Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1617/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

1. Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. (zwanej dalej: "skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., znak:

[...], w sprawie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB") postanowieniem znak: [...] ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł. Powyższa opłata stanowiła konsekwencję postępowania prowadzonego przez PINB i mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodności z prawem domku holenderskiego (letniskowego lub gospodarczego) usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewid. [...], położonego przy ul. P. w miejscowości R. Wskazany obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej, ale na podstawie obowiązujących przepisów prawa mógł być przedmiotem legalizacji. Dlatego też PINB prowadził postępowanie w trybie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.").

Postanowienie PINB o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "[...] WINB") poprzez wydanie postanowienia z [...] stycznia 2019 r.

Pismem z 4 stycznia 2019 r. skierowanym do Wojewody [...] skarżąca wniosła o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej nałożonej przez PINB. Skarżąca uzasadniając swój wniosek wskazała, że obiekt został posadowiony w 2014 r. i nie jest trwale związany z gruntem. Obiekt pełni funkcję letniskową i gospodarczą.

W dniu 11 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W toku postępowania skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie wnosząc, w przypadku braku możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości, o częściowe umorzenie ww. należności, tj. obniżenie opłaty do kwoty 12.500,00 zł. Skarżąca udostępniła tez organowi wszystkie żądane informacje finansowe, w tym dotyczące zarobków skarżącej, kosztów utrzymania rodziny, wydatków na leczenie itp.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił umorzenia kwoty 25.000,00 zł stanowiącej całość opłaty legalizacyjnej, jak również odmówił umorzenia kwoty 12.500,00 zł stanowiącej część opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB w G. w dniu [...] listopada 2018 r.

Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 67a § 1 i art. 67b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa") w związku z art. 49c ust. 1 pr.bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Wojewoda [...] wyjaśnił, że kwestia zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z doprowadzeniem do stanu zgodnego w prawem "domku holenderskiego", została ustalona w toku odrębnego postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego, a nie w trakcie postępowania prowadzonego przez Wojewodę będącego w tym przypadku organem podatkowym. Opłata został wymierzona w związku z faktem zrealizowania określonego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie bierze się pod uwagę całościowej sytuacji skarżącej. Ta kwestia podlega kompetencji Wojewody.

Mechanizm ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przez organy nadzoru budowlanego jest więc obiektywny, gdyż stanowi arytmetyczne wyliczenie. Sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej jest tez oderwany od okoliczności podlegających ocenie takich jak: stopień naruszenia przez stronę przepisów budowlanych, adekwatność opłaty legalizacyjnej do stopnia naruszenia czy charakter popełnionego deliktu budowlanego.

Wojewoda [...] podkreślił, że w chwili podejmowania decyzji o legalizacji samowoli skarżąca miała świadomość wysokości opłaty, własnej sytuacji materialnej i konsekwencji jej uiszczenia dla budżetu rodziny. Dlatego też w sytuacji braku środków finansowych na uregulowanie zobowiązania należałoby rozważyć możliwość usunięcia obiektu z terenu działki.

Zdaniem organu nietrafny jest argument skarżącej nieuwzględnienia jej "podstawowej potrzeby", to znaczy faktu, że przyczepa (domek holenderski) służyła od 2014 do 2017 r. jako zaplecze budowy. Skarżąca posiada dwie nieruchomości: mieszkanie w B. przy ul. W. służące jej i dwóm nastoletnim córkom oraz działkę w R. przy ul. P. zabudowaną przedmiotowym domkiem holenderskim. Jest również właścicielką samochodu [...], rok produkcji 2015.

W ocenie organu z powyższych ustaleń wynika, że skarżąca nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Sytuacja rodziny jest stabilna, niezagrażająca jej egzystencji i niepowodująca np. konieczności sięgania do środków pomocy społecznej, nie odbiega też w sposób szczególny od sytuacji przeciętnej polskiej rodziny.

Główne źródło utrzymania rodziny stanowi wynagrodzenie skarżącej za pracę na stanowisku adiunkta w grupie pracowników badawczo dydaktycznych. Strona uzyskuje również dochody z tytułu wykonywanych zleceń. Dodatkowym źródłem utrzymania są alimenty na dwie córki. Średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosi 2.598.20 zł.

Organ uznał za nietrafny argument konieczności wykonywania prac porządkowych wynikających ze zdewastowania działki oraz znajdujących się na niej obiektów w konsekwencji wieloletniego wywłaszczenia nieruchomości dokonanego w 1961 r. oraz zwrotu zdewastowanej nieruchomości w 2007 r.

Organ zauważył, że powyższe okoliczności nie mogą być brane pod uwagę ani w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie przepisów prawa budowlanego, ani w postępowaniu w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, w prowadzonym na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa.

4. Pismem z 15 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej zmianę i umorzenie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB z [...] listopada 2018 r.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 49c ust. 1 pr.bud. oraz art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.).

Minister Finansów ponownie dokonał analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej gospodarstwa domowego skarżącej i uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na ocenę możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej. Organ stwierdził, że obowiązej uiszczenia opłaty nie zagraża egzystencji skarżącej i członków jej rodziny. W ocenie Ministra Finansów sytuacja materialna i finansowa skarżącej jest dobra w kontekście poziomu życia przeciętnej polskiej rodziny.

W rozpatrywanej sprawie, ani ważny interes podatnika, ani też ważny interes publiczny nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości lub w części.

Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że ustalenie opłaty legalizacyjnej związane jest z procedurą legalizacji prac budowlanych związanych z budową domku holenderskiego (letniskowego lub gospodarczego). Naruszając prawo w powyższym zakresie skarżąca powinna liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. W związku z niedopełnieniem formalności wykonane prace uznano za naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i nałożono opłatę legalizacyjną. W ocenie Ministra Finansów ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności, nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej.

Minister Finansów rozpoznając sprawę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nie dopatrzył się w decyzji Wojewody [...] wad umożliwiających jej uchylenie, a także argumentów przemawiających za jej zmianą. Minister Finansów oceniając decyzję organu pierwszej instancji w powyższym kontekście stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy, poprzez szczegółowe zebranie i ustalenie faktów odnoszących się do sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej skarżącej. Okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji rodzinnej, finansowej i materialnej zostały ustalone przy aktywnym udziale skarżącej na podstawie jej oświadczenia, przedłożonych dokumentów, a także dokumentów urzędowych, jak również były wynikiem aktywności organu pierwszej instancji, prowadzącego postępowanie administracyjne w taki sposób, aby zgromadzić najobszerniejszy materiał dowodowy. Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny ustawowych przesłanek zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. W ocenie Ministra Finansów przesłanki w postaci "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego" zostały prawidłowo ocenione przez organ pierwszej instancji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 1 lipca 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz umorzenie bądź obniżenie opłaty legalizacyjnej do wysokości uzasadnionej ekonomicznie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

7. Odpowiadając w dniu 17 lipca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a argumenty przedstawione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż w zasadniczym zakresie z powodów innych niż wskazane przez skarżącą.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli trafności wykładni przepisów prawa oraz prawidłowości ich zastosowania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, pozostawiając przy tym poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że w opinii Sądu postępowanie odwoławcze było prowadzone w sposób niewystarczająco respektujący lub urzeczywistniający zasady postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie zasadami tymi były zasada legalizmu (art. 6 k.p.a.) stosowana w związku z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obu instancji, choć zwłaszcza organ odwoławczy błędnie zinterpretowały zasadę legalizmu, to znaczy normę wyrażającą nakaz działania zgodnie z prawem.

Organ pierwszej instancji przyjął formalistyczne ujęcie polegające w gruncie rzeczy zredukowaniu rozważań prawnych do zakresu zastosowania art. 67a § 1 oraz art. 67b § 1 Ordynacji podatkowej. Organ pierwszej instancji zadeklarował dwukrotnie o kilku słowach obowiązek organu troski o budzenie zaufania obywateli do władzy publicznej (o czym szerzej w następnych akapitach), lecz uznał, że najlepszym sposobem realizacji tej zasady będzie stosowanie przepisów w ich literalnym brzmieniu. Natomiast organ odwoławczy podkreślał, że prawidłowość oceny zastosowania przepisów właściwych w sprawie – które nie były kwestionowane przez skarżącą – wymaga rozumienia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o umorzenie kwoty z tytułu opłaty legalizacyjnej ma charakter dyskrecjonalny, czyli jest to decyzja podejmowana przez organ w zakresie swobodnego uznania.

W przekonaniu Sądu organ przyjął bardzo wąskie rozumienie dyskrecjonalności decyzji, ignorując argumentacyjny charakter współczesnych procesów stosowania prawa (na temat szerokiego rozumienia dyskrecjonalności patrz: B. Wojciechowski, Dyskrecjonalność sędziowska. Studium teoretycznoprawne, Toruń 2004, s. 64-66 oraz M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej [Rozdział IV], w: System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 224 in fine; na temat argumentacyjnego stosowania prawa patrz: B. Wojciechowski, w: System Prawa Administracyjnego, red. A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, autorzy: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2012, s. 453 i nast.). W przypadku decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty z tytułu opłaty legalizacyjnej lub udzielenia ulgi w tym zakresie stanowisko organu należy uznać za nietrafne.

Wyjaśniając szczegóły kwestionowanego stanowiska organu odwoławczego należy wskazać, że według organu "decyzja indywidualna ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia)" (str. 4 decyzji). Jest to niestety pomylenie dyskrecjonalności z fakultatywnością. Ta pierwsza, polega na doprecyzowaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i interpretacyjnym luzie decyzyjnym organu, co jest znamienne dla szerokiego rozumienia dyskrecjonalności, a nie – tak jak druga kategoria (fakultatywność) - na prostym wyborze: mam obowiązek przyznać ulgę, czy też mogę uzależnić taką decyzję od własnej oceny spełnienia przesłanek rozstrzygnięcia. Drugie rozwiązanie może być traktowane jako jedynie najwęższe rozumienie dyskrecjonalności, charakterystyczne dla koncepcji administracji związanej, a nie administracji w demokratycznym państwie prawnym (patrz: M. Jaśkowska, jak wyżej, s. 217-219).

W kolejnych zdaniach organ odwoławczy doprecyzowuje swoje stanowisko: "[dyskrecjonalność] nie oznacza ... jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Uznanie administracyjne sprowadza się bowiem do tego, że organ jest obowiązany ustalić w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej ulgi w spłacie zobowiązania. Organ jest zatem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku Strony" (str. j.w.). W opinii Sądu stanowisko organu odwoławczego nadal budzi poważne wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu jest nie to, czy "zaistniały przesłanki" umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej, ale jakie okoliczności należy uznać, za przesłanki istotne dla rozstrzygniecia w sprawie. Organ odwoławczy nie przedstawił faktycznie oceny, czy potwierdzona określonymi dokumentami choroba nowotworowa skarżącej powinna być wzięta pod uwagę, przy ocenie "ważnego interesu podatnika". Organ uznał, że wagę tej okoliczności wystarczy ocenić na podstawie wielkości wydatków skarżącej ujawnionych na wyciągu z rachunku bankowego. Innymi słowy, organ odwoławczy uznał między innymi, że koszty ponoszone w gotówce nie istnieją lub podobnie jak inne okoliczności związane ze stanem zdrowia nie mają żadnego znaczenia dle określenia "ważnego interesu" strony. Sąd nie podziela tej interpretacji.

10. Drugą okolicznością podnoszoną przez skarżącą i istotną dla oceny uzasadnienia wniosku skarżącej jest ulokowania obiektu rekreacyjnego i gospodarczego na nieruchomości, która była przedmiotem wywłaszczenia w 1962 r. i która została zwrócona rodzinie skarżącej w 2007 r. w stanie jak pisze skarżąca "kompletnej ruiny". Ten stan zabudowanej nieruchomości znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej (str. 56/337 akt adm.), a także w decyzji Starosty Powiatu [...] o zwrocie nieruchomości (str. 50/331). Organ powiatowy orzekł, że "odszkodowanie wypłacone za wywłaszczone działki nie podlega zwrotowi z uwagi na zmniejszenie się wartości działek na dzień zwrotu w stosunku do wywłaszczenia".

W odniesieniu do wskazanej okoliczności organ odwoławczy uznał trafność oceny organu pierwszej instancji, że fakt odzyskania nieruchomości wymagającej rozbiórki zrujnowanych budynków nie ma żadnego znaczenia dla interesu skarżącej jako wnioskodawcy. Tymczasem zdaniem Sądu próby zagospodarowania działki przez zainstalowaniu na niej nowoczesnej przyczepy mieszkalnej, a także uzgadnianiu przez kilka lat z właściwymi organami administracji ogólnej i architektoniczno-budowlanej oraz konserwatorem zabytków decyzji rozbiórkowych, powinno być wzięte pod uwagę właśnie w sprawie wniosku o umorzenie w całości lub części kwoty opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie, skarżąca i jej rodzina zostały potraktowane przez Państwo Polskie w sposób, który można oceniać jako krzywdzący lub – odwołując się do art. 2 Konstytucji oraz powszechnych przekonań etycznych – niesprawiedliwy. Wywłaszczona nieruchomość została zwrócona, choć w stanie wymagającym znaczących prac. Skarżąca wykonywała je zgodnie z prawem i można powiedzieć z "należytą starannością" (choć to pojęcie z innej dziedziny prawa). Przystąpiła też do postępowania legalizacyjnego. W tym kontekście bezwzględne egzekwowanie opłaty legalizacyjnej w pełnej ustalonej wysokości można uznać – ponownie odwołując się zasad konstytucyjnych - za nieproporcjonalne i przesadnie formalistyczne. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że "wykładnia gramatyczna przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej daje podstawę do stwierdzenia, że do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia dochodzi po ustaleniu, iż w sprawie zaistniała przesłanka w postaci ‘ważnego interesu podatnika’ lub ‘interesu publicznego’" (str. 7 decyzji). Skoro zatem zdaniem żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie opłaty nawet w części nie "zaistniała", to organ uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ dodał przy tym: "natomiast wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek, choć pozwala organowi podatkowemu na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje.".

W przekonaniu Sądu takie formalistyczne rozumienie dyskrecjonalności decyzji administracyjnej i pojęcia "ważny interes strony" jest błędne.

Zdaniem Sądu wskazany formalizm organu odwoławczego ujawnia również błędną wykładnię prawa, zwłaszcza wykładnię systemową. Organy właściwe w sprawie przyjęły, że stosowanie art. 67a i 68a Ordynacji podatkowej nakazuje im traktowanie ww. opłaty tak jak każdego innego zobowiązania podatkowego. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach takich jak rozpatrywana "organ podatkowy powinien najpierw wyważyć interes jednostki i interes majątkowy Skarbu Państwa lub gminy. Zasadą konstytucyjną jest bowiem obowiązek każdego obywatela do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 18/14)" (str. 7).

Sąd rozpatrując niniejszą sprawę opowiedział się jednak za odmienną interpretacja przepisów, a mianowicie, że opłata legalizacyjna nie powinna być traktowana tak jak każdy inny podatek, tj. obowiązek świadczeń na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynikający z ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w nauce prawa podkreśla się, że legalizacja samowoli budowlanej w trybie przepisów art. 48-49c pr.bud. jest prawem inwestora, a nie obowiązkiem i to od niego w głównej mierze zależy, czy z tego prawa skorzysta (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2608/14, LEX nr 2083560). W tym kontekście opłata legalizacyjna jest warunkiem prowadzenia określonej procedury, a nie ustawowym obowiązkiem. Przypomina się też, że opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji administracyjnej (patrz np.: Z Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 515).

Dlatego też Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie należy przyjąć, że z faktu stosowania w przypadku wniosków o umorzenie opłaty legalizacyjnej art. 67a § 1 i 67b § 1 Ordynacji podatkowej nie należy wyprowadzać wniosku, że wniosek w przedmiotowej sprawie powinno się rozpatrywać tak jak w przypadku innych podatków, a także kar przewidzianych w ustawie prawo budowlane (art. 59g pr.bud.). Odrębność opłaty legalizacyjnej i wskazanych kar i podatków wynika ze stosowanych w prawie budowlanym już od 2003 r. rozwiązań ustawowych odchodzących od orzekania bezwzględnego nakazu rozbiórki, na rzecz zastąpienia tego nakazu opłatą legalizacyjną. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości (patrz: zdanie odrębne sędziego Leszka Kamińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 625/10).

Z powyższych względów organy właściwe w sprawie nie powinny przyjmować, że "interes publiczny", który jest przedmiotem oceny w przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie w całości lub części kwoty opłaty legalizacyjnej, należy uznawać za "interesu majątkowy Skarbu Państwa lub gminy". Celem stosowania opłaty legalizacyjnej jest szczególna prewencja mająca na celu umacnianie zgodności prawem procesów inwestycyjnych podejmowanych przez obywateli, a nie nie może nim być prosty cel fiskalnyrealizowany przez ministra właściwego do spraw finansów. Dlatego przyjętą w sprawie interpretację przepisów prawa Sąd uznał za błędną.

11. Uznanie wskazanych powyżej okoliczności choroby skarżacej oraz zrealizowania obiekty budowlanego – przyczepy o charakterze rekreacyjno-gospodarczym na działce odzyskanej przez skarżącą po pół wieku od jej wywłaszczeniu, za irrelewantne w prowadzonym postępowaniu, Sąd ocenia jako naruszenie innej fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego – zasady ochrony i budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej. Zasada ta jest explicite wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., ale jest też uważana za jeden z kluczowych składników konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (patrz: patrz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r., sygn akt k 9/95, punkt III ppkt 4; patrz też I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82 i nast.). Zasadę tę łączy się więc bezpośrednio z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ta ostatnia rozumiana jest nie tylko jako wytyczna dla procesu prawodawstwa, ale jako standard stosowania prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Co więcej, również w orzecznictwie sądów administracyjnych za niekwestionowany uznaje się pogląd, że zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 K.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11; wśród najnowszych orzeczeń, patrz też wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17).

Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa znajduje bezpośrednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Jak wskazano wyżej organ odwoławczy praktycznie zredukował pojęcie "interesu publicznego" do interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Tymczasem – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny – w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że interpretując pojęcie interesu publicznego należy uwzględnić zasady konstytucyjne. Podkreśla się, że umorzenie zaległości podatkowej stanowi pomoc państwa, udzieloną po to, aby poprzez zapłatę podatku nie doprowadzić do efektów niepożądanych z punktu widzenia społecznego, jak i indywidualnego podatnika i jego rodziny (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 620/17 i inne cytowane tam orzeczenia NSA).

Odnosząc powyższe zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przyjmując wąską i formalistyczną interpretację właściwych przepisów naruszył obowiązki wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji. Nie można bowiem deklarować respektu dla podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a jednocześnie ustalając "ważny interes strony" ignorować poważnej choroby skarżącej, poczucia niesprawiedliwości wiążącego się ze zwrotem zniszczonej nieruchomości, nienagannej wcześniej współpracy skarżącej z organami administracji oraz prawnego charakteru opłaty legalizacyjnej i funkcji tej instytucji w porządku prawnym.

Dodatkowo, należy zauważyć, że rozpatrując w postępowaniu odwoławczym wniosek skarżącej o umorzenie w całości i w części kwoty opłaty legalizacyjnej, organ drugiej instancji kierując się zasadą ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej mógł i powinien poinformować skarżącą działającą bez profesjonalnego pełnomocnika o przewidywanej przez przepisy prawa możliwości rozłożenia należności na raty (art. 67a § pkt 1 Ordynacji podatkowej). Być może skarżąca wówczas dokonałaby ponownej modyfikacji swojego wniosku. Być może też w takim przypadku warunek uiszczenia opłaty legalizacyjnej dałby się pogodzić z sytuacją finansową i prawną skarżącej. Organ odwoławczy powinien wiedzieć, że spoczywający na organie administracji obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, wynikający z art. 9 k.p.a., "winien być realizowany na każdym etapie postępowania, jego zakres uzależniony jest od okoliczności konkretnej sprawy, jej zawiłości, stopnia skomplikowania". Nie może być traktowana jako element dekoracyjny bądź wyłącznie retoryczny zasada, według której "organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1775/18).

12. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozpatrzy wnikliwie cały zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego oraz konstytucyjnych zasad porządku prawnego wyjaśnianych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analiza przepisów prawa oraz wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy powinna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

O kosztach nie postanowiono z uwagi na brak wniosku skarżącej.