Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 83/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 3, 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2021r., nr SKO.53.980.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w L (dalej: "strona", "Spółka", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "SKO") z 1 grudnia 2021 r. nr SKO.53.980.2021 wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji.

Z przekazanych Sądowi wraz z tą skargą akt sprawy wynika, że decyzją z 22 listopada 2016 r. nr 12/2016 Prezydent Olsztyna (dalej: "organ I instancji") określił w stosunku do poprzedniczki prawnej Spółki (C Sp. z o.o.) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wydatków na wynagrodzenia pracowników oraz składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, pochodzącej z budżetu Miasta za rok 2011 w wysokości 325.262,39 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 19 kwietnia 2017 r. nr SKO.53.1473.2016 (dalej: "decyzja Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej", "decyzja ostateczna"), a tutejszy Sąd oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/OI 415/17; orzeczenie Sądu jest prawomocne.

Wnioskiem z 29 maja 2017 r. poprzedniczka prawna Spółki zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu w sprawie zwrotu dotacji oświatowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z 5 sierpnia 2019 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej. Decyzja ta została jednak uchylona przez Kolegium decyzją z 24 października 2019 r. nr SKO.53.1088.2019, mocą której Kolegium umorzyło także postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "Op"), mimo że zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "Kpa").

Wnioskiem z 5 grudnia 2019 r. Spółka, jako następca prawny adresata decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, powołując art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa, ponownie zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Podniosła przy tym, że należność objęta tą decyzją uległa przedawnieniu z końcem 2016 r., a ponadto wydana została na podstawie wyników kontroli doraźnej, które już uprzednio znalazły odzwierciedlenie w innej decyzji określającej zwrot części dotacji oświatowej za 2011 r. tj. decyzji organu I instancji nr 2/2016 z 16 marca 2016 r. dotyczącej wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu, a decyzja ta została wykonana.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z 29 grudnia 2020 r. nr SKO.53.1441.2019, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej.

Decyzja ta została jednak uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 253/21, a orzeczenie Sądu jest prawomocne. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, w niniejszej sprawie istniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w ramach którego strona podniosła zarzut przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną, który był już przedmiotem oceny tut. Sądu. Podano, że Kolegium co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia powołało się na stan powagi rzeczy osądzonej w związku z poddaniem spornej kwestii ocenie sądu administracyjnego, lecz nieprawidłowo oceniło, że decyzja ostateczna może być kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym. Uznano, że organ był zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim postępowanie to dotyczyło przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skoro jednak takie postępowanie zostało przez Kolegium wadliwie wszczęte, postępowanie to powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 Kpa, gdyż było bezprzedmiotowe. W odniesieniu zaś do drugiej z powołanych przez Spółkę podstaw stwierdzenia nieważności - z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, w ramach której strona podnosiła, że decyzja ostateczna została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wskazano, że Sąd nie mógł skontrolować prawidłowości stanowiska organu odwoławczego o braku tożsamości decyzji z uwagi na niedołączenie do akt administracyjnych decyzji organu I instancji z 16 marca 2016 r. nr 2/2016.

W piśmie z 24 listopada 2021 r. Spółka doprecyzowała wniosek z 5 grudnia 2019 r. wskazując, że podstawami stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej są:

1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ostateczna narusza w sposób rażący przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i art. 70 § 1 Op w zw. z art. 169, art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 2a Op, nie stosując ich prawidłowej wykładni;

2. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja narusza w sposób rażący przepisy art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, w zakresie w jakim organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosków dowodowych dotyczących zeznań pracowników oraz współpracowników na okoliczność, że wykonywali oni czynności w ramach umów na rzecz szkół prowadzonych przez Spółkę, a także zwrócenia się do ZUS w celu ustalenia odprowadzania składek na rzecz zainteresowanych osób, w sytuacji gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji został złożony wniosek dowodowy, co organ odwoławczy całkowicie i niezasadnie pominął;

3. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 2 i pkt 3, art. 34 § 1 i art. 146 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, pomimo wydania decyzji organu I instancji gdy Spółka nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji i nie mogła czynnie brać udziału w postępowaniu, zaś postępowanie wobec braku organu uprawnionego do reprezentacji nie zostało zawieszone;

4. art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy decyzja nr 2/2016 obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja ostateczna;

5. art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez nieuwzględnienie, że decyzja Kolegium była niewykonalna wobec faktu, że w tej samej sprawie zostały podjęte dwie sprzeczne decyzje, tj. decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie oraz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, co wynika wprost z protokołu posiedzenia Kolegium z 6 kwietnia 2017 r., nr 2137;

6. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 90 ust. 3d w zw. z. art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (dalej: "u.s.o.") oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że usługi edukacyjne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych oraz że są to wydatki organu prowadzącego w sytuacji, gdy wydatki te stanowiły w szczególności wynagrodzenia dla nauczycieli wraz z podatkami i należnościami do ZUS, a nadto nieuwzględnienie pozytywnych kontroli w tym zakresie prowadzonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego, na którą to okoliczność przedłożono w postępowaniu przed organem I instancji pismo z 17 sierpnia 2016 r.;

7. rażące naruszenie reguł postępowania poprzez naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zakresie, w jakim organ nie przeanalizował w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych oraz pisma strony z 28 września 2016 r. i protokołu posiedzenia Kolegium z 6 kwietnia 2017 r. nr 2137.

Zaskarżoną decyzją Kolegium, powołując art. 61a oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów opartych o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (dotyczących przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną oraz niewyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, w tym nierozpatrzenia wniosków dowodowych, zwłaszcza dotyczących zeznań świadków) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej w zakresie pozostałych zarzutów.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na związanie stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/OI 415/17. Podało, że w wyroku tym Sąd rozważał przedawnienia należności wynikających z dotacji przyznanej Spółce w 2011 r., uznając zarzut w tym przedmiocie za niezasadny. Wskazało, że Sąd nie podzielił wówczas także zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 75, art. 78, art. 86 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, art. 8 i 9 Kpa, art. 75 - art. 80 Kpa, art. 30 § 3 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że oddalenia skargi Spółki ww. wyrokiem, stanowi w niniejszej sprawie negatywną przesłankę do merytorycznego rozpoznania wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie, w jakim wniosek ten został oparty na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w ramach której Spółka podniosła zarzut przedawnienia należności określonych decyzją ostateczną oraz zarzut niewyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, w tym nierozpatrzenia wniosków dowodowych, zwłaszcza dotyczących zeznań świadków, które były już przedmiotem oceny tut. Sądu (podstawy opisane w pkt 1 i 2 pisma Spółki z 24 listopada 2021 r.). Dlatego też Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania, w zakresie powyższych zarzutów, opartych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Odnośnie do zarzutu opartego o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, dotyczącego rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 2 i pkt 3, art. 34 § 1 i art. 146 § 1 Kpa (tj. podstawy opisanej w pkt 3 pisma Spółki z 24 listopada 2021 r.), Kolegium zauważyło, że w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/OI 415/17 tutejszy Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 30 § 3 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Podało, że Sąd wskazał wówczas, że w razie sporu co do reprezentacji, skarżąca miała prawo składać wnioski o zawieszenie postępowania, jednak takie wnioski nie były składane, a zatem zachodzi domniemanie prawne, że nie było przeszkód prawnych do załatwienia sprawy o zwrot dotacji przez organ I instancji. Wywiodło, że skoro Sąd nie uwzględnił tego zarzutu, to również skład orzekający Kolegium nie podziela ww. zarzutu oraz przyjętej przez stronę argumentacji. Zauważyło przy tym, że wszystkie pisma procesowe w toku postępowania, jak i decyzja zostały Spółce skutecznie doręczone, a rzekome braki w reprezentacji Spółki nie stanowiły przeszkody do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W konsekwencji Kolegium nie widziało podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 3 Kpa, a Spółka takiego wniosku również nie złożyła. Dodatkowo, za całkowicie niezrozumiałe Kolegium uznało powoływanie się przez Spółkę w tym zarzucie na art. 146 § 1 Kpa odnoszący się do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości decyzji Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej z powodu stanu powagi rzeczy osądzonej, opisanego w pkt 4 pisma Spółki z 24 listopada 2021 r., Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż decyzja ostateczna nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Uznało bowiem, że pomiędzy decyzją nr 2/2016 i decyzją ostateczną nie zachodzi relacja tożsamości. Wywiodło, że pomimo tego, iż obie decyzje dotyczą wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r., to tak oznaczony przedmiot postępowania był podzielny i pozwalał na rozstrzygnięcie odrębną decyzją w zakresie wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu (decyzja z 16 marca 2016 r. nr 2/2016), a następnie odrębną decyzją w zakresie wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników oraz składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (decyzja ostateczna). Przyjęło, że przedmiot postępowania w obu sprawach był odmienny, a wydanie dwóch decyzji nie powodowało naruszenia interesu Spółki.

Odnosząc się do zarzutu opartego o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, opisanego w pkt 5 pisma Spółki z 24 listopada 2021 r., Kolegium stwierdziło, że decyzja Kolegium w sprawie zwrotu dotacji oświatowej nie jest niewykonalna ani w sensie technicznym, ani w sensie prawnym. Tym samym, za chybiony uznało zarzut Spółki zgłoszony w tym przedmiocie. Zauważyło przy tym, że Spółka opiera swój zarzut na poprawionym protokole z posiedzenia składu orzekającego z 6 kwietnia 2017 r. nr 2137, na którym pierwotnie zakreślono rozstrzygnięcie: uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, a następnie skreślono i podkreślono rozstrzygnięcie: utrzymać decyzję w mocy w całości - taką też decyzję ostatecznie Kolegium wydało i doręczyło podatnikowi. Kolegium wyjaśniło jednak, że protokół z posiedzenia jest wyłącznie dokumentem wewnętrznym, a rozbieżność projektowanych rozstrzygnięć związana była z kwestią oceny zgłoszonego zarzutu przedawnienia, który Kolegium uznało jednak za nieuzasadniony.

Również ostatni z zarzutów Spółki (opisany w pkt 6 pisma Spółki z 24 listopada 2021 r.), który dotyczy rażącego naruszenia art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 2 Kpa, Kolegium uznało za niezasadny. Podało bowiem, że wydatki na wynagrodzenia pracowników oraz na składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, zrealizowane przez organ prowadzący szkoły z otrzymanej w 2011 r. dotacji z budżetu Miasta, nie były związane z funkcjonowaniem szkół i procesem kształcenia, wychowania i opieki. Dodatkowo wydatki te nie zostały prawidłowo udokumentowane. Kolegium podkreśliło, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły czy też na pokrywaniu wszelkich ich wydatków. Wbrew stanowisku Spółki, dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z kolei wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie podlegają finansowaniu z dotacji. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że wydatki organu prowadzącego szkołę dotyczące realizacji obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d tej ustawy. Wskazało bowiem, że dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. ma służyć subwencjonowaniu szkoły, realizującej cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d tej ustawy, nie zaś podmiotu tę szkolę prowadzącego. Przyjęło zatem, że decyzja w sprawie zwrotu dotacji oświatowej nie narusza postanowień Kpa ani u.s.o. w stopniu rażącym. Kolegium nie stwierdziło również wystąpienia żadnej innej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

W skardze skierowanej do tutejszego Sądu zarzucono naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji ostatecznej, podczas gdy decyzja narusza w sposób rażący przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i art. 70 § 1 Op w zw. z art. 169, art. 251 i art. 252 u.f.p. w zw. z art. 2a Op nie stosując ich prawidłowej wykładni;

2. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ostateczna narusza w sposób rażący przepisy art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, w zakresie w jakim Kolegium nie rozpatrzyło wniosków dowodowych dotyczących zeznań pracowników oraz współpracowników na okoliczność, że wykonywali oni czynności w ramach umów na rzecz szkół prowadzonych przez Spółkę, a także zwrócenia się do ZUS w celu ustalenia odprowadzania składek na rzecz zainteresowanych osób, w sytuacji gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji został złożony wniosek dowodowy, co organ odwoławczy całkowicie i niezasadnie pominął;

3. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 2 i pkt 3. art. 34 § 1 i art. 146 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, pomimo wydania decyzji organu I instancji gdy Spółka nie miała organu uprawnionego do jej reprezentacji i nie mogła czynnie brać udziału w postępowaniu, zaś postępowanie wobec braku organu uprawnionego do reprezentacji nie zostało zawieszone;

4. art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez uznanie, że nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy decyzja nr 2/2016 obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja ostateczna;

5. art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ostateczna była niewykonalna wobec faktu, że w tej samej sprawie zostały podjęte dwie sprzeczne decyzje, tj. decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie w sprawie oraz decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, co wynika wprost z protokołu posiedzenia Kolegium z 6 kwietnia 2017 r. nr 2137;

6. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 7a § 1 i art. 8 § 2 Kpa poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że wydatki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy nie mogą stanowić podstawy rozliczenia dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych, pomimo przyjęcia, że wydatki te miały charakter bieżący oraz były związane z funkcjonowaniem szkoły;

7. rażące naruszenie reguł postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zakresie, w jakim organ nie przeanalizował w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych oraz pisma strony z 28 września 2016 r. i protokołu posiedzenia Kolegium z 6 kwietnia 2017 r. nr 2137, w szczególności w kontekście nieprawidłowego składu Kolegium w wydanej decyzji ostatecznej, albowiem zmiana w protokole - z decyzji uchylającej, na utrzymującą w mocy - powinna zostać podpisana przez wszystkich członków Kolegium, a nadto, nierozpatrzenie istoty sprawy przez Kolegium w tym przedmiocie.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z protokołu posiedzenia Kolegium z 6 kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Kolegium. Uznano, że decyzja ta rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż wydana została pomimo upływu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji oświatowej za 2011 r. Wywiedziono bowiem, że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, a to oznacza, że zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa i przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wypłacono dotację (art. 70 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 Op) – w niniejszej sprawie z końcem 2016 r. Przyjęto, że takie stanowisko jest bezpośrednio związane z brzmieniem art. 90 ust. 3 i n. u.s.o. oraz spójne z regulacjami art. 251 i 252 u.f.p. wskazującymi zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże obowiązek zwrotu. Wykluczono przy tym możliwość przyjęcia, że użyty w art. 70 Op zwrot "upływ terminu płatności podatku" mógł być zastąpiony zwrotem "upływ terminu zwrotu dotacji".

W odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa podano także, że choć w świetle art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r.), dotacja oświatowa mogła być przeznaczona jedynie na sfinansowanie wydatków w zakresie kształcenia, wychowania, opieki i profilaktyki społecznej, z zastrzeżeniem, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, to jednak w przepisach u.s.o. nie wyjaśniono i nie doprecyzowano znaczenia żadnego z tych pojęć. Wobec braku definicji legalnej w tym zakresie, za konieczne uznano odwołanie się do znaczenia tych wyrażeń przyjętego w języku naturalnym (potocznym), z jednoczesnym uwzględnieniem dorobku nauk pedagogicznych, a w przypadku terminu "wydatków bieżących" z uwzględnieniem przepisów u.f.p. Oceniono, że taki sposób wykładni tych pojęć pozwala na uznanie, że wydatki na składki ZUS oraz Fundusz Pracy mogły zostać zakwalifikowane w 2011 r., zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., jako wydatki, które można było rozliczyć z dotacji oświatowej. Stwierdzono, że jeżeli organ miał wątpliwości, czy dany wydatek, związany z danym pracownikiem może być rozliczony z dotacji powinien w tym zakresie przeprowadzić zgłoszone wnioski dowodowe, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny. Zaniechanie zaś takiego działania zakwalifikowano jako istotną wadę, która może być usunięta jedynie przez wyeliminowanie z obrotu decyzji ostatecznej. Za podstawę do uchylenia dokonanych czynności organu uznano także brak zarządu Spółki, a także rozbieżność pomiędzy treścią decyzji ostatecznej a protokołem z posiedzenia Kolegium, z którego wynika, że zmiana decyzji z uchylającej na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nastąpiła z naruszeniem procedury, gdyż nie została podpisana przez wszystkich członków Kolegium.

Ponadto zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje przez organ I instancji, z których ta pierwsza jest ostateczna. Zakwestionowano przy tym ocenę Kolegium o dopuszczalności wydania decyzji częściowo, gdy sprawa była podzielona. Przyjęto bowiem, że sprawa nie była formalnie podzielona, a zatem kolejno wydawane decyzje, obarczone są wadami formalno - prawnymi, które winny skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a także rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Podtrzymało przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 23 marca 2022 r. Spółka wniosła jednak o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Sprawa podlegała rozstrzygnięciu w warunkach związania oceną prawną zawartą w wyroku I SA/Ol 253/21, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zrealizował zobowiązania wynikające z wyroku I SA/Ol 253/21. Bowiem w stosunku do części żądań skarżącej zawartych we wniosku z 5 grudnia 2019 r. (uzupełnionym w piśmie z 24 listopada 2021 r.) Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 19 kwietnia 2017 r. nr: SKO.53.1473.2016. Przyczyną tej odmowy wszczęcia było negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie co do przedawnienia należności z tytułu dotacji na 2011 r., zawarte w wyroku I SA/Ol 415/17, w którym Sąd rozstrzygnął także na korzyść organu inne kwestie obecnie podnoszone przez skarżącą, tj. ocenił zarzut naruszenia postępowania administracyjnego poprzez pominięcie wniosków dowodowych dotyczących zeznań świadków i brak zwrócenia się do ZUS o informacje na temat uiszczania składek pracowniczych, a także wypowiedział się Sąd co do braku naruszenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak analizy materiału dowodowego i co do podnoszonego przez stronę braku organu uprawnionego do reprezentowania Spółki. Po zapoznaniu się z uzasadnieniem wyroku I SA/Ol 415/17 Sąd potwierdza, że w wyroku tym wyżej wymienione kwestie zostały rozstrzygnięte. Dlatego obecnie wyżej wymienione okoliczności nie mogły być przedmiotem rozpatrywania w ramach art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z treścią powołanej we wiążącym wyroku I SA/Ol 253/21 uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (Baza CBOSA) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez odmowę wszczęcia postępowania, chyba że występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Dlatego też w wyżej wskazanym zakresie prawidłowo Kolegium na podstawie art. 61a Kpa odmówiło wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty skargi w tej części są więc niezasadne.

Także co do pozostałej części zaskarżonej decyzji Sąd ocenił, że jest ona zgodna z prawem. Bowiem Kolegium kolejno odniosło się do poszczególnych argumentów skarżącej, wyjaśniając prawidłowo, dlaczego nie zostały uwzględnione.

W wyroku uchylającym I SA/Ol 253/21 Sąd nakazał organowi odwoławczemu dołączenie do akt sprawy decyzji Prezydenta Olsztyna nr 2/2016. Z treści tej decyzji wynika, że zakwestionowano w niej wydatki skarżącej sfinansowane z dotacji - na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu, a więc są to inne wydatki niż te, o których jest mowa w decyzji nr 12/2016 tego organu, tj. decyzji, która została utrzymana w mocy decyzją SKO, wobec której obecnie skarżąca żąda stwierdzenia nieważności. Ta bowiem decyzja dotyczy wydatków na wynagrodzenia pracownicze oraz na składki od wynagrodzeń. Zdaniem Sądu ze względu na różny rodzaj kwestionowanych wydatków nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzyganych w obu tych decyzjach, co oznacza, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania zarzutu naruszenia tego przepisu, wobec czego nie jest zasadny zarzut skargi zawarty w pkt II ppkt 4.

Prawidłowo bowiem oceniono w zaskarżonej decyzji, że decyzja nr 12/2016 z 22 listopada 2016 r. nie rozstrzyga sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, tj. decyzją nr 2/201616 z 16 marca 2016 r. Skarżąca podnosi, że obie decyzje dotyczą tego samego okresu (2011 r.), a także tego samego zakresu podmiotowego (ta sama szkoła) i przedmiotowego (wydatkowanie dotacji) oraz obie decyzje zostały poprzedzone wspólną kontrolą wydatkowania dotacji. W ocenie Sądu fakt wspólnej kontroli nie ma w ogóle znaczenia dla sprawy. Wspólna kontrola jest przejawem ekonomizacji czasu pracy organu kontrolnego oraz kontrolowanego podmiotu. W protokole kontroli opisywane są ustalenia według kontrolowanych wydatków, a więc są one wyodrębnione. Tak wynika z Protokołu kontroli znak: E.4431.15.9.2012 (akta administracyjne, K- 1 - 99). Zdaniem Sądu w zależności od dokonanych ustaleń, na podstawie protokołu kontroli może być wszczęte zarówno jedno jak i kilka postępowań w sprawie zwrotu dotacji. Nie ma prawnych uwarunkowań nakazujących wydanie wobec tej samej jednostki jednej decyzji w sprawie zwrotu dotacji za dany okres, obejmującej wszystkie weryfikowane wydatki.

Dlatego też dopuszczalne było wydanie w 2016 r. wobec poprzedniczki prawnej skarżącej trzech decyzji o zwrocie dotacji za 2011 r., tj. ostatecznej decyzji nr 2/2016 z 16 marca 2016 r., decyzji nr 7/2016 z 1 września 2016 r., utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzją z 28 czerwca 2017 r. nr SKO.53.1440.2019 oraz decyzji nr 12/2016 z 22 listopada 2016 r. utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzją z 17 kwietnia 2017 r. nr SKO.53.1473.2016. Każda z tych decyzji, jak wynika z sentencji, miała wspólną podstawę w postaci przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o systemie oświaty, lecz stany faktyczne przyjęte każdej decyzji były inne. To zaś determinowało treść sentencji tych decyzji. I tak, decyzja nr 2/2016 (K-270-273), określa wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu, decyzja nr 7/2016 (K-274-281) dotyczy wydatków na usługi edukacyjne, zaś decyzja nr 12/2016 (K-112-117) dotyczy wydatków na wynagrodzenia pracowników i składki od wynagrodzeń.

Dodać należy, że skarżąca podjęła także próbę wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji nr 7/2017 (ostatecznej i prawomocnej), podnosząc, że jest to drugie rozstrzygnięcie wydane w tej samej sprawie, a to z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji nr 2/2016, obejmującej według skarżącej sam zakres przedmiotowo-podmiotowy i dotyczącej tego samego okresu. Jednak wyrokiem z 11 maja 2021 r. I SA/Ol 7/21 (Baza CBOSA) tut. Sąd oddalił skargę na decyzję Kolegium odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd podzielany przez Sąd w składzie obecnym, że "zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nastąpi tylko wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy decyzją wydaną w dniu 1 września 2016 r. przez Prezydenta Olsztyna w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011 w wysokości 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych a wydaną w dniu 16 marca 2016 r. decyzją 2/2016, w której określono do zwrotu kwotę 6.893,43 zł, która to kwota dotyczyła wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu."

Także w kwestii sformułowanego w skardze jako zarzutu z pkt II ppkt 5, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały) Sąd uznaje stanowisko Kolegium za prawidłowe. Decyzja określająca wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nakłada na jej adresata obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Obowiązek ten może zostać wykonany dobrowolnie, poprzez zapłatę przez adresata decyzji kwoty z niej wynikającej lub w drodze przymusu, w trybie egzekucyjnym. W postępowaniu administracyjnym wykonalność dotyczy decyzji ostatecznej, ewentualnie decyzji nieostatecznej, jeśli została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. W wyroku z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2626/18 (LEX nr 3197821) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym." W rozpatrywanej sprawie takie przeszkody nie zostały wskazane. W szczególności nie jest to zarzucana w skardze sprzeczność rozstrzygnięć SKO, tj. z jednej strony podjęcie decyzji uchylającej decyzję i umarzającej postępowanie administracyjne, zaś z drugiej – wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję nr 12/2016. Przede wszystkim nie ma w aktach sprawy decyzji SKO uchylającej dot. decyzję i umarzającej postępowanie administracyjne, na którą powołuje się skarżąca w pkt II ppkt 5 zarzutów skargi. Zaś powoływanie się przez skarżącą na protokół wewnętrzny z posiedzenia SKO nie jest wystarczającym argumentem w omawianej kwestii. Sąd nie ocenia wewnętrznych dokumentów organu, lecz ocenia decyzję wydaną przez organ, stanowiącą podsumowanie przeprowadzonego postępowania. Zaś decyzja ostateczna, jak wynika z akt sprawy, została podpisana przez trzech członków Kolegium, a więc tak, jak wymagają przepisy. Dlatego też nie został uwzględniony wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z protokołu posiedzenia Kolegium z 6 kwietnia 2017 r. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowód z dokumentu, o ile jest on istotny dla sprawy i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przeprowadzenie wnioskowanego dowodu było zbędne z wyżej podanych przyczyn.

Z decyzji Kolegium z 19 kwietnia 2019 r. wynika, że została prawidłowo podpisana przez trzech członków Kolegium. Decyzja ta jest wykonalna, przez co Sąd rozumie to, że stanowi dla skarżącej podstawę do zwrotu dotacji wraz z odsetkami, zaś dla organu podstawę do żądania wpłaty kwoty wynikającej z decyzji. Dlatego dla oceny zarzutu braku wykonalności decyzji w sprawie zwrotu dotacji bez wpływu pozostaje powoływany przez skarżącą ww. protokół z posiedzenia Kolegium. Można przy tym zauważyć, że skarżąca niejako dubluje argumenty, gdyż na ten sam protokół powołuje się wykazując inną przesłankę stwierdzenia nieważności, tj. zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania pkt II ppkt 7 skargi). Zdaniem Sądu art. 156 § 1 Kpa należy interpretować tak, że sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie kilku podstaw żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia przepisów o systemie oświaty i postępowania administracyjnego są niezasadne w oczywisty sposób zaś argumenty SKO przedstawione w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Bogata i, co najważniejsze, jednolita praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. W wyroku z 1 czerwca 2022 r. II OSK 1719/19 ( LEX nr 3353521) NSA wskazał, że "cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej."

W rozpatrywanej sprawie nie wykazano aby doszło do choćby zwykłego naruszenia prawa, tym bardziej więc nie można mówić o naruszeniu w stopniu rażącym. W dodatku większość z poruszanych przez skarżącą okoliczności, które miałyby uzasadniać żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO – była już podnoszona przez nią na wcześniejszym etapie. Dlatego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia przez organ odwoławczy szeregu przepisów Kpa: art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 97 § 1 pkt 2 i pkt 3, art. 34 § 1 i art. 146 § 1 oraz przepisów Ordynacji podatkowej: art. 21 § 1 pkt 1 i art. 70 § 1 Op w zw. z art. 169, art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2a Op, a także przepisów ustawy o systemie oświaty: art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o.

Dodać należy, że tryby nadzwyczajne wzruszania ostatecznych decyzji stanowią wyjątek od zasady trwałości i cechują się brakiem konkurencyjności. Zaś właściwość trybu wzruszenia decyzji ostatecznej nie zależy do strony postępowania lecz od charakteru podnoszonej okoliczności. Powołanie się na brak reprezentacji organu (brak zarządu) w postępowaniu administracyjnym mogłoby hipotetycznie (abstrahując od wiążącej oceny prawnej w tym zakresie, zawartej w wyroku I SA/Ol 415/17), stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie może zaś być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażące naruszenie prawa).

Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.