Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1524/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wójta - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca

2014 r., na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] w sprawie odwołania A. P. Wójta Gminy [...], odwołał A. P. z funkcji Wójta Gminy [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] września 2012 r. Wojewoda [...], wezwał na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, poz. 645 i poz. 1318 oraz z 2014 r. poz. 379), A. P. Wójta Gminy [...] do zaprzestania naruszeń prawa.

Zgodnie z wezwaniem do zaprzestania naruszeń prawa, naruszenia popełniane przez Wójta Gminy [...] polegały, w ocenie Wojewody [...], na naruszaniu przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zakresie powierzania stanowiska dyrektora, powoływania i odwoływania dyrektorów oraz powierzania pełnienia obowiązków dyrektora poszczególnych jednostek oświatowych w Gminie [...].

Wojewoda [...] w toku postępowań nadzorczych ustalił, że Wójt Gminy [...] wydał w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. z naruszeniem ww. przepisów ustawy o systemie oświaty, następujące zarządzenia:

a. nr [...] w sprawie odwołania p. J. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Wójta Gminy [...],

b. nr [...]w sprawie odwołania p. G. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną,

c. nr [...]w sprawie powierzenia p. G. P. pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia,

d. nr [...] w sprawie powierzenia p. S. M. stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia,

e. nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie powierzenia p. G. P. pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

f. nr [...]w sprawie powołania składu osobowego Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Gimnazjum, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół - rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

Następnie Wojewoda [...] w toku postępowań nadzorczych ustalił, że Wójt Gminy [...] dopuścił się w okresie od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia

2013 r., czyli po otrzymaniu wezwania do zaprzestania naruszeń prawa, szeregu ponownych naruszeń przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie powierzania stanowiska dyrektora, poszczególnych jednostek oświatowych w Gminie [...], które miały postać zarządzeń:

1. nr [...] stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy p. G. P. na stanowisku Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

2. nr [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół p. G. P. - rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

3. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

4. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

5. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

6. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu szkół im. [...] – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

7. nr [...] w sprawie zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych w Gminnym Zespole Szkół na rok szkolny 2013/2014 –rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, oraz postanowienia [...] stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy p. G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego postanowienia.

W związku ze stwierdzeniem powtarzającego się naruszania prawa przez A. P. Wójta Gminy [...] przepisów ustawy z dnia 7 września

1991 r. o systemie oświaty wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie, na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, A. P.z funkcji Wójta Gminy [...].

Dalej organ podał, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.

Środek, o którym mowa w powołanym przepisie zaliczany jest do środków o charakterze personalnym i represyjnym.

W ocenie organu grupa zarzutów wskazanych w części I wniosku Wojewody [...] stanowi dostateczną samoistną podstawę do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zarzuty te dotyczą naruszenia przez Wójta Gminy [...] przepisów ustawy o systemie oświaty:

a) art. 36 ust. 2 – wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu,

b) art. 36a ust. 4-7 powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora w razie nierozstrzygnięcia konkursu,

c) art. 36a ust. 13 – powierzanie stanowiska dyrektora,

d) art. 38 ust. 1 pkt 2 odwoływania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

Ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż działania Wójta Gminy [...] miały postać wielokrotnego, uporczywego naruszania wskazanych powyżej przepisów, poprzez powierzenie stanowiska dyrektora, powoływanie i odwoływanie dyrektorów oraz powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora jednostek oświatowych w Gminie [...] z naruszeniem zasad określonych w ustawie o systemie oświaty, a także, iż miały miejsce zarówno przed, jak i po otrzymaniu przez Wójta Gminy [...] wezwania do zaprzestania naruszeń prawa w tym zakresie.

W przypadku grupy zarzutów wskazanych w II części wniosku (niezgodne z prawem powołanie składu osobowego komisji konkursowej) Wojewoda [...]wskazał, że przed wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa w tym zakresie miało miejsce tylko jedno takie naruszenie. Sytuacja taka nie wypełnia zatem dyspozycji art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 491/07, skoro w przepisie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym użyto liczby mnogiej, to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa.

W przypadku zarzutu opisanego w części III wniosku Wojewody [...] zarzucany czyn miał miejsce już po wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa, zaś zarzut wskazany w części IV wniosku, zdaniem organu, nie mieści się w dyspozycji opisanego przepisu.

Reasumując, organ podkreślił, że potwierdzone zarzuty wobec A. P. Wójta Gminy [...]z wskazane w części I wniosku Wojewody [...] w pełni uzasadniają zastosowanie sankcji z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 5, 6, 8, 10, 77 § 1, 80, 81, 145 § 1 pkt 1, 2, 5 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich niezastosowanie,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 pkt 3 i 5, art. 26 ust. 1 pkt 5, art. 91 c ust. 2 ustawy karta nauczyciela, a także art. 85, art. 91 ust. 1, art. 96 ust. 2, art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że skarżący dopuścił się powtarzającego naruszenia ustaw, w sytuacji, gdy działał w oczywistej ochronie interesu społecznego i nie uchyla się od prawomocnych orzeczeń sądu czy też prawomocnych rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił między innymi, że stosował się do orzeczeń sądów oraz rozstrzygnięć nadzorczych, ale jego zdaniem Wojewoda [...] działa w "interesie prywatnym" osób, które dopuściły się czynów zabronionych kodeksem karnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] o charakterze prewencyjnym w postaci wezwania do zaprzestania naruszeń o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołał argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanych kryteriów w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 96 ust. 2. Z uregulowań zawartych w powołanym przepisie wynika, że "Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta" jest jednoznaczne.

Warunkiem zastosowania przewidzianej w nim sankcji jest niezaprzestanie przez wójta naruszeń konstytucji lub ustaw mimo uprzedniego wezwania go do tego przez wojewodę. Mówiąc innymi słowy, musi dojść ponownie do naruszeń Konstytucji lub ustaw przez wójta, aby premier mógł go odwołać ze stanowiska. Skoro w przepisie tym użyto liczby mnogiej to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa. Tak więc, odwołać wójta można dopiero wówczas, gdy ten dopuszcza się powtarzającego się naruszenia ustaw, a także po wezwaniu do ich zaprzestania

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, organ ustalił, że Wójt Gminy [...] wydał w okresie od [...] grudnia 2011 r. do [...] września 2012 r. z naruszeniem ww. przepisów ustawy o systemie oświaty, następujące zarządzenia:

a) nr [...] w sprawie odwołania p. J. P. z funkcji dyrektora Gminnego zespołu Przedszkoli Publicznych –WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Wójta Gminy [...],

b) nr [...] w sprawie odwołania p. G. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia, a NSA oddalił skargę kasacyjną,

c) nr [...] w sprawie powierzenia p. G. P. pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia,

d) nr [...] w sprawie powierzenia p. S. M. stanowiska dyrektora Gminnego Przedszkola Publicznego, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół – WSA w Opolu stwierdził nieważność tego zarządzenia,

e) nr [...]w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie powierzenia p. G. P. pełnienie obowiązków dyrektora Gimnazjum Zespołu Przedszkoli Publicznych, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Gimnazjum wchodzących w skład Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

f) nr [...] w sprawie powołania składu osobowego Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Gimnazjum, Gminnej Szkoły Podstawowej i Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych, wchodzących w skład Gminnego Zespołu Szkół - rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia.

Następnie Wojewoda [...] w toku postępowań nadzorczych ustalił, że Wójt Gminy [...] dopuścił się w okresie od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r., czyli po otrzymaniu wezwania do zaprzestania naruszeń prawa, szeregu ponownych naruszeń przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie powierzania stanowiska dyrektora, poszczególnych jednostek oświatowych w Gminie [...], które miały postać zarządzeń:

1. nr [...] stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy p. G. P. na stanowisku Dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

2. nr [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół p. G. P. – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

3. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

4. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

5. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

6. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu szkół im. [...] – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia,

7. nr [...] w sprawie zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych w Gminnym Zespole Szkół na rok szkolny 2013/2014 –rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego zarządzenia, oraz postanowienia [...] stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy p. G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół – rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność tego postanowienia.

W związku ze stwierdzeniem powtarzającego się naruszania prawa przez A. P. Wójta Gminy [...] przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie, na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, A. P. z funkcji Wójta Gminy [...].

Organ prawidłowo ocenił, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw.

Wojewoda wezwał wójta do zaprzestania naruszeń, ale wezwanie to nie odniosło skutku.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że wskazane zarzuty w części I wniosku Wojewody [...] w istocie stanowią dostateczną samoistną podstawę do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zarzuty te dotyczą naruszenia przez Wójta Gminy [...] przepisów ustawy o systemie oświaty:

a) art. 36 ust. 2 – wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu,

b) art. 36a ust. 4-7 powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora w razie nierozstrzygnięcia konkursu,

c) art. 36a ust. 13 – powierzanie stanowiska dyrektora,

d) art. 38 ust. 1 pkt 2 odwoływania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

Ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż działania Wójta Gminy [...] miały postać wielokrotnego, uporczywego naruszania wskazanych powyżej przepisów, poprzez powierzenie stanowiska dyrektora, powoływanie i odwoływanie dyrektorów oraz powierzanie pełnienia obowiązków dyrektora jednostek oświatowych w Gminie [...] z naruszeniem zasad określonych w ustawie o systemie oświaty, a także, iż miały miejsce zarówno przed, jak i po otrzymaniu przez Wójta Gminy [...] wezwania do zaprzestania naruszeń prawa w tym zakresie.

Ustalony stan faktyczny wypełnia zatem dyspozycji art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 491/07 "skoro w przepisie art. 96 ust. 2 u.s.g. użyto liczby mnogiej, to musi dojść przynajmniej do dwóch naruszeń prawa", taka właśnie sytuacja mnogiego naruszenia prawa miała miejsce w sprawie niniejszej.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazuje na dwa etapy postępowania nadzorczego prowadzonego przez Prezesa Rady Ministrów mogącego prowadzić do odwołania wójta gminy .Warunkiem formalnym złożenia przez wojewodę do Prezesa Rady Ministrów wniosku o odwołanie wójta jest stwierdzenie przez wojewodę, że wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub innych ustaw, wezwanie wójta do zaprzestania naruszeń oraz stwierdzenie, że wezwanie to nie odniosło skutku.

W sprawie niniejszej tryb ten został przeprowadzony prawidłowo

W świetle zgromadzonego przez organ materiału, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, tj. art. 36 ust. 2, art. 36a ust. 4-7 i ust. 13, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nadzoru ustalił ponad wszelka wątpliwość, że działanie Wójta Gminy [...] miało postać wielokrotnego uporczywego naruszenia powołanych przepisów. Naruszenia te miały miejsce zarówno przed, jak i po otrzymaniu przez Wójta Gminy [...] wezwania do zaprzestania naruszeń prawa w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.