Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2449/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Wójta Gminy B. (dalej "Wójta"), sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona obecnie decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. Wójt, działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), dalej "ustawy", wystąpił do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 13,8821 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie ewidencyjnym C., na terenie gminy B., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

2. Marszałek Województwa [...] (dalej "Marszałek") pismem z dnia [...] maja 2008 roku, znak: [...], przekazał wniosek Wójta Ministrowi, pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Do wniosku została również dołączona pozytywna opinia [...] Izby Rolniczej.

3. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójta Minister, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, znak: [...], wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,2319 ha z wnioskowanych gruntów rolnych oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 13,6502 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na trenie gminy B., w obrębie ewidencyjnym C., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, znak: [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 roku.

4. Powyższe decyzje Ministra zostały zaskarżone przez Wójta do Sądu.

5. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1407/09, Sąd uchylił decyzje Ministra, powołując się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie naruszenia art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. Od tego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 roku, sygn. akr II OSK 148/10, oddalił skargę kasacyjną, tym samym w/w wyrok WSA w Warszawie stał się prawomocny od dnia 25 stycznia 2011 roku.

6. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak: [...], nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 13,6502 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy B., w obrębie ewidencyjnym C., w granicach działek ewidencyjnych ozn. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], - oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:2000, stanowiącym integralną część wniosku z dnia [...] lutego 2008 roku, jako zadania nr od [...] do [...]."

7. Wójt wystąpił do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., podkreślając fakt zainteresowania właścicieli wnioskowanych gruntów rolnych przeznaczeniem ich na cele nierolnicze, dogodne położenie tych gruntów w odniesieniu do istniejącego układu komunikacyjnego (dobry dostęp do autostrady, linii kolejowej, itp.), migrację ludzi zainteresowanych zamieszkaniem w tym regionie. Wójt nie zgodził się też z argumentem Ministra, że skoro na terenie gminy B. znajdują się duże obszary gruntów rolnych, w odniesieniu do których została wyrażona zgoda na przeznaczenie ich na cele nierolnicze a nie zostały one jeszcze zabudowane, bezzasadne jest przeznaczanie na cele nierolnicze kolejnych obszarów urodzajnych gleb. W tym miejscu zarzucił organowi I instancji dyskryminację i ingerencję w prawa własności właścicieli wnioskowanych gruntów rolnych, poprzez nie wyrażenie zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze podczas, gdy inni właściciele taką zgodę uzyskali (wskazuje też na wyrażenie zgody przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla dużego obszaru gruntów rolnych położonych w sąsiedniej gminie).

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. sprawę ponownie, Minister utrzymał własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. w mocy.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Mając na uwadze obowiązki ustawowe, przewidziane w art.3 ust.1 pkt 1 i art.6 ust.1 i 2 ustawy, w pierwszej kolejności należało dokonać analizy powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie gminy B., które zostały już przeznaczone na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że:

- w latach 2001 - 2012 na cele nierolnicze przeznaczono ok. 210 ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie gminy B. (nie licząc powierzchni gruntów niższych klas bonitacyjnych),

- znaczna część z w/w gruntów rolnych (ok. 50 ha), dla których została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze, położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów rolnych, które są przedmiotem niniejszego postępowania i nie zostały one jeszcze zabudowane (pismo Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r., pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r.),

- w stosunku do miejscowości C. nie wydawano decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej (pismo Starosty z dnia [...] sierpnia 2011 r.),

- na niewykorzystaną jeszcze rezerwę terenów posiadających już stosowną zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze na obszarze gminy B., wskazał w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sam Wójt.

Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że na terenie gminy B. występują znaczne obszary gruntów, które są już przeznaczone na cele nierolnicze w ramach uchwalonych przez gminę planów miejscowych, ale nie zostały jeszcze zabudowane. Kierując się zatem powołanym wyżej obowiązkiem ustawowym, nakazującym ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, stwierdza się, iż w omawianym przypadku nie znajduje się racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych, rozległych obszarów charakteryzujących się występowaniem wartościowych gleb.

2. W tym kontekście, za całkowicie nieuzasadniony należy uznać argument Wójta, że skoro w przeszłości pewna grupa właściciele gruntów uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, to zgoda taka winna być wydana również obecnie, w stosunku do innych zainteresowanych taka zgodą podmiotów. Pomijając już fakt, że co do zasady zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest wydawana na wniosek właścicieli nieruchomości, których zgoda ta ma dotyczyć, a na wniosek wójta gminy, a zatem organu przeprowadzającego postępowanie planistyczne, nie ma podstaw do formułowania wniosku, że fakt udzielenia w przeszłości, w odniesieniu do danej gminy, zgody na zmianę przeznaczenia pewnych gruntów na cele nierolnicze, nakłada na organ właściwy w przedmiocie udzielenia zgody obowiązek pozywanego rozpatrywania późniejszych, kolejnych wniosków w tym przedmiocie. Każdy kolejny wniosek podlega indywidualnemu rozpatrzeniu w oparciu o przedłożony, aktualny materiał dowodowy.

3. W dalszej kolejności, mając na uwadze wskazany przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, na cele nierolnicze powinny być przeznaczane nieużytki, a w razie ich braku - grunty rolne o najniższej wartości produkcyjnej, poddano analizie strukturę jakościowo - ilościową gleb występujących na terenie gminy B. oraz wsi C.. Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że na terenie gminy B. grunty najlepsze, to jest klas I-III, stanowią zaledwie ok. 48% wszystkich gruntów rolnych, a w obrębie ewidencyjnym C. - ok. 50%. Oznacza to, że planując rozwój funkcji nierolniczych w tym regionie, można uwzględnić ochronę najlepszych gleb, jednocześnie przestrzegając przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

4. Spełnienie żądania Wójta o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych kompleksów wysokiej jakości gleb, nie może być spełnione, gdyż byłoby to sprzeczne z w/w przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co zostało wyraźnie wskazane w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 roku. Należy również podkreślić, że do przestrzegania w/w przepisów zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej w tym również organy gminy,- które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej przed złożeniem wniosku, z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienne, od wykazanego wyżej, postępowanie gminy w procesie prac planistycznych stanowi naruszenie powołanego obowiązku prawnego. W tym miejscu warto powołać fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanego również w sprawie dotyczącej gminy L. (sygn. akt IV SA/Wa 842/12): Planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa bądź w znacznym stopniu ograniczona realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości (legalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykaże, że jego stanowisko mieści się w graniach uznaniowości popartej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

5. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt podniósł również kwestie: migracji ludności, suburbanizacji (przenoszenia osób z miasta na tereny wiejskie), wzrostu transakcji dotyczących nieruchomości mieszkalnych, wzrostem liczby inwestorów spoza terenu gminy, itd., nie przedstawiając jednak żadnych dowodów w tym zakresie. Pismem z dnia [...] marca 2011 roku organ zwracał się do wnioskodawcy z prośbą o uzupełnienie akt sprawy szereg różnych, dodatkowych materiałów, w tym także o informacje demograficzne, takie jak: aktualna liczba mieszkańców gminy B., a w szczególności - wsi C., migracje ludności, prognozowane osadnictwo, itp., ale informacji w tym zakresie Wójt nie przedstawił. Należy zaś zauważyć, że to podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i udowodnić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego). Potwierdzenie powyższej tezy znalazło swe odzwierciedlenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK329/09).

6. Odnosząc się do argumentacji, dotyczącej położenia wnioskowanych gruntów w strefie oddziaływania aglomeracji warszawskiej, czy też dogodnego dostępu do sieci komunikacyjnej, należy podkreślić, że Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zadaniem organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Warto w tym miejscu przytoczyć uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2004 roku, sygn. akt II SA 1139/03 (Lex nr 158883) zajęte w podobnej sprawie: "Z wymagań określonych w art.10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.); a dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, uwzględniając również szanse ochrony określonych gruntów rolnych przed naporem urbanizacji". Dodatkowo warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 255/82: "W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane".

7. Reasumując, po dokonaniu analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdza się, iż podnoszone przez Wójta Gminy B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty, nie mogą być uwzględnione, gdyż nie wnoszą one żadnych nowych ani istotnych dla sprawy dowodów.

IV. Wójt wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

- art.6 ust.1 ustawy poprzez przyjęcie, że przepis ten przewiduje zakaz przeznaczania gruntu rolnego klasy I-III na cele nierolnicze,

- art.7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, właścicieli działek objętych wnioskiem Wójta Gminy B. o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nie rolnicze,

- art. 8 k.p.a. przez nieuzasadnione różnicowanie podmiotów ubiegających się o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co podważa zaufanie obywateli do organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie,

- art. 12 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie sprawy przez | okres ponad 5 lat od złożenia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów | rolnych na cele nie rolnicze,

- art. 77 k.p.a. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, mające postać wybiórczego rozpatrzenia i odniesienia się do materiału dowodowego | przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich dowodów w sprawie | , zwłaszcza pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...] i [...] Izby Rolniczej , oraz niewskazanie dlaczego w tej konkretnej sprawie słuszny interes obywateli ubiegających się o zmianę przeznaczenia | gruntów na cele nierolnicze został pominięty, Ponadto organ nie odniósł się do okoliczności, iż grunty wnioskowane do odrolnienia przewidziane są w planie regionalnym zagospodarowania przestrzennego jako tereny stanowiące zaplecze dla stolicy, leżą bowiem w bliskim sąsiedztwie W., przebiega przez ten teren gminy autostrada [...] i planowana jest lokalizacja kolei dużej prędkości.

Wójt wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu Studium Uwarunkowań i Kierunków | Rozwoju Gminy B. - uchwała Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2006r .

Uzasadniając zarzuty skargi, Wójt wskazał w szczególności, co następuje:

1. Teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia jest uzbrojony i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów, które wcześniej uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenów dokonana przez ten sam organ wcześniej dotyczyła gruntów klas II i III i dokonana została w oparciu o te same przepisy prawa - wskazówki zawarte w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Niezrozumiałym zatem jest przyjęcie przez organ w niniejszej sprawie , że przepisy art. 6 ust 1 wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakazują zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nie rolnicze. Dodatkowo organ przyjął że wywodzona z tego przepisu ochrona gruntów rolnych jest tak dalece posunięta, że dla odmowy zmiany przeznaczenia gruntów, wystarczająca jest okoliczność iż są one objęte szczególną ochroną. Takie rozumienie przedmiotowego przepisu nie znajduje uzasadnienia w orzecznictwie sądowym jak chociażby w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2011 roku wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 2031/10.

Skarżący przytacza tezę tego wyroku bowiem w pełni podziela wyrażony w niej pogląd i uważa, że zawiera ona istotne wskazania dla oceny działań organu rozpatrującego niniejszą sprawę .

"1. Przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów.

2. Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych."

2. Organ rozpatrujący jako koronny argument przyjął, że bezwzględnym obowiązkiem jest utrzymanie status quo w stanie gruntów rolnych w Gminie B., a jedyną formą ochrony gruntów rolnych jest odmowa na ich odmienne przeznaczenie .

Tymczasem wymieniony wyżej przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zawierając jedynie wskazówki do działania organu w procedurze zmiany przeznaczenia , nie daje podstawy do przyjęcia, że wyłącznie zakaz zmian jest jedyną i pożądaną formą ochrony gruntów rolnych i rolnictwa.

Prowadzenie gospodarki rolnej nie odbywa się w zamkniętej, odizolowanej od świata przestrzeni. Dla sprawnego funkcjonowania konieczne są inwestycje, drogi, zakłady przetwórcze i usługowe , ale też budownictwo mieszkaniowe i towarzyszące.

Wszystko to jest realizowane z uwzględnieniem istniejącego już zagospodarowania i zasad ekonomicznych i stąd powstaje konieczność dokonania wartościowania tego co można zyskać z rozwojem i tego co trzeba poświęcić. Tworzone lokalnie programy i strategie musza uwzględniać potrzeby lokalnej społeczności i o ile jest to możliwe zapewnić ich zaspokojenie. Gmina B. położona jest w aglomeracji w. i to ma kapitalne znaczenie dla prowadzonej polityki rozwoju. Gmina podkreślała ten aspekt zarówno w pierwotnym wniosku jak i w środkach zaskarżenia kolejnych odmownych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

3. W Gminie B. obszar gruntów rolnych klas I - III stanowi 48% powierzchni, zaś we wsi C. 50%. Nie są to oczywiście grunty położone w zwartym kompleksie , w indywidualnych gospodarstwach wskaźniki gruntów klas I - III i niższych klas są bardzo zróżnicowane. Przy takich uwarunkowaniach ma istotne znaczenie uzyskanie zmiany przeznaczenia wskazanych obszarów we wsi C.. Nie przy tym żadnego znaczenia czy na innym obszarze Gminy B. pozostają wolne, nie zainwestowane grunty, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia.

4. Nie jest prawdziwym twierdzenie organu rozpatrującego wniosek, że Gmina nie przedstawiła żadnych nowych istotnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę negatywnego dla Gminy rozstrzygnięcia. Procedura zmiany przeznaczenia terenów rolnych na cele nie rolnicze objętych wnioskiem terenów rolnych na cele nie rolnicze trwa już ponad 5 lat; tyle też trwa opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi C. mimo że założenia do tego planu ujęte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. są jednoznaczne i przyjęte do realizacji.

Wnioskowane do zmiany przeznaczenia, tereny gruntów rolnych na cele nie rolnicze, są przeznaczone w polityce kształtowania zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właściciele nieruchomości mają prawnie zagwarantowaną możliwość zagospodarowania w wybrany przez siebie sposób nieruchomości stanowiących ich własność - art. 6 ust. 2 wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to ich prawo i słuszny interes obywatela, który w tej sprawie został pominięty .

5. Nie stanowi uzasadnienia do powyższego działania, wskazana przez organ rozpatrujący, dokonana z dniem 26 maja 2013 roku zmiana przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która ustala iż strona postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze jest Wójt. Zmiana taka nie wpływa na prawo własności nieruchomości i jego wykonywanie.

6. Gmina B. występuje o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze dla wsi C. jedynie w zakresie umożliwiającym rozwój tej miejscowości do poziomu innych wsi w Gminie - wniosek obejmuje tereny o łącznej powierzchni 13,6502 ha, a i to zdaniem organu rozpatrującego spowoduje niekorzystne zmiany polegające na "... wkroczenie z nową zabudową w otwarte tereny rolne powodując nadmierne rozproszenie zabudowy i naruszenie ładu przestrzennego na omawianym terenie ". Stanowisko takie różnicuje pozycje podmiotów - gmin ubiegających się o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze.

Otóż w Gminie B., co wynika ze złożonych w postępowaniu administracyjnym dokumentów, grunty klasy I - III zajmują obszar 3 418, 0000 ha, zaś udzielone Gminie B., w okresie ostatnich 11 lat, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klas I-III na cele nie rolnicze objęły łącznie obszar 210, 1245 ha, czyli zaledwie 6,15% , a z wnioskowaną obecnie zgodą wskaźnik procentowy nie przekroczy 6,5%. Tymczasem w bezpośrednio sąsiadującej Gminie G., tylko w jednym 2012 roku , ten sam organ wydał zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nie rolnicze - budowę parku rozrywki wraz z infrastrukturą obsługującą przez zewnętrzną firmę prywatną - 130 ha gruntów klas II i III w zwartym kompleksie - decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 roku znak [...]. W takich samych warunkach faktycznych i prawnych, w oparciu o te same przepisy prawa - ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych - organ rozpatrujący wydał dwie diametralnie różne decyzje, co zdaniem skarżącego w jaskrawy sposób różnicuje sytuacje podmiotów ubiegających się o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze. Niczym nie uzasadnione zróżnicowanie niewątpliwie podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Obie gminy położone są w granicach aglomeracji warszawskiej i obie gminy w równym stopniu są zainteresowane wykorzystaniem tej sytuacji do swojego rozwoju i poprawy warunków życia mieszkańców.

7. Jak wcześniej wspomniano, procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze trwa już ponad 5 lat i przez ten czas zaszły zmiany , które czynią nietrafnymi argumenty organu rozpatrującego przytoczone na rzecz odmowy zmiany przeznaczenia gruntów. W tym czasie w Gminie B. faktem stała się autostrada [...] skupiająca znaczny ruch w kierunku W. Sytuacja ta wymusza rozbudowę ciągów komunikacyjnych dróg lokalnych powiatowych i gminnych . Gmina stała się bardziej dostępna dla inwestorów i podejmujących działalność gospodarczą . Przez Gminę B. przebiegać będzie Kolej Dużych Prędkości. Wymienione inwestycje nie sprzyjają prowadzeniu gospodarki rolnej, zwłaszcza na małych obszarach pól. Zmiana stylu życia mieszkańców wiąże się nieuchronnie z odejściem od tradycyjnego, rodzinnego gospodarstwa rolnego. Świadczą o tym rozwiązania przyjęte w Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B..

W Studium Gmina uwzględniła zachodzące zmiany społeczno - gospodarcze i dążenia lokalnej społeczności. Nie znajduje zrozumienia w społeczności gminnej fakt niemożności korzystania z dobrodziejstw postępu i rozwoju. Także prowadzona w ramach UE polityka rolna wydaje się sprzyjać zmianom wykorzystania obszarów rolnych - dopłaty, renty strukturalne. Nie jest zatem niczym uzasadnione utrzymywanie istniejącego stanu wbrew woli właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

8. Podnoszona przez organ rozpatrujący okoliczność, istnienia na terenie Gminy B., niezagospodarowanych jeszcze terenów, które wcześniej uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia, w ocenie skarżącego, nie ma związku ze sprawa i nie może kształtować stanowiska organu rozpatrującego. Wynika to z tego, że kwestia tempa procesu inwestycyjnego nie ma wpływu na rozstrzygniecie w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia innych gruntów rolnych.

9. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją uznaniową. To że przepis prawa materialnego pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego takiej decyzji, zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. Zaskarżona decyzja uchybia temu przepisowi, w uzasadnieniu nie odnosi się bowiem do pozytywnej dla wniosku Gminy opinii Marszałka Województwa [...] i [...] Izby Rolniczej .

10. Marszałek Województwa [...] w planie zagospodarowania przestrzennego dla województwa [...] (uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...] czerwca 2004 roku) oraz w ocenie tegoż planu sporządzonej w 2006 roku określa w sposób jednoznaczny plan rozwoju aglomeracji [...], zaliczając do tej aglomeracji cały powiat [...], a więc także Gminę B. należącą do tego powiatu. Powiat [...] jest zapleczem mieszkaniowym i przemysłowym dla [...]; rolnictwo będzie rozwijane w innych częściach województwa [...]. Biorąc pod uwagę powyższe , w ocenie skarżącego, pozytywna opinia Marszałka jako uprawnionego do stanowienia o rozwoju województwa [...] ma kapitalne znaczenie i organ rozpatrujący sprawę pomijając ją obowiązany był wykazać dlaczego, a tego nie uczynił. Świadczy to o dowolnym potraktowaniu materiału dowodowego w sprawie i przyjęciu rozstrzygnięcia nie tyle uznaniowego co dowolnego. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera obszerną, własną wykładnię organu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych . Wynika z niej, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nie rolnicze jest niemożliwa, bowiem narusza ochronę ustawową gruntów rolnych.

11. Brak jest w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego słuszny interes obywateli, mieszkańców wsi C., polegający na gwarantowanym prawnie korzystaniu ze swojej własności nie został uwzględniony. Fakt, że Minister stoi na straży wykonywania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie upoważnia do prowadzenia dowolnej polityki rolnej, bez uwzględnienia stanowionych przez inne uprawnione organy, w ramach ich ustawowych kompetencji planów i programów. Ochrona gruntów rolnych nie może paraliżować życia społecznego, nie może być samą w sobie wartością.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Rady nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra było wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie uregulowanym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stan prawny w tym przedmiocie, obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra, przedstawiał się w sposób następujący:

Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art.3 ust.1 pkt 1 ustawy). Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art.6 ust.1 ustawy). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.7 ust.1 ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art.7 ust.2 pkt 1 ustawy). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art.7 ust.3 zdanie pierwsze. Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

2. W orzecznictwie sądowym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art.7 ust. 2 ustawy rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiednich zapisów w projekcie planu miejscowego przedkładanym do uchwalenia radzie gminy.

Przedmiotowa decyzja jest jednym z etapów uzgodnieniowych procesu planowania przestrzennego. Ustalenia te są wiążące dla gmin przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia nie wywiera żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Czyli, jeżeli plan nie jest uchwalony, to grunty rolne nim objęte nadal zachowują swój charakter rolny i muszą być wykorzystane zgodnie z ich dotychczasowym, rolnym przeznaczeniem. Wydając decyzję Minister zobowiązany jest zebrać i rozważyć materiał dowodowy a następnie podjąć merytoryczną decyzję kierując się nie tylko celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ale również rozważyć interes społeczny i urbanistyczny Gminy, (por. wyrok NSAz 11 stycznia 2012 r. II OSK2031/10 Lex. 1138046).

Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują konkretnych przyczyn uzasadniających zmianę przeznaczenia gruntów ale wskazówki jakim powinien kierować się organ wydając merytoryczną decyzję w sprawie. Choć ustawodawca wyraził ogólną zasadę z której wynika, że w pierwszej kolejności zmianą powinny być obejmowane grunty o niższych klasach bonitacyjnych i nieużytki nie znaczy to jednak, że nie dozwolona jest zmiana przeznaczenia gruntów w klasach wyższych. Ustawodawca takiego wyłączenia w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarł.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy.

Taka konstrukcja przepisów oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzeć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

3. W ocenie Sądu, rozpatrując w niniejszej sprawie wniosek Wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Minister dochował przewidzianych przepisami k.p.a. obowiązków: szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy (art.7 i 77 § 1 k.p.a.), jak też szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska (art.107 § 3 k.p.a.). Brak w ocenie Sądu przesłanek do uznania, że ustalenia faktyczne, w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie, zostały poczynione z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.), a ocena prawna ustalonego stanu faktycznego nosi znamiona dowolności.

Uzasadniając przyczyny odmownego rozpatrzenia wniosku Wójta, Minister wskazał niestwierdzenie dostatecznie przekonujących przesłanek, przemawiających na rzecz wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze kolejnych nieruchomości położonych w Gminie B., w sytuacji w której zgód takich udzielono w przeszłości, a z materiału dowodowego wynika, że nie zostały one efektywnie skonsumowane (w tym znaczeniu, że grunty objęte zgodami, nie zostały dotąd zabudowane). Minister skonstatował zatem, że: (-) w latach 2001 - 2012 na cele nierolnicze przeznaczono na terenie gminy B. ok. 210 ha gruntów rolnych klas I-III położonych (nie licząc powierzchni gruntów niższych klas bonitacyjnych), (-) znaczna część z wyżej wymienionych gruntów rolnych (ok. 50 ha), położona w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów, będących przedmiotem niniejszego postępowania, nie została dotąd zabudowana, (-) w odniesieniu do tego rodzaju gruntów, położonych w miejscowości C., nie wydano dotąd decyzji, zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W Gminie pozostaje zatem rezerwa niezabudowanych gruntów, które zostały objęte zgodami na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Odnosząc powyższe okoliczności do reżimu ochrony gruntów rolnych, ustanowionego w ustawie, Minister stwierdził konieczność przyznania prymat zasadzie ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikającej z art.3 ust.1 ustawy. W ocenie organu brak bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych, rozległych obszarów charakteryzujących się występowaniem wartościowych gleb.

W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności należy uznać za dostateczne uzasadnienie odmownego rozpatrzenia przez Ministra wniosku Wójta. Fakt ujęcia terenów objętych wnioskiem w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, jako gruntów przewidzianych pod budownictwo, nie był wiążący dla Ministra, podobnie jak i fakt wydania pozytywnej opinii o wniosku przez Marszałka Województwa [...] oraz przez [...] Izbę Rolniczą. Podniesionej przez Wójta kwestii istnienia w sąsiednich gminach większego obszaru gruntów, których przeznaczenie zostało zmienione z rolnego na nierolnicze, nie można przypisać istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie z uwagi na konieczność rozpoznanawania spraw o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z uwzględnieniem jej indywidualnych uwarunkowań.

Nie ulega wątpliwości, że co do zasady postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem, w następstwie zmiany przeznaczenia, możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, jak i z ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwianiem procesów urbanizacyjnych, niemniej sam fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych, przewidujących ochronę gruntów rolnych, świadczy o tym, że wskazane wyżej interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędności w stosunku do potrzeb tej ochrony. W świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych interesy te mogą zatem doznawać uzasadnionych ograniczeń.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.