Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 914/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2011r. ustalającą dla E. K. właścicielki działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]/10 o powierzchni 19966 m² położonej w L. przy ulicy N. 3, jednorazową opłatę w wysokości 924.840,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wspomniana działka została objęta Uchwałą Nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin część III (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 2, poz. 17 z dnia 9 stycznia 2006 r.). Przed uchwaleniem planu, działka ta była niezabudowana, grunt nie był użytkowany i zgodnie z ewidencją gruntów stanowił rodzaj użytków rolnych klas SR II. Po uchwaleniu planu działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem AGc - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwości obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych oraz w strefie polityki przestrzennej X3 (strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych) z symbolem Y3 – strefa podmiejska Y3, SOK 4a - strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy. Według planu działka ta położona jest ponadto w obszarze oznaczonym symbolem KDL-G przeznaczonym pod drogi (ulice) gminne, lokalne. Aktem notarialnym z dnia z dnia 15 maja 2008 r. Repertorium A Nr [...] E. K. zbyła opisaną na wstępie przedmiotową działkę spółce z o.o. "A ‘’. Ponieważ zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie wspomnianego planu, organ wywołał opinię rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z dnia 20 września 2010r. wyliczono wzrost wartości nieruchomości w kwocie 3.082.800,00 zł. Przy zastosowaniu 30% stawki renty planistycznej, ustalonej w powołanym planie miejscowym, jej wysokość ustalono na kwotę 924.840,00 zł. W ocenie organu wątpliwości nie budzi prawidłowość operatu sporządzonego zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości uregulowanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z 2004 r. z późn zm.). Bezsporny jest przy tym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę przed wejściem w życie Uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r., co skutkuje zastosowaniem interpretacji art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem miejsca tożsamość ustaleń poprzedniego i aktualnego planu miejscowego odnoszących się do omawianej nieruchomości. Stąd też należy "odwołać" się do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że plan wprowadza ograniczenie, zakazując inwestowania na działkach o powierzchni poniżej 5 ha, Kolegium stwierdziło, że strony doskonale zdawały sobie z tego sprawę (z braku możliwości inwestowania wobec zbyt małej powierzchni działki) zbywając nieruchomość wcale nie jako grunt rolny, o czym świadczy dobitnie cena transakcji. Również nabywca nie traktował tego gruntu w tych kategoriach. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że także przed uchwaleniem planu działka podlegała ograniczeniom inwestycyjnym. Wynikały one z treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) normującej zasady i tryb inwestowania w obszarach pozbawionych planu miejscowego. Zgodnie z jej przepisami dla podjęcia inwestycji w obszarze pozbawionym planu miejscowego inwestor musiał łącznie spełnić szereg wymagań aby najpierw uzyskać decyzję o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu

publicznego, zależnie od rodzaju inwestycji, a następnie pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że strony nie zadeklarowały poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła E. K.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła:

- naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz wadliwą jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w obrębie którego położona jest należąca do skarżących nieruchomość, spowodował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania tj. dyspozycji art. 7 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny przeprowadzonego w postępowaniu dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz brak wyjaśnienia podstawy uznania, aby okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały przy jego pomocy wyjaśnione;

- naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie środków dowodowych oferowanych w toku postępowania przez skarżących;

- naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na poniechaniu dopełnienia wynikającego z tego przepisu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu orzekającego E. K. wniosła o uchylenie zarówno decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L.

W ocenie skarżącej niekwestionowanym jest zarówno fakt podjęcia przez Radę Miasta Lublin Uchwały Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin ( opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 2, poz. 17 z dnia 9 stycznia 2006 roku ), obejmującego działkę 17, jak i jej zbycie aktem notarialnym z dnia 15 maja 2008 roku. Zgodna z uchwałą jest także zastosowana przez organy stawka

30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca nie kwestionowała również, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była niezabudowana, zaś faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości to grunt rolny, nieużytkowany, stanowiący potencjalny teren inwestycyjny, zaś po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym pod AGc oraz częściowo KDL-G. Jej zdaniem nie można jednak przyjąć, że na skutek uchwalenia planu miejscowego, nastąpił wzrost wartości zbytej przez nią nieruchomości. Nie wykazano bowiem, aby wzrost wartości nieruchomości pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z uchwaleniem planu miejscowego, tj., aby wzrost wartości nieruchomości miał być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego.

W ocenie skarżącej wniosek taki opiera się na wprowadzonych w planie istotnych ograniczeniach inwestycyjnych, wynikających z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie X3, to jest w strefie lokalizacji wielkokubaturowych obiektów usługowo handlowych z zakazem inwestowania w dotychczasowych granicach własności, na działkach mniejszych niż 5 ha. Ponadto przedmiotowa nieruchomość w ramach uchwalonego planu umiejscowiona została w strefie podmiejskiej Y3, gdzie udział zieleni i terenów biologicznie czynnych powinien wynosić co najmniej 70% powierzchni działki. Powołane zapisy oznaczają, iż plan wykluczył możliwość inwestowania w granicach obecnych własności, a warunkiem realizacji inwestycji pozostawało opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przy czym wielkość działki oznaczona pod indywidualną inwestycję nie mogła być mniejsza niż 5,0 ha. Tego warunku działka nr 17, pozostająca uprzednio własnością skarżącej spełniała, co oznaczało brak możliwości jej zabudowy.

Według niej działka z uwagi na swoją powierzchnię mogła zostać wykorzystana jedynie na poprawę zagospodarowania innej nieruchomości, natomiast jej sprzedaż, przy założeniu wykorzystania dla celu, ujętego w przedmiotowym planie miejscowym, ograniczona została do nabywcy posiadającego grunt o powierzchni co najmniej 3,1 ha lub nabywającego jednocześnie grunty sąsiednie, tworzące kompleks o łącznej powierzchni co najmniej 5,0 ha. Skarżąca zwróciła również uwagę, że przed uchwaleniem planu brak było jakichkolwiek zakazów wynikających z obowiązujących powszechnie przepisów prawa, w tym aktów prawa miejscowego, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia inwestowania na przedmiotowej nieruchomości. Wprowadzenie ich przez plan oznacza w istocie pogorszenie pozycji indywidualnych właścicieli, pojedynczych nieruchomości, nie spełniających zawartego w planie kryterium obszarowego. Ma to, jej zdaniem, istotne znaczenie dla określenia samej opłaty, skoro w art. 36 ust 4 ustawy nawiązano do zindywidualizowanej i konkretnej nieruchomości, a nie części większej całości, której wartość, wyznaczana jest przez możliwości zagospodarowania całego terenu.

Uchwalenie planu miejscowego mogło mieć zatem wpływ na wzrost wartości całego terenu o powierzchni co najmniej 5ha, nie występują jednak bezpośrednie następstwa przejawiające się wzrostem wartości, a odnoszące się do przedmiotowej, skonkretyzowanej nieruchomości o powierzchni 19.966 m. W ocenie skarżącej błędy zawiera także sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Za błędne uznano przyjęcie do porównań dla ustalenia wartości nieruchomości wyłącznie cen z rejonu Alei S. P. W jej ocenie przyjęcie tak zawężonego zbioru nieruchomości stanowiących podstawę wyceny całkowicie kwestionowało zasadność dokonanych wyliczeń, wobec faktu, iż wszystkie wskazane transakcje przyjęte do porównania były dokonywane z jednym inwestorem (X), który nabywał praktycznie jednocześnie cały kompleks nieruchomości, by spełnić warunek wynikający z planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalający mu uzyskać status działki budowlanej, tj. obszar nie mniejszy niż 5 ha. W tej sytuacji cenę zarówno przedmiotowej, jak i pozostałych przyjętych do porównania nieruchomości, wyznaczało działanie jednego konkretnego inwestora, nie zaś uchwalenie planu miejscowego. Ceny przyjęte przy tych transakcjach nie miały w tych okolicznościach charakteru cen rynkowych i nie mogły być przyjmowane jako miarodajne dla potrzeb tej sprawy. Wskazano, że rynkowy charakter ceny spornej nieruchomości kwestionuje sama biegła przyjmując współczynnik korygujący ceny porównywanych nieruchomości (w tym spornej nieruchomości) uwzględniający "czynniki emocjonalne", a zatem nie licujące z rynkowym charakterem ceny.

Skarżąca podkreśliła, że skoro X skupowała grunty ujęte w planie jak i pozostające poza jego obszarem po cenach równych oznacza to, że bez znaczenia pozostawało dla niej przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości ujawnione w planie miejscowym. Nie można wiązać ewentualnej zmiany cen nieruchomości z uchwaleniem planu miejscowego, bowiem pozostawało to całkowicie poza sferą zainteresowania inwestora. Skarżąca zarzuciła ponadto rzeczoznawcy majątkowemu, że powołując również ceny transakcyjne nieruchomości z innych obszarów (ujętych jako miejskie, nie zaś podmiejskie), nie zawierające wspomnianego zakazu inwestycyjnego nie przyjęła ich do zastosowanej porównawczej metody wyceny. W ocenie skarżącej, było to spowodowane faktem, iż uzyskiwały one na rynku, na którym działało wielu potencjalnych inwestorów (w zakresie poszczególnych nieruchomości), ceny transakcyjne niższe od cen przyjętych przez biegłą. Błędem, zdaniem skarżących, było w tej sytuacji zaniechanie przeprowadzenia rozprawy pozwalającej na wyjaśnienie powyższych wątpliwości, o co wnosiła w toku postępowania, a także innych wnioskowanych przez nią dowodów, co stanowi naruszenie także art. 75 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (ust. 4).

W świetle ust. 11 powołanego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych,

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1a).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 924.840,00 złotych dla E. K. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. 17 , położonej w Lublinie, przy ul. N. 3, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż w myśl zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr L/500/93 z dnia 23 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 17, poz. 101) przedmiotowa działka o powierzchni 19966 m2 położona była w obszarze oznaczonym symbolem "III D 2 R" - tereny upraw polowych i ogrodniczych o zróżnicowanej strukturze użytkowania. Szczegółowe ustalenia realizacyjne dla tego terenu obejmowały:

- kontynuację produkcji rolnej i ogrodniczej z adaptacją i możliwością powiększenia istniejących oraz stworzenia nowych ogródków działkowych,

- uściślenie struktury przestrzennej i sposobu użytkowania do ustalenia na etapie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego.

Bezspornym jest również, że zgodnie z nowym planem miejscowym, który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin – część III (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 2, poz. 17), zasadnicza część przedmiotowej działki, obejmująca ok. 98% jej obszaru, znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny aktywności gospodarczej – AGc" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych. Na terenach tych dopuszcza się m.in. lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 pod warunkiem, że teren jest objęty odpowiednią strefą polityki przestrzennej, a także realizację usług komercyjnych, w tym stacji paliw (§ 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-2). Wąski pas opisanej nieruchomości, w południowej części działki i przylegający do ul. N., który obejmuje około 2% jej powierzchni, znajduje się natomiast w obszarze przeznaczonym pod tereny tras komunikacyjnych i oznaczony jest symbolem "KDD-G" – drogi (ulice) dojazdowe kategorii gminnej (§ 41 ust. 1-3).

Ponadto w świetle zapisów "nowego" planu obszar, na którym leży przedmiotowa działka, znajduje się w strefach polityki przestrzennej: "X3" – strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, "Y3" – strefa podmiejska oraz "SOK 4a" – strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy.

Wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 30% (§ 76).

Nie ulega także wątpliwości, że w dniu 15 maja 2008 r., a więc przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego, skarżąca zbyła działkę za kwotę [...] złotych (l.p. 1 akt adm. I inst.).

Z akt administracyjnych wynika, iż na zlecenie Gminy Lublin sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. J. operat szacunkowy z dnia 20 września 2010 r., uzupełniony w dniu 30 grudnia 2010 r. W świetle tego operatu, wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 2.038.500 złotych, a po jego uchwaleniu 5.121.300 złotych. W wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego nastąpił zatem wzrost wartości nieruchomości o 3.082.800 złotych.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności.

W świetle art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. (...) Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.).

W przekonaniu sądu ocena operatu dokonana przez organy rozpoznające sprawę przeprowadzona została właściwie, także pod kątem formalnych wymogów wynikających z § 56 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zmianami ), stanowiska natomiast uzasadnione w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego przypomnieć należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy, metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. W tym kontekście przyjęcie podejścia porównawczego i metody porównywania parami nie mogło zostać uznane za wadliwe.

Rzeczoznawca oparcie wyceny na wspomnianej metodzie uzasadniała ograniczoną liczbą danych o cenach i cechach nieruchomości. Zgodnie z art. 153 ust. 1 tej ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust.3 wspomnianego Rozporządzenia Rady Ministrów, obowiązującego w dacie orzekania o opłacie, wycena nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami, polega na określeniu wartości nieruchomości przez porównanie nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony ( art.4 pkt.16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ).

W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Z operatu czytelnie wynika, jakimi kryteriami posługiwała się biegła, przyjmując określone nieruchomości do porównania z nieruchomością skarżącej, zarówno przed jak i po zmianie planu. W pierwszym przypadku w jej ocenie przyjęcie do porównania 5 działek położonych przy ulicach Alei W. i ulicy A., będących drogami wylotowymi z miasta, podyktowane było ich podobieństwem w zakresie atrakcyjności pod względem potencjału rozwoju inwestycyjnego oraz stanem zagospodarowania rejonu tych dróg do stanu zagospodarowania rejonu ulicy S. P. Biegła wskazała również na klasyfikację przyjętych nieruchomości, opisanych w ewidencji gruntów jako rolne i brak ich użytkowania oraz określiła czynniki korygujące wartość nieruchomości: położenie, dostęp do komunikacji, uzbrojenie terenu oraz wielkość działki i ukształtowanie terenu, przydając im odpowiednią wagę i zakres kwotowy, a także podała sposób korygowania. Dane te zostały zamieszczone w tabelach pozwalających uchwycić podobieństwa i różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła wskazała także konkretne źródła pozyskania tych informacji.

Podobnie ustaliła wartość działki po zmianie planu, przyjmując tym razem do porównania 4 działki położone w obszarze działki wycenianej przy ulicy Spółdzielczości Pracy. W tym przypadku podano, że ich podobieństwo wynikało z położenia, stanu otoczenia, zagospodarowania działki i uzbrojenia terenu. Według biegłej podobieństwo działek przyjętych do porównania wynika także z położenia w planie i związanych z nim ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Chodzi o strefę Y3, nakazującej konieczności zachowania udziału zieleni i terenów biologicznie czynnych na poziomie co najmniej 70 % powierzchni działki oraz strefę X3, w której wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza od 5 ha. Te właśnie ograniczenia, nie obowiązujące na innych obszarach, były powodem zawężenia liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Także w tym przypadku podano cechy różniące działki przyjęte do wyceny, a dane uzasadniające skorygowanie cen podano w tabelach. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczyła wzrost wartości sprzedanej nieruchomości. Wbrew oczekiwaniom skarżącej bezasadny jest formułowany w skardze pogląd, według którego ustalenie wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej jej własność jest wadliwe, skoro nie uwzględniono ograniczeń jej zagospodarowania wprowadzonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Istotnie § 75 ust.2 uchwały Rady Miasta Lublin Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin –Część III stanowi, że w obszarze strefy wyklucza się możliwość inwestowania w granicach obecnych własności, a warunkiem realizacji inwestycji jest opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przy czym wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza niż 5ha. Pomijając już, że biegła, jak już wskazano, uwzględniła powołane ograniczenia w operacie, wywiedziony na podstawie tego zapisu wniosek, sprowadzający się do przekonania nie tylko o braku wzrostu wartości nieruchomości z ich powodu, ale wręcz o jej obniżeniu, jest jednak błędny. Opiera się on na akcentowanym w skardze założeniu, że do daty uchwalenia planu nie było bowiem przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia w inwestowaniu na przedmiotowej działce, a ponadto na przekonaniu o narzuceniu ceny zakupu nieruchomości przez nabywcę dążącego do uzyskania nieruchomości o powierzchni umożliwiającej inwestowanie. Zauważyć jednak należy, że formułując wspomniane zastrzeżenie skarżąca, nie wzięła pod uwagę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami) dotyczących realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art.54), jak i decyzja o warunkach zabudowy (art. 61) mogą być bowiem wydane jedynie w razie spełnienia szeregu określonych w nich przesłanek, w tym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Konsekwencją ich niespełnienia jest odmowa ustalenia lokalizacji czy ustalenia warunków zabudowy. Brak jest także wystarczającej argumentacji, aby podzielić ocenę skarżącej o narzucaniu cen przez nabywców, usiłujących zakupić nieruchomości o obszarze umożliwiającym im inwestowanie. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której ta właśnie okoliczność będzie wystarczającym powodem dla podnoszenia cen przez właścicieli nieruchomości. Kwestia ta została podjęta także przez biegłą w piśmie z dnia 30 grudnia 2010r., będącym odpowiedzią na zarzuty odnośnie operatu szacunkowego. Wskazano tutaj transakcję sprzedaży działki położonej poza przygotowywaną zmianą planu, ale graniczącą z terenem o symbolu AGc , przeznaczoną pod uprawy polowe, zakupioną przez tego samego inwestora do użytkowania rolniczego za cenę znacznie niższą od oferowanych za sprzedaż działek na obszarze AGc.

Oznacza to, że cena nieruchomości nie była kreowana w zależności od nabywcy, ale zależała od przeznaczenia w planie. Nie można również podzielić prezentowanej przez skarżącą tezy o braku bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu miejscowego, a wzrostem wartości jej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że przed uchwaleniem planu, działka 17 była niezabudowana, grunt nie był użytkowany i zgodnie z ewidencją gruntów stanowił rodzaj użytków rolnych klasy SR II. Po uchwaleniu planu działka ta znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem AGc - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwości obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych oraz w strefie polityki przestrzennej X3 ( strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych ) z symbolem Y3 – strefa podmiejska Y3, SOK 4a - strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy. Także skarżąca przyznaje w skardze, że nie kwestionuje ustaleń organów w tym zakresie. Biegła zarówno w operacie, jak i w dodatkowym piśmie z dnia 30 grudnia 2010r. zwróciła uwagę na związek pomiędzy procedurą planistyczną i reakcją rynku, polegającą na uaktywnieniu rynku obrotu nieruchomościami, ostatecznie przekładającą się na popyt i ceny nieruchomości.

To właśnie logika i doświadczenie życiowe, na które powołuje się skarżąca pozwalają stwierdzić, że kwota [...] złotych, za jaką sprzedała nieruchomość o powierzchni 19966 m2 jest dobitnym potwierdzeniem zasadności wywodów dotyczących tej kwestii, zawartych zarówno w operacie, jak i wspomnianym piśmie uzupełniającym. Wbrew też przekonaniu skarżącej ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonano nie w kontekście całego obszaru objętego planem, ale w odniesieniu do konkretnej działki nr 17.

Powodu do zakwestionowania decyzji nie sposób upatrywać w przyjęciu przez biegłą współczynnika emocjonalnego korygującego wysokość uzyskiwanych cen. Przypomnieć przede wszystkim należy, że do organów ustalających wysokość opłaty należy obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ nie może jednak dokonywać merytorycznej oceny operatu Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, m.in. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Może ponadto w trybie art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W tym przypadku biegła w powołanym już piśmie z dnia 30 grudnia 2010r. wyjaśniła, że wspomniany współczynnik korygujący zalecany jest w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny jako normach zawodowych. Wobec braku innego operatu złożonego przez skarżących organ nie miał możliwości weryfikacji prawidłowości tego stanowiska, a także obowiązku oceny prawidłowości sporządzenia operatu także pod tym kątem przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ( por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009r. I OSK 695/08 CBOSA ).

Bezzasadny jest także zarzut odstąpienia przez organy od przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłej sporządzającej operat szacunkowy. Z treści art.156 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organ administracji, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Skarżąca nie podnosi, aby organy uniemożliwiały jej korzystanie z przysługujących jej uprawnień. Z akt wynika natomiast, ze po otrzymaniu pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 2 listopada 2010r. organ I instancji wezwał rzeczoznawcę do ustosunkowania się do podnoszonych w nim zastrzeżeń, a po otrzymaniu stosownych wyjaśnień pismem z dnia 19 stycznia 2011r. zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z nim oraz z aktami sprawy. W konsekwencji 14 lutego 2011r. pełnomocnik skarżącej złożył kolejne pismo, przedstawiające argumentację, mającą przemawiać za wadliwością sporządzonego operatu.

W tej sytuacji zaniechanie przeprowadzenia rozprawy nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co jest przesłanką uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.