Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2310/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2,  art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 2 ust. 3 pkt 1, § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.
article: § 14 ust. 1 lit. c, § 14  ust. 2 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 915/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od J. B. na rzecz B. G. i M. G. solidarnie kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., II SA/Ke 915/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi J. B. , uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r., [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą B. G. i M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wod-kan., c.o., elektryczną i gazową na działce [...], obręb [...], w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy granicy z działkami [...] i [...], w zabudowie szeregowej w segmentach od [...] do [...] (działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na kwestii wyrażonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że dla projektowanej przez B. G. i M. G. inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. [...] w [...], zatwierdzony uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 71, poz. 1053, dalej także "plan"). Zgodnie z § 12 ust. 1 planu, na terenie nim objętym wyznacza się obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, w skład którego wchodzą obszary MN 1, MN 2, MN 3 - w tym obszar MN 1 (22 działki), a na nim między innymi budynek szeregowy o 6 segmentach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Stosownie do § 12 ust. 2 pkt 8 planu, w budynkach bliźniaczych i szeregowych dopuszcza się przesunięcie elewacji frontowych poszczególnych segmentów maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich; ponadto dachy wszystkich segmentów tworzących jeden budynek muszą mieć jednakowy spadek - dotyczy to również wszystkich detali (lukarn, facjatek, itp.). Jak stanowi § 12 ust. 2 pkt 9 planu segment budynku bliźniaczego i szeregowego musi zostać zaprojektowany w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem i na który zostało wydane pozwolenie na budowę.

Na miejscu segmentów oznaczonych w planie miejscowym jako numery [...] i [...] znajduje się obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny skarżącej, posadowiony na działkach [...] i [...], zrealizowany w oparciu o projekt budowlany budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] stanowiący załącznik nr 1 do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., [...]. Z części opisowej projektu wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, realizowana dwuetapowo. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku etap I. wynosi 129,8 m2, powierzchnia zabudowy projektowanego budynku etap II. wynosi 44,0 m2 (k. II-2 akt administracyjnych drugiej instancji). Drugi etap budowy nie został jak dotąd zrealizowany, w rezultacie budynek mieszkalny skarżącej jest odsunięty od granicy z działką inwestorów [...]. Budynek mieszkalny inwestorów ma powstać na miejscu segmentu oznaczonego w planie miejscowym jako [...], co oznacza, że świetle ustaleń tego planu jego elewacja frontowa może być przesunięta maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich.

Zdaniem Sądu przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany wymogu tego nie spełnia. Organ odwoławczy ustalił, że przesunięcie wynosi 6,5 m, skarżąca podaje zaś 6-7 m.

Sąd wywodził dalej, że w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że budynek skarżącej w dacie rozstrzygania przez organ nie znajdował się fizycznie w zabudowie szeregowej wskutek braku realizacji drugiego etapu inwestycji, o którym była mowa w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 8 sierpnia 1997 r. Jest odsunięty od granicy z działką inwestorów o 3,94 m. Nie oznacza to jednak, że projektując budynek mieszkalny na działce sąsiedniej, to jest [...], można pominąć ustalenia obowiązującego planu miejscowego, z których jednoznacznie wynika, że w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 1 (na której znajdują się oba wspomniane wyżej budynki) przewidziano realizację budynku szeregowego o 6 segmentach numer [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podkreślenia wymaga fakt, że ustalenia planu dokładnie określają charakter budynków w obszarze MN i ich lokalizację na poszczególnych działkach odpowiednio w obszarze MN 1, MN 2, MN 3. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia, że budynek skarżącej został wybudowany w oparciu o nieobowiązujący plan miejscowy, skoro zapisy aktualnie obowiązującego planu z 1999 r. kontynuują koncepcję zabudowy szeregowej w obszarze MN 1 co do 6 segmentów o numerach od [...] do [...] i wprost nakazują projektowanie segmentu bliźniaczego i szeregowego w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem i na który zostało wydane pozwolenie na budowę.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, budynek skarżącej znajduje się w zabudowie szeregowej i obejmuje segmenty [...] i [...]. Z kolei budynek mieszkalny inwestora obejmuje segment numer 20. Zdaniem Sądu w tej sytuacji, obowiązkiem inwestora było potraktowanie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie jako punktu odniesienia przy sytuowaniu nowoprojektowanego budynku, z uwagi na treść § 12 ust. 2 pkt 8 i 9 planu. Okoliczność, że fizycznie zabudowa szeregowa nie została zrealizowana nie zwalnia z tego obowiązku. Przy akceptacji stanowiska organu, w razie wykonania przez skarżącą drugiego etapu budowy, doszłoby do sytuacji, że budynek inwestorów znalazłby się w zabudowie szeregowej, ale byłby przesunięty o 6,5 m w stosunku do elewacji frontowej budynku sąsiedniego, co jest w świetle planu miejscowego – jak stwierdził Sąd pierwszej instancji – oczywiście niedopuszczalne. Dopóki plan miejscowy nie dopuszcza przesunięć elewacji frontowej większych niż 1,5 m, dopóty nie można wybudować budynku na działce [...] w takim usytuowaniu jak chcą inwestorzy. Zgoda organu architektoniczno-budowlanego na takie działanie jest ewidentnie sprzeczna z planem, a tym samym niedopuszczalna w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b..

Podsumowując Sąd stwierdził, że plan miejscowy przewiduje zabudowę szeregową, budynek skarżącej jest zrealizowany legalnie, w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, aczkolwiek budynek ten fizycznie nie znajduje się w zabudowie szeregowej. Nie zmienia to faktu, że każdy inwestor planujący budowę na terenie objętym planem jest zobowiązany dostosować się do jego ustaleń. Skoro na działce sąsiedniej, na terenie przewidzianym pod zabudowę szeregową, istnieje już budynek mieszkalny, to kolejny inwestor nie może ignorować ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przesunięcia elewacji frontowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r., II SA/Ke 915/20 wnieśli inwestorzy B. G. i M. G. zarzucając naruszenie:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 2 pkt 8 i 9 planu, poprzez przyjęcie, że istniejący budynek skarżącej J. B. znajduje się w zabudowie szeregowej i obejmuje segmenty numer [...] i [...] w obszarze MN1 tegoż planu, w sytuacji gdy budynek skarżącej nie został dotychczas zrealizowany w pełnym zakresie w oparciu o pozwolenie na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., [...] i nie może już zostać zrealizowany na działce [...] w oparciu o wskazane pozwolenie z uwagi na wygaśnięcie co do drugiego etapu. Zdaniem skarżących kasacyjnie budynek J. B. nie ma obecnie charakteru budynku szeregowego i jest budynkiem wolnostojącym;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano "art. 145 § 1 lit. c"] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciu faktu, że projekt sporządzony dla zamierzonej inwestycji wnoszących skargę kasacyjną nawiązywał do pierwszego istniejącego budynku mieszkalnego w szeregu domów jednorodzinnych obejmujących segmenty określone treścią § 12 ust. 1 tiret 4 planu, to jest budynku posadowionego na działce [...] i zlokalizowanego w granicy z działką inwestorów [...] , sąsiadującą dalej z działką [...]. B. G. i M. G. podkreślili, że budynki na tych trzech działkach tworzą zabudowę szeregową segmentów numer [...], [...] i [...].

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. B. domagając się jej oddalenia i zasądzenia od skarżących kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, które legło u podstaw zaskarżonego wyroku. Argumenty Sądu pierwszej instancji są następujące: przywiązał on wagę do położenia budynku na działkach [...] i [...] należącego do J. B. i uznając go za element planistycznej zabudowy szeregowej (według rysunku planu segmenty numer 21 i 22) założył, iż inwestorzy obowiązani są dostosować położenie nowego projektowanego budynku do budynku skarżącej.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 8 planu zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1999 r., "w budynkach bliźniaczych i szeregowych" dopuszcza się przesunięcie elewacji frontowych poszczególnych segmentów maksymalnie do 1,5 m w stosunku do elewacji segmentów sąsiednich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który upatrywał konieczność usytuowania zabudowy projektowanej przez B. G. i M. G. w linii zabudowy (z uwzględnieniem dopuszczalnego uskoku 1,5 m) budynku na działkach [...] i [...]. Budynek ten bezsprzecznie, co zostało ustalone w toku postępowania, został zaprojektowany w 1997 r., czyli przed wejściem w życie planu z 1999 r. Projekt dotyczył co prawda z założenia zabudowy szeregowej, jednak budynek wybudowano w części obejmującej etap I. Budowa tego budynku została zakończona i jest on użytkowany. W aktach sprawy, oznaczonych jako [...] znajduje się czytelna fotografia budynku J. B., ukazująca jego elewację zachodnią, gdzie widać, że budynek ten jest od tej strony wykończony, posiada okna i wysuniętą poza lico ściany połać dachową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od tego, jakie były pierwotne założenia projektowe, w obecnym stanie rzeczy budynku na działkach [...] i [...] nie sposób traktować jako budynku w zabudowie szeregowej. Jest to jednoznacznie budynek wolnostojący. W tym miejscu należałoby zastrzec, że Sąd nie kwestionuje legalności formy tego budynku – powstał on jako etap inwestycji zatwierdzonej w projekcie z 1997 r. Zaprojektowany był faktycznie jako obiekt szeregowy, jednak skoro nie zrealizowano etapu II. inwestycji, to istniejący budynek nie stał się budynkiem szeregowym.

Wracając do § 12 ust. 2 pkt 8 planu należy podkreślić, że określa on warunki przesunięcia w linii zabudowy "budynków bliźniaczych i szeregowych". Jak wspomniano, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego budynek J. B. takim budynkiem nie jest, gdyż ma charakter wolnostojący. Stosowanie do takiego budynku normatywu maksymalnego dopuszczalnego "uskoku" elewacji, charakterystycznego przecież dla budynków złączonych ścianami, nie koresponduje z przedstawionym przepisem.

Skarżący kasacyjnie mają rację, że położenie projektowanego przez nich budynku może być z powodzeniem odnoszone do obiektu na działce [...] , który – jak należy domniemywać – wybudowany został na podstawie planu i w założeniu w zabudowie szeregowej jako segment [...]. Budynek ten znajduje się przy granicy z terenem należącym do inwestorów.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 35 ust. 1 ust. 1 P.b. w zw. z § 12 ust. 2 pkt 8 planu. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji nie można wymagać, aby projektowany przez B. G. i M. G. budynek musiał być usytuowany względem budynku J. B. z zachowaniem wymogów z § 12 ust. 2 pkt 8 planu. Przepis ten wiąże inwestorów, jednak należy go odnosić do istniejącej zabudowy szeregowej, a takową stanowi obecnie istniejący budynek na działce [...] .

Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że jakkolwiek na rysunku planu obowiązującego dla działki inwestycyjnej wyrysowano budynki szeregowe, co mogłoby sugerować konieczność położenia zabudowy blisko ul. [...], to jednak należy pamiętać, że zgodnie z § 8 ust. 3 planu "usytuowanie poszczególnych budynków pokazane na rysunku planu jest przybliżone". Plan nie determinuje zatem dokładnego położenia zabudowy, natomiast w pewnym zakresie jest ona regulowana § 12 ust. 2 pkt 8, gdy chodzi o zabudowę bliźniaczą i szeregową.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza w tym miejscu, że nie odniósł się szerzej do naruszenia § 12 ust. 2 pkt 9 planu (w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Wskazany tu przepis planu stanowi, że "segment budynku bliźniaczego i szeregowego musi zostać zaprojektowany w sposób harmonizujący z istniejącym budynkiem i na który zostało wydane pozwolenie na budowę". Kwestia zastosowania tego przepisu powinna zostać oceniona ponownie, przy założeniu, że budynkiem istniejącym, stanowiącym zabudowę szeregową (która jest kontynuowana), jest budynek na działce [...] .

Wreszcie uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jak wynika ze znajdujących się w aktach fotografii, inwestorzy równolegle zabudowują także działkę [...] , tworząc z budynkiem na działce [...] zespół budynków. Kwestia ta może mieć znaczenie z punktu widzenia weryfikacji zgodności inwestycji z § 12 ust. 2 pkt 9 planu.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może być uznany za skuteczny, gdyż jest on niewłaściwie skonstruowany. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja ta stanowi podstawę uwzględnienia skargi, jednakże nie może być stosowana samodzielnie. Aby skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy wskazać na przepis postępowania, który został naruszony przez organ i wykazać, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazali natomiast, jaki przepis postępowania miałby zostać naruszony zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej umotywowali wprawdzie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jednakże przedstawiony wywód sprowadzał się do kontynuowania argumentacji związanej ze sporną kwestią położenia budynku w kontekście § 12 ust. 2 pkt 8 planu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 8 planu za zasadny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjmie zabudowę na działce [...] za wzorzec dla oceny parametrów i cech projektowanej zabudowy szeregowej (przez pryzmat § 12 ust. 2 pkt 8 i 9 planu) i w takim kontekście dokona kontroli legalności decyzji. W zależności od potrzeb Sąd może także rozważyć przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pozwolenia na budowę i dokumentacji projektowej dla budynku na działce [...] . Dane o tej zabudowie pozwolą uzyskać pełniejszy obraz szeregu trzech budynków – istniejącego na działce [...] (stanowiącego punkt odniesienia) oraz projektowanych po wschodniej stronie, w tym budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535) (wpłata na k. 121 akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach kwocie 360 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 120 akt sądowych).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.