Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 274/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 255 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 852/14 w sprawie ze skargi Powiatu T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu T. na rzecz Ministra Finansów kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 852/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Tarnogórskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 stycznia 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 12 listopada 2013 r., Wojewoda Śląski, na podstawie m. in. art. 255 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), określił Powiatowi Tarnogórskiemu do zwrotu do budżetu państwa kwotę dochodów budżetowych pobranych przez powiat w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 10 sierpnia 2013 r., w związku z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i nieprzekazanych przez skarżącego do budżetu państwa, w łącznej wysokości 85.225,78 zł. Ponadto określił Powiatowi terminy naliczenia odsetek od kwoty ww. dochodów, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminów, do których skarżący zobowiązany był przekazać pobrane dochody budżetowe.

Minister Finansów decyzją z 28 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego. Organ drugiej instancji podkreślił, że przedmiotem decyzji wydanej w trybie art. 255 ust. 4 u.f.p. jest określenie kwoty dochodów przypadającej do zwrotu i terminu, od którego naliczane są odsetki, w każdym przypadku gdy stwierdzony zostanie fakt nieprzekazania dochodów budżetowych w określonych w ustawie terminach. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie dają podstaw do odstąpienia od wydania decyzji w trybie art. 255 ust. 4 u.f.p., w przypadku zajęcia konta bankowego przez komornika sądowego lub też innych problemów finansowych jednostki.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł Powiat Tarnogórski.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że z treści art. 255 ust. 1 u.f.p. wprost wynika obowiązek zarządu jednostki samorządu terytorialnego przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, przy czym z mocy art. 255 ust. 5 u.f.p. do dochodów budżetowych nieprzekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu dotacji. Samo zgromadzenie dochodów na właściwym koncie, zdaniem WSA, obowiązku tego nie wypełnia. Konieczne jest "przekazanie" i obowiązek ten nie może zostać w żadnej części zniesiony lub ograniczony przez inne zdarzenia faktyczne i prawne, w tym - jak w niniejszej sprawie - zajęcie przez komornika przeznaczonego do obsługi należności Skarbu Państwa konta bankowego powiatu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w piśmiennictwie podkreśla się, że nieprzekazanie pobranych dochodów lub uchybienie terminom ich przekazania wynikającym z ust. 1 i 2 art. 255 u.f.p. obliguje dysponenta części budżetowej do wydania decyzji określonej w ust. 4. Niewydanie tej decyzji może skutkować odpowiedzialnością dysponenta części budżetowej z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przy czym wojewoda jest jednym z dysponentów części budżetowej w rozumieniu art. 2 pkt 8 u.f.p.

Wyjaśniając stan faktyczny sprawy Sąd podniósł, że skarżący Powiat twierdził, że jego rachunek bankowy w P. S.A. został zamknięty 31 grudnia 2011 r., zatem kwota przekazana na ten rachunek w wysokość 85.225,78 zł nie stanowiła kwoty należnej z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, którą skarżący mógł/może dysponować, a tym bardziej od chwili zamknięcia rachunku i rozwiązania umowy o prowadzenie rachunków bankowych zawartej z Bankiem P. S.A. nie jest właścicielem gromadzonych na tym rachunku środków. Dlatego też nieuprawnione było przyjęcie, że strona pobrała środki zgromadzone na zamkniętym rachunku. Powyższe, zdaniem Powiatu, świadczy jedynie o tym, że środki nie wpłynęły na właściwy rachunek i tym samym podmioty zobowiązane nie dokonały stosownych opłat.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z 15 kwietnia 2013 r. Starosta Tarnogórski poinformował Śląski Urząd Wojewódzki, że dochody przekazane stanowią środki gromadzone na rachunku bankowym prowadzonym przez B. S.A. Pozostała część nieprzekazanych dochodów to środki gromadzone na rachunku bankowym P. S.A., który w dalszym ciągu pozostaje zablokowany. Jednocześnie poinformował, że dochody gromadzone na rachunku bankowym prowadzonym przez P. S.A. zostaną przekazane niezwłocznie po odblokowaniu powyższego rachunku. Analogiczne informacje zostały przekazane pismem Starosty Tarnogórskiego z 15 maja, 14 czerwca, 15 lipca, i 14 sierpnia 2013 r. Powyższe także potwierdza uzasadnienie odwołania. Dopiero natomiast na etapie sądowym skarżący zmienił powyższe twierdzenia i twierdził, że rachunek w Banku P. S.A. został zlikwidowany. Co więcej, nie podał, czy dochodzi kwot, które w jego ocenie zostały przekazane na zamknięty rachunek.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarżący Powiat popada w sprzeczność, gdyż z jednej strony wskazuje, że po zwolnieniu środków z rachunku P. S.A. niezwłocznie je przekaże (pismo z 15 maja 2013r.), a następnie twierdzi, że nie są one jego własnością i tym samym podmioty zobowiązane do uiszczania stosownych opłat tych opłat nie uiściły.

Dalej, WSA wskazał, że nie jest możliwe zlikwidowanie rachunku bankowego, z jednoczesnym przyjmowaniem na ten rachunek środków finansowych, co w sprawie miałoby miejsce. W wypadku zlikwidowania rachunku, środki które zostały na ten rachunek przekazane zostaną zwrócone do banku nadawcy tych środków (jeżeli rachunek nie istnieje), bądź też w wypadku braku likwidacji zostaną zajęte przez komornika na mocy zastosowanego środka egzekucyjnego, co w sprawie miało miejsce i czego dowodem jest m.in. pismo skarżącego z 15 maja 2013r. i inne składane w toku postępowania administracyjnego (np. odwołanie). Powyższe wynika z § 37 ogólnych warunków prowadzenia rachunków bankowych dla podmiotów krajowych i zagranicznych, który stanowi, że z chwilą wygaśnięcia lub rozwiązania umowy następuje zamknięcie wszystkich rachunków prowadzonych w ramach umowy. Zatem brak byłoby możliwości przekazywania na ten rachunek środków finansowych. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach - w postaci oświadczeń skarżącego i czynności faktycznych - zdaniem WSA - jasno wynika, że na ten rachunek wpłynęły w okresie od 1 stycznia do 10 sierpnia 2013 r. środki finansowe. Co świadczy o braku likwidacji tego rachunku. Skarżący Powiat nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o likwidacji rachunku, a tylko on ze względu na tajemnicę bankową mógł taką informację uzyskać. Sąd wskazał za to, że skarżący składał określone rozliczenia podpisane przez np. Naczelnika Wydziału Finansowo-Księgowego M. K. (np. karta 64 akt administracyjnych), z których jasno wynika, że na rachunek w Banku P. S.A. w okresie od 21 kwietnia do 10 maja 2013r. wpłynęła kwota 52.703,73 zł. Podobne dokumenty podpisane przez różne osoby były składane za cały okres rozliczeniowy. Z dokumentów tych wynika, że kwoty wpływały na rachunek bankowy w Banku P. S.A. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że twierdzenie o likwidacji rachunku jest zupełnie gołosłowne.

Z dokumentów dotyczących sprawy, Sąd wywiódł, że nieprzekaznie, w trybie przepisów u.f.p., przez Powiat Tarnogórski, do czasu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, wskazanych należności do budżetu państwa nie było co do zasady, sporne. Nie było również sporu co do tego, że wskazane w decyzji kwoty stanowiły należności, które co do zasady, powinny być przekazane do budżetu państwa. Zdaniem Sądu spór w sprawie nie dotyczy zatem faktów a wyłącznie stosowania prawa.

Za niezasadny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia przepisów. Wojewoda miał bowiem obowiązek wydać decyzję w przedmiocie określenia do zwrotu do budżetu państwa kwoty dochodów budżetowych pobranych przez powiat, dyspozycja przepisu art. 255 u.f.p. została w stanie sprawy w całości wypełniona. Skarżącemu na jego rachunek bankowy prowadzony przez Bank P. S.A. zostały przekazane opłaty, a skarżący tych kwot nie odprowadził na rachunek bieżący dysponenta części budżetowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Tarnogórski, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działania organu administracji, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo wadliwości zaskarżonej decyzji wynikającej z naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji ww. przepisów procedury administracyjnej, prowadzącego do zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ II instancji, poprzez nieprzeprowadzenie dogłębnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia tego, czy rachunek bankowy, na który wpłynęły środki budżetowe był w chwili ich wpływu rachunkiem bankowym skarżącego, a tym samym, czy skarżący środki publiczne pobrał, był ich właścicielem i mógł nimi dysponować.

2. art. 106 § 3, art. 113, art. 133, art. 134 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wszechstronnej analizy dowodów, która była niezbędna do należytego rozpoznania sprawy w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy rachunku bankowego z P. SA. z dnia 4 listopada 2010 r., w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie powodowało nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie; poprzez zamknięcie rozprawy pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy; poprzez rozpoznanie sprawy na podstawie wybiórczej analizy akt, w tym na podstawie pobieżnej analizy dokumentów załączonych do skargi na decyzję, oraz poprzez brak wszechstronnego rozpoznania stanu faktycznego i prawnego w granicach sprawy

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo występowania podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. pojawienia się nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. wykazaniu faktu wygaśnięcia umowy rachunku bankowego, na który wpłynęły sporne środki budżetowe i nieprzysługiwania i skarżącemu prawa do tego rachunku, ani zgromadzonych na nim środków pieniężnych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

4. art. 255 ust. 1 u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie i tolerowanie niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez organ administracji, wynikające z wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny odpowiada hipotezie tej normy prawnej. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy jednostka samorządu terytorialnego w rzeczywistości nie pobrała i nie dysponowała środkami, które mogłyby podlegać przekazaniu w myśl wadliwie zastosowanego przepisu. Nie istniały zatem podstawy do zastosowania art. 255 u.f.p.

5. art. 255 ust. 1 u.f.p przez wadliwą wykładnię i tolerowanie niewłaściwej wykładni tego przepisu przez organ administracji, polegającej na ustaleniu, że sformułowanie "pobrane dochody budżetowe", oznacza także środki faktycznie wpływające (zapisane) na dany rachunek bankowy, który poprzednio był rachunkiem zobowiązanej jednostki samorządu terytorialnego, ale do którego, na dzień wpływu danych środków pieniężnych, jednostka ta utraciła już prawo i którym nie dysponuje, z uwagi na wygaśnięcie umowy na jego prowadzenie, a faktyczny wpływ danych środków na nieaktualny już rachunek nastąpił wyłącznie wskutek braku technicznego zamknięcia (zablokowania wpłat) rachunku, tj. czynności leżącej po stronie Banku.

6 art. 255 ust. 1 u.f.p. przez wadliwą wykładnię i tolerowanie niewłaściwej wykładni tego przepisu przez organ administracji, polegającej na ustaleniu, że sformułowanie "pobrane dochody budżetowe", oznacza także środki faktycznie wpływające na dany na rachunek bankowy, ale którym zobowiązana jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje z uwagi na blokadę tego rachunku dokonaną przez Bank.

Wskazując powyższe wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wyrokowi WSA zarzucono bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec powyższego, w ocenie NSA, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Podjęcie zaś przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje z kolei norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2).

W tym stanie rzeczy - odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 255 ust. 1 u.f.p. - należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe - związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań - na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na wskazane w przepisie dni i w określonych tym przepisie terminach.

Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że przewidziany nim obowiązek przekazania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego określonych dochodów budżetowych na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową powstaje wskutek pobrania tych dochodów. Wpłacenie określonych tym przepisem dochodów budżetowych na rachunek bankowy zarządu jednostki samorządu terytorialnego jest równoznaczne z pobraniem tych dochodów. Przepis nie przewiduje przy tym żadnych okoliczności zwalniających jednostkę samorządu terytorialnego od wykonania tego obowiązku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wykładnia art. 255 ust. 1 u.f.p. - dokonana przez Sąd I instancji - odpowiada takiemu rozumieniu omawianej normy prawnej. WSA z treści tego przepisu - podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 618/13 – wywiódł bowiem, że w momencie gdy dochody znajdują się na rachunku bankowym jednostki samorządu terytorialnego, dochody te są dochodami "pobranymi" w rozumieniu art. 255 ust. 1 u.f.p. Uznał nadto, że obowiązku przekazania pobranych dochodów nie wypełnia sam fakt zgromadzenia tych dochodów na koncie, konieczne jest ich faktyczne "przekazanie" i obowiązek ten nie może zostać w żadnej części zniesiony lub ograniczony przez inne zdarzenia faktyczne i prawne.

Skarga kasacyjna takiego rozumienia art. 255 ust. 1 u.f.p. w istocie nie podważa. Znaczy to, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak podstaw by uznać, że Sąd I instancji niewłaściwie zrozumiał i wyłożył znaczenie użytego w cytowanym przepisie zwrotu "pobrane". Tym samym zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu nie mógł być uznany za uzasadniający wniosek o uchylenia zaiskrzonego wyroku.

Sposób sformułowania zarzutu wadliwej wykładni art. 255 ust. 1 u.f.p. świadczy natomiast o tym, że strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie kwestionuje ustalony stan faktyczny sprawy. Twierdziła bowiem, że nie dysponowała tym rachunkiem z uwagi na blokadę rachunku dokonaną przez bank, a nadto że środki wpływały na rachunek, do którego następnie utraciła prawo - wobec wygaśnięcia umowy prowadzenia tego rachunku.

Ustalenia stanu faktycznego sprawy jednakże nie mogą być skutecznie podważane zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego, ani przez błędną jego wykładnię ani przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zwalczanie ustaleń stanu faktycznego sprawy wymaga postawienia zarzutu uchybień przepisów procesowych.

W rozpoznawanej sprawie także oparcie skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może jednak odnieść oczekiwanego skutku.

W szczególności nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pakt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Bezsprzecznie w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego zna jednak przypadki, gdy nie jest wymagane zgromadzenie materiału dowodowego. Na przykład, zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. dowodu nie wymagają fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu, z kolei myśl 78 § 2 k.p.a. organ może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Zasadne jest zatem przyjęcie, że skoro organ czyni ustalenia faktyczne w oparciu o zgromadzone w aktach oświadczenia strony - dotyczące okoliczności istotnych dla sprawy - to brak konieczności prowadzenia postępowania dowodowego na te okoliczności.

W niniejszej sprawie tymczasem ustaleń co kwestii pobrania dochodów budżetowych dokonano na podstawie na podstawie oświadczeń samego skarżącego. Jak wskazał Sąd I instancji, w piśmie z 15 kwietnia 2013 r. Starosta Tarnogórski poinformował Śląski Urząd Wojewódzki, że dochody przekazane stanowią środki gromadzone na rachunku bankowym prowadzonym przez B. S.A., a pozostała część nieprzekazanych dochodów to środki gromadzone na zablokowanym rachunku bankowym P. S.A., które to środki zostaną przekazane niezwłocznie po odblokowaniu rachunku. Informacje te zostały przekazane również w pismach z dnia 15 maja, 14 czerwca, 15 lipca, i 14 sierpnia 2013 r. Przy ustaleniu stanu sprawy oparł się zatem na oświadczeniach strony, wskazujących na blokadę jej rachunku, na który wpłynęły dochody. Oświadczenia te były konsekwentne, spójne z danymi o wpływie określonych kwot na rachunek i w żaden sposób w postępowaniu administracyjnym nie były negowane.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie miał więc podstaw by uznać, że w rozpoznawanym przypadku w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia wymogom co do zgromadzenia materiału dowodowego na okoliczność faktu "pobrania" dochodów. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia przez brak przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia, czy rachunek bankowy, na który wpłynęły środki był rachunkiem bankowym skarżącego - jest nietrafny.

Poprawności ustaleń faktycznych sprawy nie mogło w szczególności podważyć złożone dopiero w postępowaniu sądowadministracyjnym oświadczenie Powiatu o wcześniejszej, niż wpłata dochodów, likwidacji rachunku.

Zauważyć przede wszystkim należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro sąd może, a nie musi przeprowadzić dowody uzupełniające, o których mowa w tym przepisie, to trudno stawiać skutecznie sądowi zarzut nieprzeprowadzenia takich dowodów. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania decyzji. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, gdyż taki zakres postępowania dowodowego wykracza poza pojęcie dowodu uzupełniającego. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z 6.10.2005 r., II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45). Jak już wyżej wskazano Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji w sposób zasadnie ocenił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Podważanie tej oceny w postępowaniu sądowym i zgłaszanie nowych dowodów nie świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Powiat dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego powołał okoliczności sprzeczne z tymi, które wskazywał w postępowaniu administracyjnym i wniósł o przeprowadzenie dowodu celem ustalenia kto był podmiotem uprawnionym do rachunku bankowego prowadzonego przez Bank P. po dniu 1 stycznia 2011 r., czy umowa rachunku na który wpłynęły środki objęte zaskarżoną decyzją z dniem 1 stycznia 2012 r. wygasła, rozwiązała się, czy trwała, oraz czy skarżący był uprawniony do środków, których dotyczyła decyzja.

Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. został powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 113, art. 133, art. 134 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (co do zasady), granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nakłada na sporządzającego taką skargę obowiązek szczególnej staranności i precyzji przy formułowaniu podnoszonych w niej zarzutów. Jeżeli zatem przepis wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej składa się z wielu jednostek redakcyjnych i zarazem zawiera wiele różnych norm prawnych, w skardze kasacyjnej należy wymienić dokładnie jednostkę redakcyjną, zawierającą konkretną normę, która została naruszona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że związanie NSA granicami skargi kasacyjnej prowadzi do tego, że Sąd odnosi się wyłącznie do zarzutów prawidłowo, a więc konkretnie i precyzyjnie sformułowanych. Samodzielnie nie może więc wyręczać w tym wnoszącego skargę kasacyjną, domyślać się i ustalać, który konkretnie przepis został naruszony. Te uwagi odnoszą się w całej rozciągłości do ww. zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. Każdy z tych przepisów ma co najmniej dwie jednostki redakcyjne formułujące samodzielne normy postępowania, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował naruszenie której z tych jednostek redakcyjnych przepisu zarzuca. W tej sytuacji omawiane zarzuty nie poddają się kontroli sądu kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono też na czym miałoby polegać zarzucone naruszenie przez Sąd art. 6, 8, 9, 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym w orzecznictwie zasadnie podnosi się, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1053/10). Takie sformułowanie zarzutu właśnie uniemożliwia jego skuteczne rozpoznanie.

Również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. należy uznać za nieskuteczny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Takie zarzuty sformułowane nie zostały. Powołany przepis nie może zostać natomiast naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I GSK 868/10).

W skardze kasacyjnej zarzucono wreszcie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Według pierwszego z powołanych przepisów, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z brzmienia przepisu wynika zatem, że sam fakt wystąpienia ewentualnej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie jest wystarczający do zastosowania powołanego przepisu procedury sądowoadministrcayjnej. Konieczne jest też stwierdzenie, że to wskutek naruszenia prawa zachodzi podstawa wznowienia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zasadność wznowienia postępowania administracyjnego strona upatruje w regulacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym przesłanka wznowienia postępowania zachodzi, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dotychczasowe rozważania wskazują jednak, że okoliczności faktyczne sprawy w postępowaniu administracyjnym zostały ustalone bez naruszenia prawa. Brak podstaw prawnych by przyjąć, że w postępowaniu sądowoadministrcayjnym - celem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - sąd może prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia czy faktycznie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 255 ust. 1 u.f.p. i wobec niepodważonych ustaleń faktycznych sprawy prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego nie budzi wątpliwości. Formułowany w tym zakresie zarzut także jest nietrafny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).