Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1377/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 636 (sześćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] maja 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego al. S. w rej. ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] W. w części dotyczącej: punktu pierwszego dotyczącego końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego dotyczącego zakresu odmowy udzielenia zezwolenia, punktu trzeciego dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności oraz punktu piątego dotyczącego zakresu wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż ustaliło nowy dłuższy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - do dnia 17 czerwca 2007 r., a także nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 18 czerwca 2007 r.", nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)", oraz ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 21.168,- zł; w pozostałej części utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 7 listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy al. S. w rej. ul. B., celem dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, poczynając od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

Złożony wniosek skorygowała pismem z dnia 19 grudnia 2006 r., który wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 2006 r. wskazując termin zajęcia od dnia 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r.,

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Prezydent [...] W. – działając na podstawie przepisów art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę [...] Rady [...] W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. [...]) postanowił:

1. zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej - al. S. w rej. ul. B. o powierzchni 8,64 m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym (stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji), na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

2. odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 lutego 2007 r.

3. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego.

Ponadto w decyzji ustalono (pkt 4, 5, 6 i 7) warunki zajęcia pasa drogowego (załącznik nr 2 załączony do decyzji), wysokość opłaty (3.722,40 zł), terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ wskazał na przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. Prezydent powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., a także na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

W oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ wskazał, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W ocenie organu pas drogowy ulicy al. S. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2727 pojazdów na godzinę. Zaznaczono, iż według ww. opinii należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 k.p.a., podnosząc, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. H. G. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806).

Skarżąca spółka wskazała ponadto, iż w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej spółki w ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżąca spółka podnosiła, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykułu 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 16 lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, za niewiarygodne zaś należy uznać twierdzenia organu, że wydanie przedmiotowego zezwolenia do dnia 12 lutego 2007 r. wydane zostało jedynie z uwagi na dbałość organu o zachowanie przez skarżącą zaufania do organu.

Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w, w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie al. S. oraz ul. B. w W., organ nie wykonał. Ponadto, zdaniem skarżącej spółki, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie al. S. oraz ul. B. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostały wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy natomiast ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. Zdaniem skarżącej w oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 17 czerwca 2007 r.; nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 18 czerwca 2007 r."; nadało punktowi trzeciemu brzmienie "(uchylony)"; ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 21168 zł, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ wskazał, iż art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04. Zdaniem SKO w W. to wnioskodawca powinien wykazać, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO powołało się także na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i zawarte w niej spostrzeżenia dotyczące fiksacji, czyli zatrzymania wzroku kierowcy na reklamie powodujące rozproszenie uwagi. Nie podzielił też zarzutu, że mandat prezydencki H. G. wygasł.

Organ odwoławczy nie uznał również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które współgra z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu. Z uwagi na to, że decyzja I instancji udzielała zezwolenia do 12 lutego 2007 r., organ II instancji uznał, iż - uwzględniając czas potrzebny do doręczenia decyzji - uzasadnione jest przedłużenie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 17 czerwca 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego nowy termin pozwoli spółce uniknąć konieczności uiszczenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. W decyzji wyliczono nową wysokość opłaty za dłuższy okres zajęcia pasa drogowego.

W dniu 12 lipca 2007 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła ww. decyzję SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 35 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i spowodowanie ujemnych skutków dla strony postępowania,

- art. 7 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez SKO w W. podnoszonego w odwołaniu zarzutu wadliwego oparcia decyzji organu I instancji na opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jako pseudonaukowym dokumencie niemającym mocy dowodowej,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamowego przy al. S. oraz ul. B. powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła zarzut, że SKO rozpoznawało sprawę przez okres ponad 4 miesiące, zezwalając decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego tylko do dnia 17 czerwca 2007 r. Decyzja została doręczona stronie dopiero w dniu 2 lipca 2007 r., a więc po upływie ponad 2 tygodni od końcowego terminu zezwolenia. Z winy przewlekłego działania organu odwoławczego został narażony interes skarżącej, której grożą kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca spółka zarzuciła, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W ocenie skarżącej SKO w W. w swojej decyzji nie odniosło się w ogóle do zgłoszonych przez nią zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Skoro zaś organy administracji twierdzą, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Przy piśmie z dnia 20 września 2007 r. skarżąca spółka nadesłała zdjęcie odcinka pasa drogowego ciągu komunikacyjnego al. S. oraz 3 zdjęcia z innych ulicy [...] z uwidocznieniem tablic reklamowych innych firm reklamowych oraz opracowanie PBO (Polskie Badania Outdooru) pt. "Jaki wpływ na Bezpieczeństwo Ruchu Drogowego mają nośniki outdoorowe".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja ze wskazanym terminem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została doręczona już po upływie tego terminu, organ stwierdził, że wskazany w decyzji termin zezwolenia był podyktowany faktem, że w terminie do dnia 17 czerwca 2007 r. zaskarżona decyzja powinna być doręczona stronie, bez winy składu orzekającego decyzja została doręczona w późniejszym terminie. Podkreśliło, iż utrzymywanie nośnika reklamowego w pasie drogowym mimo wystąpienia z wnioskiem o jego dalsze zajmowanie - następuje na własne ryzyko wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na naruszeniu zasady skargowości wyrażonej w art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie jej nieuzyskania - umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres, przy czym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest podmiot powołujący się na własny interes prawny. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień postępowanie wszczyna się na wniosek (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 338-339).

Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym wskazuje okres zajęcia pasa drogowego. Stwierdzić należy zatem, iż postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres planowanego zajęcia pasa drogowego. W ten sposób strona określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W sprawie niniejszej skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 marca 2007 r. W tym stanie rzeczy przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 marca 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ II instancji wydając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję reformatoryjną wyszedł poza granice wniosku i wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 17 czerwca 2007 r., czyli poza okres objęty wnioskiem strony postępowania.

Zgodnie z poglądami doktryny organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co – w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (vide: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 340).

Zdaniem Sądu wyjście przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poza granice wniosku i rozstrzygnięcie z urzędu o materii (okresie zajęcia pasa drogowego) nieobjętej wnioskiem strony skarżącej - stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 61 k.p.a. w związku z § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest nieważnością.

Stwierdzenie nieważności decyzji zwalnia Sąd od rozważenia na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie zgodnie z granicami wniosku, biorąc pod uwagę wszystkie argumenty i zarzuty podnoszone w toku całego postępowania przez skarżącą spółkę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd miał na względzie dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.