Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1654/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w mieście i gminie L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014r. (nr [....]), nakazująca skarżącej usunięcie zgromadzonych na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w [...] odpadów w postaci ziemi zmieszanej z innymi odpadami.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2013r. ([....]), działając na podstawie art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) nakazał Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] usunięcie z działki nr [...] obręb [...] zgromadzonych na niej odpadów o kodzie 17 05 04, w ilości 5000 m3, w terminie do dnia [...] września 2013r., poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca unieszkodliwiania lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1) uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów i wyznaczyło nowy termin do dnia [...] października 2014 r. , 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji co do przesłanek zastosowania przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] , zarządza Wspólnotą Gruntową [...]. Spółka włada nieruchomością Wspólnoty nr [...] w [...] (właściciel nieruchomości jest nieustalony). Nieruchomość jest położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego - między wałem przeciwpowodziowym i brzegiem [...], w otulinie [...] Parku Narodowego, w strefie szczególnej ochrony ekologicznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i na terenie obszarów Natura 2000: [...]).

Skarżąca, na podstawie porozumienia z dnia [...] lutego 2012r. zawartego z S. S.A. z siedzibą w W., nabyła nieodpłatnie ziemię z wykopów powstałych podczas budowy centrum handlowego w [...]. Na podstawie tej umowy, S. S.A. dostarczyła ziemię zmieszaną z innymi odpadami - w tym m.in. z gruzem o różnym rozdrobnieniu, kawałkami nawierzchni asfaltowej i pokruszonym asfaltem, fragmentami elementów odwodnień i wysypała ją na teren nieruchomości skarżącej.

W toku postępowania w tej sprawie skarżąca oświadczyła, że z uwagi na jakość dostarczonej ziemi, zwróciła się w dniu ]...] listopada 2012r. do S. S.A. z żądaniem usunięcia ziemi i przywrócenia działki do stanu poprzedniego, w terminie do dnia [...]listopada 2012r.

Organy administracji ustaliły, na podstawie oględzin nieruchomości, że część z nawiezionej ziemi została usunięta, pozostała zaś część została wyrównana na powierzchni działki. Teren nasypu został ukształtowany w sposób płaski z niewielkim wzniesieniem w części centralnej zbliżonej do wału przeciwpowodziowego. Na terenie działki pozostały gruz oraz inne odpady zmieszane z ziemią. Wysokość nasypów ziemi od strony północnej wynosi ok. 2 m, od strony południowej stopniowo maleje (1,5m-1m-0,5m-0m).

Zdaniem organów, nawiezienie odpadów na nieruchomość będącą we władaniu skarżącej, narusza przepis art. 30 ust 1 ustawy o odpadach a ponadto powoduje znaczne szkody w środowisku i zwiększa zagrożenie powodziowe.

Według art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Katalog wymienionych w nim odpadów obejmuje m.in. odpady o kodzie 17 05 04, które mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, zgodnie z wymaganiami prawa wodnego i prawa budowlanego.

W pkt 17 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356), określone zostały warunki odzysku odpadów o kodzie 17 05 04 w procesie odzysku R 14, który zgodnie z art. 222 ustawy obowiązującej staje się procesem R3, R5, R11 i R12.

Zastosowanie metody odzysku R14 dla odpadów o kodzie 17 05 04 jest możliwe wyłącznie pod warunkiem, że planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego albo w drodze decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska lub ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie, zdaniem organów, powyższe wymagania nie zostały spełnione. Skarżąca nie kwestionuje, że ziemia na teren nieruchomości została nawieziona na skutek porozumienia zawartego przez Spółkę z firmą S. S.A., bez zachowania warunków umożliwiających zastosowanie metody odzysku R14.

W tej sytuacji zostały spełnione przesłanki, do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżąca jest bowiem posiadaczem odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy. Na mocy statutu powołana została do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i jej racjonalnego zagospodarowania, zaś terenem działalności Spółki jest działka nr [...]. Oznacza to, że włada nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 19 ustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję, Spółka podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza prawo. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nienależycie, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, decyzja narusza przepis art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wytwórca, a nie skarżąca jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia z nieruchomości (Spółka S. S.A.). Dlatego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 26 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Zdaniem skarżącej nie jest ona bowiem właścicielem nieruchomości nr [...] (stan prawny nieruchomości nie jest ustalony). Z rejestru gruntów wynika natomiast, że władającym nieruchomością jest Wspólnota Gruntowa [...], choć ten wpis jest nieprawidłowy – sprzeczny z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a , który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, ponieważ stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21 ze zm.), dalej "ustawa", ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 26 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Według ust. 1 i 2 tego przepisu, w przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...). Z kolei, zgodnie z ust. 4, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

Według art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z treści art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że wspólnota gruntowa to kategoria przedmiotowa, obejmująca nieruchomości rolne, leśne, obszary wodne. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z 23 sierpnia 1968r. (sygn. akt III CZP 73/68) z przepisów ustawy o wspólnotach gruntowych wynika, że aczkolwiek wspólnota gruntowa zbliża się do współwłasności, to jednak jest to współwłasność szczególna, rządząca się własnymi przepisami. Wobec takiego rozumienia tej instytucji realizującej de facto prawo rzeczowe nie może być mowy, aby wspólnota gruntowa spełniała kryterium czy to osoby prawnej, czy jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Nie posiada zatem zdolności do występowania w obrocie prawnym. Legitymację prawną do występowania w obrocie prawnym ma natomiast spółka powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Spółka jest wyposażona w osobowość prawną, a zasady jej działania określa statut (art. 15 ust.1 ). O ile zatem wspólnota gruntowa stanowi zespół nieruchomości (rolnych, leśnych i zbiorników wodnych), z którymi wiążą się pewne uprawnienia określonych osób (korzystanie z gruntów zgodnie z przeznaczeniem), o tyle spółka o której mowa w art. 14 ustawy, w skład której wchodzą wszyscy uprawnieni do korzystania z tej wspólnoty, jest podmiotem legitymowanym do występowania w obrocie prawnym, w sprawach związanych z zarządzaniem i gospodarowaniem gruntów wspólnoty.

Sąd stwierdza, że skarga została oparta na całkowicie błędnej interpretacji prawa – przepisów ustawy o odpadach. W ocenie Sądu bezzasadne są także zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a).

Trzeba przypomnieć, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że ziemia i gruz znajdujące się na nieruchomości nr 619 w [...] są odpadami zgromadzonymi na terenie do tego nie przeznaczonym. Spór dotyczy tego, kto jest posiadaczem tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, zobowiązanym do ich usunięcia z nieruchomości.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, że skarżąca – Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...], jest takim posiadaczem odpadów.

Ustalenie to jest prawidłowe. Z okoliczności sprawy wynika bowiem niedwuznacznie, że Spółka została powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową [...] i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Faktycznie zarządza nieruchomością nr [...] w [...]. Jest więc jej posiadaczem. Właścicielem czy posiadaczem tego gruntu nie jest wspólnota gruntowa, ponieważ wspólnota stanowi twór o charakterze przedmiotowym a nie podmiotowym. Nie zmienia tego mylący wpis w ewidencji gruntów i budynków, gdzie jako władającego wpisano wspólnotę gruntową. Potwierdzeniem podmiotowych uprawnień spółki jest fakt zwarcia umowy między skarżąca spółką, a firmą S. S.A., o dostarczeniu przez Spółkę S. ziemi na nieruchomość nr [...] i faktyczne przyjęcie tej ziemi przez skarżącą. W ten sposób skarżąca stała się posiadaczem spornych odpadów. Jej wyjaśnienia i zarzuty, że nie jest właścicielem działki nr [...], a posiadaczem nawiezionej ziemi – odpadów jest spółka S. są zatem całkowicie niezasadne. W tej sytuacji nie wchodzi w grę domniemanie określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że odpadły "znalazły" się na działce nr 619 z woli skarżącej, wyrażonej we wspomnianej umowie zawartej ze spółką S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że w świetle powołanych przepisów ustawy o odpadach, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność jest oparta na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenie dowodzenie, że skarżąca nie wytworzyła odpadów i nie jest ich właścicielem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Gd 692/13, publ. LEX nr 1413135).

Jak już powiedziano, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do "skorzystania" z domniemania określonego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W tej sytuacji, nieuzasadniony jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (nierozważenia w uzasadnieniu decyzji przesłanek zastosowania domniemania). Sąd zauważa, że Spółka w uzasadnieniu tego zarzutu powołała orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, które nie ma w sprawie zastosowania.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do ustalenia posiadacza odpadów. Zatem zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) są nieuzasadnione. W aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2005r. o powołaniu skarżącej Spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową [...] i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład oraz statut Spółki, który stanowi, że skarżąca Spółka posiada osobowość prawną i została utworzona w celu sprawowania zarządu nad wspólnotą (§1 i § 5) oraz że terenem jej działalności są grunty znajdujące się w obrębie Miasta i Gminy [...], oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] (§ 3 statutu). Organ dysponował również umową z dnia [....] lutego 2012r. zawartą z Sy. S.A. z siedzibą w W., na mocy której skarżąca nabyła nieodpłatnie ziemię z wykopów powstałych podczas budowy centrum handlowego w Łomiankach. Na podstawie tej umowy, S. S.A. dostarczyła ziemię zmieszaną z innymi odpadami - w tym m.in. z gruzem o różnym rozdrobnieniu, kawałkami nawierzchni asfaltowej i pokruszonym asfaltem, fragmentami elementów odwodnień i wysypała ją na teren nieruchomości skarżącej.

Na koniec należy dodać, że ewentualne, nienależyte wykonanie przez S. S.A. umowy rodzi po stronie skarżącej cywilnoprawne roszczenie z tytułu szkody jaką ponieśli w wyniku nienależytego wykonania tej umowy.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdza,. że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione, nie ma również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.