Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 536/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 722/13 w sprawie ze skargi S. D., K. D. i L. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. D., K. D. i L. S. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 722/13, uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [..] kwietnia 1980 r. Prezydent Miasta Częstochowy orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Częstochowie, oznaczonej jako działka 59/1 o pow. 836 m², stanowiącej współwłasność S. D. i S. D. oraz o odszkodowaniu na ich rzecz w wysokości 110.930 zł. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w Częstochowie. Nieruchomość ta przeznaczona została, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji, pod budowę kempingu dla Wojewódzkiego Zarządu Spółdzielni Rolniczych w Częstochowie.

Wnioskiem z dnia 19 października 2009 r. S. D., poprzednia współwłaścicielka nieruchomości i spadkobierczyni po S. D., oraz L. S. i K. D. – spadkobiercy S. D., wystąpili do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej orzeczenia o wysokości odszkodowania, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ich zdaniem oszacowana wartość wywłaszczonej nieruchomości była zaniżona w stosunku do jej wartości rynkowej. Wskazali także na naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zarzucono również naruszenie przepisu dotyczącego powiadamiania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 1), przepisu regulującego kwestie dotyczące możliwości przeglądania akt sprawy i wnoszenia ewentualnych wniosków (art. 18) oraz przepisu określającego wymogi jakie musiał spełnić wniosek o wywłaszczenie (art. 16 ust. 2 i 3). Zakwestionowano ponadto dopuszczalność samego wywłaszczenia (art. 3 ust. 1 i 2).

Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. uznając, że brak jest ku temu podstaw.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. D., L. S. i K. D.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej wywłaszczenia i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tej części oraz utrzymał tę decyzję w mocy w części dotyczącej odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że Wojewoda Śląski rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. wykroczył poza jego zakres. Wniosek skarżących dotyczył wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie. W związku z tym, zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w części dotyczącej wywłaszczenia, a więc zgodnie z art. 105 k.p.a. postępowanie w tym zakresie należało umorzyć.

Odnosząc się do oceny decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy Minister wskazał, że z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowacza odbyła się w dniu 14 kwietnia 1980 r. przy udziale współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. S. D. i S. D. Minister wskazał, że z protokołu tej rozprawy nie wynika, żeby brał w niej udział biegły, który sporządzał na potrzeby tego postępowania pisemną opinię szacunkową. Stanowi to naruszenie przepisów ustawy, ale zdaniem Ministra nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ponadto Minister, odnosząc się do zarzutu braku bezstronności biegłych, którzy zostali powołani przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, wskazał, że osoby te były uprawnione do sporządzania takich opinii i sporządziły je prawidłowo. Nie miało to jego zdaniem wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, podobnie jak i fakt, że opinie te zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Ministra, wysokość odszkodowania za wywłaszczony grunt została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę ds. rolnych inż. K. Z. (opinia z dnia 24 kwietnia 1979 r. z aneksem z dnia 13 września 1979 r.) na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz obowiązujących wówczas przepisów wykonawczych. Również prawidłowo ustalone zostały kwoty w zakresie odszkodowania za rośliny (opinia wskazanego rzeczoznawcy z dnia 24 kwietnia 1979 r.) i za zabudowania (protokół uzgodnień sporządzony przez biegłych rzeczoznawców ds. budowlanych inż. arch. T. B. i inż. Z. S.).

Minister uznał więc, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej odszkodowania i rozstrzygniecie Wojewody Śląskiego w tej części jest prawidłowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. D., L. S. i K. D., reprezentowani przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżących zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i 3, art. 17 ust. 1, art. 18, art. 19 ust. 1 i 3, art. 21 i art. 122 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7, art. 8, art. 12 w związku z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podniósł, że z akt prowadzonego postępowania nie wynika, by w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej uczestniczył biegły powołany przez Prezydenta Miasta Częstochowy, ponadto zauważył, że biegli powinni być powołani przez organ wywłaszczeniowy, a nie przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 722/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r.

Zdaniem Sądu, ocenę sprawy dokonaną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej co do bezprzedmiotowości postępowania w części dotyczącej oceny przesłanek nieważności (w tym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w zakresie wywłaszczenia należy uznać co najmniej za przedwczesną. Podkreślono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7–9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W przeciwnym razie mogłoby dojść do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie.

Sąd podniósł, że wprawdzie w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. wystąpił w imieniu stron pełnomocnik będący radcą prawnym i zaznaczył, że wniosek odnosi się do części decyzji dotyczącej wysokości odszkodowania, to jednak żądanie to nie było konsekwentne. Obok bowiem m.in. zarzutów dotyczących udziału biegłych w procesie ustalania przez organ wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, pełnomocnik podniósł również zarzut rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i stwierdził, że akta sprawy nie wskazują, czy zbadano spełnienie przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. Tego rodzaju zarzuty pojawiają się również w skardze do sądu, z podobną jak we wniosku o wszczęcie postępowania argumentacją.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób uznać, jak uczynił to Minister, że zakres żądania stron w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. został określony jednoznacznie i że bezsporna jest bezprzedmiotowość postępowania nadzorczego w odniesieniu do badania celu wywłaszczenia nieruchomości, w kontekście rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej. Nie wyjaśniając w sposób jednoznaczny intencji stron, co do zakresu żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego (czy dotyczy on całej decyzji, czy tylko części), organ odwoławczy naruszył – w ocenie Sądu – zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem żądanie dotyczyłoby całości decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r., w tym prawidłowości wszczęcia i celu wywłaszczenia i okazałoby się zasadne, to miałoby to wpływ na całość kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcia. Gdyby natomiast miało się okazać – po wyjaśnieniu tego z pełnomocnikiem stron – że żądanie stron obejmuje tylko część decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. dotyczącą wysokości odszkodowania (tak jak ocenił to dotychczas Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), to organ ponownie rozpatrujący odwołanie musi wziąć pod uwagę to, że przyjęta przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej teza, iż brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być oceniane w kategoriach stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nie ma charakteru uniwersalnego. Ocenę tego typu uchybienia należy dokonywać każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, kluczowym zagadnieniem, które w analizowanej sprawie wystąpiło, była ocena stopnia naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji, gdy biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie, a ponadto były to osoby wprawdzie wpisane na listę biegłych prowadzoną przez Wojewodę Częstochowskiego, ale – w tym przypadku – działające na zlecenie podmiotu zainteresowanego wywłaszczeniem (WZSR "Samopomoc Chłopska"), a więc nawet nie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd wskazał, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Natomiast, gdy wywłaszczeniu podlega nieruchomość zagospodarowana – w tym wypadku, jak to zostało ujęte w operatach, "składnikiem budowlanym" i roślinami, w przeciwieństwie do tzw. "sztywnych stawek" za grunt, wartościowanie obiektów na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone "sztywnymi" stawkami i dopuszczalne było subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy. Wszystko to należy również skonfrontować ze stanowiskiem właścicieli wywłaszczanej nieruchomości wyrażonym na rozprawie w dniu 14 kwietnia 1980 r. i dopiero na tej podstawie dokonać oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu odszkodowania, mając na uwadze także fakt, że pewne elementy wyceny mogły być ustalane w określonych przedziałach cenowych. Dotychczasowa ocena w tym zakresie była więc niepełna, wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób jednoznaczny intencji stron co do zakresu żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy wniosek był jasno sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz poprzez przyjęcie, że treść uzasadnienia wniosku przesądza o jego zakresie, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą odformalizowania, wniosek nie musi zawierać uzasadnienia,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu twierdzeń nie znajdujących poparcia w zebranym materiale dowodowym, jak również nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji zastępowania stron przez profesjonalnego pełnomocnika bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy norm wynikających z art. 9 K.p.a. Wskazano, że zarówno wniosek z dnia 19 października 2009 r. o wszczęcie postępowania nadzorczego, jak również odwołanie z dnia 10 sierpnia 2010 r. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2010 r., dokładnie określały zakres żądania poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia [...] kwietnia 1980 r., w części dotyczącej odszkodowania. Co prawda w uzasadnieniu wniosku wskazywano na przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczące wywłaszczenia, ale wobec jasno sformułowanego żądania mogły być one rozpatrywane jedynie w kontekście ich wpływu na ustalone odszkodowanie, a nie na treść żądania strony. Podkreślono, że w skardze z dnia 26 lutego 2013 r. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., radca prawny reprezentujący strony wniósł ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia [...] kwietnia 1980 r., wyłącznie w części dotyczącej odszkodowania, a ponadto nie wskazywał, że zakres jego żądania był inny, niż to stwierdził Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wobec tego organ administracji dysponując precyzyjną treścią wniosku, jak również z uwagi na reprezentowanie wnioskodawców przez radcę prawnego nie był upoważniony do ustalania odmiennej treści żądania czy też podważania woli wnioskodawców. Nie był w powyższej sytuacji zobowiązany również do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ustalenia treści żądania wnioskodawców. W ocenie organu, gdyby rozpatrzył wniosek i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wbrew woli wnioskodawców, dopuściłby się rażącego naruszenia prawa skutkującego wadliwością wydanej w takim trybie decyzji.

Wskazano, że z decyzji odwoławczej z dnia 17 stycznia 2013 r. wyraźnie wynikało, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zakwestionował zasadność orzekania przez Wojewodę Śląskiego w części dotyczącej wywłaszczenia, skoro więc strony w skardze do sądu wniosły ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie w zakresie odszkodowawczym, to oznacza, że nie było jakichkolwiek wątpliwości odnośnie treści zgłoszonego przez nie żądania. Niezasadne są więc – w ocenie organu – wskazania Sądu dotyczące konieczności wyjaśnienia przez organ treści żądania stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w tej skardze zarzuty mogły być uznane za usprawiedliwione.

Należy podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do sformułowania przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego uchybień w postępowaniu odwoławczym wynikających z przedwczesnej oceny, że wniosek stron z dnia 19 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. dotyczył wyłącznie jej części orzekającej o odszkodowaniu. Niesłusznie więc także Sąd uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie wyjaśniając w sposób jednoznaczny intencji stron co do zakresu żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, naruszył w tych okolicznościach zasady wynikające z art. 7, art. 8 i 9 k.p.a. i w wyniku tych uchybień co najmniej przedwcześnie uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej wywłaszczenia i umorzył postępowanie nadzorcze przed organem pierwszej instancji w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stosownie natomiast do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W taki sposób sporządzony został w rozpoznawanej sprawie wniosek.

Zawarte w piśmie z dnia 19 października 2009 r., sporządzonym przez reprezentującego wnioskodawców radcę prawnego, żądanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r., jedynie w części dotyczącej orzeczenia o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Żądanie zawarte we wniosku sformułowane zostało w sposób jednoznaczny, zakres żądanej weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. w świetle treści zgłoszonego wniosku nie budził wątpliwości. Chociaż istotnie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w uzasadnieniu wniosku wskazywano nie tylko na wadliwość postępowania odszkodowawczego, ale również i wywłaszczeniowego, to treść uzasadnienia wniosku, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie upoważniała do podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy rzeczywiste żądanie strony nie obejmuje także żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu .

Zgodnie z zasadą skargowości obowiązującą w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek legitymowanej strony organ jest związany treścią zgłoszonego żądania, które określa zakres przedmiotowy postępowania. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, w razie wątpliwości co do treści rzeczywistego żądania strony organ obowiązany jest podjąć niezbędne działania w celu wyjaśnienia treści żądania. Jednakże w sprawie niniejszej należało mieć na uwadze, że wniosek z dnia kwietnia 1980 r. został sporządzony i wniesiony przez reprezentującego wnioskodawców radcę prawnego i zawierał precyzyjnie określone żądanie co do zakresu postępowania nadzorczego.

W przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawców jednoznacznego w treści wniosku zakres zgłoszonego żądania co do zasady nie powinien wymagać podejmowania czynności wyjaśniających i działań organu w trybie art. 9 k.p.a. Przede wszystkim jednak w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę na zakres umocowania radcy prawnego reprezentującego S. D., L. S. i K. D. na mocy pełnomocnictwa z dnia 3 października 2009 r. Pełnomocnictwo to obejmuje wyłącznie "sprawę o podwyższenie odszkodowania za wywłaszczenie", a więc pełnomocnik, żądając wszczęcia postępowania nadzorczego nie mógł wykraczać poza zakres tego umocowania i żądać także stwierdzenia nieważności wywłaszczenia. Działając w oparciu o powyższe pełnomocnictwo mógł więc wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. jedynie w części dotyczącej orzeczenia o wysokości odszkodowania. Taki zakres żądania pełnomocnik potwierdził również w odwołaniu, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zauważyć też trzeba, że Wojewoda Śląski w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania z dnia 29 kwietnia 2010 r., zgodnie z powyższym żądaniem, określił zakres postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] kwietnia 1980 r. Mimo tego, w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w całości, co zasadnie zakwestionowano w postępowaniu odwoławczym.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. i z tej przyczyny należało uwzględnić skargę kasacyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy pisemne zaskarżonego wyroku nie uprawniają do zawartego w skardze kasacyjnej stwierdzenia, że Sąd I instancji niedostatecznie umotywował swoje stanowisko w powyższym zakresie- dotyczącym braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy zakresu żądania zawartego we wniosku, w wyniku czego naruszony został według organu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sformułowanie w zaskarżonym wyroku nieuzasadnionych - zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną - wytycznych co do dalszego postępowania nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu przez Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, nastąpić bowiem może dopiero na dalszym etapie postępowania, w przypadku gdy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie będzie respektowane związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Kwestia ta była już wielokrotnie wyjaśniana w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien ocenić zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem ,z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku wykładni prawa, której konsekwencją jest ocena, że w postępowaniu odwoławczym prawidłowo przyjęto, iż zgodnie z żądaniem zgłoszonym we wniosku z dnia 19 października 2009 r. postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. jedynie w części orzekającej o odszkodowaniu.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.