Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 982/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 232/18 w sprawie ze skarg J. K. oraz B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 232/18), po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. K. oraz B. O., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (pkt 1), przyznał zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz J. K. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] stycznia 2000 r. Wójt Gminy B. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy B., położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 221 m2 zapisanej w KW [...] na rzecz L. K. i W. K. w ustawowej wspólności jako wieczystych użytkowników do 1/2 oraz B. O. jako wieczystego użytkownika do 1/2 części (pkt 1). Za przekształcenie ww. prawa wyliczono opłatę jednorazową (pkt 2) oraz wskazano, że decyzja stanowi podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (pkt 3).

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył L. K.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło w całości nieważność powyższej decyzji, wskazując, że co prawda nabycie własności przez Gminę B. nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to jednak w dacie wydawania badanej decyzji nie została wydana decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez Gminę. Decyzją z [...] marca 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 544/14) uchylił obie ww. decyzje Kolegium, uznając, że organ zaniechał całkowicie poszukiwania i ustalania ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w świetle ustawy o przekształceniu. Nie rozważono także kwestii wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz przesłanki wydania decyzji z "rażącym naruszeniem prawa".

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło, że decyzja z [...] stycznia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa – przepisów o właściwości, lecz nie stwierdzono jej nieważności, gdyż od daty jej doręczenia upłynęło 10 lat. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 599/16) uchylił obie ww. decyzje Kolegium. Sąd podkreślił fakt nabycia własności nieruchomości przez Gminę z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz to, że rozstrzygające dla sprawy będzie ustalenie, czy ostatecznie wydano decyzję komunalizacyjną. Jeśli taka decyzja pojawiła się w obrocie, to z uwagi na jej skutek ex tunc nie można byłoby stwierdzić, że pomimo późniejszego jej wydania, organ orzekający o przekształceniu wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Jeśli natomiast taka decyzja nigdy nie była wydana, organ nie mógł orzec o przekształceniu prawa. Skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa wadliwość braku właściwości do rozpoznania tego typu sprawy. Sąd wskazał, że zadaniem organu będzie rozważenie, czy brak decyzji komunalizacyjnej w chwili przekształcenia prawa wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz rozważenie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13).

Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2000 r. Organ potwierdził wydanie przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego ostatecznej decyzji z [...] października 2013 r. o stwierdzeniu nieodpłatnie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę B. mienia Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, stanowiącego nieruchomość gruntową będącą przedmiotem decyzji z [...] stycznia 2000 r. Zdaniem Kolegium nie można zatem stwierdzić, że organ wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Niemniej jednak zdaniem organu, mocy wstecznej decyzji komunalizacyjnej nie można utożsamiać z tytułem prawnym wynikającym z dokumentu stwierdzającego istnienie tego tytułu, a nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. Ponieważ w dacie wydania badanej decyzji tytuł prawny Gminy do nieruchomości nie był potwierdzony decyzją komunalizacyjną, to Wójt przez wydanie decyzji dokonał w istocie rozporządzenia prawem własności, przy czym nie był on organem uprawnionym do oceny nabycia przez Gminę takiego tytułu prawnego. Podejmując taką decyzję naruszył istotnie prawo, co może wynikać z charakteru prawnego nabycia przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, która z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stała się z mocy prawa własnością gminy, możliwe jest dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie, jest ostateczna. Ponadto zdaniem organu brak było możliwości powołania się na wywołanie przez badaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolegium dokonało również analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13).

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli B. O. i J. K. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a skarżący art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Uchylając obie decyzje Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na wstępie na zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określone w ustawie z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746) oraz nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, niewątpliwie Wójt Gminy B. dopuścił się oczywistego naruszenia przepisów, gdyż pomimo braku wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Brak ww. decyzji uniemożliwiał wydanie takiej decyzji.

Odrębnego omówienia zdaniem Sądu pierwszej instancji wymaga jednak przesłanka skutków, jakie przedmiotowa decyzja wywołała (niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa). Jak podkreślił Sąd, o przejściu prawa własności stanowi ustawa, a nie decyzja komunalizacyjna. Decyzja ta jest konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności na nowego właściciela oraz do ewentualnego uruchomienia kontroli instancyjnej w celu sprawdzenia prawidłowości działania organów w poszczególnych sprawach. Nie można jednak traktować tej decyzji o deklaratoryjnym charakterze jako decyzji prawotwórczej i przyznawać jej moc w powodowaniu skutku w postaci przenoszenia własności. Skutek ten nastąpił niewątpliwie z mocy prawa, a sama decyzja ma za zadanie jedynie go potwierdzić, umożliwiając dalszą kontrolę instancyjną oraz ewentualny obrót nieruchomością. Zgodnie z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody, skutki jej następują ex tunc, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Jak zauważył Sąd, faktyczne ograniczenie w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, do którego w sposób oczywisty dojdzie, gdy właściciel nie będzie w stanie wykazać przysługującego mu prawa, nie jest tożsame z kwestią przysługiwania mu prawa. Dlatego też z faktu istnienia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nie można wywodzić skutków w zakresie istnienia samego prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również wagę mocy wstecznej decyzji komunalizacyjnej wojewody, powodującą niepewność co do rzeczywistego stanu prawego nieruchomości do czasu ostatecznego zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem Sądu, skoro przejście prawa własności wynika z mocy prawa, tj. z brzmienia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, a jednocześnie może toczyć się postępowanie mające na celu formalne potwierdzenie tego stanu prawnego oraz uwidocznienie go w odpowiednich rejestrach – ustalenia w zakresie własności poczynione do czasu zakończenia postępowań komunalizacyjnych zniweczyć może moc wsteczna wydanej następnie decyzji komunalizacyjnej, która została w niniejszej sprawie wydana [...] października 2013 r. Kluczowe dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest zatem uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody. Jak podkreśla się w orzecznictwie, decyzja wojewody jest deklaratoryjna, jednakże stanowi ona jedyny miarodajny dokument świadczący o tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zostały spełnione przesłanki skutkujące nabyciem jej własności przez gminę. W tym sensie decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, jak również nie może skutecznie powoływać się na te prawa wobec osób trzecich. Gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które w wyniku komunalizacji stały się z mocy prawa jej własnością, dopiero gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna. Aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy wprowadzającej. Zgodnie też z art. 20 ust. 1 ustawy wprowadzającej, dopiero prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa lub przekazania stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Zatem, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie komunalizacyjne prawomocną decyzją wojewody, nie ma możliwości dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej. Dopiero decyzja ta otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich, ale skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa niepewność co do istnienia prawa z mocą wsteczną. Natomiast nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. Nadto tytułem prawnym nie jest dokument, w tym przypadku decyzja komunalizacyjna wojewody, lecz prawo o określonej treści dające się zidentyfikować wobec danej nieruchomości. Sposób nabycia prawa własności z mocy prawa wyklucza zaś skuteczność powoływania się przez Skarb Państwa na domniemanie z wpisu w księdze wieczystej wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które może być obalone w każdym postępowaniu w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Sąd pierwszej instancji wskazał również na art. 228 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z którego wynika, że pomimo braku deklaratoryjnej decyzji wojewody nieruchomości nabytych z mocy prawa przez gminy w dniu 27 maja 1990 r. nie traktuje się jako mogących być przedmiotem czynności dokonywanych przez organy Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w decyzji Wójta z [...] stycznia 2000 r. nie spowodowało skutków świadczących o konieczności stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a wydanie przez Wojewodę decyzji z [...] października 2013 r. potwierdziło ze skutkiem ex tunc możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przedmiotowej decyzji. Skutki zatem decyzji z [...] stycznia 2000 r. mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie było również konieczne szczegółowe rozpatrywanie okoliczności związanych z upływem czasu od wydania decyzji z [...] stycznia 2000 r., którego to upływu dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) oraz kwestii ewentualnego spowodowania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że organy dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 200 i art. 250 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] stycznia 2000 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydanie przez Wójta Gminy B. decyzji z [...] stycznia 2000 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności nieruchomości gruntowej, bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej dotyczącej ww. działki nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy B.,

2) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji ww. organu z [...] października 2017 r., podczas gdy istniały podstawy do oddalenia obu skarg w całości z uwagi na fakt, że ww. decyzje zawierały prawidłowe rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2000 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie obu skarg oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz oświadczył, że w sprawie opłata za pomoc prawną udzieloną z urzędu nie została zapłacona ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że brak decyzji komunalizacyjnej w dacie wydania decyzji przekształceniowej nie pozwalał na przyjęcie, iż Wójt był uprawniony do dokonania przekształcenia użytkowania wieczystego działki w prawo własności ww. nieruchomości. Sąd ewidentnie nie docenił wagi tego naruszenia, a także błędnie i bez szerszej analizy uznał, że skutki społeczno – gospodarcze, jakie ww. decyzja wywołuje, są do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w praworządnym państwie. Nie da się także wyprowadzić w sprawie "podstawy konwalidacyjnej" z uwagi na jej administracyjnoprawny charakter.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca B. O., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz jej pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa była przedmiotem wcześniejszej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaprezentowanej w dwóch prawomocnych wyrokach z 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 544/14) i 4 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 599/16), która zgodnie z art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. była wiążąca tak dla Sądu pierwszej instancji, którego wyrok stanowi przedmiot oceny kasacyjnej jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę. W wyrokach tych, szczególnie w wyroku z 4 kwietnia 2017 r. przesądzono szereg istotnych elementów sprawy, które winny zostać uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a które jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji zostały przez ten organ pominięte. Zauważyć także trzeba, że ocenę zaprezentowaną w tym wyroku powtórzył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, rozszerzając ją o kolejne elementy sprawy, które ponownie uszły uwadze organowi rozpoznającemu po raz kolejny sprawę. Koniecznym było zatem przypomnienie wniosków formułowanych w tych wyrokach celem prawidłowego usystematyzowania okoliczności, które winny podlegać ocenie organu w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2000 r.

I tak, w wyroku z 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaznaczył na wstępie, że "[s]pór w niniejszej sprawie, w zasadniczej mierze sprowadza się do oceny charakteru prawnego i skutków prawnych braku decyzji komunalizacyjnej wojewody". Sąd ten podkreślił następnie, że "o przejściu prawa własności stanowi ustawa a nie decyzja komunalizacyjna wojewody. Decyzja wojewody jest konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności na nowego właściciela oraz do ewentualnego uruchomienia kontroli instancyjnej w celu sprawdzenia prawidłowości działania organów w poszczególnych sprawach. Nie można jednak traktować tej decyzji o deklaratoryjnym charakterze, jako decyzji prawotwórczej i przyznawać jej moc w powodowaniu skutku w postaci przenoszenia własności – skutek ten nastąpił niewątpliwie z mocy prawa, a sama decyzja ma za zadanie jedynie go potwierdzić, umożliwiając dalszą kontrolę instancyjną oraz ewentualny obrót nieruchomością. Nadto Sąd zwracał uwagę również na "wagę mocy wstecznej decyzji komunalizacyjnej", podkreślając, że "[k]luczowe dla kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnień właścicielskich jest uzyskanie ostatecznej decyzji wojewody. Dokonując z kolei przeglądu orzecznictwa Sądu Najwyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy konkludował, że "decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa, jednak dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich ale skutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa niepewność co do istnienia prawa z mocą wsteczną. (...) Nabycie prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa powoduje, że Gmina jest już jej właścicielem od dnia 27 maja 1990 r., jednakże dla zadysponowania tą nieruchomością w obrocie cywilnoprawnym wymagane jest potwierdzenie tego nabycia deklaratoryjną decyzją wojewody wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podsumowując Sąd uznał, że "[s]kutek ex tunc decyzji komunalizacyjnej usuwa wadliwość braku właściwości do rozpoznania sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co należy interpretować w ten sposób, że od momentu przejścia własności z mocy prawa na rzecz gminy, jej organ był właściwy do rozpoznania sprawy". Powyższe, doprowadziło z kolei Sąd do sformułowania zalecenia, że "[z]adaniem organu jest też rozważenie czy brak decyzji komunalizacyjnej w chwili przekształcenia prawa wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 na co wskazuje skarżący. Organ nie zawarł analizy w tym przedmiocie".

Sąd pierwszej instancji podzielając i powtarzając powyższe rozważania, dodał, że "[o]drębnego omówienia wymaga jednakże ostatnia przesłanka, tj. skutków, jakie przedmiotowa decyzja wywołała. Jak wskazano wyżej, za skutki świadczące o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uważa się skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym zakresie wymaga szczególnego podkreślenia to, że o przejściu prawa własności stanowi ustawa, a nie decyzja komunalizacyjna wojewody".

Powyżej cytowane wypowiedzi pozostają ze sobą w logicznym związku i przede wszystkim wskazują, jaki skutek dla oceny przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2000 r. miał fakt wydania [...] października 2013 r. tzw. decyzji komunalizacyjnej. Jak stwierdzano w powyżej cytowanym wyroku z 4 kwietnia 2017 r. skutek ex tunc i deklaratoryjny charakter tejże decyzji, również wielokrotnie podkreślany w zaskarżonym wyroku, usunął stan niepewności co do istnienia prawa z mocą wsteczną. Przejście własności nieruchomości nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r., a więc w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2000 r. działka objęta tą decyzją stanowiła własność Gminy, co potwierdziło wydanie tzw. decyzji komunalizacyjnej. O ile wadliwość wydania ww. decyzji Wójta nie budziła wątpliwości w sprawie – jak wskazał Sąd pierwszej instancji organ dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) – o tyle podkreślić należy, że dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest wystarczające ustalenie, że decyzja ta w chwili jej wydania naruszała prawo. Koniecznym jest, aby naruszenie to miało charakter kwalifikowany, a więc "rażąco" naruszała prawo. Jak przyjmuje się z kolei w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnym o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje kontrolowana decyzja. Bez prawidłowej oceny czy w sprawie wskazywane naruszenie prawa powoduje niekceptowalne skutki społeczno – gospodarcze w demokratycznym państwie prawa, nie można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skutki takie sprowadzają się natomiast do ustalenia, że skoro Gmina była właścicielem działki objętej decyzją z [...] stycznia 2000 r., chociaż prawo to potwierdzono późniejszą decyzją komunalizacyjną, to przekształcenie ustanowionego na niej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Decyzja komunalizacyjna usankcjonowała stan prawny nieruchomości, a Gmina jako jej właściciel była uprawniona do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na niej ustanowionego.

Nie można zatem podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie konkretne skutki społeczno – gospodarcze decyzji analizował, skoro skutek ten wynika wprost z całej argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji jak również z wydanych w sprawie uprzednio wyroków. Jedynie dla wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie został on wprost wyartykułowany powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Z tej też przyczyny jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (zarzut 1). Brak uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji komunalizacyjnej i jego wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności badanej w sprawie decyzji wynika z charakteru prawnego tejże decyzji, co przesądzono na wcześniejszym etapie postępowania.

W konsekwencji powyższego, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a. (zarzut 2).

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258 – 261 P.p.s.a.