Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 92/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174 i 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 153/14 w sprawie ze skargi T. S., A. G. i R. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 153/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. S., A. G. i R. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że niezabudowana nieruchomość warszawska ozn.: "[...]" stanowiąca własność L. K., H. B., Z. K., W. K. oraz M. K. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r., Nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielkom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...], rej. hip. [...], w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przekazany został inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy stwierdziło również, że nie może przyznać prawa własności czasowej, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Natychmiastową wykonalność orzeczenia uzasadniono zaś interesem publicznym - koniecznością prowadzenia robót budowlanych. Od powyższego orzeczenia L. K. złożyła odwołanie, którego brak w aktach sprawy. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1952 r., Nr [...], pozostawiło w mocy zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1952 r.

W dniu 14 listopada 2008 r. M. S., M. B. i T. B., następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości, wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" nr rej. hip. [...] - w części, która w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr 4 z 1948 r. przeznaczona została na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, tj. w części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni ok. [...]m2. Jednocześnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1952 r. w części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr 1, 6, 8, 15, 16 i 17 określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż tych lokali mieszkalnych wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru - po dokonaniu analizy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji dekretowych - wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, wskazane jako podstawa uzasadnienia orzeczenia dekretowego z dnia [...] lutego 1952 r., nie znajduje potwierdzenia w zapisach planu. W tej części nieruchomości, dla której plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał budynki na cele mieszkalne cztero i pięciokondygnacyjne oraz urządzenie wspólnego ogrodu, organ nadzoru uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że dalsze korzystanie z tej części nieruchomości przez jej dotychczasowe właścicielki nie da się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie. Odmiennie natomiast organ nadzoru potraktował część nieruchomości przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, oceniając, że przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. W tej części odmowę przyznania prawa własności czasowej ocenił jako prawnie uzasadnioną. Wobec powyższego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń dekretowych w części nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, a w pozostałej części nieruchomości hipotecznej uznał, że zarówno Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r., jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1952 r. rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu i dokonał jednocześnie analizy, czy w tej części nieruchomości kwestionowane decyzje dekretowe obarczone wadą rażącego naruszenia prawa wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W wyniku dokonanej analizy orzekł, że w części, w jakiej obrót działką ewidencyjną nr [...] nastąpił bezpośrednio przez zawarcie umów cywilnych w formie aktów notarialnych (w odniesieniu do lokali nr 1, 6, 8, 15, 16 i 17), których skutków prawnych organ administracji nie jest władny we własnym zakresie usunąć, należy stwierdzić wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, w pozostałej zaś części działki nr [...], w której pierwotny obrót prawny na rzecz właścicieli lokali nastąpił na podstawie decyzji administracyjnych, a także w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], której obrót cywilnoprawny nastąpił na podstawie decyzji administracyjnej doszedł do wniosku, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z kolei działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...], także wchodzące w skład dawnej nieruchomości hipotecznej, w ogóle nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu i w tym zakresie również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

W wyniku złożenia dziesięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzając, że nie było podstaw do odmówienia Miejscowemu Planowi Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 4 (uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 2 października 1948 r. i ogłoszonego w Monitorze Polskim Nr A-74, poz. 652 w dniu 12 października 1948 r.) mocy dowodowej. Powołany plan spełniał wszystkie wymagania formalne, aby być traktowanym za plan obowiązujący. Przedmiotowa nieruchomość w powołanym planie znajdowała się: w części na terenach przeznaczonych pod budynki na cele mieszkalne 4-kondygnacyjne (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentowi działki nr [...]), w części na terenach przeznaczonych pod budynki na cele mieszkalne 5-kondygnacyjne (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentowi działki nr [...]), w części na terenach przeznaczonych pod urządzenie wspólnego ogrodu (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentom działek nr [...], [...] i [...]), w części na terenach przeznaczonych na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (obecnie ta część nieruchomości odpowiada fragmentowi działki nr [...] o pow. około [...]m2), co wynika z opracowania geodety uprawnionego z dnia 18 kwietnia 2012 r. i z dnia 15 kwietnia 2013 r. Przedmiotowa nieruchomość swoim położeniem wpisywała się w spójne założenie urbanistyczne, zgodnie z którym celem wiodącym w tym rejonie była budowa budynków mieszkalnych otoczonych zielenią oraz infrastrukturą towarzyszącą (w tym drogową). Funkcje zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości należy interpretować łącznie. Dla prawidłowego funkcjonowania mających powstać budynków mieszkalnych niezbędna jest podstawowa infrastruktura towarzysząca. Jako nieodłączny element zabudowy kompleksów mieszkaniowych z pewnością można zakwaliﬁkować ogród do użytku ogółu mieszkańców. Z akt lustracji stanu zabudowy przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w dniu 26 września 1946 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] stanowiła "plac odremontowany" (zespół 25/IV Biura Odbudowy Stolicy, sygnatura: Pd II 11, s.16). Również z pisma Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 kwietnia 1952 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Ustalenia te wskazują, że na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w dacie orzekania przez organy dekretowe obu instancji nie istniała zabudowa, której charakter sprzeciwiałby się założeniom planu zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie przez dotychczasowe właścicielki z gruntu, który według planu przeznaczony był pod budynki mieszkaniowe oraz okalającą je zieleń, nie stało w sprzeczności z tymi założeniami. Dodatkowo w dacie orzekania przez organy dekretowe nie obowiązywały żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Wręcz przeciwnie, jak stanowił art. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270, ze zm.), dla skierowania kapitałów prywatnych do inwestycji celowych z gospodarczego i społecznego punktu widzenia udziela się poparcia budownictwu mieszkaniowemu (...), a funkcja określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako tereny przeznaczone pod budynki na cele mieszkalne pozwalała na realizację na terenie przedmiotowej nieruchomości inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Z punktu widzenia planistycznego brak było więc przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do części terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej w planie pod budynki na cele mieszkalne oraz na urządzenie wspólnego ogrodu. Powyższe wynika z faktu, że w świetle powołanych okoliczności grunt przedmiotowej nieruchomości w tej części mógł być wykorzystywany przez byłych właścicieli zgodnie z założeniami planu - pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli mogło doprowadzić do faktycznego zrealizowania funkcji wskazanej w obowiązującym wówczas planie zabudowy. W ocenie Ministra, organy dekretowe bezpodstawnie wskazały na istnienie sprzeczności między założeniami planu zagospodarowania przestrzennego, a możliwością dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, ale wyłącznie w tej części nieruchomości, która w planie została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe i zintegrowaną z nim zieleń. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że fakt dalszego zajmowania terenu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowe właścicielki nie zagrażał realizacji funkcji przewidzianych dla tego terenu w obowiązującym wówczas planie zabudowy, a obejmujących przeznaczenie pod budynki na cele mieszkalne 4-kondygnacyjne, pod budynki na cele mieszkalne 5-kondygnacyjne oraz pod urządzenie wspólnego ogrodu. Potwierdza to, że organy orzekające w sprawie dokonały swobodnej, uznaniowej interpretacji przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu. Doszło zatem do naruszenia prawa, które trzeba zakwaliﬁkować jako rażące, skoro w sposób oczywisty naruszono przepis prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu, a rozstrzygnięcie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji.

Zarzuty rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu, przez organy dekretowe obu instancji nie odnoszą się do tej części orzeczeń dekretowych, która dotyczy części gruntu nieruchomości przeznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr 4 na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (która obecnie stanowi fragment działki nr [...] o pow. około [...]m2). Przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej tej części gruntu, która w planie zabudowy przeznaczona została pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, naruszałoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Wobec powyższego w tej części odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona, jako że ogólna polityka drogowa, nadzór nad stanem istniejących i budowa nowych dróg publicznych wszystkich kategorii oraz nad gospodarką drogową pod względem technicznym i administracyjnym należała do Ministerstwa Robót Publicznych, a zatem z mocy prawa stanowiła domenę administracji państwowej. Drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny, ogólnodostępny. Tym samym w części, w której teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy zasadnie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej, a Ministerstwo Gospodarki Komunalnej zasadnie w tym zakresie utrzymało w mocy kwestionowane orzeczenie.

Obecnie dawna nieruchomość warszawska ozn. "[...]" wchodzi w skład działek nr [...] oraz nr [...], stanowiących własność Miasta Stołecznego Warszawy, działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym o adresie [...]) stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz działki nr [...] stanowiącej własność Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "G." w Warszawie oraz osób fizycznych. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Fakt pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłym właścicielom przyznania użytkowania wieczystego gruntu, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny. W sytuacji zaś, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, organ administracyjny nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego spornej nieruchomości.

Sytuacja prawna użytkowników wieczystych gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 kpa jest zróżnicowana. W budynku noszącym adres [...], znajdującym się na działce ewidencyjnej nr [...], wyodrębniono i sprzedano część lokali wraz z udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Lokale oznaczone numerami: 1, 6, 8, 15, 16 i 17 wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także w części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, bez poprzedzających je decyzji administracyjnych. Tak więc w odniesieniu do tych części nieruchomości należało stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 kpa wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa, gdyż organ administracji nie jest władny do podważenia skutków prawnych zawartych umów cywilnoprawnych. W każdym natomiast przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem do współużytkowania wieczystego gruntu części przedmiotowej nieruchomości ozn. "[...]". Stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Pierwszą czynnością decydującą o rozporządzeniu prawem własności do lokali mieszkalnych, których skarżący są właścicielami (lok. nr 21, 4, 3, 2, 7, 10 i 18) wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu, były decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z lat 1977-1989 orzekające o sprzedaży na rzecz dotychczasowych najemców poszczególnych lokali oraz o oddaniu im w użytkowanie wieczyste części gruntu, na którym usytuowany jest budynek. W wykonaniu powyższych decyzji zawarte zostały urnowy sprzedaży lokali i ustanowienia wieczystego użytkowania, sporządzone w formie aktów notarialnych. Prawo do niektórych lokali wraz z prawem współużytkowania wieczystego gruntu podlegało dalszemu obrotowi cywilnoprawnemu. Jednakże dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, jak wskazano powyżej, istotna jest wyłącznie pierwsza czynność prawna rozporządzająca prawem do lokalu oraz związanym z nim udziałem w gruncie. A zatem w części dotyczącej lokali mieszkalnych stanowiących własność skarżących oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w użytkowaniu wieczystym gruntu nie zaistniały w sprawie nieodwracalne skutki prawne, a tym samym brak przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności decyzji organów dekretowych z dnia [...] lutego 1952 r. i z dnia [...] maja 1952 r. Również w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] obrót cywilnoprawny nastąpił na podstawie decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1962 r. o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "G." prawa użytkowania wieczystego, w wykonaniu której zawarto akt notarialny z dnia 19 grudnia 1962 r., co nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wchodzących obecnie w skład dawnej nieruchomości ozn. "[...]" również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa bowiem do chwili obecnej nie podlegały one obrotowi cywilnoprawnemu. Poczynione w toku niniejszego postępowania ustalenia wskazują, że organy dekretowe wydając kwestionowane orzeczenia (w części) dopuściły się naruszenia prawa, które trzeba zakwaliﬁkować jako rażące. Z materiału dowodowego wynika jednocześnie, że orzeczenia dekretowe w części wywołały nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 kpa.

Oddalając skargi złożone na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w odniesieniu do części nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako działka nr [...], nie było przeszkody planistycznej uniemożliwiającej korzystanie z gruntu przez przeddekretowych jego właścicieli i w związku z tym zarówno orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1952 r., jak i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu.

W dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń z 1952 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 4, uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy m. st. Warszawy w dniu 2 października 1948 r., ogłoszony w dniu 12 października 1948 r. (M.P. Nr A-74, poz. 652). Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów planistycznych (części graficznej Planu wraz z legendą opatrzonej nakładką, obrazującą położenie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] wraz z komentarzem geodety K. P.) wynika, że teren odpowiadający obecnej działce nr [...] był przeznaczony pod budynki mieszkalne 4-kondygnacyjne. Przedmiotowy teren znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako pkt 15 w zw. z pkt 12 według legendy pt.: "Oznaczenia oraz określenia przeznaczenia terenów i sposobu zabudowania". Z powyższych punktów wynika, że jest to teren przeznaczony pod budynki mieszkalne maksymalnie 4-kondygnacyjne, zabudowania zwarte i grupowe, z dopuszczeniem w przyziemiu lokali sklepowych i drobnych zakładów wytwórczych i usługowych, nieuciążliwych dla otoczenia. Prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra, że sporny grunt w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] nie był przeznaczony pod budownictwo społeczne. Nie można też uznać, że teren ten jest przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej. Z archiwalnej dokumentacji planistycznej wynika, że przedmiotowy grunt nie jest położony w obszarze oznaczonym poziomą linią przerywaną w kolorze białym, która jest wskazana w pkt 3 legendy (granice terenu przeznaczonego pod budownictwo społeczne), ani też nie leży w obszarze przeznaczonym pod budynki użyteczności publicznej, o których mowa w pkt 21 i 22, czy też tereny użyteczności publicznej (pkt 23 legendy). Przedmiotowa część dawnej nieruchomości dekretowej co prawda pokryta jest linią w kolorze białym, jednakże jest to linia skośna dotycząca terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne z dopuszczeniem funkcji usługowych (pkt 15 legendy). Z pisma z dnia 26 kwietnia 1952 r., Nr GM.II-15K/31/52, skierowanego do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wynika, że dopiero w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc w przyszłości, przedmiotowy teren będzie przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe nie wykluczało możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowych jego właścicieli. Ówczesny prawodawca w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270, ze zm.) udzielił poparcia prywatnemu budownictwu mieszkaniowemu jako celowemu z gospodarczego i społecznego punktu widzenia (art. 1). Takie rozwiązanie było uzasadnione ogromem zniszczeń wojennych i miało na celu przyciągnięcie kapitału prywatnego dla przyspieszenia budownictwa mieszkaniowego realizowanego w postaci budowli nowo wznoszonych oraz ich naprawy. Uprawnieni do korzystania z poparcia Państwa byli właściciele i użytkownicy nieruchomości (art. 3 ust. 1). Użytkownikiem nieruchomości mógł być podmiot, któremu przyznano własność czasową gruntu. Wobec tego odmowa przyznania prawa własności czasowej do części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], w okolicznościach niniejszej sprawy, rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, co słusznie stwierdził organ nadzoru.

Na tle spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 7 dekretu w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy sytuacji, gdy ostateczna negatywna dla przeddekretowych właścicieli decyzja dekretowa stworzyła warunki do zbycia gruntu przez Państwo na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Wówczas to wystąpi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, ponieważ organ administracji (organ nadzoru) nie jest w stanie w ramach swych kompetencji do odwrócenia zdarzenia o charakterze prawnorzeczowym (cywilnoprawnego zbycia nieruchomości). Bezpośredni związek w relacji decyzja dekretowa - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) nie zachodzi wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został późniejszą decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości. Takimi decyzjami były decyzje, o których mowa w § 9 - 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz.U. Nr 13, poz. 120, ze zm.), czy też w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) – decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w odpowiednich udziałach w użytkowanie wieczyste.

Omawiana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o lokale mieszkalne nr 4, 7 i 18 będące własnością skarżących oraz przypadający im udział w użytkowaniu wieczystym gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. Z pisma Urzędu Dzielnicy Mokotów Wydział Zasobów Lokalowych z dnia 14 czerwca 2010 r. wynika, że sprzedaż powyższych lokali mieszkalnych oraz oddanie gruntu w stosownym udziale w użytkowanie wieczyste były poprzedzone odpowiednio decyzjami: z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...], z dnia [...] grudnia 1987 r., Nr [...], z dnia [...] lutego 1979 r., Nr [...]. W tej sytuacji nieodwracalne skutki prawne z art. 156 § 2 kpa związane z obrotem cywilnoprawnym można rozpatrywać w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych i o oddaniu gruntu we właściwych udziałach w użytkowanie wieczyste. Ta przeszkoda do stwierdzenia nieważności nie odnosi się natomiast do orzeczeń dekretowych z 1952 r. wydanych w trybie art. 7 dekretu. Na takie rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych zwrócono uwagę w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98.

Wobec tego, że jedynie w części dotyczącej nabycia własności lokali mieszkalnych nr 1, 6, 8, 15, 16 i 17 oraz odpowiadającego im udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oznaczonego jako działka nr [...] obrót cywilnoprawny był bezpośrednim następstwem orzeczeń dekretowych z 1952 r., tylko w tym zakresie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1952 r. Wobec tego tylko w tym zakresie możliwe było stwierdzenie, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanych orzeczeń.

Przywoływane w skardze T. S. orzeczenie o sygn. akt II SA 250/94 i uchwały o sygn. akt OPS 6/97 i III AZP 4/92 nie są miarodajne dla oceny wystąpienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa. Wypowiedzi sądów dotyczyły bowiem spraw z zakresu reformy rolnej, przejęcia mienia oraz prawa budowlanego. Na gruncie spraw dekretowych istotne znaczenie w tej kwestii ma natomiast stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżących T. S. i A. G. odnośnie naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych ten przepis nie miał bowiem zastosowania. Ocena legalności orzeczeń z 1952 r. dokonywana jest z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa i przeszkód do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 kpa. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące aktualnymi użytkownikami wieczystymi gruntu i właścicielami wyodrębnionych lokali korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ nadzoru nie orzekał bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających grunt oznaczony jako działka nr [...]. Przedmiotem sprawy nadzorczej była ocena legalności decyzji dekretowych wydanych w administracyjnym toku instancji i występowanie przeszkód do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 powołanej ustawy. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie, jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena czy rozporządzenia miały charakter odpłatny, czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia, czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię. Skarżący nie dostrzegają tego, że skutkiem częściowego stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych z 1952 r. będzie ponowne rozpatrywanie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, co do tej części nieruchomości, co do której orzeczenia dekretowe zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Częściowe stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych nie eliminuje jednak tytułów prawnorzeczowych, przysługujących skarżącym do lokali mieszkalnych i stosownych udziałów w użytkowaniu wieczystym spornego gruntu, ani też nie znosi prawomocnych wpisów ich praw w księgach wieczystych. Wobec tego w niniejszej sprawie obowiązkiem Ministra nie było wypowiadanie się, co do ochrony praw skarżących wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, dalszych losów tychże praw i wpisów w księgach wieczystych oraz wskazywanie, w jaki sposób organ mógłby odwrócić skutki nabycia praw przez skarżących. Sąd miał na względzie to, że skarżący obawiają się o losy nabytych lokali mieszkalnych i udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu, jednakże na tym etapie dochodzenia roszczeń dekretowych przez spadkobierców przeddekretowych właścicieli gruntu zarzuty naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są przedwczesne i jako takie nieuzasadnione.

Ponadto skarżący, którego nabycie było dalszym skutkiem pierwotnej umowy o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z oddaniem w użytkowanie wieczystego udziału w gruncie poprzedzonej decyzją administracyjną jest w innej sytuacji prawnej, niż ci nabywcy, którzy są dalszymi następcami prawnymi osób, które uzyskały własność lokalu wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu bez potrzeby wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Różnica w sytuacji prawnej tych dwóch grup podmiotów występuje w aspekcie oceny wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowych z 1952 r. Poprzedzenie pierwotnej umowy cywilnoprawnej decyzją administracyjną może świadczyć o tym, że to ta decyzja, a nie decyzja dekretowa wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jeżeli natomiast prawo użytkowania wieczystego i nabycie lokalu nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej istnienie nieodwracalnych skutków prawnych należy oceniać w relacji do decyzji dekretowych, bo zadysponowanie gruntem przez Skarb Państwa było następstwem ostatecznej decyzji dekretowej. Zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli lokali nie pozwala uznać, że należą oni do tej samej klasy podmiotów, ponieważ ich sytuacja prawna jest w opisanym wyżej względzie odmienna.

Z akt sprawy wynika przy tym, że sprzedaż lokalu nr 7 i związane z nim oddanie udziału w gruncie w użytkowanie wieczyste nastąpiły na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 maja 1988 r. poprzedzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Wobec tego zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych tym nabyciem nie dotyczy decyzji dekretowych z 1952 r. Stan prawny lokalu mieszkalnego skarżącego wynika natomiast z Działu II księgi wieczystej nr [...].

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 153/14, T. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa przy ocenie, czy zaszły nieodwracalne skutki prawne decyzji dekretowej,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i doprowadzenie do zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli lokali położonych w budynku numer 26 przy ul. [...] w Warszawie, będących współużytkownikami wieczystymi tej samej działki gruntu poprzez stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w stosunku do części gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali numer: 2, 3, 4, 7, 10, 18 i 21, które zostały nabyte na podstawie umowy cywilnoprawnej poprzedzonej decyzją administracyjną, z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności w stosunku do części gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym właścicieli pozostałych lokali, nabytych wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" polegającą na przyjęciu, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do bezpośrednich skutków decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 156 § 2 kpa nie rozróżnia bezpośrednich i pośrednich skutków prawnych,

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach uczestników.

- art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez nieuchylenie obu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne wskazano, że Sąd nie dostrzegł związku zachodzącego między ochroną praw nabytych i pewnością prawa a nieodwracalnością skutków prawnych decyzji dekretowej. W szczególności Sąd powinien był zauważyć, że stanowiące wyraz zasady pewności prawa i zasady ochrony prawa nabytych instytucje prawa materialnego i procesowego spowodowały, że skutki prawne decyzji dekretowych w odniesieniu do wszystkich sprzedanych lokali położonych w budynku nr 26 nie mogą zostać odwrócone przez organy administracji, niezależnie od tego, czy sprzedaż poszczególnych lokali była poprzedzona decyzja administracyjną. Ochronę praw nabytych gwarantuje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, wynikająca z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. T. S. nabył lokal nr 18 wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu od osoby wpisanej, jako właściciel w księdze wieczystej. Nabycie to jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd pominął również, że w stosunku do lokalu nr 18 upłynął termin zasiedzenia. T. S. niewątpliwie posiadał ten lokal w dobrej wierze, dlatego dwudziestoletni termin zasiedzenia ustanowiony w art. 172 § 2 kc upłynął w dniu 19 maja 2014 r. Niezależnie więc od skutecznego nabycia prawa własności lokalu w dacie zawarcia umowy sprzedaży, na skutek zasiedzenia nastąpił z mocy prawa taki stan rzeczy, którego nie można odwrócić na podstawie decyzji administracyjnej. Dokonując wykładni art. 156 § 2 kpa Sąd nie dostrzegł także, że przepis ten stanowi urzeczywistnienie zasady ostateczności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Zasada ta nakazuje rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego. Organ związany zasadą pewności prawa i zasadą ochrony praw nabytych nie może odwrócić, cofnąć ani znieść skutków prawnych decyzji dekretowej, dlatego skutki te są nieodwracalne. Sąd przy wyprowadzaniu wniosku, że w stosunku do właściciela lokalu, którego obrót cywilnoprawny był poprzedzony decyzją administracyjną nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, a w stosunku do właściciela lokalu, którego obrót cywilnoprawny nie był poprzedzony decyzją administracyjną zaszły nieodwracalne skutki prawne, by uzasadnić, że właściciel lokalu, którego obrót cywilnoprawny był poprzedzony decyzją administracyjną jest w innej sytuacji niż właściciel lokalu, którego obrót cywilnoprawny nie był poprzedzony decyzją administracyjną, oparł się na przesłance, że różnica między nimi polega na wystąpieniu nieodwracalnych skutków decyzji dekretowej. Takie rozstrzygnięcie stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, ponieważ różnicuje prawa właścicieli lokali w tożsamej sytuacji bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne. Z mającej swoje źródło w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania tych wszystkich adresatów normy prawnej, którzy są w takiej samej bądź podobnej sytuacji, a więc charakteryzują się w tym samym stopniu tą samą (relewantną) cechą. Taką relewantną cechą na gruncie niniejszej sprawy jest przysługiwanie prawa własności lokalu wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezasadna jest argumentacja Sądu, że obrót cywilnoprawny nieruchomością warszawską poprzedzony decyzją administracyjną nie stanowi nieodwracalnego skutku bezprawnej decyzji dekretowej. Nie ulega wątpliwości, że wydanie wadliwej decyzji dekretowej uruchamia łańcuch zdarzeń prowadzących do sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste. Oczywiste jest, że gdyby wadliwa decyzja nie została wydana, to do rozporządzenia lokalami w ogóle by nie doszło. Z tego względu cywilnoprawny obrót lokalami stanowi skutek wadliwej decyzji dekretowej. Przepis art. 156 § 1 kpa nie rozróżnia bezpośrednich i pośrednich skutków prawnych. Dlatego należy przyjąć, że nabycie lokalu wraz z prawem użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej przez osoby trzecie, które działają w dobrej wierze, stanowi nieodwracalny skutek wadliwej decyzji dekretowej, niezależnie od tego, czy czynność cywilnoprawna poprzedzona została decyzją administracyjną. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze powinien więc stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Stanowisko przeciwne prowadzi do rozwiązań nieracjonalnych i niczym nieuzasadnionych. Organ nadzorczy ma pełną świadomość, że na skutek rozporządzenia sprzedaży lokali wraz z oddaniem gruntu w odpowiednich udziałach w użytkowanie wieczyste ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego i tak nie może doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli przeddekretowych i to niezależnie od tego, czy sprzedaż została poprzedzona decyzją administracyjną, czy też nie. W doktrynie został wyrażony słuszny pogląd, że "nieodwracalność skutku prawnego trzeba ujmować mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W związku z tym, jeżeli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga działań organu, do których nie jest on umocowany, to skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny." Nieodwracalność skutków prawnych występuje, gdy organ administracji w ramach swojej właściwości, zadań i kompetencji nie może obalić skutków prawnych za pomocą swoich działań na podstawie dostępnych mu przepisów. Organ administracji nie ma możliwości wydania decyzji pozytywnej na rzecz przeddekaretowych właścicieli nieruchomości, zarówno w części dotyczącej lokali numer: 1, 6, 8, 15, 16, 17, jak i numer: 2, 3, 4, 7, 10, 18, 21. Stwierdzenie nieważności decyzji nie doprowadzi do restytucji uprawnień byłego właściciela nieruchomości. Odmowa stwierdzenia wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa prowadzi do nieuzasadnionego mnożenia postępowań administracyjnych i komplikuje byłemu właścicielowi dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Ponadto, T. S. w skardze podniósł, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 107 § 1 i § 3, art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 kpa, a w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie ma w ogóle rozważań świadczących o tym, że Sąd rozpoznał te zarzuty. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 107 kpa podniesionego w skardze A. G. oraz zarzutów: braku dostatecznej analizy stanu faktycznego i braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w pismach kierowanych do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniesionych w skardze R. K. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji wskazanych powyżej przepisów postępowania, czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie skarżonego wyroku nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zarzuty kasacyjne skupiają się przede wszystkim na kwestionowaniu wykładni pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" użytego w art. 156 § 2 kpa, z którego wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przedstawione pojęcie nie zostało normatywnie zdefiniowane, dlatego jego rozumienie zostało wypracowane w wieloletniej praktyce orzeczniczej na tle spraw nadzorczych, w których po wydaniu decyzji administracyjnej o odebraniu nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom dokonano następnie rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz innych osób lub podmiotów. O ile więc treść art. 156 § 2 kpa nie różnicuje w ujęciu literalnym sytuacji, w której sprzedaż lokali na odebranej w przeszłości nieruchomości jej byłym właścicielom była poprzedzona decyzją administracyjną o tej sprzedaży i sytuacji, w której sprzedaż lokali nastąpiła bezpośrednio na podstawie aktu notarialnego umowy bez wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej, to jednak zróżnicowanie to jest efektem odmienności prawnej obu przedstawionych sytuacji.

Przedmiotem decyzji nadzorczej wydawanej na podstawie art. 156 i nast. kpa jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Jeżeli oceniana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to stwierdzenie jej nieważności może być wykluczone tylko wtedy, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie skutki w sferze prawnej, których cofnięcie, a nawet podjęcie próby ich cofnięcia w żaden sposób nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym, jako właściwym do działania organów administracji w tym zakresie.

Jakkolwiek więc przedmiotem decyzji nadzorczych wydanych w przedmiotowej sprawie nie było rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości, to w odniesieniu do lokali, których sprzedaż została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży, istnieje przynajmniej potencjalna możliwość dokonywania oceny legalności tej decyzji przez właściwy organ administracji, co w konsekwencji oznacza brak nieodwracalności skutku prawnego decyzji dekretowej na tym etapie postępowania administracyjnego, na którym dokonuje się jedynie oceny legalności decyzji dekretowej.

Natomiast w przypadku sprzedaży lokali bezpośrednio aktem notarialnym umowy nie ma żadnego aktu administracyjnego poprzedzającego tę sprzedaż, który do niej doprowadził, a który mógłby podlegać przynajmniej potencjalnej ocenie organu administracji. W tej sytuacji sprzedaż ta stanowi dla organu administracji nieodwracalny skutek prawny decyzji dekretowej, ponieważ brak jest nawet potencjalnych możliwości podjęcia próby odwrócenia tego skutku przez organ administracji.

Powyższe przemawia za prawidłowym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 156 § 2 kpa w zakresie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych przy sprzedaży lokali poprzedzonej decyzją o tej sprzedaży.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok w żaden sposób nie niweczy zasady ochrony praw nabytych i zasady pewności prawa, ponieważ w żaden sposób nie rozstrzyga o stanie prawnym jakichkolwiek lokali sprzedanych na przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku niektórych spośród sprzedanych lokali znalazło swoje odzwierciedlenie jedynie wobec statusu prawnego decyzji dekretowej w tej części. Sprawa jakiejkolwiek oceny prawidłowości dokonania sprzedaży lokali poprzedzonej decyzją o tej sprzedaży należy do odrębnego postępowania, którego zaskarżony wyrok nie dotyczy, dlatego nie mają również żadnego znaczenia rozważania skargi kasacyjnej dotyczące zasiedzenia, skoro w niniejszej sprawie w żaden sposób nie była oceniana prawidłowość i skuteczność nabycia lokali na odrębną własność.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również zasady równości wobec prawa, ponieważ brak jest tożsamości sytuacji prawnej osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży poprzedzonego decyzją o tej sprzedaży z sytuacją prawną osób, które nabyły lokale na podstawie aktu sprzedaży bez jego poprzedzenia decyzją o tej sprzedaży. Zróżnicowanie sytuacji prawnej tych osób nie może bowiem być postrzegane jedynie przez pryzmat skutku nabycia takich samych praw do lokali, ale także przez pryzmat sposobu tego nabycia, który to sposób został zróżnicowany przez samego ustawodawcę.

Z powyższych względów nie są również zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa procesowego, skoro Sąd pierwszej instancji w wystarczający sposób uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, którego kształt w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie jest zależny od argumentów powołanych w skardze kasacyjnej dla uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.