Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2665/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: M.P. 2013 poz 1024 art. 28 art. 10 art. 61 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 4 art. 146 par. 2 art. 149 art. 150
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 683/14 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 683/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S.A. z siedzibą w J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej "P." z siedzibą przy ul. K. [...], [...] w W. (zwana dalej "Wspólnotą"), orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze wraz z garażem podziemnym przy ul. L. [...] w W. na działkach: nr [...], częściowo [...] i [...], obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji ostatecznej, z uwagi na pominięcie jej jako strony w postępowaniu administracyjnym. Uznając, iż spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., Prezydent postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Wykazując swój interes prawny do udziału w postępowaniu na prawach strony Wspólnota podała, iż stanowi ogół właścicieli wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej działki gruntu o numerach: [...], [...], [...] [...] i [...] z obrębu [...] na terenie osiedla P., położonego przy ul. K. [...],[...] w W. oraz że działka nr [...] bezpośrednio przylega do działki nr [...]. Ponadto wskazała, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w każdym wypadku powinni być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Skoro do sporządzenia analizy (przed wydaniem decyzji ostatecznej) posłużono się zabudową, zlokalizowaną na nieruchomości osiedla P., to Wspólnota powinna być stroną tego postępowania.

Organ I instancji wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być stroną po wykazaniu istnienia przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Co istotne, mogą to być właściciele (i użytkownicy wieczyści) działek, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Ponadto nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiedniej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

Następnie organ stwierdził, iż postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej w dniu [...] grudnia 2010 r. dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla nowego dziewięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym w zabudowie śródmiejskiej, po wyburzeniu istniejącej zabudowy na działce nr [...] (użytkownik wieczysty R. Sp. z o.o., zwany dalej "spółką"). Planowany budynek miał być realizowany na działce nr [...]. Infrastruktura techniczna związana z obsługą przedmiotowej inwestycji miała być realizowana na terenie działki budowlanej zdelimitowanej liniami rozgraniczenia terenu inwestycji, tj. na działce nr [...], na fragmencie działki nr [...] i na fragmencie działki nr [...]. Teren inwestycji sąsiaduje z działkami nr [...] oraz [...], których użytkownikiem wieczystym była Spółdzielnia B. (ul. A. [...],[...] W., zwana dalej: "spółdzielnią"). Dlatego też to spółdzielnia i spółka, oprócz inwestora (M. S.A, zwany dalej "skarżący"), byli stronami w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.

Organ wskazał, że na działce nr [...] zlokalizowane są budynki mieszkaniowe wielorodzinne, dwunastokondygnacyjne, tzw. "punktowce", a na działce nr [...] dwukondygnacyjny budynek garażu. Po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że zabudową do której ma się odnieść planowana inwestycja jest zabudowa istniejąca na działce nr [...], a w szczególności nowo zrealizowany budynek zlokalizowany najbliżej terenu inwestycji (adres: ul. O. [...]). Planowany budynek mieszkalny, zrealizowany zgodnie z ustaleniami decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2010 r., będzie nawiązywał pod względem gabarytowym do nowoczesnej zabudowy na tym terenie, a tym samym zagwarantuje zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zmieniała sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i nie naruszała prawa użytkowania wieczystego przez Wspólnotę, w związku z czym uznano, że nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Wspólnota, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 28, art. 8 w związku art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwana dalej "u.p.z.p.").

Uzasadniając powyższe Wspólnota podała, że jej nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami, dla których decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r. organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. z działkami nr [...],[...],[...], a działka [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...]. Wskazując treść art. 28 K.p.a. wywiodła, iż postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną dotyczy jej interesu prawnego, bowiem topograficzna bliskość nieruchomości i bezpośrednie sąsiedztwo działek, na których ma być realizowana inwestycja powoduje, że nieruchomość Wspólnoty pozostaje w zasięgu jej oddziaływania. Na powyższą okoliczność Wspólnota przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających jej stanowisko w sprawie.

Wspólnota podniosła nadto, iż art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuowania istniejącej zabudowy, jej uzupełnienia lub przekształcenia. Nieruchomość Wspólnoty stanowi jedną z nieruchomości, która w ocenie organu administracji jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Już z tego samego faktu wynika uprawnienie Wspólnoty do bycia stroną postępowania.

Za uznaniem Wspólnoty za stronę postępowania przemawia także charakter planowanej inwestycji, polegający na posadowieniu na działce sąsiadującej z jej budynkami dziewięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, co w sposób oczywisty powoduje, że nieruchomości Wspólnoty znajdują się w obszarze jej oddziaływania, chociażby w zakresie dojazdów oraz nasłonecznienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium podało, że z działkami, na których zaplanowano inwestycję o numerach: [...],[...] i [...], graniczą bezpośrednio działki nr: [...],[...] i [...]. Jak wynika z załączonej do decyzji mapy, obszar inwestycji rozciąga się na część działki nr [...] (punkty [...]). Powyższe skutkuje uznaniem za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy osób uprawnionych do działek bezpośrednio- sąsiadujących z działką nr [...] na wysokości planowanej inwestycji. Tym samym brak było podstaw do pominięcia w przedmiotowym postępowaniu osób uprawnionych do nieruchomości nr [...] i [...], które sąsiadują bezpośrednio z działkami, na których zaplanowano inwestycję.

Zdaniem Kolegium, dla ustalenia stron postępowania należy wziąć pod uwagę nie tylko te działki ewidencyjne, na których planowana jest zabudowa kubaturowa, lecz także i te, na których w związku z planowaną zabudową ma być zrealizowana infrastruktura techniczna oraz wjazdy. Zatem przy określaniu stron postępowania należy uwzględnić osoby uprawnione do działek ewidencyjnych bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których zaplanowano inwestycję w powyższym zakresie.

W przedmiotowej sprawie pominięto osoby uprawnione do działek nr [...] i [...]. Uprawnioną do pierwszej z działek ewidencyjnych jest Wspólnota, a zatem zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. domagała się ona wznowienia postępowania i następnie uchylenia decyzji ostatecznej. Natomiast odnośnie do drugiej z ww. działek Kolegium wskazało, iż organ I instancji w ogóle nie ustalił osoby doń uprawnionej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oznacza naruszenie przez organ I instancji art. 10 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne ustalenie, że teren inwestycyjny położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek Wspólnoty,

2. art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że Wspólnocie przysługują prawa strony w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy na rzecz skarżącego, pomimo braku wykazania interesu prawnego lub obowiązku,

3. art. 53 w związku z art. 64 u.p.z.p. i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej "u.d.p.") przez przyjęcie, że Wspólnocie przysługują prawa strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zezwolenia na lokalizację wjazdu z działki inwestycyjnej na drogę publiczną – ulicę Orłowicza,

4. art. 146 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na błędne ustalenie zaskarżonej decyzji, niepotwierdzone w materiale dowodowym sprawy, że działki ewidencyjne, do których uprawniona jest Wspólnota (tj. działki nr [...],[...],[...][...],[...]) sąsiadują bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Inwestycja objęta warunkami zabudowy, zgodnie z decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r., ma być realizowana na działce nr [...], stanowiącej obecnie przedmiot wieczystego użytkowania skarżącego, częściowo na działce nr [...], znajdującej się w zasobach Spółdzielni oraz częściowo na działce nr [...], stanowiącej drogę publiczną - ul. O., przy czym w zakresie działki drogowej inwestycja ogranicza się wyłącznie do prac niezbędnych do skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną na wydzielonym na działce [...] obszarze. Wydzielony obszar nie graniczy więc z działką Wspólnoty. Skarżący podał, iż obszar stanowiący dawną, istniejącą w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy działkę nr [...], obejmuje obecnie wydzieloną z niej działkę nr [...], która w czasie wydania decyzji ostatecznej, jako niezabudowana i przeznaczona pod inwestycje kubaturowe, została wyłączona z analizy. Za nietrafne uznał zatem stanowisko Kolegium, że taka przyczyna stanowić może podstawę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Skarżący wskazał następnie na błędne ustalenia organu odwoławczego, dokonane z naruszeniem art. 77 K.p.a., polegające na uznaniu, że sąsiedztwo działki nr [...] z działką nr [...] stanowi podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy działka nr [...] nie graniczy z terenem objętym zagospodarowaniem i zabudową (działka nr [...]). Interes prawny Wspólnoty wymagał zatem oceny w kontekście przepisów u.d.p.

Skarżący podniósł ponadto, że przesądzając nawet hipotetycznie kwestię dopuszczalności udziału Wspólnoty, jako strony postępowania o udzielenie warunków zabudowy oraz mając na uwadze nadzwyczajny tryb postępowania, to zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 146 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 683/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Wytyczne" organu odwoławczego wiążą więc organ I instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. uzasadniającego jej udział. W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym (podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), wznowienie następuje tylko na żądanie strony.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu głównym, dlatego złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się wznowienia postępowania Wspólnota argumentowała, że nie brała udziału, jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ulicy L. w W. na działkach nr [...] oraz częściowo nr [...] i [...], pomimo że jej działka nr [...] bezpośrednio graniczy z jedną z działek inwestycyjnych - nr [...]. Ponadto z treści decyzji ostatecznej wynika, że maksymalna wysokość budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinna być równa wysokości jednego z budynków położonych na działce Wspólnoty o numerze [...].

W ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w zakresie przyznania Wspólnocie statusu strony postępowania nie budzi wątpliwości. W decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów, mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości (por. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54). Pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Za strony postępowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy uznaje się obok inwestora również osoby rzeczowo uprawnione do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką (działkami), objętą wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99).

W świetle powyższych wywodów, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że działka Wspólnoty o numerze [...] znalazła się (tak jak i inne o numerach: [...],[...],[...] i [...]) w granicach obszaru analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy pod planowaną inwestycję. Co więcej, budynek stojący na działce nr [...] pozwolił organowi na określenie przesłanki maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku. Jak wynika więc z materiału dowodowego zebranego w sprawie, działka Wspólnoty o numerze [...] sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. nie tylko z działką nr [...], jak ustaliło Kolegium, ale i z działką nr [...]. Przedmiotowa inwestycja obejmuje częściowo obie te działki. Powyższe okoliczności wskazują na posiadanie przez Wspólnotę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że przy określaniu stron postępowania należy uwzględnić osoby uprawnione do działek ewidencyjnych bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których zaplanowano całość inwestycji, tj. teren zabudowy, infrastrukturę techniczną oraz zjazdy. Nie było więc podstaw do pomijania w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wspólnoty jako strony, uprawnionej do działki nr [...]. Tym samym, zdaniem Sądu, bezpodstawne są zarzuty skargi odnoszące się do błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy odnośnie do powyższego stanowiska. Niezasadny jest również zarzut, że interes prawny Wspólnoty w przedmiotowym postępowaniu wymagał oceny w kontekście przepisów u.d.p. Lokalizacja zjazdu z drogi publicznej to odrębne postępowanie administracyjne, w którym ustala się odrębnie strony postępowania.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w punktu widzenia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd stanął na stanowisku, że co do zasady jest ona zgodna z prawem, albowiem istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wobec decyzji organu I instancji, rozstrzygającej istotę sprawy po wznowieniu, a odnoszącej się do działki nr [...]. Mając jednak na uwadze zakres stwierdzonych uchybień organu I instancji, a także podstawy w zakresie rzeczowej właściwości organu I instancji do orzekania we wznowionym postępowaniu, określone w art. 149 i art. 150 K.p.a., organ odwoławczy nie mógł podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, pomimo powyższej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd wyeliminował ją z obrotu prawnego z uwagi na jej uzasadnienie, co do przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji odnoszące się do innej działki sąsiedniej o numerze 20/6. Kolegium wskazało, iż odnośnie tej działki organ I instancji w ogóle nie ustalił osób do niej uprawnionych, co narusza art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. Sąd podzielił zarzut skargi, że takie stanowisko Kolegium nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w tym zakresie naruszył art. 147 zdanie drugie K.p.a., z którego wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. W aktach administracyjnych brak jest wniosku podmiotu uprawnionego do działki nr [...], dlatego organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. tylko na wniosek Wspólnoty, która za podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium, powołując brak ustalenia osoby uprawnionej do działki nr [...] jako przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, przekroczyło zakres wznowienia postępowania, działając jak w trybie zwyczajnym, a nie nadzwyczajnym. Takie wytyczne dla organu I instancji nie mogły się ostać, bowiem są sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium brak jest również wytycznych dla organu I instancji, aby rozpoznając merytorycznie sprawę po wznowieniu postępowania dokonał oceny przesłanek wynikających z art. 146 § 2 K.p.a. Organ rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., lecz także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. (przesłanki negatywne uniemożliwiające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła M. S.A. z siedzibą w W. podnosząc zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 53 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wspólnocie Mieszkaniowej "P." przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonym ostateczna decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. pomimo braku posiadania przez Wspólnotę interesu prawnego lub obowiązku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, mimo tego, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej stanowiąca działkę gruntu o nr ew. [...] sąsiaduje z działkami o nr ew. [...] i [...] wymienionymi w decyzji o warunkach zabudowy, to Wspólnocie nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ta decyzją.

Spółka wskazała, że działka o nr ew. [...] to droga (ul. O.) i w decyzji o warunkach zabudowy działka ta wskazana została wyłącznie jako działka zapewniająca obsługę komunikacyjną inwestycji w postaci zjazdu. W świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych warunkiem podjęcia przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi robót budowlanych jest uzyskanie w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, przy czym obowiązek ten wyczerpuje się zarówno poprzez uzyskanie "samodzielnej" decyzji lokalizacyjnej na budowę zjazdu, jak i poprzez uzyskanie decyzji w sprawie o ustaleniu warunków zabudowy. Nie ma zatem różnicy między żądaniem ustalenia lokalizacji zjazdu w ramach ustalania warunków zabudowy, a sytuacją jaka przewidziana jest w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Art. 29 tej ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Pojęcie strony w zakresie lokalizacji zjazdu należy oceniać, zdaniem Spółki, w kontekście przepisów regulujących zarządzanie drogami. Treść art. 29 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg podmiotów posiadających legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem jak i do brania udziału w takim postępowaniu jedynie do właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi. Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznaniem jej za stronę tego postępowania. Samo sąsiedztwo należącej do Wspólnoty działki o nr ew. [...] z działką drogową o nr ew. [...] jest niewystarczające do uznania Wspólnoty za stronę postępowania w zakresie dotyczącym lokalizacji zjazdu.

Zdaniem Spółki, Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi, że przyznanie statusu strony Wspólnocie powinno dokonywane z uwzględnieniem przepisu szczególnego jakim jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Rozważania Sądu ograniczyły się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż lokalizacja zjazdu z drogi publicznej to odrębne postępowanie administracyjne, w którym ustala się odrębnie strony postępowania.

Odnośnie do sąsiedztwa należącej do Wspólnoty nieruchomości z działką o nr ew. [...], która to działka należy do Spółdzielni "P.", Spółka stwierdziła, że na działce tej nie będą realizowane żadne obiekty kubaturowe jak też i uzbrojenie terenu związane z obsługą inwestycji. Wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy działki o nr ew. [...] wynika jedynie z faktu, że planowany do realizacji budynek będzie usytuowany w ostrej granicy działki o nr ew. [...]. Działka ta nie stanowi więc terenu inwestycji. Samo powołanie się na fakt bezpośredniego sąsiedztwa należącej do Wspólnoty działki o nr ew. [...] z działką o nr ew. [...] nie jest wystarczające do uznania Wspólnoty za stronę postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa "Patria" wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S.A. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien wykazać, że w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu takich warunków na podstawie określonego przepisu nabędzie prawo lub nałożony zostanie na niego obowiązek.

Stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 K.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie uznano, że Wspólnocie Mieszkaniowej "P." przysługiwał status strony postępowania. Zrealizowanie planowanego obiektu miałoby wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości należących do Wspólnoty. Nieruchomości te wprawdzie są obecnie zabudowane jednakże znaczenie ma również potencjalna przyszła możliwość ich zagospodarowania. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że zabudowa ta mogłaby być rozebrana a w jej miejsce zrealizowana nowa. Wówczas, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, parametry budynku zrealizowanego na działce o nr ew. [...] miałyby wpływ na ustalenie parametrów budynku lub budynków, które byłyby posadowione na nieruchomościach Wspólnoty. Z materiału dowodowego wynika również, że inwestycja na działce o nr ew. [...] będzie znajdowała się w niedużej odległości od działek należących do Wspólnoty. Wspólnota powinna mieć prawo udziału w postępowaniu administracyjnym już na etapie ustalania warunków zabudowy, a jej interes prawny wynika z konieczności wyjaśnienia, czy roboty ziemne miałyby wpływ na stabilność budynków posadowionych na nieruchomościach Wspólnoty oraz wyjaśnienia, czy będzie dochodzić do zacienienia lokali w tych budynkach na skutek realizacji budynku na działce o nr ew. [...].

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 53 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j.t. ze zm.) stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się z dwunastu jednostek redakcyjnych (ustępów), zaś art. 64 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (ustępów).

W skardze kasacyjnej wskazano ogólnie na naruszenie ww. przepisów nie wskazując, który ustęp lub ustępy tych przepisów zostały naruszone. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460 j.t. ze zm.) związany jest z zarzutem naruszenia art. 28 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zarzucie omyłkowo wskazano art. 28 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 29 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływane są bowiem argumenty dotyczące wyłącznie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Działka o nr ew. [...] sąsiadująca z działką należącą do Wspólnoty to droga publiczna. Działka ta może być wykorzystana wyłącznie do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, w tym do budowy zjazdu. Zarzut niewzięcia pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia art. 29 ust. 1 ww. ustawy nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponownie stwierdzić należy, że zasadniczym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest niewskazanie przepisu z którego wynikałby dla Wspólnoty obowiązek lub uprawnienie w związku z ustaleniem warunków zabudowy. Raz jeszcze podkreślić należy, że aby dany podmiot mógł być stroną postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy należy wskazać przepis prawa, który będzie nakładał na ten podmiot obowiązek lub przyznawał mu uprawnienie.

Art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei z ustępu drugiego wynika, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepisy te określają jedynie podmioty, na których ciąży obowiązek realizacji zjazdu oraz organ właściwy do wydania zezwolenia na ich budowę. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, by w oparciu o ten przepis formułować krąg stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji, która obejmować będzie również wykonanie określonych robót związanych z istniejącą drogą publiczną np. wykonanie zjazdu. Niewątpliwie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu może wystąpić wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Nie oznacza to jednak, że tylko właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi będzie stroną postępowania. Jeśli budowa zjazdu będzie skutkowała prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, to właściciel tej nieruchomości także będzie stroną postępowania w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.