Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1422/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 251/08 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy R. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 251/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy Radoszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 marca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Radoszyce.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 marca 2008 r. stwierdził nieważność zarządzenia nr 21 Wójta Gminy Radoszyce z 23 kwietnia 2007 r. w sprawie zmian w Zarządzie Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi Radoszyce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wójt zarządzeniem odwołał Z. R. z funkcji Przewodniczącego Zarządu Spółki oraz J. B. z funkcji skarbnika Zarządu Spółki oraz powołał dotychczasowego członka Zarządu K. S. na Przewodniczącego Zarządu oraz dwóch nowych członków G. M. na skarbnika Zarządu Spółki i A. C. na członka Zarządu Spółki. Zdaniem Wojewody wójt jest uprawniony do powołania organów spółki, a w rozpoznawanym przypadku zarządu spółki, ale nie poszczególnych jego członków, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie, tymczasem przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia przesłanki odwołania i powołania nowych członków nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Nadto wójt jest uprawniony do powołania organów spółki tylko spośród osób nie będących członkami Spółki.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Radoszyce podniosła, że wójt jest uprawniony do zmiany zarządu spółki w przypadku nieprawidłowego działania zarządu. Z treści art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wynika, czy odwołani mogą być wszyscy członkowie zarządu, czy też poszczególni jego członkowie. W ocenie skarżącej możliwe jest więc odwołanie poszczególnych członków zarządu, a także powołanie poszczególnych członków zarządu. Otwarty charakter tego przepisu został przez ustawodawcę celowo założony, dając wójtowi wybór działania, gdyż celem działania nadzorczego wójta ma być przywrócenie prawidłowego zarządu nad wspólnotą. Zdaniem skarżącej brzmienie art. 25 ust. 2 ustawy, iż w określonej sytuacji wójt "może" powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki nie oznacza wyłączenia możliwości powołania organów spółki spośród osób będących członkami spółki. Zdaniem Gminy odmowa wykonania uchwały ogólnego zebrania członków spółki, odmowa zwołania nadzwyczajnego zebrania członków spółki na żądanie wójta oraz stwierdzone nieprawidłowości finansowe jednoznacznie wskazują na nieprawidłowe wykonywanie zarządu nad wspólnotą, co oznacza, że zaistniały przesłanki do zmiany zarządu spółki w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponadto rozstrzygnięcie nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że stanowisko Wojewody jest prawidłowe, bowiem uprawnienie wójta do dokonywania zmian w organach spółki nie znajduje oparcia ustawowego. Zgodnie z przepisem art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt może powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki. Takie brzmienie przepisu oznacza, że wójt w ramach uprawnień nadzorczych jest władny wyłącznie powołać (odwołać) organy spółki, a nie zmieniać ich skład osobowy. Skoro wójt stwierdza, że organ spółki nie realizuje należycie celów statutowych spółki to władny jest podjąć działania nadzorcze względem organu, a nie jego poszczególnych członków, dokonywanie rozszerzającej wykładni tego przepisu jest niedopuszczalne. Niedopuszczalne tym samym jest, zdaniem Sądu, dokonywanie przez wójta oceny działań lub zaniechań poszczególnych członków zarządu, a nie zarządu, będącego organem kolegialnym, jako całości. W ocenie Sądu brak realizacji przez zarząd spółki uchwał zgromadzenia nie może być inaczej oceniany jak nie realizowanie celu dla którego spółka została powołana. Wprawdzie Sąd uznał, że skoro ustawodawca dopuszcza powołanie osób spoza członków spółki poprzez stwierdzenie "może", to tym bardziej jest uprawnione stanowisko, iż osobami tymi mogą być także członkowie tej spółki, a uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest lakoniczne; jednak stanowisko Wojewody jest co do zasady prawidłowe i nie narusza przepisów prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina Radoszyce zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą, zawężającą wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że kompetencje nadzorcze wójta do powołania "organów spółki" nie daje możliwości zmiany składu osobowego organów spółki poprzez odwołanie tylko niektórych członków tych organów i powołanie innych, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegające na jego niezastosowaniu, pomimo co najwyżej nieistotnego naruszenia prawa przez zarządzenie Wójta, art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 tej ustawy polegające na jej zastosowaniu pomimo braku podstaw do przeczenia o nieważności zarządzenia Wójta; w związku z czym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28,poz.169) musi być uznana za błędną , zawężającą rozumienie powołanego przepisu. W myśl powołanego przepisu jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu ,w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki". Przepis ten wyznacza przesłanki i formę ingerencji nadzorczej wójta (burmistrza, prezydenta).Stan faktyczny sprawy jest jasny, potwierdziła go ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny który powody podjęcia zarządzenia nadzorczego przez Wójta Gminy Radoszyce uznał za uzasadnione ( m.in. brak realizacji przez zarząd spółki uchwał zgromadzenia).W powołanym przepisie art. 25 ust. 2 mowa jest , na wstępie, o osobach wybranych lub wyznaczonych do organów spółki. W drugim zdaniu powołanego przepisu mowa jest o powołaniu organów spółki spośród osób nie będących członkami spółki . w zdaniu tym określono zatem jedynie krąg osób spośród których może nastąpić powołanie członków spółki.. Z przepisu ustępu 2 art. 25 nie można zatem wyprowadzać wniosku prowadzącego do zawężenia kompetencji wójta do prawo powołania organów spółki w nowym pełnym składzie bez możliwości wymiany poszczególnych członków zarządu prowadzącej przecież do tego że zarząd będzie działał w nowym składzie ( w rozpoznawanej sprawie wójt spośród trzech członków zarządu odwołał dwóch, powołując na ich miejsce innych, a jednego z dotychczasowych członków zarządu powołał na przewodniczącego ). Takie działanie wójta nie oznacza że oceniając działania dwóch członków zarządu jako paraliżujące działanie całego zarządu nie dokonywał tym samym oceny działania zarządu jako organu kolegialnego. Z innych przepisów ustawy wynika że możliwe jest dokonywanie zmian w zarządzie spółki (art.18 ust. 2), wynika to także z art. 25 ust. 2 . Jeśli np. wyznaczona do organów spółki osoba odmówi uczestniczenia w tych organach to brak podstaw do przyjęcia że wójt musi wtedy odwołać pozostałe osoby i dopiero wtedy wyznaczyć skład zarządu .

Jako zarzuty naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w skardze kasacyjnej wskazano zarzuty naruszenia art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) i art. 87 w zw. z art. 91 ust. 1 tej ustawy. Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu że powołane przepisy mają charakter procesowy, określenie charakteru tych przepisów pozostaje sporne zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie sądowym. Zaliczenie ich do przepisów materialnoprawnych i uznanie ich za zasadne ,w związku z zasadnością pierwszego z zarzutów , pozwala Sądowi na uznanie że w sprawie nie ma takich naruszeń postępowania które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało przepisy art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżony wyrok i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.