Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. W. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy Starosty R. z dnia [...]r., nr [...] o skierowaniu W. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o umorzeniu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] 2017 r. wpłynęło do Starosty R. (dalej jako "organ I instancji") pismo A. M. informujące o braku kwalifikacji do kierowania pojazdami przez W. W. (dalej jako "skarżący").

Zawiadomieniem z dnia [...]2017 r. Starosta R. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie skierowania W. W. na kontrolne badania lekarskie oraz na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Organ I instancji w dniu [...]r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której oprócz skarżącego w charakterze świadka przesłuchana została A. M.

Decyzją z dnia [...]r. Starosta R. orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień oraz o umorzeniu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie była informacja A. M. z dnia [...]r., z której wynikało, że skarżący nie posiada kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz istnieją zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia.

Organ I instancji wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej ustalono, że skarżący nie zna przepisów ruchu drogowego, co stanowi dostateczną podstawę do skierowania skarżącego n kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ odwoławczy" lub organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o kierujących pojazdami". Zgodnie z powołanym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Wydając taką decyzję starosta działa z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywanych zadań własnych.

Organ odwoławczy uznał, że nieznajomość znaków drogowych i przepisów ruchu drogowego, jaką skarżący wykazał na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...]r., dawała dostateczną podstawę do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Organ II instancji podkreślił, że w takich okolicznościach sprawy należało dać prymat bezpieczeństwu na drogach publicznych jako wartości, która powinna podlegać dalej idącej ochronie, niż interes skarżącego polegający na chęci uniknięcia zbędnych jego zdaniem czynności, w postaci poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Sprzeczność indywidualnego interesu strony z interesem publicznym postrzeganym przez pryzmat bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego jest pozorna, ponieważ niezależnie od subiektywnych przekonań skarżącego, prowadzenie pojazdu przy nieznajomości przepisów ruchu drogowego zagraża nie tylko bezpieczeństwu innych użytkowników dróg, ale także jego własnemu bezpieczeństwu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. W. zaskarżył decyzję organu I i II instancji.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku pomówień i oszczerstw A. M. oraz pracownika organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o skierowaniu W. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień.

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wynika, że starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b.

Istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności, które świadczą o tym, że dana osoba nie ma umiejętności wymaganych do kierowania pojazdami. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów nie tylko czuwał nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nadal spełniają wymagane warunki.

Literalna wykładnia przepisów stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" należy rozumieć jako wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości co do umiejętności kierującego pojazdami. Organ administracji publicznej w tym zakresie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności i dokonać wyczerpującej analizy w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki uzasadnionego zastrzeżenia.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostało wszczęte na podstawie pisma A. M., sąsiadki skarżącego. W piśmie tym A. M. podniosła, że skarżący nie zna przepisów ruchu drogowego, jeździ lewą stroną jezdni, nie patrząc na znaki. A. M. wskazała, że ze względu na wiek i stan zdrowia skarżącego, uzasadnione jest przebadanie skarżącego i sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Dysponują tymi informacjami organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wezwał skarżącego do stawienia się na rozprawę administracyjną. Na rozprawie stawili się skarżący oraz A. M. Prowadzący rozprawę okazał skarżącemu kilka znaków drogowych i przepytał go z zasad ruchu drogowego. Po przeprowadzeniu rozprawy organ I instancji skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, podnosząc, że stwierdzona na rozprawie administracyjnej nieznajomość przepisów ruchu drogowego uzasadniała skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Podkreślić należy, że art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami uzależnia wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji od istnienia uzasadnionego zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Rozważając kwestię wszczęcia postępowania z urzędu, organ działa na podstawie własnych ustaleń (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami). Jednakże organ nie może bezkrytycznie podchodzić do wszystkich otrzymywanych informacji i zawiadomień, niezależnie od ich źródła, do organu należy decyzja o wszczęciu postępowania i jego wyniku. Zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami muszą wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych w sprawie i z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na nieznajomość przepisów ruchu drogowego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w przypadku każdego zawiadomienia o zastrzeżeniach co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, automatycznie kieruje się kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z tego powodu decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powinna być poprzedzona rzetelną analizą okoliczności wskazanych w dostarczonych informacjach i oceną, czy są one wiarygodne i wystarczająco uzasadniają powzięcie obaw co do kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. Istotą postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie, w tym zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w oparciu o który następuje ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, w myśl reguł określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych reguł postępowania oraz przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Wydając decyzję o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ uznał, że podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowiły poczynione w trakcie rozprawy administracyjnej ustalenia, że skarżący nie zna znaków drogowych i zasad ruchu drogowego. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.

Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z wyżej wymienionych przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy. Z ustawy o kierujących pojazdami, która stanowiła materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, również nie wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Niedopuszczalne było również przepytanie skarżącego z zasad i przepisów ruch drogowego przez pracownika organu administracji, który kierował rozprawą. Organy administracji są powołane do wykonywania zadań określonych w przepisach prawa i nie mogą wkraczać w kompetencje innych podmiotów. Pracownik starostwa powiatowego nie jest organem uprawnionym do sprawdzenia wiedzy w zakresie zasad i przepisów ruchu drogowego. W świetle art. 56 ustawy o kierujących pojazdami, egzamin państwowy jest organizowany przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego i przeprowadza go egzaminator zatrudniony przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Rozprawa w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona bez podstawy prawnej i w konsekwencji okoliczności ustalone w jej trakcie nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Organ nie zebrał w sprawie wiarygodnych dowodów dotyczących tego, czy w stosunku do skarżącego istnieją konkretne i uzasadnione okoliczności, które mogłyby powodować wątpliwości co do jego kwalifikacji do kierowania pojazdami, z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ oparł się na zawiadomieniu osoby trzeciej i jej subiektywnym odczuciu, że skarżący nie zna przepisów ruchu drogowego oraz na wyniku rozprawy administracyjnej, która przeprowadzona została z naruszeniem przepisów postępowania. Przesłanką skierowania na egzamin kontrolny jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. Niezależnie od źródła, z jakiego organ poweźmie informację o wątpliwościach co do kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami, organ administracji jest obowiązany do oceny czy przekazane wiadomości są wiarygodne i wystarczające do powzięcia obaw co do ewentualnego braku wiedzy i umiejętności kierowcy do prowadzenia pojazdów. Dokonując tych czynności, organ administracji nie może samodzielnie dokonywać sprawdzenia i oceny kwalifikacji kierowcy do kierowania pojazdami. Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że organy administracji są powołane do wykonywania zadań określonych w przepisach prawa i nie mogą wkraczać w kompetencje innych podmiotów.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, art. 6, art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 89 k.p.a. i przepisów prawa materialnego, art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie ustalił czy skarżący spowodował jakikolwiek wypadek bądź czy stwierdzone i udokumentowane zostały jakiekolwiek naruszenia przepisów o ruchu drogowym przez skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji dokładnie ustalą i wyjaśnią stan faktyczny oraz wyczerpująco zgromadzą i rozpatrzą cały materiał dowodowy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Ustalenia wymagać będzie przede wszystkim, czy skarżący dopuszcza się naruszania przepisów ruchu drogowego, czy popełnił kiedykolwiek wykroczenie w ruchu drogowym, czy istnieją także inne okoliczności, uzasadniające wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego. W tym celu powinien organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności zwrócić się do właściwej jednostki Policji o informację co do przypisanych skarżącemu punktów karnych, popełnionych wykroczeń i innych naruszeń przepisów ruchu drogowego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.