Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 598/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2 pkt 8 , 3, 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 13 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/235/12 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Połaniec I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 1-4 i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 oraz ust. 10, § 14, § 18, § 19, § 23 pkt 1, § 28 oraz § 30 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/235/12 Rada Miejska w Połańcu ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Połaniec. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 1, § 2, § 3 ust. 1-4, 6-8, § 4 ust. 1 i 4, § 6 ust. 1, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 i ust. 10, § 13, § 14, § 18, § 19 ust. 1 i 2, § 23 pkt 1-4, § 27 pkt 2, § 28 ust. 1 – 4 oraz § 30.

Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), dalej określanej w skrócie jako "ustawa", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu art. 4 ust. 2 zd. 1 i ust. 6 i 7 ustawy przez zapis, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych na terenie Miasta i Gminy Połaniec – co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres regulaminu określa znacznie szerzej;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 Regulaminu - art. 1 ust.1 i art. 4 ust. 1 ustawy przez zapis wskazujący grupy podmiotów, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozyji ustawowej, która zakres obowiązywania Regulaminu określa jako "teren gminy";

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1- 3 i § 10 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości zamieszkałych, na których powstają odpady komunalne do zapewnienia utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno higienicznego poprzez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w odrębnych przepisach oraz poprzez pozbywanie sie zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a ponadto przez zobowiązanie właściciela nieruchomości usytowanej na terenach nieuzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej w celu gromadzenia wytworzonych nieczystości ciekłych w wyposażenie nieruchomości w szczelne zbiorniki bezodpływowe o dopowiedniej objętości lub lokalną oczyszcalnię ścieków, a urządzenia te powinny być wybudowane i eksploatowane zgodnie z obowiązującymi przpisami;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 3 ust. 2 – 4 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie dodatkowego obowiązku uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości

w sposób nie powodując zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych, nałożenie obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów oraz nałożenie na podmioty wskazane w § 2 w pkt 2-8 obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz placów i chodników w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 6 i Regulaminu przy określeniu zasad mycia poza myjniami dopuszczenie tylko w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie

z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzone bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz zasad naprawy pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją, które mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy

i rozporządzenia właściwego Ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby

i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych

i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 3 ust. 8 Regulaminu poprzez zakaz naklejania plakatów, reklam, wykonywania napisów, bądź wykonywania rysunków na elewacjach budynków, wiatach przystanków autobusowych i innych podobnych obiektach stanowiących własność komunalną, a co stanowi materię uregulowaną w innych przepisach rangi ustawy;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 Regulaminu, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania czterech rodzajów odpadów komunalnych, jak również selektywnego obowiązku zbierania odpadów zielonych;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 4 Regulamin, przez nałożenie zakazu zbierania w pojemnikach /workach przeznaczonych do zbierania odpadów śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu i odpadów wielkogabarytowych;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca

w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby bezpłatnych toalet, oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy i terenów przyległych jeśli jest taka potrzeba;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust.3 pkt 1,4-5 Regulaminu, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów w pkt 1 pojemniki z tworzyw sztucznych o pojemności 120 l lub 240 i, pkt 4 worki o pojemności 80 l i 120 l oraz pkt 5 kosze uliczne o pojemności 35 l - 80 l - w zapisie dwu wersji pojemności i formule oznaczenia od - do;

11. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 10 i 11 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 13 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu zapewnienia usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby lub wód podziemnych oraz zapobiegający procesom gnilnym w zbiorniku;

13. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 Regulaminu - treści art. 6 ust 1 ustawy przy określeniu obowiązku dokumentowania korzystania z usług i okazywania umów oraz dowodów płacenia za powyższe usługi oraz obowiązku przechowywania tych dokumentów przez okres dwóch lat;

14. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 18 i 19 oraz 30 Regulaminu, przez zawarcie postanowień w zakresie kontroli obowiązków właścicieli nieruchomości, skutków niewykonania tych obowiązków, naruszenia przepisów regulaminu, organów dokonujących kontroli i zasad wydawania decyzji, podczas gdy regulacje te są zawarte w art. 5 ust. 6 i 7 oraz art. 6, a nadto w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego § 23 pkt 1 i 2 Regulaminu, poprzez nałożenie na utrzymujących psy dodatkowych obowiązków uzyskania stosownej decyzji, prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem - co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 pkt 3 i 4 Regulaminu, poprzez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 pkt 2 Regulaminu, poprzez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników sąsiednich;

18. (w skardze 23) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 2 pkt 3 załącznika do Regulaminu, poprzez nałożenie na podmioty bliżej nieokreślone, lecz utrzymujące zwierzęta gospodarskie realizację obowiązku zwalczania much i gryzoni poprzez stosowanie zabiegów dezynsekcji i deratyzacji pomieszczeń w których znajdują się zwierzęta;

19. (w skardze 24) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 3 załącznika do Uchwały – Regulaminu, poprzez określenie zasad hodowli pszczół,

a więc szczególności utrzymania ich w odległości 10m od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30m od granicy z drogą publiczną lub najbliżej położonymi zabudowaniami w których przebywają ludzie, bądź zwierzęta, przy dopuszczeniu odstępstwa od tych zasad w sytuacji umieszczenia między ulami, a sąsiadująca nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, muru, płotu bądź innej szczelnej przeszkody o wysokości co najmniej 3 metrów (w regulaminie brak regulacji odnoszącej się do hodowli pszczół);

20. (w skardze 25) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 25 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 i 2 załącznika do Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne – wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązku skutecznej deratyzacji i przeprowadzania deratyzacji oraz nałożenie na "właścicieli budynków jednorodzinnych" realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby;

21.(w skardze 26) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 ust. 1 załącznika do Uchwały – Regulaminu, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Szydłów nad realizacja obowiązków wynikających z Regulaminu (w zaskarżonej uchwale materia ta zawarta jest w § 29, w którym Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy w Połańcu).

22. (w skardze 27) przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji ustawowej w § 27 ust. 2 i 3 załącznika do Regulaminu, przez zawarcie postanowień, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w Regulaminie podlega karze grzywny, a postępowanie w sprawach "o których mowa w ust. 1" toczy się według przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia – podczas gdy regulacja ta jest zawarta

w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w zaskarżonym regulaminie § 27 nie zawiera ustępów, natomiast w § 30 zawarta jest regulacja, ze w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów niniejszego Regulaminu stosowane będą środki egzekucyjne określone w ustawie.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy, albo ich " dostosowanie " w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Połańcu wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Rady Regulamin powinien być czytelny i zrozumiały dla korzystających stąd powtórzenia zapisów ustawowych, ale w zakresie niezbędnym dla łatwiejszego przyswojenia całości.

Na rozprawie Prokurator sprecyzował, że zaskarża jedynie te przepisy regulaminu, które zostały wymienione na str. 1 i 6 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną co do większości zarzutów.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulującą tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 t.j.), dalej powoływana jako ustawa. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy w Połańcu z 13 grudnia 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy w Połańcu uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Połaniec), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności 2yrażoną w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz z wynikającymi z tych przepisów warunkami legalności aktu wykonawczego), należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W myśl natomiast § 116 i § 136 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast

w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny zaskarżone uchwały, w ocenie Sądu za uzasadnioną uznać należy skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 1, § 2, § 3 ust. 1 – 4 i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 i 10, § 14, § 18, § 19 ust. 1 i 2, § 23 pkt 1, § 28 ust. 1 - 4 oraz § 30.

W § 1, zawartym w rozdziale zatytułowanym postanowienia ogólne stwierdzono, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Połaniec określa szczegółowo zasady utrzymania czystości i porządku, wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych na terenie Miasta i Gminy Połaniec. Tak określony przedmiot jest zawężony zarówno w stosunku do niezbędnych elementów, jakie powinny się znaleźć w regulaminie, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy jak i do faktycznej zawartości tego regulaminu, w którym znajdują się przepisy między innymi dotyczące kwestii deratyzacji, pojemników na odpady, wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W § 2 , zawartym także w rozdziale "Postanowienia ogólne", Rada wskazała, że regulamin obowiązuje mieszkańców Miasta i Gminy Połaniec oraz inne osoby przebywające na terenie Miasta i Gminy Połaniec, właścicieli, posiadaczy i zarządców nieruchomości, właścicieli punków handlowych, parkingów, obiektów sportowych itp., inwestorów budów, kierowników budów, jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, zarządców dróg, zarządców ogródków działkowych, organizatorów imprez o charakterze publicznym, przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i/lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zarządzających składowiskami znajdującymi się na terenie Miasta i Gminy Połaniec. Z jednej strony słusznie Prokurator zarzuca, że ponieważ regulamin uchwalony na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, stosownie do ust. 1 obowiązuje na terenie gminy, to poprzez wskazanie konkretnych podmiotów może dojść do podmiotowego ograniczenia zakresu jego obowiązywania. Skoro bowiem taki regulamin obowiązuje na terenie całej gminy, oznacza to, że do jego przestrzegania zobowiązany jest każdy, kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem jego stosowania. Z drugiej strony zaskarżonym regulaminem, poprzez odwołanie się do § 2, nałożono pewne obowiązki, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, na szerszy krąg podmiotów, niż upoważnia do tego ustawa w art. 5. Ponadto zauważyć należy, że ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 4 wprowadza własną definicję pojęcia właścicieli nieruchomości, wskazując, że pod tym pojęciem oprócz współwłaścicieli należy rozumieć także użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Tymczasem w zakwestionowanym § 2 wymienia się oprócz właścicieli jako odrębną grupę także posiadaczy i zarządców nieruchomości, zarządców ogródków działkowych, dróg, składowisk oraz właścicieli parkingów obiektów sportowych, mimo, że wszystkie te podmioty w rozumieniu ustawy są właścicielami.

Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji za niedopuszczalne uznać należy użycie pojęcia właściciel w akcie prawa miejscowego w innym znaczeniu, niż nadał mu ustawodawca w ustawie, w której zawarta jest delegacja do wydania tego aktu prawa miejscowego.

Słusznie także zarzuca Prokurator, że w § 3 Regulaminu doszło do:

- powtórzenia w ust. 1 pkt 1 regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 poprzez nakazanie właścicielom nieruchomości wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych,

- powtórzenia, a jednocześnie pewnej modyfikacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez nakazanie w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w przydomowy zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnie ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach. Modyfikacja, w stosunku do ustawowej regulacji polega na pomięciu ustawowej regulacji, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków,

- powtórzenia w ust. 1 pkt 3 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 3b poprzez nakazanie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi,

- powtórzenie z jednoczesną modyfikacją w ust. 2 regulaminu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 poprzez nałożenie obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości, w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych, podczas gdy stosownie do ustawy obowiązek taki jest nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, w rozumieniu ustawy, która jednocześnie precyzuje, że za chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, i że właściciel nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tymczasem regulamin takiego zwolnienia z obowiązku nie przewiduje,

- przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie w ust. 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, podczas gdy ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia takiego obowiązku regulaminem, wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 (por. przykładowo wyrok WSA w Olsztynie II SA/OL 145/11 – lex 786791, wyrok WSA w Gorzowie II SA/Go 869/13), a jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14, gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzonych wymogów dla mieszkańców jest słuszny,

- przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie w ust. 4 obowiązku niezwłocznego oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz placów i chodników na wszystkie podmioty wymienione w § 2 pkt. 2 – 8 Regulaminu, a więc także m.in. na organizatorów imprez sportowych, który to podmiot nie mieści się w ustawowym pojęciu właściciela nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że adresatem tych obowiązków mogą być oprócz właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy tylko wykonawcy robót budowlanych (art. 5 ust. 2 ustawy), przedsiębiorcy użytkujący torowiska (art. 5 ust. 3 ustawy) i zarządcy dróg (art. 5 ust. 4), i że ich obowiązki w tym zakresie zostały określone w art. 5

- w ust. 8 zabrania się naklejania plakatów, reklam, wykonywania napisów bądź wykonywania rysunków na elewacjach budynków, wiatach przystanków autobusowych i innych podobnych obiektach stanowiących własność komunalną. Poprzez taką regulację Rada Miejska w Połańcu z jednej strony powtórzyła zakazy wynikające z art. 63a ustawy o wykroczeniach, jednocześnie jednak w sposób odmienny określiła miejsca, w których te zakazy obowiązują, ograniczając je do obiektów stanowiących jej własność. Tak więc nastąpiła niedopuszczalna modyfikacja ustawowych przepisów. Poza tym regulamin ma obowiązywać na terenie całej gminy co oznacza, że nie może on zawierać regulacji służących wyłącznie do ochrony mienia, stanowiącego własność gminy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 4 ust. 1 i ust. 4 należy podkreślić, że badając legalność aktu administracyjnego – w tym przypadku aktu prawa miejscowego, Sąd bada jego zgodność z prawem obowiązującym w dacie jego uchwalenia. Uwaga ta jest istotna, gdyż art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy w jej aktualnym brzmieniu, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a (obowiązującymi od 1 lutego 2015 r. – ustawa została w tej części zmieniona ustawą z dnia 28.11.2014 r. – Dz. U. z 2015r., poz. 87) w ocenie Sądu będzie pozwalał, po wydaniu i wejściu życie rozporządzenia o jakim mowa w art. 4a ustawy ( w jej obecnym brzmieniu), na nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Jednakże w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy nie pozwalały na nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych poza wymienionymi w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy w jej poprzednim brzmieniu. Jednakże w świetle przepisów obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały taki obowiązek został nałożony z przekroczeniem ustawowej delegacji (por. przykładowo wyrok WSA W Bydgoszczy z 30.12.2014r. sygn. II SA/Bd 964/14). Skoro zaś wyeliminowaniu podlegał § 4 ust. 1, tym samym należało także stwierdzić nieważność ust. 4, zabraniającego zbierania śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu i odpadów wielkogabarytowych w pojemnikach/workach, przeznaczonych do zbierania odpadów wymienionych w ust. 1.

Słusznie także Prokurator zakwestionował § 9 regulaminu, którym nałożono na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązek wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienie odpowiedniej liczby bezpłatnych toalet, a także oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy i terenów przyległych, jeśli jest taka potrzeba. Jak już była o tym mowa wcześniej, organizator imprez nie jest właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy i brak jest ustawowej delegacji do nakładania na niego aktem prawa miejscowego innych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów dotyczących imprez masowych, w tym ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (na datę podejmowania zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504) – por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Go 335/14, W Gdańsku z dnia 09.05.2012 r., sygn.. II SA/Gd 120/12).

W § 10 regulaminu doszło do powtórzenia regulacji znajdującej się w art. 5 ust. 1 pkt 2 z jej jednoczesną modyfikacją.

W § 11 ust. 3 pkt 1, 4 i 5 Rada Miejska w Połańcu z przekroczeniem delegacji ustawowej określiła nie tylko minimalną wielkość pojemników, worków i koszy ale także ich wielkość maksymalną. Natomiast w pkt. 10 powtórzyła obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W § 16 Regulaminu powtórzono regulację zawartą w art. 6 ust. 1 i 1a ustawy, z jej modyfikacją, wskazując, że wykonanie obowiązków usuwania nieczystości ciekłych właściciel zapewnia poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności i że właściciel jest zobowiązany do udokumentowania korzystania z takich usług okazując się umowami oraz dowodami płacenia za powyższe usługi oraz przechowywania dokumentów przez okres 2 lat, podczas, gdy ustawa nie daje Gminie uprawnienia do określania terminów przechowywania dokumentów związanych z korzystaniem z usług w zakresie usuwania takich nieczystości.

W § 18, powtórzono regulację zawartą w art. 5 ust.6 i 7 i 9 ustawy zaś w § 19 treść art. 6 ust. 7, 8, 9, 10 i 12.

W § 23 pkt 1 Regulaminu wskazano, że utrzymujący psy są zobowiązani do uzyskania stosownej decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec przez właściciela psa rasy niebezpiecznej, podczas, gdy kwestię tę reguluje art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002).

Odnośnie § 30 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów niniejszego regulaminu stosowane będą środki egzekucyjne określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wprowadza on niejasność. Nie wiadomo bowiem o jakie środki egzekucyjne chodzi, zwłaszcza, że ustawa, poza odesłaniem w art. 5 ust. 9 w zakresie wykonywania decyzji o których mowa w art. 5 ust. 7 do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje żadnych tego typu środków.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia w § 28 ust. 1-4 Regulaminu, gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania w miarę potrzeb deratyzacji (ust. 1), wskazano, że termin i obszar przeprowadzania deratyzacji wyznacza Burmistrz Miasta i Gminy Połaniec w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty (ust. 2), zobowiązano właścicieli nieruchomości w razie zwiększonej ilości gryzoni do przeprowadzania dodatkowej deratyzacji (ust. 3) i wskazano, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zapewnienie zbiórki i unieszkodliwienie padłych gryzoni wraz z resztkami trucizn.

Rację ma Prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji oraz zbierania i unieszkodliwiania padłych gryzoni i resztek trucizny, a jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Na podstawie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego Rada nie mogła też upoważnić Burmistrza do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i określania jej terminów, bowiem z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządne gminnym. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Burmistrza, nie ma umocowania ustawowego.

Pozostałe zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Mianowicie skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby w § 3 ust. 6 i 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2, 3 i 4, § 27 pkt 2 doszło do naruszenia prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania przyjętych przez Gminę rozwiązań.

W ocenie Sądu określenie w § 3 ust. 6, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszczalne jest wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt c regulaminu. Sąd nie zgadza się z zarzutem, że w ten sposób Rada Gminy w Połańcu powieliła przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., nr 137, poz. 984) czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zauważyć bowiem należy, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powoduje, że przeciętny człowiek nie jest wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. To samo dotyczy zawartej w § 3 ust. 7 regulaminu zasady, że naprawy pojazdów związane z ich bieżąca eksploatacja, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Trudno sobie bowiem wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczącej naprawy samochodów w regulaminie.

Odnośnie § 6 ust. 1 regulaminu, w którym właściciele nieruchomości, na której powstają odpady zielone zostali zobowiązani do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego zbierania odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów, o których mowa w ust, 2 (kompostowanie na własne potrzeby), w ocenie Sądu takie unormowanie nie narusza delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1a – prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania wymienionych w tym przepisie odpadów zielonych.

Jeśli chodzi o § 13 regulaminu, to zdaniem składu orzekającego w tej sprawie Rada Miejska władna była określić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych, określając tę częstotliwość w powiązaniu z potrzebą pozbycia się nieczystości wynikającą z wymogu, aby nie doszło do przepełnienia zbiornika, powodującego wypływ z niego nieczystości oraz wykluczenia zanieczyszczenie wód podziemnych oraz gleby oraz zapobiegnięcia powstawaniu procesów gnilnych.

Jeśli chodzi o § 23 pkt 2, 3 i 4 regulaminu, zgodnie z którym utrzymujący psy są zobowiązani do:

- prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca ( pkt 2),

- prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem(pkt 3),

- nie wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci (pkt 4),

to w ocenie Sądu takie regulacje także mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych (w tym przypadku tylko psów) konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Analizując zakwestionowane przepisy Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczają one delegację ustawową, stanowią zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też że prowadzić mogą do niehumanitarnych działań bądź że stanowią nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności, zapis zawarty w § 23 pkt 2 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdaje się go rozumieć Prokurator. Co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. W zaskarżonej uchwale nie ma też zapisu, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentuje się w skardze. Wyjątkiem od nakazu wyrażonego w § 23 pkt 2 jest natomiast pkt 3 Regulaminu, który zawiera wprawdzie określenia mogące podlegać interpretacji ("miejsca mało uczęszczane" oraz "właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem"), jednak w praktyce nie ma wątpliwości co do przypadków, w jakich będzie on miał zastosowanie. Skład orzekający podziela w tej części stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 27 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Ke 572/15, że chodzi o miejsca, w których ze względu na ich specyfikę, ukształtowanie czy położenie, obecność ludzi jest rzadkością, a zwolnienie psa z uwięzi w takim terenie nie będzie stanowiło zagrożenia. Ponadto zawarty w omawianej regulacji wyjątek dotyczyć będzie tylko takiego zwierzęcia, które z uwagi na swoje cechy gatunkowe i usposobienie poddaje się bezwarunkowo komendom właściciela. Trudno sobie przy tym wyobrazić zapis konstruujący odstępstwo od reguły wyprowadzania psa na smyczy zredagowany w bardziej ścisły sposób. Sama możliwość zwolnienia psa z uwięzi powoduje poddanie jej takim regulacjom, które będą miały zastosowanie w innych niż typowe sytuacjach, przy uwzględnieniu właściwości osobniczych każdego zwierzęcia, których z oczywistych powodów nie można zdefiniować w sposób kategoryczny i enumeratywny.

W ocenie Sądu nie przekracza także delegacji ustawowej przepis § 23 pkt 4 Regulaminu, statuujący zakaz wprowadzania psów na teren placów zabaw

i piaskownic dla dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę gminy obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, a konkretnie psy. Przepis ten nie narusza też w żaden sposób praw właścicieli psów. Zauważyć należy, że przywołane w skardze orzeczenia dotyczyły przypadków, gdy regulaminy zakazywały wprowadzania jakichkolwiek zwierząt na teren placów zabaw.

Podkreślenia również wymaga, że wszystkie omawiane wyżej zapisy § 23 zakwestionowane przez Prokuratora, wprowadzają wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służą ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Również jeśli chodzi o § 27 pkt 2 Regulaminu, to zdaniem składu orzekającego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Prokurator zarzuca, że taki zapis jest sprzeczny z celem Regulaminu, który może regulować tylko kwestie czystości i porządku, a zatem został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nadto zdaniem autora skargi organ wkroczył w materię ustawową, bowiem kodeks cywilny w art. 144 reguluję tę kwestię poprzez wskazanie, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Otóż zdaniem Sądu wskazując, że zezwala się na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach nieruchomości poza obszarem wymienionym w § 24 pod warunkiem niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich, Rada Miejska w Połańcu określiła w ten sposób zarówno wymagania utrzymywania zwierząt jak i teren, na którym dopuszcza utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, ( a mianowicie teren, z którego nie będą dochodziły współużytkowników nieruchomości czy też do użytkowników innych nieruchomości uciążliwości, w tym w szczególności zapachowe). Tak więc zarzut przekroczenia delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy (zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach) jest nieuzasadniony, podobnie jak zarzut wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikająca ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności. Nie wynikają natomiast z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolnej.

Mając powyższe na uwadze, w części obejmującej § 1, § 2, § 3 ust. 1, 2, 3, 4, i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 i 10, § 14, § 18, § 19 ust. 1 i 2, § 23 pkt 1, § 28 i § 30 należało stwierdzić nieważność zaskarżonego Regulaminu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie, dotyczącym zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w Połańcu prawa w § 3 ust. 6 i 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2, 3 i 4 oraz § 27 pkt 2 Regulaminu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.