Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 578/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. N. i R. N. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. N. i R. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 marca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 4 lutego 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. K. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki o nr ew. [..], położonej w miejscowości C. Dnia 18 września 2019 r. wydana została na rzecz wnioskodawcy decyzja określająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji, uchylona następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 6 listopada 2019 r., które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, parametry planowanej zabudowy powinny być określone w decyzji w sposób dokładny i precyzyjny, natomiast organ pierwszej instancji wskazał je w sposób niedookreślony.

Nie można ustalić funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów urbanistyczno-architektonicznych jako wartości jedynie maksymalne.

Burmistrz decyzją z 4 lutego 2020 r. ponownie ustalił na rzecz T. K. warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Główne parametry zabudowy określono następująco: powierzchnia zabudowy budynku od 200 m2 do 250 m2, szerokość elewacji frontowej budynku - od 18,0 m do 25,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku do rzutu krawędzi połaci dachowej na ścianę), jej gzymsu lub attyki - od 5 m do 9 m, wysokość głównej kalenicy dachu budynku - od 5 m do 9 m, liczba kondygnacji budynku - do 2 nadziemnych, geometria dachu budynku -jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych - od 2° do 45°, pokrycie dachu - papą termozgrzewalną, dachówką, płytą warstwową, gontem bitumicznym, blachą lub blachodachówką w stonowanej kolorystyce, nawiązującej do kolorystyki pokryć dachowych budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich.

E. N. i R.N. w odwołaniu od tej decyzji wskazali m.in., że organ ponownie nie wskazał konkretnych wartości parametrów urbanistycznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30 marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 4 lutego 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna przeprowadzona w sprawie jest bardzo szczegółowa i zawiera wyjaśnienia odnośnie poszczególnych parametrów przyjętych dla nowej zabudowy. Organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określił w widełkach wielkości minimalnych i maksymalnych, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 0,45 do 0,5. Co prawda średni wskaźnik dla terenu analizowanego wynosi 0,16, jednak wartości ustalone dla planowanej inwestycji mieszczą się w przedziale od 0,01 do 0,84 dla obszaru analizowanego. Podobnie jest z powierzchnią zabudowy, która mieści się w przedziale od 16 m2 do 962 m2 dla całego obszaru, przy czym nakazano pozostawić minimum 50% powierzchni działki jako powierzchnię biologicznie czynną. Powierzchnię użytkową części mieszkalnej ustalono od 50 m2 do 150 m2. Nawet gdyby przyjąć minimalną powierzchnię części mieszkalnej (50 m2) przy maksymalnej powierzchni zabudowy (250 m2), to część usługowa wynosiłaby 200 m2. Powierzchnia usług na obszarze analizowanym wynosi od 52 m2 do 381,40 m2. Tak więc usługi na powierzchni 200 m2 mieszczą się w przedziale. Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 18 m do 25 m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji wynosi 10,14 m. Jednakże ustalona szerokość nie zakłóci ładu przestrzennego, ponieważ na działkach sąsiednich znajdują się budynki, które stykają się ze sobą bezpośrednio ścianami, a tym samym tworzą jedną bryłę i ich szerokość na działkach nr [..] i [..] od strony działki [..] wynosi nawet 34 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 6,59 m. Dla planowanej inwestycji została ustalona od 5 m do 9 m (tak samo w przypadku wysokości głównej kalenicy dachu), co nie przewyższa maksymalnej wartości wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej budynku – 12 m w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występuje zróżnicowana geometria dachów, w związku z tym dopuszczono inwestorowi wybór dachu jedno -, dwu- lub wielospadowego, co nie wykracza poza wskaźniki występujące w obszarze analizowanym. Podsumowując, organ stwierdził, że parametry nowej zabudowy mogą być określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że może być dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego.

W odniesieniu do zarzutu odwołania stwierdzono, że Burmistrz, pismem z 23 stycznia 2020 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Pełnomocnik odwołujących się wystąpił do organu o przesłanie dokumentacji na adres mailowy. W ocenie organu jednak akta sprawy mogą być udostępniane stronie w taki sposób, o czym strona została poinformowana.

E. N. i R. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrot kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć odzwierciedlających położenie budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją. Zarzucili przy tym naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego w przedmiocie dokonania dokładnej analizy infrastruktury budynków w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Zarzucono też organowi pierwszej instancji, że nie ustalił konkretnych parametrów urbanistycznych, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja oraz uniemożliwił pełnomocnikowi skarżących zapoznanie się z aktami sprawy. Zdaniem skarżących określenie powierzchni zabudowy w przedziale od 200 m2 do 250 m2 daje inwestorowi możliwość zrealizowania inwestycji w wymiarze maksymalnym, co w odniesieniu do bezpośrednio zlokalizowanych budowli pozbawi ich mieszkańców w znacznym stopniu dostępu do światła dziennego, czy jak w przypadku skarżących, możliwości montażu instalacji solarnej. Z kolei obsługa klientów obiektu usługowego będzie dla sąsiadów uciążliwa. Organy nie zachowały również zasady dobrego sąsiedztwa, a wszystkie działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie są zabudowane budynkami o mniejszej kubaturze, niż planowany.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja zawiera wady, które uzasadniają jej uchylenie.

Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 marca 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działki o nr ew. [..], położonej w miejscowości C.

Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia orzekania organu II instancji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków prowadzi do wydania decyzji odmownej.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przy czym, w celu ustalenia ww. parametrów dla planowanej zabudowy, a także ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest przeprowadzenia analizy urbanistycznej, która musi być poprzedzona wyznaczeniem obszaru, który tej analizie będzie podlegał (tzw. obszaru analizowanego). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W kwestii wielkości tego obszaru ustawodawca pozostawił organom swobodę, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy). Zatem może to być obszar większy od minimalnego, o ile konieczność takiego powiększenia uzasadniona jest okolicznościami danego przypadku znajdującymi uzasadnienie we względach ładu przestrzennego, wykazanymi przede wszystkim w samej analizie.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 33 m, zatem trzykrotność tej wartości, stanowiąca postawę dla wyznaczenia obszaru analizowanego, wynosi 99 m. Jednakże do analizy przyjęto obszar większy, bo obejmujący 128 m od granic działki inwestora. Działanie takie należy uznać za dopuszczalne, a przyczyny wyznaczenia obszaru analizowanego w większym zakresie niż minimalny organ należycie uzasadnił, w szczególności wskazał, że w ten sposób do analizy przyjęto całe działki, a nie tylko ich części, jak wynikałoby to z odległości wyznaczonej zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Nie budzą także wątpliwości sądu przyjęte w analizie funkcje zabudowy w obszarze analizowanym. Jednoznacznie bowiem wskazano, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa usługowo-mieszkaniowa, co pozwala na stwierdzenie, że projektowana zabudowa – budynek mieszkalno – usługowy – w zakresie funkcji spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Przy czym, należy zauważyć, że zasada ta odnosi się także do parametrów zabudowy danej funkcji, gdyż to one doprecyzowują charakter planowanej zabudowy. Może zatem zdarzyć się tak, że mimo pełnienia przez budynek funkcji, jaka znajduje się na obszarze analizowanym, jego parametry powodować będą, że zabudowa ta nie będzie odpowiadać ładowi przestrzennemu zastanemu na obszarze analizowanym, a nawet go zaburzać.

W niniejszej zaś sprawie, w ocenie sądu, organ mimo obszernej i dokładnej analizy urbanistycznej wysnuł z niej nieprawidłowe wnioski, a w konsekwencji – w decyzji przyjął taki sposób określenia parametrów wnioskowanej zabudowy, który jest niekonkretny, a przez to może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. Tej wadliwej oceny natomiast, w ramach rozpoznania odwołania, nie skorygował organ wyższego stopnia.

Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego sąd nie neguje poglądu Kolegium, że ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie bowiem parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie zawsze muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, w szczególności za pomocą "widełek", jednakże musi on w danych okolicznościach być na tyle precyzyjny, by dla organu wydającego pozwolenie na budowę mieć wiążący charakter (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13, dostępny w CBOSA). Jednocześnie, sposób ustalenia tych parametrów musi pozostawać w ramach nakreślonych przez przepisy powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i nawiązywać do parametrów zastanych w obszarze analizowanym. W związku z tym, z jednej strony przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie warunków nowej zabudowy nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy, lecz z drugiej strony luz ten nie może być absolutny. Z taką zaś sytuacją, zdaniem orzekającego sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wszelkie odstępstwa od podstawowych wartości parametrów zabudowy, przewidzianych w rozporządzeniu, muszą być przedmiotem oceny w analizie, a także wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, a punktem odniesienia powinny być wymagania ładu przestrzennego.

Przekładając powyższe na konkretne okoliczności sprawy wskazać należy, że o ile można zaakceptować określenie przez organ konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do) parametrów zabudowy, to działanie takie powinno być dokonywane z zachowaniem pewnych reguł, znajdujących uzasadnienia w ww. rozporządzeniu. W szczególności zakres tych widełek nie powinien być zbyt szeroki, gdyż powodowałoby to pozostawienie inwestorowi zbyt dużej swobody inwestycyjnej. Ponadto mogłoby to utrudniać ocenę inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, bowiem przy zastosowaniu parametrów z dolnej granicy widełek inwestycja wpisywałaby się w ten ład, zaś przy zastosowaniu wartości maksymalnych ład ten zostałby naruszony. Wreszcie zaś trudno zaakceptować posłużenie się przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy widełkami w sytuacji, gdy wartości minimalne określone w decyzji już wymykają się wartościom średnim na danym terenie.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z rozporządzeniem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, czy szerokość elewacji frontowej, wyznacza się na podstawie średnich dla tych wartości występujących w obszarze analizowanym. Oczywiście, zarówno § 5, jak i § 6 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie tych paramentów z odstępstwem od ustalonych średnich, jednakże musi to wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej od 18 m do 25 m, a zatem nie tylko zastosował widełki, lecz również określił ich zakres bardzo szeroko (rozpiętość 7 m). Co więcej, już wartość minimalna tej szerokości (18 m) znacząco przekracza ustaloną średnią dla terenu, która wynosi 10,14 m. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, wyznaczając taki przedział organ kierował się faktem, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki, które stykają się bezpośrednio ścianami i przyjął, że tworzą one jedną bryłę o szerokości elewacji zbliżonej do planowanej. Tymczasem, zdaniem sądu, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wyznaczenia tak szerokiego zakresu parametru szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, gdyż w tym wypadku mamy do czynienia z jednym budynkiem, a nie dwoma - jak w podanym przez organ przykładzie. Inne są zatem uwarunkowania planowanej budowy, wskazanej przez organ, co znacznie wpływa na omawiany parametr. Powołany parametr w kształcie wynikającym z decyzji nie odpowiada zatem wytycznym, wynikającym z § 6 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Oznaczałoby to dopuszczalność ustalenia tej wartości na poziomie około 12 m. Większe wartości, ustalone ewentualnie na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, wymagają szczegółowego uzasadnienia w analizie urbanistycznej, czego brak, a także w decyzji – co z kolei nie jest przekonywujące z powodów opisanych powyżej.

Również w odniesieniu do powierzchni zabudowy, w szczególności w zakresie powierzchni użytkowej części mieszkalnej, organ wskazał widełki od 200 m2 do 250 m2, a części użytkowej od 50 m2 do 150 m2. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono od 0,45 do 0,50, przy średnim wskaźniku na obszarze analizowanym - 0,16. Wprawdzie, jak wynika z analizy, tak ustalony wskaźnik mieści się w wartościach minimalnych i maksymalnych dla obszaru analizy, tj. 0,01 do 0,84, lecz ze względu na szeroki zakres omawianego wskaźnika dla przedmiotowej zabudowy nie sposób zaakceptować takich ustaleń organu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wartość maksymalna tego wskaźnika – 0,84 – występuje tylko w jednym przypadku i to w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyjęcie takiego zakresu wskaźnika i tym samym widełkowe wskazanie powierzchni zabudowy, w tym powierzchni części użytkowej powoduje, że inwestor w zasadzie w sposób dowolny może kształtować charakter projektowanej zabudowy. W zależności bowiem od przyjętej przez inwestora proporcji w zabudowie mieszkaniowej i usługowej w ramach ww. widełek, zabudowa ta stanowić może zabudowę usługową z mieszkaniową lub mieszkaniową z usługami. W związku z tym w rzeczywistości nie wiadomo, jakiej inwestycji dotyczą udzielone warunki zabudowy, gdyż może to dowolnie ustalić inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym. Przy tym z analizy nie wynika, jak również takiego uzasadnienia nie przedstawił organ, aby okoliczności sprawy, np. ukształtowanie czy rozmiary działki albo charakter planowanych przez inwestora usług, przemawiały za tak szerokim określeniem powierzchni zabudowy, w tym powierzchni użytkowej, odbiegających znacząco od wartości średnich w obszarze analizy.

W ocenie sądu nieprecyzyjny jest również parametr geometrii dachu, gdyż także tu organ pierwszej instancji przyjął wartość minimalną kąta nachylenia połaci dachowych jako 2° i maksymalną 45°. Taki zakres wartości powoduje, że projektowana zabudowa może być zabudową z dachem niemal płaskim lub też o znacznym spadku, w żaden sposób nieokreślonym. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana geometria dachu, co jednak nie oznacza, że ustalenie tego parametru może być tak dalece niedookreślone.

Wreszcie też nie sposób zaakceptować sposobu wyznaczenia wysokości głównej kalenicy. Z § 7 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa wyżej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Jak zaś wskazują wyniki analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, minimalna wysokość zabudowy dla terenu analizowanego to 3 m, a maksymalna 13 m, zaś średnia wynosi 7,63 m. Dla planowanej inwestycji organ przyjął natomiast zakres od 5 m do 9 m, a więc wartość maksymalna przekracza ustalony wskaźnik średni, co nie znajduje uzasadnienia ani w analizie, ani w treści decyzji. W zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że ustalone wartości nie przekraczają maksymalnej wartości głównej kalenicy, czyli 12 m w obszarze analizowanym, a więc w jego ocenie – są prawidłowe. Tymczasem umyka organowi, że punktem odniesienia są wartości średnie, a nie maksymalne, skoro wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie zauważyć należy, że przekroczenie wartości średniej wynikającej z analizy i przyjęcie dla inwestycji maksymalnej wysokości 9 m powoduje, że inwestor nie tylko będzie mógł wybudować wyższy budynek, ale przede wszystkim będzie mógł zrealizować w ten sposób dodatkową kondygnację, np. poddasze użytkowe, przy zastosowaniu maksymalnego ustalonego pochylenia połaci dachowych.

Mając zaś na uwadze fakt, że również pozostałe istotne dla inwestycji parametry zostały ustalone poprzez zastosowanie widełek o szerokim zakresie, należy uznać, że decyzja odnosi się do zabudowy, który może mieć w dużej mierze dowolny kształt wybrany przez inwestora na dalszych etapach. Tymczasem, choć warunki zabudowy mogą przyznawać wnioskodawcy pewien zakres swobody, to jednak nie powinien on być tego rodzaju, że w zależności od decyzji inwestora co do konkretnych wartości poszczególnych cech zabudowy - w ramach przyznanych widełek - będziemy mieć do czynienia z zupełnie inną inwestycją. Ze względu jednak na konieczność zbadania zgodności projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt przewidujący wybudowanie budynku wnioskowanego przez stronę, a mieszczącego się we wskazanych "widełkach", a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy. Takie określenie parametrów zabudowy, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, a jednocześnie czyni sytuację właścicieli nieruchomości sąsiednich niepewną co do ostatecznego kształtu inwestycji zaplanowanej przez inwestora.

Reasumując, sąd stwierdza, że w kontrolowane sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, co doprowadziło do nieprecyzyjnego, przekraczającego ramy wynikające z rozporządzenia w sprawie ustalenia nowej zabudowy, a przy tym nieuzasadnionego należycie, wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, które przyznają inwestorowi zbyt szeroki zakres uprawnień i możliwości inwestycyjnych. Nadto Burmistrz nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalenia parametrów powyżej wartości średnich wynikających z analizy. Również Kolegium, akceptując warunki zabudowy ustalone decyzją organu pierwszej instancji, mimo wynikającego z art. 15 k.p.a. obowiązku dokonania ponownej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego, błędnie ocenił analizę urbanistyczną, która w ocenie sądu nie dawała podstaw do przyjęcia parametrów w sposób widełkowy o szerokim zakresie wartości minimalnych i maksymalnych, a przy tym powyżej wartości średnich występujących na analizowanym terenie.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a., a w konwekcji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i powołanej wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, gdyż przeprowadzone postępowanie administracyjne nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia inwestorowi warunków zabudowy o tak wyznaczonych parametrach.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez sąd, w szczególności winien dokonać ponownej oceny sporządzonej analizy funkcji i parametrów zabudowy pod kątem tego, jakie na jej podstawie wartości nowej zabudowy są możliwe do ustalenia dla wnioskowanej inwestycji. Uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję sąd wziął pod uwagę, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna jest kompletna i szczegółowa, a więc co do zasady pozwala na rozpatrzenie odwołania i dokonanie własnej oceny parametrów planowanej zabudowy w kontekście odnośnych parametrów zabudowy zastanej. Organ odwoławczy przy tym, uznając za zasadne odstąpienie od wartości średnich, ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. (dodatkowe postępowanie dowodowe).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących oraz przedstawicieli organu i uczestników postępowania, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).