Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 630/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 5 ust. 1, par.8 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 37 par. 2, art. 80, art. 84 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2017 roku sygn. akt IV SA/Wr 347/17 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...]2017r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wr 347/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W.S. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...]2017 r., nr [...], w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...]2015 r. nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) we Wrocławiu stwierdził brak podstaw do rozpoznania u W.S. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (poz. 15.1, 15.2 i 15.3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych).

Po wniesieniu odwołania przez W.S., Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (DPWIS we Wrocławiu) w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 23 listopada 2015 r. zwrócił się do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii o wyrażenie opinii medycznej w przedmiotowej sprawie. Konsultant Wojewódzki mimo wielu monitów organu odwoławczego w 2016r. i 2017r. o nadesłanie opinii oraz mimo nałożenia grzywny za odmowę udziału w czynnościach organu nie zareagował i opinii nie sporządził. W ocenie organu odwoławczego stanowisko Konsultanta Wojewódzkiego było niezbędne wobec licznych sprzeczności, niespójności w zakresie wydanych orzeczeń lekarskich oraz szeregu zarzutów skarżącego, co do prawidłowości, rzetelności przeprowadzonego postępowania orzeczniczego.

Na skutek zażalenia W.S. na bezczynność DPWIS we Wrocławiu, Główny Inspektor Sanitarny (GIS) wydał postanowienie z dnia [...]2017 r., którym zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia. Wówczas organ odwoławczy wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku skarżącego zostały wydane dwa orzeczenia lekarskie: przez Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu - DWOMP(zweryfikowane orzeczenie nr [...]z dnia [...]2014 r.) oraz przez Instytut Medycyny Pracy (IMP) w Łodzi (orzeczenie nr [...]z dnia [...]2013 r.), oba o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią -poz. 15.1, 15.2, i 15.3 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu stwierdził u W.S. schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych pod poz.15.3 w postaci niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, jednak nie stwierdził 15 letniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Natomiast treść orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi przeczy w/w okolicznościom. Stwierdzono w nim, że badanie lekarskie nie potwierdziło u W.S. trwałej niedomykalności głośni, co nie pozwala na rozpoznanie choroby zawodowej pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Mając na uwadze wątpliwości dotyczące przyczyn (brak spójności) odmowy uznania dolegliwości zdrowotnych u skarżącego za chorobę zawodową, DPWIS we Wrocławiu zobowiązany był do dokonania czynności wyjaśniających – poprzez zwrócenie się o wiążącą opinię medyczną do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii. Niemniej jednak, z uwagi na zobowiązanie organu odwoławczego przez GIS, należało załatwić sprawę do dnia 26 maja 2017 r.

Biorąc pod uwagę, że oba ww. orzeczenia spójne są co do kierunku rozstrzygnięcia, a brak rozpoznania klinicznego stwierdzony w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi wytłumaczono nieutrwalonym charakterem zmian narządu głosu, organ odwoławczy przyjął, że orzeczenie Instytutu jako ostatnie, faktycznie odzwierciedla stan zdrowia skarżącego. Nadto, wobec faktycznej odmowy zajęcia stanowiska przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii nie dysponowano materiałem dowodowym pozwalającym zakwestionować wydane w sprawie orzeczenia lekarskie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W.S. m.in. podniósł, że na podstawie wadliwego pouczenia, dołączonego do orzeczenia lekarskiego, mógł jedynie wnioskować o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, ale nie wnioskować o zweryfikowanie ustalonego czasu pracy. Złożone odwołanie, z prawnego punktu widzenia powinno być odrzucone, gdyż nie mógł podważyć podstawy odmowy uznania choroby jako zawodowej - czasu pracy, nie dysponując wówczas, w krótkim okresie na złożenie odwołania, dokumentami podważającymi ten element orzeczenia. Pomimo tego, Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy nie analizując zasadności wniesionego odwołania, skierował go na badanie do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. W sytuacji braku merytorycznej zasadności złożonego odwołania, wyniki badań Instytutu w Łodzi nie rodzą jednak podstaw prawnych, a tym samym wnioski tej placówki badawczej nie są wiążące dla sprawy. Skarżący zarzucił ponadto, że badanie w Łodzi zostało przeprowadzone tendencyjnie, z naruszeniem zasad badania lekarskiego w przypadku przedmiotowej choroby gardła. Polegało to na tym, że wykonano je w wąskim zakresie tonów niskich, kiedy należało je wykonać przy pełnej gamie fonacji tonów wysokich i niskich, jak to miało miejsce we Wrocławiu. Badanie to ma wykazać sprawność narządu głosu w pełnym zakresie barwy, a nie jedynie w tonach niskich. Wobec powyższego skarżący wniósł o wydanie orzeczenia w oparciu o wyniki badań Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, jako placówki profesjonalnej i poświadczonego przez Politechnikę zaświadczenia o właściwym czasie pracy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę wskazując, że w toku postępowania nie wyjaśniono, czy skarżący cierpi na chorobę zawodową –chorobę głosu, czy też mimo istnienia takiego schorzenia brak w okolicznościach sprawy tła zawodowego choroby. Stwierdził, że orzeczeniem lekarskim nr [...]DWOMP we Wrocławiu stwierdził u skarżącego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat – niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – poz. w wykazie chorób zawodowych 15.3. Skarżący został pouczony, iż od tego orzeczenia lekarskiego przysługuje prawo złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy. Z prawa tego skarżący skorzystał skutkiem czego orzekał Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (IMP), który orzeczeniem nr [...]stwierdził podobnie: brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Pismem z dnia [...]2014 r. DWOMP we Wrocławiu utrzymał wcześniej postawione rozpoznanie schorzenia narządu głosu pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Kilkakrotnie (3x) wykonano w DWOMP badanie videostroboskopowe krtani oraz ocena głosu wskazywały na objawy choroby zawodowej j.w. W wykonanym badaniu krtani w trybie odwoławczym w październiku 2013 r. (badanie jednorazowe w IMP w Łodzi) nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W związku z powyższym należy uznać orzeczenie IMP z dnia [...]2013 r. – organu orzeczniczego II instancji – jako wiążące. Jednocześnie przesłano uzupełnione orzeczenie lekarskie nr [...]o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Stwierdzono bowiem schorzenie wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15.3 (niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią), nie stwierdzono natomiast schorzeń wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych pod. poz. 15.1 (guzki głosowe trwałe) i 15.2 (wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych) oraz jednak nie potwierdzono 15-letniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy.

Pismem z dnia [...]2014 r. IMP w Łodzi potwierdził, że na podstawie badania przeprowadzonego w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi w trybie odwoławczym rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani z okresową niedomykalnością głośni. Różnice między badaniami przeprowadzonymi w DWOMP i IMP w Łodzi można tłumaczyć zmiennym charakterem zaburzeń czynnościowych głosu występujących u badanego, co wyjaśnia jednocześnie "niespójności" podnoszone w powołanym piśmie. Do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością głośni i trwałą dysfonią konieczne jest potwierdzenie ich trwałego charakteru, co w przypadku opiniowanego nie zostało spełnione. Podobnie ocenił stan zdrowia skarżącego IMP w Łodzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] września 2015 r. Organ odwoławczy dopatrując się rozbieżności w tych orzeczeniach lekarskich a także biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżącego odnośnie do sposobu przeprowadzenia badań w WOMP we Wrocławiu oraz w IMP w Łodzi, zwrócił się w dniu [...] listopada 2015r. do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii we Wrocławiu o wydanie stosownej opinii. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest reakcji Konsultanta na to wezwanie organu odwoławczego, który decyzją z dnia [...]2017 r. po zażaleniu skarżącego na przewlekłość postępowania do Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymał decyzję PPIS we Wrocławiu z dnia [...]2015 r., w mocy. Reasumując swoje wywody organ odwoławczy uznał, że orzeczenia obu jednostek opiniujących są spójne co do kierunku rozstrzygnięcia, a brak rozpoznania klinicznego stwierdzony w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi wytłumaczono nieutrwalonym charakterem zmian narządu głosu co pozwala przyjąć, że orzeczenie Instytutu, jako ostatnie, faktycznie odzwierciedla stan zdrowia skarżącego. Nadto wobec faktycznej odmowy zajęcia stanowiska przez Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii, organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym zakwestionować wydane w sprawie orzeczenia lekarskie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w najistotniejszej kwestii: czy w stanie zdrowia skarżącego można stwierdzić istnienie choroby zawodowej, czy też nie. Można przyjąć, że organ odwoławczy zakończył postępowanie pod wpływem związania stanowiskiem GIS, a nie dogłębnej analizy materiałów sprawy. DPWIS we Wrocławiu tymczasem dostrzegał wątpliwości, jakie utrzymywały się mimo kilkakrotnego wypowiadania się w zasadniczej, powyższej kwestii, DWOMP i IMP. Przede wszystkim ważyły w tym względzie zastrzeżenia, jakie zgłaszał skarżący, odnośnie sposobu przeprowadzenia badań w IMP w Łodzi. Sąd zwrócił przy tym uwagę na różnice w sposobie przeprowadzenia badań skarżącego w DWOMP i IMP; w pierwszej placówce przeprowadzono trzy badania, w IMP – jedno, ale nie wiadomo dlaczego tylko na tym jednym poprzestano.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestie te wymagają dokładnego wyjaśnienia. Sąd dostrzegł konieczność przeprowadzenia badań skarżącego w kolejnym instytucie medycyny pracy. Nie można bowiem, jak oczekuje tego skarżący "odrzucić" orzeczenia IMP w Łodzi i poprzestać na orzeczeniu DWOMP we Wrocławiu. Takiej konstrukcji odrzucenia brak w postępowaniu, którego przedmiotem jest orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu choroby zawodowej. Niezależnie od tego DWOMP we Wrocławiu w uzupełnieniach swojej opinii nie podtrzymuje jej z pełnym przekonaniem uznając orzeczenie IMP za wiążące. Kolejna opinia natomiast powinna przyczynić się do ostatecznego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy skarżący cierpi na chorobę zawodową narządu głosu.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia (nakaz podjęcia czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego) oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakazują wyjaśnienie okoliczności sprawy niezbędnych do załatwienia sprawy.

W skardze kasacyjnej Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zarzucił powyższemu wyrokowi (pkt II):

a) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 2 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie w ocenie sprawy tego, że organ odwoławczy był związany stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) wyrażonym w postanowieniu z dnia [...]2017 r. i zobligowany był wydać decyzję w terminie 45 dni od dnia otrzymania tego postanowienia, a stosownie do art. 80 K.p.a. winien to uczynić na podstawie zebranego materiału dowodowego; ewentualnie w przypadku uznania, że powyższy zarzut jest nieuzasadniony

b) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji ww. postanowienia GIS, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy już w dacie tego postanowienia i w okresie, który został wyznaczony na wydanie decyzji przez organ odwoławczy był w ocenie Sądu niewystarczający do wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu organ podniósł, że GIS wydając postanowienie z dnia [...] 2017 r. nie nakazał organowi odwoławczemu uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie wyznaczył 45-dniowy termin. Skoro więc Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował tego postanowienia, to nie powinien czynić organowi zarzutu, że ten zastosował się do zaleceń swego organu nadrzędnego. Na skutek zaskarżonego wyroku organ odwoławczy z jednej strony związany jest stanowiskiem swego organu nadrzędnego obligującym do wydania decyzji w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy, a z drugiej – stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zobowiązującym do kontynuowania postępowania dowodowego, co rodzi poważne wątpliwości, co do kierunku dalszego postępowania organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący W.S. wniósł o jej oddalenie i nieobciążanie kosztami postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyłącznie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zakwestionował uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podnosząc, że z mocy art. 37 § 2 i art. 80 K.p.a. musiał wydać decyzję w terminie 45 dni na podstawie zebranego na tę datę materiału dowodowego. Uznając powyższy zarzut za chybiony należy mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ stwierdził, że została wydana z naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., tj. bez podjęcia czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego i bez wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu naruszenia przez organ § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Okoliczność, że organ wyższego stopnia, po rozpatrzeniu zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., wyznaczy organowi właściwemu do merytorycznego załatwienia sprawy określony termin, a z treści art. 80 K.p.a. wynika, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, nie oznacza, że organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Związanie terminem, o którym mowa w art. 37 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji) nie może być rozumiane w ten sposób, że organ nie dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie wydaje jednak decyzję, ponieważ bez względu na wszystko musi się zmieścić w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w art.12 K.p.a. nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zauważyć też należy, że w postanowieniu z dnia [...]2017 r. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są sprzeczne i niespójne, co oznacza konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego. Organ ten uznał za prawidłowe wystąpienie do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii o wydanie niezależnej opinii medycznej.

Trudno w związku z tym podzielić dramatyczne sformułowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że z jednej strony organ odwoławczy jest związany stanowiskiem swojego organu nadrzędnego obligującym do wydania decyzji w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy, a z drugiej jest związany stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zobowiązującym do kontynuowania postępowania dowodowego. Pominięcie zasady prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa powoduje wadliwość postępowania, czego następstwem, jak w tej sprawie jest wadliwe zastosowanie prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ dysponował dwoma orzeczeniami lekarskimi, mianowicie : orzeczeniem jednostki orzeczniczej I stopnia - Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu oraz orzeczeniem jednostki orzeczniczej II stopnia- Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Pierwsza z jednostek orzeczniczych rozpoznała klinicznie schorzenie wymienione pod poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych (niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią), ale z powodu braku udokumentowanego 15 letniego narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy, nie rozpoznano choroby zawodowej. Druga z jednostek orzeczniczych stwierdziła natomiast, że nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, których stwierdzenie daje podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Jednostka orzecznicza II stopnia wskazała więc jako przyczynę negatywnego rozstrzygnięcia brak rozpoznania klinicznego jednostki chorobowej, co stoi w sprzeczności z treścią orzeczenia DWOMP we Wrocławiu. Wprawdzie obie jednostki orzecznicze odmówiły uznania schorzenia za chorobę zawodową, wskazały jednak odmienne przyczyny tej odmowy.

W tym miejscu podkreślić należy, mimo że w tym zakresie nie sformułowano zarzutów w skardze kasacyjnej, ale jest to konieczne dla wyjaśnienia tej sprawy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Zgodnie z § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego przez podjęcie wymienionych w nim czynności (§ 8 ust. 2).

Z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają wiedzy medycznej, która pozwalałaby podważać ustalenia uprawnionych lekarzy. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, będące opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi więc jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Bez tej opinii lub sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1056/15 publ.orzeczenia.nsa,gov.pl). W konsekwencji, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe), to ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. II OSK 493/15 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, nie dysponując odpowiednią wiedzą medyczną, mając w materiale dowodowym dwa orzeczenia lekarskie, z których w jednym stwierdzono, że rozpoznano klinicznie jednostkę chorobową ujętą w wykazie chorób zawodowych, a w drugim takiego rozpoznania nie dokonano, przyjął, że orzeczenie IMP w Łodzi, jako ostatnie faktycznie odzwierciedla stan zdrowia skarżącego. Obowiązujące przepisy regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej nie wprowadzają jednak żadnej hierarchii orzeczeń lekarskich. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia tylko opierając się na orzeczeniu jednostki II stopnia, sprzecznym z orzeczeniem jednostki I stopnia, bez zebrania dodatkowego materiału dowodowego, które doprowadziłoby do eliminacji rozbieżności. Takie zachowanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie sam organ odwoławczy dostrzegł, że nie dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia, dlatego zwrócił się o opinię do Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie otolaryngologii. Żądanej opinii nie uzyskał, a mimo to wydał decyzję utrzymującą decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, powołując się na konieczność dochowania terminu wyznaczonego przez GIS w postanowieniu z dnia [...]2017 r. Związanie tym terminem, jak wyżej to wyjaśniono, nie usprawiedliwia jednak wydania decyzji bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tym bardziej, że GIS w swoim postanowieniu stwierdził sprzeczności i niespójności między wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , w sytuacji braku reakcji Konsultanta Wojewódzkiego organ odwoławczy powinien zwrócić się do o wydanie opinii do innej jednostki orzeczniczej.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji ww. postanowienia GIS. Powołany przepis obliguje sąd administracyjny do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2017r. wydane w oparciu o art.37 § 2 K.p.a. nie jest rozstrzygnięciem wydanym w granicach sprawy w rozumieniu powyższego przepisu. W postanowieniu wydanym na podstawie art.37 § 2 K.p.a. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania) organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie postanowienie nie ma wpływu na treść końcowego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przez właściwy organ, jest to postanowienie dyscyplinujące organ do sprawnego załatwienia sprawy. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby Sąd pierwszej instancji w stosunku do takiego postanowienia stosował art.135 P.p.s.a.

Po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy będzie prowadził ponownie postępowanie administracyjne (odwoławcze), związany terminami wynikającymi z K.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.