Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 9/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 19,  art. 107 par. 3,  art. 150
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2008r. przy udziale - sprawy ze skargi J. K., K. K., L. K., B. K., E. K. oraz B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego K. i J. K. i umorzenia postępowania. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz stron skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy N. R. decyzją z dnia [...]r. [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a. uchylił ostateczną decyzję Naczelnika Gminy N. R. z [..]r. [.. w sprawie przejęcia z urzędu na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego bez zabudowań o pow. 14,26 ha położonego we wsi J., stanowiącego własność K. K. i J. K. oraz umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że ww. decyzją Naczelnika Gminy N. R., wydaną na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), przejęto – z urzędu - na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne, bez zabudowań, o pow. 14,26 położone we wsi J, będące własnością K. K. i J. K., w zamian za zaopatrzenie emerytalne, przyznając właścicielom w dożywotnie użytkowanie działkę o pow. 0,30 ha. W związku z faktycznym przejęciem gospodarstwa rolnego przez Państwo, właścicielom gospodarstwa rolnego począwszy od 30 marca 1981 r., wypłacana była renta inwalidzka.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2000 r., na wniosek J. K. – opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego całkowicie J. K. – wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jako przyczynę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał okoliczność, że strony – J. i K. K. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Z dalszych wyjaśnień organu wynika, że wznowione postępowanie było dwukrotnie zawieszane, po raz pierwszy - ze względu na śmierć wnioskodawcy J. K.; drugi raz – z powodu wystąpienia przez organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dokonanie oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy N. R. z dnia [...]r. Kolegium nie dopatrzyło się jednak przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego organ pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy zakończonej ww. decyzją Naczelnika Gminy N. R. brak jest dowodu doręczenia tej decyzji K. K. i J. K.. Na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji widnieje jednak adnotacja o jej prawomocności. W takiej sytuacji organ uznał, że nie jest w stanie wykazać, iż K. i J. K. doręczono decyzję z dnia [...]r. Nie można więc wykluczyć, że nastąpiło naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną oraz jej uchylenie.

Uzasadniając natomiast umorzenie postępowania – po przywołaniu licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wójt Gminy stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wynikająca:

- z braku podstawy prawnej - gdyż przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych w zamian za rentę i spłaty pieniężne utracił moc od dnia 1 lipca 1982 r. (art. 43 ust 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz.U. Nr 11, poz. 79);

- z braku przedmiotu sprawy dotyczącej przekazana gospodarstwa rolnego – gdyż decyzja Naczelnika Gminy z [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jako że grunty wchodzące w skład przejętego na jej podstawie gospodarstwa rolnego, stanowią obecnie własność osób trzecich (osoby fizycznej oraz Gminy N. R.) a K.i J. K. od przeszło 36 lat pobierali świadczenia rentowe z tytułu przekazania gospodarstwa Państwu. Z tych względów, zdaniem organu, postępowanie należało umorzyć.

Powyższa decyzja została zaskarżona w toku instancji przez J.K., L.K., K. K., E. K., B. K. i B. W.. Odwołujący się zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., nierozważenie możliwości zastosowania w sprawie art. 146 § 2 k.p.a. oraz przedwczesne orzeczenie co do bezprzedmiotowości postępowania, bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia, czy w świetle przepisów obowiązujących w chwili podjęcia decyzji w trybie zwykłym istniały przesłanki do przejęcia z urzędu przez Państwo gospodarstwa rolnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania decyzją z dnia [...]r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Kolegium uznało, że odwołanie jest dopuszczalne, gdyż w interesie prawnym odwołujących się leży uzyskanie orzeczenia, na podstawie art.151 k.p.a., które otwierałaby im drogę do odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Nie zgodziło się jednak z zarzutami odwołania, że Wójt Gminy nie przeprowadził postępowania na okoliczność istnienia przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego, skoro organ przesłuchał na tę okoliczność zgłoszonych przez wnioskodawców świadków. Tym samym zapewniono też stronom możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. Kolegium zauważyło jednak – wbrew odmiennemu poglądowi organu pierwszej instancji – że, sam brak dowodów doręczenia decyzji z 1981 r. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. gdyż konieczna była ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie na tej podstawie jakie rozstrzygnięcie należało podjąć na podstawie art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Niezależnie od zakresu odwołania organ II instancji stwierdził jednak, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rażąco naruszono przepis art. 148 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że strony zachowały termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Naruszono również art. 149 § 2 k.p.a. przez niewymienienie w postanowieniu o wszczęciu postępowania przyczyny wznowienia. Wskazanie tej przyczyny było zaś niezbędne, gdyż w ten sposób zakreślone zostają ramy postępowania wznowieniowego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2005 r. VII SA/Wa 1086/4).

Kolegium zaznaczyło, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania przeprowadza się w dwóch fazach. W pierwszej bada się uprawnienie strony do złożenia wniosku i zachowanie terminu do jego złożenia, przy czym, jeżeli podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4, bada się tylko przesłankę terminu. W decyzji podkreślono, że wznowienie postępowania, wbrew ustawowym warunkom (również co do terminu) powoduje, że podjęte w tym postępowaniu orzeczenia naruszają rażąco zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). W tym kontekście poniesiono, że organ I instancji nie wyjaśnił w postanowieniu o wznowieniu postępowania dlaczego uznał, że wniosek żądający wznowienia wpłynął w terminie. Można więc tylko przypuszczać, że organ ten uznał za wiarygodne twierdzenie J. K., iż o decyzji z [...] dowiedział się on po raz pierwszy w dniu 22 kwietnia 1999 r. i dał wiarę zeznaniom K. K., J. K. i K. K., że nie mieli wiedzy o decyzji rentowej. Zdaniem Kolegium, taka ocena zachowania przesłanki terminu do wniesienia podania jest jednak oczywiście nietrafna. Zgodnie bowiem z art. 148 k.p.a. termin ten wynosił miesiąc od dnia w którym strony dowiedziały się o decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Badając przesłankę terminu należało zaś zauważyć, że wskazana decyzja wywołała skutki prawne w różnych płaszczyznach. Na jej podstawie ZUS wydał bowiem decyzję rentową (którą w toku postępowania uzyskał organ I instancji) określając w niej przekazanie gospodarstwa rolnego jako tytuł, na podstawie którego zostało przyznane J. i K. K. świadczenie rentowe. W aktach sprawy znajduje się też pismo ZUS z dnia 25 lutego 1981 r. skierowane do rolników, potwierdzające, że złożona została karta informacyjna i decyzja rentowa wydana zostanie po nadesłaniu decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu wraz z zaświadczeniem Gminy, że dane na karcie informacyjnej nie uległy zmianie. W przywołanym piśmie znajduje się też pouczenie, że decyzję o przekazaniu gospodarstwa rolnego należy odebrać w Urzędzie Gminy. Z powyższych faktów Kolegium wywiodło, że skoro ZUS wydał decyzję rentową w maju 1981 r., to oczywistym jest, że rolnicy nie tylko podpisali kartę informacyjną ze wzmianką o zamiarze przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, ale również odebrali z urzędu sporną decyzję o przekazaniu tego gospodarstwa i przekazali ją do ZUS-u. Wobec powyższego Kolegium krytycznie oceniło zeznania K. K., co do tego, że sądziła, iż świadczenie zostało jej przyznane z innego tytułu. Zauważono przy tym, że nawet teoretycznie nie mogła ona przypuszczać, że rentę uzyskała z tytułu pracy poza rolnictwem, gdyż pracę tę podjęła – jak sama przyznała – dopiero od 1979 r. O decyzji rentowej wiedział również – w ocenie Kolegium – ówczesny opiekun prawny J. K., gdyż do jego obowiązków należało sprawowanie nadzoru nad środkami finansowymi podopiecznego i składanie corocznego sprawozdania z tego nadzoru sądowi (art. 166 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Poza powyższymi argumentami Kolegium zwróciło uwagę, że dwukrotnie dokonano zmiany wpisów w księdze wieczystej gospodarstwa rolnego – w tym na podstawie decyzji rentowej. O tych zmianach Sąd miał obowiązek zawiadomić rolników. Zauważono również, że organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić dowód z akt sprawy o nadanie rolnikom nieodpłatnie na własność działki siedliskowej. Wójt Gminy N. R. wydał bowiem decyzję z dnia [...]r. którą, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, nadał K. i J. K. nieodpłatnie na własność działkę siedliskową. Ponieważ decyzję w przedmiocie "uwłaszczenia" wydaje się na wniosek rolników, Kolegium przyjęło, że zainteresowani znali treść decyzji z 1981 r. co najmniej w dniu złożenia tego wniosku. Wreszcie - zdaniem organu – niezrozumiała byłaby sytuacja, gdyby rolnicy nie próbowali się dowiedzieć dlaczego utracili prawie całe gospodarstwo rolne. Z pisemnej relacji dzierżawcy tych gruntów, wynika jednak, że posiadali oni wiedzę w tym zakresie, ale uważali ją za niesprawiedliwą i nie chcieli się z nią pogodzić. Dodano, że w aktach sprawy jest wiele skarg J. K. kierowanych do różnych instytucji w których porusza on kwestię odebrania mu gospodarstwa rolnego, dlatego trudno przypuszczać aby o tych skargach nie wiedział nic jego ówczesny opiekun prawny ani żona.

W konsekwencji Kolegium stanęło na stanowisku, że rolnicy oraz opiekun prawny J. K. uzyskali wiadomość o decyzji Naczelnika Gminy N. R., jeszcze w 1981 r., a zatem podanie złożone przez J. K. wniesiono znacznie po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Nie zachowano również terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu dla wniesienia tego podania. Organ podkreślił ponadto, że wnioskodawcy są następcami prawnymi J. K. i zachowany został bieg terminów które obowiązywały opiekuna prawnego K. K. – brata J. K.

W rezultacie skład Kolegium uznał, że decyzja Wójta Gminy N. R. rażąco narusza art. 148 § 2 i art. 16 k.p.a., dlatego należało ją uchylić i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. K., K. K., L. K., B. K., B. W. i E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili:

1. naruszenie art. 148 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a., przez oparcie tego rozstrzygnięcia w zakresie braku przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na nieuprawnionych przypuszczeniach i domniemaniach, nie popartych dowodami;

2. naruszenie art. 139 k.p.a., poprzez wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na niekorzyść stron odwołujących się w sytuacji, kiedy kwestionowana odwołaniem decyzja nie narusza rażąco prawa.

W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając przedstawione w petitum skargi zarzuty, strony podniosły, że w ich ocenie organ I instancji trafnie przyjął, iż podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało w ustawowym terminie. W uzasadnieniu decyzji zasadnie wskazano bowiem, że brak jest dowodu doręczenia stronom decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Zebrane w sprawie dowody pozwoliły na ustalenie, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Natomiast wyrażona przez Kolegium ocena, jakoby małżonkowie K. oraz opiekun prawny J. K. powzięli wiadomości o decyzji Naczelnika Gminy N. R. jeszcze w 1981 r., opiera się na nieuprawnionych przypuszczeniach i domniemaniach. Zdaniem skarżących, organ II instancji swoją ocenę oparł na przypuszczeniach nie popartych żadnymi dowodami, co narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto decyzja zawiera oczywiste i rażące błędy, jak chociażby co do ustalenia, że rolnicy podpisali kartę informacyjną ze wzmianką o zamiarze przekazania gospodarstwa Państwu, podczas, gdy karta ta została podpisana przez Naczelnika Gminy. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, że J. K. – opiekun prawny J. – mógł się zapoznać z decyzją rentową w 1981 r., w tym czasie był on bowiem małoletnim dzieckiem. Nieuprawnione jest również przypuszczenie, że żona J. K., bądź jego opiekun prawny nie wiedzieli o skargach jakie były przez ubezwłasnowolnionego kierowane do różnych instytucji. Wobec jego choroby, okoliczność czy z jakiś nieznanych źródeł wiedział on o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rolnego, nie ma – zdaniem skarżących – żadnego znaczenia. Podkreślono, że ani w aktach administracyjnych ani w aktach ZUS nie ma dowodów doręczania decyzji o przejęciu właścicielom gospodarstwa. Nie można więc ustalić w jakiej dacie K. K. dowiedziała się o tej decyzji a tym samym nie można twierdzić, że nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący podkreślili w tym miejscu, że podanie takie złożył jedynie J. K., który został ustanowiony opiekunem prawnym dla J. K. dopiero w dniu 8 lutego 1999 r. – przed tym dniem nie miał więc legitymacji do jego wniesienia. Z treści jego wniosku wynika zaś, że o spornej decyzji dowiedział się podczas przeglądania akt w sprawie karnej w dniu 22 kwietnia 1999 r. Zatem zachował termin do wniesienia podania. Natomiast przypisywanie poprzedniemu opiekunowi prawnemu J. K. – K. K.– wiedzy o tej decyzji jest całkowicie nieuprawnione wobec faktu, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu doręczenia mu pism a nawet nie ma pism adresowanych do niego.

Zdaniem skarżących decyzja Kolegium narusza również art. 139 k.p.a., gdyż nie nastąpiło żadne rażące naruszenie prawa, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji. Z powodów wyżej podanych, organ I instancji nie naruszył zatem art. 148 § 2 k.p.a. ani art. 16 tego aktu. Jeżeli nawet uznać, że do naruszenia takiego doszło, to nie miało ono charakteru rażącego. W przypadku, gdy organ II instancji dopatrzył się wątpliwości co do oceny zebranego materiału, w kontekście zachowania przesłanki terminu z art. 148 k.p.a., powinien zastosować rozwiązanie z art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego zaskarżona decyzja narusza zakaz reformationis in peius, gdyż w wyniku jej wydania, sytuacja stron uległa pogorszeniu w stosunku do sytuacji, jaka miała miejsce przed jej wydaniem.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Podkreślić należy, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że może a wręcz jest zobowiązany uwzględnić naruszenia prawa, które nie zostały wskazane w skardze. W celu usunięcia stwierdzonych naruszeń, stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Kierując się powyższymi kryteriami, Sąd w pierwszej kolejności ocenie poddał prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów tego postępowania. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Wyniki przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli wykazały konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do rozważań uzasadniających podjęte orzeczenie wyjaśnić trzeba, że przy kontroli zaskarżonych aktów Sąd musiał przede wszystkim uwzględnić, że wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej, muszą być przede wszystkim podporządkowane zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym również czynności orzeczniczej podejmowanej przez organ administracji publicznej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, podstawowe znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, będącej podstawą dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje też, określona w art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108).

Z przedstawionymi wyżej zasadami wiąże się również wynikający z art. 19 k.p.a. obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Organy zobligowane są do kontrolowania swojej właściwości zarówno przed wszczęciem postępowania (gdy wpłynie podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania), jak też już w trakcie toczącego się postępowania, do momentu jego zakończenia. Na konieczność takiego zachowania zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. (sygn. akt III ARN 17/91 – P.P. 1992/3/108) wskazując, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej wynika dla niego obowiązek skrupulatnego badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Zgodnie z regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego naruszenie właściwości organu prowadzi bowiem do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Omawiany obowiązek – co oczywiste – dotyczy wszystkich trybów postępowania administracyjnego, zarówno zwykłych jak i nadzwyczajnych.

Właściwość organów w sprawie wznowienia postępowania uregulowana została w art. 150 k.p.a. Z zawartego w nim unormowania wynika zasada, że organem właściwym do wznowienia postępowania jest ten organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (§ 1). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy "przyczyną wznowienia jest działalność organu" który wydał decyzję w ostatniej instancji, gdyż wówczas właściwym jest organ wyższego stopnia (§ 2).

Ustalenie organu właściwego do podjęcia czynności w zakresie wznowienia postępowania nie nastręcza większych trudności, jeżeli w chwili podjęcia czynności procesowych nadal istnieje organ który wydał decyzję w ostatniej instancji a ponadto nie uległa zmianie jego właściwość miejscowa i rzeczowa. Inaczej jednak rzecz się ma, gdy doszło do zmiany właściwości rzeczowej lub miejscowej lub też, na skutek zmian strukturalnych organ który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji. Do tej kwestii odniósł się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1717/00, LEX nr 81911 stwierdzając: "Brzmienie art. 150 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniała się właściwość rzeczowa lub miejscowa i organ który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie jest już właściwy pod tym względem. Chyba, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencję zlikwidowanego organu administracji do załatwiania danego rodzaju spraw".

W przypadku zaistnienia przedstawionej wyżej sytuacji obowiązek wynikający z art. 19 k.p.a. staje się zatem szczególnie widoczny. Problem właściwości organu do rozstrzygania w danej sprawie jest bardzo wyraźny w przypadku postępowań toczących się w trybach nadzwyczajnych, w sprawach w których wiele lat temu orzekały organy zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej na skutek przekształcenia bądź likwidacji, a ponadto w których w chwili ich prowadzenia, brak już instytucji prawnych (kategorii spraw) o których rozstrzygano w postępowaniu zwykłym. W takich sytuacjach wymagana jest od organów szczególnie wnikliwa i staranna analiza przepisów prawa materialnego łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego w celu ustalenia, na który organ przeszły uprawniania do orzekania w sprawach określonego rodzaju. Wymóg ten potwierdza i to, że jak zauważa się w literaturze prawniczej, rozwiązania prawne przyjęte w postępowaniu administracyjnym przy określaniu właściwości rzeczowej organów administracji publicznej są złożone i mało przejrzyste, co nie sprzyja jasności tych regulacji. W konsekwencji w doktrynie wskazuje się, że w decyzji administracyjnej organ zobowiązany jest wskazać przepisy z których wynika jego właściwość do orzekania w danej sprawie. Podkreśla to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 1996 r., IV SA/270/94 (nie publik.) stwierdzając, że:"W sprawach w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczywisty z przepisów prawa, na organie orzekającym ciąży bezwzględny obowiązek przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń, wskazujących na jego właściwość w sprawie. Braki w ustaleniach w tym zakresie nie mogą być uzupełniane przez Naczelny Sąd Administracyjny" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 149). Organ rozstrzygający sprawę nie może więc nałożyć na obywatela obowiązku, ani przyznać (odmówić przyznania) uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., IV SA 631/96).

W ocenie Sądu, w przypadku zaistnienia tego typu sytuacji, za niezbędne należy uznać podanie przez organ załatwiający sprawę, w uzasadnieniu wydawanej decyzji, argumentacji wykazującej jego właściwość do prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym w konkretnej sprawie. Jeżeli zaś, tak jak w niniejszym przypadku, mamy do czynienia ze wznowieniem postępowania, organ orzekający w tym postępowaniu powinien wykazać – przywołując odpowiednie przepisy - że przejął kompetencję zlikwidowanego organu, który rozstrzygał w sprawie w ostatniej instancji.

W rozpoznawanej obecnie sprawie, organy obu instancji nie wykazały jednak, że są właściwe do przeprowadzania postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniach wydanych decyzji brak jakichkolwiek wywodów przekonujących o ich właściwości do orzekania w tej konkretnej sprawie.

Decyzja, której uchylenia w wyniku wznowienia postępowania domagają się strony skarżące, podjęta została w [...] 1981 r. przez Naczelnika Gminy N. R.. Lektura akt sprawy wskazuje, że od decyzji tej nie zostało wniesione w toku instancji odwołanie, a zatem uprawnione jest twierdzenie, że organem, który orzekał w ostatniej instancji był właśnie wspomniany Naczelnik. Istotne jednak jest, że organ ten - jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego - w związku z reformą administracji publicznej, która miała miejsce w 1990 r. został zlikwidowany z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 z późn.zm).

Niewątpliwie w dacie orzekania przez organy obu instancji w postępowaniu wznowieniowym, w strukturze administracji publicznej zaszły znaczne zmiany w stosunku do stanu istniejącego w chwili zakończenia postępowania zwykłego. W szczególności nie było już tego rodzaju organów jak orzekające w postępowaniu zwykłym, a cała administracja podzielona została na rządową i samorządową. Z dniem 1 stycznia 1999 r. pojawiły się dalsze zmiany w związku z kolejną reformą ustrojową administracji publicznej, w wyniku której powstały powiaty i województwa samorządowe. Przestały również obowiązywać przepisy prawa materialnego, na podstawie których Naczelnik Gminy N. R. wydał decyzję z [...]r. Podstawą działania tego organu był bowiem przepis art. 77 ust. 2 (a nie wskazany w decyzji art. 45) ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) w związku z art. 51 i 52 ust. 2 tej ustawy oraz z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych Państwu za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Ustawa z dnia 27 października 1977 r. utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268 ). Wcześniej art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. skreślony został przez art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U Nr 11, poz. 79 z późn. zm.). W momencie wznowienia postępowania w obrocie prawnym nie było więc instytucji prawnej identycznej z instytucją zastosowaną w postępowaniu zwykłym.

Powyższe okoliczności wymagały zatem dokonania szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego i prawa administracyjnego ustrojowego dla precyzyjnego podania podstaw, na których orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym organy uznały swoją właściwość do załatwienia tej konkretnej sprawy. Organy powinny były prześledzić zmiany w przepisach prawa materialnego regulującego tożsamą lub najbardziej zbliżoną (pod względem celów i funkcji) instytucję prawną (przekazywanie gospodarstw rolnych) oraz zmiany w przepisach regulujących kompetencje do orzekania w tego typu sprawach tak, aby ustalić najbardziej aktualny na dzień orzekania stan prawny. Powyższe uwagi odnieść należy nie tylko do organu pierwszej, ale również i do organu II instancji. Na mocy art. 15 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem nie tylko do kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji ale również do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co wymagało również od niego wyjaśnienia kwestii dotyczącej wskazania podstawy prawnej, z której wynikałaby właściwość organu pierwszej instancji do orzekania w sprawie. Skoro organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków to uchybiły wynikającej z art. 19 k.p.a. dyrektywie skrupulatnego badania właściwości w każdym stadium postępowania. Uchybienie to mogło mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć (a nawet jest to prawdopodobne), że prawidłowo przeprowadzona analiza przepisów na mocy których przechodziły kompetencje do orzekania w tego typu sprawach oraz zmian w przepisach prawa materialnego dotyczących instytucji prawnej, którą zastosowano w postępowaniu zwykłym, mogła doprowadzić do wniosku, iż zarówno organ I jak i II instancji pozbawiony jest kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, uchybienie powyższe prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten nakłada bowiem na organy obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji to także wyjaśnienie podstawy przyjęcia właściwości działania organu, szczególnie gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie wynikają one w sposób oczywisty z przepisów prawa. Rolą uzasadnienia prawnego jest objaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania w sprawie danego przepisu. W niniejszej sprawie nie wiadomo z jakich przepisów wywiedzione zostały kompetencje organów do orzekania. Brak w decyzjach organów obu instancji jakichkolwiek wywodów wyjaśniających podstawy prawne, na mocy których przyjęto ich właściwość w sprawie, uniemożliwia również Sądowi przeprowadzenie kontroli rozumowania w tej kwestii, nawet przy przyjęciu założenia, że problematyka ta była przedmiotem jakiejkolwiek oceny ze strony organów (co jednak, wobec treści uzasadnienia wydaje się być wątpliwe).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji narusza przepisy prawa procesowego zawarte w art. 6, art. 19 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadniało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji.

Wyjaśnić również należy, że wobec ustalenia przez Sąd kwalifikowanej wady postępowania administracyjnego prowadzonego przez orzekające w niniejszej sprawie organy, polegającej na niewykazaniu przez nie podstaw prawnych przyznających im właściwość do orzekania w sprawie, Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania. W przypadku bowiem decyzji wydawanych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym przepisy dotyczące wznowienia postępowania, pełnią nie tylko rolę przepisów prawa procesowego ale również w pewnym zakresie rolę przepisów prawa materialnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., OSK 607/05). Z tych też względów przedwczesne byłoby również odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze, skoro dotykają one poprawności zastosowania przez organy przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ uwzględni wnioski wynikające z niniejszego wyroku. W szczególności dokona analizy zmian, jakie od chwili wydania decyzji w postępowaniu zwykłym zaistniały w przepisach prawa materialnego oraz administracyjnego prawa ustrojowego, obejmujących materię będącą przedmiotem tej decyzji. Uwzględniając zmiany w strukturze administracji publicznej ustali też organ, na który przeszła właściwość w sprawach objętych orzeczeniem Naczelnika Gminy N. R., lub - w przypadku stwierdzenia, że ta instytucja prawna już nie funkcjonuje w obrocie prawnym - w sprawach najbardziej rodzajowo (pod względem funkcji i celów) zbliżonych (np. przejmowanie gospodarstw rolnych przez Skarb Państwa w drodze decyzji administracyjnej). Biorąc pod uwagę znaczny stopień skomplikowania ustaleń, które trzeba poczynić, pomocnym może być również przeanalizowanie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego rozstrzygania sporów kompetencyjnych jakie powstają przy rozpoznaniu spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych w oparciu o przywołane wcześniej przepisy ustaw z 1974 r. oraz 1977 r. czy też ustawy z 1982. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji oczywiście charakteryzuje się istotnymi odrębnościami w stosunku do wznowienia postępowania, niemniej jednak jeżeli chodzi o kwestie ustalenia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ który został następnie zlikwidowany, to mogą tu wystąpić punkty styczne. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach odnoszących się do problematyki stwierdzenia nieważności decyzji, niejednokrotnie przyjmował, że kompetencje w tym zakresie przechodziły na Agencję Nieruchomości Rolnych. Organy administracji winny zatem rozważyć i ocenić, czy analiza przepisów "kompetencyjnych" przedstawiona w dotychczasowym orzecznictwie na gruncie postępowania nieważnościowego, może znaleźć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślić należy, że organ I instancji będzie uprawniony do kontynuowania postępowania w niniejszej sprawie, jeżeli wskaże i wyjaśni przepisy z których wynikałaby dla niego właściwość do orzekania w tej sprawie. W przeciwnym przypadku zobowiązany będzie do zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. i przekazania podania o wznowienie postępowania do organu właściwego, po uprzednim formalnym zakończeniu tego postępowania w drodze decyzji, jednakże bez orzekania o istocie sprawy.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c, w związku z art. 134 i art. 135 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152, zaś orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.