Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 25/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par 4 ust. 1 i ust. 4, par 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par 1 i art. 8 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 334/19 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. kwotę 5167 (pięć tysięcy sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 334/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 8 lutego 2018 r. – wydaną po uprzednich dwóch decyzjach kasacyjnych - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania K. Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą we W. (zwanej dalej jako: skarżąca, strona skarżąca), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. Nr ... z dnia 19 listopada 2018 r. ustalającą jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru "ulicy L." w granicach ulic Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Nr ... Prezydent Miasta S. ustalił jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w wysokości 148 650, 00, którą skarżąca zobowiązana jest uiścić, w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] - Obręb ..., położone w S. przy ulicy C. W pkt 2 osnowy decyzji wskazano, że ustalona opłata stanowi 30% wzrostu wartości tych działek o łącznej powierzchni 0, 9060 ha wynikłego ze zmiany funkcji terenu w następstwie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zbyła aktem notarialnym z dnia 29 maja 2015 r. i z dnia 1 czerwca 2015 r. działki nr: [...] o łącznej powierzchni 0,9060 ha. Do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 9 grudnia 1994 r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. na mocy art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Według ustaleń tego planu przedmiotowe działki (przed podziałem oznaczone jako ... i ...) były położone w obszarze istniejącej funkcji dominującej: otwartych terenów upraw rolnych, łąk, łęgów itp., na którym: należało zachować funkcję dominującą i zakazywało się inwestowania w funkcje nierolnicze. Funkcję dominującą można było restrukturyzować poprzez: lokalizację budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych za wyjątkiem obiektów trwałych na terenach kierunkowej rezerwy rozwoju miasta, lokalizację ogrodów działkowych, lokalizację cmentarzy. Uchwałą Nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 26 stycznia 2001 r. zatwierdzającą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. funkcja przedmiotowych działek została zmieniona na: teren wiodący funkcją usługową. Następnie Uchwałą nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 21 marca 2005 r. zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zmieniła się funkcja ww. działek na: projektowane tereny zabudowy usługowej, a Uchwałą nr ... Rady Miejskiej w S. z dnia 3 lipca 2009 r. zmieniającą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. działki nr [...] objęte zostały funkcją: tereny zabudowy usługowej w tym usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2.

Przed dniem 26 kwietnia 2013 r. tj. przed dniem wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy dla działek nr ... i ... Teren działek był użytkowany wg. jego stanu tj. jako działki rolne.

Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 23 czerwca 2014 r. nastąpił podział działek, tj.: działka nr ... została podzielona na działki nr: [...], działka nr ... na działki nr: [...], a następnie decyzją Starosty Świdnickiego z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie realizacji inwestycji drogowej został zatwierdzony kolejny podział działek i tak: działka nr ... została podzielona na działki nr: ... i ..., a działka nr ... na działki nr: ... i ...

Z kolei uchwałą Rady Miejskiej z dnia 15 lutego 2013 r. dla obszaru ulicy L. został przyjęty nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowy obszar to "teren zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2".

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do dotychczas prowadzonego postępowania w sprawie i ostatecznie wskazał, iż wzrost wartości rynkowej nieruchomości, określony w operacie szacunkowym z dnia 16 lipca 2018 r. stanowi podstawę do obliczenia opłaty jednorazowej na podstawie u.p.z.p. Tym samym na mocy uchwały nr ... z dnia 15 lutego 2013 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym określono stawkę 30% do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36. ust. 4 u.p.z.p. w zw. ze zbyciem przez skarżącą z dnia 1 czerwca 2015 r., nieruchomości składającej się z działek [...] organ pierwszej instancji ustalił jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości, w wysokości 148 650,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przez:

- wydanie decyzji na podstawie błędnie oraz dowolnie sporządzonego operatu szacunkowego, bez wyjaśnienia wątpliwości, które powinny powstać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji w związku z treścią i wnioskami operatu szacunkowego (w istocie bez żadnej zmiany w stosunku do wcześniejszego operatu szacunkowego) oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uchylającą do ponownego rozpatrzenia poprzednią decyzję Prezydenta Miasta S., właśnie w związku z szeregiem błędów popełnionych w operacie szacunkowym, mających wpływ na jego wyniki oraz wnioski;

- wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, co przy okazji wcześniejszych, uchylanych do ponownego rozpatrzenia decyzji Prezydenta Miasta S. w przedmiotowej sprawie, właśnie ze względu na błędy występujące w sporządzanych operatach szacunkowych, co w konsekwencji powinno spowodować wybór przez organ pierwszej instancji innego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego nieobarczonego błędami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy;

- wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego, który nie wyjaśnia chociażby w minimalnym stopniu wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. zagadnień zawartych w decyzji z dnia 23 marca 2018 r., które to winny być rozpoznane na takim poziomie, aby możliwe było dokonanie oceny co do prawidłowości przyjętych rozwiązań przez rzeczoznawcę majątkowego, czego jednak ewidentnie zabrakło w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy,

- wydanie zaskarżonej decyzji już kolejny raz bez wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, tak aby możliwym było wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, a zasadniczo wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie powielanych wcześniejszych ustaleń organu pierwszej instancji;

2) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a., poprzez takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które pozostawia wiele wątpliwości po stronie skarżącej, zarówno co do uzasadnienia faktycznego, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej.

Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, że stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast po myśli art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 3 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.

Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do art. 37 ust. 4 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 12 u.p.z.p.w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji, materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do faktu, że w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta w S. w dniu 15 lutego 2013 r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położone były działki ewidencyjne ... i ... zmienił swe przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego z 6 grudnia 1994 r., a także w okresie tzw. "luki planistycznej". Nie budzi wątpliwości również fakt, że w pięcioletnim okresie, przewidzianym, w art. 37 ust.3 i 4 u.p.z.p., nastąpiło zbycie części nieruchomości, gdyż po dokonaniu podziału nieruchomości, składających się odpowiednio z działek ewidencyjnych ... i ... w S., aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 2015 roku , wydzielone z tych nieruchomości działki gruntu zostały zbyte, a z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 4 lutego 2016 roku czyli w okresie przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Kolegium podało, że w realiach niniejszej sprawy doszło także do ustalenia, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lutego 2013 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ... i ..., a jedynym czynnikiem wzrostu wartości tych nieruchomości było uchwalenie powyższego planu. Odwołując się do brzmienia art. 37 ust. 12 u.p.z.p. oraz art. 150 ust. 5 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium podało, że wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego, zaś aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego jest rozporządzenie z 21 września 2004, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.

Z akt zgromadzonych przez Prezydenta Miasta S. wynika, że podstawą dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 lipca 2018 r. Z uwagi jednak na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., stosownie, do którego jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W operacie szacunkowym z dnia 16 lipca 2018 r., rzeczoznawca majątkowy określił trzy wartości:

- wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "starym planie";

- wartość rynkową przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu w okresie tzw. "luki planistycznej";

- wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w " nowym planie".

Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż :

wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym ...

- według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 309 004 zł.;

- według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi: 577 530 zł.;

- według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 26 817 zł.

wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym ...

- według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 433 110 zł.;

- według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi : 823 422 zł.;

- według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 37 588 zł.

Wartość gruntu dla poszczególnych przeznaczeń, rzeczoznawca majątkowy określił w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W ocenie Kolegium, treść operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca dokonał określenia wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ... i ... pozwala na przyjęcie, że przy wycenie nieruchomości, cyt. zasady zostały zastosowane. Rzeczoznawca prawidłowo przyjął do porównania nieruchomości podobne z nieruchomościami wycenianymi.

W dalszej części Kolegium szczegółowo przedstawiło przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny wartości nieruchomości według zapisów "starego planu", "luki planistycznej", nowego planu, w tym główne czynnikami wpływającymi na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości, cechy rynkowe wycenianych nieruchomości oraz przyjęte współczynniki korygujące. W efekcie - według zapisów "starego planu" - jednostkową wartość rynkową nieruchomości, składających się z działek oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr ... i działka ... rzeczoznawca ustalił na kwotę 61,53 zł/m², wartość nieruchomości, składającej się z działki nr ..., według przeznaczenia w starym planie, ustalono na kwotę 433 110 zł., a wartość działek ewidencyjnych, ... i ..., które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 32 303 złote, 310 973 zł., łącznie 343 276 zł. Z kolei wartość nieruchomości składającej się z działki nr ... według przeznaczenia w "starym planie" ustalono na kwotę 309 004 zł., a wartość działek ewidencyjnych, ... i ..., które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 24 550 zł. oraz 189 635 zł., łącznie 214 185 zł.

Następnie określił jednostkową wartość nieruchomości wycenianych, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu w okresie tzw. "luki planistycznej" na 5,34 zł/m². Wartość nieruchomości, składającej się z działki nr ..., według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej", ustalono na kwotę 37 588 zł., a wartość działek ewidencyjnych, ... i ..., które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 2804 zł., 26 988 zł., łącznie 29 792 zł. Z kolei wartość nieruchomości składającej się z działki nr ... według faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. "luki planistycznej" ustalono na kwotę 26 817 zł., a wartość działek ewidencyjnych, ... i ..., które podlegały zbyciu ustalono odpowiednio na 2 131 zł. oraz 16 458 zł., łącznie 18 589 zł.

W operacie szacunkowym z dnia 16 lipca 2017 roku, rzeczoznawca ustalił również trzecią wartość, czyli wartość nieruchomości według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr .... Tu jednostkowa wartość rynkowa dla nieruchomości, składającej się z działki oznaczonej ewidencyjnie ... została określona na 116,98 zł/m², a zatem wartość działki ... na kwotę 61 415 zł., a działki ... na kwotę 591 217 zł. Z kolei wartość jednostkową nieruchomości o numerze ... określono 115 zł /m² i wartość działki ... na kwotę 45 885 zł., a wartość działki ... na kwotę 354 430 zł.

Zdaniem Kolegium, istotne jest, że w wycenie nieruchomości według przeznaczenia określonego w planie z 2013 roku rzeczoznawca majątkowy uwzględnił fakt ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z uwagi na teren strefy kontrolowanej gazociągu, gdyż do porównania przyjął podobne transakcje, o podobnych ograniczeniach. W tym celu rzeczoznawca majątkowy przyjął w procesie wyceny odpowiednią korektę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz zastosował dodatkowo współczynnik K uwzględniający między innymi ograniczenia w zagospodarowaniu związane z lokalizacją gazociągu, a także niekorzystnym kształtem wycenianej nieruchomości, uniemożliwiającym zabudowę kubaturową oraz brak sieci kanalizacji deszczowej. Zastosowany przy wycenie współczynnik korekcyjny K uwzględnił te stany cech rynkowych nieruchomości, których ocena wykracza poza zakres odnotowany na rynku. Nieruchomości wyceniane czyli działki ... i ... w odniesieniu do cechy " dostęp do sieci infrastruktury technicznej" oraz w zakresie "stanu techniczno-użytkowego" otrzymały oceny słabsze od najsłabszych na rynku. W wycenie uwzględniono również pogorszone warunki dojazdu do nieruchomości czyli konieczność przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego. Uwzględniono zapisy nowego planu w zakresie dojazdu do wycenianych nieruchomości z drogi publicznej.

Przyjmując ustalenia dokonane w operacie szacunkowym za prawidłowe, organ przyjął, iż po porównaniu ustalonych, zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 3a u.p.z.p., wartości wycenianych nieruchomości: według ustaleń "starego planu", według ustaleń "nowego planu" oraz według faktycznego sposobu użytkowania, wzrost wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnej jako działka nr ... wynosi 268 526 zł., a nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... - 390 312 zł. Z uwagi na fakt, iż zbyciu podlegała cześć tych nieruchomości, w przypadku nieruchomości oznaczonej jako działka ..., sprzedażą objęto działki ... i ..., to łącznie wzrost wartości działek zbytych w dniu 1 czerwca 2015 roku, spowodowany uchwaleniem planu wynosi 186 100 zł. Natomiast dla nieruchomości, składającej się z działki ..., z której sprzedażą objęto działki ewidencyjne ... i ... wzrost wartości tychże działek spowodowany uchwaleniem w/w planu miejscowego wynosi 309 400 zł.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie

a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. nr ... w sytuacji gdy:

- wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, bez wyjaśnienia wątpliwości, na które wskazywało we wnioskach swojej decyzji z dnia 23 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchylając i przekazując do ponownego rozpatrzenia poprzednio wydaną decyzję określającą wysokość opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., z uwagi na błędy zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby toczącego się wówczas postępowania;

- decyzja ta została wydana w oparciu o operat sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, który opracowywał operat na potrzeby wcześniejszych, uchylanych i przekazywanych do ponownego rozpatrzenia decyzji Prezydenta Miasta S., mimo iż decyzje te z uwagi na błędy występujące w rzeczonych operatach, były uchylane przez Kolegium, co winno skutkować wyborem innego rzeczoznawcy majątkowego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania,

a w konsekwencji:

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż wartość nieruchomości wycenianej wskazana w operacie szacunkowym z dnia 16 lipca 2018 r. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lutego 2013 r. stanowi jej wartość rynkową, podczas gdy nie stanowi ona kwoty, jaką w dniu wejścia w życie planu można byłoby uzyskać w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie, a także nie znajdują się w sytuacji przymusowej,

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie w realiach niniejszej sprawy, iż w związku z uchwaleniem niniejszego planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającej ustalenie opłaty planistycznej.

Motywując zasadność stawianych zarzutów skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stawianych sporządzonemu operatowi. Jako nieruchomości "podobne" do nieruchomości wycenianych ujął bowiem nieruchomości, których powierzchnie w sposób znaczny odbiegają od powierzchni działek wycenianych, w szczególności zaś ujął nieruchomości o metrażu powyżej 10 000 m2 oraz poniżej 4 000 m2. Rzeczoznawca majątkowy pominął szczegółowe zarzuty w przedmiocie problematyki dostępu do drogi publicznej wycenianych nieruchomości, które wskazywały rozwiązania dla rzeczoznawcy majątkowego, nawet tak daleko idące jak sformułowanie użyte na 12. stronie decyzji Kolegium z dnia 23 marca 2018 r., tj. "Skoro działki zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej ich sprzedaż na zasadach wolnorynkowych raczej nie była możliwa. Okoliczność ta powinna wpłynąć na wartość nieruchomości ustalonej w operacie.";

Dalej skarżący podniósł, że rzeczoznawca pominął również zarzuty Kolegium dotyczące wpływu na sporządzaną wycenę przebiegającego przez nieruchomości gazociągu (i przyjętej do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego w tym zakresie nieruchomości). W decyzji z dnia 23 marca 2018 r. Kolegium wskazało, iż wyznaczenie strefy ochronnej powoduje obniżenie wartości nieruchomości i powinno zostać uwzględnione w sposób właściwy w operacie szacunkowym. Z kolei operat z dnia 16 lipca 2018 r. ujmuje zaledwie jedną i jedyną w tym wypadku z przyjętych do porównania nieruchomości, przez którą przebiega gazociąg (str. 21), lecz której strefa kontrolowana wynosi zaledwie 8.00 m. Żadna z nieruchomości przyjętych do wyceny nie posiadała strefy kontrolowanej, w zakresie której obowiązywałby bezwzględny zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy oraz prowadzenia działalności, która mogłaby zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. W zakresie nieruchomości przyjętej do porównania przez rzeczoznawcę, przebieg gazociągu wiązał się jedynie z ograniczeniem zagospodarowania, w przypadku zaś nieruchomości wycenianej — przebieg gazociągu wyłączał jakąkolwiek zabudowę w strefie kontrolowanej gazociągu, która to wynosiła 50m.

Dalej podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy pominął również zarzuty Kolegium związane z dostępem nieruchomości do drogi publicznej, mimo iż w decyzji z dnia 23 marca 2018 r. wprost wskazało ono, iż okoliczność związana z utratą dostępu do drogi publicznej winna wpływać na wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym. Przedmiotem wyceny winien być jej stan z dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej w sprawie w dniu wejścia w życie nowego planu wyceniana nieruchomość nie posiadała zarówno dostępu do drogi publicznej, ani nie były ustanowione służebności umożliwiające działkom objętym postępowaniem dostęp do drogi publicznej. Równocześnie w dniu wejścia w życie miejscowego planu nie był możliwy wskazywany przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym przebieg służebności drogi koniecznej, bowiem brak tej możliwości wynikał z obecności na wycenianej nieruchomości gazociągu oraz związanego z nim pasa strefy kontrolowanej szerokości 50,00 m. Strona skarżąca podniosła przy tym, że korekty w zakresie wartości nieruchomości w operacie ustalono na poziomie kilku złotych, co nie oddaje okoliczności, iż w dniu wejścia w życie planu służebności nie istniały, a ich ustanowienie wiązałoby się z koniecznością poniesienia dużych nakładów finansowych. Marginalnie strona zauważyła, że rzeczoznawca w operacie wskazuje z jednej strony na utrudniony dostęp działek do drogi publicznej, w drugim zaś miejscu wskazuje, że działki tego dostępu nie miały - co wprost wskazuje na niestaranność w jego opracowaniu i jednocześnie wewnętrznie sprzeczne konkluzje.

Wreszcie strona skarżąca podniosła, że dobrane w operacie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości nie można uznać za "nieruchomości podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., albowiem nieruchomości te cechują się:

- występowaniem znacznych różnic w cenach jednostkowych za jeden metr kwadratowy w transakcjach dotyczących nieruchomości przyjętych do porównania;

- lokalizacją zarówno na terenie miast jak i na terenach wiejskich, mimo iż Kolegium zwracało uwagę na niewłaściwy dobór nieruchomości w operacie (z uwzględnieniem nieruchomości rolnych);

- skrajnymi rozbieżnościami w zakresie powierzchni;

- zapewnieniem dostępu do drogi publicznej (przy czym nieruchomość wyceniana takiego dostępu na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania nie posiadała);

- brakiem lokalizacji gazociągów — jedynie na jednej z przyjętych do porównania nieruchomości zlokalizowany był gazociąg, lecz o znacznie węższej strefie kontrolowanej (8,00 m), na terenie której istniało jedynie ograniczenie zabudowy, nie zaś całkowity jej zakaz - jak w realiach nieruchomości objętych postępowaniem w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu czynności organów właściwych instancyjnie, orzekających w rozpoznawanej sprawie w omawianym powyżej zakresie zostały dokonane prawidłowo, a podjętym przez nie decyzjom nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że kontroli podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 8 lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 19 listopada 2018 r. ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 148 650, 00 za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru "ulicy L." w granicach ulic Z. Niniejszą opłatę skarżąca zobowiązana jest uiścić w związku z faktem zbycia nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] - Obręb ... położone w S. przy ulicy C.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, a sam wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.

Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powyższej ustawy).

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na nim to bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06).

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma prawo wszcząć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, na co wskazuje odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala natomiast opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.).

Mając zatem na względzie przywołane regulacje Sąd wskazał, że aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej, musi wystąpić wzrost wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą oraz zbycie nieruchomości mające miejsce przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Sąd stwierdził, że zasadnie organy uznały, że zebrany materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do faktu, że w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta w S. w dniu 15 lutego 2013 r. obszar, na którym położone były działki ewidencyjne ... i ... zmienił swe przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego z 6 grudnia 1994 roku a także w okresie tzw. "luki planistycznej". Stosownie bowiem do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lutego 2013 r. wydzielone z działek ... i ... działki ..., ..., ... i ... położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem UC-tereny zabudowy usługowej, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Tym samym w sferze prawno-przestrzennej nastąpiła zmiana względem zagospodarowania niniejszych nieruchomości w miejscowym planie przyjętym uchwałą nr ... pokrywającym się też z faktycznym zagospodarowaniem w trakcie luki planistycznej. W obowiązującym bowiem do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie przedmiotowe działki były położone w obszarze istniejącej funkcji dominującej: otwartych terenów upraw rolnych, łąk, łęgów itp. na którym: należało zachować funkcję dominującą i zakazywało się inwestowania w funkcje nierolnicze. Funkcję dominującą można było restrukturyzować poprzez: lokalizację budynków i urządzeń wchodzących w skład gospodarstw rolnych za wyjątkiem obiektów trwałych na terenach kierunkowej rezerwy rozwoju miasta, lokalizację ogrodów działkowych, lokalizację cmentarzy. Tożsame, bo rolnicze, było też faktyczne wykorzystanie tych terenów w trakcie "luki planistycznej".

W ocenie Sądu nie mogło budzić wątpliwości również fakt, że w pięcioletnim okresie, przewidzianym, w art. 37 ust.3 i 4 u.p.z.p., nastąpiło zbycie oznaczonych wyżej nieruchomości wydzielonych z działki ... i .... Skarżąca zbyła bowiem aktem notarialnym z dnia 29 maja 2015 r. i z dnia 1 czerwca 2015 r, nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni 0,9060 ha.

Wobec tego Sąd uznał, że w dalszej części koniecznością było ustalenie czy powyższa zmiana przeznaczenia miała rzeczywiście wpływ na zmianę wartości nieruchomości. W tej kwestii Sąd, podzielił stanowisko organów. Wyjaśnił, że ze sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z dnia 16 lipca 2018 r. wynika, że biegły w sposób prawidłowy dokonał wyceny spornych działek uwzględniając art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wymagało to określenia przez rzeczoznawcę majątkowego trzech wartości spornych działek; tj. wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "starym planie", wartości rynkową przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu w okresie tzw. "luki planistycznej" oraz wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "nowym planie".

Rzeczoznawca wypełnił ciążący na nim w tym zakresie obowiązek określając wartość gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, co też wiązało się z przyjęciem do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przyjęte dla potrzeb wyceny, nieruchomości, odpowiadają pojęciu nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na jej położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Określając wartość nieruchomości w okresie obowiązywania tzw. "starego planu", "luki planistycznej", oraz po uchwaleniu nowego planu rzeczoznawca uwzględnił transakcje przede wszystkim z zakresu powiatu świdnickiego, ewentualnie innych powiatów z regionu dolnośląskiego uwzględniając jednak w tym ostatnim przypadku to aby swoim charakterem, wielkością, rozwojem gospodarczym, uwarunkowaniami ekonomicznymi i funkcjonalnymi zbieżne były do powiatu świdnickiego. W sposób prawidłowy określono również czasookres badając odpowiednio transakcje z okresu grudnia 2012 do czerwca 2015, z okresu od 2013 r. do 2015 r., czy też od stycznia 2012 r do czerwca 2015 r. W takich okolicznościach rzeczoznawca następnie dokonał oceny poszczególnych czynników wpływających na wartość rynkową, uwzględniając tu szczególnie: lokalizację, powierzchnię, czy infrastrukturę techniczną czy dojazd, co też zostało szczegółowo przedstawione w treści zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie rzeczoznawca odpowiednio ustalił, że:

1. wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ...

- według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 309 004 zł;

- według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi: 577 530 zł;

- według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 26 817 zł;

2. wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ...

- według przeznaczenia w "starym planie" wynosi: 433 110 zł;

- według przeznaczenia w "nowym planie" wynosi : 823 422 zł;

- według faktycznego sposobu użytkowania wynosi: 37 588 zł.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty oscylujące wokół nieuwzględnienia przy wycenie takich okoliczności jak: brak dostępu do drogi publicznej lub ustanowienia służebności jak również przebiegu gazociągu przez nieruchomość wycenianą. Zasadnie bowiem organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że rzeczoznawca uwzględnił fakt ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z uwagi na teren strefy kontrolowanej gazociągu, przyjmując do porównania transakcje z podobnymi ograniczeniami, stosując odpowiednią korektę stanu techniczno-użytkowego nieruchomości oraz stosując dodatkowo współczynnik K uwzględniający m.in. ograniczenia w zagospodarowaniu związane z lokalizacją gazociągu. Przyjęty współczynnik korekcyjny K uwzględnił te stany cech rynkowych nieruchomości, których ocena wykracza poza zakres odnotowany na rynku. Nieruchomości wyceniane czyli działki ... i ... w odniesieniu do cechy " dostęp do sieci infrastruktury technicznej" oraz w zakresie "stanu techniczno-użytkowego" oceniono jako słabsze od najsłabszych na rynku. Podobnie też określając wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w "nowym planie" (WR3) dokonano korekty wartości ze względu na fakt braku dostępu do drogi publicznej. Koresponduje to z powinnością zastosowania współczynnika korekcyjnego w sytuacji gdy wystąpią odmienności wycenianej nieruchomości z działkami przyjętymi do porównania. W takim bowiem przypadku wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Powyższe w ocenie Sądu, pozwalało przyjąć, że przedłożony w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Przy wycenie nie został bowiem pominięty żaden z istotnych elementów, który mógł mieć istotny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ponadto wszystkie transakcje służące jako materiał porównawczy zostały dobrane z należytą starannością i w sposób wyczerpujący na potrzeby niniejszego operatu opisane. Wynik natomiast dokonanej wyceny jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Przedłożoną opinię należało zatem uznać za zupełną, logiczną i wiarygodną, która odzwierciedla w sposób rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2013 r. Podniesiony z kolei przez stronę skarżącą zarzut zaniechania sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących regulacjach. Okoliczności tej nie może też uzasadniać wyłącznie wydanie uprzednio kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponadto Sąd zauważył, iż strona skarżąca pomimo posiadanego czasu na zapoznanie się z przeprowadzoną wyceną i wniesienie uwag nie przedstawiła pisemnych zastrzeżeń, jak też nie wystąpiła o poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Mając powyższe na względzie Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

I prawa materialnego:

1. art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego stanowią nieruchomości podobne w stosunku do wycenionych nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu - mianem nieruchomości podobnej można określić nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - co w konsekwencji oznacza również naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: Rozporządzenie z 21 września 2004 r.) ponieważ brak uzasadnienia doboru nieruchomości podobnych oznacza, że operat nie posiadał cech umożliwiających jego weryfikację przez stronę i organ, które nie posiadają wiadomości specjalnych;

2. art. 153 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że stosując podejście porównawcze określania wartości nieruchomości wystarczające jest wskazanie nieruchomości podobnych i ich cen, podczas gdy koniecznym jest również precyzyjne wyjaśnienie w operacie szacunkowym z jakich powodów do porównania przyjęto konkretnie wskazane i nie inne nieruchomości znajdujące się w obrocie na określonym obszarze;

3. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd oraz dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy rzeczywistą podstawą ustalenia i nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty planistycznej może być tylko i wyłącznie bezsporne ustalenie, że wzrost wartości określonej nieruchomości jest wyłącznym i bezpośrednim następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie innych czynników wpływających na wzrost wartości takiej nieruchomości;

II przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędną ocenę Sądu co do prawidłowości stosowania przez organ pierwszej instancji oraz SKO przepisów postępowania administracyjnego polegającego na uznaniu, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej z urzędu podejmuje wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - co w ocenie skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie przez Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organy administracji obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób respektujący zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, oraz zaakceptowanie przez Sąd że przez ten sam organ, bez uzasadnionej przyczyny, skrajnie sprzecznych rozstrzygnięć sprawy w tym samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy zgodnie z rzeczonymi przepisami k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są nie tylko do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ale także zobowiązane są do rozstrzygania spraw istotnie podobnych w sposób zgodny z utartą praktyką, a tym samym są zobowiązane do rozstrzygnięcia tej samej sprawy w ten sam sposób;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przez uznanie przez Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organy administracji obowiązku rozstrzygnięcia występujących w sprawie wątpliwości na korzyść strony postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. (punkty I.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. – w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy wymienionych przepisów przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należytej weryfikacji stanowiska organ odwoławczego w zakresie wartości dowodowej operatu szacunkowego w aspekcie wymogów prawnych obowiązujących przy wyborze nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 153 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca przy określaniu wartości rynkowej części przedmiotowych nieruchomości zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z wymienionym przepisem, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej.

Z kolei według definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. – przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Szczegółowa regulacja dotycząca określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej zawarta jest w § 4 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia z 21 września 2004 r.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało dokonanie przez organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki oceny, czy wykorzystany do wyceny zbiór nieruchomości porównawczych został wyznaczony przez rzeczoznawcę zgodnie z kryteriami wynikającymi z powołanych wyżej unormowań.

Jak bowiem wynika z akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej z 23 marca 2018 r. zawarło konkretne zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego, w tym odnoszące się do wybranych przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zaznaczyło, że operat szacunkowy powinien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym uchwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zaś zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na prawidłowe ustalenie współczynników korygujących.

Mając na względzie powyższe wymogi, Kolegium stwierdziło, że błędny dobór transakcji zaprezentowany w operacie szacunkowym doprowadził do sytuacji, w której wartość nieruchomości nie została prawidłowo określona, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta S. z 4 grudnia 2017 r.

Konkretnie Kolegium wskazało na nieprawidłowości dotyczące: powierzchni nieruchomości porównawczych, wpływu na wycenę przebiegającego przez nieruchomość gazociągu, kwestii uzbrojenia oraz dostępu do drogi wycenianej nieruchomości i ustalenia służebności gruntowej.

Do tych zagadnień odnosiły się także zarzuty odwołania złożonego przez skarżącą od kolejnej decyzji Prezydenta Miasta S. z 19 listopada 2018 r., a następnie zarzuty zawarte w skardze.

Dlatego konieczne było dokonanie przez Sąd Wojewódzki oceny, czy wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały rzetelnie przez organy obu instancji wyjaśnione, przy uwzględnieniu stanowiska Kolegium przedstawionego w decyzji kasacyjnej z 23 marca 2018 r.

Skoro w poprzedniej decyzji Kolegium wskazało szczegółowo kwestie wymagające ponownej analizy przy sporządzeniu operatu szacunkowego, to konsekwentnie powinno się do nich odnieść w kolejnej decyzji z 8 lutego 2019 r., a rzeczą Sądu Wojewódzkiego było rzetelne zweryfikowanie całokształtu okoliczności spornych w sprawie.

Tymczasem z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki dokonał wyczerpującej analizy w zakresie zarzutów skargi dotyczących przyjętego w operacie szacunkowym doboru nieruchomości podobnych.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, oczywiście z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. I OSK 1963/17).

Również Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku założył prawidłowo, że podlegający ocenie operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym uchwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zaznaczył też, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnej (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r. II OSK 2012/6).

Sąd Wojewódzki czyniąc powyższe uwagi, nie zastosował ich prawidłowo przy kontroli zaskarżonej decyzji. W rezultacie ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że przyjęte dla potrzeb wyceny nieruchomości odpowiadają pojęciu nieruchomości podobnej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

W szczególności Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił z jakich względów – mimo oparcia wyceny na zbiorze tych samych nieruchomości, co w operacie z 2017 r. – uprawnione było wnioskowanie Kolegium co do prawidłowości kolejnego operatu szacunkowego z 16 lipca 2018 r. Mimo podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania sprecyzowanych zarzutów kwestionujących wycenę przedmiotowych nieruchomości, Sąd Wojewódzki nie dokonał analizy argumentacji rzeczoznawcy oraz organów obu instancji w zakresie spornych okoliczności sprawy.

W sposób powierzchowny potraktowane zostały przez Sąd Wojewódzki także zarzuty skargi związane z oceną ustaleń rzeczoznawcy co do wpływu na wycenę nieruchomości uwarunkowań w przedmiocie dostępu do drogi publicznej i ustanowienia służebności oraz przebiegu gazociągu. Sąd Wojewódzki nie skonfrontował bowiem konkretnych zastrzeżeń strony skarżącej do operatu szacunkowego z wypowiedziami organów obu instancji, odnoszącymi się do spornych elementów wyceny nieruchomości.

W rezultacie należało uznać za przedwczesne stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy.

Brak właściwej oceny Sądu Wojewódzkiego w omówionym wyżej zakresie sprawił, że przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Dopiero po przeprowadzeniu przez Sąd Wojewódzki właściwej weryfikacji stanowiska organów obu instancji w przedmiocie oceny operatu szacunkowego będzie możliwe wnioskowanie co do spełnienia przesłanek ustalenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Jednocześnie należy zauważyć, że w zarzucie kasacyjnym dotyczącym art. 36 ust 4 u.p.z.p. nietrafnie przypisano Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię wymienionego przepisu.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takie rozumienie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przyjął Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, z wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego nie można wyprowadzić wniosku, aby uznał, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest sam wzrost o wartości nieruchomości, niezależnie od związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Także organ odwoławczy zaznaczył prawidłowo w uzasadnieniu decyzji, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty było ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, przy wyraźnym zastrzeżeniu, iż "jedynym czynnikiem wzrostu wartości tych nieruchomości było uchwalenie (...) planu".

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy przy właściwej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zastosowanie tego przepisu w kontrolowanych decyzjach było prawidłowe. Ocena w tym jednak zakresie musi być dokonana w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki.

Jako nieskuteczny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący art. 81a k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, lecz zaistniała potrzeba ponownej weryfikacji wniosków wyprowadzonych z ustaleń faktycznych istotnych dla wyceny przedmiotowych nieruchomości zawartej w operacie rzeczoznawcy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

7