Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 405/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9 pkt. 5, art. 21 i art. 21d
journal: Dz.U. 1981 nr 6 poz 23
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1342/06 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] września 2006r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2007 r., sygn. III SA/Kr 1342/06 uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz punkty [...] i [...] wystąpienia Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], a następnie orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie na rzecz skarżącej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny sprawy:

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o PIP, przeprowadził kontrolę u pracodawcy "[...]" Sp. z o.o. w S., prowadzącego supermarket w Galerii S. w S. W dniu [...] lipca 2006 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej kontroli o nr [...],[...]. Pracodawca jeszcze tego samego dnia odebrał protokół i po zapoznaniu się z jego treścią umieścił na nim stosowną adnotację. W protokole zawarto pouczenie o przysługującym pracodawcy prawie zgłoszenia, przed jego podpisaniem, umotywowanych zastrzeżeń dotyczących zawartych w nim ustaleń oraz informację, że powyższe zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. pracodawca "[...]" Sp. z o.o. w S. wniósł zastrzeżenia do ustaleń zawartych w tym protokole, zarzucając naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów ustawy o PIP wskazując, że w świetle powyższych zarzutów okoliczności ustalone w trakcie kontroli nie mogą być uznane za udowodnione w ewentualnych postępowaniach toczących się po zakończeniu kontroli. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia skierował do pracodawcy "[...]" Sp. z o.o. w S. pismo z dnia [...] września 2006 r., w którym poinformował, że uznał wniesione pismo za skargę na czynności inspektora pracy, jednocześnie wskazał, że nie dopatrzył się zarzuconych mu uchybień.

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie uprzednio, gdyż w dniu [...] lipca 2006 r., sporządził adresowane do pracodawcy "[...]" Sp. z o.o. w S. wystąpienie, nr [...]. W wystąpieniu tym w punkcie [...] wniósł o utworzenie zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonanie odpisów na 2006 r. i przyznanie świadczeń socjalnych pracownikom, natomiast w punkcie [...] wniósł o ustalenie regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Jednocześnie wskazał, że w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia, należy zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków.

W uzasadnieniu pkt [...] i [...] wystąpienia podano, że pracodawca nie utworzył zakładowego funduszu świadczeń socjalnych mimo tego, że stosował tryb przewidziany w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r., Nr 70, poz. 335 ze zm.), nadto pracodawca nie ustalił, w uzgodnieniu z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania ich interesów, regulaminu zasad i korzystania z usług i świadczeń finansowych tego funduszu, a także zasad przeznaczania środków funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej wskazując jako podstawę prawną art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 4 marca 1994 r.

Pracodawca "[...]" sp. z o. o. w S. pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. odwołał się do Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie od powyższego wystąpienia, kwestionując dyspozycje objęte pkt 29 i 30, ponawiając swoje zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Pracodawca zarzucił, że Inspektor Pracy nie ustalił żadnych okoliczności, z których można wywieźć obowiązek utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i pozostałych obowiązków stwierdzonych w pkt 29 i 30 wystąpienia, co spowodowane zostało uchybieniami proceduralnymi, nie wskazał także podstaw przyjętych ustaleń faktycznych, czym naruszył dyspozycję art. 107 § 3 kpa.

Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w odpowiedzi na powyższe odwołanie w piśmie z dnia [...] września 2006 r., nr [...] wskazał, że przepisy określające kompetencje inspekcji pracy, w szczególności Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997r. Nr 72, poz. 450 - 451) odmiennie regulują tryb postępowania przed inspektorem pracy, aniżeli przewiduje to Kodeks postępowania administracyjnego. Nadto podniósł, że wystąpienie inspektora pracy zostało wydane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP i nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu kpa, ale tzw. "quasi wniosek" nie podlegający trybowi egzekucji administracyjnej. Organ jednocześnie podzielił pogląd, że dokonane dotychczas ustalenia faktyczne nie są wystarczające, a w szczególności nie wynika z nich za jaki rok zaniechano tworzenia funduszu. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że uchylono wydany obok wystąpienia nakaz, a sprawa zostanie ponownie rozpatrzona, po czym inspektor pracy powiadomi pracodawcę o tym, czy nadal aktualne są wnioski zawarte w pkt 29 i 30 wystąpienia.

Pracodawca "[...]" Sp. z o.o. w S. złożyła do Sądu administracyjnego skargę na odpowiedź zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. uznając, że jest to decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie. Pracodawca wnosił o stwierdzenie jej nieważności i uchylenie wystąpienia Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie objętym pkt [...] i [...], w uzasadnieniu przytaczając zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wniósł o jej odrzucenie podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2006 r. i wskazując, że wnioski z wystąpienia zawarte w pkt [...] i [...] zostały uznane za bezzasadne, a na stronie skarżącej nie ciąży już obowiązek ich wykonania. Jednocześnie dodał, że sprawy związane z zakładowym funduszem świadczeń socjalnych należą do tej kategorii spraw z zakresu prawa pracy, które w myśl przepisów ustawy o PIP nie mogą być przedmiotem nakazu. Dodatkowo na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2007 r. wniósł alternatywnie o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie wykonując zobowiązanie Sądu poinformował pracodawcę, że wnioski zawarte w pkt [...] i [...] wystąpienia z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczące utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonania odpisów na 2006 r. i przyznania świadczeń socjalnych pracownikom oraz ustalenia regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych są już nieaktualne i w konsekwencji pracodawca nie ma obowiązku informowania inspekcji pracy o terminie i sposobie ich wykonania.

W odpowiedzi na to pismo skarżący wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości przy zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie wyjaśnił, że wnioski zawarte w wystąpieniu obowiązywały pracodawcę od dnia wystąpienia do dnia ich uchylenia tj. do dnia [...] września 2006 r., jednak organ nie uwzględnił skargi ponieważ, w ocenie organu skarga już w momencie jej wnoszenia była bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie dotyczyła charakteru prawnego wystąpienia pokontrolnego inspektora pracy i późniejszych czynności podejmowanych w tej sprawie przez Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie i jego zastępcę. Skarżący stanął na stanowisku, że przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, albowiem treść wystąpienia, charakter poleceń na taką kwalifikację wskazują, organy Państwowej Inspekcji Pracy stanowczo odrzucały zaś taką kwalifikację. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wystąpienie inspektora pracy zostało wydane w trybie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, jednocześnie Sąd podniósł, że kontrola przeprowadzana przez Inspekcję Pracy ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez podmiot kontrolowany prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń (według art. 19a ustawy o PIP). Pracodawca, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków (według art. 21d ust. 2 ustawy o PIP). Wbrew więc twierdzeniom organu, wystąpienie nie jest czynnością stricte faktyczną, która nie ma żadnego znaczenia prawnego dla kontrolowanego pracodawcy, a co za tym idzie - nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Skoro pracodawca, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków, to znaczy, że wystąpienie odpowiada ustawowej definicji czynności materialno-technicznej (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), albowiem z wystąpieniem ustawa łączy konkretne obowiązki pracodawcy, takie jak choćby ustosunkowanie się do ocen zawartych w wystąpieniu.

W konsekwencji powyższego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał swą właściwość do kontrolowania wystąpienia inspektora pracy. Sąd ten wskazał, że nie podziela poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. SA/Sz 1138/01, zgodnie z którym wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd wskazał natomiast, przytaczając pogląd Andrzeja Kisielewicza zawarty w glosie do tego wyroku, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez tego autora. Sąd podniósł, że kierując się treścią wystąpienia inspektora pracy należałoby zaliczyć je do działań administracyjnych o charakterze faktycznym. Z art. 21d ust. 2 ustawy o PIP wynika, że wystąpienie rodzi po stronie jego adresata obowiązek określonego zachowania się. Zobowiązanie bowiem do zawiadomienia inspektora pracy o sposobie i terminie wykonania wniosków ujętych w wystąpieniu nie kryje w sobie nic innego jak zobowiązanie do wykonania zaleceń zawartych w tych wnioskach. Prawny obowiązek wykonania wniosków sformułowanych w wystąpieniu wynika dopiero z treści wspomnianego przepisu art. 21d ust. 2 ustawy. Jego źródłem nie jest wola organu wyrażona bezpośrednio w wystąpieniu (wtedy mielibyśmy do czynienia z aktem administracyjnym), lecz wola ustawodawcy. Istnieją zatem dostateczne przesłanki do tego, aby wystąpienie inspektora pracy traktować jako czynność materialno-techniczną organu administracyjnego, opartą na przepisach prawa publicznego, władczą co najmniej w tym sensie, że podejmowaną jednostronnie przez organ, wywołującą skutki ustanowione przepisem prawnym, realizujące się bezpośrednio w sferze publicznoprawnych obowiązków pracodawcy wobec państwa, a pośrednio w sferze stosunków zatrudnienia. To natomiast prowadzi do wniosku, że wystąpienie państwowego inspektora pracy może być zaskarżone do sądu administracyjnego (glosa do postanowienia NSA z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. SA/Sz 1138/01, OSP 2003, z. 4 oraz powołane przez autora uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 43 oraz z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 58).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w spornej kwestii nie jest jednolite. Wskazał przy tym na postanowienie z dnia 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01 (LEX nr 157973), w którym Sąd ten stwierdził, że to treść a nie forma, przesądzają o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. II SA 3622/02 (Pr. Pracy 2003/10/38 i LEX nr 80686), gdzie Sąd ten uznał, iż wystąpienie inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobne stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2629/04 ( LEX nr 171664) stwierdzając, że o rodzaju środka zastosowanego przez Państwowego Inspektora Pracy na podstawie art. 9 ustawy o PIP nie decyduje jego nazwa, lecz treść nakładająca na adresata powinności określonego zachowania się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że inspektor pracy nie ograniczył się do sformułowania ocen postępowania pracodawcy, lecz dodatkowo nakazał temu ostatniemu utworzenie zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonanie odpisów na 2006 r. i przyznanie świadczeń socjalnych pracownikom, a to oznacza, zdaniem Sądu, wyliczenie i wypłacenie pracownikom "innego świadczenia", o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Jest poza sporem to, iż powołany wyżej art. 9 pkt 2a tej ustawy mówiąc o "nakazaniu pracodawcy" wskazuje na rodzaj polecenia, jakim jest "nakaz", a więc decyzja administracyjna - tak, jak zakwalifikował treść tego wystąpienia skarżący.

Sąd nie podzielił stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby sprawy związane z zakładowym funduszem świadczeń socjalnych należały do tej kategorii spraw z zakresu prawa pracy, które w myśl przepisów ustawy o PIP nie mogą być przedmiotem nakazu, albowiem po pierwsze organ administracyjny nie ujawnił podstawy prawnej swego stanowiska, a po drugie art. 9 omawianej ustawy mówi o stwierdzeniu naruszeń "przepisów prawa pracy", a nie tylko "przepisów kodeksu pracy". Poza sporem winien pozostawać fakt, że pojęcie "przepisów prawa pracy" jest pojęciem szerszym od pojęcia "przepisów kodeksu pracy", gdyż do tego pierwszego pojęcia należą te drugie, a nadto szereg przepisów ustawowych, nie wykluczając ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996r., Nr 70, poz. 335 ze zm.)". Świadczą o tym - zdaniem Sądu - zapisy samej ustawy odnoszącej się do pracodawcy i pracowników, a jest niewątpliwym, że właśnie regulacja stosunków między pracodawcą i pracownikiem należy do zakresu prawa pracy. W tym miejscu Sąd przytoczył treść art. 1 ust.1., art. 2 pkt. 1 i 5 ww. ustawy.

Zgodnie z przepisami - organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń (art. 9 pkt 5 ustawy o PIP) oraz do wydania decyzji administracyjnej, nakazującej pracodawcy wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 9 pkt 2a w związku z art. 21c ustawy o PIP). Wbrew jednak stanowisku prezentowanemu w niniejszej sprawie przez organy PIP, inspektorzy nie mają swobody doboru formy prawnej, tj. nakazywania czy to w formie wystąpienia (art. 9 pkt 5 ustawy o PIP) bądź w formie decyzji administracyjnej (art. 9 pkt 1 - 4 ustawy o PIP). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skoro inspektor sięgnął po swą kompetencję do nakazania pracodawcy wyliczenia i wypłacenia pracownikom "innego świadczenia", o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP, to mógł to uczynić wyłącznie w formie decyzji, przewidzianej w tym przepisie.

Zatem wbrew twierdzeniu organu administracyjnego, inspektor pracy nie tylko nie działał czysto faktycznie, poza zasięgiem kontroli sądu administracyjnego, ale nie ograniczył się do samej tylko czynności materialno-technicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), lecz wydał decyzję w rozumieniu art. 104 kpa mającą swą materialnoprawną podstawę w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP.

Powyższe ustalenia każą w całej rozciągłości zastosować art.10 ustawy o PIP, zgodnie z którym w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno więc inspektor pracy wydający swe wystąpienie, a tym bardziej - decyzje administracyjne, jaki i Okręgowy Inspektor Pracy rozpatrujący odwołanie zobowiązani byli do przestrzegania reguł procedury administracyjnej, gdyż ta została w ustawie o PIP uregulowana jedynie w szczątkowym zakresie.

W szczególności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, rażące jest naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego, skoro w aktach sprawy nie ma dowodów, że pracodawca miał zagwarantowane możliwości skorzystania z uprawnienia ustalonego w art. 10 kpa, tj. zapoznania się z dokumentacją będącą podstawą wydania przez inspektora jego "wystąpień", czyli wystąpienia w rozumieniu art. 9 pkt 5 ustawy o PIP (ewentualnie odnośnie wniosku o ustalenie regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych) oraz decyzji administracyjnych w trybie art. 9 pkt 2a ustawy o PIP (odnośnie polecenia utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonania odpisów na 2006 r. i przyznania świadczeń socjalnych pracownikom).

Zarówno wystąpienie inspektora pracy, jak i odpowiedź Okręgowego Inspektora Pracy nie dają też skarżącej stronie, ani Sądowi możliwości prześledzenia wnioskowania organów (od zgromadzonych i ocenionych dowodów - art. 77 kpa do końcowych konkluzji - art. 107 § 3 kpa). Zarówno decyzja nakładająca obowiązek wypłaty świadczeń socjalnych, jak i ewentualne wystąpienie odnośnie utworzenia regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych muszą być poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym oraz klasyczną subsumcją (podciągnięciem) faktów ustalonych w toku kontroli pod hipotezę adekwatnych norm prawnych, określających obowiązki pracodawcy.

Sąd zwrócił uwagę na to, że Okręgowy Inspektor Pracy nie przestrzegał żadnych reguł proceduralnych, albowiem sumarycznie, skrótowo i całkowicie niemerytorycznie potraktował odwołanie skarżącej Spółki. Już tylko z tego powodu Sąd zdecydował o uchyleniu odpowiedzi Okręgowego Inspektora Pracy uznając, że uchylił się on całkowicie od wykonania swoich obowiązków organu drugiej instancji rozpatrującego odwołanie od decyzji inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę. Przed wszczęciem postępowania sądowo-administracyjnego powinny być należycie rozpatrzone środki zaskarżenia, z jakich skorzystała strona. Skoro w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Okręgowy Inspektor Pracy nie uczynił tego w najmniejszym nawet zakresie, należało zobowiązać go do wyczerpującego rozpatrzenia odwołania - uchylając jego odpowiedź, której Inspektor nadał kształt kolejnej czynności materialno-techniczej. Odpowiedź ta nie ma żadnych cech prawidłowej decyzji organu odwoławczego, gdyż nie spełnia w najmniejszym stopniu standardu art. 107 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę również na to, że Okręgowy Inspektor Pracy potwierdzając przed Sądem, że wnioski zawarte w wystąpieniu były obowiązujące dla pracodawcy od dnia wystąpienia do dnia 19 września 2006 r. nie zauważył, iż wnioski te zostały sformułowane bez wskazania okoliczności faktycznych upoważniających do tego rodzaju poleceń.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami decyzja wydana w pierwszej instancji przez inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę pracodawcy (art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o PIP) jest w toku instancji zaskarżalna do Okręgowego Inspektora Pracy (art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP). W sprawie tej wypowiedział się Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy bez powołania się na upoważnienie od Okręgowego Inspektora Pracy. Ponieważ Zastępca nie posiada własnych ustawowych kompetencji (art. 4 ust. 2 ustawy o PIP), Sąd domniemywa, że Zastępca wykonywał kompetencje, o których sądził, że przysługują Okręgowemu Inspektorowi Pracy. Jednak ani akta sprawy, ani przebieg rozprawy nie dały, zdaniem Sądu pierwszej instancji odpowiedzi na pytanie, z jakiego tytułu i w jakim charakterze działał Zastępca i z jakiego tytułu Zastępca wstąpił w kompetencje Okręgowego Inspektora Pracy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nagromadzenie naruszeń procedury administracyjnej w sprawie objętej skargą było tak znaczne, że uzasadnione jest uwzględnienie skargi.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył organ Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie. Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparł skargę kasacyjną o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 i art. 21d ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 2001 r. Nr 214, poz. 1362, ze zm.),

- art. 10 ustawy o PiP,

- art. 9 pkt 2a ustawy o PiP w związku z art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych ( Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.),

- art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu ( Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450 i 451).

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi [...] Sp. z. o. o. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiedział się na temat celowości zastosowania przez organ poszczególnych środków prawnych, lecz jedynie w kwestii zgodności działania Państwowej Inspekcji Pracy z prawem. W ocenie skarżącego niesłuszny jest pogląd Sądu pierwszej instancji uznający, że wystąpienie należy do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 Ppsa i z tego względu podlega kontroli sądowej.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że inspektor pracy sporządzając wystąpienie zastosował w swojej ocenie właściwy środek prawny i nie wykroczył poza przypisane mu kompetencje, stąd nieuzasadniony jest zarzut Sądu, że przedmiot objęty wnioskami wystąpienia narusza art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, gdyż kwestia dotycząca utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonania odpisów za 2006 r. i przyznania świadczeń socjalnych pracownikom powinna być objęta nakazem (decyzją administracyjną), o którym mowa w art. 9 pkt 2a tej ustawy. Zarzut Sądu byłby uzasadniony w odmiennej sytuacji, gdyby zakres przedmiotowy wystąpienia został objęty decyzją administracyjną, czyli gdyby inspektor pracy zastosował środek bardziej rygorystyczny, jakim jest decyzja administracyjna. Sąd nie zauważa różnicy, że pojęcie "sprawy z zakresu prawa pracy" jest przedmiotowo szersze od pojęcia "sprawy ze stosunku pracy", obejmuje ono bowiem również sprawy związane ze stosunkiem pracy, ale nie będące roszczeniem ze stosunku pracy. Na poparcie swego stanowiska Sąd wskazał na wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 1993 r., sygn. III APr 1/93, OSA 1994/3/11. Świadczenia wypłacane pracownikom na podstawie ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, nie mają charakteru roszczeniowego w świetle art. 9 pkt 2a ustawy o PIP i nie mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej z art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Tym bardziej przedmiotem takiej decyzji nie mogą być odpisy dokonywane przez pracodawcę na podstawie art. 5 ust. 1 i nast. ww. ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, które są jedynie funduszem nie zaś świadczeniami ze stosunku pracy. Dalej wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że inspektor pracy zarówno postępowanie kontrolne, jak i postępowanie pokontrolne podejmuje wyłącznie z urzędu, a zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 745/05 i wyrok z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 455/05 ) pracownik, którego może dotyczyć niewypłacone świadczenie nie jest stroną w postępowaniu przed inspektorem pracy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa uprawnieniem organu administrującego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Swoboda organu jest w tym zakresie pełna, a sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Na poparcie swego stanowiska organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. III SA/Wa 1206/04. Zatem inspektor pracy samodzielnie decyduje o tym jakiego rodzaju środek działania pokontrolnego zastosuje, a odmienny pogląd Sądu w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Jeśli inspektorowi wolno więcej, czyli na przykład w sprawie wynagrodzenia za pracę wolno wydać mu decyzję administracyjną, to tym bardziej wolno mu mniej, czyli może skierować wystąpienie lub nie kierując żadnego środka pokontrolnego jedynie zwrócić pracodawcy uwagę na stwierdzone naruszenie prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że zakres kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy wynika zarówno z ustawy o PIP, a w szczególności z art. 9, który wyraźnie stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy PIP są uprawnione, a nie zobowiązane do podjęcia określonych środków działań pokontrolnych. Takie uprawnienie inspektora pracy wynika przede wszystkim z aktu prawnego wyższego rzędu niż powołana ustawa, a mianowicie z art. 17 ust. 2 ratyfikowanej przez RP Konwencji nr 81 MOP w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu. Zgodnie z powyższą regulacją inspektorzy pracy mają swobodę decydowania, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady, zamiast rozpoczęcia lub zlecenia rozpoczęcia odpowiednich procedur prawnych. Stosownie do art. 91 ust. 3 Konstytucji RP ratyfikowane umowy międzynarodowe na wypadek ich sprzeczności z ustawą zwykłą, mają pierwszeństwo stosowania, w konsekwencji przyjęty przez Sąd pierwszej instancji kierunek wykładni art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, zgodnie z którym inspektor pracy jest obowiązany podjąć określoną procedurę prawną, jest sprzeczny zarówno z art. 9 tej ustawy, jak i z art. 17 ust. 2 Konwencji nr 81 MOP.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ Państwowej Inspekcji Pracy wydając wystąpienie, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, w którym zobowiązał jednocześnie pracodawcę do wykonania nałożonych na niego obowiązków, faktycznie wydał decyzję w rozumieniu art. 104 kpa, mającą swoją podstawę materialnoprawną w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Obszernie uzasadniając swoje stanowisko wskazywał, że wystąpienie jako akt prawny nie będący decyzją administracyjną niczego nie rozstrzyga, nie jest wobec tego jednostronnym przejawem woli organu administracji publicznej. Jest to swoista forma działań pokontrolnych organów PIP, zmierzająca do wskazania na istniejące naruszenie prawa i z drugiej strony skłaniająca podmiot kontrolowany do likwidacji naruszeń prawa. Niewykonanie wniosków zawartych w wystąpieniu nie jest zagrożone jakąkolwiek sankcją prawną. Wystąpienie inspektora pracy jest pewną formą prezentowania stanowiska na temat poprawności stosowania przepisów prawa pracy przez pracodawcę. W ocenie autora skargi, w przedmiotowym wystąpieniu inspektor pracy wyraził jedynie swój pogląd w kwestii nieutworzenia przez pracodawcę zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, niedokonania odpisów na 2006 r. oraz nieprzyznania świadczeń socjalnych pracownikom i zawnioskował do pracodawcy o zastosowanie się do jego poglądu prawnego.

Następnie podnosił, że wniosek zawarty w wystąpieniu nie przymusza podmiotu kontrolowanego do określonego zachowania i nie ma podstaw formalno-prawnych do jego kwestionowania w formie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie organu wystąpienie jest zwykłym pismem inspektora pracy zawierającym jego stanowisko w określonej sprawie, jest to swoista forma opinii prawnej w toku postępowania przed sądem pracy rozstrzygającym spory ze stosunku pracy. Wystąpienie takie spełnia także rolę prewencyjną, jak również rolę aktu zmierzającego do dobrowolnego przywrócenia stanu zgodnego z prawem, eliminując ewentualne długotrwałe procesy sądowe. Jeżeli jednak pracodawca nie zgadza się z poglądami organów PIP i nie wykona wniosków wystąpienia to z tego tytułu nie płyną dla niego negatywne skutki prawne.

Wreszcie w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż organ sporządzając i kierując wobec pracodawcy wystąpienie naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego. Wystąpienie jako specjalny środek działań pokontrolnych PIP został uregulowany przez ustawodawcę w sposób szczególny i kompleksowy w odrębnej procedurze dotyczącej jego wydania w ustawie o PIP. Ma tu zastosowanie art. 19 i ust. 1 i 4 oraz art. 21 d ust. 1 ustawy o PIP. Wskazane uregulowania nie dają podstaw, zgodnie z art. 10 ustawy o PIP do stosowania innej ogólnej procedury administracyjnej, co wynika przede wszystkim z tego, że wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, wobec tego Kodeks postępowania administracyjnego nie może odnosić się w zakresie proceduralnym do wystąpienia, ponieważ nie zna takiego środka prawnego, w przeciwieństwie do środka prawnego jakim jest nakaz, ponieważ on jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Skarżący podkreślał, że z gramatycznego zapisu przedmiotowego wystąpienia wynika, że inspektor pracy wnioskuje, a nie nakazuje utworzyć zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, dokonać odpisów na 2006 r. i przyznać świadczenie socjalne pracownikom. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji przypisuje inspektorowi pracy czynności, których on nie podjął. Tymczasem inspektor pracy nie zastąpił decyzji wystąpieniem, ponieważ nigdzie nie użył sformułowania o nakazie czegokolwiek pracodawcy, a jedynie dokonał właściwego, adekwatnego do konkretnego stanu faktycznego środka działań pokontrolnych.

Zatem pracodawca nie ma interesu prawnego w zakresie zewnętrznego kwestionowania treści wystąpienia organów PIP. Wystąpienie to bowiem nie wymusza określonego zachowania, nie jest więc jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy i w konsekwencji nie będąc decyzją administracyjną nie podlega trybowi egzekucji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań wystąpienie inspektora pracy, nie będąc nawet innym aktem prawnym i czynnością z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarżący wskazał przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07 oraz na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. IV SA/GL 1106/07.

Pracodawcy zapewniono czynny udział w postępowaniu kontrolnym na wszystkich jego etapach, stąd nieuzasadniony jest podnoszony przez Sąd pierwszej instancji zarzut braku możliwości skorzystania przez stronę z uprawnienia ustalonego w art. 10 kpa, tj. zapoznania się z dokumentacją będącą podstawą wydania przez inspektora wystąpienia. Pracodawca nie wniósł zarzutów do ustaleń zawartych w protokole kontroli, podpisując go bez zastrzeżeń, mimo iż o takiej możliwości był poinformowany. Również w pismach Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. udzielono pracodawcy klarownych wyjaśnień w sprawie.

Organ wskazał również, że wystąpienie inspektora pracy jako niebędące decyzją administracyjną, nie rządzi się w zakresie właściwości organów uprawnionych do rozpatrywania skarg na te działania zasadami przewidzianymi w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, stąd zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP jest bezprzedmiotowy. Jedyną formą właściwą jest rozpatrywanie skarg w trybie ogólnego postępowania skargowego, o którym mowa w dziale VIII kpa. Dalej organ wskazywał, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków w jednostkach organizacyjnych PIP podmiotem uprawnionym do rozpatrywania skarg na czynności inspektora pracy jest zarówno okręgowy inspektor pracy jak i jego zastępcy.

Organ na poparcie swego stanowiska wskazał na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. II SAB/Wa 193/04 oraz z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1271/04. Organ podniósł także, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 2007 r. ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 ) instytucja wystąpienia została zasadniczo utrzymana na dotychczasowym poziomie, a nawet wprowadzono dalsze, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, rozróżnienie między decyzją a wystąpieniem. Zróżnicowanie to polega na maksymalnym ograniczeniu wymagań przewidzianych dla wystąpienia, które obecnie nie musi zawierać nawet żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w S. wniosła alternatywnie o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej z powodu niespełnienia wymagań określonych w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to w wyniku niezupełnego podania podstaw skargi kasacyjnej, albowiem nie wiadomo czy organ zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię wyspecyfikowanych w petitum skargi przepisów prawa materialnego, czy też niewłaściwe ich zastosowanie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego przy uwzględnieniu podwójnej minimalnej stawki opłat za czynności radców prawnych.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, wbrew treści powołanej podstawy kasacyjnej, kwestionuje sposób rozumienia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 104 w związku z art. 107 kpa, art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 10 ustawy o PIP w zakresie kwalifikacji wystąpienia Inspektora Pracy jako tzw. "materialnej decyzji administracyjnej", której wydanie wymaga dochowania minimalnych standardów postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wskazywała także, iż kwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd i zawarte w skardze wywody w zakresie oceny dochowania przepisów o właściwości rzeczowej przez organy inspekcji pracy, pozostają w całkowitym oderwaniu od powołanej podstawy tej skargi, stąd też powołana podstawa kasacyjna nie koresponduje z uzasadnieniem skargi, a o sentencji zaskarżonego wyroku zaważyła ocena innych przepisów niż te, które zostały powołane w podstawie kasacyjnej. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie w skardze kasacyjnej nie przytoczył w sposób zupełny podstaw kasacyjnych oraz błędnie oznaczył organy postępowania prowadzonego w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej organ oznaczył siebie jako " Państwowa Inspekcja Pracy, Okręgowy Inspektor Pracy", a tymczasem organem, którego działanie było przedmiotem skargi był Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie. Wadliwe oznaczenie stron sprawia, że w ocenie skarżącej skarga organu skarga nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 w związku z art. 46 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca Spółka podnosiła, że art. 21 d ust. 2 ustawy o PIP, wbrew twierdzeniom organu, stanowi element kontroli wykonania nałożonych w wystąpieniu inspektora pracy obowiązków, ponieważ wymusza od adresata wystąpienia zachowanie i zawiadomienie o wykonaniu kierowanego do niego wystąpienia. Ustawa nie pozostawia adresatowi wystąpienia wyboru, ma on obowiązek zawiadomienia o wykonaniu. Powyższe oznacza, że sentencja wystąpienia nie może stanowić zaproszenia do dyskusji, wymiany opinii itd., tak aby po wyczerpaniu wewnętrznej procedury w ramach struktur Państwowej Inspekcji Pracy doszło do ostatecznego sformułowania "porady" dla adresata wystąpienia, a to przy udziale Okręgowego Inspektora Pracy względnie Głównego Inspektora Pracy. Żaden akt prawny nie upoważnia organów inspekcji pracy do kreowania tego typu swoistych i odrębnych procedur załatwiania i rozstrzygania spraw. Skarżąca wskazywała, że taka swoboda formalna nie jest usprawiedliwiona w warunkach niniejszej sprawy, skoro wystąpienie Inspektora Pracy zawierało rozstrzygnięcie o konieczności spełnienia skonkretyzowanego zindywidualizowanego istotnego i kosztownego obowiązku, za precyzyjnie określony okres – rok 2006, podniosła również, że adresat wystąpienia może spodziewać się w szczególności, że nastąpi kontrola wykonania obowiązków określonych w wystąpieniu. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że wystąpienie nie jest decyzją administracyjną, nie podlega jakiejkolwiek kontroli instancyjnej i w konsekwencji zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przyczynami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie jest upoważniony do jego badania w sposób wykraczający poza granice wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Tak rozumiane związanie podstawami skargi kasacyjnej nakłada na autora tej skargi obowiązek prawidłowego ich określenia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, oparta wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, nie odpowiada w pełni wymogom przewidzianym do sformalizowanego pisma, jakim jest skarga kasacyjna, co trafnie wyeksponowała skarżąca Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Autor tej skargi stawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej norm materialnoprawnych zastrzegł, iż wymienione przepisy "w szczególności" mają uzasadniać wyartykułowane zarzuty. Otóż stwierdzić trzeba, zgodnie z tym co powiedziano, że zarówno podstawa skargi, jak i jej uzasadnienie winny być sformułowane precyzyjne i jednoznacznie nie pozostawiając miejsca na niedopuszczalne domysły lub przypuszczenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala bowiem na odniesienie się do tych innych, bliżej nie określonych zarzutów. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca następnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 21 i art. 21d ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 2001 r. Nr 214, poz. 1362 ze zm.), obowiązującej w dacie orzekania przez organy Inspekcji Pracy. Nie określił jednak w petitum skargi konkretnych jednostek redakcyjnych wymienionych przepisów, które miał naruszyć Sąd przez ich błędną wykładnię, a oba przepisy zawierają po dwie takie jednostki ( ustępy ), pierwszy z nich dodatkowo cztery punkty. Oznacza to, że w tej części podstawa skargi kasacyjnej nie została prawidłowo przytoczona. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego konkretnego przepisu dotyczy podstawa kasacji ( por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2004 r., sygn. OSK 421/04 – Lex nr 146732).

Wskazane uchybienia nie dyskwalifikują jednak wniesionej skargi kasacyjnej, jako że pozostałym zarzutom właściwie sformułowanym i umotywowanym, nie można odmówić słuszności. Nie może zaś być kwestionowane, że skargę kasacyjną wniósł jeden z organów Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie, pomimo niezbyt precyzyjnego oznaczenia podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną w jej petitum. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego wystąpienia, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy PIP. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, przede wszystkim przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy ( art. 1 ustawy o PIP). W omawianej ustawie ustawodawca w swoisty sposób uregulował tryb postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy wskazując w art.10, że w pierwszej kolejności w postępowaniu tym stosuje się przepisy ustawy o PIP bądź przepisy wydane na jej podstawie albo przepisy szczególne, a dopiero w sprawach nieuregulowanych – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w art. 9 ustawy o PIP określone zostały środki prawne do stosowania których uprawnione zostały organy Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy. Nie jest kwestionowane, że przyznane w art. 9 pkt 1 – 3 uprawnienia do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień i nakazania wstrzymania prac, skierowania pracowników do innych prac, nakazania prawodawcy wypłaty wynagrodzenia czy też zaprzestania działalności określonego rodzaju, jak również wynikające z art. 9 pkt 4 ustawy o PIP uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu wobec uruchomienia zakładu lub jego części stanowią władcze i jednostronne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, kształtujące pozycję prawną podmiotów w stosunku do których wydano nakazy lub zgłoszono sprzeciw. Rozstrzygnięcia te jako akty administracyjne indywidualne stanowią decyzje w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa, stąd do ich wydawania stosować należy również przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. O tym, że wymienione rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Pracy stanowią decyzje administracyjne przesądza nadto art. 21c ustawy o PIP.

W dotychczasowym orzecznictwie sposób rozumienia kolejnego środka prawnego przysługującego organom Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie wystąpienia ( art. 9 pkt 5 ustawy o PIP), istotnie budził wątpliwości. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1 – 4 , organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1, wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. II SA 3622/02 (Prawo Pracy 2003 r. nr 10, poz. 38) przyjął, że wystąpienie inspektora pracy jest decyzją administracyjną, jako że nakłada na jego adresata ściśle określone obowiązki. Zbliżony pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2629/04-Lex nr 171664 wskazując, że dla oceny charakteru wystąpienia decydujące znaczenie ma nie nazwa, lecz treść nałożonego na pracodawcę obowiązku. Pogląd odmienny wyraził zaś wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. SA/Sz 1138/01 ( OSP 2003 r. nr 4, poz. 48) argumentując, że obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. To ostatnie stanowisko znalazło akceptację w szeregu później wydanych orzeczeniach ( por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 ). Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Zgodnie z tym, co dotychczas rozważono, wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy inspektor pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te obejmować mogą cały wachlarz zagadnień związanych ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym istotnym zastrzeżeniem. Naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 9 pkt 1 – 4 ustawy o PIP, gdyż stwierdzenie naruszeń w tym zakresie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną. Wystąpienie nie jest również innym niż decyzja aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z przepisu tego wynika, że potraktowanie aktu lub czynności organu administracji za akt administracyjny indywidualny, o którym mowa powyżej, wymaga tego, by dotyczył uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wystąpienie organu Państwowej Inspekcji Pracy nie może zaś rodzić po stronie adresata (głównie pracodawcy) żadnego obowiązku, nie stwarza również po stronie pracownika żadnego uprawnienia. Zgodnie bowiem z art. 21d ust. 2 ustawy o PIP podmiot do którego skierowano wystąpienie, jest jedynie obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu obowiązków. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07 podmiot do którego skierowano wystąpienie z określonymi wnioskami nie musi się temu wystąpieniu podporządkować, a niepodporządkowanie nie stwarza podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Egzekucji administracyjnej podlegają bowiem obowiązki wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy w sytuacji, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej ( art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ).

Całokształt rozważań skłania do akceptacji zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 9 pkt 5 ustawy o PIP przez przyjęcie, że obowiązki wynikające z wystąpienia inspektora pracy mogą być potraktowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji przybierające formę decyzji administracyjnej. Zasadnie przy tym w celu wsparcia przedstawionej argumentacji autor skargi kasacyjnej odwołał się do treści art. 17 pkt 2 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji Nr 81 z dnia 11 lipca 1947 r. dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej przez Konferencję Ogólną Międzynarodowej Organizacji Pracy ( Dz. U. z 1997 r. Nr 450 i 451 ), w myśl której inspektorzy pracy mają swobodę decydowania, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady zamiast rozpoczęcia lub zalecenia rozpoczęcia odpowiednich procedur prawnych. Regulacja zawarta w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP umożliwiająca skierowanie wystąpienia ( ostrzeżenia, porady ) w przypadku, gdy brak podstaw do wydania decyzji, temu prawnemu postulatowi wynikającemu z aktu prawa międzynarodowego wychodzi naprzeciw.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 pkt 2a ustawy o PIP przez zastosowanie tego przepisu wskutek przyjęcia, że wystąpienie inspektora pracy, którego treścią jest wnioskowanie od pracodawcy przyznania pracownikom świadczeń socjalnych z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, po jego utworzeniu, dokonaniu odpisów i ustaleniu regulaminu zakładowego funduszu, stanowi w rzeczy samej nakaz skierowany do pracodawcy wypłaty należnego pracownikom świadczenia socjalnego. Ustawa z dnia 4 marca 1996 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych ( Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) określa zasady tworzenia przez pracodawców tego funduszu, zasady gospodarowania środkami funduszu, ustalania regulaminu wypłaty świadczeń. Jednakże trafnie podniósł wnoszący skargę kasacyjną, że skoro właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku przeprowadzenia kontroli i stwierdzenia naruszeń przepisów wymienionej ustawy zdecydował się na formę wystąpienia, brak było podstaw do traktowania takiego stanowiska jako nakazu wydanego na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy o PIP w zakresie dotyczącym wypłaty świadczenia należnego pracownikom, względnie w oparciu o art. 9 pkt 1 tej ustawy w odniesieniu do utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonania odpisów i ustalenia regulaminu wypłaty świadczeń.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga podlegała odrzuceniu, gdyż nie mieściła się w kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.