Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 282/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 24 maja 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. jako hip. [...]- w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz D. J.kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 lipca 2022 r. D. J. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. W. sprawy rozpoznania wniosku z 24 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w. położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), ozn. jako hip. [...].

Skarżący zarzucił organowi prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, z rażącym uchybieniem terminów na jej załatwienie. Powołując się na powyższe wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Prezydenta m. W. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w wysokości 28.312,65 zł oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie prowadzi żadnych czynności dowodowych od ponad 70 lat. Prezydent nie zareagował również na ponowienie wniosku dekretowego w 2017 r. i nie zakończył postępowania w dodatkowym terminie wyznaczonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 stycznia 2022 r. W ocenie skarżącego, całkowita bierność organu w rozpoznaniu wniosku dekretowego jest tym bardziej niezasadna z uwagi na fakt, że od zakończenia przedmiotowego postępowania sam organ uzależnił rozpoznanie innego wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący dodał, że wnioskowana w skardze suma pieniężna pozwoli choć w części wynagrodzić krzywdę doznaną przez skarżącego z związku z całkowitą bezczynnością organu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nierozpoznanie wniosku z 24 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej wynika z tego, że dysponuje on jedynie kopiami akt postępowania. Oryginały akt - na skutek złożonego przez W. J. w dniu 5 września 2011 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 30 listopada 1972 r. nr MTO-Odw/226/72 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z 30 sierpnia 1972 r., nr GKM- VII/632/770/72, orzekającej o pozostawieniu bez uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] (dawna ul. [...]) - zostały bowiem przesłane do ówczesnego Ministerstwa Pracy i Technologii i do chwili obecnej nie zostały zwrócone. Prezydent opisał następnie swoją korespondencję prowadzoną z Ministerstwem Rozwoju i Technologii dotyczącą wystąpień o zwrot oryginałów przedmiotowych akt własnościowych celem dalszego procedowania w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego.

Organ dodał, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniała konieczność zlecenia opracowania geodezyjnego polegającego na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. W dniu 31 grudnia 2021 r. tut. Biuro przekazało właściwej komórce prośbę o wykonanie przedmiotowego opracowania, lecz termin ten nie został jeszcze określony. Ponadto, w celu uzupełnienia materiału dowodowego organ wystąpił do Archiwum Państwowego w W., Archiwum Biura Organizacji Urzędu, Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent podniósł również, że w niniejszej sprawie każdorazowo informował strony o czynionych w sprawie wystąpieniach oraz konieczności przedłużenia przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że do dnia wyrokowania, pomimo ponowienia przez skarżącego pismem z 18 września 2017 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, organ nie rozpoznał wniosku z 24 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w. położonej przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), ozn. jako hip. [...] oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za zasadny, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd wziął pod uwagę skomplikowany charakter sprawy wynikający przede wszystkim z konieczności uwzględnienia specyfiki uwarunkowań faktycznych i prawnych, w jakich organ będzie musiał orzekać. Z tego powodu Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenie przedmiotowego postępowania jest termin czterech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.).

Oceniając zaś charakter zwłoki Sąd uznał, że pomimo znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy zaistniała zwłoka organu nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a., zasadniczym czynnikiem warunkującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnych przeszkód. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Z akt sprawy, a także z odpowiedzi na skargę, wynika bowiem, że zasadniczą przyczyną zwłoki w zakończeniu przedmiotowego postępowania było uruchomienie przez poprzednika prawnego skarżącego równolegle przed innym organem odrębnego postępowania administracyjnego, w którym podstawowy materiał dowodowy obejmowały akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości w. To z kolei powodowało, że Prezydent miał znacznie utrudniony bezpośredni do nich dostęp, z uwagi na ich udostępnienie innemu organowi, a w dalszej kolejności sądom administracyjnym. Ze względu natomiast na skomplikowaną materię, w której organ miałby orzekać, a także specyfikę postępowań dekretowych (gdzie rozstrzygnięcie dotyczy prawa podmiotowego jednostki do dawnej nieruchomości w.), rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu jedynie o akta zastępcze obarczone byłoby zbyt dużym ryzykiem błędu. Oczywiście wskazane okoliczności nie uwalniają Prezydenta m. W. od zarzutu bezczynności. Niemniej jednak są to czynniki obiektywne, które przyczyniły się do wydłużenia okresu procedowania sprawy. Z tego powodu, w ocenie Sądu, powinny zostać one uwzględnione przy ocenie charakteru zaistniałej w związku z tym bezczynności organu. Przy ocenie charakteru zwłoki Sąd uwzględnił również okoliczność, że w dniu 23 sierpnia 2022 r., po wypożyczeniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na okres 7 dni akt nieruchomości położonej przy ul. [...], organ zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Wobec powyższego, brak było wystarczająco uzasadnionych podstaw aby zaistniałą zwłokę w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej traktować jako przejaw naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu rażącym.

Sąd nie uwzględnił również zawartego w skardze wniosku o przyznanie od Prezydenta m. W. sumy pieniężnej. Podnieść trzeba, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Jego celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie, aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Decyzja co do przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tego środka, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że całokształt działań organu nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20, Lex nr 3247469, z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego, w tym zakresie skarga nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.