Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 891/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 5 § 1 pkt 5, art. 29, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9xaa pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 33(1) § 1, art. 43(1), art. 860
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. L. i J. N. wspólników spółki cywilnej Z. s.c. L. G. N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. L. i J. N. wspólników spółki cywilnej Z. s.c. L. G. N. J. solidarnie kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze dalej : "SKO" lub "organ II instancji" na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 196o r. ( t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 256 dalej: k.p.a. ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. dalej : " Prezydent" lub " organ I instancji " z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na Z. s.c. L. G., N. J. w wysokości [...] zł za nieterminowe przedłożenie Prezydentowi Miasta G. sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019r.

Zakwestionowana decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] Prezydent nałożył na Z. s.c. L. G., N. karę pieniężną za nieterminowe przedłożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019r. Przedmiotową karę nałożono w oparciu o przepis art. 9xaa ust. 2, art. 9zb ust. 1aa, art. 9zd ust 12 oraz 9 zf ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( j. t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm. zwanej dalej u.c.p.g. ). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Z. s.c. L. G., N. winna złożyć wymagane sprawozdanie do dnia [...] sierpnia 2020r., a złożyła je dopiero w dniu [...] października 2021r. a zatem z [...] dniowym opóźnieniem.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji G. L. i J. N. wskazali, że z powodu błędów w BDO sprawozdanie w wersji papierowej złożyli w dniu [...] stycznia 2020r. Opóźnienie w złożeniu sprawozdania było wynikiem zbiegu okoliczności oraz efektem przesuwania terminu składania sprawozdań z uwagi na panującą pandemię. Odwołujący wskazali, że sprawozdanie za 2019r., zostało złożone bez uprzedniego wezwania ze strony Organu, a w ich ocenie istnieje podstawa do odstąpienia od wymierzenia kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że w analizowanym przypadku sam fakt złożenia sprawozdania z opóźnieniem podobnie jak wielkość opóźnienia są niesporne. Natomiast art. 9xaa ust. 1 u.c.p.g. określający dyrektywy ustalania wysokości kar pieniężnych, nic obejmuje przypadku przewidzianego w art. 9x ust. 1 pkt 5 tejże ustawy. Ustawodawca nie pozostawił zatem organom administracji żadnej możliwości miarkowania wielkości kary za zbyt późne złożenie sprawozdania - wprowadzając sztywne dyrektywy jej obliczenia (100 zł za każdy dzień opóźnienia). Co więcej - nie wprowadzono przesłanki winy przedsiębiorcy. Możliwości miarkowania kary nie można także wywieść z przepisów Rozdziału IVA k.p.a. skoro uregulowanie w ustawie szczególnej przesłanki wymiaru analizowanej kary wyklucza możliwość sięgnięcia po dyrektywy z art. 189d k.p.a. Ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g., jak i ryzyko związane z wysokością tej kary obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Prowadzenie działalności gospodarczej odbywa się na własne ryzyko i koszt. Po stronie przedsiębiorcy leży obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa, także wówczas gdy ulegają one zmianie. Jak wskazało SKO, w trybie art. 189 k k.p.a ukarani przedsiębiorcy mogą złożyć do organu administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną wniosek , należycie uzasadniając i udowadniając ważny interes strony uzasadniający ewentualne stosowanie ulgi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący wskazali, że w zakresie ich sprawy znajdują zastosowanie przepisy art. 189 f §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie w tym przypadku Prezydent Miasta G. może, a nawet jest w określonych sytuacjach zobligowany do odstąpienia od wymierzenia kary z powodu znikomej wagi naruszenia prawa oraz faktu, że zaprzestali naruszania prawa - złożyliśmy sprawozdania, a kolejne sprawozdanie za rok 2020 zostało złożone z zachowaniem terminu określonego prawem. W ocenie skarżących powyższy pogląd znajduje swoje uzasadnienie

Powyższy pogląd jest uzasadniony w odniesieniu do wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. II SA/Wa 1081/219, który co prawda dotyczy postępowania w sprawie nieterminowego złożenia sprawozdania Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w zakresie przekroczenia wartości progowych PRTR, jednak spóźnienie również jest zagrożone wymierzeniem kary podmiotowi, podobnie jak w moim przypadku. Sąd w wyroku przychylił się do możliwości zastosowania art. 189 f §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021 poz.735). Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału, wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późn. zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020.875). Zgodnie z ww. przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów

.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Zatem pierwszym merytorycznym (tj. po sprawdzeniu, czy skarga nie zawiera braków formalnych) zabiegiem wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie badania wniesionej skargi powinno być ustalenie, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona jedną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Jeśli bowiem wada taka występuje, dalsza kontrola jest "nie tylko zbędna, ale i niedopuszczalna" ( patrz: wyrok NSA w sprawie I OSK 1605/09). Sąd po wykryciu takiej wady jest zobligowany z urzędu wydać wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji.

Kluczową, przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, stała się kwestia podmiotowości spółki cywilnej w kontrolowanym postępowaniu jako przedsiębiorcy, na którą została nałożona kara administracyjna.

Na samym początku wskazać należy, że w sprawie wszystkie podejmowane przez organy działania, poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzji Prezydenta nakładającej karę pieniężną, a na zaskarżonej decyzji kończąc kierowane były do Z. s.c. L. G., N. J., która w świetle art. 29 k.p.a. stroną w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym być nie może. Jak wynika z przepisu art. 29 k.p.a., stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Pod pojęciem organizacji społecznych rozumie się natomiast organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przepis art. 29 k.p.a. określa zatem w sposób wyczerpujący podmioty posiadające zdolność administracyjnoprawną, co oznacza, że podmiot nie odpowiadający żadnej z wymienionych w nim przesłanek stroną być nie może. Zdolność ta oznacza prawną możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Również, mając na uwadze uregulowania zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odnośnie podmiotów zobowiązanych do składania wskazanych ustawą sprawozdań, oraz nakładania na te podmioty kar, w przypadku braku wywiązywania się z nałożonych obowiązków, brak było podstaw do uznania spółki cywilnej za stronę postępowania.

Przepisy, te bowiem odnoszą się do przedsiębiorcy - odbiorcy odpadów komunalnych.

Słusznie zatem organ II instancji stwierdził, że podmiotem ukaranym na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.u.c.p.g. jak i ryzyko związane z wysokością tej kary obciążają przedsiębiorcę. Stwierdzenie to wskazuje, że wprawdzie organ II instancji zdaje się okoliczność tę zauważać ( podobnie SKO wskazało w uzasadnieniu decyzji, że to nie spółka cywilna ale wspólnicy zobowiązani byli do złożenia sprawozdania oraz, że od decyzji odwołali się "Ukarani" ), jednak czynności organów przekonują o braku przywiązania należytej wagi do kwestii zdolności administracyjnoprawnej "Z. s.c. L. G., N. J. i nadania jej właściwego znaczenia prawnego.

. W tym miejscu podnieść należy, że instytucja spółki cywilnej uregulowana została w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny dalej: "k.c.". Zgodnie z art. 860 k.c., przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Z powołanego przepisu wynika, że spółka cywilna jest przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. Stosownie do 331 k.c. zdolność prawna może przysługiwać jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi pod warunkiem, że ustawa taką zdolność im przyznaje. Spółce cywilnej nie przysługuje zdolność prawna. Ta cecha odróżnia ją od spółek handlowych osobowych, które mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane.,

Wskazać następnie należy, że przedsiębiorcą w rozumieniu art. 431 k.c. jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1 k.c., prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową.

Z kolei w ujęciu art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (t. j.: Dz.U. z 2021r. poz.162), przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, przy czym za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Z przytoczonych regulacji wynika, że spółka cywilna nie jest również przedsiębiorcą.

Przechodząc zatem na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że jeżeli spółka cywilna w rozumieniu prawa nie jest przedsiębiorcą, a przedsiębiorcami są jej wspólnicy, to postępowanie administracyjne powinno się było toczyć z udziałem wspólników spółki cywilnej, prowadzących określoną firmę i do nich powinna zostać skierowana decyzja organów.

Nazwą, czyli firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko dlatego w nazwie spółki cywilnej powinny pojawić się, co najmniej imiona i nazwiska wszystkich wspólników wraz z dodaniem nazwy "spółka cywilna" lub skrótu "s.c".

Jednak występowanie nazwisk wspólników w nazwie spółki cywilnej, wobec której prowadzone było postępowanie i która stała się adresatem nałożonego obowiązku, nie spowodowało, że stronami w tym postępowaniu stali się poszczególni wspólnicy. Podobnie, w ocenie Sadu, wykluczające jest alternatywne traktowanie jako strony postępowania administracyjnego spółki cywilnej i jej wspólników.

Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie ma miejsce wtedy, gdy decyzja określa prawa i obowiązki podmiotu innego, niż mający w sprawie interes prawny, kształtuje sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Istota nieważności łączy się w tym przypadku z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego rozstrzygnięcia, czy jego uzasadnienia, bowiem w żaden sposób nie dotyczyło ono wspólników.

Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w stosunku do "Z. s.c. L. G., N. J. i doręczone zostało Spółce w sytuacji, gdy postępowanie mogło być prowadzone wyłącznie wobec wspólników spółki cywilnej i doręczone wspólnikom, należało uznać, że rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W tej sytuacji, dalsza kontrola zaskarżonej decyzji, także w zakresie zarzutów podniesionych w skardze stało się zbędne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.