Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1690/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/15 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 9 kwietnia 1971 r. Państwowe Biuro Notarialne w L. dokonało wpisu Skarbu Państwa, jako współwłaściciela w 5/16 częściach nieruchomości położonej w L. przy ul. N. w miejsce dotychczasowego współwłaściciela M. S., w oparciu o odpis sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego dla m. L. z dnia [...] września 1966 r. i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1971 r.

Od powyższego wpisu A. S. złożył rewizję. Sąd Okręgowy w L., Wydział III Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] uwzględnił w całości złożoną rewizję, zmienił zaskarżony wpis, poprzez oddalenie wniosku o wpis Skarbu Państwa jako współwłaściciela w 5/16 częściach powyższej nieruchomości w miejsce dotychczasowego współwłaściciela M. S. Wnioskodawca podniósł również, że decyzja Wojewody L. z dnia [...] lutego 2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, z uwagi na wpis ostrzeżenia o ww. rewizji do treści księgi wieczystej.

Wojewoda L., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę L. z mocy prawa własności 1/2 części nieruchomości położonej w L. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie S-01, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. XX Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

A. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. - w części dotyczącej udziału 5/16 przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnił, że przedmiotowa nieruchomość w tej części nie stanowiła mienia ogólnonarodowego, lecz własność spadkobierców M. S.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że decyzja Wojewody L. z dnia [...] lutego 2000 r., w części dotyczącej udziału 5/16 w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], zaś z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie "zasiedzenia z dnia 29 września 1960 r., sygn. akt [...], dotyczącego udziału 3/16 części nieruchomości oraz przepadku mienia z dnia 20 września 1966 r., sygn. akt [...], dotyczącego udziału 5/16 części nieruchomości". Postanowieniem z dnia 29 września 1960 r., sygn. [...] Sąd Powiatowy dla m. L. stwierdził, że Skarb Państwa, na podstawie przedawnienia (zasiedzenia), jest właścicielem 3/16 nieruchomości położonej w L. przy ul. N., uregulowanej w księdze hip. [...] rep. Hip. [...] obecnie KW. [...]. Wyrokiem z dnia 20 września 1966 r. [...] Sąd Wojewódzki dla m. L. m.in. orzekł w stosunku do J. S. konfiskatę mienia w całości. Przy czym decyzją z dnia [...] grudnia 1965 r. Kierownik Wydziału Finansowego Skarbowego Urzędu Komorniczego stwierdził, że nieruchomość położona w L. przy ul. N., której tytuł własności uregulowany jest na M. S., będąca we władaniu M. S., należy do J. S.

Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wpis Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości, stanowiącej dawniej własność M. S. został oddalony na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w L. z dnia 16 października 2008 r. W dniu 27 maja 1990 r. nie było podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość w udziale 5/16 części stanowiła własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Objęta postępowaniem działka w udziale 5/16 części stanowiła własność osoby fizycznej.

Minister uznał, że powyższe stanowi o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z 1990 r., co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Minister wskazał jednak, że Miasto L., aktem notarialnym z dnia 8 października 2003 r. zbyło prawo własności udziału wynoszącego połowę zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przy czym Miasto L. nabyło własność udziału 1/2 części ww. nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2000 r. Przedmiotowa decyzja stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej KW Nr [...] prawa własności udziału 1/2 działki nr [...] na rzecz Miasta L.. Zdaniem organu, nabycie przedmiotowej nieruchomości przez osoby fizyczne od Miasta L. wywołało nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił A. S..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r. Minister w całości podtrzymał stanowisko, że koniecznym było stwierdzenie, że decyzja Wojewody L. z dnia [...] lutego 2000 r., w części dotyczącej udziału 5/16 w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka stanowiła przedmiot dalszego obrotu prawnego. Aktami notarialnymi zawartymi w dniu 8 października 2003 r., 21 grudnia 2004 r., 28 kwietnia 2005 r. i 4 stycznia 2008 r. nastąpił obrót cywilnoprawny przedmiotową nieruchomością. Zawarcie ww. umów, stanowi oczywistą przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] lutego 2000 r. Ta czynność prawna nastąpiła po wydaniu decyzji komunalizacyjnej i w ocenie organu nadzoru, jest jej następstwem. Na skutek skomunalizowania nieruchomości nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania nieruchomością i ten podmiot rozporządził nieruchomością w taki sposób, że obciążył ją na podstawie czynności cywilno-prawnej. W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji uchylałoby ten skutek, jednak organy administracji publicznej nie są do tego uprawnione. Jednocześnie, jako kolejny argument wskazujący na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 156 § 2 K.p.a., organ wskazał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, podnosząc znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji komunalizacyjnej.

W skardze na powyższą decyzję do WSA w Warszawie A. S. zarzucił naruszenie art. 156 § 2 K.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 140 i art. 7 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - postanowienia SR dla L. w L. z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt [...], na okoliczność zawieszenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, dotyczącego nieważności decyzji Wojewody L.,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sadu I instancji, nie ma wątpliwości co do tego, że analizowana decyzja Wojewody L. zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. skoro postępowanie dowodowe w sprawie dowiodło, że w dniu 27 maja 1990 r. działka gruntu oznaczona nr ew. [...] , w udziale 5/16 części, nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z treścią art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy w konsekwencji jej wydania zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji tego przepisu. WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu nadzoru, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lutego 2000 r., w części wskazanej przez organ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do transmisji uprawnień właścicielskich i (w ich ramach) cywilnoprawnego rozporządzenia nieruchomością w ramach umów z dnia 8.10.2003 r. , 21.12.2004 r., 28.04.2005 r. oraz 4.01.2008 r., które zostały opisane w treści decyzji. Nie może, zdaniem Sądu I instancji, budzić wątpliwości, że odwrócenie zaistniałych w ich następstwie skutków w sferze prawa cywilnego pozostaje poza zasięgiem sprawczym organów administracji.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Warszawie wskazał, że deklaratoryjny charakter decyzji oznacza, że dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W decyzji takiej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej. Jednakże, wbrew stanowisku skargi, art. 156 § 1 K.p.a. odnosi się do wszelkich decyzji administracyjnych, a więc także do decyzji deklaratoryjnych, zatem przepisy dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych mają również zastosowanie do tych decyzji. W odniesieniu do zarzutu braku odniesienia się przez organ do kwestii przysługiwania nabywcom spornej nieruchomości ochrony na wypadek gdyby zbywca nie posiadał prawa do rozporządzania nieruchomością, w myśl zasad związanych z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, Sąd I instancji dostrzegł, że Minister Administracji i Cyfryzacji uchybił w tym względzie obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazane naruszenie pozostawało jednakże, w ocenie Sądu, bez wpływu na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Faktem jest bowiem, że w obrocie prawnym pozostają obecnie umowy w formie aktów notarialnych (z dnia 8.10.2003 r., 21.12.2004 r., 28.04.2005 r. oraz 4.01.2008 r.) opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia, dotyczące sprzedaży przez Miasto L. skomunalizowanego udziału w spornej nieruchomości na rzecz W. i B. małżonków S., następnie sprzedaży przez w/w lokalu mieszkalnego oraz sprzedaży udziału w części nieruchomości na rzecz A. S. Sąd I instancji zaznaczył, że dopóki wymienione umowy cywilnoprawne nie zostały skutecznie wyeliminowane z obrotu, ich byt prawny nie może być weryfikowany przez organy administracji. Wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji, właściwe do jego przeprowadzenia. Z akt sprawy wynika ponadto, że przed Sądem Rejonowym dla L. toczy się obecnie z inicjatywy skarżącego postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej omawianej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazane wyżej okoliczności powinny być zatem przedmiotem rozważań tego Sądu pod kątem zgodności z prawem i skuteczności opisanych wyżej transakcji.

WSA w Warszawie za częściowo uzasadnione uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Ministra także przepisów art. 7 i 77 K.p.a. w odniesieniu do zagadnienia skutków toczącego się procesu cywilnego w trybie art. 10 ukwh, a także lakoniczne nawiązanie do skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Uchybienia te jednakże nie wpłynęły, zdaniem Sądu I instancji, na poprawność dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła:

I. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;

II. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 140 i art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnienia okoliczności związanych z brakiem ochrony dla nabywców nieruchomości wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w szczególności poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pisma Sądu Rejonowego dla L. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 9 września 2014 r., potwierdzającego, iż rewizja A. S. wpłynęła w dniu 10 stycznia 1991 r. i uczyniono o niej wzmiankę w dziale II księgi wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę tego, iż sąd powszechny rozstrzygający w sprawie o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest związany treścią ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. To zaś oznacza, że sąd powszechny nie będzie mógł ustalić rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości tak długo, jak długo w obrocie pozostaje dotknięta rażącym naruszeniem prawa decyzja administracyjna. W ocenie strony, sytuacja w której rozszerzająca wykładnia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. prowadzi do pozbawienia skarżącego ochrony podstawowego prawa, jakim jest prawo własności jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Skarżący zwrócił uwagę na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 i wskazał, że wynika z niej, że późniejsza sprzedaż i darowanie udziału w nieruchomości nie stanowiły skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4-7/98. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 marca 2000 r., sygn. OPS 14/99, głównym argumentem, który przemawia za trafnością założenia, że nie można utożsamiać wszystkich kolejnych zdarzeń prawnych dotyczących przedmiotu decyzji z jego bezpośrednimi skutkami jest to, iż przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszych zdarzeń prawnych z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Przyjęcie stanowiska reprezentowanego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie w praktyce prowadzi właśnie do niemożliwości wzruszenia stanu prawnego ukształtowanego w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd o związaniu sądu powszechnego ostateczną decyzją administracyjną. Jak wskazywano w toku postępowania, czego Sąd I instancji zdaje się nie brać pod uwagę, skarżący wytoczył powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, które aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym dla L. w L., za sygn. akt [...]. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r.

Skarżący kasacyjnie odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 gdzie wskazano, że nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej nie należy porównywać z niemożnością przywrócenia stanu poprzedniego, o której mowa wart. 363 § 1 Kodeksu cywilnego. Taki pogląd zaprezentował też NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., I OSK 607/07.

W świetle wypowiedzi orzecznictwa skarżący kasacyjnie uznał, że w niniejszej sprawie nie występują nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, w której skutek rzeczowy, jeśli przyjąć jego powstanie, potwierdzony decyzją deklaratoryjną z dnia [...] lutego 2000 r. może być zniesiony na drodze administracyjnej, tj. w drodze stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z uwagi na objęcie nią gruntu niestanowiącego własności Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, organ administracji i Sąd I Instancji z daleko idącym automatyzmem przyjęły, że skoro w związku z wydaną decyzją komunalizacyją gmina rozporządziła nieruchomością, to zaszły nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem, ta generalna zasada nie może mieć zastosowania w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie tej całkowicie pominięto, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, aby organ administracji badał skuteczność zawartych umów cywilnoprawnych, lecz o to, aby uwzględniając przy wydawaniu decyzji całokształt okoliczności faktycznych uwzględnił fakt, że nabywcy nieruchomości nie byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (pierwsza transakcja z uwagi na wzmiankę o rewizji, druga transakcja z uwagi na jej nieodpłatny charakter). Pominięcie tej okoliczności powoduje, że nabywcy bezpodstawnie otrzymują od organu i Sądu ochronę, której odmawiają im powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. A contrario: nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. okoliczność, że doszło do zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, ale nie chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powyższe oznacza, że zdarzenia cywilnoprawne w tej konkretnej sprawie (umowa sprzedaży i darowizny), jako niechronione rękojmią nie mogą stanowić przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania A. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w automatycznym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nieodwracalne skutki prawne decyzji komunalizacyjnej wywołuje każdy przypadek cywilnoprawnego rozporządzenia nieruchomością przez gminę. Kwestionując stanowisko Sądu Wojewódzkiego wskazuje, że w analizowanym przypadku nabywcy nie byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (pierwsza transakcja z uwagi na wzmiankę o rewizji, druga transakcja z uwagi na jej nieodpłatny charakter), z czego wywodzi, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. było już wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezentowane poglądy wyrażane były w orzeczeniach dotyczących różnych przedmiotowo spraw. Podkreślić jednakże należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie w przeważający sposób opowiedziano się za powiązaniem pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego z sytuacją, w której skutków decyzji organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego

(por. m.in.:, wyroki NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 292/11, z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 63/10, z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 739/07, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05).

Skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w przywołanej przez skarżącego kasacyjnie uchwale z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych – ze względu na nieodwracalność skutków prawnych – nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: "O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 148/10, Lex nr 745041, z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, Lex nr 1219128, akceptowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (zob.: W. Chróścielewski w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.): Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną powyżej wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wyrażoną w art. 156 § 2 K.p.a., którą zastosowano też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której jednostka samorządu terytorialnego utraciła władztwo nad nieruchomością nie mieści się bowiem w ustawowo określonych kompetencjach organu. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 u.k.w.h. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię - art. 8 u.k.w.h. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2302/16).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. Analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 140 i art. 7 K.p.a., który również koncentrował się wokół kwestii ustaleń faktycznych związanych z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.