieczysty jest związany. Warunki korzystania - nie przewidują ponadto zabudowy ww nieruchomości. W stosunku do działki nr [...] , uwzględniając procesowe wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1429/13. tut. Sąd skargę "oddalił". Jak już wskazano w sprawie nie bez znaczenia była okoliczność, że w dacie nabycia przez skarżącego prawa do ww nieruchomości zaskarżony plan miejscowy już obowiązywał a więc wynikające z niego ograniczenia były skarżącemu znane, co jak się przyjmuje w orzecznictwie ma wpływ na ocenę ujemnych dla uprawnionych podmiotów skutków wprowadzenia nowego planu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 337/2012)

Jeśli zaś chodzi o nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] to jej stan prawny jest nieco odmienny gdyż jest ona zabudowana budynkiem biurowym murowanym o dwóch kondygnacjach o pow. zabudowy 320 mkw i powierzchni użytkowej 818,47 mkw. Budynek ten został wybudowany w 1935r. i stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości skarżący nabył jeszcze przed uchwaleniem mpzp z listopada 2010r. – bo w grudniu 2008r. i wówczas w decyzji wpisano, że nieruchomość nie jest objęta żadnym planem miejscowym ale w przypadku jego uchwalenia użytkownik wieczysty powinien postępować zgodnie z postanowieniami planu ( pkt. V k. 50 akt). Na tym etapie sprawy plan miejscowy, który nie został jeszcze uchwalony, nie mógł wiązać stron umowy (ani decyzji). Docelową umowę o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zawarto jednak już po uchwaleniu mpzp – tj. w dniu 29 czerwca 2011r. (k. 61 akt) Umowa w § 6 jednoznacznie określa, iż użytkownik wieczysty obowiązany jest korzystać z gruntu w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ma przy tym obowiązek utrzymywać budynek w należytym stanie a umowa może zostać rozwiązana przed terminem w przypadku korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z umową. (k 70 akt). Zasady korzystania z nieruchomości zostały wpisane do księgi wieczystej [...] (k. 78 akt).

Gdy więc mowa o ochronie prawa własności, to prawo to może być rozpoznawane jedynie w kontekście prawa do owej nieruchomości budynkowej, związanej, co oczywiste, z prawem użytkowania wieczystego gruntu - i tak tut. Sąd wykładał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności ponownej analizy wynikających z planu zakazów w stosunku do zasady proporcjonalności.

Sprawując w oparciu o art. 3 § 1 ppsa kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie ale tylko częściowo.

Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012, poz. 647 zwana dalej "upzp"). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, jest przy tym zobowiązana działać zgodnie z prawem a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa. Oczywiste jest przy tym, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Podstawą do ustalenia w planie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy jest art. 4 ust. 1 upzp. Prawo do ograniczenia prawa własności jest zawarte w art. 6 ust. 2 upzp, zgodnie z którym "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, (w określonych uprzednio ustawą granicach) kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc (czy 233 kc) a więc przepisów ustawy i zasad współżycia społecznego należy rozumieć uprawnienie właściciela bądź użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego. Przy tak sformułowanych podstawach (delegacjach) ustawowych, uchwalając plan miejscowy rada gminy winna się kierować zasadą praworządności i legalności. Oznacza to, że formułując postanowienia planu miejscowego rada nie może wykraczać poza unormowania ustawowe oraz ustanawiać nakazów bądź zakazów pozostających w sprzeczności z przepisami o hierarchicznie wyższej randze.

Plan miejscowy z samego założenia jest aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej i zastosowanych ograniczeń prawa – nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji – pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono w ustawie. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać zakaz nadbudowy budynków czy, jak w sprawie niniejszej, przeznaczyć teren na park miejski – o ile jest to realizacja wynikających z upzp zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i zawiera w sobie elementy polityki dotyczącej ochrony zdrowia w tym potrzeb osób niepełnosprawnych a przy tym realizuje potrzeby interesu publicznego (art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 upzp).

Zatem z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina dysponuje władztwem planistycznym, w ramach którego względnie swobodnie może kształtować przeznaczenie terenów, uwzględniając w swoich planach szereg przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 2 upzp. Przepis ten określa wartości, jakie w szczególności zobowiązany jest uwzględnić organ planistyczny kształtując politykę przestrzenną. Jest to nie tylko powoływane w skardze prawo własności, względnie prawo użytkowania wieczystego (pkt 7) ale także wymaganie ładu przestrzennego (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) a również istotne w niniejszej sprawie: wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy potrzeby interesu publicznego (pkt. 9). Przyjęte w upzp rozwiązania wynikają z zasady kierowania się zrównoważonym rozwojem gospodarczym z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska. Prawo własności jest jednym z elementów, jakie przy planowaniu należy uwzględniać i szanować, ale ustawodawca, jak wynika z systematyki ww przepisu, nie nadał mu nadrzędnej rangi.

W przedmiotowej sprawie istotne jest zatem ustalenie, czy dokonując przeznaczenia na park miejski terenów położonych w centrum miasta bezpośrednio przy ul. [...] – gmina naruszyła zasadę proporcjonalności. Każda bowiem ingerencja w korzystanie z prawa własności musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym/ogólnym) oraz być proporcjonalna. Nie może bowiem dojść do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Wypada jednak podkreślić, że w judykaturze przyjmuje się, że przy planowaniu regionalnym czy w kształtowaniu polityki ochrony środowiska, interes powszechny winien być traktowany jako priorytetowy w stosunku do interesów prywatnych, w których w grę wchodzą wyłącznie prawa cywilne.

Przywoływana przez skarżącego oraz przez NSA zasada proporcjonalności została sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi on, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem jakim jest ograniczenie prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą a więc np. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 627) , na którą zresztą także powołuje się skarżący. Celem ochrony przyrody, jak stanowi art. 2 ust. 2 ww ustawy jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień oraz kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Nie budzi wątpliwości, że park miejski jako publiczna zorganizowana miejska przestrzeń zielona pełniąca funkcje wypoczynkowe, estetyczne, sportowe, rekreacyjne czy zdrowotne – jest potrzebą każdego mieszkańca współczesnego dużego miasta. Parki stanowią pożądane i niezbędne dla funkcjonowania społeczeństwa enklawy wśród ekspansywnie rozrastających się osiedli mieszkalnych i sieci ciągów komunikacyjnych. Istotą parku publicznego jest świeże powietrze i pozbawiona zanieczyszczeń przestrzeń, dostępna w granicach rozrastającego się miasta. Przestrzeń tego rodzaju może być tworzona na nielicznych już terenach zielonych a przy tym dla funkcjonowania każdego parku – istotna jest wielkość niezabudowanego gruntu, urządzona zieleń oraz stare drzewa.

Miasto W. jest gminą o statusie miasta na prawach powiatu o powierzchni 517 km kw (51 700 ha), która wg danych statystycznych ma ponad 1 716 500 mieszkańców (3 320 osób na 1 km kw). Według Biuletynu Informacji Publicznej w istniejącym układzie administracyjnym Miasto W. jest we władaniu 76 parków o łącznej powierzchni ok. 715 ha, co oznacza, że parki w Mieście W. stanowią mniej niż 1,5 % powierzchni gminy. Park [...] został założony w latach 60-tych XX wieku w miejscu nieużytków po starych gliniankach, ma ponad 19 ha powierzchni, położony jest w dzielnicy [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Są tam alejki spacerowe, ścieżki rowerowe, boiska sportowe, place zabaw dla dzieci, kort do gry w tenisa i stawy.

Analizując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, że przeznaczając w 2010r. w mpzp sporny teren na park rada gminy nie naruszyła zasady proporcjonalności. Gdy mowa o parkach miejskich w odniesieniu do zarzutów skargi, trzeba przede wszystkim podkreślić, że czym innym jest utworzenie nowego parku (i do tego wymagana jest zgoda właściciela) a czym innym jest kontynuowanie na danym terenie istniejącej od dziesiątek lat funkcji parkowej. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazujących na to, że parki nie zostały wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako "cele publiczne" - trzeba przede wszystkim podkreślić, że upzp posługuje się zarówno pojęciem "interes publiczny", pojęciem "inwestycja celu publicznego" czy pojęciem "obszar przestrzeni publicznej". Park miejski rzeczywiście nie jest elementem katalogu określonego w art. 6 ugn, jednak gdy mowa o regulacjach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawartej w niej definicji "obszaru przestrzeni publicznej" jako "obszaru o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjającemu nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne" czy choćby o "interesie publicznym" - rozumianym jako "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym" - to nie sposób przyjąć aby sytuując w centrum największej w kraju aglomeracji na jednym z nielicznych już terenów zielonych park miejski, funkcjonujący na tym terenie od pół wieku – gmina naruszyła zasady przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego a w szczególności zasadę proporcjonalności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy więc wskazanie na naruszenie szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli skarżący wykaże, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 796/2012 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mijałoby się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. NSA przyjął, że gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności (LexPolonica nr 3957336, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie uznał zatem, że co do zasady zaskarżony przepis prawa miejscowego nie narusza zasad obowiązujących przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ani zasady proporcjonalności – w szczególności gdy mowa o przysługującym skarżącemu prawie użytkowania wieczystego, przy ustanawianiu którego prawa i ograniczenia wynikające z zaskarżonego planu zostały enumeratywnie wymienione i wpisane do postanowień określających sposób korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości.

Tym niemniej, będąc związanym wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego tut. Sąd uznał, że część postanowień planu pozostaje w kolizji z opisaną wyżej zasadą proporcjonalności (a także z samą umową) i rzeczywiście gdy chodzi o korzystanie z będącego własnością skarżącego budynku usytuowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – narusza jego prawa. Trzeba tu niezwłocznie podkreślić, że zasady ustanowione w zaskarżonej uchwale rady gminy nie budzą wątpliwości Sądu, zwłaszcza te dotyczące zakazu zabudowy (poza tą dopuszczalną), jednak pojedyncze zapisy planu w stosunku do obiektów już istniejących nie dają się pogodzić z przywoływaną wyżej zasadą proporcjonalności.

Sąd uznał, że określone dla tego terenu w § 26 ust. 1 pkt. 1 przeznaczenie podstawowe jako park przy jednoczesnym dopuszczeniu jako funkcji uzupełniającej usług gastronomii, kultury i sportu nie narusza interesu skarżącego i jest dla niego bardziej korzystne niż wyeliminowanie orzeczonej w wyroku IV SA/Wa 1317/12 funkcji uzupełniającej usług gastronomii, kultury i sportu. Pozostawienie jako funkcji podstawowej parku przy dalszych wynikających z planu ograniczeniach i brak możliwości zastosowania wyjątku z § 26 ust. 1 pkt. 2 uchwały – stanowiłoby jeszcze dalej idące ograniczenie niż ograniczenia płynące z samego planu. Uwzględniając przeznaczenie podstawowe Sąd uznał, że określony w planie na min. 70% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 2 pkt. 1) nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności a zarzuty skargi wskazujące na płynące z tego ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] do zabudowy już istniejącej nie jest zasadny a przy tym został sformułowany z nadużyciem podstawowych zasad matematyki. Powierzchnia działki [...] to 6641 mkw a dotychczasowa powierzchnia zabudowy to około 320 mkw (a więc około 5%). Nie można więc mówić o daleko idących ograniczeniach z tytułu zawężenia powierzchni dopuszczalnej zabudowy o tym bardziej o dopuszczeniu tylko zabudowy już istniejącej. Utrzymany został także zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 5 pkt. 4). Tut. Sąd, uwzględniając zarzuty skargi i pozostawiając jako obowiązującą określoną w § 26 ust. 1 pkt. 2 funkcję uzupełniającą przeznaczenia, wyeliminował z § 26 - ust. 2 pkt. 5, zakazujący lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych w granicach zakazu lokalizacji tych urządzeń zgodnie z rysunkiem planu oraz § 26 ust. 2 pkt. 20, pkt. 21 i pkt. 32. Tym samym Sąd wyeliminował z zaskarżonych przepisów planu zakaz realizacji drobnych obiektów handlu i usług, zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych jak również zakaz czasowego zajmowania części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie. Za niezasadny i niewspółmierny do potrzeb Sąd uznał też zakaz możliwości realizacji innych ogrodzeń poza ogrodzeniem zewnętrznym parku jak również ograniczenia co do ogrodzenia zewnętrznego. Skarżący zarzucał, że ww zakaz czyni jego działki ogólnodostępnymi. Zakaz ten, przy uwzględnieniu istnienia na nieruchomości objętego prawem własności budynku – wykorzystywanego na funkcje usługowo-biurowe przy jednoczesnym ustanowieniu w umowie o użytkowanie wieczyste obowiązku utrzymywania ww budynku w odpowiednim niepogorszonym stanie – poprzez brak możliwości ogrodzenia w istocie uniemożliwia swobodne z niego korzystanie i wywiązywanie się z warunków umowy ( § 26 ust. 2 pkt. 6 i pkt. 8). Analizując zarzuty dotyczące ogrodzenia Sąd jako niewspółmierne uznał jednocześnie ustanowienie wejścia do parku według rysunku planu, gdyż jedno z głównych wejść przebiega przez zabudowaną ww budynkiem działkę nr [...] ( § 26 ust. 2 pkt. 9).

Uwzględniając charakter terenu Sąd "utrzymał" natomiast określony w § 26 ust. 2 pkt. 2 uchwały zakaz realizacji obiektów kubaturowych poza liniami zabudowy wg. rysunku planu jak również nakaz kształtowania nowej zabudowy jako dominant o wysokich walorach architektonicznych (§ 26 ust. 2 pkt. 3), ponadto zakaz realizacji reklam (§ 26 ust. 2 pkt. 22). Jako wynikający z konieczności utrzymania bezpieczeństwa i zachowania ciągów komunikacyjnych Sąd "utrzymał" też jako zasadny, a kwestionowany przez skarżącego, zakaz realizacji nowych ścieżek rowerowych. Nie sposób w tym miejscu pominąć uwagę, że zarzuty skarżącego niekiedy są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżący uskarżał się w skardze na ciężary, jakie wynikają z tego, że nieruchomość, do której posiada prawo użytkowania wieczystego, będąc parkiem publicznym generuje po jego stronie koszty związane z jego utrzymaniem (których zresztą w ogóle nie wykazał) a z drugiej strony skarżący kwestionuje ustanowione w parku zasady, w tym określone na rysunku planu ciągi komunikacyjne i ścieżki rowerowe żądając usunięcia z uchwały § 26 ust. 2 pkt. 13 ustanawiającego zakaz realizacji nowych ścieżek rowerowych. Zarzuty te są nielogiczne a przez to niezrozumiałe, i wskazują, że wolą skarżącego było zwiększenie na nieruchomościach przez niego posiadanych – ilości ścieżek rowerowych przy jednoczesnym żądaniu uzyskania możliwości ich ogrodzenia.

Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego dotyczącego wyeliminowania z zaskarżonej uchwały § 26 ust. 2 pkt. 19, dopuszczającego możliwość lokalizacji ogródków kawiarni i restauracji jedynie w sąsiedztwie zabudowy ale jak wskazano wyżej, co do zasady na ww terenie dopuszczalne są usługi gastronomii, kultury i sporu jak również realizacja drobnych obiektów handlu i usług oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Uwzględniając charakter i przeznaczenie terenu Sąd uznał za zasadne utrzymanie ochrony ukształtowania powierzchni ziemi poprzez zakaz zmiany ukształtowania powierzchni oraz zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej i innych urządzeń radiokomunikacyjnych.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne i w tym zakresie – będąc związanym przez NSA wytycznymi natury procesowej - skargę oddalił. Punkt drugi wyroku o oddaleniu skargi obejmuje nieuwzględnione zarzuty co do zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i zarzuty odnośnie do planu co do całej nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] .

Ostatecznie, w wyniku wyroku tut. Sądu, zabudowana budynkiem usługowo-biurowym nieruchomość [...] wg mpzp ma przypisane jako przeznaczenie podstawowe – park z możliwymi usługami gastronomii, kultury i sportu oraz kawiarniami i restauracjami oraz istniejącymi przy nich ogródkami. Wyeliminowano zakaz lokalizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych, dopuszczona jest ponadto realizacja drobnych obiektów handlu i usług, realizacja tymczasowych obiektów budowlanych, można też czasowo zajmować części terenu pod inne funkcje lub użytkowanie. Nieruchomość, a w szczególności posadowiona na niej nieruchomość budynkowa może zostać ogrodzona.

Warto na koniec podkreślić, że argumenty skarżącego o quasi wywłaszczeniu i pozbawieniu możliwości korzystania z prawa własności – w świetle omawianej regulacji są nie do obrony. Uwzględniając kompetencje rady gminy do kształtowania polityki przestrzennej gminy i tworzenia na jej terenie przepisów prawa miejscowego determinujących ład i porządek z uwzględnieniem interesów publicznych przy jednoczesnym ograniczeniu interesów partykularnych – ustawodawca z góry przewidział (a więc dopuścił) to, co skarżący zaskarżonej uchwale zarzuca. Chodzi mianowicie o ograniczenie prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości ze szkodą dla właściciela/użytkownika wieczystego. W art. 36 ust. 1 i 2 upzp ustawodawca wskazał wprost, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja ww roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. O nieruchomości zamiennej wspominał zresztą sam skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący ma więc pełną świadomość co do przysługujących mu roszczeń. Przysługują one zarówno właścicielowi nieruchomości jak i użytkownikowi wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia lub istotnie ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, jak i pozbawia potencjalnej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 26 sierpnia 2009 r. w sprawie V CSK 46/2009). Warto przy tym podkreślić, że norma z art. 36 ust. 1 pkt 2 nie ma charakteru stricte wywłaszczeniowego, a więc wynikająca z mpzp zmiana nie musi być nawet związana z zaspakajaniem potrzeb publicznych a tym bardziej nie musi wiązać się z realizacją celów publicznych (por wyrok SN z dnia 5 lipca 2012 r., IV CSK 619/2011, LexPolonica nr 4451355, www.sn.pl). W konsekwencji - zarzuty skarżącego wskazujące na pozbawienie go prawa własności, którego poza opisywanym budynkiem nie posiada, przy jednoczesnym przemilczeniu warunków wiążącej go i zawartej w 2011r. umowy o użytkowanie wieczyste, ze wskazaniem na brak prawnej możliwości uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty ze strony gminy – nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Jak już podnoszono, czym innym jest przestrzeń publiczna i cel publiczny, czym innym jest też kontynuowanie funkcji terenu poprzez ustanowienie dotychczasowego przeznaczenia jako wiążącego w mpzp a czym innym jest utworzenie nowego parku miejskiego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 78 ustawy o ochronie przyrody gdyż rada gminy uchwalając w 2010r. plan miejscowy nie podjęła decyzji o założeniu Parku [...] , park ten bowiem powstał w latach 60-tych XX wieku. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Z tych względów orzeczono jak w wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej określono z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).