Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1252/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 35, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 i 5, art. 151 par. 2, art. 103
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W.-D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 877/14 w sprawie ze skargi W. W.-D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 877/14, oddalił skargę W. W. – D. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty S. z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiecie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydaną na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] kwietnia 2009 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Starosta S. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M. W. pozwolenia na rozbudowę na działce nr [...] w S. jednorodzinnego budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych, przy czym - jak wynika z projektu zagospodarowania działki - rozbudowywany budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], na której znajduje się też bezpośrednio przy granicy inny budynek mieszkalny, zaś projektowana część budynku jest usytuowana też bezpośrednio przy granicy tej działki oraz znajdującej się po przeciwległej stronie działki nr [...], z tym że w miejscu, gdzie nie ma zabudowy na sąsiednich działkach. Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji toczyło się z udziałem skarżącej, właścicieli działki nr [...], której decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona w dniu 9 kwietnia 2009 r.

W czerwcu i lipcu 2009 r. skarżąca interweniowała w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r., w wyniku czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] lipca 2009 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, odmówił skarżącej wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na podstawie tej decyzji. Organ nadzoru budowlanego uznał, że roboty budowlane nie są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń projektu budowlanego. Jednocześnie ustalił, że w projekcie budowlanym błędnie przyjęto szerokość ściany rozbudowywanego budynku, usytuowanej przy granicy z działką nr [...] w miejscu, w którym po drugiej stronie granicy znajduje się ściana sąsiedniego budynku (12 cm, zamiast 24 cm). Ponadto uznał, że w projekcie budowlanym są także inne błędy, co powoduje, że powinny być wprowadzone w nim zmiany.

Skarżąca od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2009 r. wniosła odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznając, że decyzja ta była w istocie postanowieniem, postanowieniem z [...] września 2009 r. utrzymał to postanowienie (decyzję) w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że roboty budowlane są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, który jednakże odbiega od stanu faktycznego. Ponadto wskazano, że projekt jest niekompletny, gdyż m.in. brak w nim pionowego przekroju poprzecznego i obliczeń dotyczących oddziaływania na sąsiedni budynek. Błędy projektu, według organu nadzoru, uniemożliwiają prawidłową kontynuację robót budowlanych. W związku z tym podano, że organ nadzoru budowlanego zwrócił się pismem z 23 września 2009 r. do Starosty S. o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją tego organu o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, brak podstaw do przyjęcia, że roboty budowlane są wykonywane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, ale istnieje podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżąca od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 667/09, skargę oddalił. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10, rozpoznając skargę kasacyjną skarżącej od tego wyroku WSA w Kielcach, uchylił go oraz uchylił także postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2009 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2009 r.

NSA przyjął, że były podstawy do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie stwierdził, że ze względu na to, iż obiekt budowlany został wykończony, wydanie takiego postanowienia jest bezprzedmiotowe. W ocenie NSA, wszczęte w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych powinno być – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzone. Natomiast organ administracji mając na uwadze ujawnione nieprawidłowości, w szczególności dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego, powinien doprowadzić do uruchomienia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, aby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem lub też podjąć inne czynności wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 51.

Rozpoznając sprawę w związku z powołanym wyrokiem NSA Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2011 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał B. i M. W. zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową mieszkalnego budynku jednorodzinnego na działce nr [...].

Pismami z 7 sierpnia 2009 r. oraz 25 sierpnia 2009 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r. o udzielaniu pozwolenia na budowę, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Z pism tych wynika, że podstawą wznowienia miało być to, iż w inwentaryzacji przedłożonej przez projektanta w dniu 23 lipca 2009 r. wskazano, iż ściana wznoszonego przez B. i M. W. budynku, przy granicy z działką skarżącej, ma mieć szerokość 24 cm, zaś w projekcie podano, że grubość tej ściany wynosi 12 cm. Skarżąca twierdziła w związku z tym, że już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę okazało się, że ściana budynku, którego dotyczy to pozwolenie, będzie oparta na ścianie jej budynku.

Starosta S. postanowieniem z [...] września 2009 r. wznowił na wniosek skarżącej postępowanie zakończone decyzją tego organu o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2009 r. Następnie decyzją z [...] września 2010 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] kwietnia 2009 r., uznając, że podstawy wznowienia nie zachodziły.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r., na skutek odwołania skarżącej, uchylił decyzję Starosty S. z [...] września 2010 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały właściwie wyjaśnione okoliczności mogące stanowić przyczyny wznowienia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z [...] maja 2011 r., powołując się na art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja tego organu administracji z [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie uchyla jej, gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w trakcie ponownego rozpoznania sprawy została uzupełniona dokumentacja projektowa oraz uzyskano ocenę techniczną budynku na działce nr [...], z których wynika, że w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja, która odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2011 r., na skutek odwołania skarżącej, uchylił decyzję Starosty S. z [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał, iż skoro w dokumentacji projektowej wprowadzono zmiany, to dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uchylona i powinna być wydana nowa decyzja o zatwierdzeniu zmienionego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2009 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. i M. W. pozwolenia na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., polegającą na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r., na skutek odwołania skarżącej, uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ustalił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r. został uzupełniony opracowaniami projektowymi z 31 stycznia 2011 r. i 4 kwietnia 2011 r. Ponadto ustalił, że decyzja ta została wydana m.in. na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2009 r., którą zezwolono B. i M. W. na rozbudowę budynku w terminie do 31 grudnia 2011 r. W związku z tym uznał, że obecnie brak jest wymaganej decyzji organu ochrony zabytków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2009 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. i M. W. pozwolenia na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., polegającą na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych. Organ administracji ustalił, że z dokumentów stanowiących uzupełnienie projektu budowlanego, w szczególności wyjaśnień autora projektu budowlanego wynika, iż projektowana dobudowa jest usytuowana poza obrysem budynku znajdującego się na działce nr [...] i w związku z tym nie będzie oddziaływać na ten budynek. Ponadto istniejący na działce nr [...] budynek będzie podlegał niewielkiej przebudowie, mianowicie polegającej na wymianie pokrycia dachowego oraz przebudowie konstrukcji dachu od strony północnej na długości 2,5 m wraz z wykonaniem murku przeciwpożarowego przy granicy sąsiedniej działki. Organ administracji ustalił też, że roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, gdyż pozostało do wykonania ocieplenie wschodniej ściany rozbudowy i części ściany szczytowej oraz rozebranie północnej połaci dachu i ściany kolankowej. W tych okolicznościach organ administracji przyjął, że konieczne jest zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Następnie organ administracji uznał, że projekt budowlany z uwzględnieniem wprowadzonych do niego zmian jest kompletny i zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, mianowicie decyzją o warunkach zabudowy z [...] października 2008 r. Organ administracji przyjął też, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym w zakresie usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiednich działek budowlanych i przepisów o ochronie przeciwpożarowej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., wydaną na skutek odwołania skarżącej, podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.

Wznowione postanowieniem Starosty S. z [...] września 2009 r. postępowanie było dwukrotnie zawieszane. Postanowieniem z [...] października 2009 r. zawieszono je z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2009 r., przy czym okres zawieszenia trwał do [...] sierpnia 2010 r. oraz postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. zawieszono je z uwagi na toczące się postępowanie przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], przy czym okres zawieszenia trwał do [...] czerwca 2013 r.

W skardze skarżąca twierdziła, że B. i M. W. nie posiadają uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym wiązała to z tym, że inwestycja polega na budowie budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej, której przebieg nie jest ustalony. Wiązała to twierdzenie także z - jak to ujęła - "zagarnięciem ściany nośnej domu skarżącej", przy czym zaznaczyła, że projekt budowlany mówi o ścianie o grubości 24 cm, a z inwentaryzacji wynika, że ściana ma 12 cm grubości. Ponadto twierdziła, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe i w związku z tym zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że nie zawieszono postępowania z uwagi na to postępowanie.

Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja została wydana mimo braku właściwej ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania projektowanej inwestycji na dom stanowiący jej własność. Twierdziła ponadto, że nie oceniono projektowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony jej uzasadnionych interesów, wynikających z prawa własności nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zauważył, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie pozostaje w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2009 r. o odmowie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanej przez B. i M. W., utrzymanej w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2009 r. Dalej wskazał, że akty te zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10, oraz że Sąd ten w uzasadnieniu swego wyroku przedstawił ocenę prawną, która wiązała organy administracji oraz sąd administracyjny. Z oceny tej wynikało, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na zakończenie robót budowlanych, wszczęte postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych należało umorzyć w trybie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ administracji mając na uwadze ujawnione nieprawidłowości, w szczególności dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego, powinien był doprowadzić do uruchomienia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, aby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem lub też podjąć inne czynności wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym z art. 51.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że zostały spełnione warunki określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności to, że inwestorzy przedłożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe organ administracji powinien był zawiesić postępowanie. Uznał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że kwestia rozgraniczenia działek nie może być postrzegana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż żaden przepis Prawa budowlanego nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wyniku postępowania w przedmiocie przebiegu granic. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę zobowiązany jest jedynie do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, że aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic. Elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno - kartograficznego, nie zaś urzędowe potwierdzenie przebiegu granic na niej zaznaczonych. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokumentem, na którym organ opiera swoje rozstrzygnięcia, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są nadto dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyżej wymienione dokumenty urzędowe, zgodnie z treścią art. 76 § 1 k.p.a., korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestia wpływu toczącego się pomiędzy właścicielami działek nr [...] i nr [...] postępowania rozgraniczającego była już przedmiotem oceny WSA w Kielcach w powołanym wyroku z 13 stycznia 2010 r., który co prawda został uchylony, ale NSA uchylając go nie zakwestionował wywodów Sądu odnoszących się do relacji pomiędzy postępowaniem rozgraniczeniowym, a postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkaniowego jednorodzinnego realizowanego przez B. i M. W., wskazujących, że organ nadzoru budowlanego musi odnieść swoje ustalenia do granicy ewidencyjnej.

Odnosząc się do zarzutu braku w budowanym budynku osobnej ściany szczytowej na styku z budynkiem skarżącej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ocenie organów architektoniczno - budowlanych podlegał projekt budowlany, a nie stan istniejący na nieruchomości. Z dokumentacji graficznej załączonej do "Uzupełnienia do projektu budowlanego" z 29 października 2012 r. oraz "Wyjaśnień do projektu budowlanego" z 15 grudnia 2013 r., wynika, że projektant przewidział na całej wysokości projektowanego obiektu, od strony działki nr [...], osobną ścianę szczytową o grubości 12 cm, wraz z odpowiednią dylatacją. Obowiązkiem inwestorów jest wybudowanie takiej ściany, jeśli nie chcą narazić się na zarzut istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że projekt budowlany został prawidłowo zbadany w zakresie przewidzianym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunkami technicznymi w odniesieniu do usytuowania budynku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W § 206 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewidziano obowiązek, w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 – tj. wzniesienia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego – poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku. Ponadto, jak wskazał, w aktach sprawy znajduje się ekspertyza mgr inż. J. W. z grudnia 2010 r., zaś okoliczność, że została wydana na potrzeby innego postępowania nie wpływa na jej wartość merytoryczną. Ponadto w piśmie z 4 kwietnia 2011 r. projektant określił wpływ oddziaływania planowanej inwestycji na bezpieczeństwo sąsiedniego budynku, wyjaśniając, że projektowana dobudowa usytuowana jest poza obrysem istniejącego budynku na działce nr [...], w związku z czym nie będzie oddziaływała na ten budynek.

Skarżąca skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach.

Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającego na po pierwsze, wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, mimo że obiekt budowlany, którego ta decyzja dotyczy, został już ukończony, po drugie, wydaniu przez Starostę S. decyzji z [...] kwietnia 2014 r. przed zakończeniem postępowania naprawczego wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] listopada 2011 r.

Naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organy administracji obu instancji do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10.

Naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym "na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, mimo że polegało ono uchyleniu wskutek wskazania wadliwej podstawy prawnej i zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty S. w K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a."

Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji i możliwości naruszenia występujących w tym obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów skarżącej.

Naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie uzasadnionej skargi.

Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w zw. z § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego z pominięciem procedury naprawczej wynikającej z art. 51 Prawa budowlanego oraz wydaniu decyzji, mimo że inwestorzy nie dołączyli ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania rozbudowy na budynek skarżącej oraz mimo że nie przeanalizowano głębokości posadowienia fundamentów na styku budynków oraz fundamentów domu inwestorów.

Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji z przekroczeniem pięcioletniego terminu, zamiast wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach skargę kasacyjną NSA uznał, że nie jest ona zasadna.

Część podstaw kasacyjnych dotyczy tego, że zaskarżoną decyzję wydano, mimo iż obiekt budowlany, którego miała dotyczyć, został wybudowany oraz tego, że nie uwzględniono oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10. W ocenie NSA, zarzuty zawarte w powołanych podstawach kasacyjnych należy rozważyć łącznie, gdyż pozostają one w związku. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, konieczność wydania zaskarżonej decyzji, mimo zakończenia budowy, wynikała z oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku NSA. Sąd drugiej instancji wyraźnie bowiem stwierdza w uzasadnieniu swego wyroku, że budowa została zakończona, ale mimo tego konieczne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatowego w S. z [...] kwietnia 2009 r. Ponadto Starosta S. w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. ustalił, że jednak nie wszystkie roboty budowlane zostały wykonane. Stwierdza, że rozbudowa budynku została wykonana w zakresie objętym projektem budowlanym, za wyjątkiem warstwy izolacji termicznej ze styropianu wschodniej ściany rozbudowy oraz fragmentu ściany szczytowej po stronie południowej wybudowanego komina. Ponadto wskazuje, że na poziomie strychu nie zakończono robót budowlanych związanych z rozbiórką istniejącej uprzednio północnej połaci dachu oraz ściany kolankowej. Zatem należy przyjąć, że budowa nie została zakończona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl art. 153 p.p.s.a., wiążąca jest jedynie ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania, a nie ustalenia faktyczne. W końcu niezależnie od wskazanych okoliczności należy zauważyć, że zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W związku z tym wskazać należy, że wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1106/10, został wydany w sprawie, która dotyczyła decyzji organów nadzoru budowlanego, a nie - jak w rozpoznawanej sprawie - decyzji organów administracji architektoniczno - budowlanej. Relacja pomiędzy tymi organami w rozpoznawanej sprawie nie jest relacją, o której mowa w art. 106 k.p.a. Nie jest więc trafny, powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argument na uzasadnienie "rozszerzenia" związania oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 17 czerwca 2011 r. na organy administracji architektoniczno – budowlanej, odwołujący się do orzeczenia sądu administracyjnego dotyczącego tego przepisu prawa. W związku z tym zarówno zarzut, że zaskarżoną decyzję wydano, mimo iż obiekt budowlany, którego miała dotyczyć, został wybudowany, jak i zarzut, że nie uwzględniono oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku NSA, są niezasadne.

W podstawach skargi kasacyjnej zarzuca się także to, że zaskarżona decyzja została wydana przed zakończeniem "postępowania naprawczego wszczętego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r." Pomijając to, że nie istnieje wyraźny zakaz prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z uwagi na prowadzenie postępowania naprawczego w odniesieniu do obiektu budowlanego, którego dotyczy to pozwolenie, zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wydając decyzję z [...] listopada 2011 r., zakończył postępowanie naprawcze. Po pierwsze, decyzją tą nakazał inwestorom zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Po drugie, w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że "inwestor zainteresowany kontynuacją robót, powinien wystąpić z właściwym projektem budowlanym do organu administracji architektoniczno - budowlanej", co oznacza, że organ ten dopuszcza możliwość wydania pozwolenia na budowę po wydaniu tej decyzji. Wydanie takiej decyzji jest zaś możliwe tylko w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z tym zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana przed zakończeniem postępowania naprawczego, nie jest zasadny.

Część podstaw kasacyjnych dotyczy ustaleń faktycznych, w tym – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – tego, czy budynki skarżącej oraz uczestników postępowania posiadają wspólną ścianę oraz oddziaływania projektowanej rozbudowy na sąsiedni budynek skarżącej.

Odnosząc się do pierwszej kwestii zauważyć należy, że Starosta S. wydając decyzję z [...] kwietnia 2014 r. ustalił w oparciu o dokumenty stanowiące uzupełnienie projektu budowlanego oraz wyjaśnienia projektanta, że rozbudowa budynku na działce nr [...] ma być realizowana poza obrysem budynku znajdującego się na działce nr [...]. Natomiast roboty budowlane w budynku znajdującym się na działce stanowiącej własność inwestorów mają polegać na wymianie pokrycia dachowego, przebudowie konstrukcji dachu od strony północnej i wykonaniu murku przeciwpożarowego przy granicy sąsiedniej działki. W tej sytuacji nie jest zrozumiałe, jakie znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy oba budynki posiadają wspólną ścianę. Po pierwsze, nie jest jasne, jakie ma to znaczenie dla rozbudowy, która ma być – jak wynika z projektu - realizowana w taki sposób, że nie styka się z budynkiem znajdującym się na działce sąsiedniej. Po drugie, nie jest jasne, jakie ma to znaczenie dla robót budowlanych wykonywanych w istniejącym od wielu lat budynku na działce nr [...]. W ocenie NSA, wobec tego, że oba budynki zostały zbudowane przed wielu laty w taki sposób, że stykają się ze sobą, zastosowanie ma art. 154 § 1 k.c., w którym stanowi się, że domniemywa się, iż mury znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących służą do wspólnego użytku sąsiadów. Niezależnie od tego zauważyć należy, że z opinii mgr inż. L. D., złożonej w sprawie o rozgraniczenie ([...]) wynika, że oba budynki od przebudowy w 1930 r. mają samodzielne ściany.

Drugą kwestię skarżąca kasacyjnie powiązała z zarzutami dotyczącymi ekspertyzy wykonywanej na podstawie § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym zakresie należy wskazać, że powołany przepis znajduje się w dziale rozporządzenia dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji. Ekspertyza wykonywana na podstawie § 206 ust. 1 warunków technicznych powinna zatem dotyczyć oddziaływania projektowanego budynku na bezpieczeństwo konstrukcji budynku sąsiedniego, a nie wszelkich rodzajów oddziaływań związanych z usytuowaniem budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynku istniejącego. Kolejne zagadnienie to podmiot uprawniony do sporządzenia ekspertyzy. W tym zakresie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie brak przepisów wskazujących podmiot uprawniony do sporządzenia takiej ekspertyzy. Takich przepisów nie ma również w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednakże w tym ostatnim akcie normatywnym ustawodawca przewidział możliwość nałożenia m.in. na uczestników procesu budowlanego obowiązku przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz (art. 81c), przy czym również nie wyjaśnił, kto może być autorem takich dokumentów. Jedynie na podstawie innych przepisów Prawa budowlanego, w szczególności tych, które mówią o tym, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 12 ust. 1 i 2), można przyjąć, że oceny i ekspertyzy powinny być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Tak samo zatem należy przyjąć w odniesieniu do ekspertyzy sporządzanej na podstawie § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, dopuszczalne było zatem sporządzenie ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 1 warunków technicznych, przez projektanta, który zaprojektował rozbudowę budynku, działającego na zlecenie inwestorów. Mając to na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie projektant odniósł się do wpływu projektowej rozbudowy na sąsiedni budynek, stwierdzając, że "projektowane nowe elementy jak również projektowana rozbudowa nie oddziaływają ujemnie na budynek sąsiedni zlokalizowany na działce nr [...], nie zagraża jego stanu bezpieczeństwa jak również jego przydatności do użytkowania". Taki wniosek uznać należy za uprawniony mając na uwadze nieznaczny zakres robót budowlanych. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie podważa go opinia inż. arch. J. W., w szczególności Aneks z 20 czerwca 2011 r. do opinii z grudnia 2010 r., gdyż jej autor koncentruje się na skutkach rozbudowy w odniesieniu do niezabudowanej części sąsiedniej nieruchomości, w szczególności na tym, że właściciel nie będzie mógł zabudować lub będzie miał znacznie utrudnioną zabudowę tej części nieruchomości. Taki sposób oddziaływania, jako niezwiązany z bezpieczeństwem konstrukcji budynku sąsiedniego w stosunku do budynku projektowanego, nie jest objęty zakresem § 206 ust. 1 warunków technicznych. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie jest też istotna podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia głębokości posadowienia fundamentów budynku znajdującego się na działce nr [...], skoro ten budynek nie będzie podlegał istotnej przebudowie. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego, że nie została sporządzona ekspertyza, o której mowa w § 206 ust. 1 warunków technicznych oraz zarzuty, w których skarżąca kasacyjnie twierdzi, że nie zostało właściwie wyjaśnione oddziaływanie projektowanej inwestycji na sąsiedni budynek.

Podstawa kasacyjna, dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji z przekroczeniem pięcioletniego terminu, zamiast wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., jest niezasadna, gdyż pomija to, iż postępowanie administracyjne po jego wznowieniu było dwukrotnie zawieszanie na łączny okres co najmniej 14 miesięcy (od [...] października 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. i od [...] grudnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r.). Zgodnie zaś z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Terminami przewidzianymi w kodeksie są niewątpliwie terminy określone w art. 146 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze wskazać należy, że pięcioletni termin na uchylenie decyzji w razie wystąpienia podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwzględnieniem wskazanego okresu zawieszenia upływał w rozpoznawanej sprawie nie wcześniej niż w czerwcu 2015 r. (decyzja Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r. została doręczona skarżącej 9 kwietnia 2009 r., zaś uczestnik postępowania odebrał ją w bliżej nieokreślonym dniu). Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane jeszcze w 2014 r., to nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a.

Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest niezrozumiała. Nie została ona także wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tego powodu nie jest ona zasadna.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest niezasadny. Skoro nie było podstaw do uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie powołanego przepisu, skargę skarżącej oddalił.

Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.