Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 678/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. J.D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o "wydanie potwierdzenia zgody na użytkowanie adaptowanego strychu na część lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 20m2". Wnoszący wskazał, że dokument ten jest mu potrzebny do zmiany udziałów w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...]. Do pisma dołączono decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 1996 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji strychu na część lokalu mieszkalnego położonego w w budynku przy ul. [...], decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 1996 r. dla w.w. inwestycji oraz uchwałę ogółu właścicieli nieruchomości wspólnej położonej w [...] z dnia [...] marca 1996 r.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzono oględziny lokalu mieszkalnego położonego w [...]. W wyniku czynności ustalono, że obecny właściciel lokalu mieszkalnego nr 15 – K.M. zakupił ten lokal w 2013 r. i nie zostały mu przekazane dokumenty dotyczące adaptacji na mieszkalnie części strychu o powierzchni 20 m2, takie jak projekt oraz dokumenty odbiorowe. Aktualnie adoptowana na mieszkanie część strychu o powierzchni 20 m2 stanowi część wspólną nieruchomości, a K.M. jest jego dzierżawcą. Dodatkowo PINB stwierdził, że wykonano trzy okna połaciowe w celu doświetlenia oraz, że w lokalu mieszkalnym nr 15 znajduje się kominek, który według oświadczenia stron nie występuje w dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. J.D. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu legalizacji wykonanej i użytkowanej bez odbioru adaptacji strychu przy ul. [...].

Pismem z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] PINB poinformował skarżącego oraz aktualnego użytkownika adoptowanej części strychu o tym, że nie stwierdził aby w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w związku z brakiem formalnego zakończenia robót budowlanych. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ nie stwierdził, aby dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W ocenie PINB, biorąc również pod uwagę cel jakiemu miało służyć badanie tej sprawy, tzn. ustalenie na nowo udziałów w nieruchomości wspólnej, rozwiązaniem tak określonego problemu jest dokonanie formalnego zakończenia budowy.

W dniu 19 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, wpłynęło ponaglenie J.D. w sprawie bezczynności PINB w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] WINB stwierdził bezczynność PINB oraz wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. J.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność PINB w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego z jego wniosku z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie legalizacji adaptacji strychu w budynku przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. K.M. złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy polegającej na adaptacji strychu na część lokalu mieszkalnego, w budynku mieszkalnym przy ul. [...], dla której Prezydent Miasta wydał pozwolenie na budowę - decyzja z [...] maja 1996 r. znak: [...]. Do zawiadomienia dołączono dokumentację wymienioną w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczenie kierownika budowy zawierające inwentaryzację wykonanych robót wraz ze stwierdzeniem wykonania wszelkich prac dotyczących adaptacji strychu na mieszkanie "zgodnie z warunkami zabudowy, technologią oraz w sposób niebudzący zastrzeżeń".

Zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2018 r., wydanym na podstawie art. 217 1 kpa w związku z art. 54 ust. 2, art. 57 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, PINB stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu adaptacji strychu na część lokalu mieszkalnego położonego w lokalu mieszkalnym w [...], zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SAB/Go 61/18 zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżącego J.D. z [...] listopada 2017 r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji wykonanej i użytkowanej bez odbioru adaptacji strychu przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja objęta została zawiadomieniem o jej zakończeniu, nadto została wykonana w sposób zgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Nie stwierdzono wprowadzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, wskazanych w art. 36a ustawy - Prawo budowlane. Tym samym, w ocenie PINB, nie można mówić o popełnieniu jakiejkolwiek samowoli budowlanej przez poprzedniego lub obecnego inwestora. Z uwagi na to, że nie zostało stwierdzone, aby dopuszczono się popełnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji jak i nie stwierdzono innych nieprawidłowości, jedyną kwestią wymagającą uregulowania była okoliczność formalnego zakończenia budowy. W związku z tym, biorąc pod uwagę treść art. 54-55 ustawy - Prawo budowlane, zdaniem PINB właściwą formą finalizacji inwestycji było złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Aby wszcząć postępowanie na żądanie należało ustalić, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Organ stwierdził, że sprawa adaptacji strychu przy ul. [...] została rozpoznana i PINB doprowadził tym samym inwestycję do stanu zgodnego z prawem - co w niniejszym przypadku zdaniem organu oznaczało dokonanie formalnego zamknięcia budowy, gdyż innych nieprawidłowości nie stwierdzono. W tych okolicznościach PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J.D. z dnia [...] listopada 2017 roku.

Na ww. postanowienie organu I inst. J.D. złożył zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że organ I inst. wykroczył poza normę wynikającą z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż podjęcie czynności dowodowych o charakterze materialno - prawnym PINB winno nastapić w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji wykonanej i użytkowanej bez odbioru adaptacji strychu w budynku przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., PINB odstąpił od nałożenia na inwestora – K.M. - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na adaptacji strychu prowadzone były przez poprzednich właścicieli lokalu mieszkalnego nr 15 Państwo S., na podstawie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że prace budowlane wykonano bez prowadzenia dziennika budowy, przy czym organ nie jest obowiązany do prowadzenia śledztwa ani dochodzenia w sprawie dokumentacji technicznej, zaś celem postępowania nie było ustalenie braków w przedłożonej dokumentacji. Skoro brak dokumentacji powykonawczej inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczający dla uznania, że adaptacja strychu na mieszkanie powstała bez pozwolenia na budowę, to tym bardziej zdaniem organu nie można uznać, że w sytuacji braku pełnej dokumentacji inwestor dopuścił się odstępstw, a powstały lokal jest niezgodny z wydanym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem. W ocenie PINB roboty wykonano prawidłowo, w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Natomiast samowolnie wykonane elementy budowy stwierdzone w trakcie oględzin nie stanowiły istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, czy innych warunków pozwolenia na budowę, zaś wnioski dowodowe J.D. nie odonosiły się do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wskazał, że kwestia braku dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy oraz zawiadomienia o rozpoczęciu robót, zagrożona jest karą grzywny na podstawie art. 93 pkt 4 Prawa budowlanego, natomiast zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdzenie powyższych braków nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych w sferze oceny legalności rozpoczętej budowy. PINB wskazał, że Państwo S. w dniu wykonywania przedmiotowych robót dysponowali protokołem - uchwałą z dnia [...] marca 1996 r. w sprawie udzielenia im zgody na adaptację strychu przez właścicieli nieruchomości wspólnej. Natomiast J.D. poddając w wątpliwość twierdzenia inwestorów o zgodności wykonanych robót z projektem realizacyjnym, nie wskazał żadnego dowodu przeciwnego temu oświadczeniu i zgromadzonym w sprawie dowodom.

Od powyższej decyzji J.D. złożył odwołanie.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 3 kpa, WINB umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania J.D. od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowymateriał dowodowy wskazuje, iż roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały zrealizowane przez poprzednich właścicieli lokalu mieszkalnego nr 15 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Z dołączonych do akt sprawy wydruków z księgi wieczystej oraz wydruku z katastru nieruchomości wynika, że aktualnymi właścicielami tego lokalu, a tym samym następcami prawnymi inwestora robót są E. i K.M.. Ponadto w.w. dokumenty wskazują, że w przedmiotowym budynku wielorodzinnym funkcjonuje tzw. duża wspólnota mieszkaniowa.

W ocenie organu odwoławczego wyłącznie następca prawny inwestora będący właścicielem lokalu mieszkalnego nr 15 oraz wspólnota mieszkaniowa posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji kwestia następcy prawnego inwestora nie wymaga szczegółowego wyjaśniania, bowiem podmiot ten wymieniony został wprost w art. 52 ustawy Prawo budowlane jako zobowiązany do zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem poprzez wykonanie czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność do czynności prawnych i w związku z tym, w świetle art. 28 k.p.a., jest ona stroną w postępowaniach dotyczących budynku, w którym działa. Skoro w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul. [...] działa wspólnota mieszkaniowa, to właśnie ten podmiot reprezentuje wszystkich swoich członków - właścicieli poszczególnych lokali w tym budynku.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym podmiotem uprawnionym do występowania w imieniu strony postępowania - Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], jest zarząd tej wspólnoty, który za tą wspólnotę składa oświadczenia woli. Natomiast członek wspólnoty może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje także wspólnota, wyłącznie wówczas, gdy wykaże swój indywidualny, własny interes prawny podlegający ochronie, znajdujący oparcie w przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Z dokumentów sprawy wynika, że odwołujący się jest właścicielem jednego z lokali w ww. budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, jak również posiada określony udział we współwłasności części wspólnych tego budynku. Natomiast z treści odwołania J.D., jak również z treści jego późniejszego pisma z dnia [...] września 2019 r., w ocenie organu odwoławczego, nie wynika aby w sprawie dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych wykonanych w ww. budynku posiadał on indywidualny interes prawny. J.D. źródło swego indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym upatruje wyłącznie w okoliczności, że jest "właścicielem lokalu we wspólnocie" oraz posiada prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną wynikający z art. 27 ustawy o własności lokali. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta nie stanowi o posiadaniu przez J.D. indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, bowiem weryfikowane roboty budowlane zostały wykonane w obrębie części wspólnej ww. budynku - mianowicie w obrębie strychu. Pomieszczenie to nie jest przeznaczone do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Natomiast interes prawny w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w częściach wspólnych obiektu posiada wspólnota mieszkaniowa budynku. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się bowiem do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W szczególności wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych realizowanych w części wspólnej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych, czyli ogólniej mówiąc - robót budowlanych, może mieć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej (w tym przypadku - odrębnego lokalu) jednakże z tym zastrzeżeniem, że roboty mają wpływ na wykonywanie prawa przez tego właściciela. Tymczasem w żadnym z wystąpień składanych zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym, J.D. nie wskazywał na jakiekolwiek okoliczności mogące świadczyć o tym, że roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania mają wpływ na wykonywanie jego praw przysługujących w stosunku do lokalu stanowiącego wyłącznie jego własność. Natomiast jeśli chodzi o ochronę praw poszczególnych właścicieli lokali, w tym J.D., wynikających z ich udziału we własności części wspólnych budynku, to podmiotem uprawnionym do reprezentacji wszystkich właścicieli lokali, posiadającym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jest funkcjonująca w tym obiekcie wspólnota mieszkaniowa.

W związku z powyższym, w ocenie WINB, J.D. posiada w przedmiotowej sprawie jedynie interes faktyczny. Jako właściciel jednego z lokali, posiadający udział w częściach wspólnych budynku, jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracji. Podobny interes faktyczny posiadają w omawianym przypadku również właściciele pozostałych lokali w przedmiotowym budynku. Jednak posiadanie jedynie interesu faktycznego nie powoduje posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Mając na względzie powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że J.D. nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...], zakończonej decyzją PINB z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...]. W konsekwencji organ stwierdził, że wniesione przez J.D. odwołanie od ww. decyzji pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący środek zaskarżenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe w ocenie organu odwoławczego powoduje brak możliwości odniesienia się do zarzutów odwołania i wniesionych żądań.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji PINB nie zapewnił udziału Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...], reprezentowanej przez dwuosobowy zarząd. Przy czym w czynnościach dowodowych, obejmujących oględziny przeprowadzone przez PINB w dniu [...] czerwca 2018 r., brał udział zarządca nieruchomości wspólnej posiadający w tym zakresie umowę o zarządzanie zawartą z w/w wspólnotą, któremu jednak PINB nie doręczył decyzji. Jakkolwiek okoliczność ta świadczy o wadliwości postępowania organu I instancji, niemniej w ocenie organu odwoławczego pozostaje ona bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek pominiętej strony (art. 147 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.D.. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że WINB nie rozpatrzył jego odwołania od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2019 r., uznając, że nie on jest stroną w postępowaniu administracyjnym, zamykając mu tym samym drogę odwoławczą. W ocenie skarżącego pozbawienie go statusu strony bez możliwości odwołania stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo wskazał, że na pierwszym etapie postępowania został uznany za stronę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oraz w wydanym pozwoleniu na budowę. Indywidualny interes prawny skarżący upatruje w tym, że jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Podkreślił, że zgłoszona samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu bez fundamentów komina wraz z przewodami wentylacyjnymi i oparciu go na stropach spowodowała w lokalu skarżącego popękanie ścian nośnych i stropów. Dodatkowo wskazał, że dokumentacja budynku nie przewiduje dodatkowych obciążeń, a wykonana samowola budowlana może spowodować katastrofę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ wyjaśnił, podniesione one zostały dopiero na etapie skargi na decyzję WINB, a zatem już po podjęciu zaskarżonej decyzji. Natomiast kwestia zniszczeń w lokalu skarżącego nie była przez J.D. powoływana w toku postępowania administracyjnego, zatem nie mogła zostać poddana ocenie przez organy I i II instancji. Pozostaje to poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego i w ocenie organu odwoławczego nie może przesądzać o uznaniu J.D. za stronę w weryfikowanym postępowaniu administracyjnym.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Wspólnoty Mieszkaniowej, wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik wskazał, że skarżący jest właścicielem garażu zlokalizowanego w przyziemiu budynku mieszkalno-użytkowego przy ul. [...]. Poddasze, którego dotyczy postępowanie zlokalizowane jest na czwartej, najwyższej kondygnacji tego budynku. W żadnym z lokali w budynku nie stwierdzono jakichkolwiek szkód, które zgłosił skarżący. W ocenie uczestnika postępowania interes faktyczny skarżącego jest wysoce wątpliwy.

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. skarżący podkreślił, że zarówno w sprawie

o pozwolenie na budowę jak w niniejszej sprawie organy nie kwestionowały dotychczas możliwości występowania przez niego w charakterze strony, nie zwracały się o wykazanie interesu prawnego. Jeżeli uznano go za stronę w postępowaniu

o pozwolenie na budowę to może w takim charakterze występować w każdym innym postępowaniu związanym z daną budową. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że w sprawie nie wydano postanowienia na podstawie art. 61a § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli chodzi o uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1996 r. to w głosowaniu nad nią brał udział poprzednik prawny skarżącego, od którego odkupił lokal mieszkalny pół roku później - we wrześniu 1996 r. Swój interes prawny w przedmiotowej sprawie skarżący upatruje w tym, że inwestor wykonał dwa przewody kominowe opierając je na stropie, przewody te winny być postawione od podstawy budynku. Spowodowały one dodatkowe obciążenie stropu, który pęka. Skarżący wskazał, że jego mieszkanie znajduje się na parterze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki, w granicach tak określonej właściwości, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1pkt 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 kpa (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162; wyrok NSA we Wrocławiu z 17.04.1985 r., SA/Wr 111/85, ONSA 1985/1, poz. 21, w którym w tezie 2 stwierdzono, że: " Artykuł 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. 3"; por. wyrok NSA w Poznaniu z 25.10.1988 r., SA/Po 495/88, LEX nr 1689124, w którym stwierdzono, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a."). Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji.

W myśl art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). "Uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte, musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z 21.09.2007 r., I OSK 602/07, LEX nr 443885).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok II SA/Wr 63/17).

Przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego (teza druga wyroku NSA z 15 lutego 2002 r., IV SA 752/00, LEX nr 657365). Umorzenie postępowania odwoławczego nie następuje na podstawie art. 105, ale art. 138 (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 28 stycznia 1982 r., I SA 1273/82, "Gazeta Prawnicza" 1982, nr 12, s. 2).

W analizowanej sprawie organ II inst. umorzył postepowanie odwoławcze uznając, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony postępowania, albowiem postępowanie nie dotyczy jego indywidulanego interesu prawnego. Zdaniem organu II inst. wobec faktu, że przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczy części wspólnej nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali wyodrębnionych w danym budynku, czyli wspólnoty mieszkaniowej, interes prawy w uczestniczeniu w tym postępowaniu posiada wspólnota mieszkaniowa. Odwołujący się nie wykazał natomiast swego indywidulanego interesu prawnego w uczestniczeniu w sprawie na prawach strony postępowania.

Stosownie do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stanowisko organu II inst. należy uznać za prawidłowe.

Niewątpliwie właściciele lokali w budynku nr 10 przy ul. [...] tworzą tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DZ.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). W myśl tego przepisu jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] dokonała wyboru zarządu na podstawie art. 20 ustawy o własności lokali, w skład którego to zarządu wchodzą: E.M. oraz K.M. ( tzw. zarząd właścicielski) ponadto na podstawie art. 18 ustawy o własności lokali Wspólnota zawarła umowę o sprawowanie zarządu częściami wspólnymi nieruchomości z licencjonowanym zarządcą nieruchomości – firmą "F" (tzw. zarząd administracyjny).

Analizowana sprawa administracyjna dotyczyła legalizacji części wspólnej nieruchomości, czyli adaptowanej na cele mieszkalne części strychu o powierzchni 20 m2. Uchwałą z dnia [...] marca 1996 r. Wspólnota Mieszkaniowa w [...] wyraziła zgodę na adaptację strychu przez ówczesnych właścicieli lokalu nr 15 - Państwo S.Z S.. W tych okolicznościach sprawy podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że interes prawny w byciu stroną w tym postępowaniu posiadała Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni jej członkowie ( por. wyrok NSA II OSK 2772/13).

Powyższe nie wyklucza jednak możliwości przyznania równoległego uprawnienia członkowi wspólnoty mieszkaniowej do działania w postępowaniu administracyjnym we własnym imieniu. Sytuację tę odnosić należy do przypadków szczególnych, w których obrona praw właścicielskich nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikających z ustawy o własności lokali. Prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, nie może być bowiem wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Musi za tym przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu danej inwestycji na konkretny lokal mieszkalny. Dla wykazania istnienia takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową przez daną inwestycję, co każe jego sytuację prawną wyodrębnić od sytuacji wszystkich innych właścicieli lokali w budynku. Za taką okoliczność można uznać sytuację, w której dany obiekt, przez określone cechy, może oddziaływać w sposób naruszający konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w korzystaniu z danego lokalu. Przejawami takiego oddziaływania są, np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16, CBOSA).

Wskazać należy, że w toku postępowania skarżący nie wykazał swego indywidulanego interesu prawnego, istniejącego "obok" interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej, w uczestniczeniu w postępowaniu na prawach strony. Jak wyżej podniesiono, okoliczność posiadania udziału w części wspólnej nieruchomości nie stanowi uzasadnienia interesu prawnego poszczególnych członków danej wspólnoty mieszkaniowej. Dopiero na etapie skargi do Sądu skarżący wskazał, że na skutek samowolnie wykonanych prac budowlanych w lokalu stanowiącym jego własność, znajdującym się na parterze budynku, powstały uszkodzenia w postaci pęknięć ścian oraz stropów, okoliczności tych skarżący nie podnosił w toku postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy dowodzi, że pomimo udziału w postępowaniu, w tym w oględzinach adoptowanej części strychu na lokal mieszkalny skarżący nie wskazywał, aby wykonane roboty budowlane miały wpływ na stan lokalu stanowiącego jego własność.

Podnieść należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne na każdym jego etapie ma obowiązek badania legitymacji procesowej podmiotów biorących udział w postępowaniu. Doręczenie decyzji administracyjnej podmiotowi, któremu nie przysługuje przymiot strony nie oznacza, że uzyskał on legitymację procesową strony postępowania, a co za tym idzie – że może skutecznie dokonywać czynności procesowych przynależnych jedynie stronie postępowania. Interes prawny strony wynika z normy prawa materialnego, to przepis prawa stanowiący podstawę ochrony określonych praw lub do przyznania określonych uprawnień jest żródłem legitymacji procesowej strony postępowania administracyjnego, a błędne doręczenie rozstrzygnięcia nie kreuje praw procesowych podmiotu.

Powyższe uwarunkowania prawne skutkować musiały wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez J.D..

Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I inst. pominięto udział Wspólnoty Mieszkaniowej, jako strony postępowania. Strona pominięta w postępowaniu nie pozostaje jednak bez ochrony prawnej, albowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa przysługuje jej prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W myśl art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji (ostatecznej – przyp. autora) z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 i § 2 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga w myśl art. 151 p.p.s.a. została oddalona.