Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3011/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/11, odwołania K. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek K. D. i K. G., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w [...]" na działkach nr ewid. [...] obręb [...] [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] na działce nr ewid. [...] obręb [...] [...], natomiast w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409).

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "GINB", podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w [...]".

Po rozpatrzeniu odwołania K. D., decyzją z dnia [...] września 2011 r. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...], i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, uznając, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek podmiotów nieuprawnionych, ponieważ wnioskodawczyniom – K. D. i K. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. D., prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/11, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., w uzasadnieniu wskazując, że z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika wprost, że działka nr [...[, której współwłaścicielką jest skarżąca leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu; z zawartej w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności wynika, że zarząd nieruchomością wspólną wykonuje Spółdzielnia jako zarząd powierzony; nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji przekracza zakres zwykłego zarządu, zaś ustanowienie zarządu nie pozbawia skarżącej prawa własności i wszystkich wynikających z niego uprawnień; Sąd zobowiązał GINB do rozpoznania merytorycznego odwołania skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. II OSK 2034/12, oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku i stwierdził, że przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w [...] nie da się zakwalifikować jako czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu i w konsekwencji nie ma podstaw do odmawiania współwłaścicielom nieruchomości wspólnych, a wśród nich skarżącej K. D. - prawa do decydowania o losie takiej nieruchomości.

3. W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazał, że weryfikacji w trybie nieważnościowym podlega decyzja dotycząca przebudowy inwestycji liniowej, tj. osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia, a zatem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym inwestycji liniowych (np. sieci), organ nadzorczy uprawniony jest badać decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadają wnioskodawcy. Z ustaleń organu wynika, że skarżące – K. D. i K. G., posiadają udziały (5788/594580 części) w nieruchomości wspólnej, obejmującej działkę o nr ewid. [...] z obrębu: [...](księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] dla lokali nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowiących odrębne własności). Tym samym, zdaniem GINB, ustalenia organu wojewódzkiego dotyczące określenia granic interesu prawnego wnioskodawczyń w stosunku do spornej inwestycji liniowej są wadliwe, bowiem Wojewoda [...] wszczął i przeprowadził postępowanie nieważnościowe, a następnie wydał rozstrzygnięcie w stosunku do całej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., chociaż interes prawny wnioskujących dotyczy jedynie działki o nr ewid. [...].

Z powyższych względów, zdaniem GINB, należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie nieruchomości w stosunku do których wnioskodawczynie nie posiadają tytułu prawnego, a zatem w zakresie wykraczającym poza ich interes prawny, określony art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

GINB stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w zakresie działki o nr ewid. [...]. Wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa, a następnie przywołał art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazał, że z akt sprawy wynika, w zakresie przedmiotowej działki o nr ewid. [...] inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania, między innymi, działką o nr ewid. [...], na cele budowlane, podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółdzielni. Oświadczenie to nie było kwestionowane na etapie postępowania zwykłego.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyń zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] marca 2010 r. uzupełnionym późniejszymi pismami, jak również zawartych w odwołaniu K. D., a dotyczących braku zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie robót objętych decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ wyjaśnił, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia. Wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że utrwalony pogląd judykatury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r. II OSK 577/06, z dnia 15 grudnia 2008 r. OSK 1618/07; z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 193/07; z dnia 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05; z dnia 26 lipca 2007 r. II OSK 1099/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 906/09), wskazuje na prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. II OSK 631/10 wskazał, że w zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianej kwestii, nawet gdyby miał pewne wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Organ architektoniczno-budowlany powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wówczas, gdy inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę składa oświadczenie o wyłącznym prawie do terenu na cele budowlane do nieruchomości stanowiącej współwłasność, zaś biorący w postępowaniu udział współwłaściciele kwestionują prawdziwość takiego oświadczenia. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej w razie powzięcia wątpliwości ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia, a zwłaszcza iż takie postępowanie wyjaśniające ma prowadzić w postępowaniu nieważnościowym (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/08). Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że w sposób rażący został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie było również podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania.

Organ podniósł również, że do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2009 r. inwestor dołączył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa osiedlowej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w [...]", między innymi na działce o nr ewid. [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, należy stwierdzić, że nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak wynika z akt sprawy, sporna decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie działki o nr ewid. [...] nie narusza ustaleń decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r.

Tym samym, zdaniem organu, nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej w stopniu rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby omawiana inwestycja w sposób rażący naruszała inne przepisy prawa istniejące w dacie jej wydania. Kwestionowana decyzja w weryfikowanym zakresie została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

5. Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. D., zarzucając naruszenie art. 6 i 7 kpa.

6. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

8. Zaskarżoną decyzją GINB po ponownym rozpatrzeniu, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/11, odwołania K. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek K. D. i K. G., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w [...]" na działkach nr ewid. [...] obręb [...] [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] na działce nr ewid. [...] obręb [...] [...], natomiast w pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa, oraz cytowane przez organ orzecznictwo.

9.1 W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzorczym - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu; stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zaś możliwe, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny w judykaturze.

9.2 Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, weryfikacji w trybie nieważnościowym podlegała decyzja dotycząca przebudowy inwestycji liniowej, tj. osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia. Słusznie zatem organ nadzorczy mógł badać kwestionowaną decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym tylko w takim zakresie, w jakim legitymację do jej kwestionowania posiadała wnioskodawczyni K. D., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skoro z księgi wieczystej nieruchomości wynikało, iż wnioskodawczyni K. D. posiadała udziały (5788/594580 części) w nieruchomości wspólnej obejmującej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...] [...], to prawidłowo GINB uznał, że interes prawny wnioskodawczyni K. D. w stosunku do spornej inwestycji liniowej dotyczy jedynie działki o nr ewid. [...]. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie nie obejmuje całego obiektu liniowego, jakim jest przebudowywana osiedlowa wewnętrzna sieć wodociągowa, lecz ograniczony jest do tej nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką.

9.3 Podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Słusznie zatem organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w zakresie działki o nr ewid. [...]. Z akt sprawy wynika, że w zakresie przedmiotowej działki inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania, między innymi, działką o nr ewid. [...], na cele budowlane, podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółdzielni. Oświadczenie to nie było kwestionowane na etapie postępowania zwykłego. Fakt, iż oświadczenie takie zostało złożone, było wystarczającą przesłanką do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na tej nieruchomości. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem inwestora jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustawa ta nie wymaga jednakże od inwestora żadnego dowodu w tym zakresie, w tym przedstawienia odpisu z księgi wieczystej dla wykazania swojego prawa. W postępowaniu administracyjnym zwykłym – o udzielenie pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku przeprowadzania postepowania wyjaśniającego w tym zakresie, ponieważ inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skoro takie oświadczenie podpisane przez uprawnione osoby przez inwestora zostało złożone, słusznie organ uznał, że brak jest podstaw do uznania, że w omawianej sprawie w sposób rażący został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Stwierdzić zatem należy, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ nie miał obowiązku pytać o zgodę wszystkich właścicieli czy współwłaścicieli nieruchomości – działek ewidencyjnych wyszczególnionych w kwestionowanej decyzji, skoro inwestor złożył wymagane przepisem ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – pod rygorem odpowiedzialności karnej.

10. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Organ wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 kpa. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.