Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 551/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18,  art. 27,  art. 25
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, As. Alicja Palus, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Przywołując w podstawie prawnej art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) Organ Nadzoru zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. we W., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 25 oraz art. 18 pkt 6 w i z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 poz. 139 ze zm.).

Wojewoda wniósł na podstawie art. 147 ust. l ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia.

Na uzasadnienie wskazał, że w dniu [...] Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. we W. Uchwała wraz z dokumentacją planistyczną wpłynęła do organu w dniu [...].

Na żądanie Wojewody Gmina W. doręczyła jedynie graficzne przedstawienie planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie w jakim został wyłożony do publicznego wglądu. W tomie pierwszym dokumentacji planistycznej zamieszczono wykaz opinii łącznie ze zbiorem opinii. Wraz z wykazem załączono graficzne przedstawienie planu przekazanego do opinii. W północnej jego części umieszczono teren zieleni parkowej oznaczony symbolem [...]. Poniżej wskazano teren usług oświatowych - symbol [...], określając linie nieprzekraczalnej zabudowy w połowie terenu. W środkowej części planu umieszczono teren usług handlowych oznaczony symbolem [...]. W południowo wschodniej części planu symbolem [...] oznaczono teren usług oświaty, określając nieprzekraczalne linie zabudowy, które tylko częściowo zachodzą na naniesione stanowisko archeologiczne. Poniżej tego terenu naniesiono teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oznaczony symbolem [...]. Nieprzekraczalne linie zabudowy nie obejmują całego terenu. Podobnie jest z terenem [...] - nieprzekraczalne linie zabudowy nie obejmują całego terenu.

Na skutek opinii Zarządu Osiedla A przesunięto teren [...] w stronę zachodnią. W opinii Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego W. wniesiono o zarezerwowanie terenów pod budowę przyszłych placówek oświatowych. Co do pozostałych wymienionych terenów zaopiniowano pozytywnie, nie wnioskując o zmianę ich przeznaczenia lub jakiekolwiek przesunięcia.

Pismem z dnia 27 czerwca 2003 r. Prezydent W. wystąpił o uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego. Plan w wersji graficznej przedstawionej do uzgodnienia w zasadzie nie różni się od planu przedstawionego do opiniowania z tym jednak, że przedstawia już uwzględnioną opinię Zarządu Osiedla A i przesunięto teren [...] w stronę zachodnią. Żaden z organów uzgadniających nie wniósł o zmianę przeznaczenia tych terenów, jak również o jakiekolwiek przesunięcia granic terenów o oznaczonych funkcjach.

Po uzgodnieniu planu Prezydent W. wyłożył go do publicznego wglądu. Już na tym etapie plan różnił się od planu opiniowanego i uzgadnianego. Dodatkowo wskutek uwzględnionego zarzutu Spółki B zmieniono przeznaczenie terenu [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej na [...] teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto rozszerzono nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenów [...] i [...] (w planie przedstawionym do opinii to tereny [...] i [...]). W dniu [...] Rada Gminy uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. we W. przyjęła plan.

W trakcie badania nadzorczego, dokonując analizy planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionego do opiniowania i uzgodnienia uprawnionym organom planu wyłożonego do publicznego wglądu oraz planu ostatecznie uchwalonego, organ nadzoru stwierdził istotne różnice pomiędzy planem opiniowanym, planem wyłożonym do publicznego wglądu a planem ostatecznie uchwalonym. Różnice te nie znajdują uzasadnienia w dokumentacji planistycznej - bowiem nie zostały one wprowadzone na skutek opinii i uzgodnień.

Z porównania załącznika graficznego planu przedstawionego do opinii, a planu uchwalonego wynikają następujące różnice.

1. dla terenu oznaczonego [...] zostało zamienione przeznaczenie funkcjonalne z zieleni parkowej na zabudowę jednorodzinną mieszkaniową,

2. dla terenu oznaczonego [...] zmieniono linie nieprzekraczalnej zabudowy terenu w ten sposób, że na całym terenie [...] dopuszczalna jest zabudowa.

3. dla terenu oznaczonego [...] zmieniono przeznaczenie funkcjonalne z usług handlowych na teren usług oznaczony [...],

4. dla terenu oznaczonego [...] zmieniono linie nieprzekraczalnej zabudowy terenu w ten sposób, że na całym terenie [...] dopuszczalna jest zabudowa.

5. dla terenu oznaczonego [...] zmieniono przeznaczenie funkcjonalne z zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mieszkaniowej – [...].

6. dla terenu oznaczonego [...] i [...] zmieniono linie nieprzekraczalnej zabudowy terenu w ten sposób, że na całym terenie [...] i [...] dopuszczalna jest zabudowa.

Dodatkowo Wojewoda zwraca uwagę na pismo (wniosek do planu) D. Konserwatora Zabytków z dnia [...], w którym wnioskuje on o ograniczenie zabudowy do dwóch kondygnacji plus użytkowe poddasze, jak również wnioskuje o zakazanie lokalizacji zabudowy o charakterze bloków mieszkalnych.

D. Konserwatorowi Zabytków do opiniowania i uzgadniania przedstawiono plan, który nie przewidywał zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Konserwator Zabytków zaopiniował i uzgodnił plan bez uwag w tym zakresie. Zmiana funkcji terenu z [...] na [...] umożliwia w świetle § 16 uchwały zabudowę do trzech kondygnacji i do 12 m wysokości, co w efekcie umożliwia zabudowę do trzech kondygnacji i użytkowego poddasza.

Przedstawiony do opinii plan dla terenów [...] i [...] przewidywał ograniczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy do istniejących bloków. Tymczasem uchwalony plan zmienił nieprzekraczalne linie zabudowy w ten sposób, że na całym terenie [...] i [...] dopuszczalna jest zabudowa. Umożliwia to budowę domów wielorodzinnych (poza tymi co istnieją) 4 kondygnacyjnych do 15 metrów wysokości. Uchwała w § 15 nie zawiera bowiem zakazu lokalizacji nowych domów wielorodzinnych.

O tych okolicznościach Konserwator Zabytków nie wiedział. Mając na uwadze wniosek Konserwatora Zabytków z [...], można przepuszczać, że Konserwator Zabytków wiedząc o lokalizacji zabudowy wielorodzinnej wniósłby uwagi na etapie opiniowania i uzgadniania planu.

Analogicznie wywodzić należy w stosunku do opinii i uzgodnień przedstawionych przez inne organy, a przede wszystkim szczególnej uwagi wymaga opinia Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] oraz uzgodnienie Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...].

We wniosku z dnia [...] Dowództwo Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej zastrzegło konieczność uzgadniania każdej zabudowy wysokiej na obszarze objętej planem.

Przedstawiony do opinii plan nie przewidywał dalszej rozbudowy wielorodzinnej, a wskazywał jedynie na istniejącą zabudowę wysoką. Tymczasem uchwalony plan zmienił nieprzekraczalne linie zabudowy w ten sposób, że na całym terenie [...] i [...] dopuszczalna jest zabudowa. Umożliwia to budowę domów wielorodzinnych (poza tymi co istnieją) 4 kondygnacyjnych do 15 metrów wysokości. Uchwała w § 15 nie zawiera bowiem zakazu lokalizacji nowych domów wielorodzinnych. Także zmiana funkcji terenu z [...] na [...] umożliwia w świetle § 16 uchwały zabudowę do trzech kondygnacji i do 12 m wysokości, co w efekcie umożliwia zabudowę do trzech kondygnacji i użytkowego poddasza.

W takim kształcie plan nie był opiniowany przez Dowództwo Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej i uzgadniany przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Mając na uwadze wniosek Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] można przepuszczać, że Dowództwo Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej oraz Urząd Lotnictwa Cywilnego, wiedząc o możliwości lokalizacji zabudowy wielorodzinnej wniósłby uwagi na etapie opiniowania i uzgadniania planu.

Etapy procedury planistycznej zostały ściśle uregulowane w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sankcją, według art. 27 ust. l ustawy, za naruszenie art. 18 ustawy jest nieważność uchwały w całości lub w części. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu (...).

Natomiast zgodnie z art. 25 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wobec wprowadzonych zmian przyjąć należy, że plan nie został poddany procedurze opiniowania i uzgadniania o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany w planie nie wynikają z uwzględnia opinii i uzgodnień, wobec czego wnioskować można, że Gmina dokonała ich samodzielnie, bez wiedzy organów opiniujących i uzgadniających. Zmiany wprowadzone przez Gminę są wbrew wnioskom zgłoszonym przez Konserwatora Zabytków i Dowództwo Wojsk Lotniczych. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, w sposób istotny naruszono art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustosunkowując się do drugiego postawionego zarzutu - naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 zauważyć należy, iż po wyłożeniu planu do publicznego wglądu dokonano zmian planu w następujący sposób: 1. dla terenu oznaczonego [...] zmieniono przeznaczenie funkcjonalne z zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – [...] dla terenu oznaczonego [...] i [...] zmieniono linie nieprzekraczalnej zabudowy terenu w ten sposób, że na całym terenie [...] i [...] dopuszczalna jest zabudowa.

Zmiany przeznaczenia terenu z [...] na [...] dokonana została w skutek uwzględnienia zarzutu Spółki B sp. z o. o.

Zgodnie z art. 25 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Planu z dokonanymi zmianami nie wyłożono ponownie do publicznego wglądu, czym istotnie naruszono art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o oddalenie skargi w całości. Na uzasadnienie wskazała, iż Wojewoda D. zaskarża w całości uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 25 oraz art. 18 pkt 6 w związku z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) a w szczególności z porównania załącznika graficznego planu przedstawionego do opiniowania a planem uchwalonym.

Gmina nie zgadza się z zarzutami zawartymi w skardze i podnosi, że teren zieleni parkowej oznaczony na rysunku planu symbolem [...] został zamieniony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ta zaistniała zmiana jest zmianą polegającą na specyfice komplementarności funkcji zieleni i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Właścicielem terenu jest Gmina Miejska W. Zgodnie z polityką przestrzenną określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wrocław (uchwala Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zmiany Studium) ustalenia planu przygotowują tereny dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ramach planu przygotowano większe działki budowlane o powierzchniach od 800 do 1200 m2 i w zapisach planu pojawiły się strefy zieleni urządzonej gdzie zakazuje się wznoszenia, rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych. Są to wykreowane pasy zieleni, które powstaną na tyłach działek budowlanych tworząc charakterystyczne dla tego planu ekosystemy. Należy również wspomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru J. sąsiaduje bezpośrednio z zielonymi terenami K. W. oraz, w niewielkiej odległości, z Parkiem B. Obowiązkiem władz samorządowych jest prowadzenie polityki przestrzennej uwzględniającej walory ekonomiczne przestrzeni i ograniczenie kosztów rozwoju miasta.

Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] i [...]. O zmieniono linię nieprzekraczalnej zabudowy w ten sposób, że odpowiednio na terenach [...] i [...] dopuszcza się zabudowę prawie na całym terenie. Są to tereny dla których ustalono następujące przeznaczenia: 1) podstawowe: a) usługi oświaty, b) usługi sportu i rekreacji, c) usługi kultury, 2) uzupełniające: a) usługi handlu detalicznego, b) usługi gastronomii, c) usługi ochrony zdrowia, d) biura, e) parkingi, f) zieleń urządzona.

Jak widać z przeznaczenia terenu zabudowa i zagospodarowanie obszaru nie będzie się ograniczało tylko do obiektów kubaturowych lecz równie ważne będzie urządzenie terenu związane ze sportem i rekreacją (boiska, mała architektura), które również będzie podlegało procedurze wydania pozwolenia na budowę i w związku z tym te obszary formalnie zostały powiększone aby umożliwić większą elastyczność w zagospodarowaniu tych terenów.

Teren oznaczony na rysunku planu (przedstawionego do opiniowania) symbolem [...] został zmieniony na rysunku planu uchwalonego na symbol [...].

Ta wprowadzona zmiana dotyczy tylko zmiany symbolu. Ten teren na każdym etapie procedury planistycznej zachowuje tę samą funkcję -usługową. Ustalono dla niego następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: a) usługi handlu detalicznego, b) usługi gastronomii, c) usługi rzemiosła oraz 2) uzupełniające: a) usługi sportu i rekreacji, b) usługi ochrony zdrowia, c) usługi kultury, d) biura, e) parkingi. Zmianę symbolu wprowadzono w celu zintegrowania rysunku planu z treścią uchwały. Symbol [...] bardziej uniwersalnie określa funkcję usługową terenu w skład których wchodzi między innymi funkcja handlowa.

Teren oznaczony na rysunku planu, przedstawionego do opiniowania, symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zmieniono na rysunku planu uchwalonego na [...] - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Przywołany w skardze wniosek D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] zawiera uwagę: "na całym terenie planu wysokość zabudowy należy ograniczyć do dwóch kondygnacji plus poddasze użytkowe (....). Proponuje się małe domy wielorodzinne, kondominia, domy jednorodzinne".

W świetle tak sformułowanego wniosku zapisy planu nie są sprzeczne z intencją konserwatora lecz niejako realizują jego zalecenia. W świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. Nr 75 poz. 690) poddasze użytkowe jest traktowane jako kondygnacja.

Ważnym elementem jest fakt, że sporny teren w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Uchwała nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]) przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową średniowysoką, która określona była od 3 do 5 kondygnacji. W związku z tym właściciel terenu nabył prawo do zagospodarowania określonego w tamtym planie.

Strona dodaje, iż zabudowa blokowa, która ma miejsce w planie została usankcjonowana na skutek prawnie wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym wprowadzona zmiana terenu [...] nie zostaje w sprzeczności z wnioskiem D. Konserwatora Zabytków, Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponieważ teren [...] staje się łącznikiem pomiędzy zabudową blokową 4 kondygnacyjną a zabudową jednorodzinną wolnostojącą ponieważ określono w uchwale maksymalną wysokość zabudowy, która do najwyższego gzymsu lub okapu nie może przekroczyć 12 m i maksymalnie zawierać 3 kondygnacje.

Tereny oznaczone na rysunku planu, przedstawionego do opiniowania, symbolem [...] i [...] zmieniono na rysunku planu uchwalonego na [...] i [...] prawie na całym obszarze dopuszcza się zabudowę. Ta zmiana wynika z istniejącego już i planowanego zagospodarowania terenu. Jest to spowodowane usankcjonowaniem prawnie wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, by w przyszłości uniknąć rozbieżności istniejącego już zagospodarowania terenu z zapisami nowo uchwalonego planu. Projekt planu nie przewiduje lokalizacji nowych domów wielorodzinnych. Ta formalna korekta spowodowana jest określeniem zabudowy dla małej architektury takich jak stacje transformatorowe, osłony śmietników oraz parkingi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest zasadna, a co za tym idzie skarżona uchwała musi być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Jak wynika z akt administracyjnych zakwestionowana przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy ustrojowej uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] (nr [...]) dotyczyła uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. we W.

Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.

Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem.

Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń organów gminy, w myśl przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) bada organ nadzoru, który o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka w rozstrzygnięciu nadzorczym, w trybie określonym w art. 90.

Zdaniem sądu, zakwestionowana uchwała, jako niezgodna z prawem, a to naruszająca ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu istotnym podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sporna uchwała nie została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Zastosowanie tych norm prawa materialnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Według brzmienia przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego od dnia 4 sierpnia 2002 r. organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1 ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z: a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, 7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, 8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, 9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, 10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a, 12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu, 13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem, 14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ocenie w przypadku zakwestionowania uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru J. poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazują art. 18 ust. 2 i art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niespornym pozostaje, że mimo wydania Zarządzenia nr [...] organ stanowiący nie ponowił w żadnej części procedury z art. 18 ustawy.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego, po uwzględnieniu Zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] części zarzutów i protestów wniesionych do projektu planu organ gminy nie postąpił sprzecznie z obowiązującym prawem.

Aby dokonać właściwej oceny zaistniałego stanu faktycznego trzeba wskazać, że w myśl art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § l kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Jak wyżej wskazano, ustawodawca w art. 18 ustawy zobowiązał organ egzekutywy gminy do wystąpienia o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, zawiadamiania na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu etc. Z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, a w szczególności rysunków (dołączonych dodatkowo na żądanie sądu), obrazujących różnice w kolejnych projektach planu wynika, iż Wojewoda trafnie uznał, że w toku procedury uchwalania planu obszaru J. w sposób ewidentny doszło do uchwalenia planu w wersji różniącej się znacząco tak od wersji uzgodnionej, a także wyłożonej do publicznego wglądu. Wobec tak istotnych zmian w rysunku planu winien on być po zmianach ponownie przedłożony do opiniowania i uzgodnienia przez odpowiednie służby. W świetle akt planistycznych za konieczne wydaje się także wyłożenie zmodyfikowanego planu do publicznego wglądu. Ponowienie procedury w niezbędnym zakresie winno nastąpić z uwzględnieniem ustawowego trybu.

W myśl art. 27 ust. l tej ustawy każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalona w sposób nie odpowiadający normie art. 18 ustawy. W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zostało obarczone istotną wadą prawną, dlatego uchwała musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego.

W tym miejscu należy zauważyć, iż ustawodawca nadał niezwykle wysoką rangę procedurze tworzenia prawa miejscowego.

Jakiekolwiek bowiem naruszenie tej procedury powoduje, z mocy art. 27, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tego rodzaju zasady jest ze wszech miar uzasadnione. Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Nie można przy tym pominąć, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (por.: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 73).

Reasumując, każde naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 skutkuje nieważność uchwały rady gminy. Do takich naruszeń doszło w tej sprawie, co wyżej wykazano.

Trzeba podkreślić, iż gdyby wykazane naruszenia procedury opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały ponowione przed uchwaleniem planu to można by było wówczas mówić o ich wyeliminowaniu, jednakże pozostaje poza sporem, iż do tego nie doszło.

Ponieważ, co jest niesporne, w efekcie końcowym mamy do czynienia z sytuacją przedwczesności uchwalenia planu, więc wobec niezachowania bezwzględnych wymogów ustawowych z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zasadnymi pozostają także pozostałe zarzuty Wojewody D. w zakresie rozbieżności planu ostatecznie uchwalonego, z tym wyłożonym do wglądu, a także z tym, który został przedstawiony do uzgodnień odpowiednim służbom, co zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Nadto odnośnie do zarzutów w zakresie niespornych zmian w sposobie zagospodarowania terenu, objętego zmianą planu, wskazać można na kolejny wyrok Sądu Najwyższego, w myśl którego "zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia koncepcji urbanistycznej i form zabudowy nie mogą być zmieniane bez zachowania ustanowionego trybu wprowadzania zmian do planu. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97, OSNP 1997/22/429). W wyroku tym Sąd Najwyższy wyjaśnił, że ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd Miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna. Stwierdzenie nieważności powinno jednak nastąpić w trybie przewidzianym ustawą o samorządzie terytorialnym, co powoduje m.in., że powinno ono nastąpić w przewidzianym przepisem art. 94 ust. 1 rocznym terminie".

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § l powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — orzekł jak w sentencji.