Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 287/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

P O S T A N O W I E N I E Dnia 12 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. i D. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 858/18 w sprawie ze skargi L. M. i D. M. na zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 858/18 (dalej postanowienia z 31 sierpnia 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi L. M. i D. M. na zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu: 1. odrzucił skargę, 2. zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.

Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] (dalej Dyrektor Zarządu) na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej prd), § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej rozporządzenie) i statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, zarządzeniem z [...] lutego 2018 r. znak [...] (dalej Zarządzenie) zatwierdził stałą organizację ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na ul. [...] w strefie płatnego parkowania w [...] z datą wprowadzenia 30 dni od daty zatwierdzenia.

Zarządzenie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. M. i D. M. (dalej skarżący).

Interes prawny w zaskarżeniu Zarządzenia skarżący upatrują w posiadaniu przez nich statusu właściciela lokalu położonego przy ul. [...], w którym nieprzerwanie od [...] r. prowadzą działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług [...]. W ich rozumieniu interes prawny pochodzi z dwu tytułów: prawa własności i prowadzonej działalności gospodarczej a zaskarżone zarządzenie narusza ten interes, pozostając w sprzeczności z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 usdg oraz art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po zmianach organizacji ruchu dokonanych Zarządzeniem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej została w znaczny sposób ograniczona, gdyż szeroka grupa pacjentów nie jest w stanie dostać się w pobliże gabinetów [...], gdyż w obszarze ulic [...] postawiono znaki drogowe B-1 i B-21 zakazujące wjazdu na wskazane ulice (poza wyjątkami).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących Zarządzeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 27 czerwca 2017 r. Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Przesądziła o tym treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 [ONSAiWSA 2015/1/2; dalej uchwała I OPS 14/13]. W uchwale tej wskazano, że zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju, niebędącego decyzją administracyjną, ani postanowieniem, ani też aktem prawa miejscowego, następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej usg), bądź art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.).

Dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę, skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok WSA w Białymstoku z 9.9.2004 r. II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z 12.10.2009 r. II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z 11.4. 2016 r. II SA/Sz 1518/15). Do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z: 4.2.2005 r. OSK 1563/04; 22.2.2006 r. II OSK 1127/05). Sama "Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z 1.3.2005 r. OSK 1437/04).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne.

Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej, wskazując, że zatwierdzona kwestionowanym zarządzeniem organizacja ruchu, której generalnym przesłaniem jest ograniczenie ruchu w rejonie ulicy prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej w istocie ogranicza tę działalność. Wyrażają wprost obawę, że obecni i potencjalni pacjenci będą mieli trudności z dotarciem (dostaniem się) do gabinetów [...] z uwagi na niemożność parkowania jak dotychczas w rejonie gabinetów. Zaistniała sytuacja, w której nie ma dojazdu do nieruchomości skarżących. Na zasadzie analogii odnieśli się do skutków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z orzecznictwem sądowym, kształtując sposób korzystania z nieruchomości, wpływa na prawo własności, co oznacza naruszenie interesu prawnego. Zdaniem skarżących istnieje niezaprzeczalny związek między Zarządzeniem a ich sferą materialnoprawną.

Z tak przedstawionym rozumieniem interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia Sąd I instancji się nie zgodził. Wojewódzki Sąd uznał, że skarżący w istocie posiadają jedynie interes faktyczny, nie zaś potrzebny do skutecznego zaskarżenia zatwierdzenia stałej organizacji ruchu interes prawny.

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19. 6.2009 r. II OSK 205/09).

Skarżący mimo nowej organizacji ruchu w rejonie ul. [...] nadal pozostali właścicielami lokalu usługowego i nadal w pełnym zakresie mogą prowadzić działalność gospodarczą. W związku z nową organizacją ruchu nie został na nich nałożony żaden obowiązek. Nie można mylić powinności stosowania się do znaków drogowych przez użytkowników drogi z obowiązkiem rozpatrywanym w kontekście wpływu na interes prawny skarżących, zwłaszcza, że podnosili oni, że organizacja nie tyle wpłynie na nich samych, co na potencjalnych pacjentów (klientów).

Opisane przez skarżących okoliczności nie mogły być uznane jako nabycie przez nich własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego normą prawną wynikającą z przepisu powszechnie obowiązującego. Należy je rozpatrywać jedynie jako utrudnienie dotyczące parkowania pojazdów pacjentów, co w żaden sposób nie wiąże się ze sferą prawną jakiegokolwiek podmiotu.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazali naruszenia przez zaskarżone zarządzenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia i z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa skargę odrzucił. O zwrocie wpisu Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 66-73 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli L. M. i D. M., reprezentowani przez adw. A. P., którzy zarzucili postanowieniu z 31 sierpnia 2018 r. naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) przez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie dysponują interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym, w sytuacji, gdy Zarządzenie, jak to zostało wykazane w skardze skierowanej do Sądu I instancji, obejmuje swoim obszarem ulicę, na której prowadzą działalność gospodarczą, uniemożliwia im ono tym samym dojazd do prowadzonego gabinetu [...] przez całkowite pozbawienie dojazdu do nieruchomości, gdyż nie są oni jednocześnie mieszkańcami tego obszaru, poza tym bez wątpienia prowadzi do ograniczenia praw wynikających zarówno z przysługującego im prawa własności, a także związanych z faktem prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, a które Sąd I instancji zupełnie pominął, mimo ich podniesienia w skardze na Zarządzenie, jak zwłaszcza naruszenie równości prowadzenia działalności gospodarczej przez nieuzasadnione i sprzeczne z prawem zróżnicowanie sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność hotelarską i inną (w tym przez skarżących) na obszarze objętym Zarządzeniem, w tym też proporcjonalności, przez to podniosła w imieniu skarżących zarzuty naruszenia:

A. art. 22 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm., dalej usdg) obowiązującej w dacie wydania Zarządzenia i obowiązującej organ administracji publicznej w myśl zasady aktualności (obecnie art. 2, 11, 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz.U. z 2018 r. poz. 646, dalej pp) - polegające na wyeliminowaniu, a co najmniej znacznym ograniczeniu możliwości prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej, m.in. przez uniemożliwienie korzystania z dróg publicznych objętych Zarządzeniem przez skarżących, którzy zostali całkowicie pozbawieni prawa dojazdu do ich nieruchomości i ich pacjentów, od których zależy rentowność prowadzonej przez nich działalności korzystania z parkingu na nich, w sytuacji w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców, do czego doszło w niniejszej sprawie różnicując sytuację hoteli i hosteli i przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego;

B. prawa własności skarżących chronionego m. in. art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 140 kc, przez zaakceptowanie nielegalnego ograniczenia przysługującego im prawa do korzystania z przedmiotu swojej własności, a to przez całkowite pozbawienie ich dostępu pojazdem do należącego do nich lokalu przez zakaz dojeżdżania do nieruchomości, a także użytkownikom ([...]) jakim jest on udostępniany w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej;

C. art. 2, 32 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady równości wobec prawa, przez brak uzasadnionego zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność hotelarską (w tym hostele) oraz innych, w tym prowadzących usługi medyczne oraz użytkowników tych przedsiębiorstw zastosowanie przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie wyłączenia podmiotowego zamiast przedmiotowego przez dopuszczenie korzystania z drogi klientów określonych typów przedsiębiorstw (hoteli) oraz różnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości znajdujących się w tym samym obszarze;

D. art. 7, 22, 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji przez naruszenie i ograniczenie konstytucyjnych wolności w drodze innego aktu niż ustawa, w sposób sprzeczny z warunkami dopuszczającymi takie ograniczenie, przez ograniczenie prawa własności skarżących i ograniczenie dostępu do ich nieruchomości, jak również dostępu klientów do przedsiębiorstwa skarżących przy jednoczesnym braku przeszkód dostępu dla użytkowników hoteli znajdujących się w określonym obszarze, naruszenie przez to zasad proporcjonalności i konieczności, i wprowadzenia nieuzasadnionej i niezrozumiałej dysproporcji pomiędzy ochroną interesów indywidualnych i interesu publicznego, w tym zwłaszcza nieuzasadnione zróżnicowanie ochrony interesów indywidualnych i brak rozważenia przez Organ administracji, że ochrona swobody działalności gospodarczej leży również w interesie publicznym, jak również naruszenia wskutek takiego działania zasady legalizmu przez organ administracji publicznej;

E. art. 31 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie wolności skarżących opartej zarówno o ich prawo własności, jak również prawo prowadzenia działalności gospodarczej, brak zapewnienia jej ochrony prawnej przez zaakceptowanie bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców i zarazem właścicieli prowadzących działalność i gospodarczą w różnych sektorach;

F. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji przez pozbawienie skarżących na skutek wydania zaskarżonego postanowienia prawa do sądu i weryfikacji poddanego pod rozpoznanie sądu aktu prawa miejscowego, obarczonego szeregiem uchybień, które winny skutkować uznaniem jego nielegalności i w konsekwencji wyeliminowaniem go z obrotu prawnego, jako aktu nieważnego;

G. przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), a to art. 10 ust. 12 prd w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. przez wyeliminowanie, bądź znaczne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą, w tym skarżących polegające na świadczeniu usług [...], przez ograniczenie i tak okazjonalnego (bo tylko na czas trwania wizyty) korzystania z ruchu na drodze publicznej przez pacjentów i tym samym ograniczenie dostępności przedsiębiorstwa mocodawcy dla obecnych i potencjalnych pacjentów, jak i ich samym z uwagi na dopuszczenie dojazdu na ul. [...] jedynie dla mieszkańców oraz gości hotelowych oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie, z którym nie można ograniczać prawa do korzystania z dróg, zwłaszcza w sytuacji, gdy ogranicza ono konkurencyjność w gospodarce;

H. art. 10 prawa o ruchu drogowym przez brak uwzględnienia konieczności przy ograniczaniu ruchu na drodze publicznej względów efektywności i potrzeb społeczności lokalnej i tym samym uniemożliwieniem członkom wspólnoty gminnej, w tym skarżącym dostępu do ich własności, przez zamknięcie jedynego dla nich dojazdu, jak również wpłynięcie przez takie uregulowanie na możliwość prowadzenia przez nich działalności gospodarczej przez ograniczenie, a nawet wyłączenie dostępności ich przedsiębiorstwa dla pacjentów;

I. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez uniemożliwienie wskutek wydania zaskarżonego postanowienia realizacji przez Sąd I instancji głównego celu jego działania, jakim jest ochrona porządku prawnego i utrzymanie w mocy nielegalnego aktu prawa miejscowego, który bezprawnie ogranicza zagwarantowane prawnie prawa i wolności jednostek;

J. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a to naruszenie:

a) § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt. 3.1.1 oraz 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - przez brak sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności w zakresie ruchu na drodze spowodowanego pojazdami osób korzystających z drogi okazyjnie w celu skorzystania z usług znajdujących się na ulicach objętych Zarządzeniem, w tym zwłaszcza z usług wzywającego, jakie świadczy na ulicy [...] oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyeliminowania możliwości dotarcia skarżących do miejsca prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, i poruszania się przez nich pojazdami na drogi publiczne, braku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz skutków wprowadzenia zakazu wjazdu osób korzystających z usług mocodawcy oraz niezrozumiałe zróżnicowanie ich pozycji z pozycją gości hotelowych, których wjazd na drogę publiczną został dopuszczony;

b) § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, brak ich wykazania w zatwierdzonym Zarządzeniem projekcie i jego uzasadnieniu, a tym samym nieuwzględnienie wniosków, mogących z tych analiz wynikać oraz oparcie potrzeby wprowadzenia zmian na niezdefiniowanym pojęciu "niechronionego użytkownika drogi";

c) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia przez brak wskazania w projekcie organizacji ruchu planu sytuacyjnego zawierającego parametry geometrii drogi;

d) § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez brak dołączenia do projektu organizacji ruchu wymaganej przepisami prawa opinii Komendanta Miejskiego Policji;

e) § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 roku przez nadużycie władztwa administracyjnego przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaków ograniczających swobodę poruszania się po drodze przez ustanowienie zakazu wjazdu, a to B-1 i B-21 na drodze, która jest jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, która jest od kilkudziesięciu lat wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości mojego Mocodawcy dla i jego patentów oraz Mocodawczyni, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności i gospodarczej;

f) przez brak ujęcia na znaku B-1 wskazanego dopuszczenia do korzystania z drogi wskazanych w projekcie pojazdów;

- przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), a to art. 10 ust. 12 prd w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia przez wyeliminowanie, bądź znaczne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą, w tym skarżącym polegające na świadczeniu usług [...], przez ograniczenie i tak okazjonalnego (bo tylko na czas trwania wizyty) korzystania z ruchu na drodze publicznej przez pacjentów i tym samym ograniczenie, a pozbawia całkowicie dostępności przedsiębiorstwa mojego Mocodawcy dla obecnych i potencjalnych pacjentów, jak i ich samym z uwagi na dopuszczenie dojazdu na ul. [...] jedynie dla mieszkańców oraz gości hotelowych;

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) przez wprowadzenie ograniczenia ruchu drogowego w sposób sprzeczny z ustawą, interesem publicznym, w sposób naruszający zasadę równości i proporcjonalności;

II. przepisów postępowania przez sądami administracyjnymi, jak również procedury administracyjnej, które miały wpływ na wynik sprawy, a dokładnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z:

1. art. 10, 90 i 92 ppsa przez brak rozpoznania sprawy na rozprawie w trybie jawnym, a jedynie na posiedzeniu niejawnym, przez co skarżącym uniemożliwiono wyrażenie przez Sądem I instancji swoich racji, a także uniemożliwiono przedstawienie dodatkowych argumentów na poparcie swojego interesu prawnego, które pozwoliłyby na rozwianie wątpliwości w tym zakresie przez Sąd I instancji i zwróciły uwagę również na inne podniesione w skardze na Zarządzenie argumenty wskazujące na naruszenie interesu prawnego skarżących, a które zostały zupełnie pominięte przez Sąd I instancji, mimo ich wyraźnego ujęcia w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, a także brak zapewnienia stronie realnego terminu na ustosunkowanie się do treści ujętych w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporządzonej przez organ I instancji przez doręczenie jej pełnomocnikowi w dniu 17 sierpnia 2018 r. i wydanie zaskarżonego postanowienia w dniu 31 sierpnia 2018 r.;

2. art. 106 § 3 ppsa przez brak przeprowadzenia dowodów z urzędu mających na celu wyjaśnienie okoliczności, jakie okazały się w niniejszej sprawie sporne dla Sądu I instancji i tym samym zamknięcie drogi do kontroli legalności Zarządzenia i utrzymanie stanu bezprawności w obiektywnym porządku prawnym, który godzi w prawa i wolności jednostek;

3. art. 106 § 5 w zw. z 233 § 1 kpc przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, brak rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego; pominięcie szeregu okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżących, a przede wszystkim legalności i bezpieczeństwa obiektywnego porządku prawnego, w tym w szczególności niezgodności z zasadami prawa;

4. art. 58 § 1 pkt 5a ppsa przez błędne przyjęcie, że strony nie wykazały swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w skutek braku oceny tej przesłanki w kontekście okoliczności całej sprawy, błędnej oceny przedstawionych przez strony okoliczności i zarzutów wskazujących na sprzeczne z prawem ograniczenie podmiotowe działalności gospodarczej, uniemożliwienie im korzystania z przedmiotu własności i sprowadzenia na prowadzone przez nich przedsiębiorstwo konieczności zawieszenia części usług w ramach prowadzonej działalności i tym samym rezygnacji z części zysków, w związku z niemożnością świadczenia szeregu usług wymagających bezpośredniego dostępu do przedsiębiorstwa pacjentów poruszających się samochodami na zabieg i po zabiegu;

5. art. 134 § 1 ppsa przez brak rozważenia przez Sąd I instancji innych możliwości rozstrzygnięcia całej sprawy w celu ochrony zarówno interesu prawnego skarżących, jak również obiektywnego porządku prawnego, w tym zwłaszcza brak uwzględnienia przy ocenie dysponowania przez nich interesem prawnym całokształtu okoliczności sprawy świadczących o naruszeniu ich uprawnień i związku pomiędzy Zarządzeniem, a tymi naruszeniami, w tym zwłaszcza też celu wprowadzonej regulacji;

6. a przez to naruszenie również obejmującego administrację w jej działaniach art. 7, 10 i 11 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyważenia w sposób jasny oraz uzasadniony interesów publicznego i prywatnego, w tym przez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników drogi w związku z zastosowaniem wyłączenia podmiotowego bez wyraźnego i przekonującego uzasadnienia potrzeby zróżnicowania w oparciu o to kryterium i przede wszystkim naruszenie tym sposobem w sposób nielegalny przyznanej obywatelom wolności, jak też brak wyjaśnienia skarżącym przesłanek dla powziętych rozstrzygnięć i uniemożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie materiałów.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego "wyroku" [winno być "postanowienia"] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Skarżący kasacyjnie zażądali przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie (k. 81-96, 98 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Dróg Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. K. K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 104-106 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odrzucające skargę kasacyjną, podjęte na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa. Przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu ze skargi kasacyjnej są wyłącznie zarzuty w zakresie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są przede wszystkim pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego determinuje w niniejszej sprawie ocenę zarzutów procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, skargę kasacyjna za zasadną, lecz nie podzielił wszystkich sformułowanych w niej zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 101 usg został sporządzony niestarannie, ponieważ skarżący kasacyjnie w petitum skargi kasacyjnej powołali art. 101 ust. 2 usg, podczas gdy właściwy w sprawie jest art. 101 ust. 1 usg. Mimo tej niedokładności i zważywszy na prawidłowe przywołanie art. 101 ust. 1 usg w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 13-14), zarzut nadawał się do rozpoznania (I OPS 10/09).

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony prawa własności, nie mogą być utożsamiane z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanowionymi na rzecz konkretnie oznaczonych osób trzecich, takimi jak: służebności, najem czy dzierżawa. Ich celem i sensem jest ustalenie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kc nakazujące uwzględnienie zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności,.., niektóre przepisy o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o planowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, prawa wodnego,..., prawa telekomunikacyjnego i inne (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 51-52, uw. 3; przykładowo - s. 59, uw. 5).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17.1.2018 r. I OSK 1722/17, cbosa, w świetle którego art. 140 Kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na dostęp do nieruchomości.

W niniejszej sprawie - co wynika z oświadczenia zawartego na s. 8 skargi do WSA i wypisu z ksiąg wieczystych (k. 9, 29-38, 40-50 akt sądowych) - skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, znajdujących się na terenie, który obejmuje stała organizacja ruchu określona przez Zarządzenie z [...] lutego 2018 r. Skarżący wykazał, że w tym lokalu prowadzi działalność [...] (k. 39 akt sądowych).

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone Zarządzenie rzutuje na "utrudnienie dotyczące parkowania pojazdów pacjentów" (s. 8 uzasadnienia postanowienia z 31 sierpnia 2018 r.). Tym samym wprowadzenie nowej organizacji ruchy wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie dostępu skarżących do nieruchomości będącej ich własnością i wykorzystywania przez nich nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej. Narusza przez to interes prawny skarżących (art. 101 ust. 1 usg).

Z powyższego wynika, że uzasadnione były zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art 101 ust. 1 usg. Już tylko z tego powodu zaskarżone postanowienie należało uchylić.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

To, że Sad I instancji nie podzielił argumentów zawartych w skardze, nie przesądza o tym, że nie rozstrzygnął w granicach danej sprawy. Sąd przeprowadza własne rozumowanie, które może odbiegać od poglądów strony.

Niesłuszny był również zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa i art. 233 § 1 kpc.

Sąd I instancji prawidłowo zastosował się do art. 106 § 3 ppsa i art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa. Z zasady sądy administracyjne nie przeprowadzają postępowania dowodowego. Sądy administracyjne nie są też związane wnioskami uczestników w tym zakresie. Jeśli zaś sąd administracyjny zdecyduje przeprowadzić postępowanie dowodowe, to z mocy ustawy jest ono ograniczone tylko do dowodów z dokumentów.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 1 pusa. Powyższy przepis normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia (decyzji) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia (decyzji) w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 10 i art. 90 ppsa.

Stosownie do art. 58 § 3 ppsa Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten jest zatem lex specialis w stosunku do art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Sąd nie był obowiązany do skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy (art. 90 § 2 ppsa).

Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 92 ppsa, ponieważ w niniejszej sprawnie uczestnikiem postępowania nie jest prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich ani Rzecznik Praw Dziecka.

Pozostałe zarzuty, zwłaszcza dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, z uwagi na konieczność zbadania legitymacji czynnej do wywiedzenia przedmiotowej skargi, okazały się przedwczesne. Zagadnienia te mogą być przedmiotem badania Sądu I instancji podczas merytorycznego badania skargi.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia ma tylko ten skutek, że przesądza, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 101 ust. 1 usg. Skarga skarżących winna być rozpoznana merytorycznie. Podkreślić należy, że otwartym pozostaje, czy wprowadzone zmiany w organizacji ruchu były zasadne w świetle prawa.

Stosownie do art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskami i żądaniami uczestników postępowania odnośnie do trybu procedowania, jeśli przepisy proceduralne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył zasadności wyznaczenia rozprawy, w związku z czym rozpatrzył skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.