Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1157/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat G. M. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...]września 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch oczek wodnych na terenie działki oznaczonej nr ewid. 1056, położonej w miejscowości W., gmina na rzecz J.W.(dalej: "inwestor").

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017, poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wójt Gminy działając na podstawie art 59 ust. 1, art 60, 61 ust.1, 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymało decyzję własną w mocy.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 42/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi M. S., występującej także w niniejszej sprawie jako skarżąca uchylił opisane wyżej decyzje SKO.

W uzasadnieniu stwierdził, że ocena analizy stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2014 r. jest zbyt ogólna i przeprowadzona z pominięciem ustawowych przesłanek. W analizie urbanistycznej brak jest stwierdzenia o parametrach lokalizacji zbiornika wodnego, który zgodnie z twierdzeniem skarżącej znajduje się na stoku nachylonym w kierunku działki skarżącej. Z tego względu za trafny Sąd uznał zarzut skarżącej, że nie doszło do rzeczywistego ustalenia stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora. Wskazał, że ocena decyzji o warunkach zabudowy winna być dokonana w kontekście wniosku inwestora o wydanie takiej decyzji, czego organy orzekające w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji nie dokonały, eksponując poglądy o dopuszczalności uzupełnienia istniejącej zabudowy, która nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, w tym, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bowiem pominęło oceną kontrolowaną decyzję o warunkach zabudowy w kontekście wymienionych przepisów prawa materialnego.

Decyzją z dnia[...] marca 2018 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., a następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonując kontroli decyzji Wójta Gminy Nr [...]z dnia [...] września 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch oczek wodnych na terenie działki oznaczonej nr ewid. 1056, położonej w miejscowości W., nie stwierdzono wadliwości skutkujących nieważnością postępowania. Zdaniem organu II instancji wskazywane przez skarżącą okoliczności, tj. prowadzenie postępowania bez jej udziału mogą co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Swoje stanowisko organ podtrzymał w decyzji z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...]. Odnosząc się do wskazówek Sądu uchylającego poprzednio wydane w sprawie decyzje wskazał, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych samych przyczyn takiej cechy nie można przypisać zakwalifikowaniu zbiorników wodnych, jako oczek wodnych. Pojęcie to nie jest zdefiniowane, w związku z czym kwalifikacja nie jest oczywista i ewentualne, późniejsze stwierdzenie jej nieprawidłowości nie może zostać uznane za rażące.

W skardze do Sądu skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez organ oceną. Twierdzi, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga stanowi konsekwencje nielegalnie wybudowanych zbiorników wodnych, które stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia i ochrony środowiska. Podnosi, że w postępowaniu rażąco było łamane prawo. Wójt nie wykazał znanego mu stanu zagrożenia, w części graficznej i tekstowej pominął samowolę urządzeń wodnych czyniącą szkody i zagrożenia, w części graficznej pod budowę wyznaczył cały stok pochylony do działki skarżącej, pozostawiając prawo wyboru miejsca, w którym mają zostać zlokalizowane, nie naniósł betonowego wypustu wód, którym wody z wysokości około 1 m wpływają w granicę działki skarżącej i do gminnego rowu. W części graficznej i tekstowej nie zamieszczono również przebiegu gminnego rowu nr ew. 1058. Tymczasem rów gminny na całej długości graniczy z działką skarżącej, a dolny jego odcinek wraz z przepustem do Bystrzycy leży w terenie zagrożonym powodzią i w razie jego niedrożności, wody płynące tym rowem zalewają jej dojazd przez co ma utrudniony dostęp do drogi gminnej. Zarzuciła również, że w decyzji nie wskazano, że została wydana celem legalizacji samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

Analizowana sprawa była już przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 42/17 uchylił decyzję tut. Kolegium z dnia 21 października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uzasadnienie obydwu decyzji Kolegium nie czyni zadość standardom w nim określonym. Sąd wskazał, iż zasadne są zarzuty skargi kwestionujące zakwalifikowanie wykonanych zbiorników wodnych jako oczka wodne, gdyż nie są one zbiornikami szczelnymi. W ocenie Sądu analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy jest bardzo ogólna i przeprowadzona z pominięciem kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, oraz bez rzeczywistego ustalenia stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora. Wytyczne Sądu zostały przez SKO zrealizowane.

Przypomnieć należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

Z tych też przyczyn szczególnego znaczenia nabiera zachowanie, przewidzianych art. 107 § 3 K.p.a., wymogów sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., to przy wykładni przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można pomijać zarówno brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. jak i zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.z.p.). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (Z. Niewiadowmski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2008 s. 492).

Decyzja o warunkach zabudowy będąca przedmiotem kontrolowanej decyzji SKO została wydana dla zrealizowanej inwestycji.

WSA w Rzeszowie w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 42/17 przesądził, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do zrealizowanego obiektu. WSA ocenił, że " z decyzji o warunkach zabudowy winno wynikać, że jest ona wydawana dla potrzeb postępowania legalizacyjnego, ale brak takiej informacji w decyzji, gdy w aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie organu nadzoru budowlanego nakładający taki obowiązek na inwestora to tego rodzaju naruszenie nie ma wpływu na wynik postępowania".

Odnosząc się do akcentowanej przez WSA w wyroku z dnia 31 maja 2017 r. urbanistycznej "kolizji" oczek wodnych z istniejącą zabudową i ładem przestrzennym Sąd podziela stanowisko SKO zaprezentowane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji i uzasadnieniu decyzji SKO z [....] marca 2018 r., której ustalenia i ocenę SKO decyzją z dnia [....] czerwca 2018 r. zaakceptowało.

Kolegium prawidłowo przyjęło, że nie są przedmiotem sporu, ani nie budzą wątpliwości ustalenia, że teren, na którym planowana jest inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 u.p.z.p. Wnioskodawczyni kwestionuje natomiast spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Spełnienie warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) polega na ocenie poprzez wykonaną analizę architektoniczno-urbanistyczną czy projektowana inwestycja nie będzie stanowić wyłomu w istniejącej zabudowie i da się z nią pogodzić. Z treści analizy urbanistycznej w sprawie i wydanej na jej podstawie decyzji wynika wyraźnie, że przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz że zostały ustalone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich . (m.in. że sposób zagospodarowania terenu określony kwestionowaną decyzją nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich).

Na marginesie Skład orzekający zauważa, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej nie chodzi o to, by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz by każdorazowo spełniony był wymóg lokalizacji obiektów identycznych, ale o to, by doszło do harmonijnego kształtowania przestrzeni poprzez wykluczenie zabudowy niedającej się w żaden sposób pogodzić z zabudową zastaną, z którą nie mogłaby bezkolizyjnie współistnieć (vide wyroki WSA w Warszawie z 17.10.2008 r., IV SA/Wa2406/07, WSA w Gdańsku z 02.07.2008 r., II SA/Gd 848/07, WSA w Olsztynie z 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09, dostępne.

Wymaga również podkreślenia, że przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, interpretować rygorystycznie przepisów u.p.z.p. Mając to na uwadze, pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powinno być rozumiane szeroko. Wymaga ponadto podkreślenia, że ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków, czy ich lokalizacją na działce budowlanej. Techniczne rozwiązania odnoszące się do projektowanej inwestycji rozstrzygane są na etapie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych.

Dodatkowo, o czym mowa wyżej, przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji lub możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 84/07 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 8/13).

Podstawą stwierdzenia nieważności, zdaniem Składu orzekającego, powinno być zatem działanie organu wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu w oparciu, o który dokonał rozstrzygnięcia danej sprawy, a nie zaś doszukiwanie się naruszenia przepisu, którego zastosowanie (bądź nie zastosowanie) uzależnione jest od przyjętej oceny stanu faktycznego sprawy przez organ. Dlatego też dokonanie przez Skład orzekający oceny, że w realiach sprawy "może dochodzić do kolizji kwestionowanej inwestycji z dotychczasową zabudową - a przez to w konsekwencji, że "może dochodzić do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p." - nie jest wystarczające, w ocenie Składu orzekającego, do wyeliminowania decyzji w trybie art. 156 K.p.a. Ponadto Skład orzekający podkreśla, że w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien jedynie w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Przesłanki rażącego naruszenia prawa nie należy wiązać z możliwościami wykładni przepisu odnoszącymi się do określonych okoliczności sprawy, lecz z jasnymi i niedwuznacznymi przekroczeniami prawa i to takimi, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W ocenie Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, zaś okoliczności podnoszone przez stronę stanowią co najwyżej o podstawie do wznowienia postępowania i wyeliminowania ewentualnie w tym trybie kwestionowanej decyzji.

Mianowicie powołana przez skarżącą okoliczność, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji bez jej udziału stanowi o podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś zarzut orzekania przez organ I instancji na podstawie niepełnej dokumentacji czy też w oparciu o dokumentację, która nie odzwierciedlała stanu faktycznego obowiązującego na dzień wydania kwestionowanej decyzji o podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skoro zarówno wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję jak i brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w tym zasad postępowania administracyjnego, to w takiej sytuacji organowi nie można zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Reasumując podnieść należy, że w kontrolowanym postępowaniu organ nie dopuścił się zarzucanego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

W związku z tym nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wznowienia. Również za nieuprawnione uznać należy upatrywanie rażącego naruszenia prawa w okolicznościach, stanowiących podstawę wznowienie, o których mowa w art 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Przyjęcie bowiem przeciwnego stanowiska powodowałby, że rozróżnienie wskazanych instytucji traciłoby rację bytu. Kolegium w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1934/14, iż niedopuszczalne jest uznanie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, a więc warunki wydania decyzji, zaś jej wadliwość jest konsekwencją naruszenia norm proceduralnych. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji, ma charakter z reguły materialnoprawny, podważając merytoryczną zasadność i zgodność z prawem decyzji ostatecznej (wyrok opublikowany w lex nr 2108313).

W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko SKO. Odnosząc się do twierdzeń skargi Sąd zauważa, że stan faktyczny przedmiotowych oczek zbiorników w oczywisty sposób zmieniał się w toku postępowania legalizacyjnego. Techniczne szczegóły związane ze szczelnością zbiorników czy ich brakiem, jak wyżej wspomniano nie były istotnymi na etapie wydania warunków zabudowy.

Poza wszystkim z urzędu Sądowi znany jest fakt, iż przedmiotowe oczka wodne zostały w całości zlikwidowane przez inwestora, a postępowanie legalizacyjne zostało umorzone (por. wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Rz /18).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.