Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 20, art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 18 listopada 2015 r. M. N., dotyczącego obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki H. N. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Uzasadniając orzeczenie, Minister Zdrowia przywołał następujący stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] (zwany dalej także organem egzekucyjnym) po ponownym rozpatrzeniu sprawy M.N.(zwanej dalej również skarżącą lub zobowiązaną), nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500, 00 zł. z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki H. N. (urodzonej 29 września 2006 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia.

Jednocześnie, Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym; również w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z zaskarżonego postanowienia wynika także, iż w przypadku niewykonania przez zobowiązaną obowiązku w wyznaczonym terminie, nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Powyższe postanowienie zostało doręczone w dniu 13 listopada 2015 r.

Postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Wojewodę, na skutek uchylenia przez Ministra Zdrowia postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] z uwagi na wydanie przez organ egzekucyjny tylko jednego, łącznego postanowienia wobec zobowiązanych (małżonków N.), zamiast dwóch postanowień - wobec każdego z małżonków.

Zażaleniem z dnia 18 listopada 2015 r. M. N. zaskarżyła do Ministra Zdrowia ww. postanowienie w terminie, zarzucając szereg naruszeń prawa, wymienionych przez Ministra w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów zobowiązanej, Minister Zdrowia wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na zaszczepieniu małoletniej H. N. było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia uznał też, że przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i dlatego nie podzielił zarzutów skarżącej naruszenia przez Wojewodę art. 156 § 1 pkt. 5, art. 124 § 2, art. 10 i 81 k.p.a. oraz art. 29 § 1 i 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 oraz art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPIS w Inowrocławiu i zakończyło się wydaniem dnia [...] lutego 2014 r. przez ten organ tytułu wykonawczego nr 1[...]. Upomnieniem z dnia 10 lutego 2014 r. PPIS w I. wezwał zobowiązaną do wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, szczepień u córki H. oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji - w sytuacji niezastosowania się do obowiązku określonego w upomnieniu. Przedmiotowe upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu 11 lutego 2014 r.

Na skutek niezaszczepienia dziecka przez skarżącą, wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. ww. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej, załączając kopię upomnienia wraz z tytułem wykonawczym.

Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożył postanowieniem z dnia [...]listopada 2015 r. na skarżącą grzywnę w wysokości 500, 00 zł. i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 50, 00 zł.

Minister Zdrowia stwierdził ponadto, że na zobowiązanej, jako rodzicu małoletniej H. i w związku z tym jej opiekunie prawnym, na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947), zgodnie z którym, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane, na zasadach określonych w ustawie, do poddawania się szczepieniom ochronnym. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 tejże ustawy, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Z kolei, na podstawie art. 17 ust. 2 powyższej ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęło 24 godziny od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 4 (art. 17 ust. 3 ww. ustawy).

Minister Zdrowia uznał więc, że szczepienie obowiązkowe przeciwko określonej chorobie, musi być poprzedzone badaniem lekarskim, kwalifikującym do jego wykonania. Użyte w ustawie wyrażenie "jest poprzedzone" należy rozumieć obligatoryjnie tzn. "musi być poprzedzone". Wyrażenie to (w kontekście nałożenia obowiązku) trzeba rozumieć tak samo, jak następujące wyrażenia ustawowe: musi być, powinien być, należy wykonać, wykonuje, zapewnia, stosuje, czyli obligatoryjnie. Wyrażenie "jest poprzedzone" nie zawiera w sobie jakiejkolwiek uznaniowości w znaczeniu prawnym, tak jak wyrazy: może być poprzedzone, może być wykonane, w związku z czym należy je odczytywać wyłącznie jako konieczność, obowiązek. Gdyby ustawodawca uznał, że szczepienia (w tym nieobowiązkowe - tzw. "zalecane" - zob. art. 19 ust. 1 ww. ustawy) nie muszą być poprzedzane badaniami kwalifikacyjnymi (co byłoby nielegalne), to zrezygnowałby z używania zwrotów obligujących do określonego zachowania.

Wykonanie badania kwalifikacyjnego do wykonania szczepień jest integralnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego, bowiem warunkuje ono dopuszczalność samej procedury. Celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie czy stan zdrowia osoby pozwala na jej zaszczepienie, jest wiec nierozerwalnie związane z czynnością techniczną polegająca na wprowadzeniu szczepionki do organizmu człowieka. Egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu - inaczej rzecz ujmując odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego (nie można bowiem zaszczepić dziecka bez przeprowadzenia badania - stanowiłoby to poważne naruszenie przepisów prawa).

Jak uznał organ, z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż M. N. nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia swojej córki H., w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Brak zaś reakcji ze strony skarżącej na doręczone upomnienie z PPIS (zawierające informację o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego), świadczy wyłącznie o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. Zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na brak badania kwalifikującego do wykonania szczepień, w ocenie Ministra Zdrowia stanowił więc wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie mógł być uznany za zasadny, zatem nie można było stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Minister Zdrowia wyjaśnił ponadto, iż w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według ww. ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt. 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

W związku zatem z powyższym, nie można było także – w ocenie Ministra Zdrowia – stwierdzić zarzuconego przez skarżącą naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącą. Skarżąca nie poddała swojego dziecka badaniom kwalifikacyjnym do wykonania szczepień ochronnych i w konsekwencji nie zrealizowała szczepień u córki i była informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Akta sprawy jednoznacznie wskazują na fakt, iż skarżąca nie wykonała u córki obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku zaszczepienia dziecka.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Minister Zdrowia wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.

H. N., urodzona 29 września 2006 r., w dniu wystawienia tytułu wykonawczego miała ukończone 7 lat, w związku z czym jej matka zbyt długi czas zwlekała z wykonaniem obowiązkowych szczepień u swojego dziecka. Zgodnie z § 2 pkt. 1, 5, 9, 11 ww. rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, szczepienia przeciwko błonicy, krztuścowi, tężcowi i poliomyelitis (do wykonania których u małoletniej H. N. skarżąca została zobowiązana) są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Obowiązek poddania się ww. szczepieniom obejmuje dzieci i młodzież od: 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia - przeciwko błonicy, krztuścowi, tężcowi i poliomyelitis (zob. § 3 ww. rozporządzenia). Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2013 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2014. Biorąc więc pod uwagę informacje zawarte zarówno w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i w Programie Szczepień Ochronnych - na rok 2014 - rok wystawienia tytułu wykonawczego, obowiązek szczepień przeciwko ww. chorobom u małoletniej córki skarżącej jest wymagalny i słusznie dochodzony przez wierzyciela. Obowiązek ten stał się wymagalny już z chwilą wejścia przez dziecko w granice wiekowe zakreślone ustawą do wykonania szczepień, czyli w tej konkretnej sprawie z chwilą ukończenia przez H. N. 7 tygodnia życia. Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdza, iż brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z ww. art. 119 § 1 u.p.e.a.

Ponadto, Minister Zdrowia powołał się na to, że Program Szczepień Ochronnych jest określony ustawowo - art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego przepisu, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego realizację tego programu. Program, jak ustawa wskazuje, uszczegóławia - na każdy rok - stosowanie poszczególnych szczepień w zależności od sytuacji epidemiologicznej występującej w kraju w danym okresie. Trudno sobie wyobrazić, aby Program miałby być zawierany w ustawie. W takiej sytuacji ustawa każdego roku musiałaby ulegać zmianom. Programy szczepień powszechne są na całym świecie i ich wprowadzenie doprowadziło do wyeliminowania wielu chorób zakaźnych i osłabienia innych. Dzięki Programom zanikają zgony spowodowane choćby krztuścem, gruźlicą czy odrą. Program służy doborowi szczepień oraz ich podawaniu w danym roku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia art. 29 § u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej, Minister Zdrowia wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159, ze zm.) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, ze zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a wiec zgoda szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego. Przepisy dotyczące obowiązku pozyskiwania zgody na wykonanie świadczeń zdrowotnych nie odnoszą się do obowiązkowych szczepień.

PPIS w I. uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Skarżąca myli określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie, jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o egzekucji w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...].

Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt. 13 ww. ustawy.

Ponadto, Minister Zdrowia podkreślił, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. Skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącą o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne.

Minister Zdrowia podkreślił, iż niepoddawanie dziecka przez rodziców obowiązkowym szczepieniom ochronnym ogranicza prawo dziecka do profilaktycznego świadczenia zdrowotnego, służącego zapobieganiu wystąpienia chorób zakaźnych naraża dziecko na zachorowanie lub utratę zdrowia w wyniku chorób zakaźnych - przez co narusza dobro dziecka i tym samym narusza istotę jego praw i dlatego też mając powyższe okoliczności na względzie, Minister Zdrowia postanowił, jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.

Z postanowieniem Ministra Zdrowia nie zgodziła się M. N., zaskarżając je w całości do tut. Sądu skargą, datowana na 11 sierpnia 2016 r. Skarżąca wniosła o uchylenie "zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Zdrowia w całości jako naruszających prawo" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...].02.2014 r. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z dnia [...].02.2014 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej;

2. nieważność postanowienia w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.;

3. naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia;

4. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a.;

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezbadaniu istotnego dla sprawy faktu tj. przyczyny, dla której szczepienie nie zostało wykonane;

6. naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a.

Uzasadniając skargę, skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] nie zbadano dopuszczalności egzekucji administracyjnej, pomimo, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. był to obowiązek organu egzekucyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie organ nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale jeżeli uzna, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Do okoliczności, których spełnienie daje podstawę do wszczęcia egzekucji zalicza się w szczególności wystawienie tytułu wykonawczego przez uprawniony podmiot, zaś do przesłanek wyłączających prowadzenie egzekucji należą m. in. okoliczności wymienione w art. 59 u.p.e.a., w tym nieistnienie obowiązku.

W niniejszej sprawie wystąpił brak możliwości egzekucji administracyjnej obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy, zaś obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, na który powołały się organy w toku niniejszego postępowania, w istocie w ogóle nie istnieje. Wynika to m.in. z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Ustęp 2 tego artykułu wskazuje, iż każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych oraz że nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Na gruncie praw pacjenta, art. 31 Konstytucji RP znalazł odzwierciedlenie w art. 16 ustawy z dnia listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. Nr 52, poz. 41715 późn. zm.), zgodnie z którym pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, po uzyskaniu informacji w zakresie określonym w art. 9 tejże ustawy. Analogiczną regulację zawierają przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 1997 r., Ni 28, poz. 152 z późn. zm.). W podobnym duchu utrzymane są postanowienia Konwencji o Prawach Człowieka i Biomedycynie z 19 listopada 1996 r., przede wszystkim zaś jej pkt. 5.

Z wymienionych wyżej przepisów jednoznacznie wynika w ocenie skarżącej, że nikt nie może być zmuszony do poddania się określonemu leczeniu czy innym świadczeniom zdrowotnym. Reakcja organizmu dziecka na szczepienie nie jest zaś do końca przewidywalna. Nawet choćby niewielkie procentowo ryzyko wystąpienia jakichkolwiek problemów zdrowotnych po poddaniu się szczepieniu w pełni uzasadnia – w ocenie skarżącej - po stronie rodzica prawo do odmowy poddania się takiej czynności.

Z przepisów prawa nie wynika obowiązek, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw wybranym chorobom zakaźnym wynika z przepisów prawa, to jednak błędne byłoby przyjęcie, że rozstrzyganie czy podejmowanie jakichkolwiek innych działań w zakresie tego obowiązku pozostaje we właściwości Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (i co za tym idzie w niniejszej sprawie nadaje się do egzekucji administracyjnej, jako objęte tytułem wykonawczym wystawionym przez uprawniony organ). Obowiązki, które podlegają takiej egzekucji zostały wymienione przede wszystkim w art. 2 ust. 1 u.p.e.a.

W ocenie skarżącej, podstawą działania organów był art. 10 pkt. 7 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Właściwość rzeczowa Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie wynika z przepisów u.p.e.a.

W art. 5 pkt. 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 z późn. zm.) mowa jest o tym, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Skarżąca wskazała, że w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 z późn. zm.) nie przyznano Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia do prowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym a uprawnienia takiego nie można domniemywać; z całą pewnością nie wynika ono z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który to przepis tylko ogólnie wyznacza zakres działania Inspekcji, a jego konkretyzacja powinna zostać dokonana w drodze przepisów szczególnych, co w przypadku analizowanego zagadnienia z całą pewnością nie nastąpiło. Skarżąca przywołała w tym zakresie wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12.

W ocenie skarżącej, organ ten nie tylko nie miał prawa egzekwować wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci szczepienia ochronnego, ale nie był nawet uprawniony do prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności, w szczególności do wystawienia tytułu wykonawczego, która to czynność bezpośrednio poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego (art. 27 ust. 1 u.p.e.a.).

Jak stwierdziła skarżąca, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z uwagi na to spełnienie wymagania określonego w tytule wykonawczym było niemożliwe, gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego, a także w dniu wydania przedmiotowego postanowienia H. N. nie miała wykonanego ważnego badania kwalifikacyjnego.

Organ wydający postanowienie nie przedstawił, jako dowodu, zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy potwierdza, że w dniu wydania postanowienia organ nie posiadał wiedzy o aktualnym stanie zdrowia dziecka i co się z tym wiąże, nie miał możliwości stwierdzenia czy obowiązek w danej chwili jest wykonalny.

Skarżąca przyznała, że zgodne z prawdą jest twierdzenie Ministra Zdrowia, że przyczyną braku tego badania było niestawienie się wraz z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym w celu wykonania badania kwalifikacyjnego, co jednak nie zmienia stanu faktycznego tj. braku aktualnego badania kwalifikacyjnego w dniu wydania postanowienia. Brak zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego przeciwwskazania do wykonania szczepienia nie może przesądzać automatycznie o braku takich przeciwwskazań. To, że w aktach sprawy nie znajduje się takie zaświadczenie, nie znaczy że stan zdrowia dziecka był odpowiedni do wykonania szczepienia. Stan taki może potwierdzić tylko badanie kwalifikacyjne, wykonane przez uprawnionego lekarza. Brak dostarczenia przez stronę jednego z dowodów nie może być przesłanką do wyciągnięcia wniosków co do stanu faktycznego.

Żaden przepis nie stwierdza nierozerwalności badania kwalifikacyjnego oraz podania szczepionki, a art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w oddzielnych ustępach opisuje zasady przeprowadzania badania kwalifikacyjnego, a w oddzielnych przepisach opisuje zasady szczepień ochronnych.

W ocenie skarżącej, badanie kwalifikacyjne nie zostało określone jako obowiązkowe w przeciwieństwie do szczepienia. Ten fakt dobitnie świadczy o tym, że nie można uznać tych dwóch procedur medycznych jako nierozerwalnych

W dniu wydania postanowienia dziecko miało 9 lat, a więc nie przekraczało przedziału wiekowego dla żadnego ze szczepień wymienionych w tytule wykonawczym. Zatem nie ma podstawy do twierdzenia, że termin wykonania obowiązku upłynął i stał on się wymagalny.

Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa obowiązującego w Polsce, bowiem nie mieści się w katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Komunikaty Generalnego Inspektora Sanitarnego wiążą jedynie jednostki mu podległe, nie zaś poszczególne osoby. Informacje zawarte w komunikacie mogą być jedynie traktowane jako wskazówki techniczne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych, ale nie mogą stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Ponadto, zaskarżone postanowienie nie spełnia wymagań art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3, gdyż powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nie podał, jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i dlaczego i ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wierzyciel wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w uprzednio doręczonym upomnieniu. Organ nie przedstawił, na jakiej podstawie stwierdził, że zobowiązana może wykonać obowiązek, czy stan zdrowia dziecka pozwala na wykonanie szczepienia oraz czy brał pod uwagę przyczyny dla jakich to szczepienie nie zostało wcześniej wykonane. Brak pełnego uzasadnienia powoduje, że postanowienie jest wadliwe, co stanowi przesłankę do jego uchylenia.

Art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Organ tego obowiązku nie dopełnił i nie zbadał powodu, dla którego obowiązek w tytule wykonawczym nie został wykonany. Organ nie zwrócił się z zapytaniem w tej kwestii ani do skarżącej, ani do lekarza sprawującego podstawową opiekę, ani do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I.

Organ wydający postanowienie nie powiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.). Jak oświadczyła skarżąca "posiadam, moim zdaniem, ważne dla sprawy materiały przedstawiające badania medyczne i publikacje dotyczące możliwej szkodliwości szczepień ochronnych". Na skutek zaniechania organu został pozbawiona prawa do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień i dowodów, jak również do zapoznania się z już zgromadzonym materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Ministra Zdrowia nie narusza prawa, ani nie jest obarczone nieważnością, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonym postanowieniem Ministra Zdrowia (wydanym w toku instancyjnej kontroli) o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...] w zakresie nałożenia przez ten organ grzywny na skarżącą - w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oznaczonego w tytule wykonawczym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z [...] lutego 2014 r. Nr [...], a także wezwania skarżącej do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w postaci stawienia się w oznaczonym zakładzie opieki zdrowotnej celem ustalenia toku i dokonania obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka skarżącej, wskazanych w tytule wykonawczym, jak również ustalenia opłaty za wydanie postanowienia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1866, dalej: ,,ustawa o zapobieganiu"), osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt. 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt. 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl art. 17 ust. 10 pkt. 1 i pkt. 2 w/w ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

Wspomniany art. 17 ust. 10 pkt. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu stanowił delegację ustawową, na podstawie której Minister Zdrowia wydał 18 sierpnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 1 pkt. 1 i 2 w zw. z § 2 i § 3 tego rozporządzenia Minister ustalił m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych i osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

W ww. wykazie chorób objętych obowiązkiem szczepień ochronnych znalazły się błonica, gruźlica, inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu b, inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae, krztusiec, nagminne zakażenie przyusznic (świnka), odra, ospa wietrzna, ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis), różyczka, tężec, wirusowe zapalenie wątroby typu B i wścieklizna. W § 3 cyt. rozporządzenia Minister dokonał ustalenia wieku między innymi dzieci i młodzieży objętych obowiązkiem poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W ocenie tut. Sądu (por. jednak również wyroki NSA: II OSK 745/12 z dnia 1 sierpnia 2013 r. i z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08 – CBOIS) wskazane powyżej przepis prawa powszechnie obowiązującego tworzą normę prawną nakładającą na rodziców sprawujących ustawową opiekę nad dzieckiem obowiązek poddania dziecka ww. szczepieniom ochronnym. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 92 i 93 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 682, dalej: "k.r.o.") dziecko pozostaje aż do pełnoletniości pod władzą rodzicielską, przysługującą obojgu rodzicom. Dlatego też nie podlega prawnej wątpliwości, że osobami odpowiedzialnymi za poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym są jego rodzice. Zgodnie zaś z art. 95 § 3 k.r.o. władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. Nie ulega zaś wątpliwości Sądu, że ochrona dziecka przed zachorowaniem na chorobę zakaźną, mogącym spowodować poważne konsekwencje zdrowotne dla dziecka i osób mających z nim kontakt leży w interesie dziecka i w interesie społecznym.

Obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Uchybienie przez rodziców temu obowiązkowi powoduje konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca wywodząc, z pominięciem wyżej wymienionych przepisów ustawy o zapobieganiu, że nie miała prawnego obowiązku poddania dziecka ochronnemu szczepieniu, a także, że "z przepisów prawa nie wynika obowiązek, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej".

Prawdą jest twierdzenie skarżącej, że z art. 31 ustawy z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja") wynika zasada poszanowania i ochrony wolności człowieka. Tym niemniej umyka uwadze skarżącej, że zgodnie z ust. 3 tego artykułu, w ustawie mogą być ustanowione ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są konieczne dla ochrony zdrowia – jak dzieje się właśnie w wypadku przywołanych na wstępie przepisów ustawy o zapobieganiu. Czym innym jest ponadto odmowa lub wyrażenie zgody na udzielenie świadczeń zdrowotnych przez pacjenta – na co wskazuje skarżąca - a czym innym poddanie dziecka ustawowemu obowiązkowi szczepień ochronnych. Należy pamiętać, że świadczenie zdrowotne są to działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 pkt. 10 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r., tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 61). Taka sama definicja świadczeń zdrowotnych wynika z art. 2 pkt. 27 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 5 pkt. 40 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1793). Ustawodawca, w art. 2 pkt. 26 ustawy o zapobieganiu, wprowadza jednakże (niezależną od definicji świadczeń zdrowotnych) definicję pojęcia "szczepienie ochronne", przez które rozumie się podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Oznacza to, że szczepienie ochronne jest wyodrębnionym z zakresu ogólnego udzielania świadczeń zdrowotnych przedmiotem działalności, służącym wykonaniu zadań określonych w art. 1 ustawy, a mających za przedmiot podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie i zadań organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Rację ma skarżąca, twierdząc, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Myli się natomiast, że organ ten nie mógł wystawić tytułu wykonawczego w sprawie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261), Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego m. in. poprzez prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób. Zgodnie z art. 5 pkt. 3 i 4 cyt. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, należy ustalanie zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie, jak również wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. W takim więc znaczeniu właściwy Inspektor Sanitarny, jako organ, jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt. 13 u.p.e.a., to jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

W związku z tym, że zgodnie z art. 20 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, przeto prawidłowo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wystąpił do tego organu w trybie art. 26 § 1 u.p.e.a. o wszczęcie egzekucji. Prawidłowo też, zgodnie z cyt. artykułem, załączył sporządzony przez siebie tytuł wykonawczy. Obligatoryjną bowiem podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela stanowi jednocześnie czynność poprzedzającą wszczęcie egzekucji administracyjnej. Wzór tytułu odpowiadał (obecnie nieobowiązującemu) rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej z dnia 16 maja 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 650, uchylony rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej z dnia 8 sierpnia 2016 - Dz.U. z 2016 r. poz. 1305).

Jak wskazuje się w doktrynie wystawienie tytułu wykonawczego "stanowi swoisty "pomost" pomiędzy fazą zagrożenia indywidualnego a zastosowaniem środka egzekucyjnego, tworząc ostatni stopień realizacji przymusu administracyjnego przed faktycznym użyciem środka egzekucyjnego (P. Ostojski, Wystawienie tytułu wykonawczego, s. 45). Z jednej strony spełnia on w pewnym stopniu funkcję techniczną, przypominając zobowiązanemu o treści niewykonanego obowiązku oraz zakreślając przedmiot egzekucji (zob. W. Grześkiewicz, Tytuł, s. 6). Z drugiej strony jego brak lub wadliwość mogą stanowić podstawę zarzutu z art. 33 pkt. 10, a nawet być podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak jednak zauważyli A. Miruć i J. Maćkowiak, gdy zobowiązany twierdzi, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, wówczas oznacza to postawienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji, o czym stanowi art. 33 pkt. 6. Niedopuszczalność egzekucji bez właściwego tytułu wykonawczego wynika z art. 26 § 1 ustawy. Wynika z niego jednoznacznie, że tytuł wystawia wierzyciel (zob. A. Miruć, J. Maćkowiak, Tytuł wykonawczy w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w: J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz (red.), System egzekucji administracyjnej, s. 255). Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, a równocześnie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wówczas organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tylko zaopatruje tytuł klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, co stanowi czynność materialno-techniczną (zob. wyr. NSA z 30.6.2000 r., III SA 2165/99, niepubl.; odmiennie zob. M. Masternak, w: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne, s. 105)" - tak R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 8, Komentarz. Warszawa 2016.

Należy ponadto wyjaśnić, że sam tytuł wykonawczy, jako dokument urzędowy stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu k.p.a., jak również nie jest aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (por. op. cit. i post. NSA z 8.1.2014 r., II GSK 2415/13, Legalis).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał również pod uwagę, że Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., V KK 306/15 (KZS 2016 nr 11, poz. 45, Legalis, www.sn.pl, KZS 2017 nr 2, poz. 63), że "obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. (...) Z art. 5 ust. 1 ustawy z 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost, że osoby przebywające na terytorium kraju są obowiązane, na zasadach określonych w tej ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. (...) Obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. (...) Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego zamierzonym rezultatem ma być poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu, mimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej rodzi odpowiedzialność karno administracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 KW. Tej samej odpowiedzialności podlega też ten, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu szczepieniu ochronnemu (art. 115 § 2 KW).". Tut. Sąd podziela w pełni wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu Najwyższego.

Wykonanie szczepienia ochronnego małoletniego dziecka, do którego tak skarżąca, jako matka, jak i ojciec małoletniej byli wzywani w doręczonym im upomnieniu PPIS w I. z dnia 10 lutego 2014 r., nastąpić może wyłącznie po przeprowadzeniu badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu). Tym niemniej, to na rodzicach małoletniej spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego – gdyż brak działania rodziców w tym zakresie uniemożliwia wykonanie obowiązku ustawowego, wynikającego (o czym była już mowa) wprost z art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 5 ust. 2 tejże ustawy.

Słusznie więc Minister Zdrowia uznał więc, że wykonanie badania kwalifikacyjnego do wykonania szczepień jest integralnym elementem procedury przeprowadzania obowiązkowego szczepienia ochronnego, bowiem warunkuje ono dopuszczalność samej procedury, zaś egzekwowanie obowiązku szczepień obejmuje także egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania się przez dziecko lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, a odmowa poddania dziecka lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest tożsama z odmową wykonania szczepienia obowiązkowego. Jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 819/16 (CBOISA) "Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

(...) jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania". Takie stanowisko prawne, wyrażone w ww. prawomocnym wyroku tut. Sąd w pełni podziela i uznaje za własne.

Należy również podkreślić, że skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u córki. Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia swojej córki H., w tym także zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego, a brak reakcji ze strony skarżącej na doręczone upomnienie z PPIS świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.

Błędne ponadto są wywody skarżącej odnośnie braku związania obywateli Programem Szczepień Ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie wprost odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 1312/13, WSA w ww. wyroku VII SA/Wa 819/16).

Z przyczyn powyższych, nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., zaś organ egzekucyjny, z przyczyn o których mowa powyżej, prawidłowo zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, uznając poprawnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Należy tez podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

Skoro Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydawał żadnej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym, niezasadne są zarzuty skarżącej w takim zakresie, zaś PPIS wykonywał (o czym była już mowa) swoje ustawowe obowiązki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej stał się bezdyskusyjnie prawnie wymagalny. W całości podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2399/17 (CBOSA) stwierdził, że "obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu wynika z art. 5 ust. 1 pkt. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych. Podkreślić należy, że powyższe przepisy nie określają, jak to zdaje się twierdzić Skarżący, granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia. (...) każde dziecko i młodzież, znajdująca się w powyższym przedziale wiekowym jest obowiązana poddać się tym szczepieniom, o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu i o ile dotychczas nie została zaszczepiona (§ 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). Nie sposób bowiem z brzmienia poszczególnych jednostek redakcyjnych § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wnioskować, iż osoby które winny poddać się obowiązkowemu szczepieniu mogą poddać się jemu w dowolnym wybranym przez siebie czasie, w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącego. Podzielenie poglądu Skarżącego w tym względzie, zniweczyłoby bowiem cele którymi kierował się ustawodawca wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. To bowiem zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizowanie zadań i celów określonych powyższą ustawą. Uzależnienie natomiast poddania się szczepieniu dziecka Skarżącego, od jego woli, w granicach czasowych wskazanych przez Skarżącego, niweczyłoby wskazane cele, stanowiąc zagrożenie nie tylko dla zdrowia dziecka Skarżącego, ale również dla innych osób".

Mając na uwadze materiał zebrany w sprawie oraz fakt, że przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone jest przymusem administracyjnym, tut. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne, zaś grzywna została nałożona w sposób i w wysokości zgodnej z art. 119 i n. u.p.e.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. jest chybiony.

Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym naruszenia art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a. Należy podkreślić, że tak w postępowaniu egzekucyjnym, jak i w uprzednim postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej skarżąca była informowana o stanie sprawy i nie sposób uznać, aby którykolwiek organ uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu. W szczególności zaś zarzut braku "zbadania faktu, dla którego szczepienie nie zostało wykonane" nie zasługuje na uznanie, jako, że jedyną okolicznością uzasadniającą brak szczepienia obowiązkowego jest wystąpienie przeciwwskazań medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego. Skarżąca zaś poprzez własne i – w ocenie Sądu – zamierzone zaniechanie w doprowadzeniu małoletniej córki na stosowne badania uniemożliwia dokonanie ustalenia w tym zakresie. Wbrew zaś twierdzeniu skarżącej, Minister Zdrowia pismem z dnia 24 lipca 2014 r. zawiadomił skarżącą w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o przysługujących jej prawnych możliwościach.

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu uzasadnienie zaskarżonego aktu, które jest wnikliwe a nawet drobiazgowe, rzetelnie analizujący stan faktyczny i w pełni odpowiadające art. 124 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3. p.p.s.a.