Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 67/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 38, ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 147, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 14 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz skarżącego J. L. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 14 listopada 2016 r. Zarząd Powiatu [...] - po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty - podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w P. z pełnienia funkcji o następującej treści:

"§ 1.

Odwołuje się z dniem 15 listopada 2016 r. dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w P. - Pana J. L. z pełnienia funkcji powierzonej mu Uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 05 lutego 2013 r.

§ 2.

Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].

§ 3.

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.".

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że godnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis art. 5c pkt 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 38 ust. 1 wykonuje odpowiednio: wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa.

Pismem z dnia 17 października 2016 r. zwrócono się do [...] Kuratora Oświaty w G. o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w P. – J. L. Do dnia 7 listopada 2016 r., nie otrzymano odpowiedzi co jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Organ zaznaczył, że przyczyną odwołania z funkcji dyrektora było niewłaściwe zarządzanie placówką, co zagraża uczniom/słuchaczom oraz interesowi publicznemu i destabilizuje funkcjonowanie placówki. Między innymi odwołany dyrektor szkoły zaplanował w orzeczeniu organizacyjnym na rok szkolny 2016/2017 kierunki kształcenia w branżach, które nie są ujęte w koncepcji rozwoju szkolnictwa Powiatu [...]. Następnie przedstawił działania przygotowujące do realizacji koncepcji członkom Rady Pedagogicznej PCKZiU w perspektywie zwolnień nauczycieli oraz błędnie poinformował związki zawodowe o planach w tym zakresie. Podjął także próby wymuszenia zezwolenia na prowadzenie naboru do szkół według własnej koncepcji, czyli we wszystkich zawodach ze szczególnym uwzględnieniem branży gastronomicznej, na którą Urząd Marszałkowski nie wyraził zgody (koncepcja nie dublowania zawodów w tym samym organie prowadzącym). Zaplanowane branże dla PCKZiU w P. to: transport, logistyka i motoryzacja, a zawody objęte wsparciem: technik mechanik, technik logistyk, operator obrabiarek skrawających, ślusarz. Uchybienia dyrektora dotyczą także nieprzestrzegania zasad współpracy i obowiązujących przepisów prawa oświatowego w kwestii złożenia arkusza organizacji. Arkusz został złożony w dniu 4 maja 2016 r. zamiast najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2016 r.

W dniu 31 maja 2016 r. dyrektor odmówił Staroście wykonania zaleceń zapisanych w arkuszu organizacji dotyczących zmian przydziału godzin doradztwa zawodowego uzasadniając to brakiem zgody związków zawodowych.

Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. dyrektor złożył wniosek o zatwierdzenie godzin dodatkowych zajęć na kontynuację innowacji pedagogicznej (160 godzin rocznie), co powinno być ujęte w projekcie arkuszu organizacji. Nie zastosował w aneksie do arkusza organizacji placówki na rok szkolny 2016/2017, zaleceń organu prowadzącego. Rozpoczął bez zgody organu prowadzącego z dniem 1 września 2016 r. kształcenie na kwalifikacyjnym kursie zawodowym w kwalifikacji A.71., jednocześnie powołując się na orzeczenie organizacyjne (brak tej kwalifikacji w projekcie arkusza organizacji). W placówce bez zgody organu prowadzącego utworzono dodatkowo oddział dla dorosłych. Także bez zgody organu prowadzącego przydzielono nauczycielom godziny zajęć dodatkowych przeznaczonych na poprawę wyników egzaminów maturalnych i zawodowych. Dyrektor w piśmie z dnia 19 września 2016 r. nie uwzględnił zalecanych przez organ prowadzący zmian w przydziałach czynności nauczycielom (doradca zawodowy, bibliotekarz). Nadto, wykazał się brakiem orientacji w zakresie rodzajów szkół wchodzących w skład PCKZiU. W dniu 3 marca 2016 r. złożył wniosek o likwidację 13 szkół, z których 7 było zlikwidowanych w 2013 r.

Wypracowany zakres modyfikacji i rozwoju szkół Powiatu [...] zapisano we wnioskach o dofinansowanie złożonych 1 lipca 2016 r. w Urzędzie Marszałkowskim, jako projekty zintegrowane pod nazwami "Podniesienie zdolności do przyszłego zatrudnienia uczennic i uczniów ZSP K. i PCKZiU w P. kształcących się w branżach kluczowych dla powiatu [...]" oraz "Kształtowanie sieci ponadgimnazjalnych szkół zawodowych uwzględniającej potrzeby subregionalnych i regionalnego rynku pracy". Działania ujęte w przedmiotowym zakresie są ze sobą powiązane i obejmują: wsparcie uczniów w zakresie realizacji staży i praktyk zawodowych u pracodawców, kursów specjalistycznych, zajęć dodatkowych, wsparcie nauczycieli poprzez realizację staży u pracodawców, podnoszenie kwalifikacji zawodowych i udział w zespołach sieci współpracy i samodoskonalenia zawodowego, organizację kształcenia ustawicznego w branżach kluczowych objętych wsparciem poprzez modernizację i doposażenie pracowni, badanie losów absolwentów oraz doradztwo edukacyjno - zawodowe uwzględniające włączenie do regionalnego systemu, współtworzenie i rozwój powiatowego systemu doradztwa edukacyjno - zawodowego.

Z kolei sposób organizacji doradztwa zawodowego w placówkach powiatu był znany wszystkim zainteresowanym stronom i dyrektor miał czas na podjęcie działań związanych z przygotowaniem arkusza organizacji zgodnego z założeniami koncepcji szkolnictwa zawodowego w Powiecie [...].

W podsumowaniu organ wytknął, że działania dyrektora powodują destabilizację i chaos w pracy szkoły, a ponadto niezgodną z prawem realizację zadań dydaktycznych szkoły. Potwierdzeniem tego są: nieterminowe przekazywanie projektu arkusza oraz nie uwzględnienie w aneksie uwag organu zatwierdzającego, przeprowadzenie rekrutacji na rok szkolny 2016/2017 niezgodne z projektem arkusza organizacji, utworzenie kursu kwalifikacyjnego nie ujętego w projekcie arkusza organizacji (brak akceptacji organu zatwierdzającego), nie zaplanowanie naboru w zawodzie operator obrabiarek skrawających. Wbrew sugestiom organu, podejmowanie działań powodujących skutki finansowe bez uzyskania uprzedniej zgody organu prowadzącego, tzn. godziny ponadwymiarowe w bibliotece/doradca zawodowy, utworzenie dodatkowego oddziału, samodzielne przydzielenie godzin dodatkowych organu prowadzącego), a także utrudnianie wdrażania koncepcji szkolnictwa zawodowego w powiecie, co stanowi poważne zagrożenie dla powodzenia realizacji projektu modernizacji szkolnictwa zawodowego w Powiecie [...] i spowoduje bardzo poważne konsekwencje finansowe. Brak współpracy z organem prowadzącym spowodował sytuację, w której placówka z winy dyrektora funkcjonuje bez zatwierdzonego arkusza organizacji.

Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. J. L. wezwał Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie uchwały nr [...]. Jego zdaniem uchwała została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez niewskazanie należytej przyczyny odwołania go z zajmowanego stanowiska, tj. "przypadku szczególnie uzasadnionego", o którym mowa w przepisie. Zarząd Powiatu [...] nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

J. L. zaskarżył opisaną wyżej uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 14 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wskazanych dokumentów.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

istotne naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie zaskarżonej uchwały, mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; przesłanki wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, natomiast uzasadnienie uchwały ogranicza się do ogólnych stwierdzeń, nie popartych żadnymi konkretnymi danymi i dowodami;

naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie przez organ, że spełniony został wymóg w zakresie zwrócenia się do [...] Kuratora Oświaty w G. w sprawie odwołania dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w P., w sytuacji, gdy doręczona skarżącemu uchwała nr [...], jak również pismo przewodnie Starosty [...] z dnia 15 listopada 2016 r. nie zawierają dowodu dochowania wymogu uprzedniego zaopiniowania zaskarżonej uchwały przez Kuratora Oświaty, gdyż brak jest zarówno treści pisma adresowanego do Kuratora Oświaty, jak i dowodu wysłania tego wniosku do Kuratora pocztą lub jego złożenia bezpośrednio u Kuratora, co uzasadnia stwierdzenie, że takie zdarzenie nie miało miejsca;

naruszenie przepisów nakładających na organ prowadzący, w tym przypadku na Zarząd Powiatu [...], obowiązku prawidłowego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno poprzedzać podjęcie aktu odwołania, a które nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy; ponadto wskazał na doraźny charakter oraz pozorność przypisanych zarzutów; obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień;

brak zapewnienia skarżącemu ze strony organu prawidłowego udziału w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały; skarżący został zatem pozbawiony możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czy zgłoszenia wniosków;

naruszenie prawa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również brak ujawnienia wszystkich istotnych i mających znaczenie na gruncie sprawy okoliczności; nieprawidłową oraz oderwaną od faktycznych i rzeczywistych okoliczności ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także niekompletność oraz wybiórczość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie którego doszło do wydania uchwały odwołującej go ze stanowiska dyrektora.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, które uściśla termin ustawowy "szczególnie uzasadnionego przypadku", zawarty w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto, zaniedbania po stronie dyrektora szkoły, które mają prowadzić do pozbawienia go funkcji, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie aktu odwołania oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem skarżącego podniesione przez organ zarzuty są pozorne i nie stanowią wiarygodnego uzasadnienia dla odwołania dyrektora na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Całkowicie niezrozumiałym oraz bezpodstawnym jest wysuwany w stosunku do skarżącego zarzut odnoszący się zaplanowania w koncepcji rozwoju szkolnictwa 2016/2017 kierunków kształcenia w branży gastronomicznej, w sytuacji, gdy taka koncepcja jest zgodna z koncepcją reprezentowaną przez Powiat [...] oraz zgodna z zapotrzebowaniem na ten kierunek ze strony mieszkańców powiatu.

Podkreślił, że w związku z obowiązującymi przepisami nie mógł dokonać zmian w warunkach zatrudnienia doradcy zawodowego (brak zgody związku zawodowego).

Co ważne, arkusz organizacji, będący podstawowym dokumentem planistycznym szkoły, został zatwierdzony przez organ prowadzący.

W tych okolicznościach żadna z przyczyn podanych przez organ nie była na tyle istotna aby w trybie natychmiastowym odwołać skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ zauważył przy tym, że skarżący podejmował czynności sprzeczne z zaleceniami organu prowadzącego placówkę w procesie zatwierdzania arkusza organizacyjnego, np. w zakresie utworzenia stanowiska doradcy zawodowego i określenia ilości tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć tego doradcy. Bez zgody organu prowadzącego utworzył kurs kwalifikacyjny oraz oddział liceum dla dorosłych.

Zdaniem organu uzasadnienie uchwały precyzyjnie wskazuje przyczynę odwołania, a zatwierdzenie arkusza organizacyjnego po odwołaniu skarżącego podyktowane było zagrożeniem stabilizacji finansowej placówki w roku 2017. Wcześniej z winny skarżącego placówka przez dwa i pół miesiąca funkcjonowała bez zatwierdzonego arkusza.

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę, kwestionując zawarte tam twierdzenia.

W dniu 28 marca 2017 r., po zamknięciu rozprawy, a przed ogłoszeniem orzeczenia w sprawie, pełnomocnik skarżącego złożył Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 marca 2017 r. wraz z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 14 listopada 2016 r. (nr [...]) o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Powiatowego Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w P. z dniem 15 listopada 2016 r., a więc w czasie roku szkolnego i bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Uznać należy, że powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż jest to władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48).

Podkreślić trzeba, że sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego przez uprawniony podmiot. W przypadku skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny ma możliwość stwierdzenia nieważności aktów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej.

W niniejszej sprawie skarżący jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Jak wynika z materiału dowodowego skarżący wyczerpał procedurę zaskarżenia zarządzenia do sądu administracyjnego, bowiem przed wniesieniem skargi wezwał pismem z dnia 21 listopada 2016 r. Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie złożył skargę. Tym samym spełnione zostały wymogi formalne złożenia skargi.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Na gruncie tej ustawy ustawodawca - w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę (w tym kompetencję powierzania i odwoływania dyrektora szkoły) powierzył trzem grupom podmiotów: wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), zarządowi powiatu lub zarządowi województwa (art. 5c pkt 2 ustawy). Zaskarżona uchwała podjęta została przez Zarząd Powiatu [...], zatem przez właściwy organ.

Zauważyć jednak należy, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwoływaniu z funkcji dyrektora szkoły ograniczony został przepisami ustawy o systemie oświaty. Kwestia ta została uregulowana w art. 38 ustawy zezwalającym na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czterech sytuacjach. Analiza tych sytuacji pozwala na pogrupowanie przyczyn odwołania dyrektora szkoły, jako zależnych od woli dyrektora, jaką jest rezygnacja ze stanowiska (art. 38 ust. 1 pkt a) oraz zawinionych przez dyrektora, jaką jest negatywna ocena pracy i wykonywania zadań administracyjnych i finansowych czy nie usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień i nie opracowanie programu naprawczego (art. 38 ust. 1 pkt b i c). W wymienionych przypadkach organ prowadzący szkołę jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora szkoły.

Ustawodawca wprowadził ponadto także fakultatywną przyczynę odwołania z funkcji dyrektora szkoły, określoną w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że ustawodawca zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa może powodować odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna, więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego, przy czym sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli. Istotne jest to, że takie "szczególnie uzasadnione" okoliczności powodują destabilizację funkcjonowania szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia temu jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Należy też wskazać, że uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zawierająca element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, LEX nr 1356976; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12, LEX nr 1336391). Z kolei w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2081/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że:

" W art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Są to powody o charakterze merytorycznym dowodzące, że osoba pełniąca funkcję dyrektora utraciła zdolność do pełnienia tej funkcji." ( LEX nr 2227144).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i wynikającej z niego konieczności wykazania szczególnie uzasadnionej przyczyny, stanowiącej podstawę do natychmiastowego (w trakcie roku szkolnego) odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że podjął uchwałę z uwagi na niewłaściwe zarządzanie kierowaną placówką, co zagraża uczniom/słuchaczom oraz interesowi publicznemu i destabilizuje funkcjonowanie placówki, wymieniając w dalszej części konkretne uchybienia, których dopuścił się dyrektor kierując placówką.

Większość zastrzeżeń organu związana jest z organizacją systemu kształcenia w placówce. Wskazano na zaplanowanie w orzeczeniu organizacyjnym na rok szkolny 2016/2017 kierunków kształcenia w branżach, które nie są ujęte w koncepcji rozwoju szkolnictwa Powiatu [...] oraz podjęcie próby wymuszenia zezwolenia na prowadzenie naboru do szkół według własnej koncepcji, czyli we wszystkich zawodach ze szczególnym uwzględnieniem branży gastronomicznej. Organ nie wyjaśnił szczegółowo na czym ww. działania miały polegać oraz jaki był ich negatywny wpływ na funkcjonowanie placówki, okoliczności te nie znajdują również potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podobnie jeżeli chodzi o podniesiony w końcowym fragmencie uzasadnienia uchwały zarzut, że skarżący nie zaplanował naboru w zawodzie operator obrabiarek skrawających. Dodać należy, że skarżący z tymi zarzutami się nie zgodził. Odnośnie zarzutu dotyczącego koncepcji rozwoju szkolnictwa 2016/2017 w Powiecie i uruchomienia w placówce kierunku kształcenia w branży gastronomicznej, skarżący wskazał na sygnały ze strony władz powiatu, że nie będą ograniczać kierunków kształcenia w szkole, jak również zauważył, że pod koniec 2015r. Starosta Powiatu osobiście obiecał pomoc w uatrakcyjnianiu kierunków gastronomicznych. Z powyższego wynika, że stanowisko organu prowadzącego w tej kwestii było niejednoznaczne, trudno tym samym uznać ww. zarzut za uzasadniony.

W dalszej kolejności zarzucono nieprzestrzeganie przez skarżącego zasad współpracy i obowiązujących przepisów prawa oświatowego w kwestii złożenia arkusza organizacji. Arkusz został złożony w dniu 4 maja 2016 r. zamiast najpóźniej do 30 kwietnia 2016 r., zaś w dniu 31 maja 2016 r. dyrektor odmówił Staroście wykonania zaleceń zapisanych w arkuszu organizacji dotyczących zmian przydziału godzin doradztwa zawodowego. Nadto nie ujął w projekcie arkusza dodatkowych zajęć na kontynuacje innowacji pedagogicznej, wystąpił zaś o ich zatwierdzenie dopiero w piśmie z dnia 1 lipca 2016 r.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 13 czerwca 2003 r. w sprawie ramowych statutów: publicznego centrum kształcenia ustawicznego, publicznego ośrodka dokształcania i doskonalenia zawodowego oraz publicznego centrum kształcenia praktycznego ( Dz.U. Nr 132, poz.1226) szczegółową organizację zajęć w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji centrum kształcenia ustawicznego opracowany przez dyrektora centrum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji centrum kształcenia ustawicznego zatwierdza organ prowadzący do dnia 31 maja danego roku.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący złożył arkusz organizacji na rok szkolny 2016/2017 z uchybieniem ww. terminu, jednak nie spowodowało to destabilizacji działalności placówki, bowiem arkusz został zatwierdzony przez Starostę z uwagami w dniu 30 maja 2016 r. Również wszelkie późniejsze zmiany w organizacji cyklu kształcenia związane z koniecznością zatwierdzenia zajęć na kontynuacje innowacji pedagogicznej, a potem sporządzenia aneksów do arkusza organizacji, zwłaszcza w związku z uruchomieniem kształcenia na kursie zawodowym w Kwalifikacji A.71 i utworzenia dodatkowego oddziału liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, jest w ocenie Sądu niewystarczające dla przyjęcia, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do niewłaściwej organizacji pracy szkoły, w tym wprowadzania zmian bez wcześniejszej zgody organu prowadzącego. W końcowej części uzasadnienia uchwały (2 i 3 wiersz od dołu na str. 4) organ powiązał to również ogólnie z powodowaniem skutków finansowych, nie wykazując czy i w jakim stopniu stanowiło to zagrożenie dla budżetu Powiatu.

Powyższe zarzuty można zaklasyfikować jako zarzuty dotyczące nieprawidłowej organizacji szkoły oraz wynikające z tego skutki finansowe, co jest równoznaczne z kwestionowaniem przez organ prawidłowości dysponowania środkami budżetowymi. Takie zarzuty mogą w ocenie Sądu stanowić przesłankę do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, nie można ich natomiast uznać za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu uchwały wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/13, należy zauważyć, że wyrok ten zapadł w innych okolicznościach faktycznych. W niniejszej sprawie arkusz organizacji został zatwierdzony w terminie, kontrowersje organu prowadzącego budziły natomiast aneksy do arkusza. Należy jednak zauważyć, że brak zatwierdzonego aneksu do arkusza organizacji nie powoduje zagrożenia co do funkcjonowania szkoły i groźby jej likwidacji, jak ma to miejsce w przypadku szkoły, której arkusz nie został zatwierdzony.

Dodać należy, że skarżący wyjaśnił z jakich przyczyn doszło do wprowadzenia późniejszych zmian w arkuszu organizacji i w ocenie Sądu wyjaśnienia te są przekonujące. Wskazywano w nich bowiem na specyfikę organizacji kursów skierowanych do osób dorosłych i związaną z tym rekrutację, wyników której z wyprzedzeniem nie można przewidzieć. W piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. skarżący podał, że tworzenie nowych oddziałów szkoły dla dorosłych oraz kursów kwalifikacyjnych jest odpowiedzią na potrzeby edukacyjne mieszkańców powiatu. Podkreślał, że na etapie tworzenia arkusza w kwietniu 2016 r. nie był w stanie przewidzieć liczby chętnych słuchaczy, w związku z tym dopiero później mógł wprowadzić do arkusza odpowiednie informacje.

Odnosząc się do powyższego, nie może umknąć uwadze fakt, że placówka którą kierował skarżący nie jest typową szkołą publiczną. W Centrum prowadzone jest kształcenie w formach dziennej, zaocznej i pozaszkolnej (§ 3 Statutu PCKZiU), zaś w jej skład wchodzi szereg jednostek organizacyjnych. Część z nich to szkoły dla młodzieży, zaś część to szkoły dla dorosłych. Centrum prowadzi również kursy zawodowe, w tym kwalifikacyjne. Prowadzenie takiej działalności oświatowej obliguje dyrektora takiej placówki do tworzenia oferty edukacyjnej, która będzie uwzględniała potrzeby rynku pracy. Ma to znaczenie zwłaszcza w przypadku kierunków kształcenia zawodowego osób dorosłych. Odnosząc się do tych kryteriów skarżący przekonująco wytłumaczył swoje działania związane z uruchomieniem dodatkowego kursu kwalifikacyjnego i oddziału liceum dla dorosłych. Skarżący odwoływał się również do utrwalonej we wcześniejszych latach praktyki takiego samego wprowadzenia zmian do arkusza, czemu zaprzeczył pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r.

Dodać należy również, że skarżący, na żądanie organu, przedstawił wyliczenia skutków finansowych uruchomienia nowego oddziału i kursu kwalifikacyjnego, wykazując wysokość ( przez okres trzech lat) subwencji oświatowej przysługującej Powiatowi z tego tytułu i jej nadwyżki nad poniesionymi wydatkami na wynagrodzenia dla nauczycieli.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14, że: "Oparcie uchwały o odwołaniu Dyrektora z pełnionej funkcji o stwierdzenia m.in. takie, jak: niestosowanie się do uwag organu prowadzącego odnośnie arkusza organizacyjnego Szkoły i nieusuwanie niezgodności z przepisami prawa oświatowego czy brak współpracy z organem prowadzącym, które miały powodować utratę zaufania Zarządu Powiatu i pogorszenie sytuacji Szkoły w taki sposób, że nie realizowała ona właściwie procesu dydaktycznego, jest niewystarczające dla przyjęcia, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty." (LEX nr 1771941).

Odnośnie odmowy wykonania zaleceń zapisanych w arkuszu organizacji dotyczących zmian przydziału godzin doradztwa zawodowego, jak również powstałego pomiędzy skarżącym a organem prowadzącym sporu dotyczącego osoby zatrudnionej w placówce jako doradca zawodowy, Sąd stwierdza, że sprawy kadrowe takie jak kwestia zmiany warunków pracy jednego z pracowników szkoły, czy jego ewentualnego zwolnienia, nie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie istniały przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powoływane przez Zarząd Powiatu okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżący utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji spowodowaną jego rażącą niekompetencją w realizacji spoczywających na nim obowiązków ( vide powołany wcześniej wyrok NSA IOSK 2081/16). Mogą być one natomiast kwalifikatorami pracy i wywiązywania się przez dyrektora placówki z pełnionej funkcji kierowniczej, która to praca, podlega ocenie i wynikającym z tego konsekwencjom, o czym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.

Tak więc zakwestionowana uchwała Zarządu Powiatu w sposób istotny naruszała prawo, zatem jako nieważna podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu podjęcia uchwały pomimo braku uzyskania opinii kuratora oświaty. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku o wydanie wobec skarżącego przez Kuratora Oświaty w G. opinii w sprawie odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, która wpłynęła do Kuratorium Oświaty w G. w dniu 18 października 2016 r. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1, przy czym niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Z materiału dowodowego wynika, że Kurator Oświaty w G. nie wydał opinii w sprawie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, a zatem należało – na podstawie art. 38 ust. 2 in fine ustawy - przyjąć, że opinia ta została wydana w trybie "milczącej zgody".

Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., nie stwierdzając przeszkód do stwierdzenia nieważności uchwały, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).