Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1124/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2020 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z ... maja 2019 r. 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. M. (dalej: "skarżący", "strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z ... czerwca 2020 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: "Kierownik Biura") z ... maja 2019 r. Nr ... w przedmiocie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W złożonym ... czerwca 2018 r. wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 strona zadeklarowała 21 działek rolnych, zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników, o łącznej powierzchni 163,74 ha. Zadeklarowane we wniosku działki rolne wskazano na ... działkach ewidencyjnych, w tym na działkach ewidencyjnych położonych w gminie W., w obrębie O..

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Kierownik Biura stwierdził, że suma powierzchni zadeklarowanych na działce ewidencyjnej .... (na której skarżący zadeklarował działkę rolną oznaczoną literą ... o powierzchni 29,75 ha) we wszystkich wnioskach złożonych przez producentów rolnych ubiegających się o płatności jest większa od powierzchni działki ewidencyjnej uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej (dane identyfikacyjne działki ewidencyjnej: województwo ..., powiat m. W., gmina m. W., nazwa obrębu O., numer obrębu ..., numer działki ewidencyjnej .... W związku z powyższym Kierownik Biura wysłał wezwania do złożenia wyjaśnień do skarżącego oraz do drugiej strony tzw. konfliktu krzyżowego.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył korektę wniosku w której zawarł oświadczenie, że na dzień 31 maja 2018 r. nie był w posiadaniu działki ... Z kolei druga strona konfliktu krzyżowego przedstawiła umowę dzierżawy nr ... z ...czerwca 2018 r., zawartą pomiędzy Gminą W... (Wydzierżawiający) a skarżącym (Dzierżawca). Przedmiotem umowy były działki ewidencyjne o powierzchni ... m2, położone w gminie W., w obrębie O., o nr: ... o powierzchni ... m2, nr 6 (AM-4) o powierzchni ... m2, nr ... o powierzchni ... m2, nr ... o powierzchni .. m2 oraz część działki nr ... o powierzchni ... m2, których granice określa załącznik graficzny, na czas nieoznaczony od ... czerwca 2018 r. Z treści umowy (§ 2 ust. 2) określono, że przedmiot umowy zostanie wydany Dzierżawcy przez Wydzierżawiającego protokołem zdawczo-odbiorczym.

Po uwzględnieniu oświadczenia strony i wykluczeniu areału niespełniającego definicji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), Kierownik Biura Powiatowego decyzją z ... maja 2019 r. Nr ... przyznał stronie: jednolitą płatność obszarową w wysokości 40 405,89 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 40 734,70 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4 744.47 zł, płatność dla młodych rolników w wysokości 8 668,09 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 176,20 zł.

W piśmie z ... lutego 2020 r. Dyrektor Oddziału poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z ... maja 2019 r. ...

W piśmie z 3 marca 2020 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do Zarządu Z. M. we W. o udzielenie informacji czy strona umowy dzierżawy nr ... z ... czerwca 2018 r. użytkowała grunty (bezumownie) położone na działkach ewidencyjnych stanowiących własność gminy W. o nr: ... obręb O., o powierzchni 310081 m2, ... obręb O., o powierzchni 127200 m2, . obręb O., o powierzchni 80950 m2, ... obręb O., o powierzchni 384246 m2, przed jej zawarciem oraz o przekazanie protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w § 2 pkt 2 umowy dzierżawy.

W odpowiedzi Zarząd Z. M. we W. podał, że dzierżawca nie użytkował bezumownie nieruchomości ujętych w umowie przed jej zawarciem oraz przekazał zanonimizowany protokół zdawczoodbiorczy z ... czerwca 2018 r.

... marca 2020 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję Nr ... stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura z ... maja 2019 r. Nr ... o przyznaniu stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z ...czerwca 2020 r. nr ... Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału z... marca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", w brzmieniu obowiązującym w kampanii roku 2018, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw (dalej: płatności obszarowe") są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Pojęcie posiadania nie zostało uregulowane w przepisach dotyczących przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Z przekazanych akt wynika, że skarżący zwrócił się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na działkach położonych w gminie W. w obrębie O.: nr 3 (AM-10), nr ...), nr ...), nr ...) i nr ...). Wskutek stwierdzenia tzw. konfliktu kontroli krzyżowej w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów rolnych skarżący złożył korektę wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 i oświadczył, że na dzień 31 maja 2018 r. nie był w posiadaniu działki ... Druga strona konfliktu krzyżowego przedstawiła umowę dzierżawy nr ... z ... czerwca 2018 r., zawartą pomiędzy Gminą W. a skarżącym. W ocenie Prezesa ARiMR weryfikując wniosek o przyznanie stronie płatności na rok 2018, Kierownik Biura był w posiadaniu materiałów dowodowych świadczących o braku spełnienia przez skarżącego przesłanki posiadania (użytkowania) na dzień 31 maja 2018 r., warunkującej przyznanie płatności do ww. gruntów, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Pomimo tego, po uwzględnieniu oświadczenia strony o braku posiadania na dzień 31 maja 2018 r. działki ewidencyjnej nr ... (o powierzchni 29,75 ha), na której skarżący zadeklarował działkę rolną .... o powierzchni 29,75 ha, oraz wykluczeniu areału niespełniającego definicji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 na mocy decyzji z ... maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji odnoszącym się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, organ ten wskazał m.in., że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 wynosiła 163,74 ha, powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 163,74 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 133,90 ha. Kierownik Biura przyznał zatem skarżącemu na rok 2018 płatności do powierzchni gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych w gminie W., w obrębie O.: nr ...), nr ...), nr ...), i nr ...), których rolnik nie posiadał na dzień 31 maja 2018 r. Okoliczność braku posiadania przez skarżącego na dzień 31 maja 2018 r. ww. gruntów rolnych dzierżawionych od Gminy W. , jest zaś bezsporna. Wprawdzie pismem z 3 marca 2020 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do Zarządu Z. M. we W... z prośbą o informację czy strona umowy dzierżawy nr ... z ...czerwca 2018 r. użytkowała grunty (bezumownie) położone na działkach ewidencyjnych stanowiących własność gminy W. w obrębie O.: nr ... nr ..., nr ... i nr ... przed jej zawarciem oraz o przekazanie protokołu zdawczo-odbiorczego, lecz Kierownik Biura na dzień wydania decyzji z ... maja 2019 r., był w posiadaniu informacji odnośnie braku posiadania przez stronę wskazanych gruntów rolnych w dniu 31 maja 2018 r. Organ wyjaśnił, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane rolnikom, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne i tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść rolnika, stanowią naruszenie prawa będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą właściwy organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Skoro przepisy prawa nie zezwalały na przyznanie na rok 2018 płatności do gruntów rolnych, które nie były w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja 2018 r., to ostateczna decyzja Kierownika Biura Nr ... z ... maja 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia są, w ocenie Prezesa ARiMR, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dyrektor Oddziału był zobligowany do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Prezes ARiMR wyjaśnił, że w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 poszczególne elementy decyzji, czyli poszczególne płatności przyznawane są na podstawie spełnionych przesłanek do przyznania jednolitej płatności obszarowej, zaś kwoty poszczególnych płatności, tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników - po zsumowaniu - stanowią całość kwoty płatności bezpośrednich przyznanych na dany rok, a ponadto stanowią podstawę do określenia zmniejszenia płatności z tytułu zastosowania współczynnika korygującego. W konsekwencji, nie ma możliwości wyodrębnienia z decyzji Kierownika Biura z ... maja 2019 r. Nr ... elementów tej decyzji mających "samodzielny byt prawny". Prezes ARiMR zwrócił uwagę też, że obowiązujące w kampanii roku 2018 przepisy ustawy o płatnościach, nie wymagały, aby w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności do działki rolnej stanowiącej własność państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej rolnik posiadał, na dzień 31 maja danego roku, tytuł prawny do tej działki. Przepisy wymagały jedynie posiadania przez rolnika tych gruntów na dzień 31 maja 2018 r., a więc istotne jest rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w tym dniu. Odnosząc się do oświadczenia skarżącego, że działki dzierżawione od Gminy W. użytkował bezumownie przed formalnym podpisaniem umowy, organ uznał, że twierdzeniu temu przeczy materiał dowodowy, z którego wprost wynika, że wydanie działek nastąpiło ... czerwca 2018 r. Odnośnie argumentu o wcześniejszym przygotowywaniu ww. działek, Prezes ARiMR zwrócił uwagę, że działki te zostały zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 z ... czerwca 2018 r. jako ugory, a zatem z samej deklaracji zawartej w omawianym wniosku wynika, że przygotowania do zasiewu upraw nie były na nich dokonywane. Ewentualnemu bezumownemu użytkowaniu działek przed datą zwarcia umowy, przeczy też uzyskana na wniosek Dyrektora Oddziału pisemna informacja Zarządu Z.M. (występującej w imieniu Gminy W.) z ... marca 2020 r.

R. M. zaskarżył decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieprawidłowe ustalenie, że nie był posiadaczem zgłoszonych do dopłat działek na dzień 31 maja roku, w którym złożył wniosek;

2) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu składania wniosków dowodowych w wyniku błędnego powiadomienia go o podstawie prawnej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i niepowiadomienia go o sposobności zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu odwoławczym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem strony organy niezasadnie dały wiarę oświadczeniu dot. posiadania spornej działki w maju 2018 r., jakie wystosował do nich Zarząd Z. M. we W., a więc strona postępowania krzyżowego o przyznanie płatności. Skarżący zwrócił uwagę, że ZZM zależy na tym, by wykazać okoliczności dlań korzystne, a dla niego niekorzystne, a ponadto ZZM nie ma wiedzy o tym, co działo się ze spornym gruntem w maju 2018 r., jeszcze przed podpisaniem umowy dzierżawy i protokołem zdawczo-odbiorczym. Brak było więc podstaw do zarzucenia Kierownikowi Biura, że uznał skarżącego za posiadacza spornych grunty w wymaganym czasie. Organ ten nie popełnił żadnego błędu przy wydawaniu decyzji. Opieranie się zaś na budzącym duże wątpliwości oświadczeniu ZZM nie może stanowić wystarczającej podstawy do usunięcia z obrotu prawnego prawomocnej i wykonalnej decyzji. Skarżący podniósł ponadto, iż sporne działki użytkował bezumownie przed formalnym podpisaniem umowy dzierżawy z Gminą W. Wykonał na nich niezbędne prace agrotechniczne, przygotowując je pod uprawy na 2018 r. Faktycznie był to ugór, ale w tym sensie, że ziemia była stalerzowana (zaorana), a pole nie wyglądało na nieużywane. Nic nie było jeszcze posiane i nie musiało być aby otrzymać dopłaty. To, że formalnie podpisał umowę dzierżawy dopiero w czerwcu i również w czerwcu formalnie przejął grunty na podstawie protokołu zdawczoodbiorczego, nie przekreśla tego, iż faktycznie już w maju użytkował działki bezumownie. Skarżący podkreślił, że był posiadaczem spornych działek co najmniej od początku maja 2018 r. Postępowanie przetargowe się przeciągnęło, ale to nie przekreśla jego wcześniejszego użytkowania. Złożenie wniosku o dopłaty dopiero w czerwcu miało na celu uzyskanie 100% pewności, że będzie miał tytuł prawny do działki i będzie mógł uprawiać grunt przez cały rok kalendarzowy. W ocenie skarżącego działanie organów było pochopne i nieprzemyślane. Dyrektor Oddziału wprowadził go w błąd podając art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który obowiązuje dopiero od 1 października 2019 r. na mocy ustawy nowelizującej z 30 sierpnia 2019 r. i w tym kierunku skarżący wystosował odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego. W efekcie nie wiedział w którą faktycznie stronę zmierza postępowanie, a tym samym nie mógł właściwie wypowiedzieć się w sprawie, przez co naruszono art. 10 k.p.a. Skarżący podniósł, że gdyby był rzetelnie i na bieżąco informowany o wszystkich działaniach organów administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura, to zgłosiłby odpowiednie wnioski dowodowe.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ta instytucja, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych. Z tego powodu tryb stwierdzenia nieważności może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym badany jest stan prawny oraz elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki istniał w chwili wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W postępowaniu tym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę aktu w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przypadku stwierdzenia przez niego każdego naruszenia prawa. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, których nie da się zakwalifikować jako rażące.

W rozpoznawanej sprawie przesłanką stwierdzenia przez organ nadzorujący nieważności decyzji przyznającej płatności było rażące naruszenie przepisu prawa w postaci art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej powoływana jako: "ustawa o płatnościach" ), który stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Pojęciu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poświęcone zostało bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. Powszechnie przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wystąpi wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność, a decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza ten przepis prawa, zaś charakter naruszenia powoduje, iż owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" również wówczas, gdy czynność postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygniecie sprawy w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z obowiązującego prawa, lub też łamie zakazy w nim ustalone. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowym sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności konieczne jest ustalenie, jakie skutki społecznogospodarcze wywołuje kontrolowana decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W rozpoznawanej sprawie, analiza materiałów dowodowych, jakimi dysponował organ wydający kontrolowaną decyzję o przyznaniu płatności, prowadzi do wniosku, że nie można uznać by doszło do rażącego naruszenia przez tę decyzję art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. W szczególności w oparciu wyłącznie o te dowody nie można jednoznacznie ustalić, że skarżący nie był na dzień 31 maja 2018 r. posiadaczem wszystkich zadeklarowanych do płatności działek. Okoliczność, że pozyskane przez organ, w sprawie o przyznanie płatności, umowy dzierżawy gruntów, obejmujące część działek zgłoszonych przez skarżącego do płatności, zostały zawarte 6 czerwca 2018 r., nie wykluczała automatycznie możliwości istnienia stanu posiadania przez stronę tych gruntów na dzień 31 maja 2018 r. Istotą płatności obszarowych jest bowiem, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). W świetle powyższego, w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego władania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś sam tytuł prawny do gruntów. Jeżeli o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku o płatności na 2018 r. przy ustalaniu prawa do płatności bez znaczenia pozostawał tytuł prawny do nieruchomości, także wówczas gdy nieruchomości te były własnością jednostki samorządu terytorialnego. Sama analiza dokumentów, w oparciu o które organ rozpoznawał wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, nie mogła więc budzić uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia strony o stanie posiadania na dzień 31 maja 2018 r. działek rolnych zadeklarowanych do płatności. Nowe, istotne dla przyznania płatności okoliczności, ustalone przez organ na podstawie dowodów uzyskanych po wydaniu decyzji, nie mogą stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Kontrolowana decyzja jest oceniana według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że badanie prawidłowości decyzji dokonywane jest wyłącznie w oparciu o materiały zgromadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W konsekwencji powyższego organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania kontrolowanej decyzji, a jedynie może przeprowadzać dowody na okoliczność istnienia wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe było ponowne przeprowadzenie w ramach postępowania nieważnościowego postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy o przyznanie płatności.

Abstrahując od niecelowości przeprowadzania przez organy w rozpoznawanej sprawie postępowania dowodowego na okoliczności nieistotne dla ustalenia istnienia przesłanek nieważności decyzji, należy zwrócić też uwagę na uchybienia prowadzące do naruszenia praw strony w tym postępowaniu. W piśmie z 18 lutego 2020 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując na naruszenie przez tę decyzję art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który wymaga od posiadacza gruntów rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, legitymowania się tytułem prawnym na dzień 31 maja danego roku. W tym samym piśmie organ I instancji poinformował stronę w trybie art. 10 § k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po złożeniu przez stronę pisma z 24 lutego 2020 r., w którym podniosła ona, że art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w brzmieniu powołanym przez organ obowiązuje dopiero od 1 października 2019 r., w związku z czym w dacie składania przez nią wniosku o płatność nie istniał wymóg posiadania tytułu prawnego do gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy strona przed zawarciem umowy dzierżawy z ... czerwca 2018 r. użytkowała bezumownie zadeklarowane do płatności grunty stanowiące własność Gminy W., zwracając się do Zarządu Z. M. we W. w piśmie z 3 marca 2020 r. o udzielenie informacji w tej kwestii i przekazanie protokołu zdawczoodbiorczego, o którym mowa w § 2 pkt 2 umowy dzierżawy. Po wpływie do organu I instancji pisma Zarządu Z. M. we W. z 10 marca 2020 r., w którym podano, że dzierżawca nie użytkował bezumownie nieruchomości ujętych w umowie dzierżawy przed jej zawarciem i dołączono protokół zdawczo odbiorczy z ... czerwca 2018 r., organ I instancji wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu płatności jako rażąco naruszającej art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, bez wcześniejszego poinformowania strony o zmianie przyczyn wszczęcia postępowania nieważnościowego i bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów. Organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji również nie umożliwił stronie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z pismem Zarządu Z. M. we W. z ... marca 2020 r. Takie zachowanie organów narusza nie tylko art. 10 § 1 k.p.a. ale również art. 8 k.p.a. statuujący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, szczególnie jeśli stronie przyznano określone uprawnienie. W wyroku z 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z kolei Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z 21 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 22/99, iż "Treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny". W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wprowadził stronę w błąd co do kierunku w jakim później było prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie organy obu instancji uchybiły obowiązkowi umożliwienia stronie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, co uniemożliwiło stronie zgłaszanie wniosków dowodowych adekwatnych do zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które w rezultacie tych uchybień zostały powołane dopiero w skardze.

Konkludując, z uwagi na zasady trwałości decyzji administracyjnych i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także status oraz cele instytucji stwierdzenia nieważności w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przeprowadzenia przez organ administracji niewystarczająco wnikliwego postępowania wyjaśniającego przy rozpoznawaniu wniosku strony o przyznanie płatności.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł.