Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1831/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1181/12 w sprawie ze skargi Gminy Osielsko na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę gminną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2007 r. nr [...] Wójt Gminy Osielsko, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 2, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), na wniosek M. i Z. S., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr działki 74/33 o pow. 0,2277 ha położonej w N., gmina Osielsko, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] stanowiącej własność M. i Z. S. polegający na podziale tej działki i wydzieleniu działek nr 74/83 o pow. 0,0082 ha (pod drogę gminną), nr 74/84 o pow. 0,0055 ha (pod drogę gminną) i nr 74/85 o pow. 0,2140 ha.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w N., uchwalonym uchwałą Rady Gminy Osielsko nr I/1/99 z dnia 25 stycznia 1999r . (opubl. Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 13, poz. 69 z dnia 4 marca 1999r.), wydzielona działka nr 74/85 przeznaczona jest pod tereny mieszkalnictwa – B23M/U. Z kolei wydzielone w wyniku podziału działki nr 74/83 – przeznaczona pod ulicę lokalną KL 6 oraz nr 74/84 – przeznaczona pod ulicę dojazdową – KD 11, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 98 ust. 1 i 3 ww. ustawy).

Wnioskiem z dnia 10 października 2007r. Z.S. wystąpił do Starosty Powiatu Bydgoskiego o ustalenie odszkodowania za działki przejęte przez gminę po podziale jego działki nr 74/33. Wysokość tego odszkodowania była w trybie administracyjnym ustalana 3- krotnie.

Pierwszą decyzją z dnia 10 lipca 2008 r. nr GKN.7222-50/07 Starosta Bydgoski ustalił na rzecz M. i Z. S. odszkodowanie za przejęte przez Gminę Osielsko z mocy prawa, pod drogę publiczną, działki nr 74/83 o pow. 0,0082 ha i 74/84 o pow. 0,0055 ha w łącznej wysokości 25.300 zł i zobowiązał Wójta Gminy Osielsko do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym terminie. Z decyzją tą nie zgodził się Wójt Gminy Osielsko i wniósł odwołanie. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że § 36 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.) nakazuje stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ I instancji nie zbadał, czy transakcje z takimi nieruchomościami występowały na terenie Gminy Osielsko. Nadto Starosta błędnie przyjął za rzeczoznawcą, że takie transakcje nie spełniają wymogu cen rynkowych. Organ odwoławczy wywiódł, że dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość gruntów określa się w sposób przewidziany w ust. 2. Dodatkowo organ wskazał sposób wykładni § 36 rozporządzenia i stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny operatów szacunkowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Bydgoski, decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. wysokość odszkodowania za działki nr 74/83 i 74/84 ustalił w łącznej wysokości 23.500 zł. Z decyzją tą ponownie nie zgodził się Wójt Gminy Osielsko i wniósł odwołanie. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 27 maja 2010 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy po raz kolejny stwierdził, ze operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia, a organ I instancji wbrew wymogom art. 7, art. 77 i 80 K.p.a., po raz kolejny nie przeprowadził w istocie samodzielnej oceny tej opinii w zakresie prawidłowości przyjętych przez biegłego danych w kontekście unormowań prawnych. Ponownie organ odwoławczy wskazał na brak zweryfikowania twierdzeń biegłego co do braku transakcji gruntami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne, uwzględniając fakt, że Gmina Osielsko przedstawiła odmienny operat szacunkowy sporządzony z uwzględnieniem transakcji drogowych. Wojewoda wskazał, że wywód zawarty w operacie szacunkowym sporządzonym przez G.K. nie jest wyczerpujący, zawiera zbyt oszczędny opis sytuacji panującej na rynku nieruchomości drogowych. Organ I instancji powinien zweryfikować i ocenić twierdzenia wszystkich uczestników postępowania, a nie opierać się wyłącznie na opinii przedstawionej przez biegłego, jeżeli budzi ona poważne wątpliwości co do jej zgodności ze stanem faktycznym i prawnym w sprawie. Zwłaszcza jeżeli dysponuje także innymi opiniami, które są wzajemnie sprzeczne.

Kolejną decyzją z dnia 26 marca 2012 r. nr [...], Starosta Bydgoski, na podstawie art. 129 ust. 5 w związku z art. 98, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił na rzecz M. i Z. S. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej odszkodowanie w łącznej wysokości 28.000,00 zł za nieruchomość położoną w gm. Osielsko, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 74/83 o pow. 0,0082 ha i 74/84 o pow. 0,0055 ha, przejętą z mocy prawa pod drogę gminną, na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Osielsko z dnia 10 kwietnia 2007 r. nr 74303-17/07, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Jednocześnie, w pkt 2 osnowy decyzji, zobowiązał Wójta Gminy Osielsko do wypłaty ustalonego odszkodowania ze środków Gminy Osielsko jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu poza przedstawieniem przebiegu postępowania podano, że aktualnego związku z nowelizacją rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wcześniej sporządzone opinie nie zostały przyjęte jako dowód w sprawie, a organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego, uwzględniającego nowy stan prawny – operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Mirosławę Bartoszewską. Organ powołując się na analizę zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz M. i Z. S. Wyjaśnił ponadto, że nie wyraził zgody na wyznaczenie nowego terminu na sporządzenie na koszt Gminy Osielsko operatu szacunkowego, jednocześnie nie uwzględniając przedłożonego w późniejszym terminie operatu, z uwagi na treść art. 78 § 2 K.p.a. Uprawnienie strony podlega bowiem pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania, a w niniejszym postępowaniu Gmina Osielsko na każdym jego etapie była informowana na bieżąco o czynnościach w nim podejmowanych i miała możliwość przedłożenia własnych dowodów w sprawie. W ocenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie został przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Operat został sporządzony z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe, na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Jednocześnie organ powołując się na orzeczenie NSA stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Żadne argumenty nie przemawiają za tym aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. W odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść przepisów art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy Osielsko i zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez Gminę Osielsko, co spowodowało że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o jednostronną ocenę zebranego materiału dowodowego, opartego głównie na opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego do sprawy przez organ I instancji. Spowodowało to, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą przez Gminę Osielsko z mocy prawa pod drogi publiczne nieruchomość tylko w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, rozporządzenia pominięciem dyspozycji § 36 ust. 1, i przez to z naruszeniem art. 134 ustawy.

Odwołujący się wskazał na oczywiste wady operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania, w szczególności to, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę istniejących dla analizowanego obszaru transakcji drogowych, choć zgodnie z przepisami rozporządzenia, o ile one istnieją, należało je uwzględnić. Jako wadliwe uznał również fakt odmowy przedłużenia postępowania celem umożliwienia przedłożenia przez Gminę operatu szacunkowego, który wykazał, że wartość nieruchomości, a przez to kwota odszkodowania winna być znacznie niższa. Strona dołączyła do odwołania operat szacunkowy z 29 lutego 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę A.N., który nie był dowodem w sprawie, ale wykazuje jej zdaniem wadliwość decyzji organu I instancji.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 27 września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy nieruchomościami dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie operat szacunkowy, zgodnie z art. 134 ww. ustawy, uwzględnia rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W ocenie Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencje w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości.

Podano, że aktualne brzmienie § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonała analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, jednakże z uwagi na fakt, że nie spełniają one warunków podobieństwa do działek wycenianych i warunków rynków nie przyjęto ich do porównań. Transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi różnią się przede wszystkim lokalizacją stanem otoczenia i infrastrukturą. Mając powyższe na uwadze prawidłowo zastosowano metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 rozporządzenia przyjmując do porównania transakcje nieruchomości z terenów przeważających wśród gruntów przyległych. Wartość działek ustalono według stanu na dzień wydania decyzji o podziale i cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Organ podkreślił konieczność posiadania wiadomości specjalnych przez rzeczoznawcę majątkowego i możliwość kwestionowania dokonanej przez niego wyceny nieruchomości tylko w przypadku, gdy nasuwa ona wątpliwości z uwagi na znaczną różnicę w wartości nieruchomości podobnych na danym rynku. Sytuacja taka nie zachodzi wobec przestawionej na str. 12 operatu zestawienia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Zdaniem organu odwoławczego, wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego M.Bartoszewską przyjęta przez organ I instancji jako dowód w sprawie jest zgodna z przepisami ustawy. Nadto wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w toku rozprawy administracyjnej i w samym operacie są spójne i wiarygodne. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał oceny operatu przedłożonego przez Gminę Osielsko wskazując na liczne błędy i niedokładności dokonanej wyceny nieruchomości, które uniemożliwiały uznanie go za podstawę do ustalenia spornego odszkodowania.

Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję złożyła Gmina Osielsko i zarzuciła analogicznie jak w odwołaniu naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a nadto art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez nieobiektywna, jednostronną ocenę zebranego materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w kontekście ustaleń powziętych tylko na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.B., przy całkowitym pominięciu operatu rzeczoznawcy A. N., co spowodowało, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą przez Gminę Osielsko z mocy prawa pod drogi publiczne nieruchomość tylko w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, z pominięciem dyspozycji § 36 ust. 1, i przez to z naruszeniem art. 134 ustawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Gmina Osielsko wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Bydgoskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy oparł się tylko na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę M.B., pominął całkowicie drugi operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.N., choć w uzasadnieniu decyzji powołała się także na argumenty powołane w tymże operacie odnoszące się do stosowania rozporządzenia RM z 21 września 2004 r., w którym rzeczoznawca ten powołuje jako jedyna właściwa metodę wyceny – metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Skarżąca podkreśliła, że zasadniczą sprawą jest rozstrzygnięcie, czy nabycie gruntu pod drogi publiczne przez odpowiednie szczeble samorządu w trybie art. 98 ust. 3 zdanie 1-sze ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy za ustalone odszkodowanie w sposób opisany w przepisach ww. ustawy, o ile dojdzie do porozumienia pomiędzy właściwym organem samorządu a właścicielem gruntów, będzie spełniało warunki § 36 ust. 1 rozporządzenia. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że kwoty takich odszkodowań również winny być brane pod uwagę przy dokonywaniu kolejnych szacunków.

W niniejszej sprawie natomiast organ wziął pod uwagę tylko szacunek dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego, który stwierdził, że materiału porównawczego na okoliczność transakcji zakupu pod drogi publiczne brak, wobec czego odniósł swą opinię tylko do treści § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Sprzeczna z tym stanowiskiem jest przedłożona przez skarżącego opinia innego rzeczoznawcy oparta właśnie na transakcjach drogowych. Na dowód nieprawdziwości tezy o nieistnieniu transakcji wolnorynkowych dla nabywania gruntów pod drogi publiczne, przedłożono akt notarialny z czynności sprzedaży nieruchomości nabytej przez Gminę Osielsko z przeznaczeniem pod drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Z.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że w toku postępowania przed organami obu instancji skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że transakcje sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne miały miejsce. Załączony dowód potwierdza jedynie jedną transakcję i to dokonaną po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Nadto skarżący pominął zmianę stanu prawnego w toku postępowania i odwołuje się do wyroków wydanych w poprzednim stanie prawnym. W skardze nie wskazano tez żadnych merytorycznych zarzutów, a opinia na której oparły się organy jest rzeczowa, szczegółowa i merytorycznie uzasadniona. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania nie mogą być prywatne operaty szacunkowe przedstawione przez skarżącego, a jedynie wykazanie, że opinia rzeczoznawcy majątkowego będąca podstawa wydania zaskarżonej decyzji zawiera rzeczowe merytoryczne błędy, które ją dyskwalifikują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 1181/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 26 marca 2012 r., nr [...].

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bydgoskiego ustalająca wysokość odszkodowania za działki gruntu (nieruchomość), które na wniosek skarżących, na podstawie decyzji Wójta Gminy Osielsko z dnia 10 kwietnia 2007 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w N. gm. Osielsko zostały wydzielone pod drogi publiczne i stały się z mocy prawa własnością Gminy Osielsko, w myśl art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn.zm.), zwanej dalej: "u.g.n." Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za takie działki gruntu dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego – art. 156 ust. 1 u.g.n. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1 u.g.n. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami – art. 134 ust. 2 u.g.n. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy – art. 151 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz.U. Nr 165, poz. 985).

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, stanowił że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

- wartość gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, ze wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 1)

- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (pkt 2).

W myśl § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 (zacytowane wyżej) należało stosować odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z kolei zgodnie z ust. 4 przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 należało stosować także odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny – na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia.

Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie przyjmowano, że przepis § 36 rozporządzenia został tak skonstruowany, iż każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie (vide: wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., I OSK 98/11, Lex nr 1110747, wyroki WSA w Białymstoku: z 9 sierpnia 2011 r., II SA/BK 384/11, Lex nr 864329, z 10 marca 2011 r., II SA/BK 807/10, Lex nr 786776). Inną kwestią podlegającą wyjaśnieniu przez orzecznictwo na gruncie tej regulacji było to czy przy określaniu wartości rynkowej gruntu przeznaczonego lub zajętego pod drogę publiczną dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W tym zakresie stanowisko Sądów nie było jednolite. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Po 97/08 zajął stanowisko zgodnie z którym z uwagi na to, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, iż stosując podejście porównawcze, należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne to podejście porównawcze powinno być zastosowane w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem, albowiem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy. Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11, Lex nr 1126278. Orzeczeniem tym uchylono wyrok I instancji nie podzielając zaprezentowanego w nim stanowiska. Sąd I instancji stwierdził, że nie da się interpretować § 36 ust. 1 rozporządzenia w oderwaniu od art. 151 u.g.n., albowiem rozporządzenie wykonawcze nie może zmieniać ustawy, na podstawie której zostało wprowadzone. Z uwagi na pojęcie wartości rynkowej użyte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wykluczone jest branie pod uwagę przy ustalaniu istnienia transakcji wskazanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia tych umów, w których sprzedający nie ma możliwości na tyle długo wyeksponować nieruchomość na rynku, by uzyskać nabywcę oferującego najkorzystniejszą cenę, a najczęściej cena nieruchomości nabywanej przez Skarb Państwa lub gminę ustalana jest przez rzeczoznawcę a nie w toku negocjacji, a najistotniejszym czynnikami kształtującymi cenę są możliwości finansowe gminy (przedstawicieli Skarbu Państwa) i zdolności negocjacyjne osób uczestniczących w ewentualnych negocjacjach. Orzecznictwo podkreśla, że między innymi wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn.zm.) tzw. "specustawy", nastąpiła istotna zmiana w sposobie nabywania nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a dotychczasowe negocjacje cenowe zostały zastąpione wydawaniem decyzji administracyjnych, które skutkują przejściem - z mocy prawa - własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. NSA w swoim uzasadnieniu przyjął, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określenia wartości rynkowej nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową, która uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny takich transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie. Ponadto wskazano, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie zdaniem NSA, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (tak też wyroki NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, z 9 lutego 2012 r. I OSK 309/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA wskazał również na wyrok z 24 stycznia 2012 r., I OSK 172/11, w którym NSA stwierdził, że wyraz "odpowiednio" użyty w § 36 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze ma postąpić odpowiednio do okoliczności, dla których sporządza wycenę. Jeżeli sporządza ją dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną, ma postąpić odpowiednio i przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. Jeżeli sporządza operat szacunkowy dla określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogę publiczną, ma postąpić odpowiednio i przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Wyraz "odpowiednio" jest środkiem legislacyjnym, stosowanym w prawodawstwie wtedy, gdy prawodawca chce wskazać na łączność między pierwszą częścią normy prawnej a inną jej częścią, czy wręcz z innymi normami, które łączą się z sobą treściowo lub merytorycznie. Prawodawca użył tego środka w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia celem skrócenia zapisu, z którego w istocie wynikają dwie normy postępowania rzeczoznawcy majątkowego, w zależności od tego, czy określa wartość rynkową nieruchomości przeznaczonej pod drogę, czy określa wartość rynkową nieruchomości zajętej pod drogę. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. W przypadku ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu.

Znowelizowana od dnia 26 sierpnia 2011 r. treść § 36 rozporządzenia ma następujące brzmienie:

1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

5. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej.

6. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności:

1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem;

2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; (...).

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności WSA odniósł się do tego, jaką treść rozporządzenia przy sporządzaniu operatu szacunkowego należy stosować w sytuacji gdy postępowanie o odszkodowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie znowelizowanej regulacji. W ocenie Sądu z uwagi na to, że rozporządzenie zmieniające nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, przyjąć należy, że zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga bowiem, aby wydane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia. WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy M.B. dokonując wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 3 grudnia 2011 r., zasadnie uwzględniła nowelizację rozporządzenia. Jako, że bezspornym w sprawie pozostaje to, iż przedmiotowe działki gruntu nr 74/83 i 74/84 na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w N. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Osielsku z dnia 25 stycznia 1999 r. nr I/1/99 przeznaczone były pod inwestycję drogową (teren ulic lokalnych KL 6 i KD 11) zasadnie rzeczoznawca zastosował regulację zawartą § 36 ust. 4 rozporządzenia. W świetle znowelizowanej treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat z 3 grudnia 2011 r. w sprawie niniejszej wartość rynkową działek oszacował przyjmując przeznaczenie nieruchomości "z gruntami przyległymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo- usługową". Przy czym brak szczegółowej analizy przeznaczenia gruntów przyległych do działek nr 74/83 i 74/84, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że wskazane przez rzeczoznawcę przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową – jest przeważające wśród gruntów przyległych, czego wymaga cytowany przepis. Z analiza załącznika do decyzji zatwierdzającej projekt podziału wynika, że sporne działki zostały wydzielone jako wąskie pasy gruntu w istocie dla poszerzenia istniejących dróg publicznych, które stanowią do nich działki przyległe na całej długości (ul. C. i M.). Specyficzne jest narożne usytuowanie dzielonej pierwotnie działki u zbiegu powyższych dróg. Z drugiej strony przyległą nieruchomość stanowi powstała w wyniku podziału działka 74/85 zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym. Przy tak specyficznym położeniu wydzielonych działek gruntu szczegółowego uzasadnienia wymagało ustalenie, że wśród gruntów przyległych do każdej z tych działek "przeważające" jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowa i mieszkaniowo-usługową. W sporządzonym zestawieniu nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi w gminie Osielsko rzeczoznawca ujął 12 transakcji (str. 11 operatu). Dokonując ich charakterystyki biegły wskazał między innymi, że działki zlokalizowane były w miejscowości Maksymilianowo (poza dwiema w Osielsku), miejscowość Maksymilianowo może być porównywana w gminie z miejscowością Ż., lecz nie z miejscowością Niemcz, gdzie poziom rozwoju odpowiada podmiejskim osiedlom, która może być porównywana ewentualnie z sąsiednim Osielskiem, powierzchnie działek są zróżnicowane od 51m2 do 4701m2; 2 działki nabyte w Osielsko posiadały bardzo duże powierzchnie, nieporównywalne z działkami wycenianymi; ceny gruntów pod drogi znacznie odbiegały od cen gruntów przyległych do działek wycenianych w N.; zestawione transakcje obejmowały działki drogowe, które nie spełniały warunków porównywalności z działkami wycenianymi. Zdaniem biegłego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia warunki zawarcia transakcji drogowych nie spełniały wymogów wartości rynkowej określonej w art. 151 ust. 1 u.g.n., nieruchomości nie były eksponowane na rynku, strony transakcji były od siebie zależne (nabywcą gruntów pod drogi publiczne może być tylko podmiot publicznoprawny). W ocenie rzeczoznawcy majątkowego wyszczególnione działki nie spełniają warunków podobieństwa zgodnie z art. 4 ust. 16 u.g.n. do działek wycenianych i warunków rynkowych, różnią się przede wszystkim lokalizacją, stanem otoczenia i infrastruktury. N. jest miejscowością położoną przy granicy B., najatrakcyjniejszą w powiecie bydgoskim lokalizacją dla inwestycji mieszkaniowych. Rzeczoznawca wskazał, że nie rozszerzono badania rynku na inne miejscowości wiejskie, gdyż brak w powiecie podobnej miejscowości, a poza tym byłoby to sprzeczne z orzecznictwem NSA.

W świetle powyższych argumentów biegły uznał, że nie jest możliwe wykorzystanie istniejących w gminie Osielsko transakcji drogowych.

Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca mimo, iż na str. 10 operatu wskazał, że rynek lokalny obejmuje gminę Osielsko, jednak mimo zgromadzenia kilkunastu transakcji drogowych na tym obszarze, uznał że transakcje na terenie innej miejscowości w tej gminie (M.) nie mogą być porównywane z miejscowością N. Rzeczoznawca w trakcie rozprawy w dniu 6 lutego 2012 r. podtrzymała swoje stanowisko, że rynek nieruchomości jest bardzo zróżnicowany, transakcje z M. i O. nie są porównywalne do tych zawartych w N. i nie ma możliwości przyjęcia transakcji drogowych do wyceny przedmiotowych działek.

WSA podkreślił, że zarówno organ jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie dokonały właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej wskazanego operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło w niniejszej sprawie do ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego, sporządzonego wadliwie. W ocenie Sądu wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy podzieliły stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na brak cechy porównywalności oraz z uwagi na ich nierynkowy charakter (zależność od siebie stron transakcji). Stanowisko to nie zasługuje zdaniem WSA na uwzględnienie.

Skład orzekający Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Wyjaśnienie kwestii, czy były zawierane na rynku lokalnym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi ma w sprawie kardynalne znaczenie. Z przepisu § 36 ust. 1 w uprzednim brzmieniu jednoznacznie wynikało, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy winien zatem stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10.

Ponadto należy wskazać, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012r. sygn. I OSK 309/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Argumentacja tego stanowiska zawarta we wskazanych wyrokach, wydanych na gruncie treści rozporządzenia sprzed nowelizacji, zdaniem Sądu zostaje wzmocniona treścią znowelizowanego brzmienia § 36 jak i uzasadnieniem tej zmiany. Z uzasadnienia nowelizacji wynika, że miała ona na celu odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Przed nowelizacją przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Z aktualnie obowiązującej treści § 36 wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości. Szczególna regulacja w stosunku do tej zasady zawarta jest w ust. 4 § 36 rozporządzenia i dotyczy nieruchomości, która w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona pod inwestycję drogową. I w tym wypadku również w pierwszej kolejności wartość rynkową takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowej i dopiero wówczas gdy nie jest to możliwe wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. Aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany byłby inny podmiot niż przyszły zarządca drogi.

Nieprawidłowo również w ocenie WSA organy zaakceptowały stanowisko biegłego, zgodnie z którym nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na brak porównywalności transakcji z miejscowości Niemcz i Maksymilianowi, znajdujących się na terenie tej samej gminy. Jak wynika z treści operatu biegły pojęcie rynku lokalnego odniósł w rzeczywistości do obszaru wsi Niemcz. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przy zdefiniowaniu pojęcia "lokalny" pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu a regionalny jako obszar województwa (vide: wyroki WSA: we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/08, w Warszawie z 29 października 2008 r., I SA/Wa 1204/08 i z 31 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 492/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biegły obowiązany był zatem, stosując treść § 36 ust. 4 w zw. z ust. 2 rozporządzenia, rozszerzyć analizę rynku lokalnego na transakcje zanotowane nie tylko poza obszarem miejscowości Niemcz, lecz w razie takiej potrzeby także poza obszarem wsi gminy Osielsko.

Z powyższego wynika zdaniem WSA, że argumentacja rzeczoznawcy majątkowego w zakresie odstąpienia od zasady nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec uchybień merytorycznych operatu bezzasadnym było żądanie od kwestionującej operat Gminy przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd wskazał, że rozstrzygając sprawę ponownie organy administracyjne zlecą rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko Sądu. Następnie dokonają właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz pozostałego materiału zgromadzonego w sprawie.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż indywidualny akt administracyjny konkretyzujący uprawnienia lub obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego winien ograniczyć się w rozstrzygnięciu do orzeczenia w takim zakresie, w jakim określa to konkretny przepis prawa materialnego. Wadliwym jest zatem powtarzanie w osnowie decyzji administracyjnej treści przepisów powszechnie obowiązujących, które z mocy prawa kreują pewne uprawnienia lub obowiązki. W okolicznościach niniejszej sprawy starosta winien ustalić odszkodowanie, brak jest uzasadnienia do tego aby rozstrzygając w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wskazywał (określał) termin i sposób wypłaty odszkodowania, konsekwencje zwłoki lub opóźnienia, kwestie waloryzacji – uregulowane przez ustawodawcę wprost w przepisach art. 132 ust. 1a, ust. 2, 3 i 5 u.g.n. Podstawa taka zaistniałaby np. w sytuacji określonej w ust. 4 art. 132, gdyby organ miał ustalić inny sposób zapłaty niż wynikający z ust. 1-3.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.S. Oparł ją na dwóch zarzutach.

Po pierwsze, naruszenia art. 130 w zw. z art. 134 ust. 1-2 w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 149 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 4 oraz stosowanymi odpowiednio ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, podczas gdy w przepisach rozporządzenia oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest jakiegokolwiek odesłania zezwalającego na ustalenie odszkodowania w oparciu o poziom innych odszkodowań wypłacanych za nieruchomości przejęte pod drogi, w konsekwencji czego uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wadliwie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Po drugie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku przyczyn i okoliczności, która spowodowały, iż Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej nie dokonały właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem zarzut Sądu pierwszej instancji naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie poddaje się kontroli instancyjnej oraz poprzez naruszenia wymagania, aby wskazania Sądu co do dalszego postępowania cechowały się logiką i dostatecznym stopniem precyzji, a nadto były możliwe do wykonania przez organ bez naruszenia obowiązujących przepisów prawa, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wskutek zastosowania, mimo tego, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a skarga powinna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Analizowana pod tym kątem wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do pytania o to, czy przez ceny transakcyjne nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Kluczowy w tym zakresie jest § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z nim, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy § 36 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10). Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi, co przyznał sam skarżący kasacyjnie. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine byłby przepisem martwym.

Powyższego stanowiska nie mógł zmienić wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 159/11, gdyż zapadł on przy odmiennym brzmieniu § 36 ww. rozporządzenia.

Trudno przy tym twierdzić, że wskazana interpretacja narusza art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z ze zm.). Pierwszy z nich zawiera dwa ustępy, wskazujące, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 ustawy, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 ustawy stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Art. 134 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wskazuje z kolei, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z kolei art. 151 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Nie doszło zatem do naruszenia ww. przepisów, gdyż wykładnia Sądu pierwszej instancji nie podważyła zasady, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Nie godzi także w założenie, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Nie został też naruszony art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż przez wartość rynkową – z uwzględnieniem specyfiki rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi – należy rozumieć także wartość odszkodowań przyjmowaną ustalaną przy przejmowaniu analogicznych nieruchomości. Sąd nie stwierdza także naruszenia art. 151 ust. 1 cyt. ustawy. Jak bowiem wyjaśniono to już w zachowującym aktualność wyroku z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Kwestię tę prawidłowo wyjaśnił już Sąd pierwszej instancji. Przepis § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odstąpienia od tej linii orzeczniczej.

Z powyższych względów zarzut pierwszy skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny.

Także zarzut drugi skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mógł być uznany za zasadny. Lektura wyroku Sądu pierwszej instancji w wskazuje na przyczyny i okoliczności, które spowodowały, że organy administracji publicznej nie dokonały właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w sprawie. Sąd ten bowiem wyraźnie zaznaczył, że zakres postępowania wyjaśniającego i treść operatu były zdeterminowane wadliwą interpretacją § 36 ww. rozporządzenia, która miała przełożenie na realizację obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarazem wyrok zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i poddaje się kontroli. Także zawarte w nim wytyczne co do dalszego postępowania są logiczne i precyzyjne. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wszak wskazał konieczność zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu ponownego sporządzenia operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko Sądu w kwestii wykładni przepisów determinujących postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał też wprost organowi dokonanie właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej takiej – nowej – opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz pozostałego materiału zgromadzonego w sprawie. Wytyczne te nie budzą wątpliwości i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadają się do wykonania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosując art. 184 p.p.s.a.