Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 118/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 49b, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] października 2018 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 28 grudnia 2018 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołań R. K. (dalej jako: skarżący), M. K., A. K. oraz K. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. z 10 października 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z 30 maja 2017 r. P. R. – pełnomocnik D. R. wystąpił o przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie prawidłowości rozmieszczenia budynków gospodarczych położonych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.. Pracownicy PINB miasta L. przeprowadzili kontrolę w dniu 8 sierpnia 2017 r., w wyniku której ustalili, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi trzema samodzielnymi lokalami mieszkalnymi oraz dwa obiekty budowlane - budynki gospodarcze położone w północnej i w zachodniej części działki. Budynek gospodarczy położony w północnej części działki jest konstrukcji drewnianej, ma wymiary w rzucie poziomym: szerokość - 3,75 m x długość - 1,65 m i wysokość zmienną od 2,20 m do 2,80 m z jednospadowym dachem pokrytym blachą trapezową. Budynek posadowiony jest na podłożu z kostki betonowej oraz posiada ściany z desek bez otworów okiennych. Budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], będącą własnością G. L.. Od wschodu (po skosie) w odległości zmiennej od budynku mieszkalnego od 1,00 m do 1,60 m usytuowany jest drugi budynek gospodarczy bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i nr [...]. Budynek ma konstrukcję drewnianą z zadaszonym drewnianym podestem wewnątrz, dach jednospadowy został pokryty falową płytą "onduline". Ściany wykonano z desek bez otworów okiennych. Wymiary obiektu w rzucie poziomym wynoszą: 3,16 x długość 3,87 m i wysokość od 2,10 m do 2,60 m. Obecny podczas kontroli P. R. podniósł, że obydwa budynki gospodarcze zostały wykonane bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku mieszkalnego i przedmiotowej działki, a także, że wykonano je bez stosownych zgłoszeń. Budynek gospodarczy oznaczony jako "nr I" został wybudowany w 2012 r. Budynek "nr II" wykonano w 2016 r. Właścicielem budynku "nr I" jest właściciel lokalu nr [...] - K. R., zaś właścicielem budynku gospodarczego "nr II" są właściciele lokalu mieszkalnego nr [...]. Obecny podczas kontroli R. K. oświadczył, że budynek gospodarczy "nr II" stoi przy granicy z działką nr [...], którą dzierżawi od miasta L.. Budynek ten jest posadowiony w odległości 12,5 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] i nie utrudnia współżycia lokatorów. Sąsiad z działki nr [...] nie wniósł sprzeciwu podczas budowy budynku. Obecna współwłaścicielka działki nr [...] K. R. nie wnosi sprzeciwu do użytkowania budynku gospodarczego "nr II". Z ustaleń organu wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie powyższych ustaleń decyzją z 13 listopada 2017 r. PINB miasta L. nakazał współwłaścicielom nieruchomości (działki nr [...]) rozbiórkę obydwu obiektów. W ocenie organu budynki zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, a ich usytuowanie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).

W wyniku odwołań wniesionych przez R. K. i K. R., decyzją z 8 stycznia 2018 r. L. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia odrębnych postępowań dla każdego z obiektów, ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych oraz zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeprowadzono w dniu 22 lutego 2018 r. kontrolę, w wyniku której ustalił, że inwestorem spornego obiektu budowlanego jest R. K., zaś stan budynku nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli. W ocenie organu I instancji inwestor zrealizował budowę przedmiotowego obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia, a także z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tej sytuacji decyzją z 10 października 2018 r. PINB Miasta L. nakazał współwłaścicielom nieruchomości R. K., M. K., A. K., K. R. oraz D. R. rozbiórkę samowolnie (bez dokonania zgłoszenia) wybudowanego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego znajdującego się w południowo-zachodniej części działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2018 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej około 12,22 m2 wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dokonał. L. WINB zgodził się również ze stanowiskiem PINB, że lokalizacja spornego budynku narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Co prawda przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z ustaleń organu I instancji wynika, że do chwili obecnej dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], nie powstał nowy plan, który by określił przeznaczenie tego obszaru. Wobec powyższego nie ma żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, co do błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, L. WINB stwierdził, że sporny obiekt spełnia wymogi definicyjne budynku (art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2019 r., poz. 1196, ze zm.; dalej jako: P.b.), gdyż posiada dach, jest trwale związany z gruntem poprzez płytę betonową oraz posiada przegrody budowlane wydzielające je z przestrzeni. Dodatkowo sporny obiekt spełnia definicję budynku gospodarczego wskazaną w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł R. K., podnosząc, że sporny obiekt to tzw. domek ogrodowy, który nie ma fundamentu i nie jest związany z gruntem, w każdej chwili można go przesunąć na wymaganą odległość 1,5 m od granicy działek sąsiadujących. Skarżący podniósł także, że budowa obiektu nie wymagała pozwolenia, gdyż jego powierzchnia nie przekraczała 35 m2.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie istnieje kilka zagadnień wymagających wyjaśnienia

i determinujących zakres sporu prawnego.

Kwestią o podstawowym znaczeniu jest kwalifikacja prawna spornego obiektu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego.

Organy zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek gospodarczy. Skarżący kwestionuje to stanowisko, podnosząc, że jest to tzw. domek ogrodowy, który nie ma fundamentu i nie jest związany z gruntem, w każdej chwili można go przesunąć na wymaganą odległość od granicy działek sąsiadujących.

Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle ustawowej definicji (art. 3 pkt 2 P.b.), pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niesporne w sprawie jest, że przedmiotowy obiekt posiada ściany i dach, spór dotyczy tego, czy obiekt jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty. Zdaniem organów, cechy te są spełnione, gdyż obiekt jest trwale związany z gruntem w ten sposób, że posadowiony jest na bloczkach betonowych, pełniących funkcję fundamentu, przenoszących obciążenia na grunt.

Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska organów z dwóch przyczyn. Po pierwsze, choć argumentom skarżącego nie sposób odmówić całkowicie racji, to stanowisko organów "broni" się na gruncie obowiązujących przepisów, jako zgodne z prawem. Po drugie, odrzucenie stanowiska organów oznaczałaby konieczność zmiany kwalifikacji prawnej obiektu w sposób niekorzystny dla skarżącego, a w konsekwencji takie rozstrzygnięcie sądu naruszałoby zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, wyrażony w art. 134 p.p.s.a.

Pojęcie "trwałego związania z gruntem" nie jest prawnie uregulowane, jednak doczekało się bogatego orzecznictwa, które wskazuje na istotne problemy interpretacyjne, utrudniające stosowanie przepisów. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, szczególnie istotne jest wskazanie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1052/14).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że bloczki betonowe, na których posadowiony jest sporny obiekt, spełniają w istocie funkcję fundamentu – przenoszą obciążenia budynku na grunt. Taki sposób posadowienia obiektu niewątpliwie ma zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Spełnione są zatem cechy przesądzające o tym, że mamy do czynienia z obiektem trwale związanym z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Nie ma znaczenia fakt, że istnieją techniczne możliwości przeniesienia obiektu w inne miejsce. W aktualnym stanie techniki możliwe technicznie jest również przeniesienie dużego obiektu, posadowionego na klasycznym fundamencie. Brak klasycznego fundamentu, w sytuacji kiedy jego rolę spełniają bloczki betonowe, na którym sporny obiekt jest posadowiony, nie ma znaczenia dla klasyfikacji prawnej obiektu jako budynku.

Skoro sporny obiekt został prawidłowo zakwalifikowany jako budynek gospodarczy, to znaczy, że był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b.: wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki), tym niemniej jednak jego budowa wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Okolicznością niesporną w sprawie jest, że obiekt wybudował skarżący R. K., w 2016 r., bez stosownego zgłoszenia.

Ponadto, jak wskazywano wyżej, zakwestionowanie stanowiska organów oznaczałoby zmianę kwalifikacji prawnej spornego obiektu w sposób zdecydowanie niekorzystny dla skarżącego. Gdyby podważyć tezę organu o trwałym związaniu obiektu z gruntem, sporny obiekt musiałby zostać uznany za inny obiekt budowlany. Obiekt niewątpliwie nie jest obiektem małej architektury (nie odpowiada cechom charakterystycznym dla tego typu obiektów, wymienionych w art. 3 pkt 4 P.b.), natomiast mógłby zostać zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b. Zgodnie z tym przepisem przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej

i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z oczywistych względów przy kwalifikacji spornego obiektu odpada pierwsza część przywołanej definicji, natomiast uwzględnienie argumentów skarżącego dawałoby podstawy do zakwalifikowania spornego obiektu jako drugiego ze wskazanych typów tymczasowych obiektów budowlanych (obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem).

Trzeba jednak przypomnieć, że zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 P.b.) jest to, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 29 ust. 1 P.b., wprowadzającego wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, istnieją trzy przypadki, w których tymczasowe obiekty budowlane są objęte takim zwolnieniem: po pierwsze, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (pkt 12); po drugie, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy, oraz barakowozy używane przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (pkt 24); po trzecie, tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (pkt 25).

Sporny obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany do żadnego z powyższych punktów. Nie ulega wątpliwości, że nie był i nie jest według zamiarów inwestora obiektem przeznaczonym do przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie. Ponadto, gdyby był takim obiektem, i tak wymagałby zgłoszenia zamiaru budowy (art. 30 ust. 1 P.b.), którego skarżący - inwestor w rozpoznawanej sprawie nie miał. Niemożność zaliczenia do któregoś z pozostałych punktów jest oczywista i nie wymaga wyjaśnień.

Skoro sporny obiekt nie mieści się w żadnym z wyjątków wskazanych wyjątków, jego budowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja prawna byłaby jeszcze mniej korzystna dla skarżącego, od tej którą przyjęły organy i z której wynikało, że sporny obiekt wymaga jedynie zgłoszenia. Zakwestionowanie korzystniejszej kwalifikacji przyjętej przez organy byłoby zatem sprzeczne z zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego.

Ustalenie, że sporny budynek wybudowano bez dokonania wymaganego zgłoszenia aktualizuje kwestię możliwości sanowania (legalizacji) samowoli, w trybie art. 49b P.b. Sąd uznaje za w pełni prawidłowe rozważania organów w tym zakresie. Organy mają rację, wskazując, że legalizacja samowoli budowlanej w rozpoznawanej sprawie jest niemożliwa, z uwagi na sprzeczność z przepisami określającymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sporny obiekt (budynek) znajduje się bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Takie usytuowanie byłoby dopuszczalne w świetle § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tylko wówczas, gdyby pozwalał na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością niesporną jest brak planu miejscowego dla tego terenu. W tej sytuacji usytuowanie budynku nie może być zaakceptowane jako sprzeczne z § 12 rozporządzenia, a to oznacza brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem był zastosowany przez organu nadzoru nakaz rozbiórki (art. 49b ust. 1 P.b.).

Ponownie należy odnotować, że gdyby uznać, iż sporny obiekt nie jest budynkiem, lecz innym obiektem budowlanym, to i tak zastosowanie miałyby przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się także do budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Taki kierunek rozważań prowadziłby do tej samej konkluzji o konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki z uwagi na sprzeczność z normami odległościowymi, wynikającymi z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Pomimo powyższych konstatacji, potwierdzających prawidłowość stanowiska organów tak co do kwalifikacji prawnej obiektu, jak i co do niedopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej, zachodzi jednak konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zupełnie inny problem, nie podniesiony w skardze. Problemem tym jest prawidłowe określenie podmiotów, na które został nałożony obowiązek wykonania nakazu rozbiórki.

Organy nałożyły obowiązek rozbiórki obiektu na wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Obszerniejsze uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zawarto w decyzji organu I instancji. Do takiej konkluzji doprowadziło następujące rozumowanie PINB miasta L. (zaakceptowane przez L. WINB): niesporne jest, że skarżący R. K. wykonał obiekt (jest zatem inwestorem). D. R. twierdziła, że odbyło się to bez zgody pozostałych współwłaścicieli, w tym zwłaszcza jej. Organ uznał, że w świetle doświadczenia życiowego nie jest możliwe, aby pozostali współwłaściciele nie wiedzieli o budowie budynku. Budowa miała miejsce jeszcze w 2016 r., a wniosek inicjujący postępowanie w sprawie oceny legalności budowy D. R. złożyła dopiero w maju 2017 r. Zdaniem organu oznacza to, że współwłaściciele wyrazili w sposób dorozumiany zgodę na budowę spornego budynku. Ponadto nałożenie obowiązku rozbiórki wyłącznie na inwestora czyniłoby ten obowiązek niemożliwym do wykonania – jest to czynność, która wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, gdyż przekracza zakres zwykłego zarządu. Dodatkowo wreszcie, organ powołał się na zasadę superficies solo cedit, z której wynika, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości są współwłaścicielami spornego budynku.

W ocenie Sądu, nakładając obowiązek rozbiórki spornego obiektu na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, organy naruszyły art. 52 P.b. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, wymienienie w art. 52 P.b. w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. przykładowo: wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Rz 978/17; wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r.; II SA/Kr 1449/17). Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok NSA z 26 marca 2018 r.; II OSK 2446/17). Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela. Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 grudnia 2017 r., II SA/Gd 489/17).

W rozpoznawanej sprawie organy ponad wszelką wątpliwość ustaliły inwestora – w osobie skarżącego, okoliczność ta została przez niego potwierdzona. Skoro osoba inwestora została ustalona w sposób jednoznaczny, należało zastosować się do dyspozycji art. 52 P.b. i określić zakres podmiotowy nakazu rozbiórki w sposób zgodny ze wskazaną tam kolejnością. Nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do inwestora – skarżącego, jako bezpośredniego sprawcy samowoli budowlanej. Podnoszone przez organy argumenty nie dają podstaw do pominięcia ustawowo określonej kolejności podmiotów, na których nakładane są obowiązki w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 49b P.b. Sam fakt, że pozostali współwłaściciele musieli wiedzieć o prowadzonych na ich nieruchomości robotach budowlanych i w sposób dorozumiany zgadzali się na nie (nie sprzeciwiali się budowie w trakcie ich trwania), nie czyni z nich inwestorów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, inwestorem jest podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi ich koszty. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3050/15). Inwestorem w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie był skarżący.

Nie jest trafne stwierdzenie PINB, że nałożenie obowiązku rozbiórki wyłącznie na inwestora czyniłoby ten obowiązek niemożliwym do wykonania. Nakaz rozbiórki wynika z decyzji administracyjnej, a nie z woli współwłaścicieli. Do jego wykonania (w drodze czynności faktycznych, a nie prawnych) nie jest wymagana zgoda pozostałych właścicieli. Ochrona ich interesów prawnych była zapewniona poprzez udział w charakterze stron w toczącym się postępowaniu. Podobnie, kwestia własności budynku nie ma znaczenia dla wykonania nakazu rozbiórki. Oczywiście Sąd zgadza się z organem, że w oparciu o zasadę superficies solo cedit, wszyscy współwłaściciele nieruchomości są współwłaścicielami spornego budynku. Tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że nakaz rozbiórki wynika z decyzji organu, a nie z woli współwłaścicieli i kwestie własnościowe nie mają w tym przypadku rozstrzygającego znaczenia.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu organy obydwu instancji naruszyły art. 52 P.b., co skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji L. WINB z 28 grudnia 2018 r., jak i poprzedzającej ją decyzji PINB miasta L. z 10 października 2018 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny prawidłowo wskazać podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki, w osobie inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Pomimo uwzględnienie skargi Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Skarżący pomimo pouczenia go w tym zakresie przez Sąd nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów (protokół rozprawy z dnia 19 września 2019 r., k. 70 akt sąd.), Sąd nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.).