Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1361/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 , art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Państwowej Szkoły [....] w G. na decyzję Wojewody [....] z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. WSA/wyr. l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Starosta G. decyzją z dnia 30 marca 2009 r., na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił zwrotu zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły [...] oraz częścią Dworu [...] działki nr "1" o pow. 0,1658 ha oraz niezabudowanej działki nr "2" o pow. 0,0002 ha.

W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 5 sierpnia 1964r. [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965 roku - przejęto na rzecz Skarbu Państwa między innymi pgr "3", "4", "5", "6", "7", "8" i "9" o powierzchni ogólnej 51a 09 m 2, stanowiące własność Z. G. w 10/16 częściach i K. G. oraz R. G. po 3/16 części. Wyżej wymienioną decyzją wywłaszczone zostały także: parcela gruntowa "10" o powierzchni 0,1070 ha, stanowiąca własność J. M. oraz parcela gruntowa "11" o powierzchni 0,1422 ha, stanowiąca własność W. z D. B..

Organ ustalił, że cały wywłaszczony teren objęty był decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej Znak: [...] z dnia 31 grudnia 1963 r., pod budowę Domu [...]. Teren ten został oznaczony konturem koloru czerwonego na planie sytuacyjno-wysokościowym w skali 1:1000 stanowiącym załącznik do w/w decyzji lokalizacyjnej. W kompleksie opisanych wyżej parcel znajdował się również obszar, w skład którego wchodziła zabudowana Dworem [...] parcela budowlana "12", oraz parcela gruntowa "13", znajdująca się w chwili wywłaszczenia w gestii Zarządu Powiatowego PTTK w G.. Parcele te leżały pośrodku terenu objętego decyzją lokalizacyjną i rozdzielały parcele gruntowe "8" i "9" należące do Z. G., R. G. i K. G., od parcel gruntowych "11" i "10" stanowiących własność J. M. oraz W. z D. B., co uniemożliwiało posadowienie budynku Domu [...] centralnie na wywłaszczonym terenie.

Nadto organ ustalił, że na przedmiotowym terenie został wzniesiony budynek Komitetu Powiatowego PZPR - także użyteczności publicznej (obecnie mieści się w nim Państwowa Szkoła [...] l Stopnia). Teren, na którym został zlokalizowany Dom P., zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania miasta G., zatwierdzonym Uchwalą Prezydium WRN w R. Nr XXVII/225/62 z dnia 29 maja 1962 r. z późn. zmianami, przeznaczony był pod budownictwo użyteczności publicznej. Nadto Komitet Wojewódzki PZPR w R. był w posiadaniu decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia 4 czerwca 1964 r. wydanej przez Prezydium PRN w G., pod budowę budynku administracyjnego Komitetu Powiatowego PZPR w G.. W związku z wyżej wymienioną decyzją lokalizacyjną, Prezydium PRN w G. decyzją z dnia 15 lutego 1966 r. przekazało Komitetowi Powiatowemu PZPR część nieruchomości gruntowej stanowiącej pgr l.kat. "3", "4", "8", "9", "14" o pow. ogólnej 0,2882 ha, wywłaszczonej przedmiotowym orzeczeniem z dnia 5 sierpnia 1964 r.

Parcele gruntowe "3", "4", "5", "6" i "7" zmieniły oznaczenie na działki: "15", "16" oraz "17" o pow. ogólnej 0,3239 ha. Zostały one zwrócone K. G. i R. G. na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 20 stycznia 1993 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 26 lutego 1993 r.

Z części wywłaszczonej parceli gruntowej "9" powstały działki nr "18", "19" i "20" o pow. ogólnej 0,1808 ha. W wyniku synchronizacji do stanu katastralnego z dnia wywłaszczenia działka ewidencyjna nr "20" o pow.0,1687 ha położona w G. przy ul. [...], objęta Kw Nr [...], uległa podziałowi na działki nr "1", "21", "22" i "23" o pow. ogólnej 0,1687 ha.

Następnie, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, organ podał, że :

* Starosta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzekł o odmowie zwrotu działek nr "1", "22" i "23" oraz o zwrocie działki "21" na rzecz K. G. i R. G.

* Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił decyzję Starosty G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

* Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 906/06 uchylił decyzję Wojewody i nakazał organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 ust. 3, art. 229a w zw. z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na to, że w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Wojewoda decyzją z dnia 8 lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekającą o odmowie zwrotu działek nr: "1", "22" i "23".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 340/08 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części odmawiającej zwrotu działek nr "1" i "23" oraz poprzedzają ją decyzję organu l instancji w tej samej części. W pozostałym zakresie dotyczącym działki nr "22" skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę odmowy zwrotu działek nr "1" i "23" stanowił art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492 ze zm.), który na podstawie Trybunału Konstytucyjnego z dniem 9 kwietnia 2008 r. utracił moc.

Organ l instancji, na podstawie oględzin nieruchomości składającej się z działki nr "1" o pow.0,1658 ha i działki nr "23" o pow.0,0002 ha, przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 24 listopada 2008 r., ustalił że działki te przylegają do siebie i tworzą wraz z działką nr "21" jeden kompleks ogrodzony ogrodzeniem z siatki na podmurówce. Działka nr "1" zabudowana jest częścią budynku Szkoły [...] oraz częścią budynku Dworu [...], natomiast działka nr "23" jest niezabudowana. Ogrodzenie działki od strony południowo-zachodniej nie przebiega wzdłuż granicy działki nr "1", lecz częściowo przez działkę sąsiednią nr "24", stanowiącą własność Miasta G., na której zlokalizowana jest pozostała część budynku Szkoły [...] oraz pozostała część Dworu [...].

Starosta G. podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. W ocenie organu l instancji, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przemawiają za tym następujące okoliczności:

- nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 5 sierpnia 1964 r. przeznaczone były pod budowę Domu [...] jako obiektu użyteczności publicznej wkomponowanej w architekturę zieleni zorganizowanej-ozdobnej.

- ani w decyzji o lokalizacji szczegółowej, ani też w załączniku do zaświadczenia lokalizacyjnego, a także w orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości nie określono na których konkretnie parcelach gruntowych ma być wybudowany ten budynek. Oznacza to, zdaniem organu l Instancji, że budynek ten winien mieścić się w granicach lokalizacji szczegółowej i ten warunek został spełniony, gdyż budynek Domu [...] jako obiekt użyteczności publicznej został w tych granicach wybudowany.

- wzniesiony budynek Komitetu Powiatowego PZPR był także budynkiem użyteczności publicznej (obecnie mieści się w nim Państwowa Szkoła [...] l Stopnia).

- wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia wynikającym z powołanego w podstawie prawnej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż zrealizowane na tym terenie obiekty, zarówno budynek Domu [...], jak i budynek Komitetu Powiatowego PZPR, w którym mieści się obecnie Szkoła [...] l Stopnia, miały i nadal mają charakter obiektów użyteczności publicznej, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody wniosły K. G. c. A. i K. G. c R.. Zarzuciły błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez potraktowanie budowy Domu [...] jako realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy obiekt ten nie jest posadowiony na działkach będących przedmiotem postępowania, zaś budowa domu partii nie była objęta stosowną decyzją lokalizacyjną, nie wyjaśnienie czy teren objęty wywłaszczeniem w całości był niezbędny do budowy Domu [...] oraz naruszenie przepisów art. 77 § 1 kpa, art. 86 kpa. Wniosły o zmianę przedmiotowej decyzji przez orzeczenie o zwrocie przedmiotowych działek, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście Powiatowemu w G. do ponownego rozpoznania.

Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r. (znak: [...]), na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 9 grudnia 2004 r.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestią jaką winien ustalić organ administracyjny jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie ocena czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Dlatego podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Nieuzasadnione, w ocenie organu odwoławczego, jest uwzględnienie przy określaniu celu wywłaszczenia również budowy domu p., skoro decyzja wywłaszczeniowa wyraźnie określiła, że celem wywłaszczenia jest budowa Domu [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia jest konieczne i możliwe jedynie w przypadku, gdy nie został on wyrzeczony w orzeczeniu wywłaszczeniowym lub został określony w sposób ogólnikowy, co w przedmiotowej sprawie z pewnością nie zachodzi.

Nadto podniósł, że Starosta G. nieprawidłowo posługuje się oznaczeniem nieruchomości, co do których toczy się obecnie postępowanie jako działek nr "1" i nr "23", gdyż dotychczas nie wydano decyzji zatwierdzającej podział działki nr "20" na działki nr nr "1", "19", "22", a w związku z tym w ewidencji gruntów miasta G. nadal funkcjonuje działka nr "20" o pow. 0,1687.

Stwierdził również, że z uwagi na fakt, że w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, można przypuszczać, iż dalsze postępowanie wyjaśniające doprowadzi w efekcie do stwierdzenia zbędności nieruchomości będących przedmiotem sprawy na cel ich wywłaszczenia, to tym samym koniecznym będzie rozważenie w postępowaniu zwrotowym kwestii możliwości zwrotu działki nr "1", powstałej z części działki nr "20", w szczególności w części zabudowanej fragmentem budynku Dworu [...] tj. stwierdzenia poprawności i dopuszczalności przyjęcia do ewidencji ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej poprzez podjęcie odpowiednich działań w celu zaklauzulowania tego podziału działki nr "20", w tym ustalenia możliwości takiego podziału budynku w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, póz. 2663) oraz analogicznie w odniesieniu do części zabudowanej budynkiem Państwowej Szkoły [...]. W pozostałych częściach budynki te znajdują się na działce "25", stanowiącej uprzednio parcelę gruntową pgr "13" (znajdującą się w chwili wywłaszczenia w gestii Zarządu Powiatowego PTTK w G.) oraz parcelę budowlaną nr 32.

Zwrócił także uwagę na konieczność dokonania ustalenia, czy aktualne zagospodarowanie terenu spowodowało zmianę wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniosła Państwowa Szkoła [...] l Stopnia. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 i art. 138 § 2 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W zaskarżonej decyzji nie wskazano konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Strona skarżąca podniosła, że przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie nakładały obowiązku określenia celu wywłaszczenia, zatem właściwym jest uwzględnienie celów wywłaszczenia określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. W przedmiotowej sprawie celem tym był cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, który niewątpliwie został zrealizowany. Budowa domu p., który był obiektem powszechnie dostępnym dla społeczeństwa stanowił realizację celu użyteczności publicznej. Nadto również aktualne zagospodarowanie nieruchomości, które ma charakter trwały, stoi na przeszkodzie orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Ponownie przytoczył czynności jakie organ l instancji musi przeprowadzić w celu orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie celu wywłaszczenia poprzez budowę domu p., organ odwoławczy podkreślił, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia jest konieczne i możliwe jedynie w przypadku, gdy nie został on wyrzeczony w orzeczeniu wywłaszczeniowym czy też akcie notarialnym lub został określony w sposób ogólnikowy, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. stanowi, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z faktem, iż przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie poddana ocenie sądu administracyjnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ustalenia zatem wymaga jakie oceny prawne wyrażone zostały w poprzednich orzeczeniach sądu.

l tak, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 10 lutego 1994 r. sygn. SA/Kr 937/93, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 1993 i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w zakresie, w jakim odmówiono skarżącym zwrotu działki nr "20", sąd stwierdził: "Na działce nr "20" powstał dom partii obecnie użytkowany jako szkoła [...] względnie ognisko muzyczne. Nie jest to zatem realizacja celu wywłaszczenia (k. 165 przedłożonych akt administracyjnych). Pogląd ten wyrażony został na gruncie, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, przepisu art.69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 72 poz.315 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust.1). Pod pojęciem zbędności rozumiano sytuację, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślenia również wymaga, że przepis art.69 ust.1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uzależniał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od przeznaczenia nieruchomości określonego w planie zagospodarowania przestrzennego.

W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 października 2001 r. sygn. II SA/Kr 251/01, którym w części stwierdzono nieważność, a w części uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 28 grudnia 2000r i poprzedzająca ją decyzję organu l instancji (wydaną na podstawie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o zwrocie nieruchomości), sąd stwierdził :" Stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zwrocie nieruchomości oznacza wymaganie ustalenia przez organ celu wywłaszczenia przez jego odtworzenie oraz ustalenie, czy z punktu widzenia tego celu został on zrealizowany na całej, czy też na części tylko wywłaszczonej nieruchomości. Odtworzenie celu użyteczności publicznej, jako przesłanki wywłaszczenia na podstawie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dla potrzeb postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wymaga ustalenia nie tylko zamierzenia wywłaszczającego (np. wzniesienie budynku użyteczności publicznej), ale także zasięgu w terenie niezbędnego dla realizacji tego celu, przy uwzględnieniu wszelkiej niezbędnej infrastruktury. Przedmiotem wniosku jest niewątpliwie działka nr "20", na której Dom [...] nie stoi. To, że obejmuje ona teren mieszczący się w granicach wywłaszczenia, określonych w decyzji lokalizacyjnej, nie przesądza, że teren ten dla celu wywłaszczenia objętego orzeczeniem z dnia 5 sierpnia 1964 r w części był, czy też nie był, niezbędny dla spełnienia przez Dom [...] swej funkcji. Ta właśnie okoliczność winna być przedmiotem stosownych ustaleń. Nie jest przesądzone czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr "20". (k.371 akt administracyjnych).

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. II SA/Kr 906/07, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r. , wydaną na podstawie art. 136 w związku z art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sąd wyraził pogląd, że "organ I instancji właśnie na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r powinien ocenić czy budowa domu p. może być uznana za realizację innego celu mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia". Zaznaczyć jednakże należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i dacie orzekania przez Sąd, obowiązywał przepis art. 229 a ustawy, stanowiący, że "Przepis art. 229 stosuje się ( czyli, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje), jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia" (t.j. Dz.U.2004.261.2603). Niekonstytucyjność tego przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. OTK-A 2008/3/41). Dlatego też powyższą oceną sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest związany.

Kolejnym wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. II SA/Kr 340/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2008 r i poprzedzająca ją decyzję organu i instancji w części odmawiającej zwrotu działki nr "1" i "23", gdyż podstawą odmowy zwrotu był zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami (k.222).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że stosownie do treści art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl tego ostatniego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z treścią art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Bezspornym w sprawie jest, że nieruchomość skarżących została wywłaszczona pod budowę Domu [...], a budynek ten na działkach objętych żądaniem zwrotu nie został wybudowany. W decyzji wywłaszczeniowej z dnia 5 sierpnia 1964 r. (k.21 akt sprawy), wydanej na podstawie m.in. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wskazano, że "orzeka się o wywłaszczeniu powyższych nieruchomości ponieważ są one ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędnie konieczne pod budowę Domu [...] zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium PPN Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w G. z dnia 31.XII.1963 r.". W decyzji tej zaznaczono również, że o wywłaszczeniu orzeczono po stwierdzeniu dopuszczalności i zasadności wywłaszczenia. Oznacza to tylko tyle, że organ uznał, że spełniona jest przesłanka wywłaszczenia określona w art.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak bowiem wynikało z przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy decyzja o wywłaszczeniu mogła być wydana po ustaleniu, że objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne. Wobec powyższego to wydana decyzja wywłaszczeniowa, a nie przepis art.3 ustawy określała cel wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Jak wynika z treści decyzji z dnia 5 sierpnia 1964 r., określono w niej cel wywłaszczenia - budowa Domu [...]. Na nieruchomości wywłaszczonej od poprzedników prawnych skarżących cel ten nie został zrealizowany.

Organy nie ustaliły, aby jakakolwiek część nieruchomości wywłaszczonej objętej wnioskiem o zwrot była niezbędna dla spełnienia przez Dom [...] swej funkcji (ocena prawna NSA zawarta w wyroku z dnia 17 października 2001 r.).

W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nieistotną dla orzeczenia zwrotu nieruchomości jest okoliczność, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Istotne jest jedynie ustalenie, czy ziściły się przesłanki określone w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt l OSK 623/2005, opub. w LEX nr 198167, zgodnie z którym nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu).

Rozważyć nadto pozostaje, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580). W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga zatem od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie podkreśla się również, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. (wyr. NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). W wyroku z dnia 4 maja 1982 r. ( l SA 95/82, ONSA 1982 , nr 1, poz.41) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Stosownie do art. 138 § 2 kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu l instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza tego przepisu.

Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu decyzji, że wydanie decyzji kasacyjnej wynika z konieczności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Organ l instancji zgromadził wystarczające dowody pozwalające na ustalenie tej okoliczności. Dokonując oceny tych dowodów, stwierdził, że nieruchomość nie stała się zbędna. Rzeczą organu II instancji nie było zatem prowadzenie postępowania wyjaśniającego, ale dokonania oceny materiału dowodowego i subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej.

Nie jest również zasadny zarzut, że nie wydana została decyzja o zatwierdzeniu podziału działki nr "20" na działki nr "1", "6", "22". Zgodnie bowiem z przepisem art. 96 ust.1 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2009 r. - Dz.U. 2009.42.335), w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

Prawidłowy jest natomiast pogląd organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne będzie sporządzenie operatu szacunkowego. W razie bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca jest zobowiązany do zwrotu Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego zwaloryzowanego ustalonego w decyzji odszkodowania. W razie zaś zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu koniecznym jest ustalenie wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu (art.140 ustawy). Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zgodzić się, co prawda, należy ze skarżącym, że zalecenie dokonania ponownej oceny prawnej przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania nie może być przyczyną wydania decyzji kasacyjnej, ale jak to przedstawiono wyżej podstawą uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem była konstatacja , że organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie. Fakt częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie może być przesłanką do jej uchylenia, gdyż naruszenie prawa procesowego tylko wtedy stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, gdyby mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia arrt.136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak już wyżej przedstawiono, to nie przepis art.3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale treść decyzji wywłaszczeniowej jest podstawa ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art.16 ust.2 tej ustawy we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie należało wskazać m.in. cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Z kolei w myśl art.21 ust.1 cytowanej ustawy w decyzji wywłaszczeniowej organ orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie z wymogami tego przepisu w decyzji określono, odwołując się do treści wniosku, cel wywłaszczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, cytowanego w skardze poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., że "zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć". Trwały sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie jest kolejną (inną niż określone w art. 137 ugn) przesłanką negatywną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Do takiego wniosku prowadzi również treść art. 140 ust. 4 ustawy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.