Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 180/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: ar. 66
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2696/16 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. O. kwotę 867 (osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2696/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę A. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2016 r.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 20 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") nakazał A. O. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. Denarowej 5 w Warszawie, poprzez:

1. remont uszkodzonej elewacji na ścianie budynku przy drzwiach wejściowych, usunięcie odparzonych warstw i odspojonej farby oraz odtworzenie wszystkich warstw wierzchnich,

2. osuszenie ściany i sufitu w przedsionku, usunięcie uszkodzonych warstw tynkarskich na fragmencie ściany, sufitu i nadproża nad oknem gdzie występują wykwity i przebarwienia po zalaniach oraz odtworzenie warstw wierzchnich,

3. osuszenie ścian w pomieszczeniu pod schodami, usunięcie uszkodzonych warstw tynkarskich na fragmencie gdzie występują wykwity i przebarwienia po zalaniach oraz odtworzenie warstw wierzchnich ścian,

4. naprawę odspojonych płytek ceramicznych i uszkodzonych fug w pasie ściany bocznej pod schodami, na podeście i schodach zewnętrznych, płytki uzupełnić i przykleić, a fugi cementowe odtworzyć,

5. naprawę odspojonych płytek ceramicznych na tarasie, płytki przykleić lub wymienić na nowe,

6. remont uszkodzonej elewacji ściany budynku przy ul. [...] w W., od strony budynku położonego przy ul. [...] w W., usunięcie odparzonych warstw i odspojonej farby oraz odtworzenie wszystkich warstw wierzchnich.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 kwietnia 2014 r. K. G. - współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. w zakresie zgodności wybudowanego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym, podstaw do przystąpienia do jego użytkowania oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku i zgodności jego użytkowania z przeznaczeniem. W dniu 4 czerwca 2014 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. W trakcie kontroli porównano stan obecny budynku z przedłożonym projektem budowlanym z lipca 1992 r. i stwierdzono, że segment nr 18 (obecnie ul. [...]) został wybudowany zgodnie z powyższym projektem wraz z naniesionymi zmianami. Stwierdzono ponadto, że budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem na cele mieszkalne na podstawie skutecznie złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku z 13 września 2004 r. Stan techniczny budynku jest dobry, jedynie w przedsionku wejściowym widoczne są na ścianach i suficie zacieki. Przewody kominowe są drożne, szczelne i posiadają prawidłowe ciągi co potwierdza protokół kominiarski z 16 maja 2014 r.

Wobec powyższych ustaleń decyzją z [...] lipca 2014 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku i zgodności jego użytkowania z przeznaczeniem. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że w przypadku łącznego rozpatrywania spraw postępowania należy zakończyć wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji. Ponadto wskazano, że należy wyjaśnić przyczyny powstania zacieków na ścianach i suficie przedsionka oraz ustalić czy odprowadzenie wód opadowych z przedmiotowej działki jest zgodne z przepisami prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku i zgodności jego użytkowania z przeznaczeniem w dniu 8 maja 2015 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem sposobu odprowadzania wód opadowych. Podczas oględzin stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest segmentem środkowym z zabudowy szeregowej. Wody opadowe z dachu budynku i powierzchni balkonu usytuowanego nad przedsionkiem odprowadzane są przy pomocy rynien i rur spustowych z PCV. Od frontu budynku istnieją trzy rury spustowe odprowadzające wody do kanalizacji ogólnospławnej. Od strony ogrodu istnieją dwie rury spustowe odprowadzające wody opadowe na teren własny działki. Jedna z rur odprowadza wody do studzienki chłonnej, a druga na powierzchnię terenu i poprzez niewielkie zagłębienie terenu po obwodzie rozprowadza wodę na teren działki. Stan techniczny orynnowania i obróbek blacharskich wizualnie nie budzi zastrzeżeń. Nie stwierdzono żadnych zacieków na elewacji mogących świadczyć o nieszczelności w orynnowaniu. Stwierdzono, że spadek wody w rynnie odprowadzającej wody opadowe z balkonu jest prawidłowy, skierowany w stronę rury spustowej. Nie stwierdzono zastoisk ani zacieków. W trakcie kontroli stwierdzono wykwity i przebarwienia na ścianie wewnętrznej przedsionka budynku - uszkodzenia te zostały opisane podczas poprzedniej kontroli obiektu 4 czerwca 2014 r. Ponadto, stwierdzono odpadnięcie płytek ceramicznych na ściankach bocznych biegów schodowych oraz odparzenia i odspojenia płytek nastopniowych i podstopniowych. Ściany w pomieszczeniu pod schodami w dalszym ciągu są mocno zawilgocone. Przeprowadzone oględziny nie dały pełnej możliwości oceny stanu technicznego przedsionka, pomieszczenia pod schodami wejściowymi i schodów wejściowych do budynku mieszkalnego położonego na ww. nieruchomości. Ponadto należy zbadać przyczynę stwierdzonych podczas kontroli uszkodzeń części przedmiotowego obiektu (stwierdzone zawilgocenia i wykwity) pod kątem zgodności sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi. Zasadnym więc było nałożenie obowiązku wykonania oceny technicznej która stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięć w ramach nadzoru budowlanego.

Wobec powyższego nałożono na A. O. obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego przedsionka, pomieszczenia pod schodami wejściowymi i schodów wejściowych do budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn powstałych zawilgoceń i odniesieniem się do zgodności sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zobowiązana przedłożyła w dniu 5 sierpnia 2015 r. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez inż. L. G. Po zapoznaniu się z jej treścią ustalono, że przedłożona ekspertyza odnosi się do stanu technicznego budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W., a nie do wymaganego postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. stanu technicznego określonych elementów budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] (powinno być: "[...]") w W. (przedsionka, pomieszczenia pod schodami wejściowymi i schodów wejściowych do budynku). W związku z powyższym wezwano A. O. do uzupełnienia ekspertyzy poprzez przedłożenie oceny technicznej w zakresie stanu technicznego przedsionka, pomieszczenia pod schodami wejściowymi i schodów wejściowych do budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn powstałych zawilgoceń i odniesieniem się do zgodności sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku z przepisami ww. ww. rozporządzenia.

Ze złożonej przez zobowiązaną ekspertyzy technicznej wynika, że zrealizowany układ odprowadzenia wód opadowych i z topniejącego śniegu z dachu i tarasu budynku przy ul. [...] w W. jest zgodny z powoływanym wyżej rozporządzeniem za wyjątkiem niepoprawnie wykonanych obróbek z płytek ceramicznych na dobudowanym fragmencie ściany budynku położonego przy ul. [...] oddzielającej nieruchomości [...] i [...] (w wyniku czego woda spływa na taras przynależny do budynku [...]) oraz niepoprawnie wykonanym odprowadzeniu wody z narożnika tarasu budynku położonego przy ul. [...] (w wyniku czego woda spływa na taras przynależny do budynku [...]). Z przedłożonej ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez mgr inż. W. K., posiadającego upoważnienie do wykonywania oceny stanu technicznego i ekspertyzy technicznej użytkowanych obiektów budowlanych, wynika również, że przyczyną zawilgoceń przegród budowlanych w przedsionka i w pomieszczeniu pod schodami w budynku przy ul. [...] w W. jest nieprawidłowe wykonanie połączenia dobudowanego na nieruchomości przy ul. [...] tarasu z tarasem przynależnym do budynku [...]. Na dobudowanym tarasie przynależnym do budynku [...] nieprawidłowo wykonano odprowadzenie wody z narożnika tarasu, tj. obróbka blacharska ma odwrotny spadek i wybudowano dodatkowy element z płytki kierujący wodę na taras budynku [...]. Rzeczoznawca zalecił wykonać przebudowę połączenia dobudowanego tarasu na nieruchomości [...] z tarasem przynależnym do budynku [...] w taki sposób aby woda opadowa z tarasu budynku [...] nie mogła migrować w warstwy tarasu i ścian budynku [...]. W tym celu zaproponował przebudowę połączenia tarasów, tj. wykonanie na tarasie budynku [...] przegrody, która będzie stanowić barierę uniemożliwiającą kierowanie wody opadowej na tereny sąsiedniej nieruchomości, tj. tarasu i ścian budynku [...]. Autor ekspertyzy wskazał też, że w budynku położonym przy ul. [...] w W. należy wykonać remont uszkodzonej elewacji na ścianie budynku przy drzwiach do przedsionka osuszyć ściany w przedsionku i w pomieszczeniu pod schodami. Następnie należy usunąć uszkodzoną warstwę tynkarską na fragmencie gdzie występują wykwity i przebarwienia po zalaniach oraz odtworzyć warstwy wierzchnie ścian. Odspojone płytki ceramiczne i uszkodzone fugi na schodach zewnętrznych należy naprawić, płytki przykleić, a fugi cementowe odtworzyć.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. PINB odmówił wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. O., decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, biorąc pod uwagę wyjaśnienia A. O. z 31 marca 2016 r. dotyczące odpadającego tynku na tarasie przedmiotowego budynku i w pomieszczeniu pod schodami oraz złego stanu technicznego schodów zewnętrznych i elewacji przy schodach, w dniu 21 maja 2016 r. dokonano oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego: oświetlenia schodów zewnętrznych, okładzin podestu i schodów zewnętrznych, okładziny tarasu, ścian wewnętrznych pomieszczenia pod schodami, ścian zewnętrznych tarasu i elewacji przy schodach wejściowych. Na tarasie w pasie 2/3 płytek wzdłuż krawędzi zewnętrznej stwierdzono odspojenie od podłoża nieliczne spękania oraz widoczne zacieki, jak również usunięcie płytek czołowych na najniższym schodku schodów zewnętrznych oraz w pasie ściany bocznej pod schodami. Na ścianach budynku przy ul. [...] w W., od strony budynku położonego przy ul. [...] w W., widoczne są zacieki, najbardziej wyraźne na ścianach wewnątrz pomieszczenia pod schodami oraz na ścianie elewacji przy schodach. Przy drzwiach wejściowych zauważono odparzenie i odspojenie farby. Nadproże i sufit pomieszczenia pod tarasem jest zagrzybione i zawilgocone.

Wobec powyższych ustaleń, ze względu na stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W., korzystając z uprawnień wynikających z art. 66 ustawy Prawo budowlane organ I instancji nakazał właścicielowi ww. budynku wykonać wymienione prace naprawcze w celu utrzymania przedmiotowego obiektu w należytym stanie technicznym i zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. A. O. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Podniosła, że nakazanie jej wykonania remontu w ciągu 3 miesięcy mija się z celem. W jej ocenie wykonanie przez nią remontu uzależnione jest od wykonania uprzednio prac na nieruchomości sąsiedniej, tj. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy zauważył, że decyzja PINB została wydana na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Powyższy przepis znajduje się w rozdziale 6 ww. ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". MWINB wyjaśnił, że przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Konstrukcja tegoż przepisu, w szczególności użycie zwrotu "właściwy organ w drodze decyzji nakazuje" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1 to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale również zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ww. unormowanie prawne dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są zaś obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy.

Organ odwoławczy stwierdził, że na zły stan techniczny przedmiotowego budynku, poza ustaleniami dokonanymi w toku kontroli przeprowadzonych w dniach 4 czerwca 2014 r., 8 maja 2015 r. oraz 21 maja 2016 r. wskazuje także treść przedłożonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. W. K. Znajdujące się w ww. ekspertyzie zdjęcie nr 18 przedstawia "widok sufitu i nadproża w przedsionku budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (...). Zdjęcie przedstawia odspojenia powłoki, przebarwienia i ślady po zaciekach". Zdjęcia wcześniejsze przedstawiają uszkodzoną elewację frontową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. (zdjęcie nr 13-17). Zdjęcia od nr 34 do nr 36 przedstawiają "degradację okładziny ceramicznej schodów - odspojenia płytek". Ponadto autor opracowania potwierdza, że w przedmiotowym budynku występują zawilgocenia przegród budowlanych w przedsionku i w pomieszczeniu pod schodami.

W związku z powyższym, w ocenie MWINB zastosowanie w niniejszej sprawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest zasadne. Stwierdzone w toku postępowania administracyjnego uszkodzenia i nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na nieruchomości przy ul. [...] w W., obligują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie.

Odnosząc się do treści odwołania MWINB stwierdził, że nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikającym z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu i ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym. Niewątpliwie jest to przepis, który bezpośrednio ingeruje w sferę prawa własności, wymuszając na właścicielu obowiązek określonego zachowania, lecz przepis ten ma na celu utrzymanie odpowiedniego stanu obiektu, zgodnie z zasadami prawidłowego i bezpiecznego użytkowania obiektu. Po zakończeniu procesu budowlanego na właścicielu obiektu ciążą określone obowiązki, które mogą być egzekwowane w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Zakres tych obowiązków wskazuje art. 5 ust. 2 ustawy, według którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. W przypadku stwierdzenia między innymi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia, istnieje przewidziana w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwość nakazania przez właściwy organ jego właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Odpowiedzialność wskazanych podmiotów za właściwe użytkowanie obiektu wiąże się więc ze sposobem zarządzania obiektem.

W ocenie MWINB argumenty przedstawione przez odwołującą się w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów. Utrzymanie budynku we właściwym stanie technicznym leży po stronie jego właściciela. Ewentualnych zwrotów kosztów generowanych naprawami budynku, które spowodowane zostały np. niewłaściwym stanem technicznym budynku sąsiedniego można dochodzić na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę PINB na poruszaną zarówno przez odwołującą się, jak i autora ekspertyzy technicznej kwestię przyczyn powstania omawianych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w W. Z twierdzeń odwołującej się oraz z wniosków zawartych w ww. ekspertyzie wynika, że prawdopodobną przyczyną zaistnienia złego stanu technicznego budynku stanowiącego jej własność są nieprawidłowości związane z prowadzeniem robót budowlanych przy budynku pod adresem [...]. Niezbędne jest więc poddanie analizie akt przedmiotowej sprawy pod kątem oceny, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego dotyczącego prawidłowości robót budowlanych wykonywanych przy ul. [...] ( np. wykonanie tarasu, wysunięcie ściany zewnętrznej budynku).

Pismem z dnia 26 października 2016 r. A. O. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wniosła skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominięcia wniosków zawartych w złożonej w trakcie prowadzonego postępowania ekspertyzie technicznej oraz niepodjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

- art. 8 i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, dokonanie wykładni przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane w oderwaniu od ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 107 § 2 i 3 Kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadniał różne rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego dotyczących nieprawidłowości stwierdzonych w budynku przy ul. [...] i ul. [...].

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w W., dają podstawy do nałożenia w drodze decyzji na skarżącą obowiązku naprawienia tychże nieprawidłowości.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że art. 66 ustawy Prawo budowlane zawiera grupy czterech przesłanek, których wystąpienie powoduje konieczność wydania decyzji zobowiązującej do usunięcia nieprawidłowości. Każda z tych grup, czego jak się wydaje już nie zauważył organ wydający decyzję, dotyczy różnego rodzaju nieprawidłowości mogących skutkować mniej lub bardziej dolegliwymi konsekwencjami. W decyzji organu odwoławczego brak jest wskazania konkretnej przesłanki oraz precyzyjnego określenia podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą obowiązków, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia swoich podstawowych funkcji. Inne uzasadnienie bowiem powinna mieć decyzja organu nadzoru budowlanego wydającego decyzję na art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, kiedy to organ musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują w danym obiekcie oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego, a inne rozstrzygając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, kiedy to organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Każdorazowo, jednakże organ zobowiązany jest precyzyjnie wskazać stwierdzone nieprawidłowości, podstawę prawną wydania decyzji, naruszone obowiązki właściciela/zarządcy nieruchomości, a także wykazać zasadność nałożonych obowiązków.

Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika również, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wręcz przeciwnie wydaje się, że organ skoncentrował się jedynie na wykazaniu prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy dokonał wyłącznie wybiórczej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pomijając przy tym istotne aspekty dotyczące nieprawidłowości w obiekcie przy ul. [...] (szczegółowo opisane w ekspertyzie technicznej), powołał się jedynie wprost na poczynione ustalenia dokonane przez organ I instancji pomijając własną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto dokonał wykładni art. 66 ustawy Prawo budowlane zupełnie w oderwaniu od stwierdzonego stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja nie stanowi zatem wyniku przeprowadzonej przez organ I instancji powtórnej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego, w tym zasadności nałożenia na skarżącą przedmiotowych obowiązków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika wprost o którą grupę przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane chodzi, a więc jakie wystąpiły okoliczności pozwalające na nałożenie na skarżącą wskazanych w decyzji obowiązków. Brak jest wskazania obowiązków, których naruszenia dopuściła się skarżąca, a także wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w kontekście poczynionych w sprawie ustaleń. O ile zatem za prawidłowe należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o tyle w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie dokonał ani stosowanych ustaleń taktycznych sprawy ani też precyzyjnego wskazania przesłanki której wystąpienie stwierdził i która to dała podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązki, ograniczając się jedynie do ogólnej interpretacji art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca dodała, że organy obu instancji nakładając na nią obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zupełnie pominęły istotne okoliczności dotyczące przyczyn powstania nieprawidłowości oraz stanu technicznego budynku bezpośrednio sąsiadującego z przedmiotowym budynkiem, ściany przy osi nr 8 oddzielającej oba budynki oraz "ściany budynku przy drzwiach wejściowych". Organ odwoławczy nie poczynił odpowiednich ustaleń mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ograniczając się do powielenia argumentów z decyzji organu I instancji zawierających istotne braki w zakresie ustaleń dotyczących ściany oddzielającej budynki położone przy ul. [...] i ul. [...]. Wobec powyższego wydaje się, że została w sposób ewidentny naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki na wstępie wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organy wydały więc swoje decyzje nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z uwagi na fakt, że obiekt budowlany stanowiący własność skarżącej znajduje się w nieodpowiednim stanie faktycznym.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy uzasadniał wydanie przedmiotowych decyzji. Przede wszystkim nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej wynika z przedłożonej przez samą skarżącą ekspertyzy technicznej nr [...], sporządzonej przez mgr inż. W. K., posiadającego upoważnienie do wykonywania oceny stanu technicznego i ekspertyzy technicznej użytkowanych obiektów budowlanych. W ekspertyzie wskazano, że przyczyną zawilgoceń przegród budowlanych w przedsionku i w pomieszczeniu pod schodami przedmiotowego budynku jest nieprawidłowe wykonanie połączenia dobudowanego na nieruchomości sąsiedniej tarasu z tarasem przynależnym do budynku skarżącej. Na dobudowanym tarasie przynależnym do sąsiedniego budynku nieprawidłowo wykonano odprowadzenie wody z narożnika tarasu bowiem obróbka blacharska ma odwrotny spadek i wybudowano dodatkowy element z płytki kierujący wodę na taras budynku skarżącej. W związku z powyższym, rzeczoznawca zalecił wykonać przebudowę połączenia dobudowanego tarasu na nieruchomości sąsiedniej z tarasem przynależnym do budynku skarżącej w taki sposób, aby woda opadowa z tarasu budynku sąsiedniego nie mogła migrować w warstwy tarasu i ścian budynku skarżącej. W tym celu zaproponował przebudowę połączenia tarasów, tj. wykonanie na tarasie budynku sąsiedniego przegrody, która będzie stanowić barierę uniemożliwiającą kierowanie wody opadowej na tereny nieruchomości skarżącej. Z przedmiotowej ekspertyzy wynika również, że w budynku skarżącej należy wykonać remont uszkodzonej elewacji na ścianie budynku przy drzwiach do przedsionka oraz osuszyć ściany w przedsionku i w pomieszczeniu pod schodami. Należy także usunąć uszkodzoną warstwę tynkarską na fragmencie gdzie występują wykwity i przebarwienia po zalaniach oraz odtworzyć warstwy wierzchnie ścian. Odspojone zaś płytki ceramiczne i uszkodzone fugi na schodach zewnętrznych należy naprawić, płytki przykleić, a fugi cementowe odtworzyć.

Nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej został również potwierdzony podczas oględzin w dniu 21 maja 2016 r. Podczas przeprowadzania ww. dowodu ustalono, że na tarasie przedmiotowego budynku w pasie 2/3 płytek wzdłuż krawędzi zewnętrznej stwierdzono odspojenie od podłoża nieliczne spękania oraz widoczne zacieki. Stwierdzono również usunięcie płytek czołowych na najniższym schodku schodów zewnętrznych oraz w pasie ściany bocznej pod schodami. Na ścianach budynku skarżącej od strony budynku sąsiedniego widoczne są zacieki, najbardziej wyraźne na ścianach wewnątrz pomieszczenia pod schodami oraz na ścianie elewacji przy schodach. Przy drzwiach wejściowych zauważono zaś odparzenie i odspojenie farby. Nadproże i sufit pomieszczenia pod tarasem jest zagrzybione i zawilgocone.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest zasadne. Stwierdzone w toku postępowania administracyjnego uszkodzenia i nieprawidłowości w budynku mieszkalnym stanowiącym własność skarżącej były wystarczające dla organów nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji na podstawie ww. przepisu nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikającym z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu i ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym. Niewątpliwie jest to przepis, który bezpośrednio ingeruje w sferę prawa własności, wymuszając na właścicielu obowiązek określonego zachowania, lecz przepis ten ma na celu utrzymanie odpowiedniego stanu obiektu, zgodnie z zasadami prawidłowego i bezpiecznego użytkowania obiektu. Po zakończeniu procesu budowlanego na właścicielu obiektu ciążą bowiem określone obowiązki, które mogą być egzekwowane w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że zakres tych obowiązków wskazuje art. 5 ust. 2 ww. ustawy, według którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. W przypadku stwierdzenia między innymi, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia, istnieje przewidziana w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwość nakazania przez właściwy organ jego właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Odpowiedzialność wskazanych podmiotów za właściwe użytkowanie obiektu wiąże się więc ze sposobem zarządzania obiektem. Tym samym, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jak podnosi skarżąca - poprzez błędną wykładnię tego przepisu prawa materialnego. Organy prawidłowo bowiem przyjęły, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej dają podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku ich naprawienia. Wyjaśnić przy tym wypada, że do zastosowania ww. przepisu nieważne są przyczyny z jakich dany obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i z czyjej winy powstały te nieprawidłowości. Wystarczające jest bowiem ustalenie przez organy nadzoru budowalnego, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skarżącej przy wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji podjęły wyczerpujące kroki do zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz dokonały jego prawidłowej oceny zawartej w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć. Jeśli zaś nawet można mieć zastrzeżenia co do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji, to jego wady nie są wystarczające do uwzględnienia skargi, bowiem nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy. Tylko zaś w takim przypadku sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. O. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 66 Prawa budowlanego poprzez pominięcie istotnych okoliczności niniejszej sprawy, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. kwestii własności ściany budynku pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i ul. [...] oraz innych elementów nieruchomości zbudowanych niezgodnie z projektem pierwotnym na nieruchomości przy ul. [...], co uwzględniając okoliczność, że na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zobowiązany może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, miały kluczowe znaczenie dla sprawy;

b. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 66 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że znajdzie on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że wystąpiły przesłanki do nałożenia na skarżącą obowiązków wynikających z ww. przepisu we wskazanym w decyzji z dnia [...] września 2016 r. zakresie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się niewłaściwą oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a oraz uznanie, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie zawiera braków a " Organy prawidłowo bowiem przyjęły, że stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej dają podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej obowiązku ich naprawienia" oraz że "Organy obu instancji podjęły wyczerpujące kroki do zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz dokonały jego prawidłowej oceny zawartej w uzasadnieniach rozstrzygnięć".;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się uznaniem, że w przedmiotowej sprawie organu obu instancji dokonały wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia kluczowej dla wydania decyzji, co do ustalenia kwestii własności ściany budynku pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i ul. [...] oraz kwestii wpływu zmian w stosunku do projektu pierwotnego dokonanych przez właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...];

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 3 § 1 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku szczegółowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako zasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie art. 66 Prawa budowlanego, zwłaszcza art. 66 ust. 1 pkt 3, będącego podstawą decyzji nakazującej skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, stanowiącego jej własność.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przewidziany w tym przepisie przypadek ingerencji organu nadzoru budowlanego ma związek z przepisem art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, mocą którego nałożony został na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymania go i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2.

Jak wskazano w piśmiennictwie, obowiązki właściciela lub zarządcy polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego oraz podejmowaniu działań związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego. (...) Organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 623, 628).

Wobec powyższego należy przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest możliwe w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, będącego następstwem niewykonania obowiązków właściciela lub zarządcy w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego).

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki niezasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji, w sytuacji, gdy zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy było wadliwe.

Po pierwsze, organy nadzoru budowlanego, stwierdzając nieodpowiedni stan techniczny budynku, nie wskazały jakie konkretnie normy techniczno – budowlane zostały naruszone.

Po drugie, nakładając na skarżącą obowiązek wykonania określonych prac budowlanych nie uwzględniono wyników postępowania wyjaśniającego, w tym treści ekspertyzy, zgodnie z którą przyczyny złego stanu technicznego przedmiotowego budynku związane są z nieprawidłowym wykonaniem robót budowlanych przy sąsiednim budynku.

Skoro decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na właściciela takie obowiązki, które w sposób realny pozwolą usunąć stwierdzone nieprawidłowości.

Tymczasem w niniejszej sprawie nałożono na skarżącą obowiązek wykonania prac budowlanych, których realizacja nie zapewni właściwego stanu technicznego jej budynku, jeżeli jednocześnie nie zostaną usunięte nieprawidłowości wynikające z robót budowlanych przeprowadzonych przy sąsiednim budynku.

Podejmując rozstrzygnięcie w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku organy powinny uwzględnić wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu, oględzin, a zwłaszcza ekspertyzy, która nie tylko wskazała na konieczność przeprowadzenia prac remontowych w budynku skarżącej, ale też w sąsiednim budynku. Niedopuszczalne było rozstrzygnięcie wyłącznie o stanie technicznym budynku skarżącej, jeżeli w ekspertyzie w sposób ewidentny wskazano, że przyczyną zawilgoceń i uszkodzeń poszczególnych elementów elewacji, schodów, czy tarasu było nieprawidłowe wykonanie robót w budynku przylegającym w ramach zabudowy szeregowej. W sytuacji, gdy wnioski ekspertyzy nie zostały dowodowo podważone, to powinny stanowić podstawę do objęcia stosownym postępowaniem przede wszystkim stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz wykonanych przez jego właściciela robót budowlanych.

Jako pozbawione podstaw prawnych należało uznać działanie organów nadzoru budowlanego, ograniczone do nałożenia obowiązków wyłącznie na skarżącą, ze wskazaniem, że ewentualnego zwrotu kosztów generowanych naprawami budynku, spowodowanymi niewłaściwym stanem technicznym budynku sąsiedniego można dochodzić na drodze cywilnej. Organ odwoławczy zamiast odsyłać skarżącą na drogę cywilną, powinien wykorzystać możliwe procedury administracyjne, aby w pierwszej kolejności zastosować odpowiednie środki wobec właściciela sąsiedniego budynku. Nie było bowiem wystarczające uczynienie przez organ odwoławczy wzmianki w uzasadnieniu decyzji, wskazującej na potrzebę ewentualnego rozważenia wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku sąsiednim (ul. [...]).

Należy zauważyć, że przyjęty sposób załatwienia niniejszej sprawy przeczy zasadom logiki i regułom efektywnego stosowania środków prawnych, będących w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że argumentacja organu odwoławczego jest niekonsekwentna, gdyż podano w uzasadnieniu decyzji, iż przepis art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do "przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela i zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu", jednak nie wyjaśniono na czym polegało "szczególne zaniedbanie obowiązków" w przypadku skarżącej.

Podobnie Sąd Wojewódzki wyraził w uzasadnieniu pogląd nieadekwatny do okoliczności sprawy, mianowicie wskazał, że "do zastosowania ww. przepisu nieważne są przyczyny z jakich dany obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie faktycznym i z czyjej winy powstały te nieprawidłowości. Wystarczające jest bowiem ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym".

Podkreślenia wymaga, że celem decyzji wydanej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a zatem rodzaj i zakres wystosowanych nakazów przez organ nadzoru budowlanego powinien być dostosowany do ustalonych konkretnych potrzeb w danym przypadku. Jeżeli więc z ekspertyzy sporządzonej w niniejszej sprawie wynikało, że przyczyną nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] było nieprawidłowe wykonanie robót budowlanych przy budynku sąsiednim (ul. [...]), to odpowiednie obowiązki należało skierować do właścicieli obu budynków. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miał fakt, że oba budynki przylegają do siebie w ramach zabudowy szeregowej, a zatem nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych w jednym budynku negatywnie oddziaływały na stan techniczny budynku sąsiedniego.

W orzecznictwie zwraca się uwagę na potrzebę rozróżnienia przypadków, gdy nieodpowiedni stan techniczny budynku ma związek z zaniedbaniami jego właściciela i on sam może własnymi działaniami usunąć stwierdzone nieprawidłowości oraz przypadków, gdy niewłaściwy stan techniczny budynku jest wynikiem robót budowlanych prowadzonych przez inny podmiot na sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II OSK 2193/13).

Nie można zatem generalizować poglądu wypowiedzianego w orzecznictwie i piśmiennictwie, że nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu (por. Prawo budowlanego. Komentarz (red.) A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski; Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, str. 519 pkt 22 i powołany tam wyrok NSA).

W każdej indywidualnej sprawie należy ocenić wszystkie okoliczności istotne dla zastosowania adekwatnych środków prawnych wobec właścicieli budynków bądź inwestorów w trybie art. 66 ust. 1 lub art. 51 Prawa budowlanego. Przykładowo w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. II OSK 1760/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuprawnione stanowisko, że w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego nie bada się przyczyn, które doprowadziły obiekt do takiego stanu. Dodatkowo w tym wyroku wskazano, że w sytuacji, gdy organy powołują się na brak spełnienia przez budynek wymogów wynikających z przepisów techniczno – budowlanych, powinny w pierwszej kolejności bezspornie ustalić, jakie przepisy techniczno – budowlane mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i jakich stawianych tam wymagań nie spełnia budynek adresatów decyzji.

W rozpatrywanej sprawie powyższych uwarunkowań nie uwzględniły organy obu instancji, a w konsekwencji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym zasadne okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane w tym zakresie. W konsekwencji uchyleniu podlegał zarówno zaskarżony wyrok, jak też kontrolowane decyzje.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią przedstawione wyżej uwagi dotyczące wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo zaakcentować należy, że wymieniony przepis stosuje się do stanów faktycznych, gdy obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu faktycznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 427/08). W orzecznictwie utrwalone jest też stanowisko, że organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach. Skoro przepis art. 66 ust. 1 precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to ocena czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Wobec tego można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno – budowlanymi (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r. II OSK 1663/07). Wskazuje się również, że podstawą nałożenia obowiązku na podstawie art. 66 mogą być jedynie takie okoliczności, które wynikają z naruszenia przepisów dotyczących użytkowania budynków. Brak jest podstaw, aby obowiązki na podstawie tego przepisu nakładać w sytuacji, kiedy zdarzenia w nim opisane są lub mogą być skutkiem robót budowlanych prowadzonych w budynku. Zamieszczenie art. 66 w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w komentowanym przepisie (zob. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1279/11, z dnia 5 stycznia 2011 r. II OSK 1980/09, z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1100/10). Ze względu na realną możliwość wykonania obowiązków nałożonych na właścicieli budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, wydana na podstawie art. 66 ust. 1 decyzja powinna "uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. II OSK 530/11).

Powyższe wytyczne co do przesłanek zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego muszą być uwzględnione przy ponownym rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.