Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 689/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 9, art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 2, art. 151, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2018 r. [...]), po rozpatrzeniu odwołania Gminy G (dalej także jako skarżąca), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] stycznia 2018 r. ([...]), w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wojewoda przedstawił w uzasadnieniu następujący stan sprawy:

Decyzją Wójta Gminy G z [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: u.g.n.), zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,4000 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym K. w Gmina G.. W wyniku podziału z ww. nieruchomości wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. 0,0047 ha, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy G pod drogę gminną.

Z uwagi na nieosiągnięcie przez strony w drodze rokowań porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania za ww. działkę, na wniosek W. W.–L. i A. L. z [...] stycznia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia oraz wypłaty odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

W toku postępowania, został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego - W. T., w oparciu o który Starosta L. decyzją z [...] czerwca 2014 r. przyznał na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie, jednak decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku skargi Gminy, wyrokiem z 23 czerwca 2015 r. (II SA/Lu 973/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, z uwagi na brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ujawnienia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy rzeczoznawca majątkowy złożyła wyjaśnienia dotyczące sporządzonego na nowo operatu szacunkowego. Wskazała m.in., że będący podstawą wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) nie nakazuje rzeczoznawcy przyjmowania do porównań wyłącznie transakcji nieruchomości drogowych, a w przypadku kiedy nie jest to możliwe, to wartość nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Starosta L. zaakceptował wyjaśnienia wnioskodawcy i uznał za prawidłowy sporządzony przez nią operat szacunkowy, w związku z tym decyzją z [...] maja 2016 r. przyznał na rzecz W. W.–L. i A. L. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł. Od decyzji Starosty [...] wniosła odwołania, jednak po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] lipca 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

W następstwie skargi Gminy, wyrokiem z 21 marca 2017 r. (II SA/Lu 923/16) WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji oparły się na błędnej argumentacji rzeczoznawcy majątkowego dotyczącej transakcji nieruchomości z rynku lokalnego. Zdaniem Sądu w Lublinie przy wycenie działki nr [...] o pow. 0,0047 ha, niezasadne było nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości wywłaszczanych decyzjami administracyjnymi.

Kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku Sądu, Starosta L. w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy zlecił wykonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości nowemu rzeczoznawcy majątkowemu - J. C..

Na podstawie nowego operatu szacunkowego z [...] października 2017 r., Starosta L. decyzją z [...] stycznia 2018 r. ustalił na rzecz W. W.–L. i A. L. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł.

Od decyzji Starosty odwołanie ponownie wniosła Gmina, zarzucając w szczególności oparcie decyzji na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym i brak właściwej oceny tego operatu. Gmina sformułowała cały szereg zarzutów wobec operatu, dotyczących w szczególności wadliwej analizy rynku nieruchomości, niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania, wadliwe zastosowanie kryteriów korygujących, błędne uwzględnienia w wycenie cokołu betonowego jako elementu części składowych nieruchomości, brak uwzględnienia wieku ogrodzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2018 r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu

I instancji w sprawie operatu szacunkowego, uznając wycenę nieruchomości za w pełni wiarygodną. Ze względu na odnotowanie transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej, rzeczoznawca majątkowy wartość tej nieruchomości określił w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Przyjęcie takiego sposobu wyceny stanowiło realizację zaleceń Sądu, zawartych w wyroku z 21 marca 2017 r.,

w których podkreślono że w świetle aktualnego brzmienia § 34 rozporządzenia w sprawie wyceny, pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z odszkodowania ustalonego w drodze decyzji. Wojewoda stwierdził, że w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd przeciwny, tym niemniej jednak organy były związane stanowiskiem zawartym w ww. wyroku.

W związku z uwzględnieniem zaleconego przez Sąd sposobu wyceny, rzeczoznawca zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o udostępnienie do wglądu decyzji odszkodowawczych wydanych w latach 2015-2017 na obszarze gmin graniczących z L.. Z przeprowadzonej analizy wynikało, że w omawianym okresie wydano ponad 30 decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości położonych w Gmina G.. Biegły wyszczególnił przedział cenowy w zakresie kwot odszkodowawczych za grunty niezabudowane od [...] zł/m2 w miejscowości T. (gmina W. ) do [...] zł/m2 w miejscowości E. K. (gmina [...]).

Sporządzając operat biegły zbadał rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkalno-usługową, jednorodzinną i zagrodową. Analizą objął obszar obejmujący Gmina G., oraz gminy powiatu l. graniczące z miastem L.: K. , J. , W. , [...] w zakresie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a także obszar obejmujący bezpośrednie otoczenie położenia nieruchomości wycenianej (miejscowość K.), w zakresie obrotu tego typu gruntami. Analiza kwot odszkodowań z decyzji administracyjnych wykazała uzależnienie ich wysokości od następujących czynników: położenie, przeznaczenie, sposób korzystania, stan zagospodarowania czy uzbrojenie terenu.

Rzeczoznawca dokonując szczegółowej oceny zebranych transakcji sprzedaży zauważył, że na obszarze poszczególnych rynków lokalnych widoczne są dwa bardzo zróżnicowane obszary cenowe: jeden dla nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów rolnych i drugi dla nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów inwestycyjnych w najbliższej okolicy. Ceny nieruchomości drogowych nie przewyższają na ogół cen nieruchomości o przeznaczeniu inwestycyjnym na obszarach poszczególnych rynków lokalnych. W przypadku gruntów wydzielonych z nieruchomości rolnych ceny drogowe są od nich wyższe.

Porównując zestawienia cen nieruchomości drogowych rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że spektrum cenowe za takie nieruchomości na rynku regionalnym jest bardzo szerokie, podobnie jak przedziały cenowe poszczególnych segmentów rynku nieruchomości, w tym zwłaszcza przeznaczonych pod zabudowę. Ceny są zróżnicowane i uwarunkowane lokalnie. Cechą charakterystyczną i wspólną dla całego rynku regionalnego jest zależność cenowa pomiędzy cenami gruntów przeznaczonych pod zabudowę i cenami nieruchomości drogowych wydzielanych z gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Ceny nieruchomości drogowych nie przekraczają cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę, zazwyczaj są od nich niewiele niższe lub równe. Alternatywny sposób użytkowania związany z budową lub przebudową drogi publicznej nie jest zazwyczaj oceniany jako bardziej wartościowy od funkcji inwestycyjnej. W przypadku nieruchomości drogowych wydzielanych z gruntów nieinwestycyjnych (rolnych lub leśnych) ceny za tego typu grunty są nie niższe niż ceny gruntów otaczających, lecz zwykle wyższe.

Jak wynika z akt sprawy, szacowana nieruchomość zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona została pod drogę publiczną, bezpośrednio przylegającą do terenów zabudowy zagrodowej. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że na lokalnym rynku nieruchomości drogowych brak było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek rynkowości oraz podobieństwa. Prawidłowo zatem biegły przyjął procedurę określenia wartości szacowanych działek w oparciu o regionalny rynek nieruchomości drogowych, obejmujący województwo l. . W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy uwzględnił również zalecenia zawarte w wyroku WSA w Lublinie z 21 marca 2017 r.

Zdaniem Wojewody rzeczoznawca prawidłowo oszacował wartość składników budowlanych usytuowanych na wycenianej działce, tj. poszczególnych elementów ogrodzenia. Rzeczoznawca przyjął koszt odtworzenia ogrodzenia z siatki stalowej osadzonej na słupkach stalowych w gotowym cokole betonowym, zbrojonym. Obliczenia wartości odtworzeniowej poszczególnych składników budowlanych autor operatu dokonał w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką elementów scalonych.

W ocenie Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że rzeczoznawca nie uwzględnił wieku ogrodzenia na dzień wydania decyzji podziałowej oraz nie uwzględnił składnika ogrodzenia jakim był cokół betonowy zbrojony. Rzeczoznawca przyjął koszt odtworzenia ogrodzenia w stanie opisanym w protokole z oględzin z dnia [...] listopada 2011 r., tj. na dzień wydania decyzji o podziale ww. nieruchomości, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., oraz przyjmując średnioważone zużycie elementów ogrodzenia. Powyższą ocenę, potwierdza wyrok WSA w Lublinie z 23 czerwca 2015 r.

Odnosząc się do przyjętej przez biegłego charakterystyki rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogę, obejmującego zarówno rynek lokalny jak i regionalny Wojewoda wyjaśnił, że zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalistyczna, jaką dysponuje biegły. Zaprezentowana przez biegłego analiza rynku nie budzi wątpliwości, jest logiczna i spójna. Wykazany duży stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej oraz skorygowanie różnic w cechach, tj. położeniu i otoczeniu działki, zagwarantował trafność wyniku końcowego. Biegły przedstawił szczegółową analizę

i charakterystykę rynku nieruchomości. Zarzuty Gminy podważające dokonany przez rzeczoznawcę dobór nieruchomości przyjętych do porównań nie są zasadne. Organ nie dostrzegł uchybień formalnoprawnych po stronie rzeczoznawcy, które podważyłyby prawidłowość poczynionego przez biegłego doboru nieruchomości podobnych. Ocena cech determinujących podobieństwo nieruchomości stanowi wyłączne uprawnienie rzeczoznawcy posiadającego wiedzę specjalistyczną, którego poczynania w tym zakresie podlegają kontroli organów administracji z perspektywy zachowania warunków formalnych, których w rozpoznawanej sprawie dochowano.

W konkluzjach Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest przejrzysty, zwięzły i w szczegółowy sposób uzasadniony. Gmina nie sformułowała racjonalnych argumentów, na podstawie których można by kwestionować wiarygodność operatu szacunkowego, nie przedstawiła również alternatywnej opinii określającej wartość przedmiotowej nieruchomości oraz nie uczestniczyła w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przed organem I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie:

(1) art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną interpretację tego przepisu i traktowanie kwot uzyskanych z decyzji odszkodowawczych nie jako cen transakcyjnych;

(2) art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne określenie wartości nieruchomości wycenianej w podejściu porównawczym, przez dobranie nieruchomości rzekomo podobnych do nieruchomości wycenianej w sposób całkowicie uznaniowy i wybiórczy, przy pominięciu transakcji nieruchomościami podobnymi o cenach dużo niższych - przykładowo wskazanych przez odwołującą się w uzasadnieniu odwołania i skargi, oraz nieprawidłowe przypisanie stopnia wag do cech, w oparciu o które skorygowano ceny nieruchomości rzekomo podobnych;

(3) art. 153 ust. 3 u.g.n. poprzez uwzględnienie w wycenie części składowych - budowlanych, w podejściu kosztowym, wartości cokołu betonowego zbrojonego na fundamencie, który ze względu na jego lokalizację - głęboko w gruncie, nie powinien być wyceniany, ponieważ z żaden sposób nie został naruszony, ani usunięty przy wydzielaniu nieruchomości pod drogę, element ten nie był w żaden sposób odtwarzany, ani zastępowany, pozostał nienaruszony w tym samym miejscu;

(4) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez błędny wybór metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przez:

- nieobiektywny dobór nieruchomości podobnych do wycenianej spośród tych o najwyższych cenach, oraz niczym nieuzasadnione badanie rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną, jak i tak do wyceny przyjęto rynek transakcji nieruchomościami drogowymi,

- wskazanie terenów przyległych UR (obszar rzemiosła nieuciążliwego) oraz M-4 (obszar mieszkaniowy), który nie jest terenem przyległym do wycenianej nieruchomości,

- niewskazanie ani jednej decyzji dotyczącej nieruchomości z terenem przyległym UR łub usługowym w celu określenia, czy są one droższe, czy tańsze od przyjętych do porównań pięciu nieruchomości z terenami przyległymi mieszkaniowymi;

(5) art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez niewykorzystanie przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach podobnych z rynku lokalnego, w szczególności zawartych w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach ich dotyczących, co miało bezpośredni wpływ na nieprawidłową wycenę wartości nieruchomości i jej niezasadne zawyżenie; zdaniem skarżącej rzeczoznawca majątkowy dokonał wybiórczego doboru nieruchomości podobnych do wycenianej spośród nieruchomości o najwyższych cenach transakcyjnych; skarżąca wskazała na istnienie chociażby na rynku lokalnym wielu innych decyzji odszkodowawczych z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi o kwotach dużo niższych niż przyjęła to rzeczoznawca majątkowa;

(6) art. 4 pkt 16 u.g.n w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, co spowodowało ustalenie zawyżonej wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

(7) art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy operat: opierał się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych o zawyżonych cenach, w sytuacji gdy na terenie Gminy G (rynku lokalnym) było realizowanych o wiele więcej transakcji (decyzji o odszkodowaniach) pod drogi publiczne gminne, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do zawyżenia orzeczonego odszkodowania; zdaniem skarżącej rzeczoznawca opierał się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, na niezasadnej analizie transakcji nieruchomościami na terenie przyległym do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu zabudowy mieszkalnej; rzeczoznawca nie uwzględniał wieku ogrodzenia na dzień wydania decyzji podziałowej, a błędnie uwzględniała składnik ogrodzenia jakim był cokół betonowy zbrojony, spowodowało to zawyżenie wartości wycenianego ogrodzenia i w konsekwencji niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania;

(8) § 21 ust. 2 rozporządzenia poprzez ujęcie w kosztach odtworzenia w częściach składowych gruntu wartości odtworzeniowej cokołu betonowego zbrojonego na fundamencie, który w ogóle nie powinien podlegać wycenie ze względu na to, że ta część składowa gruntu nie była w żaden sposób odtwarzana, ani zastępowana;

(9) § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez:

- uznanie, że nie występują warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości ze względu na brak danych rynkowych o cenach i cechach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania, w sytuacji gdy skarżąca podaje przykłady takich nieruchomości,

- błędne zastosowanie przez ustalenie wartości odtworzeniowej wycenianej nieruchomości, nie biorąc pod uwagę transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zawartych nie tylko na rynku lokalnym, ale również na rynku regionalnym, tj. w obrębie województwa; zdaniem skarżącej stwierdzenie rzeczoznawcy, że na rynku regionalnym nie występują transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej jest niewystarczające i powinno być poprzedzone wyczerpującą analizą z przytoczeniem

i opisem tych nieruchomości niepodobnych;

(10) § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez ustalenie wartości wycenianej nieruchomości, przy analizie cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną "dla zobrazowania lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę - o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości, w sytuacji gdy ostatecznie przyjęto do wyceny "zamiast cen transakcyjnych kwoty odszkodowań z decyzji o odszkodowaniach za grunty przejęte pod drogi publiczne; zdaniem skarżącej określenie wartości wycenianej nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu wyłącznie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, pod którymi właśnie należy rozumieć również kwoty z decyzji o odszkodowaniach; zarówno na rynku lokalnym rozumianym jako teren Gmina G., jak i na rynku regionalnym rozumianym jako teren województwa l. , jest szereg transakcji zakupu gruntów pod drogi publiczne;

(11) § 35 rozporządzenia poprzez zaniechanie określenia nakładów, które Gmina poniosła na odtworzenie składników budowlanych na rzecz właścicieli nieruchomości dzielonej i odliczenie ich od wartości wycenianych składników budowlanych;

(12) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, tj.:

- nie dokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu z ograniczeniem się do przywołania brzmienia przepisów prawnych i przyjęciem za własne ustaleń faktycznych wynikających z opinii w sytuacji, gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, a ustalenia faktyczne czynione przez organ administracji publicznej winny być jego własnymi ustaleniami,

- rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych,

- niewykorzystanie przez organ, będących w posiadaniu Starosty L. informacji w przedmiocie wysokości cen transakcji drogowych w stosunku do gruntów z rynku lokalnego a przejmowanych pod drogi publiczne na terenie Powiatu L.;

(13) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego niewyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości ustalenia odszkodowania za sporną działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy G z [...] grudnia 2011 r. Na skutek podziału działka, wydzielona pod drogę gminną, przeszła na własność Gminy. Dla porządku należy przypomnieć, że w sytuacji, w której nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielami a właściwym organem, odszkodowanie ustalane jest w drodze decyzji, przy zastosowaniu zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co obejmuje m.in. konieczność zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 98 ust. 3 i art. 130 ust. 2 u.g.n.). Prawidłowa ocena opinii rzeczoznawcy jest kluczowym czynnikiem determinującym prawidłowość ustalenia odszkodowania. Cała argumentacja skarżącej Gminy zmierza do podważenia prawidłowości opinii rzeczoznawcy i wykazania wadliwej oceny operatu przez organy ustalające odszkodowanie.

Ponieważ sprawa jest rozpoznawana po raz trzeci przez tutejszy Sąd, w związku z uchyleniem poprzednich dwóch decyzji ustalających odszkodowanie, pierwszorzędną kwestią z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest ocena, czy organy zastosowały się do wiążącej w sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednich orzeczeniach Sądu, w szczególności w wyroku z 21 marca 2017 r. (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd w wyroku z 21 marca 2017 r. była wadliwa ocena operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę W. T.. Organy nie dostrzegły, że rzeczoznawca błędnie pominął przy wycenie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, które zostały nabyte pod drogę gminną nie na podstawie aktów notarialnych, lecz na podstawie decyzji administracyjnych. Sąd podzielił wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Był to kluczowy element oceny prawnej wiążącej organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Konsekwencją tej oceny prawnej były wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o kolejny operat szacunkowy, który powinien zostać poddany rzetelnej ocenie organów, w szczególności pod kątem prawidłowości doboru przy wycenie nieruchomości podobnych.

W ocenie Sądu kontrolującego decyzję zaskarżoną w aktualnie rozpoznawanej sprawie, organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z 21 marca

2017 r.

Organy oparły się na nowym operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę J. C.. W ocenie Sądu, zarówno treść operatu, jak i treść decyzji, opartych na ustaleniach faktycznych zawartych w tym operacie, odpowiada ocenie prawnej zawartej w wyroku z [...] marca 2017 r.

W przypadku operatu szacunkowego, można odnotować, że w kilku miejscach biegły polemizuje z wiążącym w sprawie stanowiskiem Sądu, zwłaszcza na s. 13-14 operatu podnosząc wątpliwości, czy taki sposób dokonania wyceny jest zgodny z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Tym niemniej jednak, z dalszych wywodów, jak również z zastosowanej metodologii wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że rzeczoznawca zastosował się do wiążącej oceny prawnej Sądu (zob. zwłaszcza s. 13, s. 16, s. 17, jak również dobór materiału porównawczego – nieruchomości, w przypadku których odszkodowanie ustalono w drodze decyzji – s. 18 operatu).

Podobnie w samej zaskarżonej decyzji Wojewody, na s. 6-7 można znaleźć wywody wskazujące na swoistą polemikę ze stanowiskiem Sądu. Dotyczy to tego fragmentu uzasadnienia, w którym organ powołuje odmienny pogląd wyrażony w jednym z wyroków WSA w Warszawie. Tym niemniej jednak w dalszych wywodach organ wyraźnie wskazuje na zastosowanie się do zaleconego przez Sąd sposobu wyceny.

W konsekwencji, organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną interpretację tego przepisu. Wbrew podnoszonym przez Gminę argumentom, organy zgodnie z oceną prawną Sądu potraktowały kwoty uzyskane z decyzji odszkodowawczych jako ceny transakcyjne.

Podniesione w skardze zarzuty zmierzają do wykazania licznych błędów, jakie zdaniem Gminy można wykazać w zastosowanej przez rzeczoznawcę metodologii. Błędów tych nie dostrzegły organy, co czyni ich decyzję wadliwą na skutek niedopełnienia obowiązku prawidłowej oceny kluczowego źródła ustaleń faktycznych w sprawie.

Sąd nie podziela tych zarzutów, uznając, że nie można zarzucić rzeczoznawcy błędów metodologicznych podważających wartość operatu, a w konsekwencji nie można również zarzucić organom błędnej oceny operatu.

Zdecydowana większość zarzutów skargi dotyczy wadliwego doboru materiału porównawczego. W ocenie skarżącej rzeczoznawca: dokonał wadliwego badania rynku transakcji nieruchomościami, m.in. wskutek tego, że uwzględnił wyłącznie rynek lokalny, a pominął rynek regionalny, a ponadto niezasadnie przyjął do analizy nieruchomości położone na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, nie będącym terenem przyległym do nieruchomości wycenianej; niewłaściwie dobrał nieruchomości do porównania – wybór jest całkowicie uznaniowy, wybiórczy i nieobiektywny, wybrane nieruchomości nie spełniają cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej, w szczególności rzeczoznawca wybrał z badanego rynku wyłącznie nieruchomości o najwyższych cenach, pomijając nieruchomości o cenach dużo niższych (wskazywane przez skarżącą); ponadto rzeczoznawca wadliwie przypisał stopnie wag i cech, w oparciu o które korygował ceny nieruchomości tylko rzekomo podobnych.

Ocenę powyższych zarzutów wypada zacząć od stwierdzenia, że choć operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84), podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Konieczność powołania biegłego jest determinowana faktem, że organ nie dysponuje odpowiednimi wiadomościami specjalnymi dla poczynienia kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych (w rozpoznawanej sprawie – oszacowania wartości nieruchomości). Nie zmienia tej oceny fakt, że w analizowanym przypadku nakaz skorzystania z opinii biegłego wynika wprost z przepisu prawa (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Ustawodawca wprowadzając tą regulację kierował się tymi samymi względami – brakiem odpowiedniej wiedzy specjalistycznej po stronie organów, które maja ustalić wysokość odszkodowania w oparciu o wartość nieruchomości. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, bo nimi nie dysponują.

Zastosowana przez rzeczoznawcę metodologia, w szczególności właściwe określenie rynku i dobór nieruchomości porównawczych, jak również właściwy dobór czynników korygujących i przypisanie im odpowiedniej wagi mieści się w sferze wiadomości specjalnych, wiedzy fachowej biegłego (rzeczoznawcy), co do której tak organ, jak i sąd administracyjny kontrolujący legalność działania organu, mają ograniczone możliwości wkraczania, z uwagi na brak wiadomości specjalnych.

Przesądza o tym również treść art. 154 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Oczywiście są w tym zakresie pewne determinanty prawne, do których należy: konieczność uwzględnienia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.), konieczność uwzględnienia bardziej szczegółowych dyrektyw, odnoszących się do konkretnego celu wyceny wyznaczonego przedmiotem postępowania (w rozpoznawanej sprawie - § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny), respektowanie ogólnych założeń danego podejścia (porównawczego, dochodowego lub kosztowego) do szacowania danej nieruchomości (art. 153) czy dyrektyw wynikających z legalnych definicji pewnych pojęć – w szczególności nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 9 u.g.n.).

Dyrektywy prawne niewątpliwie stanowią wzorce oceny operatu przez organy wydające w sprawie, a następnie wzorce kontroli sądowej tych decyzji. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że dyrektywy te są z założenia dość ogólne. Specyfika operatu sprawia, że nie da się w sposób sztywny i szczegółowy uregulować metodologii stosowanej przez biegłego (rzeczoznawcę). Konieczność sięgnięcia po wiadomości specjalne zakłada pewien stopień zaufania do rzetelności i wiedzy biegłego i wymaga pozostawienia mu pewnej swobody, niezbędnej z uwagi na specyfikę wiedzy specjalistycznej, nie poddającej się ujęciu w sztywne ramy prawne.

W związku z tym, poza wykazaniem naruszenia regulacji prawnych determinujących w sposób ogólny metodologię stosowaną przez rzeczoznawcę, podważenie prawidłowości operatu wymaga wykazania takich błędów, które wynikają z kwestii mieszczących się w granicach tego, co jest w stanie ocenić organ, a następnie skontrolować sąd – spójności, logiki, zgodności z doświadczeniem życiowym etc.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł ani naruszenia prawnych dyrektyw sporządzana operatu, ani błędów w zakresie spójności, logiki czy zgodności z doświadczeniem życiowym. Nie było zatem podstaw do uznania, że organy wadliwie oceniły operat i oparły się na wadliwym źródle kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych.

Ponieważ w oparciu o analizę rynku lokalnego i regionalnego rzeczoznawca nie stwierdził istnienia nieruchomości podobnych pod względem stanu zagospodarowania, stwierdził, że nie występują warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości

i określił wartość odtworzeniową, stosownie do przepisów art. 135 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny (s. 16 operatu). Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 151 ust. 2 u.g.n.). Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Ustalenie kosztu nabycia gruntu wymaga ustalenia ceny, jaką trzeba za grunt zapłacić w warunkach rynkowych. Trafnie zatem rzeczoznawca wskazał, że oszacowanie wartości gruntu jako składowej wartości odtworzeniowej w praktyce sprowadza się do określenia jego wartości rynkowej (s. 16 operatu). Ten aspekt wyceny nie jest w istocie przedmiotem sporu, Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania pod tym względem oceny operatu przez organy wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów związanych z metodologią analizy rynku i doboru nieruchomości podobnych, Sąd zauważa, że analiza rynku doprowadziła rzeczoznawcę do przekonujących konkluzji wskazujących na to, że kluczowym czynnikiem determinującym wartość rynkową nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne było położenie ogólne nieruchomości, na które składa się usytuowanie względem ośrodków miejskich, wielkość tych ośrodków, usytuowanie względem głównych dróg i dostępność komunikacyjna. Kluczową tendencję można w pewnym skrócie wyrazić sformułowaniem, że im bliżej od aglomeracji miejskiej L. dana nieruchomość jest położona, tym wyższe są nie tylko ceny rynkowe, ale i kwoty odszkodowania przyznawanego w decyzjach. Rzeczoznawca trafnie wskazuje na konieczność uwzględniania podobieństwa rynku, który będzie bazą poszukiwania nieruchomości porównywanych (por. § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny). Sąd nie znajduje również podstaw, aby zakwestionować racjonalne

i zgodne z ogólną wiedzą spostrzeżenie rzeczoznawcy, że "w obszarze rynku regionalnego nie występują porównywalne miejscowości do miejscowości graniczących z miastem wojewódzkim L. (...) i będących pod jego wpływem, co oznacza, że nie ma porównywalnych rynków równoległych w województwie l. do rynku lokalnego zakreślonego do miejscowości p. ". W tej sytuacji racjonalne są stwierdzenia rzeczoznawcy, że "wielkość i rozwój miasta graniczącego ma decydujący wpływ na kształtowanie się cen nieruchomości w obszarach podmiejskich, stąd też porównywalnym rynkiem dla nieruchomości wycenianej są tylko tereny gmin położonych w bezpośrednim sąsiedztwie L.". Kierując się tymi trafnymi założeniami, opartymi na analizie tendencji rynkowych, rzeczoznawca zasadnie przyjął do analizy rynek lokalny, ograniczony do obszarów gmin p. z powiatu l. , jako najbardziej porównywalnych do nieruchomości wycenianej (s. 11 operatu). Zarzuty skargi odnoszące się do pominięcia analizy rynku w ujęciu regionalnym, w tej sytuacji są niezasadne. Nie zmienia tej oceny powoływany w uzasadnieniu skargi argument, że inny rzeczoznawca w innej sprawie sporządzając operat szacunkowy uwzględnił w analizie również rynek regionalny. Rolą organów była ocena konkretnego operatu, a rolą Sądu kontrola czy organy prawidłowo, zgodnie z prawem wypełniły to zadanie. Skoro Sąd ocenia operat sporządzony w rozpoznawanej sprawie jako prawidłowy, nie może oceniać, ani nawet nie ma dostępu do operatu sporządzonego w innej sprawie, nie może kwestionować legalności zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o argument różnego podjęcia rzeczoznawców do kwestii zasięgu terytorialnego rynków w podobnych sprawach.

Sąd uznaje za prawidłowe, racjonalne i niesprzeczne z doświadczeniem życiowym inne istotne dla sprawy spostrzeżenia rzeczoznawcy dotyczące analizy rynku i konkretnych transakcji. W szczególności rzeczoznawca zauważył, że "ceny gruntów nabywanych pod budowę dróg publicznych uzależnione są głównie od położenia szczegółowego, stanu zagospodarowania, przeznaczenia, uzbrojenia i potencjału rozwoju terenów otaczających oraz dostępu do dróg publicznych, nie zależą natomiast ani od wielkości powierzchni, ani od jej geometrii" (s. 14 operatu). Z kolei po analizie danych wynikających z decyzji przyznających odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi rzeczoznawca zauważył uzależnienie wysokości odszkodowania "od podobnych czynników jak te, które wpływają na ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę – czyli położenie, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość (stan zagospodarowania, uzbrojenie terenu i dostęp do drogi)" (s. 13 operatu).

Powyższe, w ocenie Sądu, prawidłowe wnioski z analizy rynku, wyznaczonego prawidłowo, zdeterminowały zarówno dobór nieruchomości do materiału porównawczego, jak i dobór kryteriów wagowych służących korygowaniu cen. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących wadliwego doboru nieruchomości podobnych.

Po pierwsze, rzeczoznawca zastosował się do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z 21 marca 2017 r. i uwzględnił jako ceny transakcyjne kwoty odszkodowań ustalone w drodze decyzji za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne.

Po drugie, opis zawarty w charakterystyce nieruchomości (tabela na s. 18) i jego porównanie z opisem nieruchomości wycenianej (s. 7-8 operatu) wskazuje, że dobrano nieruchomości odpowiadające cechom definicyjnym z art. 4 pkt 9 u.g.n., tj. porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z oczywistych względów nieruchomości dobierane jako baza szacowania nigdy nie będą w pełni odpowiadać cechom nieruchomości wycenianej, z tego względu stosuje się właśnie współczynniki korygujące.

Po trzecie, na rynek nieruchomości składają się nieruchomości o zróżnicowanych cenach transakcyjnych (uwzględniając również nieruchomości nabywane na podstawie decyzji administracyjnych), mieszczących się pomiędzy dwoma ekstremami: wartością najniższą oraz najwyższą odnotowaną na danym rynku. Jeżeli rzeczoznawca ma ustalić wartość rynkową, to musi brać pod uwagę (ujmując w zasobie stanowiącym podstawę wyceny) nie tylko nieruchomości o najniższej wartości (ceny czy odszkodowania), ale również o wartościach wyższych, jeżeli takie były odnotowywane na rynku i dotyczą nieruchomości, którym można przypisać charakter podobny w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. Choć niewątpliwie dla zobowiązanego najkorzystniejszym rozwiązaniem jest dobór do zasobu porównawczego jak największej grupy transakcji o najniższych wartościach odnotowanych na danym rynku, to taki dobór materiału porównawczego nie byłby zgodny z celem wyceny wartości rynkowej w podejściu porównawczym, bo pomijałby te transakcje, w których odnotowywano najwyższe ceny. Z oczywistych względów materiał porównawczy można dobierać w taki sposób, aby był korzystny dla odpowiedniej strony sporu: zobowiązanego (przez włączenie większej ilości nieruchomości o najniższej wartości transakcyjnej odnotowanej na rynku) lub dla uprawnionego do odszkodowania (zwiększenie ilości nieruchomości o najwyższych wartościach). W ocenie Sądu argumentacja skarżącej Gminy zmierza ewidentnie w tym pierwszym kierunku i dlatego nie może być zaakceptowana. Gmina kładzie nacisk wyłącznie na wykaz decyzji, w których ustalono wartości odszkodowań mieszczące się w grupie najniższych wartości na analizowanym rynku, a pomija całkowicie argumenty rzeczoznawcy, który wskazał (po analizie decyzji odszkodowawczych) na kwoty odszkodowań wynoszące od 50 do 110 zł za m2 (lata 2015-2017, działki położone w miejscowościach o różnej lokalizacji względem L.) oraz od 130 do 143 zł za m2 (rok 2014, działki o bardzo podobnej lokalizacji ogólnej

i szczegółowej do działki szacowanej, s. 13 operatu).

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że operat tylko wtedy spełni swoją rolę – możliwie najbardziej rzeczywistego odzwierciedlenia wartości szacowanej nieruchomości w warunkach rynkowych, jeśli będzie opierał się na pełnej analizie rynku, uwzględniającej kwoty odszkodowań (transakcji wolnorynkowych) na całej skali rozpiętości. Z tych samych względów chybiony jest również zarzut ujęcia w operacie zbyt niskiej próbki nieruchomości podobnych – rolą rzeczoznawcy jest wzięcie pod uwagę transakcji reprezentatywnych dla całego rynku, z uwzględnieniem cech przesądzających o podobieństwie do nieruchomości wycenianej. Oczywiście można włączyć do zasobu porównawczego kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt nieruchomości o najniższych wartościach odnotowanych na rynku, aby obniżyć średnią wartość próbki porównawczej, tyle tylko, że takie działanie trudno uznać za obiektywną wycenę odzwierciedlającą realne warunki rynkowe.

Po czwarte, poszukiwanie nieruchomości podobnych do zasobu stanowiącego podstawę wyceny jest istotnie zdeterminowane kluczowymi cechami rynku, ustalonymi przez rzeczoznawcę na podstawie analizy tego rynku. Jeszcze raz trzeba w tym miejscu wskazać, że biegły trafnie zauważył (a spostrzeżenie to trafnie uzasadnił analizą rynku), istotny wpływ położenia ogólnego nieruchomości na jej wartość. Wpływ ten jest determinowany siłą oddziaływania największego miasta w regionie – L.

i wyraża się w tezie, którą skrótowe można wyrazić: "im bliżej L., tym wyższe ceny oraz wyższa wysokość odszkodowania ustalanego w decyzjach".

Dobór nieruchomości podobnych do zasobu stanowiącego podstawę wyceny odpowiada tym prawidłowym założeniom metodologicznym, z uwzględnieniem cech nieruchomości wycenianej, co więcej – wbrew zarzutom skarżącej – świadczy o szerokiej analizie rynkowej, uwzględniającej zarówno "dolny", jak i "górny" poziom cen (odszkodowań) uzyskiwanych na rynku.

Nieruchomość wyceniana jest położona w miejscowości K., w bliskiej odległości od drogi krajowej i ulic wylotowych z L.. Miejscowość ta, według opisu rzeczoznawcy (s. 7-8 i 19 operatu), bazującego na analizach rynku, należy do najbardziej popularnych miejscowości na lokalnym rynku nieruchomości, stanowiących przedłużenie zurbanizowanych dzielnic miasta.

Podobnymi walorami pod względem położenia ogólnego charakteryzują się dwie nieruchomości podobne, z zasobu przyjętego do wyceny, obydwie położone w miejscowości E. (gm. [...]). W obydwu tych przypadkach kwota odszkodowania za grunt wynosiła nieco ponad [...] zł za m2. Pozostałe trzy nieruchomości podobne były już położone w mniej popularnych miejscowościach, graniczących z dzielnicami słabiej zurbanizowanymi ("wiejskopodobnymi"). Wartość odszkodowania w ich przypadku wynosiła nieco ponad [...] zł za m2 (2 nieruchomości) oraz [...] zł za m2.

Skarżąca zarzucając wadliwy dobór nieruchomości podobnych załączyła do skargi wykaz ponad czterdziestu decyzji ustalających odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi (wydane przez Starostę L.). Nawet pobieżna analiza tego wykazu wskazuje, że chodzi o nieruchomości, które pod względem cechy położenia ogólnego lokują się znacznie gorzej od nieruchomości będącej przedmiotem oszacowania – w miejscowościach mniej atrakcyjnych z punktu widzenia położenia ogólnego względem aglomeracji L. (D. , M. , W. , Ż. ). Nie sposób zaprzeczyć racjonalności argumentów rzeczoznawcy, że położenie w tej samej gminie, ale w innej miejscowości, znacznie gorzej skomunikowanej z miastem stanowiącym centrum aglomeracji, jest czynnikiem istotnie wpływającym na ceny transakcji wolnorynkowych i odszkodowania ustalane w drodze decyzji.

W tej sytuacji trudno dopatrywać się błędów w metodologii zastosowanej przez biegłego w tym, że nie uwzględnił wyłącznie, a przynajmniej w zdecydowanie większej części nieruchomości, które charakteryzowały się znacznie niższą wartością biorąc pod uwagę wysokość odszkodowania. Nie potrzeba wiedzy specjalistycznej, żeby dojść do wniosku, że czynnikiem, który w kluczowy sposób zdeterminował wysokość odszkodowania było położenie ogólne nieruchomości zawartych w wykazie, znacznie gorsze niż nieruchomości wycenianej. Potwierdza to analiza operatu – rzeczoznawca uwzględnił w zasobie nieruchomości podobnych dwie nieruchomości położone w tej samej miejscowości, co w wykazie załączonym do skargi – w D. , o takiej samej jak w wykazie wartości odszkodowania w przeliczeniu na m2.

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że nie ma żadnego uzasadnienia (oczywiście poza subiektywnym interesem zobowiązanej do odszkodowania Gminy), aby w analizie rynkowej uwzględniać wyłącznie transakcje "z dolnej półki" pod względem wartości rynkowej. Jeśli oszacowana wartość ma w możliwie najbardziej realnym stopniu odpowiadać wartości rynkowej, to trzeba dokonać transakcji w szerokiej perspektywie rynkowej, uwzględniającej zarówno "dolny", jak i "górny" poziom cen (odszkodowań) uzyskiwanych na rynku. W ocenie Sądu rzeczoznawca wymogom tym bez wątpienia sprostał, co czyni chybionymi zarzuty wadliwego doboru nieruchomości podobnych do zasobu stanowiącego podstawę wyceny.

Sąd uznaje również za nietrafny zarzut wadliwego przyjęcia do analizy nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, gdy w ocenie skarżącej nie jest to teren przyległy do nieruchomości wycenianej

Zarzut ten pojawia się w dwóch kontekstach – w perspektywie ogólnej analizy rynku oraz w perspektywie doboru konkretnych nieruchomości podobnych.

Patrząc od strony przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii, trzeba wskazać, że biegły badał rynek transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną po to, aby ustalić charakterystyczne cechy rynku. Na tej podstawie sformułował wnioski istotne dla doboru nieruchomości podobnych do zasobu stanowiącego bazę wyceny. Przede wszystkim analizując transakcje wolnorynkowe oraz kwoty odszkodowań ustalanych w drodze decyzji dostrzegł wspomniany już wyżej związek – wysokość odszkodowania była uzależniona od podobnych czynników jak te, które wpływają na ceny wolnorynkowe nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę (s. 13 operatu). Trudno upatrywać błędu w metodologii w tym, że rzeczoznawca starał się zbadać, jak się mają ceny uzyskane w transakcjach rynkowych do wysokości odszkodowań przyznawanych decyzjami na danym rynku.

Z kolei w aspekcie doboru konkretnych nieruchomości podobnych, należy wskazać na zawarty w operacie (s. 9) opis przeznaczenia dominującego terenów przyległych, który bazuje na analizie zapisów planu miejscowego. Z opisu tego wynika, że bezpośrednio przyległe są tereny UR (rzemiosło nieuciążliwe), w dalszej kolejności obszar mieszkaniowy (M-4), mieszkalno-usługowy (MN/U) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej o funkcji zagrodowej z usługami (RM/U).

Ponieważ wyceniana nieruchomość w planie miejscowym była położona na terenie tras komunikacyjnych, z przeznaczeniem pod drogę gminną, w sprawie należało zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Użyte w przywołanym przepisie pojęcie gruntu przyległego nie jest nigdzie zdefiniowane, ale skoro wartość rynkową nieruchomości trzeba określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to nie ma podstaw, aby zawężać pole analizy wyłącznie do gruntów, które w sensie dosłownym przylegają do wycenianej nieruchomości. Chodzi o przeanalizowanie pewnych tendencji w zakresie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania na danym obszarze. Ponadto, pomiędzy różnym przeznaczeniem mogą istnieć istotne związki – takie związki widać na tle postanowień planu dla analizowanego obszaru pomiędzy obszarami przeznaczonymi pod rzemiosło nieuciążliwe (UR), gdzie dopuszczalna jest lokalizacja budynków mieszkalnych dla właścicieli zakładów oraz obszarem mieszkaniowym (M-4), z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę siedliskową oraz dopuszczeniem dodatkowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jeszcze bardziej widać to w przypadku wskazanego w opisie przeznaczenia dominującego obszaru mieszkalno-usługowego (zabudowa mieszkalna jednorodzinna z dopuszczeniem usług oraz zabudowa mieszkalna o funkcji zagrodowej z dopuszczeniem usług).

Należy zwrócić również uwagę, że zasób nieruchomości stricte o takim przeznaczeniu – rzemiosło nieuciążliwe (UR) jest bardzo znikomy. Świadczy o tym fakt, że ani rzeczoznawca, ani skarżąca w wykazie decyzji odszkodowawczych załączonym do skargi nie wskazali przypadków, w których chodziłoby o odszkodowanie za grunt o takim przeznaczeniu. Wynika z tego, że w dostępnych źródłach informacji nie było transakcji dotyczących nieruchomości o takim przeznaczeniu. Jest to zatem przeznaczenie nader specyficzne z perspektywy analizy transakcji rynkowych. W związku z tym dążenie do poszukiwania nieruchomości podobnych wyłącznie o takim przeznaczeniu sprawi, że brak będzie odpowiedniego materiału do analizy, ocena będzie zatem mało wartościowa, gdyż będzie zupełnie abstrahowała od uwarunkowań rynkowych.

Sąd nie podziela również zarzutów dotyczących przyjętych przez biegłego kryteriów korygujących i przypisania im odpowiedniej wagi.

Analiza operatu wskazuje, że wybór współczynników korygujących i przypisanie im odpowiednich wag jest wynikiem przeprowadzonych przez rzeczoznawcę analiz tendencji rynkowych. Trzeba w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że rzeczoznawca zauważył istotny wpływ położenia ogólnego nieruchomości (bezpośrednia relacja ceny lub odszkodowania do odległości od L. jako głównego miasta, centrum regionu;

s. 11 operatu). Rzeczoznawca dostrzegł także wpływ takich cech jak: położenie szczegółowe, stan zagospodarowania, przeznaczenie, uzbrojenie i potencjał rozwoju terenów otaczających, dostęp do dróg publicznych. Bez wpływu na wysokość ceny czy odszkodowania pozostawały natomiast takie cechy jak wielkość powierzchni czy geometria działki (s. 14 operatu). Ponadto, analizując decyzje odszkodowawcze rzeczoznawca zauważył zależność jego wysokości od podobnych czynników, jak te, które wpływają na ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w tym m.in. położenia.

Stosownie do tych wniosków płynących z analizy rynku, rzeczoznawca przyjął trzy cechy wpływające na zróżnicowanie ustalonych kwot odszkodowania za nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi, wydzielone z terenów budowlanych: położenie ogólne (w obszarze rynku); lokalizacja szczegółowa, otoczenie nieruchomości; dojazd, dostęp do infrastruktury (s. 19 operatu). Przypisanie wag do poszczególnych czynników jest zgodne z założeniami metodologicznymi, odpowiada bowiem argumentacji rzeczoznawcy wyjaśniającej tendencje na badanym rynku (s. 10-14 operatu).

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że właściwy dobór czynników korygujących

i właściwe ich wyważenie leży w sferze wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. Ani organ, ani sąd nie mają odpowiednich kompetencji do tego, aby korygować biegłego

i uznawać, że w przypadku danej cechy należałoby przypisać współczynnik niższy, a innej – wyższy. Jeśli opinie jest spójna, gdyż waga współczynników jest uzasadniona opisem rynku i wskazaniem czynników, które wpływały na wysokość odszkodowania, to ani organ ani sąd nie mają podstaw do kwestionowania operatu.

Z zarzutem wadliwego stosowania kryteriów korygujących jest podniesiona już w uzasadnieniu skargi (s. 10) kwestia wadliwych obliczeń i braku wyjaśnienia zastosowanych kwot ekstrapolacji. Odnosząc się do tych kwestii należy po pierwsze jeszcze raz odwołać się do wyżej przedstawionych wywodów, z których wynika, że metodologia stosowania kryteriów korygujących została przez rzeczoznawcę wyjaśniona wnioskami płynącymi z analizy rynku. Jest to kwestia wiedzy specjalistycznej i Sąd mógłby podważyć legalność oceny operatu dokonanej przez organy w tym zakresie tylko przy wykazaniu istotnych błędów logicznych. Takich błędów w operacie nie ma. Po drugie, wbrew podniesionym zarzutom, tok rozumowania rzeczoznawcy przy obliczeniach kryteriów korygujących jest przejrzysty, logiczny i łatwy do zrozumienia. Różnica wartości maksymalnej i minimalnej cen jednostkowych nieruchomości przyjętych do zasobu (?) wyniosła [...] zł/m2. Poszczególnym kryteriom korygującym (które mają na celu skorygowanie różnicy cen w nieruchomościach dobranych do zasobu porównawczego) rzeczoznawca przypisał zróżnicowane wagi: 50%, 40% oraz 10%. Przeliczenie wagi kryterium na kwotę różnicy dało odpowiedni zakres kwotowy, o który należy dokonać korekty (zob. s. 18-19 operatu). Obliczenia skorygowanych cen obiektów porównawczych uwzględniają korekty o stosowne kwoty, uwzględniające wszystkie trzy kryteria korygujące oraz ich stopniowalność (tabela na s. 20 operatu). W ocenie Sądu rozumowanie rzeczoznawcy jest w tym zakresie logiczne, spójne i przekonujące. Skarżąca niezasadnie kwestionuje logikę czy poprawność matematyczną obliczeń.

Konkluzją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że chybione są zarzuty podniesione w punktach 1, 2, 4, 5, 6, 7 tiret 1 i 2, 9 i 10 petitum skargi, dotyczące naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n., art. 153 ust. 1 u.g.n., art. 154 ust. 1 u.g.n., art. 155 ust. 1, w szczególności pkt 7 u.g.n., art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, art. 156 ust. 1 u.g.n., § 36 rozporządzenia. W ocenie Sądu zarzucane naruszenia przepisów prawa materialnego nie miały miejsca w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, odnoszące się do poruszonych wyżej kwestii. Wbrew podnoszonym przez skarżącą argumentom, organy dopełniły obowiązków wynikających z zasad prawdy materialnej

i swobodnej oceny dowodów. Dokonały prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu, zasadnie uznając go za prawidłowy i stanowiący źródło kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na samodzielną i rzetelną ocenę operatu, a zatem również samodzielne i rzetelne ustalenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Wbrew argumentom skarżącej, informacje dotyczące wysokości cen nieruchomości przejmowanych pod drogi, zostały w sprawie wykorzystane jako element prawidłowo sporządzonego operatu. Organy nie miały podstaw do kwestionowania operatu, również pod kątem liczebności doboru działek porównawczych do zasobu stanowiącego podstawę wyceny. Rzeczoznawca dobrał taką ilość działek, która była wystarczająca do ustalenia wartości nieruchomości w sposób obiektywny, odpowiadający realiom rynkowym (a nie subiektywny, z wyraźnym ukierunkowaniem na interes prawny jednej ze stron sporu).

Sąd nie podziela również zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia. Wbrew argumentom skarżącej, zarówno podstawa faktyczna, jak i prawna rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w prawidłowy sposób, pozwalający zrozumieć tok rozumowania organu, który doprowadził do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do wyceny części składowych spornej nieruchomości – w postaci elementów ogrodzenia, w tym cokołu oraz bramy wjazdowej i furtki, należy zwrócić uwagę, że podniesione w skardze w tym zakresie argumenty dotyczą dwóch kwestii: po pierwsze, uwzględnienia w wycenie części składowych cokołu betonowego, który zdaniem skarżącej powinien być pominięty w wycenie, gdyż nie został naruszony ani usunięty przy wydzielani drogi (pkt 4, 7 tiret 3

i pkt 8 zarzutów). Po drugie, Gmina zarzuca biegłemu, że nie uwzględnił wieku ogrodzenia na dzień wydania decyzji podziałowej (pkt 7 tiret 3).

Zarzuty te były podnoszone przez Gminę już na etapie postępowania zakończonego pierwszą decyzją w sprawie (decyzja Starosty z [...] czerwca 2014 r.; zob. odwołanie od tej decyzji, w szczególności k. 237 i 239 akt adm.). W kwestii wyceny tych składników majątkowych znajdujących się na spornej działce w sposób wiążący wypowiedział się już Sąd w wyroku z 23 czerwca 2015 r. (II SA/Lu 973/14). W pierwszym akapicie części merytorycznej uzasadnienia wyroku znalazł się następujący wywód: "Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej prawidłowo ustalił biegły w niniejszej sprawie wartość składników budowlanych znajdujących się na opisanej nieruchomości. W tym zakresie biegły dokonał wyceny poszczególnych elementów ogrodzenia, to jest ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych w gotowym cokole, cokołu betonowego zbrojonego oraz bramy i furtki wykonanych z prętów metalowych (s. 17 operatu szacunkowego z [...] marca 2014 r.). Do ustalenia wartości tych składników rzeczoznawca przyjął koszt odtworzenia ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych w cokole betonowym zbrojonym w stanie nowym. Obliczenia wartości odtworzeniowej biegły dokonał w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką elementów scalonych. Biegły nie uwzględnił natomiast w tej wycenie wartości stanowiącej element wspomnianego ogrodzenia podmurówki wykonanej na koszt gminy. Brak wskazania w operacie, na co wskazywał Wójt Gminy G, wieku ogrodzenia, jak trafnie ocenił organ odwoławczy, nie miało realnego wpływu na wycenę nakładów, skoro jedną z wielkości wymienionych we wzorze zastosowanym do ustalenia kosztu odtworzenia było średnioważone zużycie elementów ogrodzenia, dokonane z wykorzystaniem wiedzy fachowej biegłego".

Wyrok ten jest prawomocny i Sąd kontrolując kolejną decyzję wydaną w tej samej sprawie nie może formułować ocen odmiennych. Stanowiłoby to naruszenie art. 153 p.p.s.a., który wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wiążą w sprawie", oznacza, że ocena prawa i wskazania są wiążące niezależnie od tego, ile razy sprawa będzie "wracała" do organów oraz ile razy następnie nowo wydane decyzje będą kontrolowane przez sąd administracyjny. Dopóki nie zmienią się podstawy prawne, ocena prawna pozostaje wiążąca tak dla organów, jak i dla sądu. Sąd nie może zatem w kolejnych orzeczeniach formułować ocen prawnych odmiennych od tych, jakie zostały wyrażone we wcześniejszym, prawomocnym wyroku.

Ponadto trzeba odnotować, że w kolejnym prawomocnym wyroku wydanym w sprawie, z 21 marca 2017 r., Sąd również uznał za prawidłową ocenę wartości składników budowlanych działki i podkreślił brak potrzeby ponownego odnoszenia się do podtrzymywanych przez skarżącą zarzutów, tożsamych z tymi, do których odnosił się Sąd w wyroku z 23 czerwca 2015 r. (s. 10 uzasadnienia wyroku z 21 marca 2017 r.).

W sprawie została wydana nowa decyzja, bazująca na nowym operacie. Należy jednak zauważyć, że rzeczoznawca J. C. oparł się na opisie znajdującym się już wcześniej w aktach sprawy, w tym na oględzinach przeprowadzonych przez poprzednią biegłą (z uwagi na to, że w dacie sporządzania nowego operatu wyceniane składniki majątkowe już nie istniały; s. 8 operatu). W szczególności, na podstawie oględzin z listopada 2011 r. przyjęto ilość robót – ilość ta jest tożsama z ustaleniami biegłej T. , która, sporządzając drugi operat w sprawie – z [...] lutego 2016 r., bazowała na tym samym protokole oględzin. Podobnie, tożsame są elementy poszczególnych robót, procentowa stawka kosztów opracowania dokumentacji

i nadzoru budowlanego, jak również średnioważone zużycie obiektów (w wysokości 0%; zob. s. 21 operatu). Analiza pierwszego operatu sporządzonego w sprawie, z [...] marca 2014 r., wskazuje na te same ustalenia faktyczne stanowiące jego podstawę

i zastosowanie tej samej metodologii (s. 16-17 operatu, k. 177-178 akt adm.). Wypada przypomnieć, że na bazie tego operatu została wydana pierwsza decyzja, objęta kontrolą Sądu wyrażoną w wyroku z 23 czerwca 2015 r. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku w pośredni sposób dotyczyła również samego operatu, w tym w zakresie składników majątkowych. Podstawa ustaleń faktycznych w decyzji będącej aktualnie przedmiotem kontroli Sądu jest tożsama, tożsama jest również treść zarzutów. W tym zakresie argumenty podniesione w wyroku Sądu z 23 czerwca 2015 r. mają pełne odniesienie do kwestii prawidłowości ustaleń w zakresie części składowych nieruchomości.

Biorąc pod uwagę fakt, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2015 r. odnosi się do tych samych argumentów, które skarżąca Gmina podnosi aktualnie w skardze, Sąd związany tą wcześniejszą oceną, musi uznać zarzuty skargi w tym zakresie za chybione.

Jedynie na marginesie można zauważyć, że niewątpliwie cokół znajdował się na działce, która została przejęta, co wynika z niekwestionowanych opisów zawartych we wszystkich operatach (operaty bazują w tym zakresie na protokole oględzin, stanowiącym załącznik do pierwszego operatu – k. 174). Skoro w świetle art. 135 ust. 4 u.g.n. wartość odtworzeniową tworzy szacunkowy koszt odtworzenia danego składnika, dla wyceny nie ma znaczenia, czy ten składnik majątkowy został rzeczywiście odtworzony przez poprzedniego właściciela nieruchomości w innym miejscu. Z kolei co do nakładów Gminy na wykonanie ogrodzenia w ramach przebudowy drogi – Gmina nie wskazuje podstawy prawnej, w oparciu o którą ewentualne wydatki z tego tytułu miałyby zostać odliczone od kwoty odszkodowania. Ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani w rozporządzeniu w sprawie wyceny nie ma podstaw do odliczania od odszkodowania tego rodzaju nakładów. W związku z powyższym zarzuty Gminy z jednej strony są sprzeczne z wiążącą w sprawie oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku z 23 czerwca 2015 r. (potwierdzoną w kolejnym prawomocnym wyroku z 21 marca 2017 r.), z drugiej nie znajdują oparcia w stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Skarżąca ma natomiast rację zarzucając błąd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody. Z wywodów zawartych na s. 8 decyzji wynika, że zarzut skarżącej dotyczy tego, że biegły nie uwzględnił składnika jakim był cokół, gdy w rzeczywistości zarzut opiera się na argumentacji zupełnie odwrotnej – rzeczoznawca błędnie (niepotrzebnie) uwzględnił ten składnik. Jest to niewątpliwie błąd uzasadnienia, ale równie niewątpliwie jest to, że błąd ten nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Jest to kwestia poboczna wobec wiążącej w sprawie oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku.

Konkludując: Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.