Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 71/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 232 w zw. z art. 227 oraz art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 5, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie Ewy Baran po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 240/14 w sprawie ze skargi M. H. i L. H. na bezczynność T..S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.S.A. w K. na rzecz M. H. i L.H. solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września

2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 240/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. i L. H. na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał T. S.A. w K. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących M.H. i L. H. z dnia 16 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej (I), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (II) oraz zasądził od T. S.A. w K. na rzecz skarżących M.H. i L. H. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (III).

W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 14 lipca 2014 r. M. H. i L. H. wnieśli skargę na bezczynność T. S.A. w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 16 września 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływanej dalej, jako "u.d.i.p.", przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności T. S.A. z siedzibą w K. w tym zakresie oraz zobowiązanie spółki do udzielenia informacji w żądanej formie i zakresie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Skarżący wyrazili również pogląd, że strona przeciwna jest podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej w zakresie informacji objętych wnioskiem z dnia 16 września 2013 r.

W dalszej części skargi wskazano, że wezwaniem z dnia 16 września 2013 r. skarżący wystąpili do T. S.A. z siedzibą w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych.

W odpowiedzi otrzymano pismo z dnia 24 października 2013 r., w którym Spółka uzależniła rozpoznanie wniosku od spełnienia warunku w przedmiocie konkretyzacji zakresu przedmiotowego wniosku.

Wobec przedłużającej się bezczynności przedsiębiorcy przesyłowego w dniu 12 listopada 2013 r. wystąpiono z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność T. S.A., w tym protokoły z odbioru budowany linii przesyłowych oraz plany z mapkami.

W powyższym piśmie został szczegółowo wskazany zakres przedmiotowy wniosku. W odpowiedzi otrzymano pismo z dnia 18 grudnia 2013 r., w którym przedsiębiorca przesyłowy bezpodstawnie zakwestionował precyzyjność złożonego wniosku, nie dostrzegając, iż skarżący przedstawili wszelkie niezbędne dane do odnalezienia wnioskowanej dokumentacji oraz szczegółowo wskazali zakres przedmiotowy złożonego wniosku.

Skarżący podnieśli również, że zarówno we wniosku z dnia 16 września

2013 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 listopada 2013 r. w sposób wyraźny została wskazana forma i sposób oczekiwanego rozpatrzenia wniosku tj. przesłanie kserokopii. Do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę T. S.A. w K. wniosła o odrzucenie, względnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż budowa urządzeń energetycznych na nieruchomości wnioskodawcy miała miejsce w latach 80- tych XX w., a wnioskodawca wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na jego nieruchomości.

Spółka podniosła, że dokumenty wytwarzane przy okazji budowy urządzeń w latach 80-tych XX wieku stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w cytowanej wyżej ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w u.d.i.p.. Przywołano pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt l OSK 2984/12, zgodnie z którym : "niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej winny być ściśle przestrzegane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również w postanowieniu z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt l OSK 2154/11 oraz w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1987/11.

W odpowiedzi na skargę wywodzono, że nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zależności od zakwalifikowania uczestnika, jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie) - dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.

Spółka wskazała także, że zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej - bez sprecyzowania przez wnioskodawcę, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi - nie jest możliwym stwierdzenie, czy uczestnik takie dokumenty posiada.

Spółka zwróciła uwagę na treść przepisu § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną - jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś uczestnik nie wie, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić, czy dokumenty te są w jego posiadaniu, a zatem - bez sprecyzowania wniosku - nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcy. W świetle powyższej regulacji wątpliwości uczestnika zawarte w korespondencji mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Okoliczności tej nie da się jednak ustalić bez sprecyzowania przez wnioskodawcę, jakie dokumenty są objęte treścią wniosku. Użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest bowiem nieprecyzyjne i wskazuje, że również skarżący nie są w stanie jednoznacznie wskazać, że jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2014 r. strona skarżąca odniosła się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, podtrzymując wniosek o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został prawidłowo rozpoznany. T. S.A. powinien albo udzielić informacji w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem albo jednoznacznie odpowiedzieć, że nie posiada żadnych informacji publicznych dotyczących pełnego zakresu żądania wniosku bądź wydać decyzję odmawiająca udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Wnioskowane przez skarżących pismem z dnia 16 września 2013 r. dokumenty posiadają status podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. Stanowisko, że żądane przez skarżącą dokumenty dotyczące procesu inwestycyjnego związanego z budową linii przesyłowych – stanowi informację publiczną, nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Sąd przytoczył treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach.

Zdaniem Sądu Spółka T. była podmiotem, zobowiązanym – co do zasady, do załatwienia wniosku skarżących w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji.

Sąd wywodził dalej, że z wniosku skarżącej z dnia 16 września 2013 r. jednoznacznie wynikał rodzaj dokumentów, o udostępnienie których skarżący się zwrócili, jak również podany został numer działki ewidencyjnej 972/2 w Rabie Wyżnej (stanowiącej własność skarżących), na których zostały realizowane energetyczne urządzenia przesyłowe. W wystarczający zatem sposób określono rodzaj i zakres interesującej ją dokumentacji. Brak zatem było podstaw do domagania się przez Spółkę uszczegółowienia wniosku skarżących z dnia 16 września 2013 r. Wskazany powyżej sposób określenia zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powinien – według Sądu - pozwolić podmiotowi zobowiązanemu odszukać dokumentację będąca przedmiotem kontrolowanej sprawy. Jest to tym bardziej zasadne, jeśli zważyć, że spółka informowała skarżących (na adres ich pełnomocnika) w piśmie z dnia 24 października 2013 r. (k. 12) o dacie budowy infrastruktury energetycznej na działce stanowiącej własność skarżących. Z powyższego wynika, iż spółka dysponowała wiedzą związaną z analizą dokumentacji odnoszącej się do budowy spornych urządzeń energetycznych. To zaś nakazuje przyjąć, że ogólna treść wniosku skarżącej, nie była przeszkodą do jego rozpatrzenia i udostępnienia dokumentacji budowy infrastruktury obecnie stanowiącej własność spółki, znajdującej się na działce skarżących w miejscowości Raba Wyżna.

Zarzuty Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę Sąd ocenił, jako bezzasadne.

Sąd nie podzielił ponadto stanowiska Spółki, że dostęp do interesujących skarżącą materiałów (dokumentów), wytworzonych w latach 80-tych. XX wieku, nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w oparciu o ustawę z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. tj. 2011 r., Nr 123, poz. 698). W tej kwestii Sąd zwrócił uwagę, że według treści z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym także podmioty wykonujące zadania publiczne), będące w posiadaniu takich informacji. Treść pisma Spółki z dnia 28 października 2013 r. świadczy o tym, iż podmiot ten dysponuje dokumentami odnoszącymi się do budowy infrastruktury energetycznej na działkach stanowiących własność skarżących. Skoro bowiem strona przeciwna była w stanie podać czas w którym wybudowana została infrastruktura energetyczna to przyjąć można, że w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest "w posiadaniu" wnioskowanych do udostępnienia dokumentów. Przekazane skarżącej dane pozostają w związku, bądź też wynikają z analizy dokumentacji odnoszącej się do budowy tej infrastruktury. Poza tym niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu winien być inwestor (lub jego następca prawny). Zatem podmiot posiadający dokument zawierający informację publiczną podlegającą udostępnieniu – powinien dokument ten udostępnić wnioskodawcy, na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Sąd wskazał, że Państwowy Zasób Archiwalny, o którym mowa w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – tworzą, co do zasady, materiały powstałe w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 ustawy). Okoliczność, iż wymienione organy przekazują wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku udostępnienia tego dokumentu wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem szeroko określiła krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, ułatwiając w ten sposób zainteresowanym, możliwość pozyskiwania takich dokumentów. Z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do infrastruktury zlokalizowanej na działce skarżących Spółka przekazała do zasobu archiwalnego lub że dokumenty związane z tą infrastrukturą znajdują się w tym zasobie. Wskazywane przez Spółkę przepisy art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, nie stanowią dostatecznej podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Wskazane przepisy stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone. Przyjąć należy, iż wskazana regulacja nie stanowi ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Cytowane przepisy wprost przewidują możliwość korzystania przez zainteresowane osoby, z zasobu zgromadzonego w archiwach zakładowych i składnicach akt. Dostęp do tych materiałów, nie jest więc, co do zasady, wyłączony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła T. S.A. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

3. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

II. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

2. art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną oraz że skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

3. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wnioskodawca wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomości. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie ten uregulowany w u.d.i.p. Nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą Spółka jest obecnie) - dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Z kolei konsekwencją naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego jest naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na nieodrzucenie skargi. Nawet, gdyby przyjąć, iż regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, iż uczestnik jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - całkowicie dowolnym. Przede wszystkim w treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, uczestnik wskazywał, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić, czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie (pismo z dnia 19 lutego 2014 r.).

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że Sąd pominął również okoliczność, iż wnioskodawca podał w swoich pismach aktualne oznaczenie działek, a nie oznaczenie, jakie działki te nosiły w chwili budowy (dokumentacja z okresu budowy będzie zaś odnosiła się do ówczesnych numerów działek), jak również nie uwzględnił, że data budowy może pochodzić z dokumentacji finansowo-księgowej (która co do zasady nie stanowi informacji publicznej) i uwzględniać datę przyjęcia danego składnika aktywów trwałych do majątku spółki. Uwadze Sądu uszła przy tym treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie musiało nastąpić dawno temu. W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżącego do sprecyzowania wniosku zawarte w korespondencji ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem prawdopodobnym jest, iż uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną (gdyż przekazał ją już do archiwum), koniecznym jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności.

W ocenie Spółki błędny jest także pogląd Sądu, iż przepisy u.d.i.p. winny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności (przed przepisami innych ustaw). Pogląd ten pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią u.d.i.p., jak również z orzecznictwem, zgodnie z którym dysponent informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizyczna istnieje, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Dlatego też doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a ponadto przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c., co miało wpływ na wynik sprawy.

Spółka podniosła ponadto, że udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w trybie przepisów różnych ustaw (niekoniecznie tylko na podstawie u.d.i.p.). Tym samym przyjęcie przez Sąd a priori, że możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym uniemożliwia realizację przepisów u.d.i.p. jest błędny. Wskazane w odpowiedzi na skargę regulacje prawne winny bowiem być wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę powyższych regulacji, w efekcie czego nie rozpoznał należycie istoty sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki w wyniku naruszenia powyższych przepisów doszło do naruszenia także art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. i L. H. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podlegają zatem rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podniesione w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skarżąca Spółka uzasadniała treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wywodząc, że do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, iż uczestnik jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - całkowicie dowolnym. Spółka podnosiła, że w treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy wskazywała, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić, czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie. Ponadto powoływała się na wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na regulacje zawarte w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowany jest stanowisko, zgodnie z którym strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, publ. Lex nr 167166 ; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 , z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12 i z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1541/14, publ.www.nsa.gov.pl). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu. Dodać trzeba, że poglądy wyrażone w przywołanych przez autora skargi kasacyjnej orzeczeniach NSA są odosobnione i nie spotkały się z powszechną akceptacją sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie stosował wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Tym samym przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść naruszenia powyższych przepisów, powołanych przez autora skargi kasacyjnej.

Nie mógł też odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności. Wskazany przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia takiej regulacji powinna powiązać takie uchybienie z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skoro Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano.

Niezasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. Koncentrują się one na wykazaniu, że przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej powinny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość dokonania oceny, jakie działania organ podjął w celu załatwienia otrzymanego wniosku, a więc czy zobowiązany podmiot wywiązał się w stosunku do strony ze wszystkich ciążących na nim obowiązków.

Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić.

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżących ograniczyła się wyłącznie do wezwania ich do sprecyzowania wniosku z dnia 16 września 2013 r. T. S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność, ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych informacji ani nie zawiadomiła go o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując T. S.A. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwanie skarżących do sprecyzowania podania było bezzasadne. Treść wniosku strony była wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania. Wynika z niej bowiem, że skarżący domagają się udostępnienia decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących konkretnej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych nieruchomościach. Oczywiste przy tym jest, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania strony oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Ponadto nawet, jeśli istnieją wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, to organ powinien rozważyć możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Wątpliwości we wskazanym zakresie organ może zatem usunąć w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niedopuszczalne jest natomiast pozostawienie wniosku w aktach bez rozpoznania.

Oceny tej nie zmienia stanowisko wyrażone w odpowiedzi Spółki na skargę. W przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. takie pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań i nie znosi stanu bezczynności tego organu w sprawie. Istotnych wad decyzji (innych zaskarżonych aktów) nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu w formie odpowiedzi na skargę, bowiem taka odpowiedź na skargę w żadnym razie nie zastępuje uzasadnienia zaskarżonego aktu i nie konwaliduje jego istotnych mankamentów. Również w omawianej kategorii spraw strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę.

Zauważyć należy, że tak odpowiedź T. S.A. na skargę, nie pozwala na ocenę zasadności zaprezentowanego tam stanowiska. Spółka nie wykazała bowiem ani by wnioskowane przez skarżącego dokumenty rzeczywiście stanowiły materiał archiwalny ani by nie dysponowała ona żądanymi danymi, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku. Argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa i wyczerpująca. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka nie udzieliła stronie żadnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Także jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest zbyt ogólnikowe i mało wiarygodne. Opiera się bowiem na domniemaniach a nie faktach. Okoliczność, że dokumenty po upływie określonego czasu powinny być przekazane do archiwum, nie dowodzi jeszcze, że takie zdarzenia rzeczywiście nastąpiły. Niewystarczające są zatem przekonania Spółki, że prawdopodobnie nie posiada przedmiotowych dokumentów. Takie twierdzenia musi ona bowiem w sposób przekonujący uwiarygodnić.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Pp.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).