Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 365/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 ust. 5, art. 152 ust. 1,art. 154 ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1197/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oddalił skargę.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Małopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 16 września 2010 r., ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia.

Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

K. N. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu.

Organ I instancji w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dyrektor MOW NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] ponownie oddalił odwołanie skarżącej.

Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jej uchylenie i zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o oświadczeniach oraz postanowień zarządzeń: 49/2010/DSOZ i 73/2009/DSOZ i przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach przedmiotem postępowania organów obu instancji jest badanie postępowania konkursowego w stosunku do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a w szczególności zarzutów dotyczących odmowy podania pozycji zajmowanej przez ofertę skarżącej w rankingu; umieszczenia oferty skarżącej w rankingu na miejscu niezgodnym z liczbą punktów uzyskanych przez ofertę skarżącej; prowadzenia negocjacji; wskazania przepisów prawa na podstawie jakich oceniana jest oferta oraz zarzutu powołania się przez skarżącą na bliżej nieokreśloną procedurę prowadzenia negocjacji.

W ocenie organu odwoławczego MOW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach i aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, jak również regulacji zawartych w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. oddalił skargę jako nieuzasadnioną

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego poglądu, czy w postępowaniu wszczętym odwołaniem stron, "odwołująca się" ma prawo zapoznania się z ofertami złożonymi w konkursie w którym brała udział, a w którym jej oferta nie została wybrana.

Sąd wskazał na stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt 1077/10, w którym wyrażono pogląd, że weryfikacja wyników postępowania konkursowego wymaga przeprowadzenia ponownej oceny ofert konkurujących podmiotów, co z kolei wiąże się z obowiązkiem ponownego udostępnienia ofert podmiotom odwołującym się.

Sąd pierwszej instancji wskazał również na pogląd odmienny, z którego wynika, że ocena czy w postępowaniu konkursowym naruszono zasad jego prowadzenia nie wymaga przeprowadzenia postępowania w oparciu o oceny ofert biorących udział w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestie uprawnienia strony postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym domniemanego uprawnienia do weryfikacji wyników postępowania konkursowego poprzez przeprowadzenie porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów i związanego z tym uprawnienia do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, muszą być poddane ocenie w kontekście charakteru i istoty całego postępowania.

WSA w Warszawie zaznaczył, że skoro ustawodawca przesądził, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania tych świadczeń na zasadach określonych w dziale VI cyt. ustawy (art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy), to cywilnoprawny charakter samej umowy nie może budzić wątpliwości. Ten cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś oznacza, że ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w ustawie o świadczeniach, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W ocenie Sądu nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej możliwości wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie o jaki występowała podniósł, iż podstawowymi zasadami postępowania zawartymi w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. jest obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a zachowanie tych zasad wymaga przestrzegania przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji co wymaga od organów takiego prowadzenia postępowania które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystywania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Sąd podniósł, że organ prowadząc postępowanie odwoławcze, które jest prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego winien przestrzegać również przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Zdaniem Sądu interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa.

Sąd wojewódzki odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ mógł wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a., ograniczające dostęp do określonych informacji, czego w tej sprawie nie uczynił, uznał go za nietrafny.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/1, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. N., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez błędy w ustaleniach faktycznych lub bezpodstawne czynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo rażącego naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późno zm.), nie wynika możliwość ograniczenia badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżone decyzje wydane zostały pomimo niedopuszczalności prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w obu instancjach;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi skarżącej i bezpodstawne uznanie, że w świetle art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, a zatem nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również przepisów art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, określających zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo ustosunkował się do przedstawionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało uznać za zasadne.

Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, na co wskazuje przepis art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z większości zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, iż spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w granicach postępowania obejmującego badanie, czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie naruszono zasad przeprowadzenia tego postępowania, mieści się badanie prawidłowości ofert konkurujących podmiotów w tym postępowaniu, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego się do akt postępowania konkursowego, w tym również ofert podmiotów konkurujących z ograniczeniem wynikającym z innych ustaw, w tym ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd I instancji przyjął, iż organ odmawiając skarżącej udostępnienia całości akt – które winny w ocenie skarżącej zawierać również oferty i ich ocenę pozostałych uczestników postępowania, nie naruszył przepisów prawa. Sąd powołał się na regulację ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w tym art. 11 ust. 1 i 4 i wskazał, że stosowanie tych przepisów jest "sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji", czyli takie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy.

Zdaniem Sądu, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Nie kwestionując poglądu Sądu pierwszej instancji, iż organy orzekające w postępowaniu odwoławczym administracyjnym winny stosować przepisy zawarte w ww. ustawach, to należy zwrócić uwagę, iż Sąd nie rozważył, iż ochronie tych informacji w postępowaniu administracyjnym służy regulacja zawarta w art. 74 kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym zadaniem organów NFZ jest dokonanie kontroli postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem przestrzegania przepisów prawa, a więc konieczne jest zbadanie stanu faktycznego w takim zakresie, który mógłby mieć wpływ na naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd tam wyrażony, że "ustalenie wyniku w postaci rankingu klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu".

Należy podzielić pogląd przyjęty już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1615/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 459/12), iż odmowa udostępnienia akt skarżącej stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, albowiem strona pozbawiona jest możliwości odniesienia się do stanowiska organu, czy dokonana przez organ, a wcześniej komisję konkursową, ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu konkursowym.

Należy zwrócić uwagę, że z przepisu art. 154 u.s.o.z. wynika, iż przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu konkursowym (lub w trybie rokowań) prowadzonym w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie więc dotyczy całego rozstrzygnięcia i co do zasady nie ma podstaw do ograniczania tego postępowania tylko "do sprawy" odwołującego się.

Ma racje Sąd pierwszej instancji, że ustawa nakład na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu i prowadzenie tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie oceny oferty jest kwestią relacji między tymi ocenami, a zachowanie tej zasady nie może być ograniczone jedynie do weryfikacji oceny oferty odwołującego się, albowiem tak prowadzone postępowanie nie pozwala na weryfikację, czy nie doszło do naruszenia procedury, a w szczególności zasady równego traktowania oraz zachowania zasady uczciwej konkurencji, bez odniesienia się do oceny ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który na str. 15 uzasadnienia wskazuje, iż oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie, a jednocześnie Sąd przyjmuje, że prawidłowe jest stanowisko organu odmawiające stronie skarżącej wglądu do dokumentacji sprawy. Zasadne są więc zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ nie naruszył wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 73 § 1, art. 74 § 1 i 2, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nie objęciu materiałem dowodowym ofert konkurencyjnych świadczeniodawców oraz uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie, w jakim pozwoliłoby to stronie na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że interpretacja art. 152 ust. 1 u.s.o.z., prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy, nie jest prawidłowa.

To stanowisko Sądu nie można uznać za zasadne.

Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 i nie zawiera regulacji odmiennej co do przeprowadzenia postępowania odwoławczego, niż jest to uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Należy podzielić pogląd wyrażony już we wskazanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu konkursowym, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a więc powinny być one włączone do akt kontrolnego postępowania.

Potrzebę ochrony informacji, obejmujących tajemnicę przedsiębiorstwa czy ochronę danych osobowych, można zapewnić korzystając z odpowiednich regulacji prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 154 ust. 7 ustawy, a niepodnoszonego w skardze do Sądu pierwszej instancji a którego Sąd nie dostrzegł, należy zważyć co następuje.

Przede wszystkim należy podnieść, że ustawa o świadczeniach wprowadza odmienną regulację co do sposobu orzekania przez organy administracyjne orzekające w postępowaniu wszczętym odwołaniem świadczeniodawcy

Z przepisów art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ww. ustawy zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Natomiast z przepisu art. 154 ust. 7 wynika, że w przypadku uwzględnienia przez Prezesa NFZ odwołania od decyzji organu I instancji, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 wyrażony został pogląd, iż uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy więc tę regulacje odmienną co do zasady orzekania w postępowaniu drugoinstancjycjnym, określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne przez Prezesa NFZ - po raz pierwszy rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału WNFZ z dnia [...] lutego 2011 r., który oddalił odwołanie skarżącej – wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w oparciu o przepis art. 154 ust. 6 ustawy o świadczenia, który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania; a następnie po wydaniu przez Dyrektora WNFZ decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez skarżącą wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję z dnia 12 kwietnia 2012 r. nie rozważył, czy organ nie naruszył przepisu art. 154 ust. 6, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Reasumując powyższe należy uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że rozpoznawać ten zarzut można tylko wówczas gdy stan faktyczny ustalony w sprawie jest niekwestionowany. Z tych też powodów za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej, do których odnoszą się powyższe rozważania, zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wszczęte odwołaniem skarżącej, czy zebrał konieczny materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny pozwalający na ocenę że w prowadzonym postępowaniu konkursowym nie została naruszona zasada o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 § 1 p.p.s.a.