Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2363/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z  art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 38 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg: E. K., E. S., E. O. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr KR [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267) w zw. z art. 156 § 1 kpa, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,46823 części w zabudowanym gruncie o pow. 630 m2, położonym w [...] przy ul. [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz M. S. w udziale wynoszącym 3/4 części oraz E. O. w 1/4 części. W pkt II decyzji ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości netto 294,98 zł, natomiast w pkt III orzeczono, że rozpatrzenie wniosku z [...] maja 1948 r. obejmującego pozostałą część nieruchomości hip. nr [...] nastąpi odrębną decyzją.

Pismem z [...] lipca 2008 r. E. K. oraz z [...] września 2008 r. E. O. i M. S. wniosły o zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. E. K. do ww. wniosku załączyła umowę sprzedaży udziałów w spadkach z [...] lutego 2008 r. (Repertorium A nr [...]) zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. M., mocą której M. S. sprzedała E. K. udział wynoszący 1/2 części spadku po M. K. za cenę 7.500 zł, natomiast E. O. sprzedała E. K. udział wynoszący 1/2 części spadku po A. T. za cenę 2.500 zł.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent [...] zmienił swoją decyzję z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w ten sposób, że punkt I ww. decyzji otrzymał następujące brzmienie: "ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,46823 części w zabudowanym gruncie o powierzchni 630 m2 położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w KW [...], na rzecz E. K. w udziale wynoszącym 4/8 części, M. S. w udziale wynoszącym 3/8 części oraz E. O. w udziale wynoszącym 1/8 części."

Pismami z [...] maja 2010 r. oraz z [...] listopada 2011 r. E. K. działając w imieniu własnym oraz E. O. i M. S. złożyła wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki rachunkowej w decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem z [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent [...] sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzjach Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] kwietnia 2010 r. poprzez zastąpienie:

- w decyzji z [...] czerwca 2008 r. na stronach: nr [...] w wersie [...], nr [...] w wersie [...] i [...], nr [...] w wersie [...] i [...], nr [...] w wersie [...] wyrazów: "do udziału wynoszącego [...] części" wyrazami: "do udziału wynoszącego [...] części" oraz na stronie [...] w wersie [...] wyrazy: "[...] lokali mieszkalnych" wyrazami: "[...] lokali mieszkalnych",

- w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. na stronach: nr [...] w wersie [...], nr [...] w wersie [...] wyrazów: "do udziału wynoszącego [...] części" wyrazami "do udziału wynoszącego [...]części".

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z przekazanego przez E. K. zestawienia powierzchni lokali mieszkalnych i użytkowych z podziałem na sprzedane i niesprzedane lokale wg posiadanych umów notarialnych (stan na [...] maja 2010 r.) sporządzonego przez administratora budynku spółkę Zarządzanie Budownictwo i Konsulting "[...]" sp. z o.o. wynika, że udział w gruncie sprzedanych lokali wynosi [...], natomiast udział w gruncie lokali niesprzedanych jest równy [...]. Ponadto wskazano, że w budynku znajduje się [...] lokali mieszkalnych.

Pismem z [...] grudnia 2010 r. radca prawny M. P. złożyła wniosek zgłaszający udział w sprawie swojego mocodawcy E. S., jako spadkobiercy M. S. Do wniosku dołączono akt poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2010 r., Repertorium A nr [...] stwierdzający, że spadek po M. S. na podstawie ustawy nabył syn E. S. w całości.

Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent [...] zmienił pkt I decyzji z [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz decyzji z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] poprzez nadanie mu następującego brzmienia: "ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,55739 części w zabudowanym gruncie o powierzchni 630 m2 położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w KW [...], na rzecz E. K. w udziale wynoszącym 4/8 części, E. S. w udziale wynoszącym 3/8 części oraz E. O. w udziale wynoszącym 1/8 części". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na zmianę przedmiotowych decyzji w zakresie osób, na rzecz których ma zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego wyraziła zgodę [...] listopada 2011 r. E. K. działająca w imieniu własnym oraz E. O..

Komisja przytoczyła treść art. 155 kpa. Wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z 9 marca 2017 r. przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. niewątpliwie takie "przysporzenie" wystąpiło, gdyż Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości dodatkowo na rzecz E. S..

Komisja podniosła, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że na podstawie art. 154 lub art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie w ramach, tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe (wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08). Okoliczności tej nie badał Prezydent [...].

Komisja przytoczyła treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu i wskazała, że decyzja wydana na podstawie tych przepisów nie zależy od swobodnego uznania organu administracji publicznej. Organ administracyjny posiada jednak luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Jednak luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 kpa i wydanie przez Prezydenta [...] weryfikowanej decyzji.

Komisja podała, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. podstawą wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na doktrynę i orzecznictwo wyjaśniła, co należy rozumieć przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" i wywiodła, że brak podstaw do zastosowania przez Prezydenta [...] trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa obligował Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Komisja wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Nie jest więc dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Z kwestią tą łączy się nieodzownie istotne w praktyce zagadnienie prawnej dopuszczalności "zbywalności" uprawnień z decyzji. Komisja wskazała, że istnieją w polskim ustawodawstwie takie regulacje prawne, które przewidują możliwość zmiany podmiotu praw wynikających z decyzji administracyjnych, np. art. 494 § 2 k.s.h. Jednocześnie, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w trybie art. 155 kpa nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Jak wskazują sądy administracyjne, "w trybie art. 155 kpa możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji" (wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/07).

Komisja stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 kpa. Niezależnie od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. W wyroku NSA z 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1789/07 stwierdzono, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 lub art. 155 kpa, mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia.

Komisja podkreśliła, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie została spełniona pierwsza oraz trzecia z wymienionych przesłanek, ponieważ postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, a także żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji.

Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] wydając decyzję z [...] listopada 2011 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji.

W postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona, jako stronom postępowania, jedynie: E. K. jako stronie i pełnomocnikowi E. O. oraz r.pr. M. P. jako pełnomocnikowi E. S..

Zarówno na datę wydania decyzji z [...] czerwca 2008 r., z [...] kwietnia 2010 r. i z [...] listopada 2011 r. w budynku przy ul. [...] zostało sprzedanych [...] lokali mieszkalnych o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W związku ze sprzedażą i wyodrębnieniem ww. lokali ich właścicielom przysługiwał udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości wynoszący 0,44261.

Wydając ww. decyzję Prezydent pominął współużytkowników wieczystych działki.

Właścicielom wyodrębnionych lokali, będącym zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przysługiwało prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Interes prawny właścicieli lokali wynikał z przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Uniemożliwienie właścicielom wyodrębnionych lokali realizacji uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony godziło w konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

Prezydent [...] wydając decyzję z [...] listopada 2011 r., w trybie art. 155 kpa, powinien był dysponować zgodą wszystkich stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] kwietnia 2010 r., a więc także zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali.

Komisja stwierdziła, że organ dysponował zgodą na zmianę decyzji w trybie 155 kpa jedynie E. K. działającej w imieniu własnym i E. O.. Organ nie miał zgody E. S.. Pełnomocnik r.pr. M. P. zgłosiła się [...] grudnia 2010 r. do postępowania dot. [...]. Jednocześnie brak jest oświadczenia pisemnego pełnomocnika E. S. o wyrażeniu zgody w trybie art. 155 kpa na zmianę decyzji Prezydenta [...] nr [...] i nr [...]. Jedynie zgłoszono pełnomocnictwo. Komisja zauważyła, że powyższa kwestia nie była przedmiotem badania w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta [...].

Komisja wskazała, że z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2011 r. nie wynika aby Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.

W piśmiennictwie podkreśla się, że wprowadzenie jako przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki sprawia, że organ administracyjny nie może w rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 155 kpa, nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

To, w ocenie Komisji, obligowało ją do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., gdyż Prezydent wydając decyzję z [...] listopada 2011 r., w trybie art. 155 kpa, rażąco naruszył prawo poprzez zastosowanie tego trybu postępowania do decyzji związanych, brak było zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz brak było rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr KR [...] złożyli: Miasto [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2363/19) oraz E. K., E. S. i E. O. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2364/19).

Miasto [...] zaskarżyło decyzję w zakresie obejmującym wskazane poniżej części uzasadnienia decyzji Komisji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30 § 4 i art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 kpa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.2. (str. 8.) w całości; w pkt. III.2.3. (str. 10.) w zakresie: "Brak podstaw do zastosowania przez Prezydenta [...] trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa obligował Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa."; w tytule pkt. III.3. (str. 11.) w całości; w pkt. III.3.1. (str. 11.) w zakresie: " W rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 kpa"; w pkt. III.3.3. (str. 11.) w zakresie: "Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji."; w pkt III.3.4. (str. 12-14.) w całości; w pkt. III.3.5. (str. 14.) w zakresie: "Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron."; w pkt III.3.6. (str. 15.) w całości; w pkt. III.4.1. (str. 15.) w zakresie: "W ocenie Komisji koniecznym jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w całości z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa."; w pkt. III.4.2. (str. 17.) w całości; podczas gdy:

(1) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 kpa;

(2) dokonując zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent [...] pozyskał zgodę wszystkich stron postępowania;

(3) uzasadnienie decyzji Prezydenta z [...] listopada 2011 r. spełnia wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia, w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

Skarżący: E. K., E. S. i E. O. zaskarżyli decyzję Komisji w całości, zarzucając naruszenie przepisów:

1. art. 28 kpa poprzez skierowanie decyzji do osób, które nie posiadają interesu prawnego, a więc nie przysługuje im przymiot strony, tj. do P. K., K. W., M. K. i M. J., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa,

2. art. 8 kpa oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez niepoinformowanie skarżących o wpływie opinii Rady Społecznej, który to wpływ nastąpił już po wydaniu przez Komisję zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy,

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta, podczas gdy decyzja Prezydenta w swojej istocie odpowiadała prawu, a więc nie można mówić o spowodowaniu przez nią skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co oznacza, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy,

4. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że Prezydent [...] w postępowaniu dotyczącym wydania kwestionowanej decyzji odmówił właścicielom wyodrębnionych lokali przymiotu strony, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że właścicielom wyodrębnionych lokali została doręczona decyzja Prezydenta, co w konsekwencji powodowało, że osoby te wiedziały o postępowaniu i mogły w nim uczestniczyć, a tym samym skorzystać z uprawnień przysługujących stronom, wobec czego nie można uznać, że Prezydent odmówił właścicielom wyodrębnionych lokali przymiotu strony.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także o umorzenie postępowania przed Komisją; względnie o zobowiązanie Komisji do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, względnie umarzającej postępowanie przed Komisją. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd zapatrywań co do naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o umorzenie postępowania przed Komisją. Ponadto, w każdym wypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do skargi Miasta [...] Komisja zanegowała możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji z uwagi na rzeczywisty zakres zaskarżenia określony w skardze. W ocenie Komisji treść zarzutów sprowadza się do podważenia samego rozstrzygnięcia - wkracza bowiem w przedmiot objęty podstawą prawną wymienioną w osnowie decyzji - co stanowi zabieg niedopuszczalny. Stanowisko to zostało rozwinięte w odpowiedzi na skargę Miasta [...].

Na podstawie art. 111 § 1 ppsa Sąd zarządził połączenie spraw: o sygn. akt I SA/Wa 2363/19 oraz o sygn. akt I SA/Wa 2364/19 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2363/19.

Postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu - Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. przedstawicielka Stowarzyszenia wniosła o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do skargi Miasta [...] wyjaśnić należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie. Brak jest jednak zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia (jak w niniejszej skardze), a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie, bądź jego fragmenty.

Sąd odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia decyzji bądź jego części, sąd władny jest uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja, jako całość z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem byłaby dotknięta nieważnością, jako orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jak wyżej zaznaczono, a co następnie będzie wskazane, brak jest podstaw do uwzględnienia obydwu skarg, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, chociaż nie ze wszystkimi argumentami podniesionymi w jej uzasadnieniu można się zgodzić, co jednakże nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Należy zgodzić się z Komisją, że Prezydent wydając kontrolowaną decyzję z [...] listopada 2011 r. nie miał zgody E. S. (spadkobiercy M. S.) na zmianę decyzji: z [...] czerwca 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r.

Prezydent w decyzji z [...] listopada 2011 r. wskazał, że wydaje ją po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego M. P. złożonego [...] grudnia 2010 r. oraz wniosku E. K. z [...] listopada 2011 r. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. O.. Jednakże w piśmie radcy prawnego M. P. z [...] grudnia 2010 r. (które wpłynęło do organu [...] grudnia 2010 r.) zatytułowanym: "Zgłoszenie do udziału w sprawie" nie jest zawarte żadne żądanie. Z treści tego pisma wynika jedynie, że radca prawny zgłasza swój udział w sprawie jako pełnomocnik E. S., spadkobiercy M. S., zmarłej [...] maja 2010 r. Informuje w piśmie, że przedkłada kopię aktu poświadczenia dziedziczenia po M. S. oraz pełnomocnictwo do występowania w sprawie. W przedmiotowym piśmie podany jest nr sprawy ([...]), który odpowiada numerowi sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Jednakże, co istotne, postępowanie oznaczone takim numerem w dacie złożenia pisma z [...] grudnia 2010 r. wówczas nie toczyło się, bowiem zostało zakończone wyżej wskazaną decyzją. Jak wyżej zaznaczono pismo z [...] grudnia nie zawierało żadnego wniosku, a tym bardziej wniosku o zmianę decyzji.

Zważyć należy, że wniosek o zmianę decyzji powinien wskazywać o jaką decyzję chodzi (tj. decyzję, która ma być zmieniona) i jaki jest żądany zakres zmian. Tym bardziej dotyczy to wniosku składanego przez profesjonalnego pełnomocnika.

Co istotne w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. Prezydent podaje, że [...] grudnia 2010 r. radca prawny M. P. złożyła wniosek zgłaszający udział w sprawie swojego mocodawcy E. S., jako spadkobiercy M. S.. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nawet sam organ nie określa tego wniosku jako wniosek o zmianę decyzji.

Podnieść należy, że wniosku o zmianę decyzji nie można dorozumiewać, nie można go domniemywać. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 kpa. Wobec tego brak zgody lub jej wadliwość, prowadzi do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 820/09).

W przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony przez zgodę strony, o której mowa w omawianym przepisie, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu. Jak wyżej zaznaczono spadkobierca M. S. – E. S. nie złożył wniosku o zmianę decyzji. Z pisma z [...] listopada 2011 r. E. K. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E. O., wynika, że wyraża ona zgodę na zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r., poprzez wskazanie w tych decyzjach E. S. w miejsce nieżyjącej matki i jego spadkodawczyni M. S.. Rzecz jednak w tym, że nie było wniosku E. S. o zmianę decyzji na którą to zmianę mogłyby wyrazić zgodę E. K. i E. O.. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro nie został złożony skuteczny wniosek o zmianę decyzji, to oznacza, że taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa i art. 61 § 1 kpa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Nawet, gdyby przyjąć, że wnioskiem o zmianę decyzji było pismo E. K. z [...] listopada 2011 r. (chociaż nie wynika to z jego treści, gdyż nie użyto w nim sformułowania "wnoszę", lecz "wyrażam zgodę"), to brak było zgody E. S. na zmianę decyzji. Czyni to wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Była to wystarczająca podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

Prawidłowo więc Komisja zastosowała przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z 38 ustawy. Wobec tego, wbrew zarzutom skarg, nie zostały naruszone powyższe przepisy, jak również nie został naruszony art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 155 kpa.

Natomiast nie można zgodzić się z Komisją, że decyzje dekretowe nie mogą być weryfikowane w trybie art. 155 kpa. Powyższy przepis nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że decyzja dekretowa ma charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności takiej decyzji. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 155 kpa nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybu (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11 i 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13). Jak wskazano wyżej, odmienna wykładania przepisów i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto z art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji poprzez przeniesienie praw na inny podmiot.

Również nie można podzielić stanowiska Komisji, że brak zgody właścicieli lokali będących współużytkownikami wieczystymi gruntu stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ustanowiony w art. 155 kpa wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę decyzji dotyczy bowiem tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (ich następców prawnych) i które z decyzji tej nabyły określone prawo. Z kolei samo pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali prawa do udziału w postępowaniu dekretowym oraz w postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie może stanowić przesłanki nieważności decyzji zmieniającej. Może być ono jedynie rozpatrywane w zakresie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy tym na taką wadliwość decyzji skutecznie może powołać się jedynie podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Nie może ona być natomiast rozważana przez organ z urzędu.

Chybione są zarzuty skargi E. K., E. S. i E. O. dotyczące naruszenia art. 28 kpa, poprzez skierowanie decyzji do osób, które nie posiadają interesu prawnego, tj. do P. K., K. W., M. K. i M. J., co w ocenie skarżących, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie w myśl art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza tych przepisów wskazuje, że wada określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony (por. wyroki NSA z 5 listopada 2021 r., z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16). Zaskarżona decyzja nie nakłada na wskazane przez skarżących osoby żadnych praw ani obowiązków.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skargi E. K., E. S. i E. O. dotyczące naruszenia art. 8 i 10 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez niepoinformowanie skarżących o wpływie opinii Rady Społecznej, który to wpływ nastąpił po wydaniu przez Komisję zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego. Dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 kpa, konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek ich naruszenia przez organ. Uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi bowiem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca.

Wbrew zarzutom skarg Komisja nie naruszyła pozostałych, powołanych w nich, przepisów postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.