Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 691/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 2010 r., nr [...] 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta decyzją z dnia 22 września 2008 r. nr [...] wydał Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością A warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku biurowo – administracyjnego na terenie działki nr [...] przy ulicy J. 81 w G. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, kwestionując prawidłowość sporządzonej analizy oraz wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji.

Następnie decyzją z dnia 13 stycznia 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), Prezydent Miasta ponownie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku biurowo - administracyjnego na terenie działki nr [...] przy ul. J. 81 w G.

W decyzji określono w szczególności, że: linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej pozostają bez zmian; co do geometrii dachu – należy zachować dotychczasowy układ, kształt i nachylenie połaci dachowych; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – max. 2m wyższa od stanu istniejącego (dotyczy to zarówno części bryły przykrytej dachem równoległym do ulicy jak i tej usytuowanej szczytem w kierunku ulicy), przy tym zaleca się wycofanie nadbudowanej bryły z lica budynku i zaprojektowanie w uzyskanej przestrzeni "zielonego tarasu"; dopuszczalna wysokość zabudowy – max 14 m. W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określono, że z uwagi na bliskie sąsiedztwo strefy objętej ochroną konserwatorską planowaną inwestycję należy realizować w sposób nie powodujący deprecjacji zabudowy zrealizowanej wzdłuż ul. J., należy zachować charakter całego budynku oraz zastosować tradycyjne materiały budowlane dostosowane do istniejącej zabudowy. W ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji określono między innymi, że z godnie ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. należy zapewnić minimum 5 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.). Projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg i Zieleni (postanowienie z dnia 16 czerwca 2008 r.). W trakcie postępowania zostały wniesione zarzuty przez R. R. oraz jego pełnomocnika. Organ wyjaśnił, iż zbierając materiał dowodowy zasięgnięto opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przy czym ustalono następnie, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, nie było więc obowiązku uzyskania uzgodnienia konserwatora zabytków. Ponadto stwierdzono, że działka znajduje się poza obszarem, dla którego aktualnie opracowywany jest nowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego ulicy J. Odnosząc się do zarzutu uczestnika postępowania braku powierzchni biologicznie czynnej, organ wyjaśnił, iż wymóg ten dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, budynków opieki zdrowotnej oraz oświaty i wychowania, zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji wskazał następnie, iż obszar analizowany dla przedmiotowej inwestycji wyznaczony został zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to ustala w § 3 pkt 2 minimalne granice obszaru analizowanego, nie ograniczając maksymalnej jego wielkości. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na rozproszoną zabudowę zlokalizowaną w sąsiedztwie planowanej inwestycji, analizie poddano bardziej rozległy teren, w którym zawiera się również zabudowa ul. K. Wysokość obiektów analizowanych pozwoliła na określenie maksymalnej wysokości nadbudowywanego budynku.

Organ I instancji wskazał również, iż inwestor zobowiązał się w uzupełnieniu złożonego wniosku do zapewnienia doświetlenia nadbudowanej kondygnacji budynku poprzez wykonanie okien połaciowych, a tym samym rezygnację z projektowania dodatkowych okien w elewacji budynku od strony nieruchomości będącej własnością R. R. Ponadto wnioskodawca zobowiązany został do zapewnienia określonej ilości miejsc postojowych, zgodnie z założeniami polityki parkingowej i wskaźnikami miejsc parkingowych ustalonymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Budynek, który ma być nadbudowany znajduje się w strefie C - nieograniczonego parkowania. Ilość miejsc postojowych, jaka jest wymagana dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu po rozbudowie musi zostać zbilansowana z miejscami już istniejącymi, co jest to niezbędne również z tego powodu, że planowana jest budowa ścieżki rowerowej wzdłuż ulicy J. wraz z inwentaryzacją zieleni i zmianą lokalizacji wiat przystankowych S. i N. Może to spowodować konieczność likwidacji, na potrzeby nowoprojektowanej ścieżki rowerowej, części miejsc postojowych na wysokości posesji, o której chodzi w sprawie, w pasie drogowym, które obecnie są wykorzystywane również do obsługi tego obiektu oraz może spowodować zmianę zagospodarowania terenu posesji w celu stworzenia alternatywnych miejsc postojowych.

A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. – reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia tej decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie obowiązku zapewnienia minimum 3 miejsc parkingowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem strony punkt 4 decyzji, w którym mowa, że należy zapewnić minimum 5 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni jest niezgodny z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż został oparty na wytycznych wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miastaa. Dotychczas istniejący budynek został zbudowany przy zachowaniu wcześniej obowiązujących limitów miejsc postojowych – minimum 3 miejsca na 100 m2 powierzchni użytkowej, co wynikało z uchwały Rady Miasta z dnia 17 listopada 1994 r. i zostało potwierdzone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 1996 r. Wprowadzenie obecnie minimum 5 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej całego budynku, tylko przy nadbudowie jednej kondygnacji, stanowi naruszenie praw nabytych - art. 2 Konstytucji - i wykracza poza zakres przewidziany przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ zdaniem odwołującego naruszył art. 6, 7 i 12 kpa poprzez brak wystarczająco wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w zakresie liczby koniecznych miejsc postojowych, z uwagi na planowaną inwestycję a także art. 9, 11 i 107 § 3 kpa poprzez brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego dla ustalonego warunku zagospodarowania terenu (określenie miejsc postojowych).

Odwołanie złożył również uczestnik postępowania R. R., w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołującego naruszono przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy §§ 3, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także art. 8 kpa. W ocenie odwołującego w analizie nie odniesiono się do kwestii miejsc postojowych, niewłaściwie oznaczono granice analizowanego obiektu i dokonano niewłaściwych obliczeń parametrów inwestycji. Wadliwe, zdaniem odwołującego, wyznaczenie obszaru analizowanego, w sposób oczywisty wpływa na ustaloną w jego obrębie linię nowej zabudowy i pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 2010 r.

Kolegium powtórzyło ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz wskazało, iż stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ na terenie planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 59 ustawy, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie przy łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Kolegium wskazało, odwołując się do wyniku analizy (załącznika nr 3 do decyzji), iż planowana inwestycja jest możliwa przy spełnieniu warunków określonych w analizie. Warunki te dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, geometrii dachu i dopuszczalnej wysokości zabudowy zostały zawarte w decyzji. W pkt II b. 1 dokumentu pod nazwą analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ("analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji") podano, iż pierwotny projekt budynku biurowego, zatwierdzony w 1997 r., oprócz miejsc postojowych na terenie działki własnej, przewidywał lokalizację 11 miejsc postojowych pod budynkiem. Inwestor w trakcie procesu inwestycyjnego zmienił zamiar i uzyskując wcześniejszą zgodę na przesadzenie drzew rosnących w pasie drogowym przed budynkiem, uzyskał pozwolenie na lokalizację w tym miejscu parkingu ogólnodostępnego, przeznaczając powierzchnię pod budynkiem na funkcję inną niż parkingowa. Zdaniem Kolegium obecna sytuacja parkingowa w rejonie planowanej inwestycji jest trudna, dlatego wraz z przewidywaną rozbudową budynku należy ją uregulować, respektując politykę parkingową miasta wynikającą ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska. Wyznaczona liczba miejsc postojowych, jakie inwestor zobowiązany jest zapewnić w granicach działki została określona przez organ I instancji zgodnie z wymogami wynikającymi z polityki parkingowej i wskaźników miejsc parkingowych ustalonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta - załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r. Dla biur, urzędów, poczty, banku, obiektów o powierzchni powyższej 200 m2, położonych w strefie C (pozostałe obszary zabudowy miejskiej), strefa nieograniczonego parkowania, wskaźniki parkingowe ustalono na poziomie minimum 5. Kolegium stwierdziło wobec powyższego, iż zaskarżoną decyzją organ I instancji prawidłowo określił ilość miejsc parkingowych.

A. Spółka z o.o. w G. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

W skardze zarzucono naruszenie: art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za wiążącą w indywidualnej sprawie administracyjnej polityki parkingowej miasta, która wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta; art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 Konstytucji RP poprzez określenie warunków dotyczących całego budynku w decyzji dotyczącej jego nadbudowy; art. 7, 12 § 1, 9, 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie za wystarczające analizę organu I instancji dotyczącą uwarunkowań planowanej inwestycji w zakresie liczby koniecznych miejsc parkingowych oraz opis tej analizy w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta, w tym z pominięciem zasady adekwatności w prawie administracyjnym.

Skargę złożył również uczestnik postępowania administracyjnego R. R., który zarzucił Kolegium naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów §§ 3, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazuje, że organ I instancji niewłaściwie oznaczył granice analizowanego obiektu, wskutek czego dokonał niewłaściwych obliczeń dopuszczalnych parametrów inwestycji. W decyzji nie wskazano, jakimi kryteriami organ I instancji kierował się wyznaczając obszar analizowany. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego wpływa, zdaniem skarżącego, na ustaloną w jego obrębie linię nowej zabudowy, podobnie jak na pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja nie przewiduje zwiększenia ilości miejsc parkingowych w związku z planowaną inwestycją budowlaną. R. R. domaga się również uchylenia decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na obie skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. Sąd zarządził połączenie spraw, w których wniesione zostały obie skargi (skarga R. R. zarejestrowana była pod sygn. II SA/Gd 692/10), celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sąd nie jest związany (w granicach sprawy) zarzutami i wnioskami skargi.

Kontrolując w świetle wskazanych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie organy naruszyły prawo, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Prezydent Miasta wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne na podstawie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie (o 2 m) budynku biurowo – administracyjnego na działce nr [...] położonej przy ulicy J.81 w G. Jak wynika następnie z akt sprawy, organ I instancji do wydanej decyzji z dnia 13 stycznia 2010 r. dołączył załączniki w postaci: mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyniki analizy funkcji wraz z częścią graficzną, o których mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uzasadnienie decyzji zawiera zaś w szczególności ustalenia wynikające z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Z części graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały (na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1.00) wzdłuż ulic J.i K., w odległości wielokrotnie przekraczającej szerokość frontu działki inwestowanej (nr [...]), zaś w częściach północnej (od strony działki R. R.) i południowej - w odległościach mniejszych, niż szerokość frontu działki inwestora. Wniosek taki wypływa z odczytania mapy dołączonej do decyzji, bowiem nieustalone zostało przez organ, jak również nie wynika to z analizy, jaka jest szerokość frontu działki nr [...], a w związku z tym w jaki, szczegółowo określony sposób, wyznaczono obszar analizowany. Jak twierdzi organ I instancji, a Kolegium stanowisko to aprobuje, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, gdyż w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ustalone zostały minimalne granice obszaru analizowanego, nie ograniczając maksymalnej jego wielkości. Oba organy przyjęły, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest poddanie analizie terenu bardziej rozległego (obejmującego również ulicę K.), z uwagi na rozproszoną zabudowę w sąsiedztwie planowanej inwestycji i wielkość działek. Wobec czego, jak należy sądzić (wprost to zresztą wynika z zaskarżonej decyzji), dopiero w tak szeroko wyznaczonym obszarze analizowanym wysokość znajdujących się w nim obiektów pozwoliła organowi na określenie "maksymalnej wysokości nadbudowywanego budynku".

Sąd krytycznie ocenia wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w sposób przekraczający minimalne wymogi określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a przedstawione wyżej uzasadnienie dla takiego działania nie może podlegać aprobacie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bezsporne, że na terenie obejmującym działkę nr [...] nie obowiązywał w dacie obu rozstrzygnięć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, ponieważ w wyniku planowanej nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego niewątpliwie następuje zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Wydana następnie w sprawie decyzja zawiera oparcie w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że:

W_@POCZ@_Art. 61.

1.

_@KON@_ydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:_@POCZ@_

_@KON@_ 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

_@POCZ@__@KON@_ 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

_@POCZ@__@KON@_ 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

_@POCZ@__@KON@_ 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

_@POCZ@__@KON@_ 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasada "dobrego sąsiedztwa" określona przytoczonym wyżej przepisem wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Przewiduje się przy tym, że jednym z koniecznych warunków dla wydania tej decyzji jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa będzie mogła stanowić odniesienia dla określenia wymagań dotyczących budowy planowanej. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Chociaż cytowany wyżej przepis wprost tego nie przewiduje, trzeba przyjąć, że dotychczasowy sposób zabudowy na działce inwestora ma także istotne znaczenie dla ustalenia warunków planowanej budowy. Kwestia ta ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, polegającej na nadbudowie (o 2 m) obiektu istniejącego, a więc już wyznaczającego pewne parametry: linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Okoliczności tych nie można pominąć ustalając warunki zabudowy dla tak określonej inwestycji. W takiej sytuacji, w analizie funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., uwzględnia się również funkcje i cechy zabudowy istniejącej już na działce inwestora, niezależnie od tego, czy dotyczy to ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego, czy jak w niniejszej sprawie – nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego. Wyraża się również pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że zabudowa istniejąca już na działce wraz z zabudową usytuowaną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Zapewnienie ochrony tego ładu (art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dostosowanie funkcji i parametrów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej było celem wprowadzenia zasady "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ustawy oraz przepisy wydanego na podstawie ust. 6 art. 61 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1449/07, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do definicji obszaru analizowanego (§ 3 pkt 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury) ustawodawca opisuje go jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Następnie w § 3 ust. 2 przewiduje się, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Wyznaczenie obszaru analizowanego w rozpoznawanej budzi wątpliwości co do zachowania przedstawionego wymogu, przy czym jak zauważono wyżej, opisując ten obszar autor analizy w ogóle nie ustalił szerokości frontu działki inwestora, nie określił też szczegółowo, które z istniejących parametrów obiektu, będą wyznaczały planowaną inwestycję. Sąd pragnie także zauważyć, że załączniki graficzne dołączone do decyzji organu I instancji są mało czytelne. Niemniej pozostaje niesporne, że wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany w dwóch kierunkach (wzdłuż ulicy J.) w sposób znaczny przekracza odległość minimalną, obejmując także działkę położoną przy innej ulicy (K.), natomiast w kierunku północnym i południowym odległości są mniejsze, niż minimalna (od północy obszar obejmuje jedynie działkę R. R., od południa granica obszaru przebiega wzdłuż ulicy J., po działkach leżących po stronie działki inwestora). Uzasadnieniem dla takiego wyznaczenia obszaru analizowanego miałaby być jak twierdzi organ "rozproszona zabudowa" w związku z wielkością działek, ale Sąd takiej argumentacji nie może zaaprobować, bowiem ewidentnie obszar analizowany został niezgodnie z § 3 pkt 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc wadliwie, a opisany w analizie został bardzo skąpo. Nie polega na prawdzie zapis w analizie, że "obszar analizowany obejmuje tereny działek wokół działki objętej wnioskiem", skoro granica tego obszaru przebiega wzdłuż ulicy J. na wysokości działki nr [...]. Nie znajduje uzasadnienia objęcie obszarem analizowanym najdalszej działki mieszczącej się na innej ulicy, co do której brak ustaleń, iż dostępna jest z tej samej drogi publicznej co działka inwestowana. W ocenie Sądu w ogóle uzasadnienie dla tak osobliwie wyznaczonego obszaru analizowanego nie jest przekonywające. Organ powinien zaś wykazać, że wielkość przedmiotowego obszaru, jego szczególny kształt (wydłużony wąski pas wzdłuż dwóch ulic), służy wymogowi ustawowego zachowania ładu przestrzennego w ramach określonej, zwartej jednostki urbanistycznej na obszarze obejmującym część ulicy J. Nie może zaś podlegać aprobacie wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób, by poszukiwać parametru wyznaczającego planowaną inwestycję. Żadną zaś miarą nie mógłby wyznaczać parametrów nadbudowy obiekt znajdujący się w obszarze analizowanym, a dostępny, o ile zostałoby to ustalone, z innej drogi publicznej (obiekt z wieżą przy ulicy K.). Nie wynika przy tym wprost z analizy, że obiekt ten nie był uwzględniony przy wyznaczeniu "dopuszczalnej wysokości zabudowy", przeciwnie z treść tego dokumentu wskazuje, iż obiekt ten, oznaczony, jak twierdzi autor analizy, w załączniku graficznym do analizy numerem 1 (nieczytelny załącznik nie pozwala na weryfikację tego stwierdzenia) wraz z dwoma innymi obiektami był poddany ocenie dla ustalenia możliwej wysokości budynku po planowanej nadbudowie.

W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu oba organy naruszyły przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), z uwagi na nienależyte w okolicznościach kontrolowanej sprawy wyjaśnienie kwestii sąsiedztwa dla wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji. Brak ustaleń w przedmiotowym zakresie narusza poza tym w sposób istotny przepisy postępowania nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy – art. 7 i art. 77 kpa.

Sąd dopatrzył się również wadliwości decyzji Prezydenta Miasta w wyznaczeniu ustaleń określonych w punkcie pierwszym (ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego). Konieczność przedmiotowych ustaleń wynika z przepisu § 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i dotyczy: linii zabudowy (pkt 1), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 2), szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (pkt 3), geometrii dachu, pod którą rozumie się kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych (pkt 4).

Organ uznał (vide: wynik analizy dołączonej do decyzji, w aktach administracyjnych I instancji), że nie ma konieczności wyznaczenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, gdyż pozostają bez zmian. Takie stanowisko można zaaprobować, przyjmując, jak już wyżej to zostało powiedziane, że do obszaru analizowanego włączona jest działka inwestora, na której znajduje się zabudowa wyznaczająca określone parametry, które muszą być z kolei uwzględnione z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie obiektu istniejącego. Jeśli zatem nadbudowa ma być realizowana po obrysie budynku, w sposób oczywisty nie ulegają zmianie: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Niemniej, mimo że nie ulegają zmianie, powyższe wskaźniki (w tym przypadku akurat bez linii zabudowy z uwagi na charakter inwestycji), w zakresie sposobu ich ustalenia uwzględniającego parametry zabudowy istniejącej wynikać powinny z analizy, która uwzględnia zarówno funkcję (sposób użytkowania) jak i cechy nadbudowywanego obiektu. Organ wydający decyzję następnie ustala na podstawie wyników analizy wielkość wyżej wymienionych wskaźników albo też stwierdza, że pozostają bez zmian. Takich ustaleń w analizie znajdującej się w aktach sprawy zabrakło. Nie zostały w niej oznaczone parametry istniejącego budynku, istotne dla określenia parametrów planowanej inwestycji, co trzeba uznać także za jej wadę. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że stanowiący własność skarżącej spółki przedmiotowy budynek usługowo – biurowy wybudowany został w stanie prawnym, w którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z dnia 17 listopada 2004 r.), a pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją o warunkach zabudowy wydaną na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, z późn. zm.). W poprzednim stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie wyznaczała szczegółowo wymagań o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (por. art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), jak czyni się to obecnie, w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie zatem w kontrolowanej decyzji, że pewnych parametrów nie ustala się, gdyż pozostają "bez zmian", w sytuacji, gdy cechy obiektu istniejącego nie zostały poddane analizie dla potrzeb wyznaczenia odpowiednich parametrów po nadbudowie, jest niewystarczające, przez co naruszony został również przepis § 1 oraz § 5 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe parametry w ocenie Sądu nie mogą pozostawać w sferze domniemań.

Kolejnym naruszeniem prawa jest to, że decyzja organu I instancji w punkcie pierwszym wprowadza wskaźnik dodatkowy, nieprzewidziany w § 1 wskazanego wyżej rozporządzenia – "dopuszczalną wysokość zabudowy", zamieszczając przy nim wielkość w metrach. Natomiast w odniesieniu do wskaźnika "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" wprowadzony zapis "max. 2 m wyższa od stanu istniejącego" pozostaje w sprzeczności ze sposobem jego wyznaczenia zawartym w § 7 tego rozporządzenia, w którym mowa jest o wyznaczeniu wysokości, a więc podaniu jej w metrach. Ponadto, określone w decyzji zalecenie inwestorowi "wycofania nadbudowywanej bryły z lica budynku i zaprojektowanie w uzyskanej przestrzeni zielonego tarasu" nie wynika z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Wobec braku uzasadnienia dla wskazanego zalecenia nie sposób ocenić, czy nie będzie ono miało wpływu na kształt dotychczasowego dachu, w szczególności w kontekście ustaleń przyjętych w decyzji I instancji co do geometrii dachu w brzmieniu "należy zachować dotychczasowy układ, kształt i nachylenie połaci dachowych", w ocenie Sądu nieoznaczonych w sposób określony w § 8 rozporządzenia.

W przedstawionym wyżej zakresie zarzuty skargi R. R. należy uznać za zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi spółki A. wskazuje się, że jest on tylko częściowo uzasadniony. Stosownie do treści punktu 4 decyzji Prezydenta, w ramach ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nakazano inwestorowi zapewnić minimum 5 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku, odwołując się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium uznało stanowisko organu za prawidłowe, z uwagi na fakt, że obecna sytuacja parkingowa w rejonie planowanej inwestycji jest trudna, wobec czego wraz z przewidywaną rozbudową budynku należy ją uregulować respektując politykę parkingową miasta wynikającą ze studium. W ocenie Sądu tak przedstawione stanowisko można co do zasady zaaprobować. Wbrew twierdzeniom skargi nie oznacza to, że organ orzekał na podstawie uchwały rady gminy o studium, niewątpliwie niebędącej przepisem prawa miejscowego (por. art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast kierując się polityką przestrzenną miasta G. mógł ją uwzględnić wśród obowiązkowych ustaleń wynikających z treści art. 54 pkt 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile konieczność taka wynikała z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W tym zaś względzie analiza, a w ślad za nią organ posługuje się enigmatycznym i niedookreślonym stwierdzeniem "trudnej sytuacji parkingowej", nie precyzując z czego trudność wynika i jakie wywołuje skutki w związku z planowaną inwestycją. Organ argumentuje dodatkowo odwołując się także do projektowanej budowy ścieżki rowerowej, w wyniku czego może zajść konieczność likwidacji części miejsc postojowych znajdujących się w pasie drogowym na wysokości działki przy ul. J. 81. Ten ostatni argument nie może być jednak uwzględniony, ponieważ "projektowana budowa ścieżki rowerowej" nie tworzy stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji. Ewentualne zmiany miały na dzień rozstrzygnięcia charakter hipotetyczny i niepewny, nie mogły zatem stanowić uzasadnienia dla tak określonego obowiązku. Tym samym, liczba miejsc postojowych, mimo iż może być zgodna zgodna z polityką przestrzenną miasta, powinna znaleźć odpowiednie uzasadnienie w decyzji o warunkach zabudowy, wynikające również z przeprowadzonej analizy. W przedstawionym zakresie wyjaśnienia organu co do celowości przyjęcia takiej liczby miejsc postojowych na obszarze wynikającym z analizy nie zostały dostatecznie wyczerpująco wyjaśnione.

Sąd nie dopatruje się jednakże naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji RP, który skarżący podnosi powołując się na ochronę "praw nabytych" przez to, że nakładając powyższy obowiązek organ, jak to określił, dokonał "zbilansowania" miejsc postojowych, w sytuacji, gdy poprzednia decyzja o warunkach zabudowy (z 1996 r.) dotycząca budynku usługowo - biurowego zakładała 3 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni. Decyzja o warunkach zabudowy z 1996 r. (podjęta, jak wynika z okoliczności przyznanej przez skarżącą spółkę, na podstawie obowiązującego wówczas, na dzień orzekania wygasłego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stworzyła stan prawny umożliwiający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. okres ważności decyzji. Po utracie jej ważności, czyli upływie określonego w niej terminu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje już żadnych pozytywnych skutków prawnych. Ponieważ na podstawie tej decyzji wydana została w okresie jej ważności decyzja o pozwoleniu na budowę, skutek prawny decyzji o warunkach zabudowy został osiągnięty. Jednakże należy podkreślić, jak prawidłowo ustalił organ (w ślad za analizą), że na etapie procesu inwestycyjnego, a więc po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor zrezygnował z lokalizacji 11 miejsc postojowych pod budynkiem przeznaczając teren na inną funkcję niż parkingowa, uzyskując zgodę na lokalizację parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym przed budynkiem. Przedstawione okoliczności, w tym wygaśnięcie z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planu, który taką liczbę miejsc postojowych przewidywał, tworzą nowy stan, który powinien uwzględnić organ wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia podlegającego na nadbudowie istniejącego budynku. Przywołany wyżej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy w razie zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej w szczególności na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Nadbudowa budynku, mieszcząc się w pojęciu "budowy" (art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) wywołuje zatem skutek w postaci zmiany sposobu zagospodarowania terenu, wymagający ustalenia warunków zabudowy, a wydana w tym przedmiocie decyzja zawierać musi wymogi określone w art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zależnie od ustaleń stanu faktycznego i prawnego wynikających ze sporządzonej w tym postępowaniu analizy urbanistycznej należy między innymi określić warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, uwzględniając aktualny stan zarówno na działce inwestowanej jak i w analizowanym obszarze. W związku zatem ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy oraz koniecznością określenia ustawowych warunków nowej zabudowy nie jest trafne odwoływanie się do treści decyzji o warunkach zabudowy, będącej aktem czasowym, której skutek pozytywny polegający na wydaniu w terminie jej ważności pozwoleniu na budowę istniejącego budynku został zrealizowany.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta przeprowadzi ponownie postępowanie wyjaśniające, poprzedzone właściwie przeprowadzona analizą w obszarze ustalonym według reguł określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając parametry określone w § 1 i uszczegółowione w § 5 – 8 tego rozporządzenia, według oceny prawnej przedstawionej powyżej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie opisane wyżej decyzje. Sąd orzekł również o wstrzymaniu wykonania obu decyzji, stosownie do treści art. 152 powołanej wyżej ustawy.