Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3070/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J. ("skarżący"), od decyzji Prezydenta Miasta [...] ("Prezydent") Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na lokal mieszkalny, Wojewoda [...] ("Wojewoda") utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Prezydent postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez:

- wpisanie w zgłoszeniu numeru lokalu podlegającego zmianie sposobu użytkowania,

- prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z określeniem numeru ewidencyjnego działki oraz obrębu dla ww. nieruchomości,

- wyjaśnienie dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Jak wynika ze zgłoszenia "lokal mieszkalny - wybudowany w latach 70-tych ub. w. jako mieszkalny i zaadoptowany jako niemieszkalny", natomiast w aktach archiwalnych nie ma dokumentów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na lokal niemieszkalny (użytkowy),

- wykazanie spełnienia warunków decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. o warunkach zabudowy dotyczących:

1) warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi określonych w punkcie 1.2,

2) zapewnienie miejsc postojowych zgodnie z pkt 1.5. Należy przedstawić bilans miejsc postojowych oraz wskazać miejsca postojowe na mapie,

- w zgłoszeniu należy uwzględnić termin zamiaru przystąpienia do planowanej zmiany, mając na uwadze zapis art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b."),

- ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 P.b., dotyczącą możliwości zmiany sposobu użytkowania,

- rzut lokalu z zaznaczeniem wejścia, opisem poszczególnych pomieszczeń oraz podaniem wysokości lokalu,

w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, z pouczeniem, że niewykonanie w terminie obowiązków określonych w postanowieniu, spowoduje wydanie decyzji o sprzeciwie do zmiany sposobu użytkowania.

Jak wynika z ZPO, w dniu [...] maja 2018 r. skarżący pokwitował odbiór postanowienia. Termin uzupełnienia na powyższe postanowienie mijał więc w dniu [...] maja 2018 r. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi skarżącego na powyższe postanowienie. Inwestor przesłał natomiast skargę do Burmistrza Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2018 r. (data wpływu do Urzędu Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2018 r.), na "fatalny poziom obsługi klienta i niekompetencję urzędników". Brak jest natomiast w aktach sprawy przesłania wymaganych w postanowieniu załączników.

Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2018 r., wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniósł skarżący.

Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Podjęcie działalności polegającej na dostosowaniu lokalu dotychczas niemieszkalnego do celów mieszkaniowych, wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, w zakresie warunków sanitarnohigienicznych - wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów. Nowa funkcja obiektu wywołuje inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku.

Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania.

W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że Prezydent zasadnie wniósł sprzeciw z uwagi na fakt niewykonania przez Inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Jak wskazał Wojewoda, kolejną kwestią do rozważenia był termin wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 71 ust. 4 P.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Jak wynika z powyższego artykułu termin 30 dni biegnie od dnia doręczenia zgłoszenia, tak więc zdaniem Wojewody od dnia [...] kwietnia 2018 r., zgodnie z naklejonym na zgłoszeniu kodem kreskowym, z wygenerowaną datą – [...] kwietnia 2018 r., a nie jak podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji - od dnia [...] kwietnia 2018 r. Upływ 30 dni nastąpiłby zatem w dniu [...] maja 2018 r., co z kolei zgodne jest z treścią art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z uwagi na fakt, iż dzień [...] maja 2018 r. jest dniem wolnym od pracy, termin upływał w dniu [...] maja 2018 r.

W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno- budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 71 ust. 3 P.b.).

Prezydent postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r, nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Natomiast nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 71 ust. 3 P.b, przerywa bieg terminu o którym mowa w art. 71 ust. 4.

Odnosząc powyższe przepisy do rozpatrywanej sprawy, skoro organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., które nadał w oddziale pocztowym w dniu [...] kwietnia 2018 r., co wynika z wygenerowanego przez organ nadzoru paska kodu kreskowego znajdującego się na ZPO (w aktach organu), a termin na wydanie sprzeciwu upływał [...] maja 2018 r, to Wojewoda uznał, że w ustawowym terminie organ wystosował do Skarżącego powyższe postanowienie. Istotne bowiem jest, czy data nadania postanowienia w urzędzie pocztowym nastąpiła z zachowaniem terminu 30 dni od daty wpływu zgłoszenia.

Skarżący odebrał postanowienie w dniu [...] maja 2018 r., tak więc termin 14 dni liczony od dnia [...] maja 2018 r, (zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a.) mijał w dniu [...] maja 2018 r. Skarżący nie dokonał uzupełnienia wymaganych załączników, zatem termin 30 dni do wniesienia przez organ sprzeciwu zaczyna liczyć się ponownie od dnia [...] maja 2018 r., czyli ostatniego dnia, w którym skarżący mógł dokonać uzupełnienia, do dnia [...] czerwca 2018 r., który to dzień jest ostatnim dniem 30 - dniowego terminu.

Decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wnoszącą sprzeciw nadano w dniu [...] maja 2018 r., co wynika z wygenerowanego przez organ paska kodu kreskowego znajdującego się na ZPO (w aktach organu). Termin natomiast na wysłanie decyzji upływał w dniu [...] czerwca 2018 r.

Zdaniem Wojewody, powołane okoliczności potwierdzają zachowanie 30-dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu określonego w art. 71 ust. 4 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 4b P.b. do sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4, stosuje się przepis art. 30 ust. 6a P.b., który stanowi, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650).

W skardze datowanej na dzień [...] grudnia 2018 r. skarżący, wniósł o anulowanie w/w decyzji z uwagi na naruszenie wymogów prawnych zawartych w art. 71 ust. 4 P.b., zgodnie z którym dokonałem zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na lokal mieszkalny, gdyż właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji.

Skarżący wskazał, że Wojewoda w swojej decyzji nie wskazał - jaki przepis prawny pozwala uznać moje działanie za bezskuteczne skoro upłynęło 30 dni, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w formie decyzji.

Dnia [...] maja 2018 r. skarżący otrzymał kuriozalne jego zdaniem postanowienie nr [...] nakładające na niego obowiązek dostarczenia dokumentów, które już dostarczył. Skarżący zauważył, że postanowienie otrzymał po 34 dniach od złożenia zgłoszenia zmiany użytkowania, a w postanowieniu brak jest wskazania gdzie ma dostarczyć rzekomo brakujące dokumenty. W nagłówku widnieje Prezydent Miasta [...] pl. [...] a podpisała osoba z Wydziału Architektury dzielnicy [...].

Skarżący twierdzi, że nie zignorował jednak tego postanowienia. Dnia [...] maja 2018 r., zachowując termin skierowałem skargę do Burmistrza Dzielnicy [...], w której m.in. punkt po punkcie wyjaśniam losy rzekomo nie dostarczonych dokumentów. Wyjaśnienia skarżącego trafiły do właściwego adresata bo skontaktowała się z nim prowadząca sprawę p. [...] , która usiłowała go przekonać, że złożone przez niego dokumenty prawdopodobnie trafiły do archiwum budownictwa a ona reprezentuje architekturę. Na uwagę skarżącego, że to ten sann Wydział w Urzędzie odparła, iż tak, ale osobne archiwa do których nie ma dostępu.

Dnia [...] maja 2018 r, po 52 dniach od złożenia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, skarżący otrzymał sprzeciw.

Skarżący zaznaczył, że jego wyjaśnienia w skardze odnośnie losów rzekomo nie dostarczonych dokumentów odniosły częściowy skutek gdyż pozwoliły na odnalezienie niektórych dokumentów. I tak w postanowieniu domagano się dostarczenia dokumentów określających warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W sprzeciwie już niedomagano się też zapewnienia miejsc postojowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Dodatkowo, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71 oraz rozważania dot. art. 6 K.p.a. z Komentarza aktualizowanego do Kodeksu postępowania administracyjnego, P. Przybysz, LEX 2019).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – dop. Sądu));

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Tymczasem w analizowanej sprawie, Prezydent postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez:

- wpisanie w zgłoszeniu numeru lokalu podlegającego zmianie sposobu użytkowania,

- prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z określeniem numeru ewidencyjnego działki oraz obrębu dla ww. nieruchomości,

- wyjaśnienie dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Jak wynika ze zgłoszenia "lokal mieszkalny - wybudowany w latach 70-tych ub. w. jako mieszkalny i zaadoptowany jako niemieszkalny", natomiast w aktach archiwalnych nie ma dokumentów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania z lokalu mieszkalnego na lokal niemieszkalny (użytkowy),

- wykazanie spełnienia warunków decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2018 r. o warunkach zabudowy dotyczących:

1) warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi określonych w punkcie 1.2,

2) zapewnienie miejsc postojowych zgodnie z pkt 1.5. Należy przedstawić bilans miejsc postojowych oraz wskazać miejsca postojowe na mapie,

- w zgłoszeniu należy uwzględnić termin zamiaru przystąpienia do planowanej zmiany, mając na uwadze zapis art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm., dalej "P.b."),

- ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 P.b., dotyczącą możliwości zmiany sposobu użytkowania,

- rzut lokalu z zaznaczeniem wejścia, opisem poszczególnych pomieszczeń oraz podaniem wysokości lokalu,

Podkreślić w tym miejscu należy, że wobec niezaskarżalności ww. postanowienia obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny jego prawidłowości. Bowiem tylko niewykonanie prawidłowo nałożonych obowiązków może skutkować wniesieniem sprzeciwu.

Oceny takiej w postępowaniu odwoławczym zabrakło a nawet pobieżna lektura nałożonych obowiązków musi budzić wątpliwości.

Analizując ww. postanowienie Prezydenta należy wskazać, iż w niektórych zapisach pozbawione jest podstaw. Na przykład żądanie od skarżącego uzupełnienia zgłoszenia poprzez podanie numeru lokalu podlegającego zmianie sposobu użytkowania czy tez wskazanie numeru ewidencyjnego działki. Po pierwsze żądane dane są w aktach nr [...] (k.6) a zgodnie z art. 220 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu. Po drugie tego rodzaju nieścisłości winny być korygowane w chwili składania wniosku.

Ponadto, brak uzasadnienia w treści art. 71 ust. 2 P.b. żądania przez organ:

- wyjaśnienia dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu (przepis przewiduje określenia dotychczasowego i zamierzonego sposobu użytkowania, a nie wymaga wyjaśniania tego sposobu),

- wykazania spełnienia warunków decyzji Nr [...]z dnia [...].03.2018 r. o warunkach zabudowy dotyczących:

1) warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi określonych w punkcie 1.2,

2) zapewnienie miejsc postojowych zgodnie z pkt 1.5. Należy przedstawić bilans miejsc postojowych oraz wskazać miejsca postojowe na mapie,

- uwzględnienia termin zamiaru przystąpienia do planowanej zmiany, mając na uwadze zapis art. 71 ust. 4.

Podkreślić w tym miejscu należy, że to organ winien ocenić, czy wnioskodawca spełnił wymogi decyzji o warunkach zabudowy.

Organ administracji publicznej nie może domagać się od strony dokumentów, których nie wymagają przepisy. Takie działanie nie prowadzi do zebrania kompletnego i spójnego materiału dowodowego, lecz do utrudnienia postępowania administracyjnego dla strony. Również orzecznictwo wskazuje, że artykuł 71 ust. 3 P.b., stanowiący, że w razie stwierdzonej przez organ konieczności uzupełnienia zgłoszenia, należy postanowieniem wezwać zgłaszającego do uzupełnienia brakujących dokumentów, a w razie niewywiązania się z obowiązku - zgłosić sprzeciw, należy rozumieć w ten sposób, że organ możne jedynie żądać uzupełnienia zgłoszenia o dokumenty określone w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1510/10).

Wyjaśnienia wymaga również okoliczność kompletności dokumentacji złożonej przez skarżącego. Ze złożonego wniosku wynika, że dołączono do niego szereg wymienionych w nim enumeratywnie załączników. Znajdują się tam również załączniki, do złożenia których wzywał organ w omawianym postanowieniu.

Okoliczność ta jest tym bardziej istotna, że na rozprawie przed WSA strona skarżąca wskazywała na to, że dokumentację w sprawie zmiany sposobu użytkowania składała dwukrotnie między innymi ekspertyzę techniczną i informację o sposobie wcześniejszej zmiany sposobu użytkowania.

W związku z tym wskazać należy, że rolą organu winno być dokonanie pełnych ustaleń co do złożonej przez skarżącego dokumentacji a następnie dokonanie oceny jej zgodności z art. 71 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.