Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3067/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 8, art. 156 par. 1 pkt 5 w zw zz art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tokarnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 543/15 w sprawie ze skargi Gminy Tokarnia na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 06 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 543/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Tokarnia na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach (dalej też jako "organ I instancji" lub "PINB") decyzją z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie: "pr.bud.") nakazał inwestorowi Gminie Tokarnia wykonanie rozbiórki:

– nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi o szerokości od 1,00 m do 1,20 m i wysokości od 1,60 do 1,30 m od lustra potoku oraz na długości 85,00 m licząc od wykonanego przepustu zlokalizowanego na wysokości działki nr [...],

– przepustu zlokalizowanego na wysokości działki numer [...] o średnicy 150 cm oraz długości 6,30 m,

– przepustu zlokalizowanego na wysokości działki numer [...] o średnicy 120 cm i długości 10,00 m,

znajdujących się w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce numer [...] oraz potoku "Gron" stanowiącego działkę numer [...] w miejscowości T., zgodnie ze szkicem przedstawionym na rysunku zamieszczonym w sentencji tej decyzji, tożsamym ze stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z 14 maja 2013 r.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę Tokarnia (zwaną też dalej: "Gminą", Skarżącą" lub "Skarżącą kasacyjnie") Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako "MWINB" lub "organ II instancji"), przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

W uzasadnieniu MWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w związku z pismem Z.R. z 28 czerwca 1999 r. stanowiącym prośbę "o interwencję w sprawie nielegalnej budowy drogi przy potoku Gron (od głównej drogi do Kani)". W toku postępowania ustalono, że ww. droga zlokalizowana jest na działce nr ew. [...], która według wypisu z rejestru gruntów jest drogą wewnętrzną, zlokalizowaną w sąsiedztwie działki nr ew. [...] – potoku "Gron". W trakcie oględzin ww. działek w dniu 31 sierpnia 1999 r. ustalono, że na wysokości zabudowań Z.R. – lewy brzeg potoku został zawężony poprzez ułożenie głazów skalistych do wysokości ok. 1,1 m od lustra potoku, co spowodowało poszerzenie drogi, a uniemożliwiło dojazd do zabudowań Z. R. W trakcie rozprawy administracyjnej ustalono zaś, że przedmiotowe prace, związane z regulacją potoku i remontem drogi wykonane zostały w czerwcu 1999 roku, w czynie społecznym przez mieszkańców przysiółka "D." i "K.", którzy kamienie i kręgi betonowe mieszkańcy otrzymali z Gminy Tokarnia. Na ww. roboty nie posiadali pozwolenia budowlanego.

W toku postępowania zapadło szereg rozstrzygnięć. I tak:

– decyzją z [...] października 1999 r. PINB nakazał Zarządowi Gminy Tokarnia wykonanie rozbiórki odcinka nasypu o długości 21 m wzniesionego z głazów kamiennych jako poszerzenie drogi gminnej, na wysokości posesji Z.R. MWINB, rozpatrzywszy odwołanie wniesione przez Wójta Gminy, decyzją z [...] marca 2000 r. uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

– decyzją z [...] kwietnia 2000 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki nasypu wzniesionego z głazów kamiennych na drodze dojazdowej do przysiółków "D." i "K." w T.na wysokości posesji Z.R. Decyzję tę uchylił MWINB – decyzją z [...] lipca 2000 r. – i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

– decyzją z [...] sierpnia 2000 r. PINB, w oparciu o art. 48 pr.bud., ponownie nakazał Zarządowi Gminy Tokarnia wykonanie rozbiórki wzniesionego dla poszerzenia drogi nasypu z głazów kamiennych o długości 21 metrów na wysokości posesji Z.R. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu, MWINB decyzją z [...] stycznia 2001 r. uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

– decyzją z [...] czerwca 2001 r. PINB odmówił wydania decyzji nakazującej Zarządowi Gminy Tokarnia rozbiórkę wzniesionego dla poszerzenia drogi nasypu z głazów kamiennych o długości 21 m na wysokości posesji Z.R. Na skutek wniesionego przez nią odwołania, MWINB decyzją z [...] marca 2002 r. uchylił ww. decyzję PINB w całości i umorzył postępowanie organu l instancji;

– powyższa decyzja MWINB została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/02, który uprawomocnił się;

– ponownie rozpoznawszy sprawę, MWINB decyzją z [...] stycznia 2007 r. uchylił ww. decyzję PINB z [...] czerwca 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji;

– postanowieniem z [...] maja 2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi oraz budową przepustów w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce numer [...] oraz potoku "Gron" stanowiącego działkę numer [...] w miejscowości T., oraz nałożył na inwestora – Gminę Tokarnia obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2010 r. dokumentów niezbędnych do zalegalizowania ww. robót;

– decyzją z [...] maja 2011 r. PINB, w oparciu o art. 48 ust 1 i 4 pr.bud., nakazał inwestorowi – Gminie Tokarnia wykonanie rozbiórki nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi oraz dwóch przepustów w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce numer [...] oraz potoku "Gron" stanowiącego działkę numer [...] w miejscowości T.. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Wójta Gminy, MWINB decyzją z [...] października 2011 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

– opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2014 r. PINB nakazał rozbiórkę wyszczególnionych w tej decyzji obiektów, a MWINB decyzją z [...] marca 2015 r. orzeczenie to utrzymał w mocy.

Motywując swe rozstrzygnięcie, MWINB wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zaistniały przesłanki do nałożenia na Gminę obowiązku wykonania rozbiórki nasypu z głazów kamiennych będącego poszerzeniem drogi oraz dwóch przepustów w obrębie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] oraz potoku Gron stanowiącego działkę nr [...] w miejscowości T. W ocenie MWINB organ l instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno nasyp z głazów kamiennych, jak i przepust stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., zatem mają do nich zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Tak też wskazał WSA w Krakowie w zapadłym w tej sprawie wyroku z 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 1067/02. Ze zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w czerwcu 1999 r., natomiast w 2009 r. do przepustów dołożone zostały nowe kręgi. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, a zatem obiekty zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu II instancji przedmiot postępowania – wykonany nasyp z głazów będący poszerzeniem drogi oraz wykonane dwa przepusty – będący jednocześnie samowolą budowlaną, został przez PINB w skarżonej decyzji określony w sposób precyzyjny. Na wykonanym w trakcie oględzin w dniu 14 maja 2013 r. szkicu sytuacyjnym zaznaczona została ich lokalizacja. Określone zostały ich wymiary, jak długość i średnica. Również parametry nasypu wykonanego z głazów zostały określone. Z sentencji decyzji PINB, uzupełnionej graficznym szkicem, wprost wynika, co jest przedmiotem i w jaki sposób obowiązek ma zostać wykonany. Obowiązek ten jest precyzyjny i możliwy do wykonania. MWINB dodał, że w toku postępowania, PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 2 pr.bud., wydając [...] maja 2010 r. postanowienie, jednak inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiązał się. W konsekwencji PINB zobligowany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 pr.bud.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, MWINB wskazał, że prawidłowo Gmina Tokarnia uznana została inwestorem robót. Inwestor jest podmiotem, który decyduje o tym, że proces budowlany zostanie podjęty. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wyjaśnień okolicznych mieszkańców, impulsem do wykonania nasypu z kamieni na działce nr [...] była inicjatywa Gminy, która polegała na przekazaniu materiałów budowlanych mieszkańcom T. Również z pisma Wójta Gminy z 11 czerwca 1999 r. do Z.R. wynika, że Gmina angażowała się w prowadzone prace, a okoliczni mieszkańcy byli jedynie wykonawcami robót. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt II SA/Kr 1067/02 nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego; nie zostało również zakwestionowane przyznanie Gminie statusu inwestora. Poza tym, jak wynika z rejestru gruntów, władającym na zasadach samoistnego posiadania działką nr [...]w T. jest Urząd Gminy Tokarnia. Przedmiotowa nieruchomość – która zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Urząd Gminy jako "dobro publiczne" zakwalifikowana została do drogi wewnętrznej przysiółków D. i K. – nie ma założonej księgi wieczystej, jednak nieuregulowany w wyniku zaniedbania stan prawny nieruchomości nie może destrukcyjnie wpływać na możliwość nałożenia obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił również, że:

– kwestionowana przez Gminę długość nasypu – rozbieżna w decyzjach z [...] października 1999 r. i z [...] czerwca 2014 r. – wynika z nieprawidłowo określonego przedmiotu postępowania na poprzednim jego etapie. Pierwotnie rozebrany miał być jednie odcinek nasypu na wysokości posesji Z.R. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i prawidłowym określeniu przedmiotu postępowania objęto decyzją całość nielegalnie wykonanego nasypu o długości 85 m. Długość ta nie została od roku 1999 zmieniona, dlatego jako inwestora całości przeprowadzonych wówczas robót uznać należało Gminę Tokarnia;

– w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.);

– sprawy związane z ewidencją i rozgraniczeniem gruntów (tu: wyznaczeniem aktualnych granic ww. drogi dojazdowej) znajdują się w kompetencjach administracji samorządowej, a nie nadzoru budowlanego;

– przywołane w odwołaniu decyzje PINB z [...] czerwca 2001 r. i MWINB z [...] marca 2002 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA o sygn. akt II SA/Kr 1067/02;

– nakaz wynikający z decyzji PINB jest, wbrew twierdzeniom Skarżącej, wykonalny. Niewykonalność zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Dlatego też nawet jeśli wykonanie obowiązku pociąga za sobą negatywne dla strony konsekwencje, nie świadczy to o niewykonalności obowiązku;

– do kompetencji organów nadzoru budowlanego, inaczej niż samorządu terytorialnego, nie należy troska o zapewnienie dróg dojazdowych do nieruchomości na terenie gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Gmina Tokarnia – domagając się uchylenia decyzji obu organów w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania – zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: (1) art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; (2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż nakaz rozbiórki wynikający z decyzji PINB z 02 czerwca 2014 r. jest wykonalny; (3) art. 48 pr.bud. przez uznanie Skarżącej za inwestora w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 543/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1067/02 zostało wiążąco przesądzone, że nasyp z głazów kamiennych poszerzający dojazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud., a tym samym obiektem budowlanym, natomiast do rozważenia organom pozostawiono wybór i zastosowanie odpowiedniego trybu legalizacyjnego, tj. art. 48 lub art. 50 i 51 pr.bud. Organy obu instancji uznały, że właściwym jest tryb z art. 48 pr.bud. i z konkluzją tą Sąd pierwszej instancji zgodził się w całości.

Dalej Sąd ten zauważył, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż zarówno na budowę przepustów, jak i na wykonanie obiektu budowlanego w postaci nasypu z głazów kamiennych poszerzającego drogę nie uzyskano ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia. Tym samym wykonane obiekty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, gdyż żaden przepis prawa budowlanego obowiązujący w dacie wykonania obiektów, których rozbiórkę nakazano, nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tych obiektów. Organ l Instancji prawidłowo podjął próbę legalizacji samowoli budowlanej, pozostawiając Gminie ponad 18 miesięcy na przygotowanie i pozyskanie niezbędnych dokumentów, jednak z możliwości tej Gmina nie skorzystała. Wobec powyższego wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi – naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która jest niewykonalna – Sąd pierwszej instancji wskazał, że powszechnie uważa się, iż przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi z oczywistych względów niewykonalność prawna – wręcz przeciwnie, orzeczenie nakazu rozbiórki było w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Nie jest też prawdą, że decyzja jest obarczona wadą niewykonalności faktycznej, gdyż żadne trudności natury technicznej czy też koszty związane z wykonaniem decyzji nie stanowią o jej niewykonalności. Odnosząc się zaś do twierdzenia Gminy, że wykonanie decyzji spowoduje brak "możliwości jakiegokolwiek bezpiecznego poruszania się, uniemożliwienie dojazdu np. karetki pogotowia, pojazdów straży pożarnej i pojazdów policji, stworzenie zagrożenia zniszczenia sąsiadującego z przejazdem gospodarstwa rolnego, stworzenie zagrożenia osuwania się gruntu, podtopień", Sąd Wojewódzki uznał ten zarzut za nieuzasadniony, stwierdzając, że to rzeczą i zadaniem gminy jest zapewnienie takiego właśnie dojazdu – z tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu błędnego skierowania decyzji do Gminy Tokarnia, niezgodnie z art. 52 pr.bud. – opartego na konstatacji, że Gmina na prośbę mieszkańców, którzy w 1999 r. wystąpili o remont drogi uszkodzonej po gwałtownej powodzi, przekazała im jedynie pomoc w postaci niezbędnych materiałów budowlanych, natomiast już same prace wykonali mieszkańcy – Sąd pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa droga pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy, a działka ta stanowi "dobro publiczne". Nie jest zatem własnością czy współwłasnością osób fizycznych, którzy z niej korzystają, choć jej stan prawny pozostaje nieuregulowany. Działania mieszkańców były, w ocenie Sądu, jak najbardziej logiczne – zwrócili się bowiem do jednostki samorządu terytorialnego władającej nieruchomością-działką drogową o jej naprawę. Rzecz jednak w tym, że Gmina wskazała następnie mieszkańcom sposób działania – dostarczyła niezbędne materiały. Mieszkańcy nie podjęli robót budowlanych samodzielnie, lecz za wiedzą, zgodą i z pomocą Gminy – wyłącznie jako wykonawcy. W chwili, gdy mieszkańcy zgłosili się do Gminy ze swoim problemem, jej rzeczą było zadbanie o wykonanie niezbędnych prac zgodnie z prawem. W konsekwencji to Gmina, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest inwestorem – czyli "podmiotem, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie" – nie zaś, jak pośrednio sugeruje skarga, mieszkańcy, którzy nasyp kamienny wykonali. Natomiast prace wykonane w ramach potoku Gron (przepusty) zostały wykonane przez Gminę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mógł również odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia decyzji zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez długotrwałość prowadzonego w sprawie postępowania, jak również poprzez wydanie w sprawie kilkunastu zupełnie odmiennych decyzji administracyjnych – tym bardziej, że jest on formułowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, która dopuszcza się (jak wynika z akt sprawy – systematycznej) samowoli budowlanej. Nawet gdyby zarzut ten uznać za słuszny, to nie stanowi on naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku WSA w Krakowie, Gmina Tokarnia, reprezentowana przez pełnomocnika, r.pr. R.K., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, a odnoszących się do przewlekłości postępowania i racjonalności postępowania organów administracyjnych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy i w rzeczywistości miało, jako prowadzące do oddalenia skargi,

a ponadto powtórzyła podniesione uprzednio w skardze zarzuty:

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez:

– błędną wykładnię art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

– błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 5 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż nakaz rozbiórki wynikający z decyzji PINB z [...] czerwca 2014 r. jest wykonalny,

– błędną wykładnię art. 48 pr.bud., przez uznanie Skarżącej za inwestora w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z powołaniem się na te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie – w przypadku nie uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu postępowania – o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie sprawy co do meritum poprzez uchylenie w całości decyzji MWINB z "[...]" oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] czerwca 2014 r. w sprawie nakazania Skarżącej wykonania rozbiórki nasypu z głazów kamiennych i przepustów zlokalizowanych w miejscowości T.

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor – motywując zarzut naruszenia prawa procesowego – wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do podniesionego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania, nie uzasadnił, dlaczego uznał twierdzenia Skarżącej w tym zakresie za nieuzasadnione, ani nie wskazał żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego dla przyjęcie tak jednoznacznego stanowiska w podjętym orzeczeniu, uniemożliwiając tym samym Skarżącej odniesienie się do treści rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła istotność tego zarzutu, gdyż przewlekłość postępowania trwa już 16 lat, i to wyłącznie z przyczyn zależnych od organów administracyjnych. Motywując z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powtórzył in extenso argumentację przedstawioną wcześniej w skardze.

W piśmie procesowym z 24 listopada 2015 r. uczestniczka postępowania, Z.R., odpowiadając na skargę kasacyjną, stwierdziła, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nawiązując do podnoszonej w niej okoliczności, że przedmiotowy nasyp z głazów stanowi jedyną drogę do innych domów i pól uprawnych, podkreśliła, że droga do nich była zawsze, jednak Gmina zdecydowała się ją nielegalnie poszerzyć i zawęzić koryto potoku, przez co zagrożone zostały należące do uczestniczki budynki mieszkalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zaznaczyć, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni tym wymogom czyni zadość. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Tym bardziej, że taki zabieg zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony skarżącej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut proceduralny dotyczył naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, a odnoszących się do przewlekłości postępowania i racjonalności postępowania organów administracyjnych". Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku już tego względu że – jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako przepis "wynikowy", o ogólnym (blankietowym) charakterze, nie może samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten może stanowić podstawę do formułowania zarzutów kasacyjnych jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których, w ocenie strony skarżącej, doszło. Poza tym przepis ten – wbrew stanowisku Skarżącej kasacyjnie – nie może służyć skutecznemu zaczepieniu ewentualnych braków uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (a tak w istocie należy odczytać wytyk "nieustosunkowania się do zarzutów skargi"). Takie braki można by poddać kontroli w postępowaniu kasacyjnym co najwyżej z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. – który normuje elementy treściowe uzasadnienia wyroku, w tym powinność "przytoczenia zarzutów skargi", z czego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów (por. wyrok NSA z 28.08.2014 r., II FSK 2176/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – jednak zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie został przez autora skargi kasacyjnej postawiony, przez co ww. kwestia wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postepowania administracyjnego, i choć uczynił to w sposób zwięzły, to jednak wystarczający. Jako kluczowe, a zarazem trafne, należy bowiem ocenić stanowisko tego Sądu, że zarzucana długotrwałość procedowania przez organy nie stanowiła naruszenia przepisów postepowania, które mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy. Zauważmy bowiem, że – po pierwsze – sam długi czas trwania postępowania, choć z pewnością zwykle naganny, nie przekłada się "automatycznie" na wadliwość decyzji kończącej to postępowania (logika i doświadczenie życiowe pokazują, że często jest wręcz odwrotnie), a sama Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby akurat w niniejszej sprawie takie wyjątkowe "przełożenie" wystąpiło. Po drugie, zwalczaniu długotrwałości postępowania administracyjnego służy odrębny środek procesowy, wskazany w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Dlatego też kwestie związane z ewentualną opieszałością organów w postępowaniu administracyjnym nie podlegają rozpoznaniu w ramach skarg na decyzje kończące to postępowanie. W konsekwencji zastrzeżenia podnoszone w tym zakresie przez Skarżącą kasacyjnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie zaczepił i nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że – po pierwsze – Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, jest zobligowany przyjmować, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak to zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji. Po drugie, nie mogą odnieść zamierzonego skutku próby "korygowania" niektórych szczegółowych ustaleń faktycznych podejmowane przez autora skargi kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy odnośnych przepisów postępowania (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2012 r., II GSK 258/11, CBOSA). Taki zarzut zaś, jak to już wyżej wskazano, nie został w skardze kasacyjnej sformułowany.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego i argumentacji przytoczonej na ich poparcie w skardze kasacyjnej, należy na wstępie podkreślić, że stanowią one in extenso powtórzenie zarzutów i argumentacji zawartych uprzednio w skardze do Sądu pierwszej instancji, do których Sąd ten w przeważającej mierze odniósł się w uzasadnieniu swego wyroku i zasadniczo uczynił to w sposób trafny.

W szczególności należy więc podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do niezasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W ramach ogólnie sformułowanego zarzutu "naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa" Skarżąca kasacyjnie podniosła szereg zastrzeżeń szczegółowych. Ocena jednego z nich – długotrwałości postępowania (tu: "przewlekłości" i związanej z tym dużej liczby zapadłych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, w łącznej liczbie czternastu) – została już wyrażona powyżej, więc wypada jedynie powtórzyć, że Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iżby zarzucana przewlekłość postępowania administracyjnego miała (choćby tylko potencjalnie) istotny wpływ na wynik sprawy (rozumiany jako wpływ na treść decyzji kończącej to postępowanie). Natomiast odnosząc się do pozostałych kwestii szczegółowych podniesionych w skardze kasacyjnej w ramach omawianego tu zarzutu materialnoprawnego, należy stwierdzić kolejno, co następuje:

– zarzucając brak "wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o czym świadczą sprzeczne rozstrzygnięcia i uzasadnienia wydawanych decyzji", autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnie, jakie to istotne okoliczności nie zostały wyjaśnione. Tym samym zarzut jawi się jako całkowicie gołosłowny. Poza tym, jak to już wyżej wskazano, niedopuszczalne jest podważanie prawidłowości ustaleń faktycznych w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego;

– chybiony jest zarzut niedopuszczalnej "zmienności" tudzież "wahania" poglądów prawnych wyrażanych w kolejnych decyzjach zapadłych w kontrolowanej sprawie, jakoby "wydawanych na tle tego samego stanu faktycznego, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia". Godzi się bowiem zauważyć, że nieuprawniona jest tylko taka zmiana stanowiska organu (organów) w toczącym się postępowaniu, która następuje bez usprawiedliwionej przyczyny i należytego uzasadnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie fakt wydawania kolejnych rozstrzygnięć, niekiedy rzeczywiście odmiennej treści, był zasadniczo wynikiem działań i wskazań formułowanych w ramach zwykłej kontroli instancyjnej (sprawowanej przez MWINB) oraz sądowoadministracyjnej (wyrok WSA z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/02), a także czynionych w związku z tym nowych ustaleń faktycznych. Przede wszystkim jednak, wbrew zarzutom Skarżącej kasacyjnie, w żadnym przypadku nie dokonywało się to bez uzasadnienia;

– zarzut braku "wyważenia interesu prywatnego i społecznego" przy orzekaniu o rozbiórce przedmiotowego nasypu nie może odnieść zamierzonego skutku już z tej to przyczyny, że o konieczności ważenia tych interesów stanowi art. 7 in fine k.p.a., a zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej podniesiony. Poza tym możliwość wspomnianego ważenia interesów zachodzi zasadniczo tylko w takich przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało, w całości lub części, tzw. uznaniu administracyjnemu (por. wyroki NSA: z 05.11.2015 r., I OSK 407/14; z 19.05.2016 r., II GSK 2730/14; z 16.09.2016 r., I OSK 2949/14 – CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że takiego charakteru nie mają decyzje wydawane w sprawach tzw. samowoli budowlanej, w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.);

Do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 w zw. art. 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż nakaz rozbiórki wynikający z decyzji PINB z 02 czerwca 2014 r. jest wykonalny, odniósł się już wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, którego rozważania wypada w tym miejscu w pełni podzielić. Należy przy tym podkreślić, że wskazywane przez Skarżącą negatywne skutki, jakie może pociągnąć za sobą dokonanie nakazanej rozbiórki, nie świadczą o niewykonalności (faktycznej ani prawnej) orzeczonego nakazu. Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że powoływanie się przez skarżącą Gminę na obecnym etapie sprawy na spodziewane przez nią negatywne skutki i zagrożenia związane z orzeczoną rozbiórką nie jest do końca zrozumiałe w sytuacji, gdy wcześniej nie skorzystała ona (i to bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia) z zaoferowanej przez organ nadzoru możliwości zalegalizowania przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również zarzucanej "błędnej wykładni art. 48 pr.bud.", która według autora skargi miała wyrażać się w "uznaniu Skarżącej za inwestora w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". Zarzut ten jest w sposób oczywisty chybiony, i to z kilku przyczyn.

Po pierwsze, został on niewłaściwie skonstruowany już od strony formalnej, gdyż powołano się w nim ogólnie na "art. 48 pr.bud.", bez bliższego wskazania, który konkretnie ustęp tego artykułu (i ewentualnie punkt) został, zdaniem skarżącej, w tym przypadku naruszony. Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który – tak jak art. 48 pr.bud. – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też: wyroki NSA: z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Po drugie, omawiany zarzut został niewłaściwie postawiony także jeśli idzie o jego aspekt merytoryczny. W przepisach art. 48 pr.bud. ustawodawca nie określił bowiem adresata statuowanych w nich obowiązków. W szczególności nie wskazał, że ma być nim "inwestor"; tym bardziej pojęcia tego tam nie zdefiniował. Co więcej, termin "inwestor" w art. 48 pr.bud. w ogóle nie występuje. Potencjalnych adresatów ww. obowiązków określa natomiast art. 52 pr.bud., ale zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej podniesiony.

Po trzecie, według przytoczonych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącą kasacyjnie, przedmiotowy nasyp oraz przepusty zostały wykonane za wiedzą, zgodą i z wydatną pomocą Gminy Tokarnia, która dostarczyła niezbędnych na ten cel materiałów budowlanych, a nawet – jak wynika z ustaleń zawartych w zapadłym wcześniej w tej sprawie prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Kr 1067/02 – przekazała dotację finansową. Poza tym przedmiotowa droga (działka nr ewid. 3913), stanowiąca "dobro publiczne" w rozumieniu § 287 Kodeksu cywilnego austriackiego z 1811 r. ("ABGB" – który obowiązywał na terenie zaboru austriackiego, a następnie byłego zaboru austriackiego), pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy, przy czym jej stan prawny nie został dotychczas uregulowany.

W świetle całokształtu ustalonych okoliczności sprawy nie sposób więc odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że za inwestora samowolnie wykonanych robót należało uznać Gminę, a nie mieszkańców, którzy byli faktycznymi wykonawcami inkryminowanego nasypu. Na przeszkodzie takiej kwalifikacji nie stoi podnoszona przez Gminę okoliczność braku formalnego tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż nie ma ona rozstrzygającego znaczenia przy identyfikacji sprawcy ("inwestora") samowoli budowlanej. Co więcej, okoliczność ta wyjątkowo może nie mieć decydującego znaczenia także przy wskazywaniu adresata nakazu z art. 48 ust. 1 pr.bud. Zwłaszcza w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – z uwagi na specyficzny status nieruchomości (tu: "dobro publiczne") oraz jej nieuregulowany stan prawny, nie sposób określić podmiotu dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, ani jej formalnego zarządcy. W takim przypadku należy dopuścić uczynienie adresatem takiej decyzji nakazowej podmiotu władającego daną działką, ujawnionego w rejestrze gruntów (analogicznie odnośnie do możliwego adresata obowiązków z art. 66 w zw. z art. 61 pr.bud. – wyrok NSA z 12.01.2017 r., II OSK 976/15, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.