Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 214/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 2 pkt 1 i pkt 1 lit. a, art. 114, art. 115, art. 115a ust. 1, art. 378
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 105, art. 76a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Łukasz Krzycki (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 652/13 w sprawie ze skargi O. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 sierpnia 2013 r. oddalił skargę O., zwanego dalej "Operatorem", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją organ II. instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z [...] listopada 2012 r., którą określono dla Operatora dopuszczalny poziom hałasu poza terenem zakładu – stacji pomiarowo-rozliczeniowej w Cieszynie przy ul. [...] (na części działki ew. nr [...] i działce nr [...], obręb [...]) dla działki nr ew. [...] obręb [...] w Cieszynie na 50 dB (LAeqD) w porze dziennej oraz na 40dB (LAeqN) w porze nocnej.

Sąd wskazał w uzasadnieniu na następujące okoliczności faktyczne sprawy.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach, pismem z [...] marca 2012 r., poinformował Starostwo Powiatowe w Cieszynie, że w dniach 13 i 23 lutego 2012 r. została przeprowadzona kontrola u Operatora w zakładzie przy ul. [...] w Cieszynie. Kontrolne pomiary poziomu hałasu zostały wykonane 13 lutego 2012 r. w punkcie pomiarowym, zlokalizowanym na najbliższym terenie chronionym przed hałasem, na posesji przy ul. [...] (działka ew. nr [...]). Wyniki pomiarów wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Poziom ten został określony na podstawie oceny zagospodarowania terenu, wykonanej przez Urząd Miejski w Cieszynie (pismo z 5 sierpnia 2011 r.), gdyż dla przedmiotowego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Organ Inspekcji zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Na spotkaniu 16 maja 2012 r. przedstawiono pełnomocnikowi operatora zgromadzone w sprawie dowody oraz projekt decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu poza terenem stacji pomiarowo-rozliczeniowej w Cieszynie przy ul. [...].

W piśmie z 21 maja 2012 r. Operator zakwestionował stanowisko Urzędu Miasta w Cieszynie (z 5 sierpnia 2011 r.) w przedmiocie określenia terenów objętych oddziaływaniem stacji pomiarowo-rozliczeniowej w rejonie ul. [...] w Cieszynie, jako terenów zabudowy mieszkaniowej. Wskazał na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu miasta Cieszyna. Zdaniem Operatora zarówno teren stacji, jak i nieruchomości sąsiednie nie podlegają zabudowie mieszkaniowej. Dopuszczalny poziom hałasu może zostać ustalony wyłącznie w oparciu o normy poziomu hałasu przewidziane dla terenów zabudowy zagrodowej. Do tego pisma dołączono fragmenty opracowania "określenie sposobu ograniczenia emisji hałasu środowiskowego na obiekcie Stacja Pomiarowa Cieszyn przy ul. [...]".

Następnie Starosta Cieszyński decyzją z [...] listopada 2012 r. określił dla Operatora dopuszczalny poziom hałasu poza terenem zakładu – stacja pomiarowo-rozliczeniowa w Cieszynie przy ul. [...] w porze dziennej i nocnej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że obszar, dla którego ustalono dopuszczalny poziom hałasu został zakwalifikowany do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano, że dopuszczalny poziom hałasu został określony na podstawie oceny zagospodarowania terenu, dokonanej przez Urząd Miejski w Cieszynie (pismo z 5 sierpnia 2011 r.) oraz że w pkt 2 lit. b decyzji Burmistrza Miasta Cieszyna z 6 lipca 2011 r. ustalającej lokalizację celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym-krajowym na rzecz Operatora dla budowy stacji pomiarowo-rozliczeniowej gazu w Cieszynie (zwanej dalej "decyzją lokalizacyjna z 2011 roku") ustalono, że teren inwestycji oraz tereny sąsiadujące zaliczają się do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wskazał, że ponieważ na terenie, na którym znajduje się działka ew. nr [...] nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, to o tym, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, decyduje właściwy organ na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego oraz sąsiednich terenów. Teren ten nie jest terenem zabudowy zagrodowej, co potwierdzają zdjęcia zawarte w dokumentacji (w sąsiedztwie stacji budynek, mający charakter mieszkalny). Pozostałe tereny sąsiadujące ze stacją to grunty rolne, dla których - w związku z tym - zasadnie nie określono poziomu hałasu. Wskazano też na decyzję z 6 lipca 2011 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, z której wynika, że Operator, realizując inwestycję, miał świadomość, że tereny sąsiadujące są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

W skardze Operator powtórzył dotychczasowe argumenty, dotyczące nieprawidłowej – jego zdaniem – kwalifikacji terenu i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, które nie ma cech naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy i odpowiada prawu materialnemu.

Zaskarżoną decyzją ustalono dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska dla działki ew. nr [...] w Cieszynie przyjmując, że jest ona położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia tej decyzji Sąd w całości zaakceptował i przyjął za własne.

Jak odnotował Sąd, spór w sprawie dotyczy kwalifikacji terenu działki ew. nr [...]. Według organu jest to teren zabudowy jednorodzinnej, a według strony skarżącej teren zabudowy zagrodowej.

W terenie, na którym znajduje się działka ew. nr [...] nie obowiązywał w dniu podjęcia decyzji przez organy obu instancji plan miejscowy. Stosownie do art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów.

Treść art. 114 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, że oceny co do kwalifikacji terenu dokonują właściwe organy, a więc w tym przypadku Starosta Cieszyński (art. 378 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Ocena ta musi być poprzedzona postępowaniem dowodowym, mającym na celu ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Stosownie do art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z tego względu organ orzekający w celu dokonania oceny był uprawniony do skorzystania z informacji zawartych w piśmie Urzędu Miejskiego w Cieszynie z 5 sierpnia 2011 r. (potwierdzonego pismem tego urzędu z 11 kwietnia 2012 r.). Z pisma tego wynika, że budynek przy ul. [...] (działka ew. nr [...]) znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej, o której mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a – ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wykorzystanie przez organ orzekający w postępowaniu dowodowym, mającym na celu ustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu, informacji Urzędu Miasta w Cieszynie było w ocenie Sądu dopuszczalne, co czyni zarzuty skargi (a wcześniej odwołania) nieuzasadnionymi. Ocena, w przypadku przedsięwzięcia niezakwalifikowanego do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest przeprowadzana w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). W niniejszej sprawie, dla stacji pomiarowo-rozliczeniowej taka decyzja została wydana (decyzja lokalizacyjna z 2011 roku), a w jej pkt 2 lit. b stwierdzono, że teren inwestycji oraz tereny sąsiadujące zaliczają się do rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a – Prawa ochrony środowiska, tzn. terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiaru dokonanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiaru podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. W decyzji tej określa się dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeqD i LAeqN w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (art. 115a ust. 3 ustawy). Wielkość dopuszczalnego poziomu hałasu została określona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 283, poz. 2842 ze zm.).

W ustalonym przez organy stanie faktycznym na działkę ew. nr [...], stanowiącą teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sposób niedopuszczalny oddziałuje przez 24 godziny na dobę hałas ze stacji pomiarowo-rozliczeniowej, należącej do Operatora. W aktach sprawy znajduje się sprawozdanie z pomiarów (nr 76/2012), wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach. Ze sprawozdania tego wynika (pomiary wykonano w dniu 13 lutego 2012 r.), że punkt pomiarowy zlokalizowano na granicy działki przy ul. [...] i pomiar wykazał równoważny poziom LAeqD - 50,9 dB, przy dopuszczalnym 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy.

W związku z tym organ I. instancji prawidłowo ustalił, że - w wyniku prowadzonej działalności Operatora - poza zakładem, zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i na tej podstawie zasadnie określił poziom emisji z terenu stacji, a decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Rację ma strona skarżąca, że organy obu instancji nie stwierdziły w swoich decyzjach, z jakich powodów odmówiły wiarygodności dowodom składanym przez Operatora, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Jednakże to naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i dlatego nie uzasadniało uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odwoływanie się przez Operatora do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest nieuzasadnione, bowiem nie jest ono aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą do jakichkolwiek rozstrzygnięć, dotyczących podmiotów pozostających na zewnątrz organów administracyjnych.

W skardze kasacyjnej Operator zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 115a oraz 113 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" oraz rubryki nr 3 pkt 3 b załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu za zgodnie z powołanymi przepisami ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu całej działki ew. nr [...], jak dla działki o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, na podstawie zagospodarowania jedynie jej fragmentu; jest to sprzeczne z powołanymi przepisami, nakazującymi określenie przeznaczenia na podstawie przeważającego zagospodarowania na powierzchni działki, która - odnośnie przedmiotowej - ma przeznaczenie inne niż pod zabudowę mieszkaniową (zajmującą tylko 1147 m2 z całkowitej powierzchni 4145 m2),

- prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, a także art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 75 oraz 76a § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), polegające na:

- pominięciu przez Sąd oceny treści dokumentów w postaci wypisów z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Cieszynie obejmujących działkę ew. nr [...], opracowania Z., zapisów zasad polityki przestrzennej Cieszyna, które bezpośrednio potwierdzały fakt przeważającego przeznaczenia działki ew. [...] na cele inne niż pod zabudowę oraz brak w motywach uzasadnienia przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej części dokumentów,

- nierozpoznaniu istoty sprawy, polegającej na dokonaniu wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej oraz zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, bądź wskazania legalnych źródeł definicji, o które oparł się Sąd, powodując błędne określenie dopuszczalnego poziomu dźwięku na podstawie rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów dźwięku i przyjęciu, jako własnego – niewyjaśnionego, zgodnie z rygorami, art. 7, 75, 77 i 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 3 P.p.s.a. - stanowiska organu rozpoznającego sprawę co do przeważającego faktycznego przeznaczenia działki ew. nr [...] pod zabudowę jednorodzinną z powodu pominięcia dowodów, jak oględziny terenu działki oraz opinii biegłego urbanisty.

Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegającą na zmianie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i orzeczeniu o dopuszczalnym poziomie dźwięku wedle żądania skarżącej strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano dodatkowo, że Sąd I. instancji zaakceptował błędne rozstrzygnięcie organu odnośnie przyjętego dopuszczalnego poziomu hałasu na działce nr ew. [...], co wynikało z wadliwej wykładni normy wskazanej w art. 115 ustawy w związku z art. 113 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Organ orzekający, jak i Sąd wymijająco odniosły się do zarzutu nie ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania działki ew. nr [...] w oparciu o jej całą powierzchnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawy te nie zostały sformułowane stosownie precyzyjnie, w myśl wymagań wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Jednakże, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., samo przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Sąd II. instancji obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, przytoczonych w podstawach kasacyjnych (sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie treść normatywna przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów, w powiązaniu z ich uzasadnieniem, pozwala zrekonstruować szereg spośród zarzutów w takim stopniu, że mogą być one merytorycznie rozpatrzone przez sąd kasacyjny.

Wadliwie zostały także sformułowane, w kontekście uprawnień sądu kasacyjnego (zakreślonych w art. 188 P.p.s.a.), żądania strony skarżącej, w rozumieniu art. 176 P.p.s.a. Jednak ich treść pozwala uznać, że w istocie Operator wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak i orzeczeń organów administracji (co do obowiązku dokonania rekonstrukcji żądań - por. Lex Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, komentarz do art. 176 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 13).

W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej.

Trafny okazał się postawiony Sądowi I. instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w powiązaniu z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest uchylić zaskarżony akt, gdy stwierdzi naruszanie przez organ administracji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadne są sformułowane w skardze zarzuty, że w istocie organy obu instancji nie dokonały stosownie wnikliwych ustaleń co do klasyfikacji terenu, dla którego określano dopuszczalne poziomy hałasu, czego nie dostrzegł badający legalność ich orzeczeń Sąd, oddalając skargę.

W myśl art. 115a § 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska określenie dopuszczalnego poziomu hałasu może mieć miejsce jedynie gdy - w następstwie stosownych pomiarów - zostanie ustalone, że poza zakładem (w rozumieniu art. 3 pkt 48 wskazanej ustawy), w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu. W toku postępowania nie była kwestionowana prawidłowość przeprowadzania pomiaru (w danym przypadku przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska). Gdyby wynikało z niego, że doszło do stosownych przekroczeń, uzasadniałoby to wydanie kwestionowanej decyzji. Samo jednak ustalenie określonego poziomu dźwięku w środowisku (w drodze czynności technicznych – pomiarowych) nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że stosowne poziomy hałasu są przekroczone. Prawodawca bowiem, poprzez treść upoważnienia w art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustanowił dwie reguły:

- normatywnego określenia dopuszczalnych poziomów hałasu jedynie dla pewnych kategorii terenów (wymienione w lit. a-f),

- możliwość różnicowania dopuszczalnych poziomów dźwięku dla rodzajów terenów objętych normami, a wymienionych w ustawie (użycie wyrazu "zróżnicowane", oprócz liczby mnogiej w zdaniu wstępnym).

W tym świetle dla oceny, czy istnieje przekroczenie, konieczne jest ustalenie rzeczywistego poziomu dźwięku (na podstawie pomiaru) oraz do jakiej kategorii należy teren, gdzie dokonywano pomiaru.

Gdy chodzi o kwalifikację terenów, nie leżących na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (poza sporem jest, że nie ma to miejsca, gdy chodzi o teren rozpatrywany w przedmiotowej sprawie), stosowne reguły zakreśla art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu:

"W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio".

Przepis ten, abstrahując od odesłania do art. 114 ust. 2, statuuje dwie reguły:

- ocena jest dokonywana z uwzględnieniem faktycznego zagospodarowania,

- dla stosownej kwalifikacji istotne znacznie ma nie tylko sposób zagospodarowania i wykorzystania określonego terenu, lecz także tych przyległych.

Tą ostatnią regułę należy wiązać z faktem, że prawodawca nie przypisał wprost dopuszczalnych norm hałasu dla poszczególnych obiektów czy zabudowań, lecz kompleksom terenów. Potwierdza to zarówno użycie pojęcia tereny w art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak i wskazanie reguł materialnych stąd wynikających w art. 114 ust. 3 tego aktu, który stanowi:

"Jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach.".

Wynika stąd, że z woli prawodawcy poszczególne obiekty, określone mianem zabudowy, o ile nie znajdują się w jednolitych kompleksach określonego rodzaju zabudowy, nie podlegają ochronie akustycznej poprzez ustalenie i dotrzymywanie stosownych norm na zewnątrz. Ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem hałasu jest realizowana wówczas poprzez stosowanie określonych rozwiązań technicznych, zapewniających stosowne izolowanie przed uciążliwościami, lecz jedynie wewnątrz pomieszczeń.

W myśl z kolei rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w brzmieniu na dzień orzekania przez organy obu instancji, wielkości te dla terenów zabudowy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 113 ust. 1 pkt 1 lit. a, były zróżnicowane.

Mianowicie inne normy dotyczyły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – ostrzejsze, inne zaś zabudowy wielorodzinnej i zagrodowej (tabela nr 1 załącznika do rozporządzenia wr. 2 a 3). Mając na uwadze, że ta ostatnia nie należy do kategorii zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w myśl art. 113 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy - Prawo ochrony środowiska (ta ostania została również wymieniona odrębnie - w wr. 3), nie może budzić wątpliwości, że prawodawca ustalając dopuszczalne poziomy hałasu, które dotyczyć mogą tylko terenów chronionych akustycznie, w myśl art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy, zabudowę zagrodową zaliczył do kategorii zabudowy mieszkaniowej.

Tak w języku potocznym (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 784), jak i w odrębnych regulacjach normatywnych - patrz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - pojęciem zabudowy zagrodowej obejmuje się budynki służące generalnie produkcji rolnej, włączając w to jednak obiekty mieszkalne.

Wynika stąd, że samo ustalenie, że dany budynek ma przeznaczenie mieszkalne i jest jednorodzinny nie wyłącza możliwości uznania, że w istocie stanowi zabudowę zagrodową, w rozumieniu regulacji dotyczących ochrony przed hałasem.

Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych, które nie były przedmiotem szerszych rozważań organów administracji, jak i badającego legalność ich orzeczeń Sadu I. instancji (w każdym razie nie wynika to z treści uzasadnień stosownych orzeczeń), które rzutują bezpośrednio na zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej istotne naruszenie przepisów postępowania, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

Sąd I. instancji - uznając zgormadzony materiał dowodowy za wystarczający - w uzasadnieniu przywołał dwie okoliczności.

Po pierwsze wskazano, że stosownej kwalifikacji terenu dokonał organ właściwy do wydania decyzji w sprawie (a więc starosta – wobec art. 378 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Pominięto jednak, że organ ten oparł się w istocie na stanowisku wyrażonym przez kierownika jednostki organizacyjnej innego urzędu – Urzędu Miejskiego w Cieszynie (pisma Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego z 5 sierpnia 2011 r. i z 12 kwietnia 2012 r.). Trafnie wprawdzie odnotowano, że jako dowód można dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). Nie było więc przeszkód formalnych, aby zostały wykorzystane stosowne dokumenty przedłożone (wcześniej sporządzone) przez pracownika innego urzędu. Czym innym jest jednak wzięcie pod uwagę dokumentów, które zawierają informacje przydatne do oceny stanu faktycznego występującego na określonym terenie, czym innym zaś oparcie się na wyrażonej w nich ocenie, dokonanej przez inny organ administracji publicznej czy wręcz pracownika obsługującego jego urząd (jak w danym przypadku). Sąd, powołując się na stanowisko podpisane przez pracownika Urzędu Miasta, zdawał się tych rzeczy nie rozróżniać.

Tymczasem łącznie z pismem z 5 sierpnia 2011 r., gdzie wyrażono określoną ocenę, został przedłożony dokument - sui generis opracowanie tematyczne, wykonane na podkładzie mapy z zasobów geodezyjnych. Naniesiono na nim obszary, które - w ocenie sporządzającego - stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej (obwiedzione kolorem żółtym i - na działce ew. nr [...] - pomarańczowym). Kluczowe było to, czy tego rodzaju materiał był wystarczający dla sformułowania stosownych ocen, które zostały zaakceptowane przez organy administracji, a następnie Sąd. Podkreślić wypada przy tym, że przywołane także przez Sąd I. instancji pismo z 12 kwietnia 2012 r. (określone przez jego autora mianem "zaświadczenia") nie zawiera informacji o faktycznym zagospodarowaniu spornego terenu, lecz reżimach dotyczących ograniczeń w jego zabudowie.

Samo wystąpienie na terenach rolnych rozproszonej zabudowy mieszkaniowej z budynkami w istocie jednorodzinnymi nie może stanowić podstawy do uznania, że tereny te należy zaliczyć do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w myśl przepisów dotyczących norm hałasu w środowisku. Jak wskazano bowiem, podstawą oceny dla kwalifikacji terenu nie może być wystąpienie pojedynczego obiektu, lecz kompleksu terenu o określonym charakterze (patrz sposób użytkowania danego i terenów sąsiednich – art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska).

O ile pojedynczy obiekt występuje na terenie użytkowanym rolniczo, nie byłoby dopuszczalne sklasyfikowanie go jako występującego na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadnym może być natomiast uznanie, że określony obiekt leży na terenach, gdzie w istocie występuje zabudowa zagrodowa.

W rozpoznawanej sprawie nie uczyniono w danym zakresie stosownych ustaleń faktycznych. Ze zgormadzonych w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów i budynków, dotyczących działki ew. nr [...] oraz działek przyległych wynika, że stanowią one użytki rolne (grunty orne, pastwiska). Jak wskazano jednak, w świetle stosownych regulacji kluczowe jest ich faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie. O ile w istocie przedmiotowa działka albo ją otaczające stanowią w przeważającej mierze użytki wykorzystywane dla celów służących w istocie zabudowie jednorodzinnej innej niż zagrodowa (związana z produkcją rolną), np. trawniki, inna infrastruktura towarzysząca typowej zabudowie mieszkaniowej, trafna byłaby konstatacja, że właściwe byłoby zaliczanie terenu do określanych mianem zabudowy jednorodzinnej. W innym przypadku - jeżeli dominuje rolnicze wykorzystanie nieruchomości przyległych do budynku na działce ew. nr [...] - uznać trzeba, że leży on na terenie zabudowy zagrodowej (o charakterze rozproszonym).

Odnotować wypada, że dla dokonywania stosownej klasyfikacji nie może mieć przesądzającego znaczenia także oznaczanie w ewidencji gruntów i budynków rodzaju użytku pod samym budynkiem literą "B", nie zaś "B" ze stosownym oznaczaniem użytku rolnego, co byłoby odpowiednie w przypadku zabudowy zagrodowej - tak § 68 ust. 1 pkt 5 i załącznik nr 6 pkt 1.5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38, poz. 454) w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego aktu. Jak wskazano bowiem, przy dokonywaniu klasyfikacji dla celów ustalenia dopuszczalnych norm hałasu dane ewidencyjne mogą stanowić jedynie źródło pomocnicze, gdyż przesądzającym - z woli prawodawcy - jest faktyczny sposób zagospodarowania i wykorzystywania terenów.

W tym kontekście chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, jakoby naruszono art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Norma ta ma dwie jednostki redakcyjne, przy czym z treści skargi wywieść należy, że chodzi o jej ust. 1. W pierwszym rzędzie trzeba odnotować, że regulacja ta nie stanowi przepisu prawa procesowego (normę tę wymieniono w skardze wśród przepisów określonych tym mianem). Dalej zaś wypada zauważyć, że z jego treści nie wynika, aby dane ewidencyjne były bezwzględnie wiążące w przedmiotowej sprawie. Stosowna regulacja, w brzmieniu:

"Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.",

wymienia enumeratywnie zakres przypadków, gdzie dane ewidencyjne są wiążące dla oceny stanów faktycznych.

W uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazano również, że przyjętą przez organ administracji ocenę - gdy chodzi o klasyfikację terenu - potwierdza treść decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku. Teza ta jest chybiona z dwu powodów.

Jak wskazano wcześniej, z treści danej decyzji wynika wyłącznie, że tereny przyległe podlegać mają ochronie akustycznej przypisanej dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (pkt 2 lit. b). Z kolei przypomnieć wypada, że w istocie - z woli prawodawcy - zabudowa zagrodowa należy do jednego z rodzajów terenów podlegających ochronie akustycznej, określonych generalnie w ustawie - Prawo ochrony środowiska mianem terenów pod zabudowę mieszkaniową. Tak więc treść decyzji nie przesądza o prawidłowości kwalifikacji obszaru przyległego, jako należącego do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Co istotne, nawet gdyby uznać, że w danego rodzaju decyzji wyrażono pogląd co do określonej kwalifikacji terenu, to rozstrzygnięcie w danym zakresie mogłoby mieć charakter wiążący jedynie na etapie procedury budowlanej (uzyskiwania odpowiednich pozwoleń i zgód). Pogląd taki wyrażany był już także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 16 lipca 2015 r. o sygn. akt II OSK 3030/13 - dostępny w CBOSA). Podkreślić trzeba, że w świetle art. 115 ust. 7 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może zostać zmodyfikowana m. in. w przypadku zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu. Nie sposób wobec tego uznać, aby ustalenia dokonywane na etapie realizacji zakładu mogły być uznawane za normatywnie wiążące przy wydaniu decyzji reglamentacyjnych w późniejszym okresie.

Referując przebieg sprawy Sąd I. instancji przytoczył również stanowisko organu administracji, który w uzasadnieniu wskazywał, że stosowne ustalenia dokonywane były także w oparciu o materiał fotograficzny. Do kwestii tej nie odniósł się orzekający Sąd, natomiast organy obu instancji nie sprecyzowały wystarczająco, które konkretne zdjęcia miały na uwadze, co one obrazują i jakie stąd wyciągnięto wnioski. Nie można wobec tego uznać, aby i w tym zakresie materiał dowodowy został oceniony w myśl art. 7 i 80 K.p.a., co winien był mieć na uwadze Sąd, wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym kontekście, jak także w kwestii oceny materiału dowodowego przedłożonego przy piśmie organu gminy z 5 sierpnia 2011 r., trafne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7, 80, jak i 107 § 3 K.p.a. co do obowiązku dokonania oceny całości materiału dowodowego pod kątem ustalenia kwestii istotnych w sprawie oraz odnośnie do uzasadnienia orzeczenia, rozumianego jako przytoczenie faktów ustalonych, mających znacznie w sprawie. Z kolei Sąd I. instancji, nie dostrzegając istotnych wad w tym zakresie i oddalając skargę naruszył – jak wskazano – przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim brak stosownych ustaleń co do okoliczności faktycznych wywodzony jest z nieuwzględnienia postanowień dokumentów planistycznych gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (tak samo patrz: wyrok NSA z 19 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 524/09, opubl. Lex nr 597665, dostępny w CBOSA). Jak wskazano, istotne znaczenie w sprawie ma wyłącznie faktyczny sposób zagospodarowania terenów przyległych do zakładu stanowiącego źródło oddziaływań.

Chybione są zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej, wobec treści art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przepisów prawa materialnego, z następujących przyczyn:

- art. 113 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z treścią tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; uchybienie w tym zakresie miałoby miejsce, o ile organy administracji, a za nimi Sąd, prawidłowo ustaliłyby stan faktyczny, a następnie przypisały normy hałasu w środowisku przewidziane dla innego rodzaju terenu niż sklasyfikowany,

- art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska; naruszenie w tym zakresie miałoby miejsce o ile - pomimo prawidłowego ustalenia braku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu - wydano by stosowną decyzję,

- art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska - zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo uzasadniony, w czym strona skarżąca upatruje błędną wykładnię tego przepisu bądź niewłaściwe zastosowanie.

Chybione są również zarzuty skargi co do naruszenia następujących przepisów postępowania, wobec treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:

- art. 105 § 1 K.p.a. - miałoby to miejsce, o ile organ administracji, wobec uznania, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, nie umorzyłby postępowania,

- art. 77 K.p.a. - regulacja ta zawiera aż cztery jednostki redakcyjne o zróżnicowanej treści, rekonstrukcja zarzutu w danym przypadku nie jest możliwa, wykraczałaby w sposób oczywisty poza ramy obowiązku odniesienia się do zarzutów naruszenia konkretnych norm prawnych,

- art. 76a § 1 K.p.a. - uzasadnienie zarzutu w zakresie naruszenia zasad posługiwania się poświadczonymi urzędowo wyciągami lub odpisami dokumentów musi wskazywać na określony skutek ewentualnego uchybienia wymaganiom w danym zakresie dla wyniku postępowania wyjaśniającego; skarga nie czyni temu zadość,

- art. 75 K.p.a. - w powiązaniu z wywodami uzasadnienia skargi wnosić wypada, że chodzi o jednostkę reakcyjną artykułu oznaczoną jako § 1, gdzie wskazano zasadę braku formalizmu co do środków dowodowych; zarzut naruszenia w danym zakresie musiałby pozostawać w związku z wykazaniem, że organ odmówił dopuszczenia konkretnego dowodu; naruszenia tego przepisu nie można natomiast upatrywać w wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.

Bezpodstawne są w końcu również zarzuty naruszenia przepisów dotyczących procedowania przez sądy administracyjne, zawartych w P.p.s.a., w następującym zakresie:

- art. 3 § 2 – przepis ten zakreśla właściwość sądów administracyjnych – zarzut musiałby zostać powiązany z wykazaniem, że nie rozpatrzono sprawy, rodzajowo pozostającej we właściwości sądu administracyjnego bądź rozpatrzono sprawę do właściwości jego nienależącą,

- art. 141 § 3 – uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, w szczególności wskazuje motywy, jakimi kierował się sąd oddalając skargę; okoliczność, że wyrażone w nim oceny są w części błędne nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania uzasadnień orzeczeń,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – zarzut naruszenia tego przepisu mógłby zostać uwzględniony jedynie w przypadku skutecznego wykazania, że uchybiono stosownej normie prawa materialnego; wobec braku właściwego ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego rozważanie tej kwestii byłoby przedwczesne,

- art. 1 § 1 i 2 – powołany art. 1 ustawy nie ma dwu jednostek redakcyjnych, a zrekonstruowanie treści zarzutu nie jest możliwe.

Uchylając skarżony wyrok, Sąd uznał również za zasadne rozpoznanie wniesionej skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.).

Ze wskazanych wcześniej przyczyn koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.