Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1102/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 roku sprawy ze skargi T. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. i S. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo – produkcyjnego na budynek usługowy z przeznaczeniem na wynajem miejsc noclegowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 59/61, działki nr ewid. 387/3, 387/11 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wnieśli T. i S. S. wnosząc o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy lub o przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego oraz rozprawy przez organem II instancji. Odwołujący wskazali na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem w obszarze analizowanym nie ma działki, która pozwalałaby stwierdzić kontynuację funkcji planowanej zabudowy, zatem nie można twierdzić, że spełniona jest przesłanka zasady dobrego sąsiedztwa. Organ nie ustalił dokładnie jakie funkcje usługowe są w obszarze badanym i bezpodstawnie przyjął, że wynajem miejsc noclegowych jest ich kontynuacją. Ponadto nie zabezpieczono w decyzji interesów osób trzecich, nie dokonano jakiejkolwiek analizy i oceny co do możliwego wpływu tej konkretnej inwestycji na interesy osób trzecich. Strona zarzuciła również naruszenie art. 54 u.p.z.p. poprzez zbyt lakoniczne i nieprecyzyjne wymogi ustalone w decyzji w celu zapewnienia miejsc postojowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych w zakresie ustalania warunków zabudowy podnosząc następnie, iż organ I instancji przeprowadził w sprawie analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku 3 x 45 m = 135 m. W granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz usługowa, a w obrębie ul. A. występuje zabudowa produkcyjna. Nieruchomości znajdujące się w obszarze analizy zabudowane budynkami usługowymi (ul. A. 36, B. 72b, C.). Teren ma dostęp do drogi publicznej: ul. B. poprzez drogę wewnętrzną ul. A. i istniejący zjazd. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku o wydanie decyzji załączono umowy z gestorami sieci w zakresie dostaw mediów z sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej i sieci wodno – kanalizacyjnej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr ewid. 387/3 i 387/11 w obrębie [...], oznaczone są symbolem "Bi" – inne tereny zabudowane. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Kolegium uznało za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Po przeanalizowaniu przedmiotu wniosku i planowanej lokalizacji inwestycji, z uwzględnieniem zakresu terenu objętego wnioskiem, stwierdzono, że decyzja nie wymagała uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

W ocenie Kolegium, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa, zatem w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy. Oczywistym jest, że pojęcie "usług" jest bardzo szerokie, dlatego – w ocenie Kolegium – nie jest prawidłowym oceniając "kontynuację funkcji" stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". Dlatego na organach prowadzących postępowanie o ustalenie warunków zabudowy spoczywa obowiązek starannego przeanalizowania tego, czy w danym przypadku zachodzi kontynuacja funkcji w rozumieniu przepisów u.p.z.p., ponieważ od tego zależy zachowanie i kształtowanie ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku, zdaniem składu orzekającego organ prawidłowo wyciągnął wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego i zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający. W ten sposób działalność ta uzupełnia się z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową i tworzy zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Jak zaznaczyło Kolegium, planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu wpisuje się w wykształcony ład przestrzenny zarówno jako funkcja mieszkaniowa, jak i usługowa. Oznacza to, wbrew twierdzeniom strony odwołującej, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Wszak gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa. Dostrzec także wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwie ocenionego sąsiedztwa i działki sąsiedniej Kolegium wyjaśniło, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przy czym nie można zakładać, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania według działki graniczącej. Celem omawianego przepisu prawa nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co już istniejący. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, który ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu.

Za nieuzasadnione uznało także Kolegium zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzuty związane z przyszłymi hipotetycznymi uciążliwościami, które przyniesie planowana inwestycja, kwalifikować zdaniem Kolegium należy, w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. W związku z tym, nawet ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. zwiększonego ruchu samochodów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania. Ponadto, w pojęciu "oddziaływania obiektu", nie chodzi o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Strona odwołująca takich ograniczeń nie wskazała, jak i również nie wynikają one ze zgromadzonej dokumentacji.

Z kolei odnosząc się do zarzutu związanego z ilością miejsc parkingowych Kolegium wyjaśniło, że obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń"). O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W świetle bowiem tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne. Jednak, przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Zatem, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, którą stanowi budynek mieszkalno-usługowy, nie można odstąpić od określenia wymogów w zakresie miejsc postojowych, które winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy, trzeba jednak podkreślić, iż kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilość owych miejsc. Ani bowiem przepisy u.p.z.p., ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej u.p.z.p., nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Z tego powodu Kolegium za wystarczające uznało zapisy punktu 3 decyzji. Wszak za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji wymaganej ilości miejsc postojowych, zarówno poprzez wskazanie ich minimalnej czy maksymalnej liczby, jak również jedynie poprzez sformułowanie, iż mają one zostać urządzone na terenie nieruchomości objętej inwestycją, poza pasem drogowym.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że wymagania formalne niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Kolegium nie dopatrzyło się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna pozwoliła na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku. Sporządzona analiza zawiera w części graficznej i tekstowej dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz wyznaczonego terenu sąsiedniego wystarczające dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ daje w pełni podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, zatem nie jest konieczne przeprowadzenie rozprawy o jaką wnosili odwołujący.

Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji i określenie wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Decyzja w tym przedmiocie wskazuje jedynie, że inwestycja o określonym charakterze i funkcji może być zrealizowana na danym terenie. Przy czym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję T. i S. S. wskazali na naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a mianowicie poprzez niezbadanie (niewyjaśnienie) funkcji usługowych innych nieruchomości na obszarze analizowanym, a pomimo to przyjęcie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi kontynuację funkcji na obszarze analizowanym;

b) art. 11 K.p.a., poprzez podanie lakonicznych, nieprecyzyjnych i niemożliwych do zweryfikowania wymogów zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji i mimo tego przyjęcie, że obsługa w zakresie miejsc parkingowych może być zapewniona;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja obejmująca zmianę sposobu użytkowania budynku biurowo-produkcyjnego na budynek usługowy z przeznaczeniem na wynajem miejsc noclegowych, spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, gdy tymczasem inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

b) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.), poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia wymagania mające chronić interesy osób trzecich, pomimo braku jakiegokolwiek analizy i oceny organu co do możliwego wpływu tej konkretnej inwestycji na interesy osób trzecich oraz pomimo braku skonkretyzowania wymogów, które winna spełniać ta konkretna inwestycja, by chronić interesy osób trzecich oraz poprzez odniesienie tych interesów wyłącznie do wymogów prawa budowlanego – a w konsekwencji niewskazanie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami wymagań, jakie powinna spełniać inwestycja, by chronić interesy osób trzecich;

c) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez podanie lakonicznych, nieprecyzyjnych i niemożliwych do zweryfikowania wymogów zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji, a mimo to przyjęcie, że obsługa w zakresie miejsc parkingowych dla inwestycji może być zapewniona.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo – produkcyjnego na usługowy z przeznaczeniem na wynajem miejsc noclegowych.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu (w tym także do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania), do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku, ale nie obejmuje wykonania prac budowlanych. Tym samym realizacja inwestycji wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć należy, że realizacja inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie tylko nie prowadzi do zwiększenia liczby istniejących już na danym terenie obiektów budowlanych, ale również nie powoduje przekształceń w bryle budynku, którego sposób użytkowania ma być przedmiotem zmiany, a zatem nie powoduje zmian parametrów tego budynku, mających istotne znaczeniu z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu). Nie oznacza to jednakże, że inwestycja tego rodzaju nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności – w zakresie uzasadnionym specyfiką tego rodzaju inwestycji – z wymaganiami wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Rozważania w sprawie winna poprzedzić uwaga, iż inwestor w sprawie niniejszej wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu (z biurowo – produkcyjnego na usługowy – wynajem miejsc noclegowych). W tej sytuacji niezbędnym jest dokonanie oceny jaki charakter zabudowy stanowi obiekt z miejscami noclegowymi na wynajem. W ocenie składu orzekającego, z racji tego, że obiekt z miejscami noclegowymi to obiekt przeznaczony do zarobkowego, krótkoterminowego wynajmu pomieszczeń mieszkalnych, jest to zatem forma zabudowy usługowej. Planowana więc inwestycja stanowić będzie uzupełnienie infrastruktury usługowej (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 roku, II SA/Po 979/14; w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 roku, IV SA/Wa 1814/14 i inne; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia). Zgodnie zatem z przywołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

O ile w oczywisty sposób bezprzedmiotowym jest przeprowadzanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, szczegółowych ustaleń pod kątem oceny, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego budowlanego daje się pogodzić z takimi aspektami zasady dobrego sąsiedztwa, jak zgodność z występującymi w otoczeniu terenu inwestycji: parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu, o tyle jak najbardziej zasadnym jest przeprowadzenie stosownych ustaleń i sformułowanie ocen odnośnie zasadniczej przesłanki składającej się poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, tj. przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji (wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 103/10 podkreślił, iż wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że na etapie tego postępowania sporządzono analizę obszaru, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W świetle wywodów poczynionych powyżej zasadnym jest sporządzenie takiej analizy w zakresie częściowym, tj. na potrzeby ustalenia, czy planowany, nowy sposób użytkowania obiektu można uznać za kontynuację sposobu użytkowania obiektów budowlanych występujących w okolicy terenu inwestycji (kontynuacja funkcji zabudowy). Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna spełnia te wymagania wskazując w szczególności rodzaj zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Jak wspomniano, w toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 135 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 45 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 135 m. Tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania, co pozwala ustalić wymagania dla zamierzenia inwestycyjnego i zagospodarowania dla niego terenu. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie zurbanizowanym. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy o różnorodnym charakterze przy wiodącej funkcji mieszkaniowej jedno, jak i wielorodzinnej oraz funkcji usługowej. W obrębie ulicy A. występuje również zabudowa produkcyjna. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest zmiana sposobu użytkowania budynku biurowo – produkcyjnego na potrzeby usług (wynajem miejsc noclegowych).

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na wskazaną we wniosku inwestora zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjna, usługowa i mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej.

Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Innymi słowy, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 roku, sygn. II OSK 1774/14). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz analiza zastanej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w istniejące sąsiedztwo. Z dokonanej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej wynika, że w niekwestionowanych przez stronę skarżącą granicach analizowanego obszaru występuje funkcja mieszkaniowa (jedno i wielorodzinna), usługowa i produkcyjna. Wśród nieruchomości zaliczonych do obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, które to budynki niewątpliwie nawiązują do planowanej przez inwestora funkcji usługowej (wynajem miejsc noclegowych), jako budynku zamieszkania zbiorowego. W tych okolicznościach, mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić należy, że uznając dopuszczalność planowanej inwestycji na terenie objętym analizą, organy nie dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Analizując powyższe w kontekście wcześniejszych uwag, Sąd podzielił pogląd organów obu instancji w odniesieniu do zakresu wyznaczenia planowanej zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania budynku – jak wskazano wcześniej – nie skutkuje zmianą gabarytów istniejącego obiektu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim dostrzec wypada utrwalony w judykaturze pogląd, iż podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą stanowić wyłącznie przepisy art. 1 ust. 2, czy art. 2 pkt 1 u.p.z.p, co jednoznacznie wynika z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyroki WSA: W Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 roku, sygn. II SA/Rz 747/14; w Gliwicach z dnia 16 października 2014 roku, sygn. II SA/Gl 945/14 i z dnia 6 czerwca 2013 roku, sygn. II SA/Gl 93/13 i inne). Po wtóre, skład orzekający stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, czy zrównoważonego rozwoju. Planowana inwestycja – jak wykazano wcześniej – wkomponowuje się w istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę. Poprzez realizację zamierzenia inwestycyjnego nie dojdzie do zmiany, czy przekształcenia istniejącego obiektu. Zachowany zostanie w szczególności ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty strony skarżącej odnoszące się do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności celem dokładnego stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do tego argumentu wskazać wypada, iż pierwszy z powołanych przepisów – art. 7 K.p.a. – stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu w sprawie organ wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Także na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. poprzez lakoniczne, nieprecyzyjne i niemożliwe do weryfikacji w zakresie wymogów zapewnienia miejsc postojowych. Zgodnie z art. 11 K.p.a., organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie składu orzekającego, organ zrealizował także obowiązek wynikający z art. 11 K.p.a., bowiem w sposób dokładny, jasny i rzeczowy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia. Kwestia realizacji zasady przekonywania nie oznacza konieczności przekonania podmiotu o tym, że adresowana do niego decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia, że decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu osobie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, ale nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji. W sprawie – zdaniem Sądu – nie doszło do naruszenia tak określonej zasady przekonywania.

Odnosząc się natomiast do kwestii określenia ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych należy dostrzec, iż organ I instancji w punkcie 3.3 decyzji wskazał, że dla obsługi inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie minimum 1 miejsca na 4 jednostki noclegowe. W ocenie Sądu zapis o takiej konstrukcji nie stanowi naruszenia przepisów prawa i nie wskazuje na wadliwość kontestowanej decyzji. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu (w tym także do zmiany sposobu użytkowania), do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców, czy właścicieli sąsiednich gruntów towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, sygn. II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, sygn. II SA/Lu 604/11 i inne).

Za nieusprawiedliwiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 5 Prawa budowlanego. W przedmiotowym postępowaniu interes prawny skarżących, wywodzony z uprawnień właścicielskich do działki sąsiedniej w stosunku do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, był w pełni respektowany i uwzględniony przy ustalaniu przedmiotowych warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że objęta wnioskiem inwestycja dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce obiektu budowlanego, bez jego rozbudowy czy nadbudowy. Organ ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że obiekt wraz z urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

MR