Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1059/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 45/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 45/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem geodezyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) Wójt Gminy M., na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej powoływanej: "u.g.n.", ustalił dla A. B. opłatę adiacencką w wysokości 1.269,00 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na wniosek A.B. jako właściciela działki nr (...) położonej w gminie M. o pow. 0,5080 ha, dokonany został jej podział zatwierdzony ostateczną decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. Według operatu szacunkowego, wskutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 4.230,00 zł. Organ przytoczył okoliczności świadczące o zapewnieniu właścicielowi działki możliwości obrony jego praw w niniejszym postępowaniu oraz ocenił operat jako nie nasuwający zastrzeżeń. Wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy w M. z dnia (...) listopada 2005 r. (Dz. Urz. Doln. Nr 289, poz. 3637) wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału wynosi 30%, co uzasadniało naliczenie opłaty podanej na wstępie.

W odwołaniu od tej decyzji A. B. podtrzymał swoje zastrzeżenia wobec operatu szacunkowego, których - jak stwierdził - organ pierwszej instancji nie rozważył.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia (...) lipca 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. przesłanką wymierzenia opłaty jest obowiązywanie w dniu podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, podjętej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98a ust. 1 tej ustawy. Powołany przepis jest normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego i obowiązuje w tym brzmieniu od dnia 22 października 2007 r. (nadanym ustawą nowelizującą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Treść upoważnienia uległa zmianie przez obniżenie górnego limitu dopuszczalnej wysokości stawki procentowej z 50% do 30%. Zgodnie z regułami walidacyjnymi akt wykonawczy traci moc w razie uchylenia lub zmiany treści przepisu upoważniającego, o czym stanowi § 32 ust. 2 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, chyba że został w ustawowym przepisie przejściowym zachowany czasowo w mocy. Wobec braku takiego przepisu, uchwały podjęte na podstawie dotychczas obowiązującego art. 98a ust. 1 u.g.n. utraciły moc prawną z dniem 22 października 2007 r. Skoro w niniejszej sprawie podział stał się ostateczny w dniu 18 grudnia 2007 r., zaś uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej podjęta została w dniu 8 listopada 2005 r. i opublikowana w Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005 r. Nr 241, poz. 3769 (Wójt podał błędne miejsce publikacji), czyli na podstawie art. 98a ust. 1 w dotychczasowym brzmieniu, to nie mogła ona stanowić podstawy prawnej ustalenia opłaty. Kolejna uchwała Rady z dnia 26 października 2007 r. opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Doln. z 2007 r. Nr 289, poz. 3637 i weszła w życie od dnia 20 grudnia 2007 r., czyli już po uostatecznieniu się decyzji podziałowej, zatem również nie uzasadniała ustalenia opłaty.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Prokurator Okręgowy we Wrocławiu zarzucił naruszenie art. 98a ust 1 i 98 ust. 1 u.g.n. W ocenie skarżącego organu, samo obniżenie górnej stawki opłaty adiacenckiej nie wywołało utraty mocy przez uchwałę rady gminy tym bardziej, że nowa stawka procentowa jest taka sama jak ustalona w uchwale z 2005 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił znaczenie dodania ust. 1a w art. 98 u.g.n., który stanowi, że obowiązywać powinna uchwała podjęta na podstawie ust. 1 tego przepisu ("o której mowa w ust. 1"), nie zaś na podstawie innego upoważnienia ustawowego, które utraciło moc w wyniku nowelizacji z 2007 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że art. 98a u.g.n. w obu przedstawionych przez strony wersjach określał przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, które powinien uwzględnić organ wykonawczy gminy przy wydawaniu decyzji, a ponadto zawierał upoważnienie ustawowe do podjęcia przez radę gminy odpowiedniego aktu prawa miejscowego. Wbrew przekonaniu organu, przepis ust. 1a tego artykułu dookreślał przesłanki wymierzenia opłaty (wynikające z dotychczasowej praktyki sądowej) i nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania uchwał podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. w poprzednim brzmieniu. "Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1" to uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (brzmienie art. 98a ust. 1 w istotnym dla sprawy fragmencie). Podjęcie takiej uchwały przewidziane zostało w obu wersjach art. 98a ust. 1 i dodanie w art. 98a ustępu 1a nie oznaczało żadnej zmiany w tym zakresie. W niniejszej sprawie nieistotna była treść nowelizacji przesłanek wydania aktu stosowania prawa. Zmiana upoważnienia ustawowego nastąpiła jedynie w zakresie wysokości górnej granicy stawki procentowej. Przed nowelizacją przepis brzmiał: "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Po nowelizacji zaś "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości". Dokonana zmiana ustawy mogła wywołać problem obowiązywania uchwał rady ustalających wysokość stawki procentowej w rozmiarze przekraczającym 30% różnicy wartości. Problem ten, jak wiadomo, nie był istotny w niniejszej sprawie, skoro uchwała z 2005 roku ustalała wysokość opłaty w obecnie dopuszczalnej stawce. Można powiedzieć, że w odniesieniu do tej uchwały nie nastąpiła istotna zmiana treści przepisu upoważniającego, chociaż nastąpiła zmiana brzmienia tego przepisu. Nowe wytyczne ustawowe w niczym bowiem nie wpływały na treść uchwały podjętej w 2005 roku. Przepis § 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stosuje się do aktów prawa miejscowego nie wprost, a jedynie odpowiednio. Jak wiadomo, pojęcie wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego posiada inne znaczenie w odniesieniu do rozporządzeń, zaś inne w stosunku do aktów prawa miejscowego, które powinny być ustanawiane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji R.P.), nie zaś na podstawie każdorazowego upoważnienia zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu, jak rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.). Istotne było bardziej istnienie upoważnienia ustawowego - a w tym zakresie nic nie uległo zmianie - niż szczegółowa kwestia górnej stawki opłaty mająca znaczenie dla zgodności z ustawą konkretnej uchwały. Wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego nie wynika wprost z brzmienia art. 40 ust. 1 u.g.n. Sąd poparł pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA II SA/Go 832/08, z którego wynika, że z samego brzmienia art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. może wynikać przyjęcie przez ustawodawcę założenia o dalszym obowiązywaniu dotychczasowych uchwał, skoro do tych obowiązujących w dniu ostatecznego podziału uchwał w nowelizowanym przepisie się odwołał. Zdaniem Sądu, dotychczasowa uchwała nie stała się niezgodna z tym znowelizowanym przepisem, skoro na jego podstawie i w granicach zawartego w nim upoważnienia mogłaby zostać wydana uchwała w identycznym brzmieniu jak kwestionowana. Na poparcie stanowiska o zachowaniu mocy prawnej przez dotychczasowe uchwały Sąd przytoczył wyroki NSA: z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1337/08 oraz z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 692/08, których argumentację prawną podzielił. Skoro bowiem uchylenie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastąpienie go regulacją zawartą w art. 98a ust. 1 u.g.n. nie wywołało utraty mocy obowiązującej dotychczasowych uchwał, to tym bardziej nie mogła tego spowodować w odniesieniu do uchwał podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 nowelizacja tego przepisu polegająca jedynie na obniżeniu górnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50% na 30%.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej organ samodzielnie odniesie się do argumentacji zawartej w odwołaniu, której dotąd nie rozważał, co w tej sytuacji procesowej Sąd pozostawił poza oceną prawną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nowelizacja normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego (art. 98a ust. 1 u.g.n.) przez zmianę wytycznych, nie skutkuje ex lege derogacją aktów wykonawczych,

b) art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że ustalona w uchwale nr (...) Rady Gminy M. z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 241, poz. 3769), stawka tej opłaty może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Sąd przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi - oraz w konsekwencji - brak wyjaśnienia podstawy prawnej konieczności badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ pierwszej instancji zgodności aktu wykonawczego z przepisem upoważniającym.

Wskazując na te zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie - na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do art. 87, art. 88, art. 92 i art. 94 Konstytucji R.P. podano, iż z zasadą demokratycznego państwa prawnego nie do pogodzenia jest sytuacja braku pewności stanu prawnego, a zwłaszcza w zakresie obowiązków publicznoprawnych o charakterze fiskalnym. Nie można problemu mocy obowiązującej aktu wykonawczego rozstrzygać w oparciu o jego zgodność z przepisami upoważniającymi do jego wydania w procesie stosowania prawa, gdyż reguły walidacyjne muszą wynikać z wyraźnej podstawy prawnej. Obowiązywania aktu wykonawczego nie można oceniać w konkretnej sprawie przez pryzmat jego zgodności z normami wyższego rzędu. Istota zasady domniemania legalności aktów wykonawczych opiera się na stwierdzeniu, że akt wykonawczy obowiązuje do momentu, kiedy nie zostanie we właściwym trybie przez organ nadzoru, sąd administracyjny albo Trybunał Konstytucyjny wyeliminowany z obrotu prawnego.

W związku z powyższym wnoszące skargę kasacyjną Kolegium stwierdziło, że sąd administracyjny nie ma kompetencji w zakresie ustalenia obowiązywania aktu normatywnego. Przepis art. 7 Konstytucji R.P. nakłada na organ obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie w kwestii obowiązywania aktu wykonawczego należy do prawodawcy, a nie organów administrujących, czy sądów administracyjnych. Granica między wykładnią (regułami egzegezy), a tworzeniem prawa (regułami walidacyjnymi), musi być dla zachowania pewności obrotu prawnego jednoznaczna i stabilna. Sąd administracyjny może odmówić zastosowania danego aktu wykonawczego, jeżeli zgodnie z przyjętymi zasadami ustali, iż jest on niezgodny z ustawą lub Konstytucją R.P.

Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), członkowie składów orzekających kolegium przy orzekaniu są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a to oznacza, że są związani także aktami prawa miejscowego, bez względu na ich zgodność z upoważnieniem ustawowym. Nie mają natomiast kompetencji do badania, czy akt wykonawczy odpowiada delegacji ustawowej. W tym zakresie odwołując się orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano na różnice pomiędzy ustaleniem, czy dany przepis jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, a oceną jego legalności i zgodności z normami wyższego rzędu (uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/2000; ONSA 2001/2 poz. 63; uchwała NSA z dnia 18 grudnia 1997 r., FPK 23/97, ONSA 1998/2 poz. 45; uchwałę NSA z dnia 18 grudnia 1997 r., FPK 7/2002, ONSA 2003/2 poz. 59).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można zatem uznać, że w przypadku zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego organ administracji publicznej musiałby każdorazowo badać, czy akt taki jest zgodny ze znowelizowanym upoważnieniem i od wyniku tego badania uzależnić ustalenie jego obowiązywania. Takie działanie byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż używane przez organy administracji w procesie stosowania prawa reguły egzegezy zmierzające do ustalenia mocy obowiązującej aktu wykonawczego nie mogą odnosić się do legalności aktu, ale jedynie do przepisów uchylających, wprowadzających lub stanowiących o jego wygaśnięciu. Ocena legalności aktów prawa miejscowego następuje względem stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, a nie zmiany stanu prawnego. A zatem stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nie do przyjęcia z punktu widzenia wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P. zasady pewności prawa. Wskazano również na problem związany z oceną, czy w przypadku ustalenia niezgodności przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem ustawowym, należałoby odmówić mocy obowiązującej tylko temu przepisowi, czy też cały akt uznać za nieobowiązujący. Ocena utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego w sytuacji zmiany wytycznych lub zakresu przedmiotowego delegacji, nie może być uzależniona od zgodności aktu ze znowelizowaną delegacją, a tym samym nie może być przesunięta do etapu stosowania prawa. Tylko ustawodawca nowelizując upoważnienie ustawowe, może dokonać takiej oceny i to w sposób generalny, wobec wszystkich aktów wykonawczych wydanych na podstawie "starej" delegacji ustawowej. Ustawodawca zamierzający zachować akty wykonawcze do uchylanej ustawy musi najpierw starannie stwierdzić, czy nie są one niezgodne z nową ustawą i jedynie wobec braku niezgodności może przedłużyć ich obowiązywanie. Obowiązek spoczywa więc na organie prawodawczym, a nie stosującym prawo (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, str. 91; M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2008, str. 76). W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przypomniano niesporne reguły konstrukcji systemu prawnego, dotyczące uznawania za nieobowiązujące aktów wykonawczych. Oznacza to, że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy albo uchyla się przepis ustawy, upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą, odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące jego treści, to akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Wyjątkowo tylko, jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego dotyczy organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że akt ten zachowuje moc obowiązującą, a organem upoważnionym do jego zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego, wydanego na podstawie zmienionego przepisu jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu (§ 32 Zasad techniki prawodawczej). Utrzymanie w mocy aktu wykonawczego, który nie jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym, określonym znowelizowaną ustawą wymaga przepisu przejściowego (§ 33 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej). Oznacza to, że brak takiego przepisu jest równoznaczny z utratą mocy obowiązującej aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu, który został zmieniony.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skoro w rozpatrywanej sprawie uległa zmianie maksymalna stawka opłaty adiacenckiej, jaka mogła być ustalona w akcie wykonawczym, a zatem na etapie stanowienia prawa zaistniała potencjalna niezgodność aktu wykonawczego ze znowelizowanym przepisem upoważniającym do jego wydania, to tylko przepis przejściowy mógł rozstrzygnąć o utrzymaniu w mocy obowiązującej tego aktu wykonawczego. Brak takiego przepisu przejściowego nie upoważnia do oceny obowiązywania aktu wykonawczego poprzez indywidualne badanie jego zgodności z ustawą. Zdaniem organu odwoławczego, z uzasadnienia wyroku wynika, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia jest wykładnią konstytutywną (tworzącą prawo), a nie wykładnią deklaratoryjną (rozkodowującą normę prawną), co stanowi naruszenie określonej w art. 10 Konstytucji R.P. zasady trójpodziału władzy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji sformułował dodatkowy przepis przejściowy o treści: "dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 98a ust. 1 tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, o ile nie są one z nim sprzeczne.".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a pełnomocnik organu stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, pomimo obszernego uzasadnienia, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że zmiana wytycznych upoważnienia nie skutkuje ex lege utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego, ale jest uzależniona od zgodności z nowymi wytycznymi. Sąd nie powołał żadnych przepisów na poparcie tego stanowiska, ani też nie odniósł się do przywołanych w decyzji i odpowiedzi na skargę reguł walidacyjnych. Za taki argument, nie można bowiem uznać stwierdzenia, że na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa mogłaby zostać wydana uchwała o identycznej treści, jak uchwała zakwestionowana.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., autor skargi kasacyjnej wskazał, że zmiany wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218) dotyczyły maksymalnej stawki opłaty, która może być ustalona aktem wykonawczym oraz dodania do art. 98a przepisu ust. 1a. wprowadzającego dodatkowy warunek ustalenia opłaty adiacenckiej. Powołana ustawa nowelizująca z dnia 24 sierpnia 2007 r. rozstrzygała kwestię obowiązywania dotychczasowych aktów wykonawczych, gdyż stosownie do art. 7 tej ustawy dotychczasowe przepisy wykonawcze - wydane na podstawie art. 191 ust. 8 oraz art. 197 pkt 8 ustawy, o której mowa w art. 1 - zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 191 ust. 8 oraz art. 197 pkt 8 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że problematyka dotychczasowych aktów wykonawczych została przez ustawodawcę dostrzeżona i uregulowana w ten sposób, że skoro wśród przepisów utrzymanych na mocy przepisów przejściowych nie wymieniono uchwał wydawanych na podstawie art. 98a tej ustawy, to przepisy te utraciły moc obowiązującą. Z kolei odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz piśmiennictwa prawniczego pełnomocnik podkreślił, że skutek w postaci wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania, (por. S. Wronkowska. Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa wyd. 3, Poznań 2005). W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje, traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną (por. D. Dąbek. Prawo miejscowe, Oficyna 2007). Wyjątek ma miejsce jedynie wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie "starej ustawy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. I SA/Wa 1179/09 i wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. I OSK 495/09).

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że skoro art. 1 pkt 38b ustawy nowelizującej z dnia 24 sierpnia 2007 r. wprowadzający art. 98a ust. 1a nie jest przepisem przejściowym, to nie można przyjąć, że do ustalenia opłaty adiacenckiej należy przyjąć stawkę obowiązującą przed dniem 22 października 2007 r. tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Ustawodawca, wobec niedokładności ówczesnych regulacji i rozbieżności w orzecznictwie, celowo nie wprowadził regulacji przejściowych i stawiając wszystkich w równej pozycji wprowadził możliwość pobierania opłaty adiacenckiej tylko dla podziałów dokonanych po dniu 22 października 2007 r. Co więcej z art. 98a ust. 1a omawianej ustawy wynika, że ustawodawca wprowadził przesłankę warunkującą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej stanowiąc, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, musi obowiązywać uchwała rady gminy, wydana na podstawie ważnego upoważnienia zawartego w art. 98a ust. 1 tej ustawy oraz w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji narusza zasadę równości obywateli wobec prawa, gdyż w gminach, w których obowiązywała uchwała ze stawką na poziomie wyższym niż 30%, nie ma możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej dla podziałów nieruchomości dokonanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw.

Prokurator Okręgowy we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Podstawy skargi kasacyjnej zawierają zarzuty odnoszące się zarówno do prawa materialnego jak i prawa procesowego, przy czym zasadniczy akcent zaskarżenia skierowany został na wykazanie, iż błędne, a do tego niedostatecznie umotywowane, jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy M. z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a wskazał na niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej przyjętego przez ten Sąd poglądu, że wprowadzona nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmiana w zakresie maksymalnej wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie skutkowała utratą mocy obowiązującej uchwały, na podstawie której wydano decyzję ustalającą A. B. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, gdyż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w tej kwestii wywód Sądu pierwszej instancji jest jasny i przekonujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie stwierdził, że zmiana wprowadzona z dniem 22 października 2007 r. w zakresie upoważnienia rad gmin do określenia w drodze uchwały stawki opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału, sprowadza się do wyłącznie do ustalenia przez ustawodawcę maksymalnej granicy tej stawki w wysokości 30%, i nie stanowi zmiany tego upoważnienia skutkującej utratą mocy obowiązującej uchwał podjętych przez rady gmin przed tą datą. Stanowisko swoje Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyczerpująco wyjaśnił wskazując na istotę zmiany wprowadzonej z dniem 22 października 2007 r. oraz jej znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że istota zagadnienia sprowadza się do oceny, czy w realiach sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, wydana w dniu 5 czerwca 2009 r., decyzja Wójta Gminy M. o ustaleniu A.B. opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału zatwierdzonego decyzją administracyjną, która stała się ostateczna w dniu 18 grudnia 2007 r., mogła znajdować oparcie w uchwale Rady Gminy M. z dnia 8 listopada 2005 r. określającej stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem nieruchomości i po jej podziale.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Stosownie zaś do treści ust. 1a cyt. art. 98a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W świetle przytoczonych uregulowań należało zatem w niniejszej sprawie rozważyć, czy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, czyli 18 grudnia 2007 r., obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 powołanej ustawy.

Zagadnienia obowiązywania uchwały podjętej przed nowelizacją ustawy nie sposób oceniać w oderwaniu od analizy zmian wprowadzonych nowym unormowaniem art. 98a ust. 1 i 1a wprowadzonym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż utrzymała ona w niezmienionej treści zawarty w art. 98a ust. 1 zd. pierwsze obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, który może zostać nałożony na właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości w związku jej podziałem. Zachowała także w zdaniu drugim upoważnienie dla rad gmin do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Zmiana wprowadzona w nowym brzmieniu tego upoważnienia polegała jedynie na zastąpieniu 50%-wej maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej ustalonej w dotychczasowym art. 98a ust. 1 zd. drugie - stawką maksymalną w wysokości 30%.

Wbrew poglądowi prezentowanemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wejście w życie znowelizowanego w ten sposób art. 98a ust. 1 zd. drugie u.g.n. nie jest równoznaczne z uchyleniem dotychczasowej normy upoważniającej, a tym samym z utratą mocy obowiązującej uchwał rad gmin ustalających stawki procentowe opłaty adiacenckiej, podjętych na podstawie art. 98a ust. 1 zd. drugie w dotychczasowym brzmieniu. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej, jaką może ustalić rada gminy, nie przestała bowiem obowiązywać norma upoważniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Upoważnienie to znalazło się w treści art. 98a ust. 1 u.g.n. w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. (a więc z zachowaniem ciągłości czasowej).

Dodać należy, że będąca przedmiotem analizy uchwała Rady Gminy M. z dnia (...) listopada 2005 r. ustalała stawkę opłaty adiacenckiej na 30%, a więc na poziomie nieprzekraczającym maksymalnego poziomu tej stawki, określonego w zmienionym z dniem 22 października 2007 r. art. 98a ust. 1 u.g.n. W tym kontekście decyzja Wójta Gminy M. nie pogarsza sytuacji zainteresowanego w porównaniu z sytuacją ukształtowaną na gruncie poprzedniego brzmienia tego przepisu.

Analogiczne zagadnienie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1341/10, wydanym na tle zmian wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), w którym uznał, iż nie do przyjęcia jest stanowisko, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, w wyniku której z dniem 22 września 2004 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowała "automatycznie" utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy jako aktu prawa miejscowego wydanego do art. 98 ust. 4 u.g.n. Dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została bowiem "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż jej autor analizując skutki omawianej wyżej zmiany ustawy z punktu widzenia zasad stanowienia prawa, dokonał pewnego uproszczenia przykładając te same reguły stanowienia i derogacji aktów wykonawczych odnoszące się rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) oraz aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, których zasady i tryb stanowienia określają ustawy (art. 94 Konstytucji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafne jest powołanie się przy tym na "Zasady techniki prawodawczej" ustalone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stosowanie tego aktu w sferze prawotwórczej działalności samorządu terytorialnej budzi wątpliwości (zob. W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego S.T. z 1991, nr 7-8/, s. 17, T. Bąkowski: Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP z 2006, nr 1, s. 92 i nast.). Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski: Zarys legislacji administracyjnej – Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław, 2010 s. 85).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 98a ust. 1a zd. 1-sze, która miałaby dodatkowo potwierdzać tezę o utracie mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy M. z (...) listopada 2005 r. z dniem wejścia w życie noweli z 24 sierpnia 2007 r. Nie do zaaprobowania jest bowiem pogląd, iż zwrot "obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1" przesądza o tym, że tylko uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 1 w jego brzmieniu wprowadzonym ustawą z 24 sierpnia 2007 r. może być podstawą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Przede wszystkim wskazać należy, iż dodanie ust. 1a w art. 98a ustawy było podyktowane potrzebą usunięcia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że podstawą decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie może być ustalająca stawkę tej opłaty uchwała rady gminy, która została podjęta po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. O wprowadzeniu omawianej zmiany przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37, także publik. w Lex nr 270205), który w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, iż zasadą badanych uregulowań jest to, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawkę tej opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Uregulowanie zawarte w 98a ust. 1a należy zatem rozumieć jako adresowany do organu wydającego decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) rygor dopuszczający wydanie takiej decyzji tylko wówczas, gdy w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała już uchwała rady gminy określająca stawkę tej opłaty.

Przyjęcie natomiast rozumienia zwrotu "uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1", jakie prezentuje skarga kasacyjna oznaczałoby, że działanie zasady wyrażonej w uzasadnieniu cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego podlegałoby istotnemu ograniczeniu. W rozpatrywanym przypadku od dnia 22 października 2007 r. gmina miałaby możliwość pobierania opłaty adiacenckiej tylko od podziałów nieruchomości zatwierdzonych decyzjami, które stały się ostateczne po tej dacie, pod warunkiem, że rada gminy podjęła już nową uchwałę w sprawie stawki procentowej opłaty. Natomiast wszystkie podziały dokonane w okresie 3 lat poprzedzających tę datę (nieprzedawnione) pozostawałyby bez możliwości egzekwowania przez gminę opłaty adiacenckiej od właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, które uległy podziałom.

Nie można zatem podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego Kolegium, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, z naruszeniem zasad określonych w art. 2 i art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji, wadliwie zinterpretował treść art. 98a ust. 1 u.g.n. w zakresie zmienionego upoważnienia dla rad gmin do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W związku z tym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.