Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1120/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 f ust 1, art 59 a ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] ("skarżąca") jest postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...]z [...]marca 2019 r., wydane w sprawie dotyczącej wymierzenia kary za nieprawidłowości w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca 26 października 2018 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, tj. miejscami parkingowymi, kojcem na opakowania zwrotne, układem komunikacyjnym, kanalizacją sanitarną, WZZ, instalacją oświetleniową zewnętrzną, a także zjazdu publicznego z drogi powiatowej, znajdujących się w [...] (gm. [...]) przy ul. [...], nr ew. działki [...], obr. [...]. Inwestycja była prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...]nr [...]z [...] marca 2018 r. Powierzchnię zabudowy (w ww. podaniu) określono na 541,30 m2, powierzchnię użytkową na 437,44 m2, powierzchnię całkowitą na 549,30 m2, zaś kubaturę - na 2550 m3.

Obowiązkowa kontrola odbyła się [...]listopada 2018 r. Po jej przeprowadzeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem nr [...] z [...]grudnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 59f w związku z art. 59a ust. 2, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane") wymierzył skarżącej karę za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej w wysokości 45.000 zł i wskazał, że kwotę tę należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że z protokołu kontroli wynikają istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na:

1) wykonaniu dodatkowo jednej wywiewki wentylacji grawitacyjnej na dachu,

2) zmianie kierunku odprowadzania wód opadowych oraz ukształtowania terenu od strony północnej między ulicą a utwardzeniem,

3) wykonaniu skarpy o innym kształcie wzdłuż ogrodzenia od strony zachodniej,

4) zmniejszeniu szerokości miejsc postojowych z 2,5 m na 2,45 m,

5) zwiększeniu szerokości opaski z 0,3 m na 0,41 m,

6) zmianie ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego,

7) wykonaniu betonowego wzmocnienia skarpy od strony południowo-zachodniej.

Następnie organ wskazał, że art. 59a-59g Prawa budowlanego stanowią normatywną podstawę systemu obowiązkowych kontroli przeprowadzanych przez organ nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Przewidują one także określone sankcje (kary pieniężne) w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli określonych nieprawidłowości. Zgodnie z brzmieniem art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Natomiast art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wymierza karę pieniężną w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 tej ustawy. Właściwy organ może zatem wymierzyć karę pieniężną, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została wykazana we wniosku o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wysokość przewidzianej w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego kary z tytułu niezgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie zależy od swobodnego uznania organu nadzoru budowlanego, lecz jest ściśle określona przepisami.

PINB wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Następnie organ wymienił, jakie elementy sprawdza się podczas kontroli obowiązkowej (art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego), a także wskazał, że karę nadkłada się za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości – niezależnie, czy mają one charakter istotny, czy nieistotny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają na wymierzenie kary w trybie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku nieistotnego odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego, jeśli nie zostało ono udokumentowane w trybie procedury przewidzianej w art. 57 ust. 2 w związku z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, także przewiduje się zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej. Ustawodawca sanuje nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, o ile na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostały one zgłoszone i udokumentowane zgodnie z procedurą. Tylko wówczas nie ma podstaw, aby za tego rodzaju odstępstwa wymierzać karę pieniężną.

Jednocześnie organ podkreślił, że użyty w treści art 59f ust. 1 Prawa budowlanego zwrot "wymierza się karę" oznacza, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie ujętym w art. 59a ust. 2, jest zobligowany do wymierzenia kary z tego tytułu.

W art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego prawodawca określił pięć obszarów kontroli budowy, zatem pojęcie nieprawidłowości należy odnosić do każdego z pięciu obszarów kontroli wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym stwierdzenie nawet kilku naruszeń w ramach jednego obszaru kontroli wymienionego w art.59a ust. 2 Prawa budowlanego jest jedną nieprawidłowością w rozumieniu art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem w świetle art. 59a ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu budowlanego można nałożyć karę, na którą składać się może maksymalnie pięć kar – za każdą stwierdzoną nieprawidłowość wymienioną w art. 59a ust. 2 pkt 1-5 Prawa budowlanego. Nawet kilka działań lub zaniechań inwestora, które mieszczą się przedmiotowo tylko w jednym punkcie art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, jest traktowanych nie jako kilka nieprawidłowości lecz jako jedna stwierdzona nieprawidłowość w rozumieniu art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego.

Stwierdzone przez PINB podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości mieszczą się w czterech kategoriach, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w związku z:

- art. 59a ust. 2 pkt 1, dotyczącego zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (zwiększenie szerokości opaski z 0,3 m na 0,41 m, zmiana kierunku odprowadzania wód opadowych oraz ukształtowania terenu od strony północnej między ulicą a utwardzeniem, wykonanie skarpy o innym kształcie wzdłuż ogrodzenia od strony zachodniej),

- art. 59a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącego zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (wykonanie dodatkowo jednej wywiewki wentylacji grawitacyjnej na dachu, wykonanie dodatkowo jednego agregatu klimatyzacyjno-wentylacyjnego na elewacji zachodniej, wykonanie betonowego wzmocnienia skarpy od strony południowo-zachodniej),

- art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczącego wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego (nie przedstawiono certyfikatu dotyczącego automatycznych drzwi wejściowych, nie przedstawiono również certyfikatów na urządzenia elektryczne i sanitarne),

- art. 59a ust 2 pkt 5, dotyczącego uporządkowania terenu budowy (zmniejszenie szerokości miejsc postojowych z 2,5 m na 2,45 m, zmiana ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego).

Stosownie do treści art. 59f ust. 1 na wysokość kary w omawianej sprawie składa się:

- stawka opłaty (s) – 500,00 zł,

- współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) – 15,00 (kategoria obiektu XVII),

- współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) – 1,5 (dla kubatury budynku >2500-5000 m3,

- ilość nieprawidłowości (n) - 4 (w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. e), pkt 3 oraz pkt 5 Prawa budowlanego). Zatem łącznie wysokość kary wynosi: 500,00 (s) x 15,00 (k) x 1,5 (w) x 4, tj. 45.000,00 złotych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...]z [...]marca 2019 r., którym uchylił postanowienie organu I instancji w całości i na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2e i pkt 3 Prawa budowlanego wymierzył skarżącej karę za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną w wysokości 33.750,00 złotych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że nałożenie kary jest zasadne, ale z uwagi na błędne wyliczenie jej wysokości należało uchylić kwestionowane rozstrzygnięcie i orzec co do istoty.

Zdaniem MWINB stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej i wskazane w protokole kontroli nieprawidłowości dotyczą:

-art. 59a ust. 2 pkt 1, tj. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, z uwagi na zmianę kierunku odprowadzania wód opadowych oraz ukształtowania terenu od strony północnej między ulicą a utwardzeniem, wykonanie skarpy o innym kształcie wzdłuż ogrodzenia od strony zachodniej, zmniejszenie szerokości miejsc postojowych z 2,5m na 2,45m, zmianę ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego - wykonano betonowe umocnienie skarpy od strony południowo-zachodniej,

-art. 59a ust. 2 pkt 2e, tj. zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, z uwagi na wykonanie wywiewki wentylacji grawitacyjnej w dachu i dodatkowego klimatyzatora, jak również

-art. 59a ust. 2 pkt 3, tj. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, gdyż nie przedstawiono certyfikatu dotyczącego automatycznych drzwi wejściowych i nie przedstawiono certyfikatów na urządzenia elektryczne i sanitarne.

[...] WINB nie zgodził się z organem powiatowym, który wskazał, że należy wymierzyć karę także za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczące uporządkowania terenu budowy, z uwagi na zmniejszenie szerokości miejsc postojowych z 2,5 m na 2,45 m i zmianę ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego. W ocenie [...]WINB te nieprawidłowości dotyczą art. 59a ust. 2 pkt 1, tj. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, brak jest zatem podstaw do wymierzania kary dwa razy za tą samą nieprawidłowość.

W tym stanie rzeczy w rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości:

- s - stawka opłaty – 500,00 zł

- k – współczynnik kategorii obiektu -15,0 (kategoria XVII)

- w – współczynnik wielkości obiektu -1,5 (kubatura 2550 m3)

- 3 – liczba nieprawidłowości (w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2e i pkt 3), czyli razem 500 x 15 x 1,5 x 3, co daje kwotę 33.750 złotych.

Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że nie ma podstaw do uchylenia kary, jeżeli strona cofnęła wniosek już po przeprowadzeniu przez PINB obowiązkowej kontroli. Skoro podczas tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, to organ mógł z tego tytułu wymierzyć karę. Wycofanie wniosku może mieć wpływ jedynie na zakończenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast postanowienie o wymierzeniu kary ma charakter wpadkowy i jego wydanie nie może być uzależnione od woli inwestora, dla którego postanowienie to jest niekorzystne.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 59f ust. 1 w zw. z 59a ust. 2 w zw. z art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary, mimo iż w przedmiotowej sprawie brak naruszeń uzasadniających jej nałożenie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak wyczerpującego, wszechstronnego, rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu co do istoty i nałożeniu kary pieniężnej mimo braku ku temu podstaw prawnych,

- art. 138 § 1 pkt 2 w z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu co do istoty pomimo cofnięcia wniosku przez stronę w przedmiotowej sprawie.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia go poprzedzającego oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ nie zbadał, czy stwierdzone odstąpienia mają charakter istotny, a tylko stwierdzenie nieprawidłowości tego rodzaju uzasadniałoby wymierzenie kary; odstąpienie niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne. Poza tym skarżąca stanowczo zakwestionowała ustalenia dotyczące zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych oraz ukształtowania terenu od strony północnej między ulicą a utwardzeniem, wykonanie skarpy o innym kształcie, zmianę ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego – wykonania betonowego umocnienia skarpy od strony południowo zachodniej.

W odpowiedzi na skargę [...].WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...].Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...].z [...]. marca 2019 r. o charakterze reformatoryjnym, tj. uchylające postanowienie PINB o wymierzeniu kary za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej i orzekające w tym zakresie co do istoty poprzez wymierzenie skarżącej kary w wysokości 33.750,00 zł.

Zdaniem Sądu, orzeczenie to jest prawidłowe; poprzedzone zostało właściwym postępowaniem dowodowym, oparte jest na prawidłowej wykładni przepisów art. 59f i art. 59a Prawa budowlanego, spełnia wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a przy tym wykazuje potrzebę zastosowania w okolicznościach sprawy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w celu zweryfikowania postanowienia organu I instancji i zmniejszenia orzeczonej przez ten organ kary).

Rozwijając tę ocenę, biorąc pod uwagę treść skargi i zarzuty w niej przedstawione, Sąd przede wszystkim zauważa, że podstawę materialnoprawną ww. aktu stanowi art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar (ust. 5). Art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) stanowi, że kontrola o której mowa w ust. 1 (tj. obowiązkowa kontrola budowy, przeprowadzana na wezwanie inwestora, w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę), obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, m.in. w zakresie:

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Zatem, jak wynika z przytoczonych przepisów, obowiązkowa kontrola budowy (przeprowadzana na wniosek inwestora i przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) ma na celu stwierdzenie czy była ona prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Zakres tej kontroli jest szeroki i obejmuje kilka obszarów, a stwierdzenie nieprawidłowości w jej trakcie, tj. w zakresie nią objętym a uregulowanym w art. 59a ust. 2, skutkuje sankcją finansową. Nadto, stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości (o których mowa w art. 59a ust. 2), wobec zwrotu użytego przez ustawodawcę w art. 59f ust. 1: "w przypadku stwierdzenia (...) nieprawidłowości (...) wymierza się karę", obliguje właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Co przy tym istotne, ww. art. 59f Prawa budowlanego regulujący karę z tytułu niezgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, nie ogranicza zasadności jej nałożenia wyłącznie do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Takie rozróżnienie w Prawie budowlanym występuje, o czym stanowi art. 36a tej ustawy, ale ustawodawca nie posłużył się nim w ww. przepisach (dotyczących obowiązkowej kontroli i nieprawidłowości stwierdzonych podczas tej kontroli), czy inaczej: zakres wymienionych istotnych odstępstw z art. 36a nie pokrywa się z treścią art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. W efekcie należy zgodzić się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że kara wymierzana na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego - w razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli budowy, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego - jest także sankcją w razie niezgodnego z prawem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli sankcją wymierzaną wtedy, gdy stwierdzono, że odstąpiono od projektu budowlanego w sposób nieistotny oraz, że tego odstępstwa nie udokumentowano w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2949/16). Nie można bowiem przyjąć tak, jak wywodzi skarżąca, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie podlega żadnym wymogom formalnym. Zgodnie z art. 36a ust. 5 i 6 Prawa budowlanego w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego projektant jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące takiego odstąpienia. Należy więc przyjąć, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jako zgodne z prawem, jeżeli projektant w projekcie budowlanym zamieścił odpowiednie informacje dotyczące tego odstąpienia. Dlatego Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, według którego kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, może być wymierzona także z powodu stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli budowy nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli to odstępstwo nie zostało zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym po myśli ww. art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego.

W konsekwencji za całkowicie chybione należało uznać te zarzuty skargi, które wskazują na brak naruszeń uzasadniających nałożenie kary.

I tak, kierując się przedstawioną wykładnią ww. przepisów prawa materialnego, Sąd dostrzega, że zgodnie z aktami sprawy 26 października 2018 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, tj. budynku handlowo-usługowego (wraz z infrastrukturą towarzyszącą), realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...]. marca 2018 r. Na skutek tego wniosku PINB zobligowany był przeprowadzić obowiązkową kontrolę, a ta odbyła się w obecności pełnomocnika inwestora [...].listopada 2018 r. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli, których obecny podczas tej kontroli pełnomocnik strony nie kwestionował (protokół z kontroli podpisał bez zastrzeżeń). W protokole (w pkt 9 zatytułowanym wnioski końcowe) w efekcie odnotowano, że "w związku z istotnymi odstępstwami oraz nieistotnymi nie wykazanymi w oświadczeniu kierownika budowy przedmiotowa inwestycja nie może zostać dopuszczona do użytkowania". Czyniąc ustalenia w sprawie organy orzekające oparły się na ww. protokole obowiązkowej kontroli stanowiącym dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., będącym więc dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organy obu instancji wskazały na te same, wynikające z ww. protokołu nieprawidłowości, niemniej na etapie II instancji zostały one objęte przez organ II instancji inną kwalifikacją; [...].WINB nie zgodził się bowiem z organem powiatowym, który wskazał, że należy wymierzyć karę także za nieprawidłowości określone w art. 59a ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczące uporządkowania terenu budowy, z uwagi na zmniejszenie szerokości miejsc postojowych z 2,5 m na 2,45 m i zmianę ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego. W ocenie [...].WINB przytoczone powyżej nieprawidłowości dotyczą art. 59a ust. 2 pkt 1, tj. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. W konsekwencji organ ten przyjął, że stosując się do art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, karę należało orzec za nieprawidłowości z art. 59a ust. 2 pkt 1 (dotyczące projektu zagospodarowania działki), pkt 2 lit. e (dotyczące zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem) i pkt 3 Prawa budowlanego (dotyczące wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego). Nie znajdując żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska organu II instancji, Sąd raz jeszcze dostrzega, że akta sprawy zawierają materiał dowodowy wskazujący na stwierdzenie podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, o których mowa w ww. przepisach art. 59a ust. 2; wystąpienie tych nieprawidłowości nie zostało skutecznie zwalczone w postępowaniu administracyjnym przez inwestora; nie ma znaczenia ich charakter wobec tego, że żadna z tych nieprawidłowości nie została opisana przez projektanta w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego; ustalenie powyższego obligowało organy do wymierzenia kary; wobec tego, że nieprawidłowości dotyczą trzech obszarów kontroli z art. 59a ust. 2, karę należało obliczyć odrębnie za każdą z tych trzech nieprawidłowości, a następnie dokonać ich zsumowania, co też w sprawie uczyniono.

Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził, aby skarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa, tj. art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, czy też art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z tym przepisem.

Sąd zauważa przy tym, że skarżąca kwestionując ustalenia organów w przedmiocie niezgodności z projektem budowlanym w zakresie: zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych oraz ukształtowania terenu od strony północnej, wykonania skarpy o innym kształcie, zmiany ukształtowania terenu w obrębie zbiornika wodnego – wykonania betonowego umocnienia skarpy od strony południowo zachodniej, wskazała nie tyle na to, że tego rodzaju "zmiany" nie miały miejsca, co na to, że choć wystąpiły, to zostały zaakceptowane przez projektanta i ocenione jako nieistotne (podnosząc m.in. odnośnie wykonania umocnienia skarpy, że podczas robót została podjęta decyzja o konieczności wzmocnienia, stabilizacji powstałego nachylenia). Niemniej skoro powyższe nie znalazło odzwierciedlenia ani w projekcie budowlanym, ani w oświadczeniu kierownika załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to nie mogło skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego aktu nawet przy założeniu, że ww. "zmiany" miały charakter odstępstw nieistotnych. Poza tym Sąd zaznacza, że wystarczy stwierdzenie jednej nieprawidłowość z zakresu art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1, a za taką uznano także (poza wyżej wymienionym i kwestionowanymi przez skarżącą) zmianę dotyczącą szerokości miejsc postojowych.

W konsekwencji i z przyczyn już podniesionych Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie wadliwie zastosowano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też art. 105 § 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Sąd w kontekście tych przepisów przede wszystkim zauważa, że organ II instancji prawidłowo zakwestionował w części ocenę organu I instancji, a wobec pełnych ustaleń w sprawie mógł orzec co do istoty na podstawie ww. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając przy tym art. 139 tej ustawy. Sąd zaznacza także, że w sprawie nie ujawniły się żadne tego rodzaju okoliczności, które wskazywałyby na jej bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., czy to z przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych. W uruchomionym postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nie stanowi tego rodzaju okoliczności cofnięcie przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie z art. 59f Prawa budowlanego (jako zmierzające do wymierzenia kary) nie jest bowiem ani postępowaniem opartym na zasadzie skargowości, ani (bezpośrednio) uzależnionym od wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie wniosek taki stanowi podstawę dla właściwego organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a ta jest kluczowa dla wyniku omawianego postępowania z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Niemniej późniejsze cofnięcie tego wniosku w sytuacji uprzedniego stwierdzenia - podczas przeprowadzonej kontroli obowiązkowej - nieprawidłowości, nie może mieć wpływu na zakończenie tego postępowania. Decydujące znaczenie w tej materii mają bowiem wyłącznie ustalenia poczynione podczas obowiązkowej kontroli; cofnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie może natomiast wpłynąć na końcowy wynik sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.