Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 44/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 105,  art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. M. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania D. M. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267), (dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. T. [...] we W.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco. Pismem opatrzonym datą 16 maja 2011 r. D. M. J. reprezentowany przez radcę prawnego M. M. wystąpił do PINB dla miasta W. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] na parterze nieruchomości położonej przy ul. T. [...] we W. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających związanych z ustalaniem zakresu pełnomocnictwa oraz właścicieli lokali w objętym wnioskiem obiekcie budowlanym, zawiadomieniem z dnia [...] r., PINB dla miasta W. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] zlokalizowanego w parterze budynku przy ulicy T. [...] we W. Celem ustalenia stanu faktycznego sprawy w dniu [...] r. przeprowadzono potwierdzone protokolarnie oględziny przedmiotowego obiektu, w trakcie których stwierdzono, że w parterze budynku, w lokalu użytkowym nr [...] istnieje lokal gastronomiczny - restauracja chińska. Lokal składa się z sali konsumpcyjnej z otwartym barem, dwóch toalet dla klientów (męskiej i damskiej), pomieszczenia socjalnego (biura restauracji), kuchni z pomieszczeniami magazynu, zmywalni, pomieszczenia do obierania produktów oraz zaplecza dla personelu - szatni i toalety. Sala konsumpcyjna znajduje się bezpośrednio za wejściem do lokalu od strony ulicy T. (które stanowi jedyne wejście do w/w lokalu). Po przeciwległej stronie sali konsumpcyjnej zlokalizowany jest bar, za którym istnieje pomieszczenie kuchni wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (magazynami, obierakiem, zmywalnią) oraz pomieszczeniami zaplecza dla personelu. W pomieszczeniu kuchni znajduje się kuchenka gazowa, okap nad kuchenką podłączony do przewodu kominowego oraz zlewozmywaki. W pomieszczeniu toalety męskiej (dla klientów) znajduje się umywalka, pisuar oraz wydzielony ustęp, natomiast w pomieszczeniu toalety damskiej zamontowana jest umywalka oraz wykonany jest wydzielony ustęp. Pomieszczenie kuchni oraz pomieszczenia higieniczno-sanitarne posiadają wentylację, natomiast sala konsumpcyjna wyposażona jest w klimatyzację. Dostęp do toalet dla klientów zrealizowany jest bezpośrednio z sali konsumpcyjnej. Właścicielka lokalu M. M. do protokołu oględzin podała, że przed 1997 r. w przedmiotowym lokalu istniała restauracja chińska, następnie po powodzi lokal został sprzedany i odbywała się w nim działalność handlowa (sklep). W 2010 r. lokal został wynajęty na prowadzenie działalności gastronomicznej i wówczas wykonano toalety dla gości, natomiast pomieszczenia kuchni i toalety dla pracowników już istniały. Do protokołu załączono umowę najmu lokalu z dnia [...] r., zawartą pomiędzy spółką "N." Sp. j. M., C. a M. M. (prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. M.). Zapis umowy w § 2 posiada brzmienie "Wynajmujący wynajmuje i oddaje, a Najemca bierze w najem z dniem 10 kwietnia 2010 r. lokal handlowy o łącznej powierzchni użytkowej 153m². Wynajmujący wyraża zgodę na prowadzenie przez Najemcę w tym lokalu następującej działalności: Gastronomiczna". Do w/w wyjaśnień załączono także protokół kontroli sanitarnej z dnia 8 grudnia 2010 r. oraz protokół kontroli sprawdzającej z dnia 30 marca 2011 r., przeprowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. w restauracji "H.-K." przy ul. T. [...] we W.

Równolegle do prowadzonego postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 1 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 440/11 uchylił decyzję DWINB z dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] r., nr[...] , które zostały wydane w sprawie robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym lokalu użytkowym.

W dniu 9 września 2013 r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr[...] , którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr zlokalizowanego przy ul. T. [...] we W. Uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania wskazano, że w zakresie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie przedmiotowego lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ulicy T. [...] we W. prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją DWINB z dnia [...]r., nr[...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia [...]r., nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie. W trakcie postępowania dotyczącego robót budowlanych ustalono, iż wykonane prace polegały na rozbiórce ścian działowych, wykonaniu nowych ścian działowych, wykonaniu otworów w ścianach działowych, wykonaniu sufitów podwieszanych z płyt gipsowokartonowych na lekkich stelażach z profili systemowych oraz wykonaniu instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej wewnątrz lokalu, podwieszonej za pomocą wieszaków do istniejącej konstrukcji stropu nad parterem, oraz na zainstalowaniu urządzeń sanitarnych. Wykonano także roboty polegające na wymianie wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz nowych okładzin ścian i podłóg, a także na realizacji wewnętrznej instalacji gazowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił tok postępowania związany z ustaleniem funkcji jaką pełnił przedmiotowy lokal, podając przy tym dowody, które brał pod uwagę w kontekście potwierdzenia lub zaprzeczenia tej okoliczności. W szczególności oceniając stan faktyczny sprawy poddano analizie dowody znajdujące się w aktach administracyjnych związane z postępowaniem w sprawie prowadzonych robót budowlanych, w postaci opracowania sporządzonego przez mgr inż. D.P., oświadczeniu R.J., oświadczeniu kierownika budowy inż. J. J. PINB dla miasta W. postępowanie dowodowe uzupełnił o dowody z przesłuchania świadków, w tym w szczególności mgr inż. arch. J.L. autora projektu budowlanego.

W oparciu o analizowany materiał dowodowy sprawy organ przyjął, iż od czasu powstania budynku przy ulicy T. [...] we W. do czasu powodzi w 1997 r. w lokalu użytkowym nr[...], usytuowanym w parterze w/w budynku prowadzona była działalność gastronomiczna - restauracja. Fakt ten ustalono na podstawie dokumentów archiwalnych m.in. archiwalnych rysunków z 1900 r. oraz zapisów inwentaryzacji i ekspertyz oraz oświadczeń stron. Z aktu notarialnego z dnia 19 czerwca 2000 r. wywiedziono, iż lokal został zakupiony przez "N." s.c. z zamiarem użytkowania go jako lokal handlowy przy czym przyjęto, że zapisy te nie świadczą jednak o tym aby w dniu zakupu przedmiotowy lokal był już lokalem handlowym. Zdaniem organu z zapisów aktu notarialnego wynika jedynie wola jego przeznaczenia na lokal handlowy. Na podstawie dokumentów takich jak opinia techniczna i inwentaryzacja ustalono, że od 1997 do 2001 r. lokal nie był użytkowany, z uwagi na jego stan techniczny spowodowany zalaniem podczas powodzi. Po powodzi lokal pełnił funkcję handlową, jednak zmiana tej funkcji została dokonana bez formalnego uzyskania dokumentu zgodnie z przepisami. Analiza dokumentacji dotyczącej zrealizowanych robót budowlanych doprowadziła organ do ustalenia, że wykonane prace polegały na wymianie stropu pomiędzy przedmiotowym lokalem a piwnicami z zamiarem przeznaczenia lokalu na pomieszczenia banku[...], przy czym organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] udzielił w tym zakresie pozwolenia na wznowienie robót, jednak w oparciu m.in. o dowód z oświadczeń R. J., mgr inż. J.J., M.M. wynika, że nigdy nie dokonano zmiany sposobu użytkowania z lokalu gastronomicznego na lokal biurowy, a jedynie zakończono roboty związane z wymianą stropów. Odnośnie funkcji biurowej lokalu, dokumentem wskazującym na taką zmianę jest wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu biurowego na handlowy i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...]. Co do tej funkcji przyjęte przez organ w poczet dowodów zostało także złożone przez inwestorkę oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w którym wyjaśnia ona tą okoliczność w ten sposób, że powstał błąd na skutek zasugerowania się funkcją wskazaną w decyzji PINB z 2001 r., a nie rzeczywistą funkcją lokalu. Z kolei projektant sporządzający projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] podał, że w czasie opracowywania dokumentacji projektowej w/w lokal nie był w ogóle użytkowany, a funkcja biurowa określona jako istniejąca została w projekcie wpisana na podstawie przedstawionych przez inwestora fragmentów inwentaryzacji, stanowiącej załącznik do decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na wznowienie robót związanych m.in. z przebudową w/w lokalu na lokal biurowy. Zdaniem organu z innych dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie również nie wynika, aby w przedmiotowym lokalu kiedykolwiek prowadzona była działalność biurowa.

Przechodząc do oceny wyżej opisanych dowodów, organ nadzoru budowlanego dokonał ich analizy w kontekście spełnienia przesłanek zmiany sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr[...], zlokalizowanego w budynku przy ulicy T. [...] we W. Podstawą do tej konkluzji było ustalenie, iż funkcja gastronomiczna jaką obecnie pełni lokal jest jego pierwotną i zarazem ostatnią legalną funkcją. Wykonanie w lokalu robót budowlanych związanych z wydzieleniem dodatkowych pomieszczeń sanitarnych dla klientów oraz wykonanie klimatyzacji w lokalu nie zostało uznane za zmianę sposobu użytkowania, ponieważ nie stanowi to zmiany warunków dotyczących lokali gastronomicznych, a jedynie świadczy o poprawie rzeczywistych warunków użytkowych lokalu. Zdaniem PINB dla miasta W. w lokalu nie doszło również do zintensyfikowania prowadzonej działalności, w stosunku do ostatniej legalnie prowadzonej działalności, przez którą można by rozumieć zwiększenie rozmiarów prowadzonej działalności. Dokumentacja archiwalna z 1900 r. wskazuje, że w lokalu prowadzona była restauracja, która posiadała pomieszczenia kuchenne oraz salę konsumpcyjną w tym samym miejscu jak obecnie. Zatem restauracja nie została w żaden sposób rozbudowana o dodatkowe pomieszczenia konsumpcyjne, które mogłyby świadczyć o przyjmowaniu większej ilości klientów lub sporządzaniu większej ilości posiłków niż kiedyś.

Organ decyzyjny zauważył jednak, że w lokalu mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania wówczas, gdy dokonano zmiany funkcji lokalu gastronomicznego na lokal handlowy, jednak wskazano, że organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o stan faktyczny aktualny na dzień orzekania, gdyż celem postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i do usunięcia skutków naruszeń przepisów prawa. W przypadku gdy przed wydaniem rozstrzygnięcia przywrócony został stan zgodny z prawem (przywrócony został legalny sposób użytkowania lokalu), brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji dokonał oceny dokumentacji przedłożonej przez uczestnika postępowania oraz podniesionych w tym względzie twierdzeń wskazujących na zaistnienie zmiany sposobu użytkowania. W uzasadnieniu decyzji nie podzielono zasadności samej argumentacji strony, jak też przedłożonych dokumentów, czyniąc w tym względzie szeroką analizę.

Powyższa decyzja została oprotestowana odwołaniem D. M.J. reprezentowanego przez pełnomocnika, w którym zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia przez organ wyższego rzędu co do meritum sprawy lub uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Wnioski poparto zarzutami naruszenia przepisów k.p.a., a to art. 7, 8, 77, 107 § 1 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Na uzasadnienie wniosków dokonano analizy stanu prawnego związanego ze zmianą sposobu użytkowania przywołując regulacje prawa materialnego, następnie przedstawiając brak enumeratywnego wskazania wszystkich przypadków kwalifikujących się jako zmiana sposobu użytkowania, popierając tą tezę orzecznictwem sądów administracyjnym. W zakresie zależności prawnych istniejących przy badaniu zmiany sposobu użytkowania zwrócono uwagę na uwzględnienie takich aspektów zagadnienia jak zmiana warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarnohigienicznych, a także wpływu nowej funkcji obiektu na wielkość lub układu obciążeń. Kontynuując wątek przesłanek warunkujących zaistnienie zmiany sposobu użytkowania zwrócono uwagę na konieczność przeprowadzenia szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu nie będzie kolidował nie tylko z interesem użytkowników tego obiektu, ale przede wszystkim czy nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jako oczywiste podano przy tym, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higienicznosanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na okoliczność prezentowanej tezy wskazano także orzeczenia sądów administracyjnych oraz komentarze do przepisów prawa materialnego.

Autor odwołania w złożonym środku zaskarżenia dokonał analizy uzasadnienia decyzji PINB na tle stanu prawnego stawiając następujące wnioski:

- PINB nie przeprowadził analizy stanu faktycznego pod kątem wpływu zmian dokonanych w lokalu użytkowym numer [...] na wymagania techniczno-użytkowe określone w art. 5 ustawy Prawo budowlane,

- PINB nieprawidłowo przeprowadził analizę stanu faktycznego i stanu prawnego występującego w sprawie, tj. przeprowadził ją z pominięciem stanu prawnego określonego na podstawie decyzji [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót związanych między innymi z przebudową lokalu na lokal biurowy oraz decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. w zakresie oceny sposobu użytkowania lokalu użytkowego numer [...] ,

- PINB dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w zakresie analizy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania rozumianej jako zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu użytkowego numer [...] lub jego części poprzez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności usługowej w tym lokalu użytkowym,

- PINB pominął przy rozpoznawaniu sprawy interes osób trzecich - właścicieli i najemców lokali sąsiednich w stosunku do lokalu użytkowego numer [...], gdyż jest oczywiste, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części spowodowała niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higienicznosanitarnych, a w takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, ochrona interesów osób trzecich powinna się odbywać na zasadach ogólnych, a więc zgodnie z art. 28 k.p.a..

W uzasadnieniu odwołania rozbudowano poszczególne twierdzenia poczynając od zarzucenia PINB niekonsekwencji objawiającej się w ustaleniu zmiany funkcji lokalu z gastronomicznej na handlową bez zgłoszenia tego faktu organowi, a następnie uznanie, że wydane później w tym względzie pozwolenie na budowę nie zostało wykorzystane. Podkreślono, że jak ustalił sam PINB, w analizowanym stanie faktycznym nie nastąpiło zgłoszenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu na handlowy, ale strona wystąpiła o pozwolenie na budowę i takie pozwolenie uzyskała. Jednocześnie jakie znaczenie ma okoliczność, że strona pozwolenia nie wykorzystała, skoro jak ustalił to sam PINB zrobiła to wcześniej. W związku z powyższym nie zgodzono się ze stwierdzeniem PINB, że dokonana w 2003 r. zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu gastronomicznego na lokal handlowy przeprowadzona została w sposób samowolny, a ostatnim legalnym sposobem użytkowania w/w lokalu była restauracja.

Autor odwołania nie zgodził się z twierdzeniem PINB, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania lokalu była restauracja, podając że nie znajduje ono odzwierciedlenia w stanie prawnym wynikającym z decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na wznowienie robót związanych z przebudową lokalu na lokal biurowy oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., nr[...] , które nigdy nie zostały zakwestionowane i tym samym określają one wiążący dla innych podmiotów i organów, w tym również dla PINB, stan prawny. W sytuacji zmiany sposobu użytkowania i wykonania robót budowlanych powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne popełnionej samowoli obejmujące zarówno zmianę sposobu użytkowania, jak i wykonane roboty budowlane.

Szeroka argumentacja odwołania dotyczyła również pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumianej jako zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w tym przepisie. Odnosząc się do błędnego w ocenie pełnomocnika założenia organu, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania lokalu była restauracja, podano, iż bez wątpienia, analiza wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z użytkowanie lokalu od 2010 r., prowadzi do jednoznacznego wniosku o znacznym zintensyfikowania działalności w przedmiotowym lokalu, zaś organ analizę dotyczącą zintensyfikowania działalności w przedmiotowym lokalu przeprowadził bardzo pobieżnie. PINB uznał błędnie, że ,,dodatkowo wskazać należy, że w/w lokalu nie doszło również do zintensyfikowania dotychczasowej działalności, w stosunku od ostatnio leganie prowadzonej działalności, przez którą w omawianym przypadku można by rozumieć zwiększenie rozmiarów prowadzonej działalności. Zauważyć należy, że jak wynika z dokumentacji archiwalnej z 1990 r. w przedmiotowym lokalu znajdowała się restauracja, która posiadała pomieszczenia kuchenne oraz salę konsumpcyjna w tym samym miejscu co obecnie." Zdaniem autora odwołania PINB nie ustalił w jakich rozmiarach była prowadzona działalność restauracji od 1990 r. do 1997 r., lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenie, że "w przedmiotowym lokalu znajdowała się restauracja, które posiadała pomieszczenia kuchenne oraz salę konsumpcyjna w tym samym miejscu co obecnie". W zakresie zintensyfikowania prowadzonej działalności wskazano na rozbieżności w rozmiarze sali konsumpcyjnej, montażu instalacji gazowej, montażu klimatyzacji i reklamy. Okoliczności te opisano posiłkując się fragmentami decyzji PINB, opinią sanitarną, fragmentami załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr[...] . Co do okoliczności przesądzających o zintensyfikowania w lokalu prowadzonej działalności wskazano na:

- poprowadzenie instalacji gazowej do pomieszczeń lokalu użytkowego oraz instalacji i podłączenia kuchni gazowej oraz taboretu gazowego, a więc poprowadzenia instalacji gazowej umożlwiającej prowadzenie w lokalu użytkowym działalności gastronomicznej,

- wydzielenie pomieszczenia toalet dla klientów (ówcześnie istniała wspólna toaleta dla klientów i personelu),

- przebudowanie instalacji elektrycznej i wentylacyjnej,

- wykonanie instalacji klimatyzacyjnej,

- dokonanie podłączenia instalacji wentylacyjnej do szybu wentylacyjnego na ścianie budynku,

- wybudowanie nowej reklamy i zmianę elewacji budynku,

- rozbudowanie sali konsumpcyjnej.

DWINB rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył tok postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, koncentrując się przy tym na ocenie poszczególnych dowodów przyjętych przez PINB dla miasta W. Następnie wskazał przesłanki zmiany sposobu użytkowania wynikające z przepisów prawa materialnego, powołując się zresztą na orzeczenie sądu administracyjnego dotyczące ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie lub zaniechanie działalności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji dokonał również własnej analizy funkcji obiektu czyniąc to przez pryzmat czasu na tle akt administracyjnych sprawy. W uczynionym w tym względzie szerokim wywodzie podano, że od czasu powstania budynku przy ulicy T. [...] we W. do powodzi w 1997 r. w lokalu użytkowym nr [...], usytuowanym w parterze budynku, prowadzona była działalność gastronomiczna - restauracja. Fakt ten potwierdzono przywołując treść dokumentów archiwalnych, takich jak rysunki z 1900 r. oraz zapisy zawarte w inwentaryzacjach i ekspertyzach, przedłożonych w PINB dla miasta W. w trakcie postępowania dotyczącego wymiany stropów w 2001 r., a także oświadczenia stron. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego sporządzonego na okoliczność sprzedaży lokalu wywnioskowano, iż zamiarem nabywcy było jego przeznaczenie na lokal handlowy. Zdaniem organu II instancji zarówno umowa sprzedaży, jak też dokumenty związane z uzyskaniem kredytu nie potwierdzają pełnienia przez lokal funkcji handlowej lecz dotyczą one zamiaru użytkowania go z takim przeznaczeniem. Z kolei dokumenty archiwalne z 2001 r., znajdujące się w dyspozycji PINB dla miasta W., a to ,,Opinia techniczna o stanie stropu pomiędzy piwnicami a parterem" z maja 2001 r. i "Inwentaryzacja samowolnych robót budowlanych związanych z rozbiórką elementów stropu w lokalu użytkowym pomiędzy kondygnacją przyziemia a piwnicami budynku mieszkalnego oraz docelowego rozwiązania projektowego branży budowlanej i instalacyjnej" z października 2001 r., potwierdzają zaprzestanie użytkowania lokalu w latach 1997- 2001, co związane było z zalaniem lokalu podczas powodzi.

Użytkowanie lokalu jako handlowego potwierdzają oświadczenia zarządcy budynku i właściciela lokalu, jednak w trakcie postępowania nie uzyskano żadnych dokumentów potwierdzających fakt dokonania tej zmiany zgodnie z prawem. Z kolei roboty budowlane polegające na wymianie stropu pomiędzy lokalem a piwnicami prowadzone były w oparciu o decyzję [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót. Organ nie zaprzecza aby zamiarem inwestora na tym etapie była przebudowa lokalu na lokal biurowy lecz przywołuje oświadczenia R. J. (pełnomocnika właściciela lokalu) oraz M.M. potwierdzające, że nigdy nie dokonano zmiany sposobu użytkowania z lokalu gastronomicznego na lokal biurowy, a jedynie zakończono roboty związane z wymianą stropów. Jako dodatkowy dowód tej okoliczności wskazano oświadczenie kierownika budowy - mgr inż. J.J. z 1 lipca 2002 r. o zakończeniu robót budowlanych dotyczących jedynie wymiany stropów w w/w lokalu.

Odnośnie funkcjonowania biur w lokalu, podano, że na ten fakt mogło wskazywać jedynie wystąpienie właściciela lokalu do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu biurowego na handlowy i uzyskanie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...] . Okoliczność, że faktycznie funkcja taka nigdy w lokalu nie istniała wywiedziono z wyjaśnień M.M., w których podała ona, że miał miejsce błąd polegający na zasugerowaniu się funkcją wskazaną w decyzji PINB z 2001 r., a nie rzeczywistą funkcją lokalu. W tym samym temacie projektant sporządzający projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., nr [...] złożył wyjaśnienia, z których wynika, że w czasie opracowywania dokumentacji projektowej w/w lokal nie był w ogóle użytkowany, a funkcja biurowa określona jako istniejąca została w projekcie wpisana na podstawie przedstawionych przez inwestora fragmentów inwentaryzacji, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na wznowienie robót związanych m.in. z przebudową w/w lokalu na lokal biurowy.

Ustalenia DWINB względem prowadzenia działalności handlowej oparto na dowodach z dokumentów w postaci umów najmu z [...] na prowadzenie w nim działalności handlowej (dotyczącej mebli i armatury łazienkowej), oraz R. G. - "P." na prowadzenie działalności handlowej - sklepu obuwniczo-odzieżowego. Zdaniem organu zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu z gastronomicznej na handlową została dokonana nielegalnie, bez uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jednak dopiero w dniu [...]r. wydana została decyzja Prezydenta W. nr[...] , zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokali biurowych na handlowe. W stanie faktycznym sprawy decyzja została wydana po rzeczywistej zmianie sposobu użytkowania lokalu na lokal handlowy i dodatkowo właściciel lokalu przyznał, że nie wykorzystał tego pozwolenia na budowę. Zaistniałą sytuację organ decyzyjny skonkludował stwierdzeniem, że dokonana w 2003 r. zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu gastronomicznego na lokal handlowy dokonana została w sposób samowolny, a ostatnim legalnym sposobem użytkowania w/w lokalu była restauracja. Podzielone więc zostało stanowisko w tym względzie zajęte przez organ I instancji.

Oceniając zarzuty odwołania związane z prowadzonymi w lokalu robotami budowlanymi DWINB odwołał się do wydanych względem nich decyzji administracyjnych, w stosunku do których Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi. Oceniając z kolei wpływ robót na zmianę sposobu użytkowania przyjęto zaś, że prace te miały na celu dostosowanie przedmiotowego lokalu gastronomicznego do obecnych warunków, w tym higieniczno-sanitarnych. Na podstawie akt administracyjnych uznano, że wykonanie w 2010 r., robót w lokalu gastronomicznym nie prowadzi do zmiany sposobu jego użytkowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył D. M. J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podniesiono identyczne zarzuty jak miało to miejsce przy odwołaniu od decyzji organu I instancji z taką samą argumentacją i twierdzeniami.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 marca 2013 r. pełnomocnicy skarżącego i organu podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - (dalej p.p.s.a.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia [...] r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. T. [...] we W. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dotyczące robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym lokalu. Jak jednoznacznie wskazują akta administracyjne, postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją, na którą została złożona skarga, oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 271/13).

W tym stanie rzeczy zadaniem służb nadzoru budowlanego było merytoryczne rozpoznanie sprawy zmiany sposobu użytkowania, zainicjowanej wnioskiem uczestnika postępowania. W tak zakreślonym przedmiocie postępowania, na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na przepis prawa materialnego, w ramach którego analizowany był stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zarówno organy administracyjne, jak też uczestnicy postępowania w swoich wystąpieniach, niejednokrotnie zwracali uwagę na nieostry, czy niekompletny zakres przywołanego normatywu. Istotnie, sama konstrukcja przepisu nie tyle upoważnia, co wręcz obliguje organy administracyjne do takiego prowadzenia postępowania, by rozpoznać wszelkie aspekty stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy nie miały miejsca inne niż wymienione w przepisie działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stanowisko takie, w zasadzie jednoznacznie, ugruntowało się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, (por. wyrok II SA/Kr 1776/12 - LEX nr 1303000).

Oceniając zaskarżoną do Sądu decyzję, jak też decyzję ją poprzedzającą, przyjąć należy, że wbrew twierdzeniom skargi i odwołania organy w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowały wszelkie okoliczności stanu faktycznego dające możliwość ustalenia naruszenia norm prawnych poprzez zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu bez uzyskania w tym względzie stosownego zezwolenia organu. Już sam fakt zrealizowania obiektu około 1900 r. był przedmiotem badań organów, gdyż ustalając pierwotną funkcję lokalu sięgnięto do dokumentów archiwalnych, z których wywiedziono, że była to funkcja gastronomiczna. W dalszej kolejności na podstawie akt sprawy wywiedziono, że rolę lokalu gastronomicznego przedmiotowy lokal pełnił do powodzi w 1997 r. Na skutek powodzi obiekt nie był użytkowany kilka lat, a następnie, co jest niesprzeczne, w lokalu miały miejsce roboty budowlane i faktycznie przez pewien czas pełnił on funkcję handlową. Z prawnego punktu widzenia istotne jest też to, że zmiana funkcji lokalu z gastronomicznej na handlową nie przybrała formy prawem przewidzianej, a zatem zakwalifikować ją należy jako dokonaną w warunkach samowoli. Niesporne w sprawie jest także to, że w lokalu wykonano roboty budowlane. Generalnie same roboty budowlane nie stanowiły przedmiotu postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania, gdyż organy orzekały w tym względzie innymi rozstrzygnięciami, podkreślenia wymaga, jednak że już sam zakres wykonanych robót ocenił zarówno organ I jak i II instancji badając, czy nie wpłynęły one na zmianę sposobu użytkowania. Część akt administracyjnych traktuje o przeznaczeniu przedmiotowego lokalu na bank, czy lokal biurowy. Znamienne jednak pozostaje, iż w tym zakresie organy posiłkując się dowodami w postaci przesłuchania świadków czy oświadczeń stron składanych pod odpowiedzialnością karną, doszły do przekonania, że mimo dokumentów traktujących o takiej zmianie, faktycznie nigdy do niej nie doszło, a nadto niektóre z dokumentów zawierających takie zapisy sporządzone zostały na skutek błędów. Podjęcie w lokalu działalności gastronomicznej organy uznały za przywrócenie funkcji pierwotnej i stało się to przesłanką do umorzenia postępowania.

Powyższe krótkie chronologiczne zestawienie funkcji obiektu dawało w ocenie Sądu możliwość podjęcia przez organy decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Oczywiście nie można tracić z pola widzenia sposobu dochodzenia organów do poczynionych ustaleń, gromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu czy wreszcie zredagowaniu decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 k.p.a., a zatem sprostania przez organy wymogom procesowym. Pamiętać przy tym trzeba, że właśnie nieprawidłowości dotyczące zasygnalizowanych zasad stanowiły znakomitą większość zarówno odwołania jak i skargi. Analiza treści zapadłych w sprawie rozstrzygnięć na tle materiału dowodowego sprawy nie daje jednak Sądowi w składzie orzekającym podstaw do uznania tych zarzutów za zasadne.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. wywiedziony został na tle pominięcia wniosku dowodowego z dokumentów dotyczących projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a także niewłaściwej oceny wykonanych robót budowlanych jako wpływających na zmianę warunków w lokalu powodujących zdaniem uczestnika postępowania zmianę sposobu użytkowania. Co do samego wniosku dowodowego pamiętać trzeba, że tokiem postępowania kieruje organ administracyjny działający w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i ostatecznie to on decyduje jakie działania czy czynności mogą służyć wszechstronnemu zbadaniu i ustaleniu stanu faktycznego. Zgodnie z tą zasadą to sam organ decyduje o potrzebie prowadzenia konkretnego dowodu i on też rozważa, czy ów dowód przyczyni się do załatwienia sprawy, czy może tylko wpłynie na długotrwałość postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się jednolity pogląd, zgodnie z którym ,,kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu" - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1754/13) - LEX nr 1364252.

Odnośnie oceny materiału dowodowego w sprawie pojawia się kilka wątków. Po pierwsze PINB dla miasta W. w sposób formalny odniósł się do wniosku dowodowego wydając w dniu [...] r. postanowienie nr[...]. Po wtóre część dokumentacji, o jakiej mowa we wniosku nie tylko znajdowała się w posiadaniu organu, ale stanowiła ona także materiał dowodowy sprawy, czemu organ I instancji daje wyraz w uzasadnieniu decyzji. Po trzecie PINB jak i DWINB odnoszą się w sposób merytoryczny do wykonanych robót oceniając je w kierunku ewentualnej zmiany sposobu użytkowania wynikającej, jak przyjmuje strona postępowania ze zmiany, czy zintensyfikowania prowadzonej działalności. Organy jednak słusznie pomijają formalną ocenę owych robót, gdyż prowadzone było w tym przedmiocie odrębne postępowanie. Po czwarte do dokumentacji organy odnoszą się też w innym kontekście, negując zrealizowanie zmiany funkcji obiektu na biurową. Właśnie oceniając cały materiał dowodowy organy przyjęły, że nie tylko niezrealizowana, jak twierdzi właścicielka lokalu, decyzja jest jedyną podstawą do ustalenia funkcji obiektu, ale uwzględniły one osobowe źródła dowodowe, zgromadziły w aktach oświadczenia w tym względzie składane pod odpowiedzialnością karną. Po piąte nie sposób zgodzić się z autorem skargi, że wskazane przez niego roboty budowlane polegające w szczególności na poprowadzeniu instalacji gazowej do pomieszczeń lokalu użytkowego, podłączeniu kuchni gazowej oraz taboretu gazowego, wydzieleniu pomieszczenia toalet dla klientów, przebudowie instalacji elektrycznej i wentylacyjnej, wykonaniu instalacji klimatyzacyjnej, podłączeniu instalacji wentylacyjnej do szybu wentylacyjnego na ścianie budynku, rozbudowie jak uznaje skarżący sali konsumpcyjnej, czy nawet wybudowaniu nowej reklamy i zmianie elewacji budynku, doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Co do samej rozbudowy sali konsumpcyjnej organy nie stwierdziły takiego faktu, natomiast pozostałe roboty słusznie uznano za dostosowanie lokalu do obecnych warunków. Podzielając to stanowisko trudno przecież dopatrzyć się logicznego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wybudowaniem reklamy czy zmianą elewacji na zwiększenie intensywności prowadzonej działalności skutkującej wręcz zmianą sposobu użytkowania. Słusznie organy mówią w tym względzie o warunkach sanitarno-higienicznych jakie w związku z innymi przepisami winien spełniać lokal gastronomiczny.

Nie stwierdzono również, aby wydane w sprawie decyzje godziły w treść art. 107 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego mając zapewne na uwadze szczegółowość wniosków i twierdzeń stron postępowania, w sposób wnikliwy przedstawiły nie tylko okoliczności uwzględnione w sprawie jako udowodnione lecz polemizowały wręcz z twierdzeniami przeciwnymi. Przeprowadziły wszechstronne postępowanie dowodowe sięgając nawet do dokumentów archiwalnych, akt administracyjnych innej sprawy, prowadziły dowody z oględzin, przesłuchania świadków itp. Korzystając z tak zebranych dowodów przedstawione zostało spójne i logiczne uzasadnienie prawne i faktyczne, zaś co do przesłanek bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 k.p.a. przyjąć należy, że została ona dostatecznie wykazana.

Przyjdzie wreszcie odnieść się do zarzutu skargi traktującego o nieuwzględnieniu przez organ stanu prawnego wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotnie materiał dowodowy sprawy potwierdza, że miało miejsce wydanie decyzji o przebudowie budynku biurowego na handlowy. Otóż jak przyjęły organy, pomimo wydania takiej decyzji lokal nie pełnił nigdy funkcji biurowej, nadto właścicielka lokalu podała, że nigdy decyzji tej nie wykorzystała. Względem samej decyzji, czy wręcz jej wykonania, a nawet wydania, zebrano też stosowny materiał dowodowy. Funkcja biurowa, co potwierdzają dowody z przesłuchania świadków, podana została omyłkowo, a dodatkowo PINB dla miasta W. zmierzał do ustalenia sposobu użytkowania lokalu mając na uwadze nie tylko stan ukształtowany aktami administracyjnymi ale też faktycznie mający miejsce. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że nawet wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania z funkcji biurowej na handlową nie mogło wywołać skutków prawnych, w sytuacji, gdy adresat decyzji nie zrealizował uprawnień z niej wynikających poprzez dokonanie zmiany. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skoro zatem adresatka decyzji nie wykorzystała wynikających z niej uprawnień nie tylko nie nastąpiła zmiana funkcji czy sposobu użytkowania lokalu, ale także sama decyzja wygasła z mocy prawa. Traci więc zasadność zarzut poczyniony w skardze dlaczego właściciel lokalu nie wystąpił o uchylenie decyzji, która w jego ocenie była bezprzedmiotowa.

Nie znajdując zatem uchybień dotyczących naruszenia prawa materialnego czy procedury administracyjnej, podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro w świetle zebranych dowodów nie wykazano aby nastąpiła zamiana sposobu użytkowania, zasadne okazało się umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.