Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 231/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92i98
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), § 1 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 267), Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, odmówił przyznania [...] A. K. pomocy finansowej, z tytułu uzyskania w drodze darowizny domu jednorodzinnego w miejscowości G. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. K. pełni służbę stałą od dnia 2 grudnia 1999 r. w placówce SG w B. Od dnia mianowania w służbie stałej do dnia uzyskania domu jednorodzinnego w m. G. funkcjonariusz otrzymywał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, bowiem ani on ani żaden z członków jego rodziny nie posiadał w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego.

W dniu 10 września 2013r. A. K. złożył wniosek w sprawie przyznania mu pomocy z tytułu uzyskania w drodze darowizny, w dniu 30 sierpnia 2013 r. domu jednorodzinnego w m. G.

Organ podał, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, iż nabyty przez A. K., aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. dom jednorodzinny, znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby, co potwierdza zaświadczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i oświadczenie funkcjonariusza.

Organ powołując się na art. 98 ust. 1 powyższej ustawy o Straży Granicznej wskazał, że funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jednakże ustawodawca użył pojęcia "uzyskanie" w rozumieniu uzyskania odpłatnego, a nie umowy darowizny. Zdaniem organu, świadczy o tym § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej, w oparciu, o który funkcjonariusz ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej powinien dołączyć w szczególności umowę kupna domu jednorodzinnego, sporządzoną w formie aktu notarialnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 535 § 1 Kodeksu cywilnego, kupno definiuje się jako umowę sprzedaży, w której sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Z aktu notarialnego, przedstawionego przez A. K. wynika, że jest to umowa darowizny domu jednorodzinnego. Zgodnie zaś z art. 888 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku.

Organ wskazał, że w oparciu o przedstawione powyżej dowody i stan prawny funkcjonariusz nie spełnił warunków do przyznania mu pomocy finansowej, z tytułu uzyskania w drodze darowizny domu jednorodzinnego w m. G.

Organ stwierdził, że zgodnie bowiem z powołanym na wstępie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej, świadczenie takie przysługuje funkcjonariuszowi, który kupił lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001 r. o sygn. akt I SA 281/00. Uzyskanie zatem domu jednorodzinnego, w formie darowizny nie spowodowało, zdaniem organu, powstania uprawi funkcjonariusza do pomocy finansowej.

Reasumując organ stwierdził, że na podstawie zgromadzonych dokumentów funkcjonariusz na dzień złożenia wniosku posiadał dom jednorodzinny uzyskany w drodze darowizny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, zapewniający mu należne normy zaludnienia, wobec czego nie spełnia warunków do przyznania mu pomocy finansowej. Przyznanie pomocy finansowej z tytułu uzyskania domu w drodze darowizny nie byłoby pomocą materialną na uzyskanie domu i byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy.

Od powyższej decyzji A. K. odwołał się do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że nie zgadza się z interpretacją organu I instancji, uznającą, że ustawodawca użył pojęcia uzyskanie w rozumieniu uzyskania odpłatnego, a nie umowy darowizny. Świadczy o powyższym § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: odpis księgi wieczystej lub umowę przedwstępną kupna lokalu (domu jednorodzinnego), sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną kupna lokalu (domu jednorodzinnego). A. K. stwierdził, że w niniejszym przepisie ustawodawca nie zawarł uregulowań stanowiących o umowie odpłatnej, a to oznacza, że do wniosku może być dołączony fakultatywnie każdy z wymienionych dokumentów. Wskazał ponadto, że organ I instancji, dla potwierdzenia wydanego orzeczenia powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001 r. o sygn. akt I SA 281/00, ale nie przedstawił w decyzji treści tego orzeczenia. A. K. powołał się z kolei w odwołaniu na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn.. akt I OSK 1616/09 z dnia 25 maja 2010 r., w którym Sąd wskazał, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie funkcjonariusza do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) jest więc szerokie, albowiem ustawodawca nie wskazał enumeratywnie w jaki sposób lokal mieszkalny może zostać uzyskany. Potwierdza to również wydane na mocy ustawy rozporządzenie wskazane powyżej. W związku z tym uznał, że wydanie decyzji organu I instancji jedynie w oparciu o fakt, że dom został uzyskany w drodze darowizny jest nieuzasadnione. Zarzucił ponadto, że taka interpretacja organu byłaby również sprzeczna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podał też, że pomoc finansowa w rozumieniu przepisów ustawy oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez funkcjonariusza na uzyskanie lokalu, domu lub wydatków, które ponosił będzie w przyszłości. Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już poniesiony albo taki który wkrótce nastąpi. Wskazał też, że uzyskany przez niego dom wymaga znacznych nakładów finansowych, w związku z jego złym stanem technicznym (dom został wybudowany w latach 1978 - 1984). Wymiany wymaga przeciekający dach - koszt ok. 20 tyś. zł oraz przeciekający piec CO, który już zakupił - koszt z robocizną to ok. 5 tyś. zł. Dom wymaga również gruntownej termomodernizacji, ze względu na znaczne straty ciepła i idące z tym duże środki na ogrzewanie - koszt ok. 30 tyś. zł. Podał, że wskazane inwestycje, bez uzyskania pomocy finansowej będą wymagały kredytowania. Podał też, że analiza postanowień umowy wykazuje, że umowa ta nie ma charakteru typowej umowy darowizny. Połączona jest bowiem z jednoczesnym obciążeniem darowanej nieruchomości na rzecz darczyńców prawem bezpłatnego dożywotniego korzystania z pomieszczeń domu mieszkalnego. W wyniku jej zawarcia przyjął więc na siebie wskazany obowiązek.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ, powołując się na art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, podał, że funkcjonariuszowi SG w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wskazał, że z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi, który posiada wymienione prawo, lecz organy Straży Granicznej go takiej osobie nie zrealizowały, może być przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponieważ uprawnienia funkcjonariusza SG do otrzymania lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego i zawsze jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takiej osoby w przedmiocie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, to również tę przesłankę trzeba uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Następnie organ wskazał, że szczegółowe warunki przydziału lokali mieszkalnych określone zostały w rozporządzeniu MSWiA z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej.

Organ wskazał, że ze złożonego dnia 17 września 2013 r. wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej wynika, że A. K. posiada prawo do 5 norm zaludnienia co, zgodnie z § 4 ust. 3 powyższego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 35 m2 do 50 m2.

Z akt sprawy wynika, że odwołujący się umową darowizny z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Repertorium [...]) otrzymał od swoich rodziców dom jednorodzinny, znajdujący się w G. (miejscowość pobliska miejscu pełnienia służby). Wymieniony akt darowizny stał się podstawą do ubiegania się przez A. K. o pomoc finansową na jego uzyskanie.

Odnosząc się do żądania odwołującego się organ administracyjny stwierdził, że pojęcie uzyskania lokalu mieszkalnego, którym posługuje się ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, oznacza uzyskanie odpłatne, nie zaś umowę darowizny o czym świadczą przepisy rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 99 i 100 ustawy. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z nabyciem wymienionych - domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego wiążą się poniesione koszty finansowe. Darowizna zaś jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego. Organ przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 22 czerwca 2001 r., (sygn. akt I SA 281/00), w którym Sąd stwierdził, że do kosztów uzyskania domu zaliczyć można jedynie koszty bezpośrednio związane z jego nabyciem. Nie stanowią ich, zdaniem NSA, ewentualnie poniesione przez stronę wydatki pośrednie takie jak np. koszty sporządzenia aktu notarialnego, które w zależności od uzgodnień stron mogą być nawet ponoszone przez obie strony zawartej umowy darowizny. W przedmiotowej sprawie takimi wydatkami pośrednimi są wskazane przez odwołującego się nakłady finansowe na doprowadzenie domu do stanu, który odpowiadałby potrzebom czy oczekiwaniom funkcjonariusza.

Organ odniósł się ponadto do powołanego przez A. K. orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2010r., stwierdzając się, że pozostaje on bez związku z przedmiotową sprawą, bowiem wymienione orzeczenie dotyczy sytuacji funkcjonariusza, który w drodze umowy darowizny otrzymał lokal, którego powierzchnia mieszkalna nie odpowiada liczbie posiadanych przez niego norm zaludnienia i tym samym wymienionemu funkcjonariuszowi nadal przysługuje prawo do przydziału mocą decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji i do wypłacenia mu substytutu tego prawa, tj. pomocy finansowej.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi A. K. wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie zostały uwzględnione wszystkie istotne okoliczności oraz nie zostały ocenione przedłożone w sprawie dowody i fakty. Nie uwzględnienie przez organ pierwszej i drugiej instancji przedłożonego stanu faktycznego sprawy łączy się więc z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 KPA).

Skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że organ drugiej instancji nie odniósł się do rzeczywistej treści umowy oraz przedkładanych dowodów, a uzasadniając decyzję ograniczył się wyłącznie do tytułu umowy - umowa darowizny, uznając, że pomoc finansowa nie należy się. Jednakże dążąc do właściwego zinterpretowania woli stron należy mieć na względzie wszystkie elementy czynności, stąd nie można uznać, że uzyskanie nieruchomości drogą darowizny odbyło się całkowicie nieodpłatnie, pod tytułem darmym i w związku z tym przyznanie pomocy jest bezzasadne.

Następnie skarżący w uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 1616/09, dotyczący policjantów i wskazał, że zgodnie z wykładnią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji (adekwatnie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej), odpłatność umowy na podstawie której policjant (adekwatnie funkcjonariusz Straży Granicznej) uzyskał lokal mieszkalny nie jest w ogóle okolicznością istotną dla stosowania tego przepisu, a "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie funkcjonariusza do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) jest więc szerokie, albowiem ustawodawca nie wskazał enumeratywnie w jaki sposób lokal mieszkalny może zostać uzyskany.

Skarżący wskazał, że wydanie decyzji jedynie w oparciu o fakt, że dom uzyskany został w drodze darowizny jest nieuzasadnione. Pomoc finansowa w rozumieniu przepisów oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez funkcjonariusza na uzyskanie lokalu, domu lub wydatków, które ponosił będzie w przyszłości. Wskazał, że w toczącym się postępowaniu przedłożył informacje w zakresie wydatków związanych z uzyskaniem domu, które zostały poniesione oraz tych, które wkrótce nastąpią, co zostało pominięte w przeprowadzonych postępowaniach administracyjnych.

Skarżący wskazał, że opierając się na wykładni dokonanej przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 października 2011 r., o sygn. lll/SA/Gd 357/11 uważa, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, ponieważ organ drugiej instancji nie odniósł się do tego, że przedłożona umowa darowizny, na podstawie której nabył on prawo do lokalu, pomimo swej nazwy, ustanawia na rzecz darczyńcy bezpłatne dożywotnie prawo korzystania z mieszkania. Wskazał też, że analiza postanowień umowy wykazuje, że umowa ta nie ma charakteru typowej umowy darowizny. Połączona jest bowiem z jednoczesnym obciążeniem darowanej nieruchomości na rzecz darczyńcy prawem bezpłatnego dożywotniego korzystania z pomieszczeń domu mieszkalnego. W wyniku jej zawarcia skarżący przyjął na siebie wskazany obowiązek. Opierając się zaś na wykładni dokonanej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1085/08 skarżący uznał, że w zakresie obciążenia nieruchomości bezpłatnym, dożywotnim użytkowaniem, zawarta umowa wykazuje pewne podobieństwa do uregulowanej w kodeksie cywilnym umowy dożywocia, w myśl której w zamian za przeniesienie własności nieruchomości nabywca zobowiązuje zapewnić zbywcy dożywotnie utrzymanie, w tym dostarczenie zbywcy mieszkania (art. 908 § 1 kc).

Skarżący wskazał ponadto, że otrzymując ww. darowiznę przyjął na siebie zobowiązania pieniężne w zakresie Tytułu IV Czwartej Kc, ponieważ ma siostrę uprawnioną do dziedziczenia nieruchomości objętej przedmiotową umową darowizny. Opierając się na treści umowy jest to kwota 25 000 zł (1/2 przysługującego spadku - wartości darowizny), a to oznacza, zdaniem skarżącego, że nie można przyjąć aby nabył lokal mieszkalny pod tytułem darmym, a na co wskazuje nazwa umowy. Wskazał ponadto, że w dniu [...] grudnia 2013 r. zmarł jeden z darczyńców, tj. M. K. Ponadto w dalszej części skargi przypomniał o nakładach finansowych, które poniósł i jeszcze poniesie w związku z jego złym stanem technicznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazał, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sprawie w sposób jednoznaczny.

Ze złożonego wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej wynika, że skarżący ma prawo do 5 norm zaludnienia i ubiega się o świadczenie pomocy finansowej na budynek mieszkalnym jednorodzinny uzyskany na podstawie umowy darowizny. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. rodzice funkcjonariusza przenieśli na niego tą umową własność zabudowanej nieruchomości, znajdujący się w G. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Darowany budynek znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i spełnia przysługującą funkcjonariuszowi normę zaludnienia.

W § 9 tego aktu notarialnego obdarowany ustanowił na rzecz rodziców nieodpłatną, dożywotnią służebność mieszkania, polegającą na prawie zamieszkiwania w całym budynku mieszkalnym. Tak we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jak i we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego z 1999 r. i oświadczeniu mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z 1999 r. funkcjonariusz wskazywał jako adres miejsca swojego, z żoną i dziećmi zamieszkania ul. [...] w G., a wcześniej zamieszkiwał w domu darowanym wspomnianym aktem notarialnym, a tym samym prawo do świadczenia z art. 98 ust. 1 tejże ustawy.

Odnosząc się do powołanych przez skarżącego wyroków organ stwierdził, że w orzeczeniu NSA z dnia 28 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 1616/09) uznano, że "policjant w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą", Sąd w tym wyroku uznał, po pierwsze, że bez znaczenia prawnego dla ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej jest sposób uzyskania lokalu (odpłatnie czy nieodpłatnie), uzyskanie może nastąpić w każdy sposób i, po drugie, policjant zachowuje prawo do pomocy finansowej także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą.

W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 357/11) stwierdzono, że pomoc finansowa ma rekompensować wydatki, które nastąpiły lub mają nastąpić w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego, a jeżeli nabycie jest związane z innymi świadczeniami, to należy przyjąć, że umowa taka nie skutkuje uzyskaniem nieruchomości nieodpłatnie, powołano przy tym tezę wyroku sygn. akt I OSK 1616/09, że odpłatność umowy na podstawie której policjant uzyskał lokal mieszkalny nie jest w ogóle okolicznością istotną dla stosowania tego przepisu. W wyroku NSA z dnia 18 października 2012 r. (Sygn. akt I OSK 139/12), wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od wyroku wyżej wskazanego, przywołano przepis art. 908 § 1 Kc, który reguluje umowę dożywocia jako odpłatną, podkreślając, że świadczenie dożywotnika ma swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości, a "losowy charakter umowy dożywocia nie może zmienić oceny, że nie ma ona charakteru nieodpłatnego. Istotą odpłatności umowy o dożywocie jest bowiem to, że zbywca dokonując przysporzenia nie czyni tego kosztem własnego majątku, albowiem uzyskuje ekwiwalentne świadczenie, posiadające określony wymiar materialny, przejawiający się choćby w zaoszczędzeniu przez zbywcę tych wydatków, które musiałby ponieść w związku z własnym utrzymaniem, gdyby nie doszło do zawarcia umowy o dożywocie. Uzyskiwane przez dożywotnika świadczenia niewątpliwe mają określony walor finansowy, a po stronie zbywcy nie dochodzi do bezpłatnego przysporzenia kosztem własnego majątku". W wyroku tym stwierdzono też analizując przepisy ustawy o Policji, że prawo do pomocy finansowej z art. 94 ust. 1 tej ustawy przysługuje w przypadku uzyskania lokalu na podstawie umowy dożywocia z wyjątkiem, jeżeli lokal odpowiada przysługującej policjantowi powierzchni mieszkania.

Organ stwierdził, że w przedstawionych wyrokach uznano, że w świetle wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji bez znaczenia jest czy uzyskanie lokalu nastąpiło odpłatnie czy nieodpłatnie, a funkcjonariusz zachowuje prawo do pomocy finansowej nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, ale także w sytuacji posiadania lokalu, którego powierzchnia jest mniejsza od przysługującej. Powiązanie umowy darowizny lokalu mieszkalnego z obciążeniem świadczeniami na rzecz darczyńcy jak w umowie dożywocia nie jest nieodpłatnym uzyskaniem lokalu. Takie stanowisko zajął także WSA w Warszawie w wyroku z dniu 29 października 2008r. (sygn. akt II SA/Wa 1085/08), dokonując wykładni art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1271 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 68) i powołał stanowisko NSA prezentowane w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r. (Sygn. akt I OSK 981/07), w którym stwierdzono, że umowa darowizny, na podstawie której funkcjonariusz straży pożarnej nabył prawo do lokalu mieszkalnego, zawierająca obciążenie finansowe skarżącego oraz ustanawiająca na rzecz darczyńców bezpłatne dożywotnie prawo korzystania z pomieszczeń znajdujących się w domu mieszkalnym, nie jest umową pod tytułem darmym.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest odmienny niż w sprawach, których dotyczą prezentowane wyroki i zdaniem organu nie mogą one zostać uznane za wiążące. Skarżący w drodze umowy, nazwanej darowizną uzyskał lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada posiadanej przez niego normie zaludnienia i w którym, wraz z rodziną zamieszkiwał.

Umowa darowizny jest, jak stanowi art. 888 Kc, umową jednostronną, a jej istotną cechą jest nieodpłatność. Oznacza ona, że świadczenie na rzecz, obdarowanego nie może mieć odpowiednika w świadczeniu drugiej strony. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż przyjmując na siebie zobowiązania służebności mieszkania na rzecz darczyńców, czyli swoich rodziców, a także przewidując konieczność spłaty w przyszłości swojej siostry, uzyskał dom odpłatnie, wskazał, że w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. umowy darowizny w § 9 nie określono wartości dożywotniej osobistej służebności mieszkania ustanowionej nieodpłatnie przez obdarowanego na rzecz rodziców. Wartość ustanowionego prawa służebności została przez skarżącego określona w odwołaniu od decyzji organu I instancji na 46 250 zł, co jednakże nie jest równoznaczne z poniesieniem wydatku na uzyskanie domu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczny członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którymi są:

– przydział funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy),

– przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1 ustawy),

– przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1).

Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 98 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617).

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że każdemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu.

Gramatyczna wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 98 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa.

Pomoc finansowa, o której mowa art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 94 ustawy. Treść przepisu art. 98 ust. 1 ustawy, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie funkcjonariusz w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 93 ustawy członkowie rodziny funkcjonariusza uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej.

Zarówno przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Istotny jest cel powołanych uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego funkcjonariusza uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 93 ustawy Straży Granicznej.

Skoro zatem zgodnie z art. 92 ust. 1 pow. ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, to bezsporną okolicznością w sprawie jest, że skarżący mimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, lokalu tego nie otrzymał. Jeżeli funkcjonariusz mimo przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego nie otrzymał lokalu mieszkalnego, to stosownie do art. 98 ust. 1 powołanej ustawy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Zgodzić się należy z organem, że uprawnienia funkcjonariusza SG do otrzymania lokalu mieszkalnego nie mają charakteru bezwzględnego i zawsze są powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych takiej osoby w przedmiocie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, to również tę przesłankę trzeba uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.

Wskazać należy, że ze złożonego dnia 17 września 2013r. wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej wynika, że A. K. posiada prawo do 5 norm zaludnienia co, zgodnie z § 4 ust. 3 pow. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 35 m2 do 50 m2.

Przypomnieć należy, umową darowizny z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Repertorium [...]) skarżący otrzymał od swoich rodziców dom jednorodzinny, znajdujący się w G. (miejscowość pobliska miejscu pełnienia służby). Wymieniony akt darowizny stał się podstawą do ubiegania się przez A. K. o pomoc finansową na jego uzyskanie. W dniu zaś 10 września 2013 r. A. K. złożył wniosek w sprawie przyznania mu pomocy z tytułu uzyskania w drodze darowizny w dniu [...] sierpnia 2013 r. domu jednorodzinnego w miejscowości G.

Sąd podziela pogląd organu, że pojęcie uzyskania lokalu mieszkalnego, którym posługuje się ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, oznacza uzyskanie odpłatne, nie zaś umowę darowizny o czym świadczą przepisy rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 99 i 100 ustawy. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Z nabyciem wymienionych - domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego wiążą się poniesione koszty finansowe. Darowizna zaś jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2001 r., (sygn. akt I SA 281/00), do kosztów uzyskania domu zaliczyć można jedynie koszty bezpośrednio związane z jego nabyciem. Nie stanowią ich, zdaniem NSA, ewentualnie poniesione przez stronę wydatki pośrednie takie jak np. koszty sporządzenia aktu notarialnego, które w zależności od uzgodnień stron mogą być nawet ponoszone przez obie strony zawartej umowy darowizny. W przedmiotowej sprawie takimi wydatkami pośrednimi są wskazane przez odwołującego się nakłady finansowe na doprowadzenie domu do stanu, który odpowiadałby potrzebom czy oczekiwaniom funkcjonariusza.

Wskazać należy, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Omawianego świadczenia nie można więc traktować jako swoistej rekompensaty za nieotrzymanie w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego. Pomocy finansowej nie można także utożsamiać z bezzwrotnym, co do zasady, świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to bowiem przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1268/12 z dnia 12 kwietnia 2013 r., który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.

Skutek prawny wywołany umową darowizny nie zmienia sfery stosunków darczyńców obdarowanego, ma inny charakter, niż wskazuje na to treść oświadczenia. Zamiarem skarżącego jest uzyskanie pomocy finansowej na dom, w którym zamieszkiwał. Dla uzyskania takiego świadczenia zawarto umowę darowizny z ustanowieniem dożywotniej służebności mieszkania. Obciążenie służebnością mieszkania obdarowanego nie zmienili nieodpłatnego charakteru umowy.

Ponadto wskazać należy, że skarżący z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej wystąpił w momencie, gdy miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z wnioskiem bowiem o przyznanie takiej pomocy wystąpił w dniu 17 września 2013 r., podczas gdy umową darowizny z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Repertorium [...]) skarżący otrzymał od swoich rodziców dom jednorodzinny, znajdujący się w G. (miejscowość pobliska miejscu pełnienia służby). Biorąc zaś pod uwagę, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej to fakt nabycia – pozyskania domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Pomoc nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Wskazać należy, że taki pogląd wyrażony został w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 7/09, który wprawdzie dotyczył funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednakże pogląd ten jest aktualny również w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej. A zatem również z tej przyczyny organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu organów istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.