Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1646/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118  ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymierzenia kary upomnienia na piśmie oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczącej wymierzenia kary upomnienia na piśmie [...] A. B.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. wymierzył [...] A. B. karę upomnienia na piśmie. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 117 ust. 1 pkt 1, art. 118 ust. 1 i 2 oraz art. 120 w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.).

Na skutek złożonego przez strażaka odwołania Komisja Dyscyplinarna przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w G. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] uchyliła karę upomnienia na piśmie nałożoną przez Komendanta Powiatowego PSP w W.

Odwołanie od powyższego orzeczenia do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP wniósł Rzecznik Dyscyplinarny przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w G.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP na skutek rozpoznania powyższego odwołania orzeczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt [...], uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w G. do ponownego rozpoznania.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2228/11 oddalił skargę.

W dniu 10 kwietnia 2012 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. wpłynął wniosek A. B. z dnia 3 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wymierzenia kary upomnienia.

Wnioskodawca wskazał w przedmiotowym wniosku, iż w zakresie postępowania dyscyplinarnego ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie określa formy działania przełożonego wymierzającego karę dyscyplinarną. Z kolei Kodeks postępowania karnego, mający zastosowanie w zakresie nieuregulowanym do postępowania dyscyplinarnego w związku z treścią art. 124n ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie przewiduje możliwości wydania orzeczenia w formie decyzji bez bliższego określenia jej charakteru, czy też decyzji administracyjnej. W związku z powyższym wnioskodawca zarzucił, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydanym na podstawie art. 6la § 1 K.p.a., [...] Komendant Wojewódzki PSP w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczącej wymierzenia kary upomnienia na piśmie [...] A. B.

W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2228/11, organ wskazał, iż sąd ten jednoznacznie określił, że w przedmiotowej sprawie akt wydany przez Komendanta Powiatowego PSP w W. nie posiada atrybutu decyzji administracyjnej. Jednocześnie WSA wskazał, że nie mają w sprawie zastosowanie przepisy K.p.a., a przepisy K.p.k. Trudno zatem przyjąć, mając na względzie fakt, że powyższa sprawa korzysta z atrybutu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), że w niniejszej sprawie istnieje możliwość kwestionowania ww. aktu Komendanta Powiatowego PSP w W. w którymkolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji istniejącym w K.p.a., w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 K.p.a.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że ww. akt jest innym aktem administracyjnym niż decyzja administracyjna, to niewątpliwie WSA dokonał oceny stanu prawnego i stanu faktycznego w sprawie, na co wskazuje treść uzasadnienia wyroku z dnia 13 lutego 2012 r. Uznać zatem należy, że sąd administracyjny wszechstronnie i wnikliwe przeanalizował przedmiotowe rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego PSP w W. i nie dopatrzył się, także w kontekście innych aktów normatywnych niż K.p.a., przesłanek stwierdzenia jego nieważności.

Ponadto, zgodnie z poglądami doktryny postępowania administracyjnego podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest także stwierdzenie przez organ wstępnie badający żądanie, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję, której dotyczy żądanie, prawomocnym wyrokiem oddalił skargę oraz, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na te okoliczności, które były przedmiotem badania sądu (uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., w sprawie I OPS 6/2009).

W kontekście powyższego, w ocenie organu, żądanie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne z innych uzasadnionych przyczyn niż brak przymiotu strony.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. B. zarzucił, że zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza zasady postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności wszczyna się bowiem na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. Do postępowania tego nie ma w związku z tym zastosowania art. 61 K.p.a., który dotyczy wszczęcia postępowania w trybie zwykłym. Ponadto przepisy Rozdziału 13 nie przewidują odpowiedniego stosowania art. 61a K.p.a. do wniosku w trybie art. 157 § 2 K.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazują natomiast, że każde rozstrzygniecie dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno być dokonane w formie decyzji.

Mając na względzie powyższe, skarżący poddał pod rozwagę organu II instancji możliwość uznania przedmiotowego postanowienia za decyzję administracyjną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., a jego pisma jako dowołania od takiej decyzji.

Skarżący podniósł jednocześnie, iż przywołany przez organ I instancji wyrok WSA w Warszawie dotyczył skargi na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym PSP, uchylające orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP. Sąd w tym postępowaniu nie dokonał zatem kontroli decyzji Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., albowiem nie to było przedmiotem skargi strony. Tym niemniej przywołany wyrok potwierdza, że do postępowania dyscyplinarnego nie ma zastosowania tryb administracyjny. Nie ma natomiast wątpliwości w świetle materiału dowodowego w sprawie, że Komendant Powiatowy PSP w W. w trybie administracyjnym, z rażącym naruszeniem prawa, wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję administracyjną, na co wskazuje nagłówek tego dokumentu, jego forma oraz pouczenie jednoznacznie odwołujące się do postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że Komendant Powiatowy PSP w W. wydał decyzję administracyjną w sprawie dyscyplinarnej, choć nie miał prawa do jej wydania, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Z uwagi na powyższe, wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2010 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Komendantowi Wojewódzkiemu PSP.

Alternatywnie, w razie uznania przedmiotowego rozstrzygnięcia za decyzję administracyjną, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP i stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Komendant Główny PSP, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w G.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru prawnego dokumentu określonego jako decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendanta Powiatowego PSP w W.

Organ zaznaczył, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa powszechnie obowiązującego przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej.

Jako podstawa prawna "Decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W." wskazane zostały natomiast art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1 pkt 1, art. 118 ust. 1 i 2 oraz art. 120 w związku z art. 115 ust. 1 ustawy o PSP. Żaden z powyższych przepisów nie daje natomiast uprawnienia do uznania, że sprawa wymierzenia kary dyscyplinarnej jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, należy stwierdzić, iż wymierzanie kar dyscyplinarnych należy zaliczyć do prerogatyw pragmatyki służbowej, a nie spraw z zakresu postępowania administracyjnego. Samo przywołanie w nagłówku terminu "decyzja" nie tworzy stanu istnienia sprawy administracyjnej i nie przesądza o tym, czy dany dokument jest decyzją administracyjną.

Organ zaznaczył jednocześnie, że pouczenie zawarte w tej "decyzji" z jednej strony jest zgodne z treścią art. 118 ust. 2 ustawy o PSP, z drugiej zaś błędnie odsyła do przepisów K.p.a. W ocenie organu, powołanie się na przepisy K.p.a. nie rodzi jednak domniemania, że dany akt jest decyzją administracyjną.

Organ nie zgodził się jednocześnie ze stwierdzeniem skarżącego, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2228/11 nie wiązało się z kontrolą aktu z dnia [...] grudnia 2010 r., który był dokumentem inicjującym to postępowanie.

W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. B. zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na tym, że zaskarżonym rozstrzygnięciem odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Komendanta Powiatowego PSP w W., w sytuacji, w której organ ten powinien wydać orzeczenie w trybie i na zasadach określonych w przepisach postępowania karnego;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 158 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia w sprawie, w której przepisy postępowania administracyjnego wymagają wydania decyzji.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w kwocie 480 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednoznacznie, że organ nadzoru potwierdza fakt, iż w sprawie wymierzenia kary dyscyplinarnej decyzja administracyjna nie mogła być wydana, a postępowanie administracyjne nie było właściwym trybem załatwienia sprawy. Organ de facto potwierdził zatem, że decyzja została wydana bez postawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że istnienie decyzji w znaczeniu formalnym (jako aktu) uzależnione jest od czterech warunków: realnego faktu podjęcia przez organ czynności psychofizycznej, skierowanej na wywołanie skutków prawnych, nadania tej czynności i jej przedmiotowym wytworom formy procesowej wskazującej na wolę wywołania skutków prawnych wobec oznaczonych podmiotów, faktycznego istnienia podmiotów będących adresatem aktu oraz faktycznego stworzenia adresatom możliwości zapoznania się z treścią aktu.

Zaznaczył jednocześnie, że próby dokonywania przez organy nadzoru "wykładni" oświadczenia woli organu wydającego decyzję wbrew jednoznacznej, językowej treści tej decyzji, zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych uznane za niedopuszczalne. Ale nawet gdyby przyjąć, że jest to możliwe, to i tak aktu Komendanta Powiatowego PSP w W. nie sposób uznać za orzeczenie w trybie postępowania karnego, albowiem przedmiotowa decyzja absolutnie nie odpowiada wymogom formalnym stawianym przez postępowania karne orzeczeniom karnym. Nie sposób więc na drodze interpretacji uznać, że akt komendanta powiatowego był orzeczeniem w trybie K.p.k., jak chciały to zrobić organy nadzoru orzekające w sprawie. Natomiast akt ten posiada wszelkie formalne atrybuty decyzji administracyjnej, choć jest pozbawiony podstawy prawnej.

Przechodząc do kwestii formalnych skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcie kwestii odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w formie postanowienia jest działaniem contra legem, albowiem opiera się na przekroczeniu w drodze interpretacji norm, granic językowych aktu prawnego. Ponadto interpretacja taka pomija systemowy kontekst wynikający ze specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania w tym postępowaniu, albowiem jak jednoznacznie wynika z treści tego przepisu, odnosi się on jedynie do wniosku w trybie art. 61 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast częścią zwykłego postępowania w sprawie, która była przedmiotem badanej decyzji.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn.. akt II SA/Wa 2228/11 rodzi domniemanie zgodności z prawem decyzji Komendanta Powiatowego PSP w W. skarżący podkreślił, że postępowanie sądowoadministracyjne oraz skarga, wbrew twierdzeniom organu, nie dotyczyły merytorycznej treści tego orzeczenia, a jedynie oceny, czy prawidłowe jest orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej nakazujące ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd nie dokonał zatem kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., albowiem nie to było przedmiotem skargi strony.

W ocenie skarżącego, wskazane powyżej uchybienia dowodzą, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy orzekające zasad ogólnych postępowania administracyjnego w szczególności art. 6, 7, 8 K.p.a.

Wysokość wnioskowanych w skardze kosztów zastępstwa procesowego uzasadnił natomiast nakładem pracy pełnomocnika oraz stopniem skomplikowania sprawy.

Komendant Główny PSP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wniósł jednocześnie o nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł wskazując, iż zgodnie z § 14 pkt 2 ppkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, stawki minimalne wynoszą 240 zł. Zgodnie zaś z § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. W ocenie organu, skarżący nie wykazał zasadności przyznania kosztów zastępstwa w podwójnej wysokości, przez co wniosek ten nie jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego z dnia 3 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczącej wymierzenia A. B. kary upomnienia.

Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., który wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Wcześniej przepis art. 157 § 3 K.p.a., w wersji obowiązującej do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

W związku z uchyleniem art. 157 § 3 K.p.a., w doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że do postępowania nieważnościowego w kwestii odmowy wszczęcia tego postępowania mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym art. 61a K.p.a. (vide: Małgorzata Jaśkowska – Komentarz aktualizowany do art. 157 K.p.a. LEX/el. 2012; Alicja Plucińska-Filipowicz - Komentarz do zmiany art. 157 K.p.a. LEX/el. 2011; W. Chróścielewski - Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 15).

Należy tym samym podzielić stanowisko organu, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest wydawane, z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb postępowania, decyzja której dotyczy wniosek nie obowiązuje już w obrocie prawnym lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych występuje w sytuacji, gdy wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania, gdy np. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie jest stroną lub nie ma zdolności do czynności prawnych.

Zatem wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku zaś ich braku organ (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie) winien wydać na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia takiego postępowania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ przed wszczęciem takiego postępowania zobowiązany jest zatem ustalić, czy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja ta stanowi element przedmiotowy postępowania o stwierdzenie nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendant Główny PSP wyjaśnił, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. z przyczyn przedmiotowych, gdyż dokument ten nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył przy tym, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa powszechnie obowiązującego przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej. Żaden z przepisów ustawy o PSP nie daje natomiast uprawnienia do uznania, że sprawa wymierzenia kary dyscyplinarnej jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, należy stwierdzić, iż wymierzanie kar dyscyplinarnych należy zaliczyć do prerogatyw pragmatyki służbowej, a nie spraw z zakresu postępowania administracyjnego. Samo przywołanie w nagłówku terminu "decyzja" nie tworzy natomiast stanu istnienia sprawy administracyjnej i nie przesądza o tym, czy dany dokument jest decyzją administracyjną.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków oraz postępowanie w tych sprawach regulują przepisy Rozdziału 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 Nr 12, poz. 68 z późn. zm.). W sprawach zaś nieuregulowanych w tym Rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 124n ustawy o PSP).

Sprawy dyscyplinarne funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej nie należą zatem do spraw z zakresu administracji publicznych, w których wydawane są decyzje administracyjne.

Podstawę prawną wymierzenia A. B. kary upomnienia przez Komendanta Powiatowego PSP w W. stanowił przepis art. 118 ust. 1 ustawy o PSP. Przepis ten stanowi, że za przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, nieuzasadniające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, nie później jednak niż przed upływem 3 miesięcy od powzięcia wiadomości o przewinieniu. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu, od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej. W takim przypadku komisja nie może orzec na niekorzyść ukaranego.

Kara dyscyplinarna upomnienia wymierzana przez przełożonego dyscyplinarnego na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o PSP jest nakładana w tzw. trybie uproszczonym, bez konieczności wszczynania zwykłego postępowania dyscyplinarnego. W razie popełnienia przewinienia mniejszej wagi przełożony może zatem wymierzyć karę upomnienia z pominięciem pełnej procedury dyscyplinarnej. Jedynym wymogiem, jaki nakłada na niego art. 118 ust. 1, jest zachowanie formy pisemnej przy wymierzeniu kary upomnienia.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych uregulowań, pisma Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczącego wymierzenia A. B. kary upomnienia, nie można w żadnym razie uznać za decyzję administracyjną, mimo iż w nagłówku tego pisma użyto nazwy "decyzja", a w pouczeniu o środkach zaskarżenia odwołano się do przepisów K.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że w następstwie wymierzenia A. B. powyższej kary upomnienia przez Komendanta Powiatowego PSP w W. oraz złożenia przez funkcjonariusza odwołania, uruchomiony został prawidłowy tryb odwoławczy przewidziany w ustawie o PSP, najpierw przed Komisją Dyscyplinarną przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP, a następnie przed Odwoławczą Komisją Dyscyplinarną przy Komendancie Głównym PSP.

Postępowanie, dotyczące wymierzenia skarżącemu kary upomnienia, nie zostało zatem w żadnym zakresie poddane przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i brak podstaw do stwierdzenia, że doszło w tym postępowaniu do wydania decyzji administracyjnej.

Reasumując stwierdzić należy, iż organ orzekający słusznie przyjął, że decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo bowiem uznał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności odnosi się do takiej formy działania organu, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Innymi słowy, wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, zgodnie z żądaniem skarżącego, było niemożliwe z przyczyn przedmiotowych. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a., do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w G. z dnia [...] maja 2012 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.