Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 214/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2-3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 16 ust. 8, § 29 ust. 4 pkt 1, § 31 ust. 4 pkt 1, § 33 ust. 4 pkt 1, § 35 ust. 4 pkt 1, § 37 ust. 4 pkt 1 oraz § 39 ust. 4; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Wojewoda zaskarżył uchwałę w

w części obejmującej: § 29 ust. 4 pkt 1, § 31 ust. 4 pkt 1, § 33 ust. 4 pkt 1, § 35 ust. 4 pkt 1, § 37 ust. 4 pkt 1, § 39 ust. 4 oraz § 16 ust. 8 i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., zwanej dalej "p.b.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie w § 29 ust. 4 pkt 1, § 31 ust. 4 pkt 1,

§ 33 ust. 4 pkt 1, § 35 ust. 4 pkt 1, § 37 ust. 4 pkt 1, § 39 ust. 4 zaskarżonej chwały zapisu "nakazuje się poprzedzenie realizacji jakiegokolwiek budynku rozpoznaniem warunków gruntowo-wodnych z obowiązkiem weryfikacji stanów i poziomów wód gruntowych oraz nośności gruntu ";

- naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie w planie ustaleń zawartych w § 16 ust. 8 uchwały.

Wojewoda wyjaśnił, że w § 29 ust. 4 pkt 1 dla terenu [...], w § 31 ust. 4 pkt 1 dla terenu [...], w § 33 ust. 4 pkt 1 dla terenu [...], w § 35 ust. 4 pkt 1 dla terenu [...], w § 37 ust. 4 pkt 1 dla terenu [...], w § 39 ust. 4 dla terenu [...], w ramach określenia szczególnych warunków zagospodarowania i zabudowy terenów, ustalono że: nakazuje się poprzedzenie realizacji jakiegokolwiek budynku rozpoznaniem warunków gruntowo-wodnych z obowiązkiem weryfikacji stanów i poziomów wód gruntowych oraz nośności gruntu. Wojewoda zaznaczył, że przepisy ustawy, które wraz z innych przepisami prawa, ustalają granice władztwa, wskazują enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu. Wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Przy czym zwrot "w zależności od potrzeb" nie jest skierowany do organu planistycznego, czy organu administracji architektoniczno-budowlanej lecz przede wszystkim do konstruktora budynku. O zasadności oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego, a weryfikuje to ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że zgodnie z wymogiem § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej "rozporządzeniem z d dnia 26 sierpnia 2003 r."), przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. To samo też odnieść należy do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dla terenu objętego planem miejscowym oraz określenia warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

W § 16 ust. 8 zaskarżonej uchwały ustalono: w celu kształtowania układu komunikacyjnego i organizacji ruchu drogowego, zachowującego jako priorytet maksymalizację bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaleca się lokalizowanie połączenia terenu [...] z terenem zlokalizowanej poza granicami planu drogi powiatowej nr [...] - ulica [...], w sposób umożliwiający wyjazd z terenu [...] i wjazd na teren [...] jedynie na zasadzie prawoskrętu. Powyższe wykracza zdaniem Wojewody poza określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. katalog elementów planu miejscowego. Kwestia określenia w planie miejscowym relacji prawoskrętu stanowi zakres organizacji ruchu i jest określana w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów Rada Gminy stwierdziła, że uprawnienie do prowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestionowanych przez Wojewodę zapisów wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który nakłada na gminę obowiązek wykazania szczególnych warunków i ograniczeń w sposób umożliwiający podmiotom użytkującym przestrzeń skutecznie i bezpiecznie korzystać ze swoich praw do zagospodarowania terenów, do których posiadają tytuł prawny. Brak wykazania takich warunków lub ograniczeń byłby istotnym naruszeniem prawa, który warunkowałby odpowiedzialność po stronie Gminy oraz naruszałby zasady bezpiecznego dla ludzi i mienia kształtowania zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady Gminy pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W analizowanym stanie faktycznym Gmina ustalała konieczność wyprzedzającego przeprowadzenia oceny warunków gruntowo-wodnych przed realizacją konkretnej kategorii obiektów budowlanych - budynków (jako mających znacząco odmienny wpływ na stosunki wodne i znacznie bardziej wymagających pod względem technicznym, jeśli chodzi o posadowienie) na podstawie regulacji przewidzianej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Zdaniem Rady Gminy nie został naruszony art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. Powyższy przepis stanowi, iż "do projektu budowlanego w zależności od potrzeb załączyć należy wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych". Użyte w uchwale określenie: "rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych z obowiązkiem weryfikacji stanów i poziomów wód gruntowych oraz nośności gruntu" nie jest tożsame z prawnie wiążącymi terminami użytymi przez organ wnoszący skargę, tj. "badania geologiczno-inżynierskie oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych". Tego rodzaju utożsamienie zapisów jest nieuprawnione i prowadzi do niewłaściwej interpretacji regulacji zawartych w uchwale miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Regulacja zawarta w planie miejscowym zagospodarowania nie wkracza w obszar zastrzeżony dla procedury zatwierdzania dokumentacji projektowej na cele inwestycji. Plan miejscowy wskazuje ogólnie na konieczność rozpoznania warunków, nie tylko posadowienia, lecz również stosunków wodnych, które wskutek wprowadzenia projektowanych inwestycji mogą być zmienione, a nawet zaburzone. Wskazanie rozpoznania warunków gruntowo-wodnych należy więc zakwalifikować do kategorii wymogu zapewnienia bezpieczeństwa inwestycji rozumianej autonomicznie, a także rozumianej w relacji pomiędzy inwestycją realizowaną na jednym terenie i skutkami wywoływanymi na terenach sąsiednich (przedmiotowy plan obejmuje znaczną skarpę, na której oraz pod którą lokalizowane mogą być budynki).

Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów Rada Gminy stwierdziła, że treść § 16 ust. 8 zaskarżonej uchwały ma charakter informacyjno-postulatywny, a jego celem było jedynie wskazanie poprawnego, spełniającego postulat bezpieczeństwa ludzi i mienia, doprecyzowanie intencji planistycznej, rozumianej jako spełnienie postulatów preambuły ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 5 i 9). Zdaniem Rady Gminy elementami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są także elementy informacyjne i objaśniające pomimo, że nie są wymienione i wskazane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w jej przepisach wykonawczych. Zapis nie mający charakteru regulacyjnego, nie wywołujący skutków prawnych, będący równocześnie doprecyzowaniem intencji planu zgodnej z potrzebami zarówno Gminy, jak organów uczestniczących w procesie planistycznym, w tym zarządców różnych elementów systemu drogowego jest zdaniem Rady Gminy zasadny, a jego obecność w uchwale nie stanowi naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W rozpoznawanej sprawie sporna pozostaje kompetencja Rady Gminy do ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazu poprzedzenia realizacji jakiegokolwiek budynku rozpoznaniem warunków gruntowo-wodnych z obowiązkiem weryfikacji stanów i poziomów wód gruntowych oraz nośności gruntu.

W art. 15 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne (ust. 2) oraz fakultatywne (ust. 3) elementy jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje do wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego przez Wojewodę zapisu Rada Gminy wywodzi z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Może to przy tym być zarówno zakaz budowy wszelkich obiektów budowlanych, jak i obiektów określonej kategorii. Przepis ten daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny w konsekwencji ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jednakże taka poważna ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć (Plucińska-Filipowicz Alicja i Kosicki Artur. Art. 15. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

W ocenie Sądu Wojewoda słusznie zarzucił Radzie Gminy, iż wprowadzenie kwestionowanego nakazu wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia zawarty w art. 15 u.p.z.d. Nałożenie obowiązku rozpoznania warunków gruntowo-wodnych z obowiązkiem weryfikacji stanów i poziomów wód gruntowych oraz nośności gruntu nie należy bowiem do zakresu zagadnień przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacji omawianego zagadnienia dokonuje się bowiem dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Natomiast skoro wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych należy wykonać w zależności od potrzeb, to wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny. Oznacza natomiast to, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1740/11, czy z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1510/16, z dnia 5 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2125/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji obowiązek wykonania ewentualnych badań w omawianym zakresie zależy od uznania projektanta konstrukcji obiektu budowlanego, a nie od uznania Rady Gminy. Niedopuszczalnym było zatem wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisu sprzecznego z normą zawartą w przepisach ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał tym samym, że § 29 ust. 4 pkt 1, § 31 ust. 4 pkt 1, § 33 ust. 4 pkt 1, § 35 ust. 4 pkt 1, § 37 ust. 4 pkt 1, § 39 ust. 4 zaskarżonej uchwały zostały ustanowione z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Odnosząc się jednocześnie do stanowiska Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, że w żadnym z przywołanych przez Radę wyroków Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił możliwości ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakazu przeprowadzenia przedmiotowych badań.

Odnosząc się do drugiego z podniesionych przez Wojewodę zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż w § 16 ust. 8 zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustanowiła, że w celu kształtowania układu komunikacyjnego i organizacji ruchu drogowego, zachowującego jako priorytet maksymalizację bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaleca się lokalizowanie połączenia terenu [...] z terenem zlokalizowanym poza granicami planu drogi powiatowej nr [...] – ulica [...], w sposób umożliwiający wyjazd z terenu [...] jedynie na zasadzie prawoskrętu.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z d dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, powinien zawierać postanowienia ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Niedopuszczalne jest natomiast zamieszczanie w jego treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii (np. dla potencjalnych inwestorów), a więc nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2096/10, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 77/19, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie II Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 58).

Taki charakter ma w ocenie Sądu § 16 ust. 8 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto zalecenie lokalizowania połączenia terenu [...] z terenem zlokalizowanym poza granicami planu drogi powiatowej nr [...], w sposób umożliwiający wyjazd z terenu [...] jedynie na zasadzie prawoskrętu. Co istotne takiego charakteru omawianej regulacji zawartej w planie nie kwestionuje również Rada Gminy. Z tych też powodów Sąd uznał, że § 16 ust. 8 zaskarżonej uchwały zostały ustanowione z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Miasta [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika [...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).