Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 771/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e; ust. 1 pkt 8 i 9 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1, par. 14 ust. 1, par. 18 ust. 1, par. 208 ust. 1 i 2, par. 226 ust. 1, par. 323 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 1 mpkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/12 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. oddalił skargę T.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele biurowe.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia 15 listopada 2008r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie na cele biurowe – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 9 lipca 2010 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń piwnicy, parteru, I pietra oraz poddasza znajdujących się w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie samowolnie przeznaczonych na cele biurowe, z wyłączeniem pomieszczeń na I piętrze wykorzystywanych na cele mieszkalne oraz zobowiązał M.P. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia. W postępowaniu tym uczestniczyła T. K. jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości.

Decyzją z dnia 15 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wskazując, że oględziny przeprowadzone w dniu 19 października 2011 r. wykazały, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w dniu oględzin użytkowany był w całości na cele mieszkalne. Funkcja mieszkalna budynku została przywrócona, a obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z decyzją Urzędu Gminy Warszawa-[...] nr [...] z dnia 21.11.1994r.

Od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej odwołała się T. K., podnosząc, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] w Warszawie jest w dalszym ciągu użytkowany na cele biurowo-usługowe.

Organ odwoławczy przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy ustalił, że T. K. nie posiada legitymacji do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Zdaniem organu odwoławczego wprawdzie nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie, na terenie której znajduje się budynek objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym graniczy bezpośrednio z nieruchomością położoną przy ul. [...] w Warszawie, stanowiącą własność T. K., lecz nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się budynek objęty postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania będzie miał status strony w tej sprawie. Zdaniem MWINB budynek mieszkalny znajdujący się na terenie działki przy ul. [...] w Warszawie z uwagi na sposób jego usytuowania względem granicy z działką położoną przy ul. [...] w Warszawie w żaden sposób nie oddziałuje negatywnie na nieruchomość należącą do T. K., nawet w sytuacji zmiany sposobu jego użytkowania na cele biurowe. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego T. K. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby ją do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że budynek usytuowany jest względem granicy działki z zachowaniem norm odległościowych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, T. K. nie posiada legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. niezbędnej do skutecznego wniesienia odwołania, bowiem nie można przypisać jej indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Sądu T. K.. Wnosząc o uchylenie obu decyzji wskazała na naruszenie: art. 28 k.p.a.; art. 5. ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e; ust. 1 pkt 8 i 9 oraz ust. 2; art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z § 12 ust. 1, § 14. ust. 1, § 18 ust. 1, § 208 ust. 1 i 2, § 226 ust. 1, § 323 ust. 1 ww. rozporządzenia; oraz art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3 ; k.p.a.. podnosząc w szczególności, że zmiana sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie na biura z uwagi na jego usytuowanie obok jej budynku mieszkalnego na osiedlu domów jednorodzinnych oraz dokonane przebudowy tego budynku narusza jej interes prawny, który powinien być rozumiany szeroko a nie wąsko jak to przyjął organ odwoławczy. Prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiadującym budynku zmienia dla otoczenia bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej, narusza przepisy o drogach pożarowych i strefie pożarowej, narusza bezpieczeństwo higienicznosanitarne, zwiększa natężenie uciążliwych hałasów, utrudnia dostęp do nieruchomości i dostęp do miejsc postojowych.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że ocena Sądu Administracyjnego ograniczyła się w niniejszej sprawie do zbadania kwestii czy skarżący posiada w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie badając merytorycznych zarzutów wobec decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się budynek objęty postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania będzie miał status strony w tej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ powiatowy do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W niniejszym przypadku taka okoliczność nie miała zaś miejsca, co zostało wykazane przez organ odwoławczy. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości wywodzi swój interes prawny z możliwości naruszenia przez zmianę sposobu użytkowania bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami, poszanowanie jej uzasadnionych interesów, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, które to naruszenie w oczywisty sposób oddziałuje na otoczenie w ww. zakresie, co z kolei wskazuje na interes prawny skarżącej do występowania w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju zmiana przeznaczenia części pomieszczeń znajdujących się w budynku przy ul. [...] z mieszkalnego na biurowy nie może oddziaływać na obszar znajdujący się poza budynkiem. Również znaczna odległość dzieląca nieruchomość skarżącej od tego budynku powoduje, że sposób użytkowania pomieszczeń w budynku inwestora jako pomieszczeń biurowych nie może mieć wpływu na działkę sąsiednią. Uznanie zatem przez organ odwoławczy, iż po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w postępowaniu o zmianę przeznaczenia części obiektu mieszkalnego był uzasadniony. Samo subiektywne odczucie skarżącej, że istniejący stan faktyczny jest dla niej niekorzystny, nie pozwala na uznanie, iż ma ona interes prawny w nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. Dopiero wykazanie przez osobę domagającą się udziału w postępowaniu, iż istnieje związek jej interesu prawnego z konkretną normą prawa materialnego pozwala na uznanie jej praw jako strony w konkretnym postępowaniu.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, czym w zupełności wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a., co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z § 12 ust. 1, § 14. ust. 1, § 18 ust. 1, § 208 ust. 1 i 2, § 226 ust. 1 i § 323 ust. 1 tego rozporządzenia

W skardze kasacyjnej T. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego z uwagi na naruszenie w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. poprzez ograniczenie materiału dowodowego wyłącznie do oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ I instancji, a także poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, tj. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, mianowicie czy w przedmiotowym budynku w dalszym ciągu jest prowadzona działalność gospodarcza, a także poprzez oparcie decyzji o umorzeniu postępowania wyłącznie w oparciu o kryterium odległości pomiędzy obu budynkami, pomijając zupełnie inne kryteria mające znaczenie dla ustalenia interesu prawnego skarżącej, jak: naruszenie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa higienicznosanitamego, bezpieczeństwa użytkowania, ochrony przed hałasem i drganiami, poszanowanie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, w zakresie miejsc postojowych przy nieruchomościach, w zakresie dróg pożarowych, strefy pożarowej, ochrony przed hałasem wytwarzanym przez użytkowników sąsiadujących nieruchomości, w tym lokali użytkowych; oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu WSA do stanowiska wyrażonego w pismach skarżącej.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy. Prawo budowlane w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z § 12 ust. 1, § 14. ust. 1, § 18 ust. 1, § 208 ust. 1 i 2, § 226 ust. 1, § 323 ust. 1, a także w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e; ust. 1 pkt 8 i 9 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż nie znajdują one w przedmiotowej sprawie zastosowania, co w konsekwencji doprowadziło organ administracji do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym o zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w Warszawie, pomimo iż stan faktyczny oraz prawny niewątpliwie wskazywał, iż skarżąca miała interes prawny do występowania w postępowaniu odwoławczym; art. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie; oraz uchwały Rady Gminy [...] nr 883 z dnia 12 września 2002 r. zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 10 oraz § 15 wskazujące, iż nieruchomość przy ul. [...] położona jest w strefie zabudowy jednorodzinnej oraz ustala się konieczność zabezpieczenia potrzeb w zakresie parkowania, przy zachowaniu wskaźników: jedno miejsce parkingowe na jedno mieszkanie, dwa miejsca na budynek jednorodzinny, zaś prowadzenie działalności gospodarczej w sąsiedniej nieruchomości niewątpliwie wymagania w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych narusza.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wykonywanej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uchwały Rady Gminy [...] nr 883 w części powielają się z zarzutami zawartymi w skardze, sprowadzają się do podważania stanowiska organu pierwszej instancji, który to umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku z uwagi na to, że funkcja mieszkalna tego budynku została przywrócona oraz stanowiska organu odwoławczego, który taki stan rzeczy zaakceptował. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zdaje się zapominać, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkujące niedopuszczalnością odwołania z powodu nieposiadania przez T.K. legitymacji do udziału w sprawie. Z tego powodu organ odwoławczy nie rozstrzygał czy uzasadnione było umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Zatem nie był też obowiązany na tym etapie sprawy, do ustalania czy w budynku przy ulicy [...] ciągle prowadzona jest, jak nadal twierdzi skarżąca, działalność gospodarcza. Z tej przyczyny już Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaznaczył, że ogranicza się do zbadania interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie badając merytorycznych zarzutów wobec decyzji organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach wyżej wskazane zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, obszernie uzasadnione z przywołaniem orzecznictwa Sądów administracyjnych na potwierdzenie, że doszło do niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowo- biurowy, nie mogły odnieść skutku, bowiem kwestie w nich zarzucane jeszcze nie były przedmiotem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji i Sądu Wojewódzkiego.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e, i pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego prowadzonego w trybie art. 71 i następnych Prawa budowlanego strony ustala się na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. Stroną co wynika z tego przepisu, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ powiatowy do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny a mieć interes prawny w sprawie, znaczy tyle co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. Jednak Sąd Wojewódzki, nie zwracając przy tym należytej uwagi na argumentację skarżącej, na podstawie, jak to sam stwierdził prawidłowo ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, wyprowadził nieprawidłowe wnioski i zaaprobował stanowisko organu odwoławczego uznające, że skarżąca takiego interesu prawnego nie posiada. Z argumentacji Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżąca nie wskazała takowego przepisu prawa materialnego a zmiana pomieszczeń mieszkalnych na biurowe, zważywszy na ich odległość od jej budynku, nie może mieć wpływu na jej działkę. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Przepisy art. 28 k.p.a. w tego typu sprawie należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Bowiem zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy w szczególności właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Powszechnie przyjmuje się, że do przepisów prawa materialnego należą nie tylko przepisy prawa budowlanego oraz przytoczone przez skarżącą przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ale z całą pewnością także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Te ostatnie to przepisy które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może zatem wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności w związku z utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Odległość i usytuowanie obiektu nie może samo przez się oznaczać, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej. Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu to jej właściciel może być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Skarżąca już w skardze zarzucała, że nie zastosowano przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e, i pkt 9 Prawa budowlanego których wynika, że właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje ochrona w związku z zagrożeniem naruszenia bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa higieniczno-zdrowotnego, ochrona przed hałasem i drganiami oraz obowiązek poszanowania ich uzasadnionych interesów w tym zapewnienia nieutrudnionego dostępu do drogi publicznej z własnej posesji i do miejsc parkingowych. Na uzasadnienie tych zagrożeń skarżąca powołała szereg przepisów technicznych które jej zdaniem zostały naruszone przez inwestora. Przywołała także zapisy planu miejscowego z którego wynika, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarze zabudowy jednorodzinnej na której obowiązują normy dotyczące ilości miejsc parkingowych uwzględniające że jest to tylko zabudowa jednorodzinna. Według twierdzeń skarżącej, w związku z przeznaczeniem domu jednorodzinnego na lokale usługowo-biurowe zwiększyła się ilość pojazdów parkujących na ulicy, często uniemożliwiając jej dojazd do własnej posesji a utrudnienie to może spotkać także pojazdy służb ratowniczych w tym straży pożarnej. Ponadto zwiększyło się narażenie na hałas oraz pogorszyły się warunki sanitarne.

Mając powyższe względy na uwadze nie można założyć, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ulicy [...], gdyż zmiana ta może oddziaływać na jej nieruchomość, ponieważ sąsiaduje bezpośrednio z tym budynkiem. Należy także podkreślić, że to jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i wyników postępowania dowodowego oraz może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zatem wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania ( tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09).

W tym stanie rzeczy oddalenie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2012 r. umarzającą posterowane odwoławcze, narusza art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e, i pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem należy uznać, że skarżącej przysługuje interes prawny w rozumieniu tych przepisów.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję. Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza ponowne rozpatrzenie odwołania przy uwzględnieniu, że nie można odmówić skarżącej przymiotu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.