Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 202/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 1, art. 92b,c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie m.in. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), art. 5 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481), art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 4 i 22, art. 33 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 1a, art. 72, art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.), dalej u.t.d., lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) nr (...) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Naruszenie stwierdzono podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy D.M. przeprowadzonej 9 lipca 2018 r. Kontrola została przeprowadzona na podstawie imiennego upoważnienia z 4 lipca 2018 r. dla inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w (...) do przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy D. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Ax D. M.. Kontrola została udokumentowana protokołem z 13 sierpnia 2018 r. nr (...) podpisanym przez kontrolowanego przedsiębiorcę bez wniesienia zastrzeżeń 16 sierpnia 2018 r.

Zakres kontroli obejmował okres od 10 lipca 2017 r. do 9 lipca 2018 r. Przedmiotem kontroli były uregulowania zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i Umowie Europejskiej (AETR).

Na podstawie okazanego do kontroli wykazu kierowców ustalono, że w okresie 6 miesięcy poprzedzających kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy liczba kierowców wykonujących przewozy pojazdami przedsiębiorstwa, których dmc przekraczała 3,5 tony, wynosiła 0 kierowców. Strona dysponowała zaświadczeniem nr (...) na przewozy drogowe na potrzeby własne wydanym przez Starostę (...) 29 czerwca 2018 r. na czas nieokreślony.

Po przeprowadzonej kontroli organ I instancji decyzją z (...) nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 złotych tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do utd.

W odwołaniu skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zaniechanie zbadania przesłanek do zastosowania norm określonych w art. 189f k.p.a. i niezastosowanie korzystniejszych dla strony przepisów określonych w u.t.d obowiązującym od 3 września 2018 r. w zakresie wysokości kary za stwierdzone naruszenie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw do spraw dotyczących naruszeń:

1) obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej wart. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,

2) o których mowa w art. 140a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2,

3) określonych w załączniku do ustawy zmienianej w art. 4 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy

- sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przypadku gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony (ust. 2).

W myśl ust. 3, w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ust. 2, ujawniono naruszenia powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz naruszenia powstałe po dniu jej wejścia w życie, do ustalenia sumy administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy nowe.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 3 ust. 2 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych:

1) w ramach powszechnych usług pocztowych,

2) w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych,

3) przez podmioty niebędące przedsiębiorcami,

4) w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej

- stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.

GITD wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 4 u.t.d. niezarobkowy przewóz drogowy to przewóz na potrzeby własne - każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego

krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością

przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione,

wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest

przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne

potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Według przepisu art. 33 ust. 1 ww. ustawy przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

GITD wyjaśnił, że w myśl art. 4 pkt 22 lit. u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Według mi. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

Organ odwołał się do treści art. 92a ust. 3 u.t.d.

GITD wskazał, że kara pieniężna za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia wynosi 8000 złotych, zgodnie z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Organ wyjaśnił, że podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy ustalono, że strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wywozie nieczystości płynnych z gospodarstw domowych położonych w gminach na terenie powiatu (...), co ustalono na podstawie oświadczenia kierowcy i harmonogramu jego pracy. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy (...) z 27 sierpnia 2008 r. kontrolowanemu przedsiębiorcy udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie gminy (...). Powyższe przewozy w okresie objętym kontrolą skarżący wykonywał pojazdem marki MAN o nr rej. (...). Zgodnie z informacjami uzyskanymi od Starosty Powiatowego w (...) (pismo z 15 czerwca 2018 r.) stronie do 15 czerwca 2018 r. nie udzielono zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji na transport drogowy ani zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że strona uzyskała zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr (...) dopiero 29 czerwca 2018 r. Powyższy stan faktyczny potwierdza protokół kontroli z dnia 13 sierpnia 2018 r. podpisany przez przedsiębiorcę bez zastrzeżeń.

Podkreślono, że z danych zawartych w CEiDG wynika, że podstawową działalność strony stanowi odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (PKD 27.00.Z).

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 4 pkt 4 u.t.d. niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie cztery warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że w analizowanym podczas kontroli okresie strona przewoziła odpady będące nieczystościami ciekłymi, a zatem art. 3 ust. 2 u.t.d. znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Nie budzi również wątpliwości organu, że wykonywane w okresie objętym kontrolą w siedzibie przedsiębiorcy przewozy były przewozami drogowym na potrzeby własne spełniającym warunki z mi. 4 pkt 4 u.t.d. Jednocześnie organ zważył, że strona nie podlegała pod wyłączenie spod obowiązku uzyskania zaświadczenia, ponieważ z akt sprawy nie wynika, ażeby strona była rolnikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ wskazał, że nie budzi wątpliwości okoliczność, zgodnie z którą w okresie objętym kontrolą strona nie posiadała zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. W uzasadnieniu podkreślono, że przepisy u.t.d. jednoznacznie wskazują, że obowiązek uzyskania zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego. Jeżeli nie uzyska wymaganego dokumentu, wówczas będzie prowadził działalność naruszając przepisy ustawy o transporcie drogowym i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Obowiązkiem przedsiębiorcy było dopilnowanie, aby przewozy na potrzeby własne wykonywane były na podstawie ważnego dokumentu, jakim jest zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia ww. działalności jako działalności pomocniczej, wobec czego należy uznać, że strona popełniła naruszenie z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone podczas kontroli dowody nie budzą wątpliwości co do ich wiarygodności. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 189 f k.p.a. organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie art. 189f k.p.a. nie stosuje się z uwagi na normę kolizyjną określoną wart. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m.in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. W przypadku decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione są w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku - także

w art. 92b ust. 1 u.t.d.

W ocenie organu w omawianym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., w myśl którego: nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Strona skarżąca nie przedłożyła w toku żadnych dowodów na zaistnienie okoliczności uzasadniających zastosowanie powyższego przepisu. Nieznajomość obowiązujących przepisów nie stanowi podstawy zastosowania art. 92c u.t.d.

W odniesieniu do zarzutu strony dotyczącego niezastosowania w sprawie znowelizowanych przepisów u.t.d. GITD wyjaśnił, że jest niezasadny. Ustawa z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481) weszła w życie 3 września 2018 r. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W omawianym przypadku naruszenie z lp. 1.3 zostało przez stronę popełnione i ujawnione przed 3 września 2018r., podobnie jak wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Dlatego też organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy dotychczasowe i nałożył na stronę karę pieniężną w wymiarze 8000 zł.

W skardze D. M. zarzucił naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018.1491) w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. i art. 53 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018.646) polegającym na błędnej wykładni sformułowania "ujawnionych naruszeń", a w konsekwencji przyznanie protokołowi kontroli nie tylko waloru dokumentu urzędowego, lecz również waloru dokumentu konstytutywnego, który w sposób ostateczny ustala naruszenia po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy, podczas gdy utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialnotechniczny i odzwierciedlają jedynie przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne, zaś strona ma gwarantowane w art. 10 k.p.a. prawo do obrony, przedstawiania swoich twierdzeń i dowodów w toku postępowania administracyjnego, tym samym naruszenia organ administracyjny może ujawnić jedynie w decyzji administracyjnej. zaś na podstawie protokołu kontroli może jedynie wszcząć postępowanie administracyjne i badać ewentualne przesłanki do nałożenia kary;

2. braku zastosowania art. 92a ust. 1 i 3, art. 92a ust. 6 oraz lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 3 września 2018 r., pomimo wydania decyzji administracyjnej już po wejściu w życie ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, przy jednoczesnym pominięciu reguł wynikających z art. 189f 1 k.p.a., pomimo że waga naruszenia jest znikoma, a strona zaniechała naruszania prawa jeszcze przed wszczęciem kontroli.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę oraz podniosła, że do ujawnienia braku zaświadczenia doszło w momencie wydania decyzji, a nie w czasie przeprowadzonej kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą D. M. karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości 8.000 zł.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.) – dalej u.t.d.

W myśl art. 92a ust. 1 powołanej ustawy - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (art. 92a ust. 2 ustawy).

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.t.d. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli:

1) spełnia wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009;

2) w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także innych osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewóz na jego rzecz, nie orzeczono zakazu wykonywania zawodu kierowcy.

Z powyższych przepisów wynika, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu, który podlega karze pieniężnej jest przedsiębiorca. W wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09, Lex nr 746376, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że administracyjna kara pieniężna nie jest celem samym w sobie. Prócz niewątpliwego elementu represji zawiera też pierwiastek prewencyjny. Jej istotę stanowi wymuszenie na przedsiębiorcy takiej organizacji pracy i postawy zatrudnionych kierowców, by praca tych ostatnich odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowcy. Przepisy o czasie pracy kierowców i jego dokumentowaniu takim właśnie celom służą. Na te okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie SK 75/06 stwierdzającym zgodność art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (a więc przepisu sankcjonującego wykonywanie przewozów drogowych z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz brak niezgodności z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku Trybunał stwierdził, że idea i prewencyjny cel sankcji ustanowionej w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zmierza do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Trybunał zauważył także, że akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców.

Przedstawienie tej argumentacji, którą w pełni należy podzielić, ma na celu wykazanie wagi i znaczenia przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Wprawdzie powyższe orzeczenie NSA oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane zostały na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu poprzednio obowiązującym, jednak zachowują swoją aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o transporcie drogowym.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (92a ust. 6 ustawy). I tak treść załącznika nr 3 do ww. ustawy sankcjonuje m.in. w lp. 1.3 – naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.

W myśl art. 4 pkt 3 u.t.d., transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również: a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

Niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne), zgodnie z art. 4 pkt 4 u.t.d., to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

W świetle art. 5 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - art. 5 ust 1 lub stosownej licencji w odniesieniu do przewozu osób lub w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy - art. 5 b ust. 1 i 2 u.t.d.

Stosownie natomiast do art. 33 ust. 1 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być z kolei wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

Obowiązek uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych:

1) w ramach powszechnych usług pocztowych;

2) przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, z tym że w przypadku działalności wytwórczej w rolnictwie dotyczącej upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy rolnika w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, z późn. zm.5);

3) przez przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego.

Z powyższych przepisów wynika więc, że co do zasady działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów drogowych wymaga odpowiednich zezwoleń uprawniających do wykonywania tego rodzaju działalności. Generalnie do wykonywania różnego rodzaju przewozów drogowych uprawnia posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji. Jedynie przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane na podstawie zaświadczenia. Jest to wyjątek od reguły, którą jest obowiązek posiadania zezwolenia lub licencji i jednocześnie uproszczenie dla przedsiębiorców, którzy przewozy drogowe wykonują tylko pomocniczo w stosunku do swojej podstawowej działalności gospodarczej. Przedsiębiorcy tacy muszą legitymować się właśnie zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym wyżej art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d. przedsiębiorcy posiadający zezwolenie lub licencję wykonujący przewóz na potrzeby własne nie muszą uzyskiwać zaświadczenia.

W art. 92a ust. 1 u.t.d. ustalono odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ co do zasady zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 u.t.d.

W sprawie bezspornym jest, że podstawową działalność skarżącego wynikającą z CEiDG stanowi odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (PKD 27.00.Z). W ocenie sądu w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 4 u.t.d. W toku kontroli w przedsiębiorstwie przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2017 r. za okres od 10 lipca 2017 r. do 9 lipca 2018 r. skarżący przedstawił zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane przez Starostę (...) w dniu 29 czerwca 2018 r. na czas nieokreślony (nr (...)). Skarżący podpisał protokół kontroli w 16 sierpnia 2018r. nie wnosząc zastrzeżeń. Jednocześnie w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r. skarżący sam przyznał, że nie miał świadomości konieczności posiadania zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne (k. 74 akt admin.). Okoliczność braku zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne stała się podstawą wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł (z lp.1.3 załącznika nr 3 do u.t.d.).

W ocenie sądu organ wykazał naruszenie przez skarżącego przepisów ustawy o transporcie drogowym, które uzasadniało nałożenie kary. Jej wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie sądu, organ w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego wskazane przez stronę okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a dokonana ocena pozbawiona jest cech dowolności. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06, LEX nr 382716 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011r. sygn. akt VIII SA/Wa 364/11 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 ustawy, których nie można interpretować rozszerzająco, ponieważ stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

W myśl zaś art. 92c ust. 1 ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Powołane powyżej przepisy, co prawda przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 716/10). Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki, przewidziane w przepisach prawa, do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009r., sygn. akt II GSK 989/08).

W zakresie zastosowania podstaw egzoneracyjnych sąd również podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie zwolnił się od ciążącej na im odpowiedzialności, bowiem nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przedsiębiorca jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie swego przedsiębiorstwa tak musi je organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem – również prawem transportowym i musi się liczyć z konsekwencjami działań z tym prawem niezgodnych. Brak znajomości przepisów prawa nie może być zestawiany z przytoczonymi, uznanymi okolicznościami egzoneracyjnymi, gdyż sumienny i rzetelny przedsiębiorca, stanowiący wzorzec oceny, jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, nie może zasłaniać się brakiem znajomości powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Elementarnym obowiązkiem skarżącego jako przedsiębiorcy było takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby nie doszło do naruszeń prawa.

Podkreślić również trzeba, że strona skarżąca, zarówno w odwołaniu jak i skardze, kwestionuje przede wszystkim naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1491) w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. i art. 53 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018 r. poz. 646) polegającym na błędnej wykładni sformułowania "ujawnionych naruszeń", a w konsekwencji przyznanie protokołowi kontroli nie tylko waloru dokumentu urzędowego, lecz również waloru dokumentu konstytutywnego. W ocenie Sądu zarzut jest niezasadny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw do spraw dotyczących naruszeń:

1) obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy;

2) o których mowa w art. 140aa ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2,

3) określonych w załączniku do ustawy zmienianej w art. 4 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy

- sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

2. W przypadku gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony.

3. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ust. 2, ujawniono naruszenia powstałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz naruszenia powstałe po dniu jej wejścia w życie, do ustalenia sumy administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy nowe.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2018 r. i dotyczyło naruszenia ujawnionego w dniu 9 lipca 2018 r. opisanego w protokole kontroli z 13 sierpnia 2018r. (por. zawiadomienie w aktach admin.). Skoro regulacja weszła w życie w dniu 3 września 2018 r., organ wydając

(...) decyzję w I instancji, zastosował przepisy obowiązujące w dniu ujawnienia naruszenia, organ nie miał podstaw do zastosowania ustawy w brzmieniu obowiązującym po 3 września 2018 r. Podkreślić trzeba, że protokół z kontroli ma walor dowodowy, w szczególności w związku z tym, że jego treść wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej, wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Protokół ma cechy dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. do naruszeń obowiązków lub warunków przewozu powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważyć jeszcze trzeba, że w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. II GSK 4985/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że karze określonej w lp. 1.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 – dalej: u.t.d.) w zw. z art. 92a ust. 6 u.t.d. podlega każdy przypadek wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne mający miejsce przed faktycznym uzyskaniem wymaganego zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d., i nie ma tu żadnego znaczenia fakt uzyskania wymaganego zaświadczenia z datą dzienną obejmującą dzień kontroli, skoro w chwili kontroli to zaświadczenie nie było jeszcze wydane (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie mogły zostać zastosowane przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym po 3 września 2018 r. , skoro po pierwsze, kontrola w przedsiębiorstwie obejmowała okres od 10 lipca 2017 do 9 lipca 2018 r., a po drugie, naruszenie ujawniono w 9 lipca 2018r. (a stwierdzono w protokole kontroli 13 sierpnia 2018 r.). Organy nie naruszyły tym samym ogólnej regulacji art. 53 ustawy Prawo przedsiębiorców, z której wynika, że ustalenia kontroli zamieszcza się w protokole kontroli.

Wbrew stanowisku skargi, w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć również zastosowania art. 189f k.p.a. z uwagi na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m.in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa K.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Jak z dotychczasowych rozważań wynika, ustawa o transporcie drogowym zawiera kompletną regulację w zakresie wysokości kary i przesłanek odstąpienia od jej nałożenia. Przez wzgląd na to wyłączone jest zastosowanie Działu IV a k.p.a. W związku z tym podnoszona w skardze znikoma waga naruszenia i zaniechanie naruszenia przed wszczęciem kontroli nie mogły uzasadniać uwzględnienia zarzutów skargi. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na gruncie przedmiotowej sprawy przewidywał wyłączne art. 92c ust. 1 u.d.t., którego przesłanki w stosunku do skarżącego nie zaistniały.

Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ zasługuje na aprobatę, a jego wynik znajduje odzwierciedlenie w spójnym i szczegółowym uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ w sposób precyzyjny opisał naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, stosując do ustalonego stanu faktycznego właściwe przepisy. W działaniu organów sąd nie dopatrzył się wad, w tym nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który – co wymaga podkreślenia - nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą, jak również w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja jest wyczerpująca.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

B.K.