Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 560/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 par. 2 w zw. z art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 363/12 w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 363/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z 21 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nałożył na K.P. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję letniskową, wynikającego z decyzji tego organu z 11 października 2000 r., utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 6 grudnia 2000 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku, upomnieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r., wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1945 ze zm.- dalej jako "p.e.a."), na kwotę 10.000 zł tj. w maksymalnej wysokości, mając na uwadze, że nakaż rozbiórki podlega rygorowi wykonania od 11 lat. Organ podkreślił również, że grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. Organ podkreślił przy tym, iż zobowiązana powinna wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Z tej też przyczyny nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe.

W zażaleniu na powyższe postanowienie K. P. zarzuciła, że podjęcie czynności w postępowaniu egzekucyjnym w chwili gdy zobowiązana wystąpiła z wnioskiem o odroczenie terminu wykonania rozbiórki jest dla niej krzywdzące i godzi w jej interesy i zasady postępowania jakich winien przestrzegać organ. Zdaniem strony, do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii prawidłowości decyzji o odmowie odroczenia terminu rozbiórki, organ nadzoru budowlanego nie powinien podejmować czynności egzekucyjnych.

Postanowieniem z 9 maja 2012 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wobec niewykonania ciążącego na skarżącej od 2000 roku obowiązku, organ I instancji był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości jest zasadne z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (12 lat) oraz na konieczność spowodowania jak najszybszego wykonania nałożonego obowiązku. W sytuacji, gdy może być ona nałożona tylko raz, jej wysokość powinna zatem realnie wpływać na wykonanie obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowanie przez skarżącą decyzji o odmowie odroczenia terminu rozbiórki w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdyż podstawę prawną rozbiórki stanowi decyzja z 11 października 2000 roku.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. P. zarzucając brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż odnalazła kopię decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 29 grudnia 1987 r. dotyczącą jej działki, z której wynika, że "powierzchnia działki powinna pozostać trwale utrzymana jako las przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domków letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu". W ocenie skarżącej taki zapis skutkuje niemożnością prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec należącego do niej domku letniskowego.

Skargę powyższą poparł ustanowiony z urzędu zarzucając dodatkowo naruszenie przepisu art. 7 § 2 w związku z art. 121 § 2 p.e.a. "poprzez niezastosowanie". Stwierdził, że nieprawdą jest jakoby skarżąca przez 12 lat nie wykonała obowiązku rozbiórki, gdyż wyrok w postępowaniu gdzie przedmiotem była jej skarga na decyzje o rozbiórce zapadł 12 maja 2004 r. Natomiast tytuł wykonawczy został wystawiony w listopadzie 2011 roku. Nie zgodził się również z organami, że nałożenie grzywny w niższej wysokości byłoby niecelowe i nieefektywne. Organ tego nie uzasadnił, gdy tymczasem przepis art. 121 § 2 p.e.a. zobowiązuje do ustalenia wysokości grzywny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W świetle treści art. 7 § 2 p.e.a. organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem przy określaniu wysokości grzywny pod uwagę powinna zostać wzięta sytuacja majątkowa zobowiązanej. W przedmiotowej sprawie grzywna została określona w wysokości rażąco wygórowanej. Skarżąca utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 690 zł, z czego znaczna część jest przeznaczana na lekarstwa z uwagi na stan zdrowia i podeszły wiek skarżącej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym zostało jej przyznane prawo pomocy w całości. Zatem grzywna w kwocie 10.000 zł jest środkiem represyjnym i karą za niewykonanie obowiązku rozbiórki.

Pomorski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Skarżąca nie wykonała bowiem obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (nietrwale związanego z gruntem).

Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia Sąd I instancji uznał za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazał, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wskazać bowiem należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, nakładająca na skarżącą egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, została wydana 11 października 2000 r. i nabrała waloru ostateczności w dniu wydania decyzji przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (utrzymującej ją w mocy) tj. 6 grudnia 2000 roku. W ocenie Sądu I instancji skarżąca, nie jest zainteresowana dobrowolnym wykonaniem rozbiórki obiektu letniskowego.

Sąd stwierdził dalej, że dla prowadzonej egzekucji nie ma znaczenia nawet sam - wyrażany przez zobowiązanego - zamiar wykonania nałożonego obowiązku, dopiero bowiem faktyczne dokonanie rozbiórki może stanowić o jego wykonaniu. Nieprawidłowe jest przy tym twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że dopiero w dacie wydania przez WSA w Gdańsku wyroku oddalającego skargę na decyzję o rozbiórce tj. 12 maja 2004 r. powstał obowiązek wykonania rozbiórki. Obowiązek ten podlegał bowiem wykonaniu od daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia o obowiązku rozbiórki przez organ II instancji. Niezasadnie również pełnomocnik powoływał się w tej kwestii na datę wydania tytułu wykonawczego.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy oraz pism skarżącej wynika, że podejmuje ona jedynie działania zmierzające do uchylenia się od dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, a jej twierdzenia - mające uzasadniać zwłokę w tym zakresie, m. in. dotyczące zainicjowania postępowania w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki, w żadnej mierze nie mają wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Z treści samej skargi wynika, że skarżąca cały czas chce podważyć ostateczną decyzję o rozbiórce, której nie zamierza wykonać.

Sąd I instancji stwierdził, że także powoływanie się przez skarżącą na jej trudną sytuację materialną, czy też zły stan zdrowia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z treści art. 121 p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego.

W skardze kasacyjnej K. P. zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej skargę, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie przedmiotowego postępowania, mimo że jego rozstrzygniecie zależy od toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku postępowania o odroczenie terminu przymusowej rozbiórki domu letniskowego, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącą w skardze decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1987 r. [...] oraz toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku postępowania o odroczenie terminu przymusowej rozbiórki domu letniskowego, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do powyższego, co skutkowało oddaleniem skargi;

Ponadto na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 w związku z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że sytuacja materialna i stan zdrowia skarżącej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

W oparciu o powyższe zarzuty autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do podważania odmowy zawieszenia postępowania sądowego ze względu na toczące się postępowanie o odroczenie terminu rozbiórki i nieodniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niedokonanie oceny prawnej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 1987r.

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania. Celem korzystania przez sąd z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania jest uniknięcie konieczności wznawiania postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, w wypadku, gdyby zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez ten sąd odmiennie. Regulacja art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oznacza zatem, jak to słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, o którym stanowi cytowany przepis, istnieć musi związek tego rodzaju, że wynik, toczącego się już postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Innymi słowy rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie, wtedy tylko upoważniać będzie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o odroczenie terminu rozbiórki z uwagi na odnalezienie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 29 grudnia 1987 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych, w uzasadnieniu której wskazano, że powierzchnia gruntów (na której posadowiony jest obiekt budowlany do rozbiórki) powinna zostać trwale utrzymana jako las przy jednoczesnym pozostawieniu istniejących domów letniskowych do czasu wyrębu drzewostanu. Organy administracji oddaliły ten wniosek. Decyzję organu drugiej instancji K. P. zaskarżyła do sądu administracyjnego i twierdzi, że od tego postępowania zależy wynik sprawy dotyczącej nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Biorąc pod uwagę wcześniejsze wywody dotyczące wykładni art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wynik sprawy o odroczenie terminu rozbiórki nie będzie miał wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w rozumieniu przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopóki wniosek o odroczenie terminu rozbiórki nie zostanie uwzględniony, dopóty postępowanie egzekucyjne może się toczyć. Przeciwne stanowisko w praktyce uniemożliwiałoby skuteczne przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania egzekucyjnego na skutek składania bezzasadnych wniosków o odroczenie terminu rozbiórki.

Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy p.e.a. Wskazanie innych przyczyn, np. takiej jaką podniosła skarżąca w skardze, a odnoszących się do merytorycznej trafności decyzji, nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Z tych względów decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 29 grudnia 1987 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zmianę rodzaju użytkowania gruntów leśnych nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu o nałożenie grzywny w celu przymuszenia, ponieważ nie mogła mieć wpływu na decyzje zaskarżoną w niniejszym postępowaniu. Skoro skarżąca uważa, że okoliczności wynikające z tej decyzji miały wpływ na wynik sprawy dotyczącej rozbiórki domu letniskowego to powinna dążyć do wszczęcia stosownego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie orzeczonej rozbiórki.

Takie stanowisko, choć przedstawiając krótszy wywód, zawarł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając, że wskazana wyżej decyzja i toczące się postępowanie w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki nie mogą mieć wpływu na niniejsze postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny. Brak szerszego uzasadnienia tego stanowiska to wynik jego oczywistości. Zatem nie można tylko z tego względu postawić Sądowi Wojewódzkiemu skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkującego uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego, ograniczającego się do błędnego przyjęcia przez Sąd, że sytuacja materialna i stan zdrowia skarżącej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, należy poprzedzić wywodami natury ogólnej. Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" /E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34/. Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części.

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania /art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ i zasady niezbędności /art. 7 § 3 p.e.a./. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego lub uwzględniania stanu zdrowia zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Dlatego też trudna sytuacja materialna skarżącej nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne zgodnie z powyższymi wymogami szczegółowo i zarazem trafnie uzasadniły wysokość nałożonej grzywny, wskazując szczególnie na długi okres jaki miała skarżąca do wykonania rozbiórki obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem co znacznie ułatwia wykonanie tego obowiązku. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika natomiast jednoznacznie, że ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Powołano się na jednorazowość grzywny i konieczność uzyskania skutku w postaci realnego przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku rozbiórki, co skutkuje tym, że nie może ona być symboliczna. Organy nie naruszyły więc granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie można też zarzucić organom niewspółmierności zastosowanego w tym przypadku środka egzekucyjnego. Oprócz grzywny w celu przymuszenia, organy administracji analizowały również możliwość zastosowania wykonania zastępczego. Z przeprowadzonej oceny wynikało jednak, że środek ten mógłby być bardziej dolegliwy dla skarżącej niż grzywna w celi przymuszenia. Dlatego też należy uznać, że wybrany środek egzekucyjny był najłagodniejszy z tych, które mogły doprowadzić do wykonania zobowiązania, a zatem zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z wynikającą z postanowień art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasadą współmierności stosowanych środków egzekucyjnych, do egzekwowanych obowiązków.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 § 2 w związku z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną ich wykładnię nie mógł być uznany za trafny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.