Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1561/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 31 października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rejonie ul. S. pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2, na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny oraz szkic tablicy reklamowej. Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym wydane na okres do 31 grudnia 2006 r.

Pismem z dnia 19 grudnia 2006 r., organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się:

1. Biała Księga dotycząca Europejskiej polityki transportowej w horyzoncie do 2010 r. opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Komunikat z posiedzenia Rady Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005;

4. przeprowadzone przez Biuro Planowania Rozwoju W. badania natężenia ruchu w godzinach szczytu w miejscu objętym wnioskiem;

5. opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego podpisana przez mgr inż. [...], w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W.;

6. pismo Ministra Transportu skierowane do Prezydenta m. [...] W. z dnia 12 października 2006 r.;

7. informacja Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie stanu bezpieczeństwa drogowego w m. [...] W. w 2006 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta m. [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy A. S.A. z siedzibą w P. złożonego w dniu 31 października 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. w rej. ul. S. w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wprowadzają zaś istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 r. Dokumenty te pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Organ podkreślił przy tym, że jednym z celów Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%, a reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta m. [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. S. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym m. [...] W. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 800 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 450 pojazdów na godzinę. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś 4,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto reklama ta umieszczona została w odległości 24 m od znaku drogowego B-21 i znaku C-2 oraz 22 m od skrzyżowania. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, naruszenie art. 7, 77 i 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ I instancji naruszył w sposób istotny art. 10 i 81 k.p.a., ponieważ nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami zawierającymi nowe dowody, takie jak opinia [...], mapy obrazujące natężenie ruchu kołowego w W., statystyki stanu bezpieczeństwa drogowego w W. etc. Okoliczności wykazane tymi nowymi dowodami nie mogą więc być uznane za udowodnione, ponieważ art. 81 k.p.a. stwierdza wyraźnie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Ponadto kopie map obrazujących natężenie ruchu kołowego w W. nie wskazują na to, aby zrobione zostały z dokumentów urzędowych (brak pieczęci i podpisu osoby odpowiedzialnej za przedstawione w nich dane). Nie wiadomo kto stworzył ww. mapy i kto jest odpowiedzialny za dane w nich przytoczone. Takie mapy mogą więc być wykorzystywane na własne prywatne potrzeby, a nie w ramach postępowania administracyjnego, gdzie istotną wagę przykłada się do rzetelności dowodów. Pełnomocnik skarżącej zgłosił także zastrzeżenia do opinii mgr inż. [...] wskazując, m. in., iż w opinii tej jej autor powołuje się na badania zagraniczne, ale nie podaje kiedy, kto i gdzie je przeprowadził oraz jaki był ich rezultat, a ponadto sam ustala wielkość natężenia ruchu drogowego, przy którym dopuszczalne jest funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącej powołał się na wyniki badań przeprowadzonych za granicą przez V. dotyczących wpływu tzw. outdooru (reklamy zewnętrznej) na kierowców i na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz badania przeprowadzone przez instytut T. w N. dotyczące wpływu instalacji nośników ze zmiennym motywem (typu scroll) na wypadkowość w ich bezpośrednim otoczeniu wskazując, iż badania te wykazały, że reklamy nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. Podkreślił też, że zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkiem organu I instancji, zarówno przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i przy odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż w przedmiotowej sprawie organ co prawda zebrał pewien materiał dowody, ale nie umożliwił skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do tego materiału. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż skarżąca od dnia 25 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. 34,22 m2, a wcześniej od 2001 r. Według niego organ błędnie zastosował art. 39 ust. 1 pkt l tej ustawy, który dotyczy "lokalizowania" obiektów w pasie drogowym. Skoro bowiem nośnik reklamowy skarżącej został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ww. ustawy. Potwierdzeniem tego, jest treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych wg którego, w decyzji "lokalizacyjnej" określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do m.in. uzyskania pozwolenia na budowę etc.

Wydając więc decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy zaś raz zostanie to już przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Na potwierdzenie zasadności tych twierdzeń pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, Lex nr 194010. Zarzucił ponadto organowi I instancji błędne zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnosząc, iż organ ten w sposób milczący wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust. 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego w odległości 4,5 m od jezdni.

Podniósł też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada regułom art. 107 § 3 k.p.a. Organ pominął bowiem dowody świadczące na korzyść skarżącej (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od 2001 do końca 2006) i nie wziął pod uwagę, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności, które uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie sprawy niż to miało miejsce w latach poprzedzających. Tym samym organ nie rozpatrzył sprawy i potraktował ją mechanicznie. Organ I instancji naruszył tym samym przepisy k.p.a. w takim zakresie, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego nie jest zaś szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego. Orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie zwalnia organu z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem tych zasad. SKO uznało za trafne stwierdzenie organu I instancji, iż usytuowanie kolejnych nośników reklamowych w ruchliwych punktach miasta może w negatywny sposób wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się natomiast do przywołanych w odwołaniu wyników badań przeprowadzonych w Stanach Zjednoczonych i w Niemczech, w kwestii wpływu reklam na kierowców i bezpieczeństwo ruchu, organ odwoławczy podniósł, iż ekspertyz tych nie załączono do odwołania, a więc ocena ich przydatności w niniejszej sprawie jest niemożliwa. Ponadto nie wiadomo, czy badania te nie zostały wykonane na zlecenie firm reklamowych. Nadto, nie znając niemieckich i amerykańskich przepisów dotyczących umieszczania reklam, bardzo trudno przenieść wyniki badań przeprowadzonych w innych krajach, a zatem w innych warunkach, do warunków polskich. Jest natomiast faktem notoryjnie znanym, że drogi niemieckie uchodzą za jedne z najbezpieczniejszych w Europie i już sama taka okoliczność czyni nietrafnym porównywanie wyników badań z dróg niemieckich do wyników badań z dróg polskich. Wnioskodawca nie wykazał zaś, po myśli art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, że w mniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby zlokalizowanie reklamy we wnioskowanym miejscu. Za uzasadniony organ odwoławczy uznał natomiast zarzut naruszenia w toku postępowania normy art. 10 i 81 k.p.a., albowiem w aktach brak dowodu zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. SKO wskazało jednak, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie wydało także rozstrzygnięcia w 8 innych sprawach z odwołania skarżącej Spółki od decyzji o odmowie wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. We wszystkich sprawach do akt dołączono te same dowody obrazujące stan bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz kierunki poprawy sytuacji w tym zakresie. W innych postępowaniach skarżąca była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i z uprawnień tych korzystała. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż naruszenie przez organ I instancji dyspozycji tych przepisów pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie;

2. art. 7, 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się skarżącej w trybie art. 81 k.p.a. nie mogły być podstawą do ustaleń stanu faktycznego;

3. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Domagała się w związku z tym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację, którą skarżąca przedstawiła już wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta m. [...] W., iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1, a nie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto skarżąca wskazała na okoliczności w jakich Zarząd Dróg Miejskich uzyskał opinię mgr inż. [...] podnosząc, iż opinia ta została sporządzona na zamówienie organu I instancji i przy aktywnym udziale jego pracowników, a więc dowód taki winien zostać uznany za niewiarygodny i nierzetelny. Zarzuciła też, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło tylko zastosowanie art. 39 ustawy o drogach publicznych, natomiast w ogóle nie odniosło się do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu niezastosowania art. 38 ust. 1 tej ustawy, pomijając zupełnie fakt, iż skarżąca posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy już od 2004 r.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2007 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie", "usytuowanie" oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego;

3. art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym już przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, a tym samym skarżąca została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie przez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej przedstawił poszerzoną argumentację, także w kontekście historycznym, na okoliczność, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy (gdy strona uzyskała już wcześniej zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym) powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w związku z tym, że organ powinien dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o ten przepis.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż postępowanie organów administracji zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą i dążyło do osiągnięcia celu określonego interesem społecznym. Czynności podejmowane przez Zarząd Dróg Miejskich stanowią bowiem element porządkowania centrum W., a w związku tym uzasadniają przyznanie pierwszeństwa interesowi publicznemu przed interesem handlowca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej – ul. S. w rej. ul. S.) na kolejny okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia 31 października 2006 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że wskazany przez stronę skarżącą, na poparcie jej stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. S. w rej. ul. S. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. S. w rejonie ul. S. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem swoją ocenę dowodów w sprawie strona wyraziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji i kwestia ta była badana przez organ II instancji. Organ II instancji oparł natomiast swoje rozstrzygnięcie na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym i nie przeprowadzał w sprawie żadnych dodatkowych dowodów.

Sąd dostrzegł też pewną wadliwość uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jednakże w ostatecznej ocenie decyzja ta odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.