Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2483/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art; 10; art. 77 par 1; art. 97 par 1 pkt 4; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 i pkt 11; art. 5 ust. 1; art. 6 ust. 1 i ust. 4; art. 12 ust. 1b; art. 18 ust. 5 lit a; art. 89 ust. 2; art. 92 ust. 1, ust. 2  i ust. 4;
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 20; art. 22; art. 32;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2007 r., inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dokonali kontroli samochodu M. o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był J. G., który przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., prawo jazdy, dowód rejestracyjny, świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe zamontowany jest taksometr elektroniczny C. fiskalny nr fabr. [...], współpracujący z kasą rejestrującą V., a paragony fiskalne wystawiane są na spółkę A. Sp. z o.o. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu A. G. zeznał, że jest zatrudniony w firmie A. Sp. z o.o. na umowę o pracę jako kierowca oraz, że w pojeździe jest zamontowany taksometr C. fiskalny, terminal oraz kasa fiskalna.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nałożył na spółkę A. karę pieniężną w kwocie 5000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm. dalej t.d.), dotyczącym zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 t.d. oraz lp. 2.9 ust. 1 załącznika do tej ustawy.

A. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się uchylenia nałożonej kary, zarzucając organowi naruszenie przepisów k.p.a. oraz oparcie zaskarżonej decyzji o przepisy, wobec których istnieje obawa niekonstytucyjności. W jej ocenie organ naruszył art. 77 k.p.a., gdyż nie zebrał i nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego w sprawie. Dodatkowo podkreśliła, iż na podstawie definicji zawartych w art. 4 t.d., w zakresie przewozów okazjonalnych zawierają się także transport drogowy i transport drogowy taksówką.

Spółka wyjaśniła, iż zakazy określone w przepisie art. 18 ust. 5 t.d., nie dotyczą przewoźników (przedsiębiorców) wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową. Odwołująca podniosła również, że powyższy przepis może zostać uznany za niekonstytucyjny wobec kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.).

Skarżąca, wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji i zawieszenie postępowania, uzasadniła faktem, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji, podnosząc, że w szeregu innych spraw ze skarg strony, Sąd pozytywnie rozpatrywał takie wnioski.

Rozpatrując powyższe odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był taksometr, zaś kierowca był zatrudniony przez stronę, która posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania, podał, że złożenie wniosku o uznanie za niezgodne z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 t.d. nie jest przesłanką do automatycznego zawieszania postępowania, zaś w ocenie organu treść tego przepisu jest jednoznaczna i jasna. Organ odniósł się do interpretacji strony pojęcia przewozów okazjonalnych, które według spółki stanowią zarówno krajowy transport drogowy jak i transport drogowy taksówką wskazując, że przewozy okazjonalne mieszczą się w pojęciu transport drogowy. Transport drogowy taksówką jest zaś całkowicie odrębną kategorią transportu drogowego i przewóz okazjonalny nie jest transportem drogowym taksówką. Podkreślił, iż zupełnie innym uprawnieniem jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, a zupełnie czymś innym licencja na wykonywanie transportu drogowego osób, którą legitymowała się spółka. W ocenie organu przepis art. 18 ust. 5 t.d. nie rozgranicza przedsiębiorców na przedsiębiorców wykonujących profesjonalne przewozy drogowe osób i na przedsiębiorców, dla których jest to działalność uboczna. Powyższa regulacja miała na celu wymuszenie odróżnienia pojazdów, które służą do wykonywania okazjonalnych przewozów osób od taksówek, gdzie przedsiębiorcy muszą legitymować się spełnieniem znacznie ostrzejszych wymogów. Licencja na wykonywanie krajowego transportu osób, którą dysponuje skarżąca, nie uprawnia do każdego rodzaju przewozów osób, uprawnia tylko do wykonywania przewozów okazjonalnych. W ocenie organu używanie taksometru, czyli urządzenia przewidzianego tylko dla taksówek sprawia, że pasażer takiego pojazdu może mieć wrażenie, iż podróżuje taksówką. Art. 18 ust. 5 t.d. stanowi zatem skuteczne narzędzie do zapewnienia uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do rozważań skarżącej dotyczących art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń organ zauważył, że nie mają one związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy.

Uzasadniając nałożenie kary pieniężnej podkreślił, iż mimo oświadczenia strony jakoby urządzenie zainstalowane w pojeździe było "drogomierzem - dalmierzem połączonym z kasą fiskalną", organ uznał, iż urządzenie znajdujące się w kontrolowanym pojeździe było taksometrem elektronicznym. Stwierdził to na podstawie świadectwa legalizacji, a także oceniając spełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać taksometry elektroniczne (Dz. U. z 2003, Nr 108, poz. 1014). Uznał, że świadectwo jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Organ podkreślił, że skarżąca wykonując przewozy okazjonalne nie miała prawa umieszczania w pojeździe taksometru i korzystania z niego.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, należało uznać za chybione, z uwagi na fakt podjęcia przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W obszernej skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, a nie dotyczą przewozów wykonywanych taksówką, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 t.d. poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych oraz przewozów na podstawie licencji taksówkowej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Strona skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 t.d. pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 t.d., nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej.

Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej.

Przepis art. 18 t.d. wywołuje także – zdaniem skarżącej - wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego – w ocenie skarżącej - przepisy art. 18 ust. 5 t.d. zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. Nadto art. 18 ust. 5 lit. a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Dodatkowo podniosła, że ww. przepis pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) oraz, że koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Ponadto, strona wyraźnie podkreśliła, iż organ błędnie zakwalifikował urządzenie pomiarowe zainstalowane w pojeździe jako taksometr, gdyż urządzenie to było drogomierzem-dalmierzem, a podłączenie do niego kasy fiskalnej nie czyniło z niego taksometru.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparły się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominęły wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Ponadto organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być bowiem jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca dodatkowo podniosła zarzut nieważności zaskarżonej decyzji:

1) poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną, gdyż w ocenie strony adresatem decyzji powinna być osoba kierująca pojazdem, będąca samodzielnym przedsiębiorcą;

2) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie;

3) poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, gdyż zgodnie z art. 92 ust. 2 t.d. karę można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej, a w niniejszej sprawie decyzja została wydana po kontroli i była jedynie skutkiem kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa. Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2008 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nakładając karę pieniężną w wysokości 5.000,- złotych organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] grudnia 2007 r. spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) t.d.

W myśl art. 4 pkt 1 t.d. - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznaczał podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 t.d., wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 t.d.).

Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony funkcjonujących na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny, na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 t.d. W tych okolicznościach uznać należy, że nie doszło do naruszenia zasad wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezzasadny jest również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji, gdyż to właśnie podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Według Sądu używanie taksometru należy ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

W tej sytuacji przyjąć – zdaniem Sądu – należy, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Jednocześnie wskazać trzeba, odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki, że odpowiedzialność karnowykroczeniowa z art. 601 § 2 kodeksu wykroczeń dotyczy niewywiązania się z obowiązku oznaczania siedziby i miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Obowiązku tego nie można odnieść do pojazdów, którymi ta działalność jest wykonywana. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest bezzasadny także i z tego powodu, że kara została nałożona na zainstalowanie i używanie taksometru, a nie za umieszczenie w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, trudno uznać za uprawnioną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 t.d. naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a także - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 t.d. prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 t.d.), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony, iż w wyniku zastosowania przez organy inspekcji drogowej uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 t.d., naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej spółki.

Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację Sąd nie uznał za zasadne zwracanie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 t.d. z Konstytucją RP, przyjmując brak podstaw do podważenia tej zgodności.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo skierował zaskarżoną decyzję do spółki A., a nie do kierowcy skontrolowanego pojazdu. W toku sprawy prawidłowo ustalono bowiem, na podstawie zaświadczenia wystawionego przez spółkę, zeznań kierowcy oraz wydruku z kasy rejestrującej – paragonu fiskalnego, na którym widniały dane skarżącej, że podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca, zaś kontrolowany kierowca był zatrudniony w skarżącej spółce na umowę o pracę. Skarżąca w żaden sposób dowodów tych nie podważyła.

Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to strona skarżąca, a nie osoba trzecia, wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) t.d., za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 t.d. przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 t.d. w jej załączniku.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r., informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Warto zaznaczyć, iż przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała, nie kwestionując jednocześnie by organ przeprowadzał jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jej wiedzą. Została również zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego. Zresztą w samej skardze skarżąca najpierw zarzuca, że organ pominął jej wyjaśnienia złożone w toku postępowania, a następnie twierdzi, że organ nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.). Organy wskazały w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest natomiast bezpodstawne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Niezasadny jest także zarzut, iż organy rozpoznając sprawę pominęły wyjaśnienia strony. Organy natomiast nie znalazły podstaw do uwzględnienia stanowiska strony, co ewidentnie wynika z decyzji. Z ustaleń organu administracji wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci taksometru. Twierdzeniu skarżącej, że urządzenie zainstalowane w pojeździe nie było taksometrem przeczy świadectwo legalizacji ponownej z [...] maja 2007 r., okazane w trakcie kontroli. Przedmiot określony w tym świadectwie to taksometr elektroniczny, a miejsce jego ustawienia to pojazd marki M. nr rej. [...], czyli pojazd kontrolowany. Nie może zatem być wątpliwości, co do tego, że urządzenie to było taksometrem, który mógł być zainstalowany wyłącznie w taksówce. Nadto na drugiej stronie świadectwa został podany układ taryf "taksometru elektronicznego zainstalowanego w taksówce".

Niezasadny jest również zarzut spółki, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co strona wywodzi z treści ww. art. 92 ust. 2 t.d. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że strona odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez skarżącą interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. 2006 r., Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 t.d. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowane przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych (w niniejszej sprawie - na drodze) stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu kontroli stanowią więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Oczywistym jest więc, że przepis art. 92 ust. 2 t.d. należy odczytywać w całości, co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze.

W toku postępowania administracyjnego skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, z uwagi na wystąpienie ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 t.d. Wniosek ten nie został przez organ rozpoznany w formie przewidzianej prawem. Organ do wniosku strony odniósł się w treści zaskarżonej decyzji, stwierdzając brak przesłanek do zastosowania trybu przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienie to – w ocenie Sądu – pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym a prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie zachodziła zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] grudnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru organy inspekcji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 t.d. w zw. z lp. 2.9 pkt 1 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.