Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3024/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 323/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018r. sygn. akt II SA/Kr 323/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].06.2017 r., na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2-3 i 6 w zw. z art. 18 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r., poz. 624 i 820), orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność Gminy Miejskiej [...], ustanowionego na rzecz Spółdzielni [...].

W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość powyższa stanowi własność Gminy Miejskiej [...]. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1990 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Spółdzielni [...] z przeznaczeniem "pod dotychczasowy cel", co zostało ujawnione w dziale II ww. księgi wieczystej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 Statutu Spółdzielni, w brzmieniu niezmienionym w zakresie tego paragrafu od dnia jego uchwalenia (od dnia [...].05.1990 r.), "Spółdzielnia ma na celu prowadzenie na zasadach samorządu spółdzielczego i w ramach planów gospodarczych, wspólnego przedsiębiorstwa, opartego o osobistą pracę członków dla stałego podnoszenia materialnego i kulturalno-społecznego poziomu ich życia", a "celem działalności gospodarczej Spółdzielni jest świadczenie usług w zakresie organizacji i obsługi procesów inwestycyjnych, zwłaszcza dla spółdzielni mleczarskich, dla osiągnięcia zysku zapewniającego zaspokojenie potrzeb członków oraz rozwój Spółdzielni". Jak wskazała Spółdzielnia w piśmie z dnia [...].12.2016 r. zapis Statutu o spółdzielniach mleczarskich wynikał z faktu, że założyciele Spółdzielni byli związani z branżą spółdzielczego przemysłu mleczarskiego. Nieruchomość objęta decyzją zabudowana jest połączonym ze sobą zespołem dwu- i trzykondygnacyjnych budynków o charakterze biurowym. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].01.2016 r. organ ustalił, że znaczna część pomieszczeń budynków biurowych jest wynajmowana przez Spółdzielnię na rzecz podmiotów trzecich. Spółdzielnia wykorzystuje na swoje cele wyłącznie jedno pomieszczenie biurowe.

Odwołując się do treści art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Dotyczy to również możliwości zastosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia prawa trwałego zarządu. Spółdzielnia od chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (od dnia [...].01.1998 r.) do dnia [...].08.2016 r., wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. nie zawiadamiała gminy o zawieranych umowach najmu na czas oznaczony do 3 lat ani nie występowała o wyrażenie zgody na zawarcie takich umów w sytuacjach, gdy pomieszczenia znajdujące się w budynkach posadowionych na przedmiotowej nieruchomości były oddawane w najem na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jak również gdy po umowie najmu zawartej na czas oznaczony Spółdzielnia zawierała kolejne umowy z tymi samymi podmiotami. Powyższe stanowi o spełnieniu przesłanek decyzji o wygaśnięciu użytkowania.

Prezydent wskazał również, że zarządzaniem lokalami mieszkalnymi oraz użytkowymi i budynkami, stanowiącymi własność gminy zajmuje się jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej [...] - Zarząd Budynków Komunalnych. Również ta okoliczność wskazuje, że celem oddania Spółdzielni przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie było prowadzenie przez spółdzielnię działalności określonej w § 4 ust. 1 i 2 jej Statutu , a nie na odpłatny wynajem.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].12.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 46 i art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji, SKO wskazało, że obecne brzmienie przepisu art. 210 ust. 1 u.g.n., wprowadzone ustawą z dnia 7.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 6, poz. 70), nie daje podstaw do stosowania do użytkowania przysługującego Spółdzielni przepisów Kodeksu cywilnego. W sprawie mają zastosowanie odpowiednio stosowane przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Odwołując się do poglądu przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2015 r., sygn. akt I OSK 1543/14, organ wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisów dotyczących trwałego zarządu, oznacza że przepisy art. 46 u.g.n stosuje się wprost - bez jakichkolwiek modyfikacji.

Dlatego też w przypadku zaniedbywania przez użytkownika jego obowiązków w zakresie ograniczeń podmiotowych, właściwy organ może na tej podstawie orzec o wygaśnięciu prawa.

Odwołując się do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, SKO stwierdziło, że spółdzielnia przez okres ponad 18,5 roku uchybiała obowiązkowi ciążącemu na niej na mocy art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tak więc wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione.

Kolegium podzieliło również pogląd organu I instancji, że spółdzielnia nie prowadzi działalności w zakresie wynikającym z jej statutowego celu, gdyż jej funkcjonowanie opiera się przede wszystkim na wynajmowaniu zdecydowanej większości pomieszczeń znajdujących się w budynkach posadowionym na użytkowanej nieruchomości. W związku z tym zaistniała również podstawa wygaśnięcia użytkowania określona w art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu przedstawił uregulowania prawne dotyczące prawa użytkowania od momentu jego ustanowienia na rzecz strony skarżącej ([...].07.1990 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji ([...].12.2017 r.).

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji - 19.07.1990 r.- Dz.U.1989.14.74) grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych były oddawane odpłatnie: 1) państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd, 2) organizacjom społecznym w użytkowanie.

W myśl ówczesnego brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy w sprawach w niej nie uregulowanych do zarządu gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne stosowało się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności nieruchomości państwowych (art. 34 i 128), a do użytkowania gruntów przez organizacje społeczne - przepisy tego Kodeksu o użytkowaniu. Dlatego też użytkowanie ustanowione na rzecz skarżącej spółdzielni miało charakter ograniczonego prawa rzeczowego, ale jego treść ukształtowana była przepisami omawianej ustawy i konkretyzującą je decyzją administracyjną. Przepisy kodeksu cywilnego znajdowały zastosowanie tylko w sprawach nie uregulowanych w ustawie. Organizacjami społecznymi w rozumieniu ustawy były organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych (art.5 ust. 2). Oznacza to, że Spółdzielnia [...] była w rozumieniu omawianej ustawy organizacją społeczną.

Według przepisu art. 39 ustawy (zgodnie z brzmieniem na dzień 19.07.1990r.) prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, a użytkowanie gruntu państwowego przez organizację społeczną polegało na korzystaniu z nieruchomości w zakresie i na warunkach określonych w decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie.

W decyzji z dnia [...].07.1990 r. podano, że stronie skarżącej przekazano odpłatnie w użytkowanie nieruchomość składającą się z działki nr [...], zabudowaną budynkiem biurowym i innymi składnikami budowlanymi z przeznaczeniem "pod dotychczasowy cel", co sprecyzowano w uzasadnieniu decyzji, dodając że: "teren opisany w niniejszej decyzji przeznaczony jest pod biurowiec Spółdzielni [...]. Sformułowanie "pod dotychczasowy cel" niewątpliwie wiązać należy z faktem podanym przez samą stronę skarżącą, a mianowicie, że Spółdzielnia [...] została założona przez pracowników Centralnego Związku Spółdzielni [...] – Biura Studiów Projektów i Realizacji Inwestycji Przemysłu [...] w [...] – Oddział w [...]. Oznacza to, że poprzednio korzystanie z budynku polegało na prowadzeniu w nim działalności projektowej.

Jak stanowił przepis art. 41 ust.2 pkt 1 omawianej ustawy (Dz.U.1989.14.74) terenowy organ administracji państwowej mógł orzec o wygaśnięciu prawa użytkowania ustanowionego na okres nieoznaczony m.in. w razie stwierdzenia, że użytkowana nieruchomość jest w całości lub w części zbędna użytkownikowi bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem. Przepis ten skorelowany był z przepisem art. 42 omawianej ustawy, który nakładał tak na państwową jednostką organizacyjną zarządzającą nieruchomością, jak i na użytkownika obowiązek zgłoszenia terenowemu organowi administracji państwowej wniosku o przejęcie przez ten organ całości lub części nieruchomości, które stały się dla nich zbędne.

Stan prawny skomplikował się z dniem wejścia w życie (5.12.1990 r.) ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464). Przepis art.1 pkt 4 tej ustawy nadał przepisowi art. 4 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami brzmienie: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy mogą być sprzedawane osobom prawnym i osobom fizycznym albo oddawanie tym osobom w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7." Przepis art.1 pkt 5 dodał do nowelizowanej ustawy art. 4a o brzmieniu: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi. Przepis art.1 pkt 5 noweli ustanowił również nowe brzmienie art.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: "W sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego". Przepisem art. 1 pkt 38 ustawy skreślono art.39 ustawy nowelizowanej, który stanowił, że prawo użytkowania powstawało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej oraz że użytkowanie gruntu państwowego przez organizację społeczną polegało na korzystaniu z nieruchomości w zakresie i na warunkach określonych w decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie. Zgodnie zaś z art.1 pkt 40 noweli przepis art.41ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzyskał treść: "Rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który zostało ustanowione:1) w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest w całości lub w części zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, 2) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu, 3) jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą zmiany, które nie pozwalają na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a zarządca nie wyraził zgody na zmianę sposobu wykorzystywania nieruchomości".

Z kolei w art.2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawarte zostały przepisy przejściowe. I tak, art. 2 ust. 4 noweli stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Nowelizacja ta wprowadziła również zasadę (art.4 ust.8), że w stosunku do użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu. Oznaczało to, że do stosunku prawnego istniejącego między gminą a użytkownikiem, gdy użytkowanie to powstało na mocy decyzji administracyjnej przed dniem 5.12.1990 r. w pierwszej kolejności należało stosować wprost przepisy dotyczące zarządu, a dopiero w sprawach nie uregulowanych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przepisy Kodeksu cywilnego.

Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29.09.1990 r. współistniały dwa rodzaje użytkowania, objęte innym reżimem prawnym:

1) powstałe przed dniem 5.12.1990 r. (którego treść ukształtowana była przepisami poprzedniej ustawy i decyzją administracyjną), do którego stosowało się przepisy kodeksu cywilnego, a od 5.12.1990 r. przepisy dotyczące zarządu,

2) powstałe po dniu 4.12.1990 r., już nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale w drodze umowy, do którego zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu cywilnego.

Ponieważ użytkowanie ustanowione decyzją z dnia [...].07.1990 r., jako powstałe przed dniem 5.12.1990 r. objęte było reżimem prawnym wymienionym w punkcie pierwszym, od dnia 5.12.1990 r. należało stosować do tego prawa przepisy dotyczące zarządu. Stosowanie przepisów dotyczących zarządu miało przy tym być stosowaniem wprost, a nie "odpowiednio", a treść art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie pozwalała na posiłkowanie się stosowaniem przepisów innych ustawy, w tym kodeksu cywilnego.

Od dnia 5.12.1990 r. przepis art. 41 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił: "Wygaśnięcie zarządu następuje z upływem okresu, na który zostało ustanowione, a w razie jego ustanowienia na okres nie oznaczony - w terminie ustalonym w decyzji o wygaśnięciu zarządu, umożliwiającym zlikwidowanie działalności zarządcy na tej nieruchomości" (ust.1). "Rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy może orzec o wygaśnięciu zarządu ustanowionego na okres nie oznaczony lub przed upływem okresu, na który zostało ustanowione: 1) w razie stwierdzenia, że nieruchomość jest w całości lub w części zbędna zarządcy bądź jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, 2) jeżeli sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu, 3) jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą zmiany, które nie pozwalają na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a zarządca nie wyraził zgody na zmianę sposobu wykorzystywania nieruchomości" (ust.2). Przepis ten wprost stosował się do użytkowania ustanowionego przed 5.12.1990 r. W myśl art. 42 ustawy państwowa lub komunalna jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, sprawująca zarząd nieruchomością, jest obowiązana zgłosić odpowiednio rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej lub zarządowi gminy wniosek o przejęcie całości lub części nieruchomości, które stały się dla niej zbędne.

Z kolei, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U.1985.47.240 ze zm.), wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w znowelizowanym art. 43 ustawy, decyzja ostateczna terenowego organu administracji państwowej lub umowa o przekazaniu nieruchomości stwarzała między przekazującym i przejmującym stosunek zobowiązaniowy, do którego stosuje się przepisy o zobowiązaniach umownych (§ 3 ust.1). Rozporządzenie to przewidywało, że do rozliczeń powstałych na skutek wygaśnięcia użytkowania odpowiednie zastosowanie znajdował przepis § 11 ust.1 stanowiący, że "w razie wygaśnięcia zarządu wskutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalających na dalsze korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, państwowej jednostce organizacyjnej, która nabyła nieruchomość z własnych środków lub z kredytu bankowego lub z takich środków dokonała nakładów na nieruchomości, przysługuje zwrot kwoty odpowiadającej wartości nieruchomości w dniu jej przejęcia przez terenowy organ administracji państwowej lub zwrot kwoty odpowiadającej wartości nie zamortyzowanych nakładów". Z przepisu tego wynikało zatem, że zwrot kwoty odpowiadającej wartości nakładów możliwy był tylko wtedy, gdy wygaśnięcie zarządu nastąpiło z przyczyny niezależnej od zarządcy (wskutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalających na dalsze korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób), a nadto tylko nakładów nie zamortyzowanych.

Użytkownikowi nieruchomości nie przysługiwało zatem roszczenie o zwrot nakładów w razie wygaśnięcia użytkowania na podstawie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość jest zbędna użytkownikowi i wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1996 r., III CZP 81/96).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. uchylone zostało Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 31.08.1991 r. (Dz.U.1991.72.311). Stosownie do § 15 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. w wypadku wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu na wniosek zarządcy, z jednoczesnym oddaniem tej nieruchomości w zarząd innej jednostce, rozliczenie za budynki, urządzenia i lokale oraz rozpoczęte inwestycje następowało między tymi jednostkami.

W wypadku wygaśnięcia zarządu bez jednoczesnego oddania nieruchomości w zarząd innej jednostce, rozliczenie następowało między właścicielem gruntu a dotychczasowym zarządcą.

Ponieważ zagadnienie to nie zostało uregulowane w ustawie, do rozliczeń należało, na podstawie art.5 u.g.g., stosować przepisy kodeksu cywilnego.

Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 1.01.1998 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741).

Zakwestionowane w skardze użycie przez organ sformułowania "treść art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nie pozwalała na posiłkowanie się stosowaniem przepisów innych ustawy, w tym kodeksu cywilnego" jest pewnym skrótem. Organ zacytował część dłuższego wywodu z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17.10.1995r. (sygn. III CZP 141/95, OSNCP 1996/2/22), dotyczącej stanu prawnego po wejściu w życie ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która to ustawa w art.4 ust.8 wprowadziła zasadę, że do użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu (sygn. III CZP, OSNCP 1996/2/22). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z 29 września 1990 r. należy stosować przepisy art. 33-37 ugg, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 72, poz. 311 ze zm.), w szczególności przepisów zawartych w rozdziałach 3 i 4. Stosowanie przepisów dotyczących zarządu jest stosowaniem wprost; w art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. nie wprowadzono klauzuli stosowania "odpowiedniego". Kategoryczna treść art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. nie daje podstaw do sięgania do innych przepisów, w szczególności przepisów kodeksu cywilnego. Z jednej strony brak jest tu klauzuli "w sprawach nie uregulowanych", z drugiej - wykorzystaniu klauzuli zawartej w art. 7 ugg stoi na przeszkodzie okoliczność, że ustanie zarządu w formie jego wygaśnięcia jest wyczerpująco unormowane w art. 35 ugg. Jeśli do użytkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy z 29 września 1990 r., stosuje się wprost art. 35 ugg, a w przepisie tym w sposób szczególny, a zarazem wyczerpujący uregulowano ustanie zarządu, to nie ma podstaw prawnych zezwalających na sięgnięcie do art. 246 kc. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, jeśli zauważyć, że zbędność nieruchomości (co legło u podstaw zrzeczenia się) objęta jest art. 35 ust. 2 pkt 1 ugg jako przesłanka wygaśnięcia zarządu. Przeciwne stanowisko, tj. dopuszczenie do zastosowania art. 246 § 1 kc, w istocie podważyłoby sens unormowań szczególnych, przewidzianych w art. 35 ust. 2 pkt 1 ugg.".

Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podzielił.

W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i w cytowanych rozporządzeniach wykonawczych do rozliczeń z tytułu wygaśnięcia z użytkowania nie przewidziano formy decyzji. Przyjąć zatem należy, że rozliczenie nakładów w razie wygaśnięcia zarządu w innych okolicznościach niż przewidzianych w tych przepisach następowałoby na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1996 r. III CZP 81/96 OSNC 1996/11/149 i z dnia 17 października 1995 r. III CZP 141/96 OSNC 1996, z. 2, poz. 22).

Kolejną zmianę wprowadziła ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741), która weszła w życie w dniu 1.01.1998 r. Ustawa ta uchyliła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.). Tym samym utracił również moc przepis art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r. stanowiący, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek oraz art. 4 ust.8, stanowiący, że w stosunku do użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., o którym mowa w ust. 4 i 5, stosuje się przepisy dotyczące zarządu.

Przepis art. 13 ust. 1 nowej ustawy stanowił, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości m.in. mogą być przedmiotem obrotu, a w szczególności - przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd. Wszystkie wymienione wyżej instytucje, za wyjątkiem oddania nieruchomości w trwały zarząd, podlegają przepisom kodeksu cywilnego.

W art. 210 ust. 1 ustawy, umieszczonym w przepisach przejściowych, wprowadzono zasadę, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego należało stosować przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności przepisy Działu II "Użytkowanie", czyli art.252 k.c. i nast. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art.284 k.c. do innych wypadków użytkowania przez osoby prawne stosuje się przepisy rozdziału I i odpowiednio rozdziału II niniejszego działu, o ile użytkowanie to nie jest inaczej uregulowane odrębnymi przepisami.

Na skutek tej regulacji zniesienie użytkowania powstałego na podstawie decyzji administracyjnej możliwe było jedynie na podstawie umowy zawartej między uprawnionym a właścicielem rzeczy obciążonej.

Następnie, ustawą nowelizacyjną z dnia 7.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 6, poz. 70), która weszła w życie 15.02.2000 r. dokonano zmiany art. 210 ust. 1 u.g.n., nadając mu obecne brzmienie. Stanowi on, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5.12.1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Powodem nowelizacji było uznanie, że poprzednie rozwiązanie było błędne. W uzasadnieniu projektu wskazano: "Art. 1 pkt 35 projektu przywraca przedwcześnie zmieniony przepis art. 210 ustawy. Prawo użytkowania przysługujące organizacjom społecznym, mimo akcji uwłaszczeń, nadal funkcjonuje w szerokim zakresie. Zostało ono ustalone na tych samych warunkach, co prawo trwałego zarządu. Dopóki ta forma użytkowania istnieje w praktyce, należy do niej stosować te same zasady, co do trwałego zarządu. Przepisy Kodeksu cywilnego są w tym zakresie niewystarczające." (pkt 15 s. 7 projektu ustawy – druk sejmowy III.572, opublikowany w Lex). Owa niewystarczalność dotyczyła uprawnień właściciela w stosunku do uprawnień organizacji społecznych, których użytkowanie zostało ustanowione w drodze decyzji. Od dnia 15.02.2000 r. stało się zatem możliwe wygaśnięcie użytkowania ustanowionego przed 5.12.1990 r. na mocy decyzji administracyjnej.

Z kolei ustawą z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 Nr 141, poz. 1492) do art. 210 dodano ust. 3 w brzmieniu "Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu". Przepis wszedł w życie w dniu 22.09.2004 r.

Ponieważ przepis art.210 ust.1 ustawy dotyczył użytkowania ustanowionego przed dniem 5.12.1990 r., to dyspozycja przepisu art. 210 ust. 3 musi mieć zastosowanie do użytkowania, które zostało ustanowione (na mocy art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – DZ.U.1991.30.127) w drodze decyzji po 5 grudnia 1990 r., a przed 1 stycznia 1998 r.

Wobec powyższego, do ustanowionego w dniu [...].07.1990 r. na rzecz Spółdzielni [...] użytkowania w okresie od dnia [...].07.1990r. do dnia [...].12.1990 r. zastosowanie miały przepisy k.c. o użytkowaniu, od dnia [...].12.1990 r. do dnia [...].12.1997 r. przepisy dotyczące zarządu, od dnia [...].01.1998r. do dnia [...].02.2000 r. przepisy k.c., a od dnia [...].02.2000 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji – odpowiednie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia [...].08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu.

W ustawie tej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U.2016.2147 t.j.) regulacje dotyczące oddawania nieruchomości w trwały zarząd (rozdział 5) były następujące:

- stosownie do art.43 ust.1 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną,

- w myśl art.43 ust.2 pkt 1) jednostka organizacyjna ma prawo (z dopuszczeniem modyfikacji wynikających z ustaleń wojewody lub sejmiku szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne) do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania,

- stosownie do art.43 ust.2 pkt 2) jednostka organizacyjna ma prawo, za zgodą organu nadzorującego, do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego (począwszy od [...].02.2000 r.),

- zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3) u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość,

- w myśl art. 46 ust. 1 trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu,

- stosownie do treści art. 46 ust. 2 u.g.n. właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia m.in., że: jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody właściwego organu i organu nadzorującego na te czynności, nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

- zgodnie z art.46 ust.3 wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona,

- w myśl art.87 ust.6 nakłady konieczne wpływające na cechy techniczno-użytkowe gruntu, poniesione przez jednostkę organizacyjną, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej, zalicza się, przy aktualizacji opłaty, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną,

- stosownie do art.88 ust.1 wartości nakładów na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu,

- stosownie do art.88 ust.2 powyższa zasada ma odpowiednie zastosowanie do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego,

- zgodnie z art.90 ust.1 przy przekazywaniu trwałego zarządu nieruchomości przez jednostkę organizacyjną na wniosek innej jednostki organizacyjnej dokonują one między sobą rozliczenia z tytułu nakładów, ustalanego w porozumieniu między jednostkami organizacyjnymi,

- w myśl art.90 ust.2 w razie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej kwotę równą wartości nakładów poniesionych na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Ponieważ do ustanowionego w dniu [...].07.1990 r. na rzecz Spółdzielni [...] użytkowania należy odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia [...].08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące trwałego zarządu, konieczne będzie zatem rozważenie na czym będzie polegać odpowiednie zastosowanie tych przepisów. Nadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art.50 u.g.n. do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Problem odpowiedniego stosowania przepisów szeroko rozważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2015 r., sygn. akt II OSK 1543/14. Stanowisko NSA, przywołane zresztą obszernie przez organ odwoławczy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Tak więc skrótowo tylko należy stwierdzić, że "odpowiedniość" stosowania określonego przepisu oznacza, że: 1) niektóre postanowienia tego przepisu będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, 2) inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, 3) jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub oczywistą sprzeczność z charakterem prawnym instytucji, do której miałyby znaleźć zastosowanie. "Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, następnie - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania.

Kierując się wskazówkami NSA, po wstawieniu w przepisie art.46 ust.2 pkt 2), 3) i 6) u.g.n. w miejsce słów: "trwały zarząd", "decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu", "jednostka organizacyjna" kolejno wyrażeń: "użytkowanie", "decyzja o ustanowieniu użytkowania", "organizacja społeczna" miałby on treść następującą: "Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu użytkowania w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość ta nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu użytkowania, organizacja społeczna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała stosownej zgody, nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu użytkowania, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu użytkowania".

Zabieg ten pozwala na stwierdzenie, że odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisu art.46 u.g.n. dotyczącego trwałego zarządu oznacza, że stosuje się go niejako "wprost", ponieważ nie potrzeba dokonywać w nim żadnych modyfikacji.

Nadto, skoro w przepisie art.46 u.g.n. w sposób wyczerpujący uregulowano wygaśnięcie zarządu, to odpowiednie stosowanie tego przepisu do wygaśnięcia użytkowania nie może polegać, poprzez przepis art.50 u.g.n., na sięgnięciu do przepisów k.c. Przeciwne stanowisko w istocie podważyłoby sens unormowań szczególnych, przewidzianych w art. 46 u.g.n.

Rozważenia wymaga jeszcze zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez brak orzeczenia w zaskarżonej decyzji o zwrocie nakładów poniesionych przez stronę skarżącą na użytkowaną nieruchomość.

Przepis art.90 ust.2 przewidując jedynie, że w razie ustania trwałego zarządu na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu, właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej kwotę równą wartości nakładów poniesionych na tę nieruchomość na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie stanowi samodzielnej podstawy do rozliczenia tych nakładów, gdyż nie określa zasad tego zwrotu. W szczególności nie wypowiada się, czy zwrotowi podlegają nakłady poczynione za zgodą organu nadzorującego, nakłady wynikające z dostosowania nieruchomości do stanu umożliwiającego korzystanie z niej zgodnie z celem, na który została przekazana, konieczne, czy też tylko legalne.

W przepisie nie przewidziano dla czynności "zwrotu nakładów" formy decyzji administracyjnej, a ustawa o gospodarce nieruchomości w wielu przepisach dotyczących trwałego zarządu taką właśnie formę przewidziała. Formę decyzji ustawodawca określił dla sytuacji unormowanych w przepisach: art. 45 (ustanowienie trwałego zarządu), art. 46 (wygaśnięcie trwałego zarządu), art.85 (pozbawienie bonifikaty i zmiana wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu), art.87 (aktualizacja opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu). W tym ostatnim przepisie wskazano, że wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz wartość nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu zalicza się na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną. Z kolei w przepisie art.88 u.g.n. przewidziano, że wartości nakładów poniesionych zgodnie z przepisami prawa budowlanego na zabudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Jest to zatem czynność tylko obrachunkowa.

Trwały zarząd w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Nieruchomość taka może zostać oddana w trwały zarząd jedynie jednostce organizacyjnej należącej do podmiotu oddającego nieruchomość w trwały zarząd. Według art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n. jednostka organizacyjna powinna co do zasady korzystać z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. W tym celu, a więc nie w dowolnym celu, jednostki organizacyjne mogą, zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n., dokonywać zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu, a od dnia [...] sierpnia 2017 r. także rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Czynności te mogą być podjęte jedynie za zgodą organu nadzorującego daną jednostkę. Majątek jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej z punktu widzenia prawnego jest majątkiem samego podmiotu, w skład którego taka jednostka organizacyjna wchodzi. Między właścicielem a jednostką zarządzającą nie powstaje stosunek cywilnoprawny, a oddanie w zarząd oznacza jedynie przekazanie wykonywania niektórych uprawnień płynących z własności określonej jednostce organizacyjnej.

Dlatego też uznać należy, że ustawodawca celowo w przepisie art. 90 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 t.j.) nie przewidział, dla rozliczenia zwrotu kwoty równej wartości nakładów poniesionych w okresie istnienia trwałego zarządu przez podmiot tego prawa, formy decyzji. Statuował jedynie obowiązek zwrotu takiej kwoty w postaci czynności obrachunkowej.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać albo na stosowaniu określonych przepisów odniesienia wprost albo na stosowaniu ich z pewnymi modyfikacjami albo na braku możliwości ich zastosowania.

Nie ma podstaw do zastosowania przepisu art.90 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 t.j.) w sytuacji wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 t.j.).

Rozliczenie zwrotu kwoty równej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika nie następuje w decyzji o wygaśnięciu użytkowania, ale rozstrzygane jest przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, zgodnie z art.50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Relacja między osobą prawną będącą podmiotem ustanowionego użytkowania a właścicielem nieruchomości jest zupełnie inna niż stosunek prawny łączący trwałego użytkownika z właścicielem nieruchomości.

Użytkowanie ustanowione na rzecz skarżącej spółdzielni jest bowiem swoistym ograniczonym prawem rzeczowym, którego treść ukształtowały przepisy ustawy z dnia 29.04.1985 r. i decyzja administracyjna. Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Korelatem uprawnień właściciela są obowiązki użytkownika nieruchomości do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), uzyskania zgody na wprowadzenia zmian budowlanych (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), a także zawiadamiania oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie osobie trzeciej albo uzyskania zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Majątek użytkownika (osoby prawnej) jest odrębny od majątku właściciela nieruchomości. Brak odpowiedniej regulacji dotyczącej sposobu dokonywania rozliczeń między użytkownikiem i właścicielem nieruchomości powoduje konieczność sięgnięcia, zgodnie z art.50 u.g.n. do przepisów kodeksu cywilnego o użytkowaniu.

Z akt sprawy wynika, że stronie skarżącej przekazano odpłatnie w użytkowanie nieruchomość składającą się z działki nr [...], zabudowaną budynkiem biurowym i innymi składnikami budowlanymi z przeznaczeniem "pod dotychczasowy cel" - "pod biurowiec Spółdzielni [...]. W decyzji zaznaczono, że nieruchomość znajduje się w zasobie gruntów. Jak podano w skardze Spółdzielnia [...] została założona przez pracowników Centralnego Związku Spółdzielni Mleczarskich – Biura Studiów Projektów i Realizacji Inwestycji Przemysłu [...] w [...] – Oddział w [...], który został zlikwidowany na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości i dlatego jest następcą prawnym po zlikwidowanej jednostce.

Działalność Spółdzielni w dniu wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania na jej rzecz, jak wynika ze statutu (k.162 a.a) i postanowienia sądu rejestrowego (k.158 a.a.), polegała na prowadzeniu wspólnego przedsiębiorstwa, opartego o osobistą pracę członków, a celem działalności gospodarczej było świadczenie usług w zakresie organizacji i obsługi procesów inwestycyjnych". Aktualna działalność Spółdzielni opiera się przede wszystkim na wynajmowaniu pomieszczeń znajdujących się w budynkach posadowionych na użytkowanej nieruchomości, położonej przy ul. [...]. Potwierdziła to sama skarżąca wskazując w skardze, że z bilansu i rachunku zysków i strat za ubiegłe lata, kwoty uzyskiwane z tytułu najmu lokali stanowią 86 % ogółu przychodów netto sprzedaży produktów.

Tak więc fakt wynajmowania przez spółdzielnię od ponad 18 lat większości pomieszczeń w budynkach znajdujących się na tej nieruchomości osobom trzecim, bez uzyskania stosownej zgody właściciela nieruchomości, uznać należy za spełnienie przesłanek wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania określonych w art.46 ust. 2 pkt 2), 3) i 6) u.g.n.

Dlatego też Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami strony skarżącej, że wymagana zgoda organu na wynajmowanie pomieszczeń została wyrażona w sposób dorozumiany, gdyż pracownicy Urzędu Miasta [...] dysponowali wiedzą o wynajmowanych lokalach w związku z postępowaniami w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania. Brzmienie omawianych przepisów nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych. Skoro na użytkowniku spoczywa obowiązek zawiadomienia i wystąpienia o uzyskanie stosownej zgody, nie wystarczy więc, aby organ w inny sposób dowiedział się o istniejących umowach najmu. Zgoda powinna zostać udzielona przez upoważniony organ w formie jednoznacznego aktu stanowiącego jego wyraz woli, zgody tej nie można zatem domniemywać, czy wyinterpretować z innych okoliczności.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ocena Prezydenta Miasta [...], że przejęcie przedmiotowej nieruchomości od użytkownika skutkować będzie możliwością jej racjonalnego wykorzystania przez powołaną do tego jednostkę komunalną, należy do wyłącznej kompetencji tego organu.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia: art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3, 6 u.g.n.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 252 Kodeksu cywilnego, "polegającego na pominięciu go w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej i braku uwzględnienia cywilnoprawnej istoty użytkowania, której sednem jest nieskrępowane uprawnienie użytkownika do pobierania pożytków z przedmiotu użytkowania". Skoro warunki i sposób użytkowania zostały uregulowane poprzez odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów o trwałym zarządzie, to oznacza to, że omawiane przepisy mają pierwszeństwo przed uregulowaniami wynikającymi z kodeksu cywilnego. Przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu na mocy art. 50 u.g.n. stosuje się odpowiednio dopiero w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w ustawie. Tym samym nieuprawnione jest odwoływanie się do treści art. 252 k.c. i twierdzenie, że istotą użytkowania jest uprawnienie użytkownika do swobodnego pobierania pożytków. Wykonywanie tego prawa podlega bowiem ograniczeniom wynikającym z uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z przyczyn omówionych wyżej niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 i 2 w zw. z art. 210 § 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie i brak orzeczenia w decyzji wygaszającej prawo użytkowania w przedmiocie zwrotu spółdzielni kwoty równej wartości nakładów poniesionych na użytkowaną nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...]

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na wydaniu uznaniowej decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania pomimo braku wyjaśnienia, jakiego rodzaju interes społeczny bezwzględnie wymagał odebrania użytkowania Spółdzielni, braku wszechstronnej analizy sprawy oraz wszechstronnego rozważenia podnoszonych przez stronę zarzutów i okoliczności wykazujących brak zaistnienia przesłanek wydania decyzji; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przywołanych przepisów mogło skutkować uwzględnieniem skargi Spółdzielni,

- niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 9 oraz 96a § 1 kpa i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 i art. 9 w zw. z art. 96a § 1 i 4 kpa polegającym na bezzasadnej odmowie uwzględnienia wniosku Spółdzielni o skierowanie sprawy do mediacji pomimo, że postępowanie miało tzw. zdatność mediacyjną, a rozbieżność interesów Spółdzielni i Gminy Miejskiej [...] /organu była związana z wzajemnymi stosunkami o charakterze cywilnoprawnym. Powyższe uczyniło prawo skarżącego do polubownego załatwienia sprawy i skorzystania z możliwości mediacji iluzorycznym oraz stanowiło naruszenie wyrażonej w kpa zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz zasady udzielania informacji uczestnikom postępowania. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie zarzutu mogło skutkować uwzględnieniem skargi Spółdzielni, zaś sama możliwość polubownego załatwienia sprawy w drodze mediacji była realna i istotna, gdyż Spółdzielni przysługiwało roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej w sprawie nieruchomości, nadto mogły ulec wyjaśnieniu kwestie dotyczące informowania o najmach i wyrażania zgód na zawieranie umów najmu, co zarówno Sąd, jak i organ pominęły rozpoznając sprawę na kolejnych etapach postępowania. Wynik mediacji mógł uczynić postępowanie bezprzedmiotowym, a tym samym mogło mieć to istotny wpływ na wynik postępowania. Uwzględnienie zarzutu skutkowałoby uwzględnieniem skargi Spółdzielni.;.

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 kpa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 11 kpa i bezzasadne przyjęcie, że zaniechanie przez organ szczegółowego wyjaśnienia w zakresie oceny interesów skarżącego oraz Gminy Miejskiej [...] nie miało wpływu na wynik sprawy w sytuacji. Ocena interesów skarżącego oraz Gminy Miejskiej [...] wbrew odmiennej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny materiału dowodowego i twierdzeń strony. Uwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 11 kpa mogło skutkować uwzględnieniem skargi Spółdzielni. Uwzględnienie wszystkich pominiętych okoliczności możliwe jest wyłącznie po uchyleniu zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji także wadliwej decyzji. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7 kpa na skutek wadliwego przyjęcia, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy, podczas gdy:

a) organ zaniechał rzetelnego wyjaśnienia, czy zawarcie umów najmu lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] wyłączyło lub co najmniej znacząco ograniczyło działalność skarżącego na nieruchomości oddanej mu w użytkowanie dla celów określonych w decyzji ustanawiającej użytkowanie;

b) organ pominął, że Gmina Miejska [...] była wielokrotnie informowana w różny sposób o fakcie najmu części nieruchomości, udzielała skarżącemu zgody (dorozumianej) na zawieranie umów najmu lokali użytkowych w budynku przy ul. [...] w [...], a nawet zaaprobowała i potwierdziła brak zastrzeżeń w tym zakresie prosząc o aktualny wykaz najemców oraz potwierdzając, że w przeszłości nie były wymagane w ramach istniejącego stosunku cywilnoprawnego pisemne wnioski i informacje w tym zakresie, natomiast dopiero na przyszłość zasugerowano, aby wnioski były formułowane na piśmie, co stanowi okoliczność istotną dla sprawy;

c) organ zignorował wszelki dostępny materiał dowodowy potwierdzający informowanie o najmach oraz zwracanie się o wyrażanie zgody i uzyskiwanie tych zgód (niewymagających formy szczególnej), nie odnosząc się szczegółowo do twierdzeń strony i zgłaszanych dowodów, jak również pomijając analizę kwestii braku wymogu co do formy i terminu informowania o zawieranych umowach oraz braku wymogów co do formy wyrażenia zgody, kwestii charakteru prawnego tej zgody i braku określenia wymaganego terminu jej wyrażenia. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 kpa mogło skutkować uwzględnieniem skargi Spółdzielni.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego;

- art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.g.n. - przez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że przepisy u.g.n. dotyczące wygaśnięcia trwałego zarządu mogą zostać zastosowane wprost do użytkowania ustanowionego na rzecz Spółdzielni [...] w drodze decyzji wydanej przed dniem 5 grudnia 1990 roku, to jest decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] lipca 1990 roku;

- art. 210 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dopuszczają wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zawieranie przez użytkownika umów najmu w formie dorozumianej, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje dla wyrażenia zgody formy szczególnej, a prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zgoda może być wyrażona w dowolnej formie, w tym może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia wolę wyrażenia zgody w sposób dostateczny, w tym także w sposób dorozumiany, a nadto poprzez brak uwzględnienia zastosowania art. 63 § 1 kc i art. 60 kc;

- art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. – przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię [...] nie jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w treści decyzji o ustanowieniu użytkowania;

- art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n.- przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o oddaniu jej w użytkowanie;

- art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący zawiadamiał Gminę o fakcie oddania części nieruchomości w najem oraz uzyskał zgodę Gminy Miejskiej [...], o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.;

Wskazał ponadto, iż w niniejszej sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. Okoliczność ta uzasadnia przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za niedostatecznie dotychczas wyjaśnioną oraz budzącą wiele poważnych wątpliwości skarżący uważa kwestię prawidłowej wykładni art. 210 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 oraz w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.g.n. w zakresie dotyczącym odpowiedniego stosowania do ustanowionego przed 5 grudnia 1990 r. użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 oraz art. 46 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.g.n. dotyczących trwałego zarządu, jak również kwestii formy i terminu dokonywania zawiadomienia o zawarciu umowy najmu oraz formy i terminu wyrażania zgody przez właściwy organ, w tym zastosowania przepisów o składaniu oświadczeń woli.

Mając na uwadze powyższe podstawy oraz wystąpienie w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z niewyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...]), przysługującego Spółdzielni [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1990 r.

Podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 46 ust. 2 pkt 2 -3 i 6 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.- dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.g.n., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. W myśl art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (użytkowania) w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie, w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Art. 46 ust. 2 pkt 3 stanowi, ze trwały zarząd może być wygaszony również w przypadku, gdy nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45 lub (pkt 6) gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

Wyjaśnić też należy, że w art. 46 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył formy "może z urzędu wydać decyzję", co oznacza, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji, oparta jest na sprawdzeniu przestrzegania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej, dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami zastosowanego środka do okoliczności konkretnej sprawy. Wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 pkt 1-5 jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji, który wymaga odpowiedniego uzasadnienia w kontekście ogólnych przepisów o istocie użytkowania (trwałego zarządu) w zakresie wymaganym przez zasady postępowania administracyjnego (art. 6-11 k.p.a.). Użytkowanie (trwały zarząd) jest formą władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności przez użytkownika. Na aprobatę zasługują poglądy prezentowane w orzecznictwie, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością (por. wyrok z dnia 29 maja 1996r., sygn. akt SA/Sz 1548/95, publ. OSP 1997/7-8 poz. 137 z glosą aprobującą M. Stahl.).

Użytkowanie w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n., do którego znajdują zastosowanie przepisy o trwałym zarządzie, jest prawem do władania nieruchomością ograniczonym celami na jaki nieruchomość została przeznaczona (por. art. 45 ust. 2 pkt 3; art. 46 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 u.g.n.) oraz działalnością użytkownika (art. 46 ust. 2 pkt 1; art. 45 ust. 2 pkt 5 u.g.n.). Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Odpowiednikiem uprawnień właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) są obowiązki użytkownika nieruchomości do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), uzyskania zgody na wprowadzenia zmian budowlanych (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), a także zawiadamiania o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę lub użyczenie osobie trzeciej albo uzyskania zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat (art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.).

W tym kontekście nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, stanowiące w większej części powtórzenie zarzutów kierowanych do sądu wojewódzkiego.

W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.g.n. - przez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że przepisy u.g.n. dotyczące wygaśnięcia trwałego zarządu mogą zostać zastosowane wprost do użytkowania ustanowionego na rzecz Spółdzielni [...] w drodze decyzji wydanej przed dniem 5 grudnia 1990 roku, to jest decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 1990 roku. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia na czym polega odpowiednie stosowanie przepisów o trwałym zarządzie w stosunku do użytkowania o którym mowa w art. 210 u.g.n. Nie sposób przyjąć bowiem poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z którego wynikałoby, że do użytkowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem u.g.n., a takie jest przesłanie wynikające w tym zakresie ze skargi kasacyjnej. Wyjaśnić zatem należy, że art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis przejściowy miał na celu zapewnienie nienaruszalności prawa użytkowania istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że:" Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego". Na podstawie ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie 15 lutego 2000 r. art. 210 ust. 1 otrzymał brzmienie aktualne do chwili obecnej: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu." Zmiana ta była podyktowana tym, że w poprzednim brzmieniu państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej w stosunkach cywilnoprawnych nie mogły być podmiotami prawa cywilnego, lecz mogły działać jedynie na rzecz podmiotów, które powołały je do działań. Wprowadzony w zd.2 art. 210 ust. 1 zapis, że do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu umożliwił państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym władanie gruntami państwowymi i samorządowymi na podstawie przepisów o trwałym zarządzie. Zgodzić się należy, że skarżącym kasacyjnie, że użytkowanie, o którym jest mowa w art. 210 u.g.n. jest ograniczonym prawem rzeczowym ze wszelkimi tego skutkami wynikającymi z uregulowania tej instytucji w Kodeksie cywilnym.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Pojęcie jednostki organizacyjnej wyjaśnia art. 4 pkt 10 tej ustawy, jako państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zatem trwały zarząd jest wykonywany przez podmioty publicznoprawne, a nie podmioty prywatne. Skarżąca kasacyjnie jest podmiotem prywatnym, niemającym statusu podmiotu publicznoprawnego. Dlatego też ustawodawca użył w art. 210 ust. 1 zd. 2 słowa "odpowiednio", gdyż norma prawna tego przepisu może odnosić się do podmiotów o zróżnicowanym statusie prawnym. Nie można utożsamiać trwałego zarządu i użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego. Do użytkowania w rozumieniu art. 210 ust. 1 stosować można odpowiednio te przepisy o trwałym zarządzie, które nie kolidują z przepisami dotyczącymi użytkowania stanowiącymi istotę tego prawa a wynikającymi z kodeksu cywilnego. Niemniej ustanowione na gruncie prawa administracyjnego użytkowanie, jak wspomniano wyżej, doznaje ograniczeń wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do gruntów oddanych w użytkowanie przed dniem 5 grudnia 1990 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, do użytkowania stosuje się odpowiednio (z uwagi na podmiot, któremu to prawo służy) przepisy o trwałym zarządzie. Odpowiednie stosowanie przepisów o trwałym zarządzie, o którym jest. mowa w art. 43 ustawy w stosunku do użytkowania przewidzianego w art. 210 tej ustawy nie wyłącza możliwości zastosowania art. 46 u.g.n. w stosunku do użytkowania jeżeli ziszczą się przesłanki w nim przewidziane. Z tych przyczyn, zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dopuszczają wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zawieranie przez użytkownika umów najmu w formie dorozumianej, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje dla wyrażenia zgody formy szczególnej, a prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zgoda może być wyrażona w dowolnej formie, w tym może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia wolę wyrażenia zgody w sposób dostateczny, w tym także w sposób dorozumiany, a nadto poprzez brak uwzględnienia zastosowania art. 63 § 1 kc i art. 60 kc.

Można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o gospodarce gruntami szczególnej formy wyrażania zgody na zawarcie umów najmu dokonywanych przez użytkownika. Również zawiadomienie nie zostało objęte szczególnym reżimem w tym zakresie, niemniej zgodnie z art. 14 K.p.a. (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji) organy administracji miały obowiązek załatwiać sprawy w formie pisemnej. Zatem to forma pisemna była sposobem komunikowania się organu z podmiotami w stosunkach zewnętrznych, również na tle u.g.n. Inne formy działania, wymagały również pisemnego potwierdzenia podjętych działań. Nie można wywodzić z braku jakichkolwiek dowodów, a w tym wypadku ciężar dowodu ciążył na skarżącym kasacyjnie, że organ był zawiadomiony i w sposób bliżej nie określony takiej zgody udzielał. Zarzutu tego skarżący kasacyjnie nie poparł stosowną dokumentacją. Wskazać też należy, że zgoda organu w rozumieniu art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może być dorozumiana. Zgoda powinna mieć charakter pewny i niebudzący wątpliwości, co wynika chociażby z sankcji jakie przewidział ustawodawca dla podmiotu, który takiej zgody nie uzyskał. Zgoda organu, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. mogła być wyrażona jedynie wówczas, gdy organ był zawiadamiany o woli zawarcia jednej z umów przewidzianych tych przepisem. I to organ decydował o formie jaką miała przyjąć jego zgoda. Z okoliczności sprawy wynika, że zawiadomienia takiego Skarżąca kasacyjnie, jako użytkownik nieruchomości, nie składała. Trudno zatem zarzucać organom, że nie wyrażały zgody na wynajem nieruchomości w jakiejkolwiek formie, skoro fakt zawarcia umów nie był im znany. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że Gmina [...] zażądała od skarżącego kasacyjnie wykazu najemców, co nastąpiło dopiero w 2016 roku, a jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów, nieruchomość była wynajmowana od co najmniej 18 lat bez wiedzy Gminy Miasta [...] o tym fakcie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. – przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię [...] nie jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w treści decyzji o ustanowieniu użytkowania.

Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu i następnie Sądu I instancji wynika, że budynek wraz z gruntem na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1990 r. został przekazany Spółdzielni pod dotychczasowy cel na co wyraźnie wskazuje zapis decyzji. Teren opisany w decyzji przeznaczony był pod biurowiec Spółdzielni [...]. Decyzja przekazująca nieruchomość nie wskazywała na inną możliwość zagospodarowania budynku, nie zezwalała również na jej podnajem. Działalność Spółdzielni w dacie wydania decyzji miała polegać na świadczeniu usług w zakresie organizacji i obsługi procesów inwestycyjnych, w szczególności w mleczarstwie. Dla realizacji tego celu miała służyć cała nieruchomość przekazana w użytkowanie. Przedmiot działalności Spółdzielni niewątpliwie był znany organowi przekazującemu nieruchomość w użytkowanie, przedmiot ten wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 1990 r. Sygn. akt [...], które to postanowienie wraz z pierwotnym statutem Spółdzielni znajduje się w aktach sprawy. Nie stanowi natomiast realizacji celu wynajem poszczególnych pomieszczeń na cele niezwiązane z działalnością Spółdzielni [...].

W świetle powyższego za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n.- przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania przez Spółdzielnię [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o oddaniu jej w użytkowanie. Wynajem znacznej części powierzchni nieruchomości na cele niezwiązane z działalnością Spółdzielni, jak niewadliwie ustaliły organy administracji, i zostawienie na ten cel jednego pomieszczenia oznacza, że nieruchomość w istocie nie jest już niezbędna do działalności Spółdzielni. Pozostawienie dla tego działania jedynie jednego pomieszczenia świadczy o tym, że działalność taka może być wykonywana w lokalu o znacznie mniejszej powierzchni niż dotychczasowy obiekt. Oznacza to również, że wykorzystywanie całego budynku na potrzeby działalności statutowej nie jest konieczne. Spółdzielnia [...] powstała w celu wspierania procesów inwestycyjnych, głównie w przemyśle mleczarskim. Taki był główny cel statutowy i na taki cel przekazano budynek. Ograniczenie tej działalności do rozmiarów aktualnych wskazuje na zbędność przekazanej nieruchomości.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący zawiadamiał Gminę o fakcie oddania części nieruchomości w najem oraz uzyskał zgodę Gminy Miejskiej [...], o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca kasacyjnie wynajmowała powierzchnie biurowe od [...] lat, przy czym nie przedstawiła dowodów potwierdzających zgłoszenie powyższego do właściciela obiektu. Zgłoszenie takie nastąpiło dopiero w 2016 roku i Spółdzielnia uzyskała wówczas zgodę na kontynuację dotychczasowych umów. Nie zmienia to jednak okoliczności sprawy, bowiem Spółdzielnia nie zdołała w toku postepowania wykazać, że wynajmowanie przez nią pomieszczeń odbywało się za zgodą lub wiedzą organu. Ciężar dowodu, jak w przypadku powyższym, ciąży na wynajmującym. Zatem zgoda na wynajem udzielona w 2016 roku nie sanuje dotychczasowego, niezgodnego z powyższym przepisem, stanu sprawy.

Nie można również zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza, że mimo obszerności ich uzasadnienia, w istocie są ogólnikowe i opierają się o wybrane fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2017 roku, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. polegającym na wydaniu uznaniowej decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania pomimo braku wyjaśnienia, jakiego rodzaju interes społeczny bezwzględnie wymagał odebrania użytkowania Spółdzielni, braku wszechstronnej analizy sprawy oraz wszechstronnego rozważenia podnoszonych przez stronę zarzutów i okoliczności wykazujących brak zaistnienia przesłanek wydania decyzji. Uzasadnienie powyższego zarzutu wskazuje, że skarżąca kasacyjnie utożsamia interes społeczny z jej własnym słusznym interesem. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego zarzutu (pkt 2.12) "wątpliwe jest, aby zbieżne z interesem społecznym było obecnie prowadzenie przez Spółdzielnię szeroko zakrojonej działalności w branży przemysłu mleczarskiego... . Praktyka wieloletniego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółdzielnię "[...]" pokazuje, że obecnie zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi w zasadzie nie występuje, podczas, gdy bardzo pożądane jest świadczenie usług polegających na udostępnieniu lokali i pomieszczeń użytkowych." Jak zatem przyznaje skarżąca kasacyjnie prawidłowe było stanowisko organów i Sądu I instancji wskazujące na konieczność zastosowania w sprawie art. 46 u.g.n. Nie leży bowiem w interesie społecznym przekazywanie środków uzyskanych z wynajmu i udostępniania lokali podmiotom obcym, z wyłączeniem właściciela gruntu Miasta [...], w sytuacji gdy posiada on aparat niezbędny do zapewnienia obsługi takiej działalności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 9 oraz 96a § 1 K.p.a. Mediacja, o której jest mowa w art. 96a § 1 K.p.a. jest dobrowolna, strony mogą do niej przystąpić zgodnie z wyrażoną w tej mierze wolą. Brak zgody na mediację nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, jest tylko jedną z możliwości ewentualnego wypracowania stanowiska w sprawie. Mediacja nie może być przeprowadzona niezgodnie z przepisami, jej rezultatem nie może być również porozumienie stojące w sprzeczności z obowiązującym prawem.

Nie można tez podzielić zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 kpa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 11 kpa i bezzasadne przyjęcie, że zaniechanie przez organ szczegółowego wyjaśnienia w zakresie oceny interesów skarżącego oraz Gminy Miejskiej [...] nie miało wpływu na wynik sprawy w sytuacji. Zarzut ten jest powtórzeniem zarzutów poprzedzających.

Nie jest tez zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7 kpa na skutek wadliwego przyjęcia, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że art. 7 K.p.a. istotnie nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Zatem wbrew zarzutom skargi to sama skarżąca kasacyjnie winna była wykazać, że zawarcie umów najmu lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] nie ograniczyło działalności skarżącej na nieruchomości oddanej jej w użytkowanie dla celów określonych w decyzji ustanawiającej użytkowanie. Takich dowodów skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła. Wręcz przeciwnie, nawet z treści skargi kasacyjnej można wywieść, że działalność ta, jako zbędna na rynku, nie jest już prowadzona w takim rozmiarze by przy jej wykonywaniu konieczne było wykorzystywanie budynku. Podobnie, to nie Gmina Miejska [...] miała obowiązek wykazać w toku postępowania, że była zawiadamiana o umowach najmu zawieranych przez skarżącą kasacyjnie. Trudno zatem w takiej sytuacji zarzucać organom, że nie przeprowadziły w tym zakresie stosownego postępowania skoro w aktach organu takich dokumentów brakuje. Nie przekazał ich również skarżący.

Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie zagadnienie prawne budzące, w jej ocenie, poważne wątpliwości, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. w kwestii prawidłowej wykładni art. 210 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 oraz w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.g.n. w zakresie dotyczącym odpowiedniego stosowania do ustanowionego przed 5 grudnia 1990 r. użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 oraz art. 46 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.g.n. dotyczących trwałego zarządu, jak również kwestii formy i terminu dokonywania zawiadomienia o zawarciu umowy najmu oraz formy i terminu wyrażania zgody przez właściwy organ, w tym zastosowania przepisów o składaniu oświadczeń woli, nie budziło w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów większych trudności interpretacyjnych. Wyrazem tego jest brak rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie. Wniosek jest zatem bezzasadny.

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.