Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 668/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 2020 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w W. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że rozpatrując wniosek R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Prezydent [...] wskazaną wyżej decyzją z [...] maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. Sp. z o.o. jako inwestorowi pozwolenia na przebudowę części budynku biurowo - usługowego na pomieszczenie wentylatorni z kanałami wentylacyjnymi wyprowadzonymi na dach oraz wydzielenie korytarza na parterze w budynku [...] przy pl. T[...], działka ew. nr [...] w obrębie [...] w [...] W..

Wspólnota Mieszkaniowa, której decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. została doręczona 7 czerwca 2019 r., pismem z 19 czerwca 2019 r. wniosła o uzupełnienie ww. decyzji co do rozstrzygnięcia, a następnie po odmownym rozpatrzeniu tego żądania postanowieniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...], w piśmie z 27 sierpnia 2019 r. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarzuciła w nim naruszenie przez Prezydenta [...]: 1) art. 32 ust. 4a p.b. poprzez wydanie decyzji pomimo faktu uprzedniego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych tj. przed ostatecznym zakończeniem postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji bezpodstawnego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez Prezydenta [...] 2) art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu polegającego na nieuwzględnieniu prawa skarżącej do wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez wydanie decyzji na podstawie projektu sprzecznego z treścią porozumienia regulującego zasady współpracy i dobrosąsiedzkich praktyk zawartego pomiędzy skarżącą a inwestorem 1 lutego 2013 r. (uzupełnionego aneksem z 15 września 2014 r.); 4) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób zapewniający wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. i umarzając postępowanie prowadzone przed organem I instancji, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym kontekście organ wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4a p.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Natomiast w myśl art. 28 ust. p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Wprawdzie w aktualnym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443 ze zm.), obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r., wykreślone zostało słowo "ostatecznej" w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej zmiana ta nie może być rozumiana jako umożliwiająca legalne rozpoczęcie inwestycji w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. O tym bowiem kiedy decyzja administracyjna podlega wykonaniu tj. umożliwia realizację przyznanego nią uprawnienia, decydują przepisy k.p.a. Zasadą wynikającą z kodeksu jest to, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co do której nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania, nie jest wykonalna. Powyższa zasada nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a., tj. gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wówczas, gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub też jest zgodna z żądaniem wszystkich stron biorących udział w postępowaniu. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości to, iż pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej odebrał decyzję Prezydenta [...] 7 czerwca 2019 r., zaś 19 czerwca 2019 r. na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. złożył wniosek o jej uzupełnienie co do rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...] odmówił uzupełnienia treści decyzji [...] maja 2019 r., zamieszczając w postanowieniu wyraźne pouczenie, że termin na wniesienie odwołania od tejże decyzji Prezydenta [...] biegnie od dnia doręczenia postanowienia. Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej ww. postanowienie odebrał 13 sierpnia 2019 r. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. zostało nadane w placówce pocztowej 27 sierpnia 2019 r., co każe uznać, że zachowany został ustawowy termin na wniesienie odwołania. Organ uzupełnił powyższe ustalenie wskazując, że w toku postępowania odwoławczego pismami z 18 września 2019 r. oraz 16 grudnia 2019 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wyjaśnienie, czy roboty budowlane w budynku [...] przy pl. [...] w W. zostały rozpoczęte. W odpowiedzi na powyższe pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] pismem z 3 grudnia 2019 r. poinformował Wojewodę [...], że prace budowalne w budynku zostały wykonane w całości i zakończone. Wraz z pismem z 8 stycznia 2020 r. dołączone zostało zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożone przez inwestora, na którym widnieje data planowanego zamierzenia budowlanego określona na 6 czerwca 2019 r. W tych warunkach Wojewoda [...] uznał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. stała się ostateczna. Stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nakazywała, w ocenie organu odwoławczego przyjąć, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. złożyła R. Sp. z o.o. w likwidacji, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie i umorzenie postępowania odwoławczego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieumorzeniu postępowania odwoławczego, pomimo wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania, którego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, przez co zaskarżona decyzja została wydana pomimo braku żądania uprawnionego podmiotu, wskutek czego jest ona dotknięta wadą nieważności zgodnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 3, art. 10 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się brakiem przeprowadzenia analizy przez organ, czy Wspólnota Mieszkaniowa posiada status strony postępowania, niezweryfikowaniem czy odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło od podmiotu uprawnionego, a ponadto przez brak poinformowania spółki o wszczęciu postępowania odwoławczego, co w świetle uzyskania przez nią zaświadczenia o niewniesieniu odwołania w terminie ustawowym ustalonym na 3 czerwca 2019 r., stanowiło także naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

3) art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4a p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię - niezależnie od tego, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający ku temu legitymacji, zatem decyzja organu I instancji była ostateczna w dniu przystąpienia do robót - zakładającą, że rozpoczęcie robót budowlanych następuje wyłącznie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, podczas gdy w wyniku nowelizacji p.b. z dnia 20 lutego 2015 r. ustawodawca przesądził, iż inwestor może rozpocząć budowę na podstawie decyzji nieostatecznej.

W uzasadnieniu skargi spółka zarzuciła Wojewodzie [...] niedostrzeżenie, że Prezydent [...] nie uznał Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania, a jedynie przekazał jej decyzję do wiadomości (o czym świadczy ustalony przez organ I instancji obszar oddziaływania Inwestycji nieobejmujący nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. działek nr ew. [...] oraz [...] w obrębie [...] w W., a także wskazanie wprost w rozdzielniku decyzji, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie jest adresatem tej decyzji). W związku z powyższym Wojewoda [...] powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze w całości jako, że odwołanie nie pochodziło od strony postępowania. Skarżąca podkreśliła, że Wspólnota nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji organu I instancji, albowiem jej nieruchomość nie znajduje się z ustalonym obszarze oddziaływania Inwestycji. Co więcej, nie polemizuje z tym sama Wspólnota, gdyż z jej pism kierowanych w sprawie wynika, że wyprowadza ona swój interes prawny z faktu podpisania porozumienia dobrosąsiedzkiego ze spółką P. sp. z o.o. (mocą aneksu spółka wstąpiła do tego porozumienia). Porozumienie to jest jednak jedynie umową cywilnoprawną wiążącą wyłącznie jej strony i niemającą wpływu na brzmienie i stosowanie przepisu art. 28 ust. 2 p.b. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie odniósł się w żaden sposób ani do legitymacji czynnej Wspólnoty, ani do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, co oznacza, że wadliwie i w sposób arbitralny uznał Wspólnotę za stronę postępowania, której przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w jego ocenie, Prezydent [...] zlekceważył uwagi uczestnika postępowania, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej, która wyraźnie komunikowała o możliwości naruszenia zawartego 1 lutego 2013 r. porozumienia między ww. Wspólnotą a spółką P. Sp. z o.o., w której miejsce na mocy zawartego aneksu do ww. porozumienia weszła R. Sp. z o.o., odnoszącego się do nieumieszczania na dachu infrastruktury technicznej mogącej powodować hałas, czy też niezwiększania parametrów akustycznych. Wojewoda [...] wskazał, że uważa, iż błędem organu I instancji było pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej przy tworzeniu kręgu stron, zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspólnota Mieszkaniowa wyraźnie sygnalizowała zaś swój interes, co nie znalazło jednakże odzwierciedlenia w działaniach Prezydenta [...].

W piśmie z 13 lipca 2020 r. skarżąca spółka podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, stwierdzając, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Skarżąca zarzuciła również błędne wyprowadzanie przez organ interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 p.b.

Postanowieniem z 16 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w postępowaniu jako uczestnika V. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Powyższy przepis, jak też pozostałe przepisy rozdziału 10 działu II k.p.a. kształtujące konstrukcję procesową odwołania pozwalają uznać, że postępowanie odwoławcze, pomimo że stanowi kontynuację postępowania prowadzonego przez organ I instancji w tym znaczeniu, że jego celem jest ponowne rozpatrzenie sprawy uprzednio rozpatrzonej przez tenże organ, w sensie formalnym pozostaje postępowaniem odrębnym od niego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że do wszczęcia postępowania odwoławczego dojść może jedynie w sytuacji zaistnienia wszystkich wymaganych prawem warunków procesowych, które decydują o jego skutecznym zainicjowaniu, a przez to bycie prawnym. Zasadniczym wymaganiem sprawiającym, że organ odwoławczy uzyskuje kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy jest istnienie podania (odwołania) złożonego przez uprawniony do tego podmiot. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowiąc, że odwołanie "służy stronie" wiążąco przesądza o tym, że weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który stosowną legitymacją odwoławczą nie dysponuje. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Powyższy akt jest formalnym potwierdzeniem, że podmiot, który złożył środek odwoławczy, nie był do tego uprawniony, przez co nie mógł skutecznie doprowadzić do zainicjowania postępowania odwoławczego. Ten ostatni wniosek powinien zostać uzupełniony o jedno zastrzeżenie. Jego treścią jest przyjęcie, że w przypadkach, gdy odwołujący powołuje się na swój interes prawny i jego rozważenie w fazie wstępnej (poza postępowaniem) nie jest możliwe, gdyż wymagałoby przeprowadzenia czynności wyjaśniających właściwych postępowaniu pozostającemu w toku, przesądzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną powinno nastąpić w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ten pogląd prawny wynikający z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydaje się, że w dalszym ciągu ma charakter przeważający (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 953/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 487/17; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 432/17).

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w ogólnym rozumieniu art. 28 k.p.a., są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, do którego nawiązuje art. 28 ust. 2 p.b., podstawą pozostaje art. 3 pkt 20 p.b. stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Powyższa regulacja determinuje uznanie, że na wojewodzie jako organie administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 3 p.b.) - w razie wniesienia odwołania - spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia, czy żądanie uruchomienia postępowania odwoławczego pochodzi od uprawnionego podmiotu, a zatem osoby określonej w art. 28 ust. 2 p.b. i w przypadku, gdyby podmiot ten nie pozostawał właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu – wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. lub decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazując na powyższy wniosek, Sąd uzupełniająco jest zobowiązany dodać, że pozostawanie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest okolicznością obiektywną, wobec czego nie ma na nią wpływu to, czy podmiot składający odwołanie uznaje się za stronę, jak też to, czy taki status został mu nadany bądź nie w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, w szczególności, czy decyzja została mu doręczona (znalazł się w tzw. rozdzielniku decyzji).

Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt kontrolowanego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja przybierająca postać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) została wydana z naruszeniem prawa, albowiem powyższe rozstrzygnięcie organ podjął bez uprzedniego zweryfikowania, czy odwołującej się Wspólnocie Mieszkaniowej przysługiwał status strony postępowania (art. 28 ust. 2 p.b.). Jeżeli obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), to merytoryczne odniesienie się do sprawy powinno było zostać poprzedzone wyjaśnieniem, że odwołująca się doprowadziła do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. W tym znaczeniu twierdzenie odwołującej się, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, albowiem – posługując się argumentacją zamieszczoną w odwołaniu (s. 9 odwołania) - pozwolenie na budowę na podstawie projektu sprzecznego z treścią porozumienia z 1 lutego 2013 r. wiązać się będzie z "istotnym pogorszeniem walorów estetycznych i akustycznych budynków Wspólnoty położonych przy ul. [...] w W.", koniecznością przeprowadzenia kosztownych prac w budynków Wspólnoty mających na celu "utrzymanie aktualnego standardu estetycznego i użytkowego", jak również z całą pewnością spowoduje szereg immisji w szczególności poprzez "nadmierną emisję kurzu oraz hałasu" powinno podlegać kontroli w toku postępowania odwoławczego, która prowadziłaby bądź do potwierdzenia przez Wojewodę [...], że podniesione okoliczności wskazują, że realizacja inwestycji prowadzi do powstania ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu Wspólnoty, bądź zanegowania tego związku. Kwestia ustalenia interesu prawnego podmiotu, który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy, wobec czego zagadnienie istnienia legitymacji Wspólnoty Mieszkaniowej sprzeciwiającej się projektowanej przebudowie części budynku biurowo – usługowego [...] nie mogło zostać pozostawione w sprawie bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, ujawnionego w treści decyzji.

Tak zaś – na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca - należy postrzegać zaskarżone rozstrzygnięcie, ponieważ Wojewoda [...] w żaden sposób nie zbadał i nie odniósł się do powodów przyjęcia, że Wspólnota Mieszkaniowa, składając pismo z 27 sierpnia 2019 r., skutecznie zainicjowało postępowanie odwoławcze, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Determinuje to uznanie, że wydana decyzja jest rozstrzygnięciem arbitralnym, a przez to dowolnym. Formalnym wyrazem wskazanego zaniechania było nie tylko niewskazanie w zaskarżonej decyzji, jakie konkretne uwarunkowania sprawiają, że działki, których użytkownikiem wieczystym pozostaje Wspólnota (nr ew. [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, ale nawet niepowołanie podstawy prawnej, która to zagadnienie, zdaniem Wojewody [...], wiążąco normuje w postępowaniu przed organem administracji architektoniczo-budowlanej. To ostatnie zaniechanie potęguje sformułowany przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę spółki wniosek, zgodnie z którym błąd organu I instancji polegający na pominięciu Wspólnoty Mieszkaniowej przy "tworzeniu kręgu stron" miałby uchybiać, jak podał organ, nie tyle art. 28 ust. 2 p.b., ale art. 28 k.p.a. Jakkolwiek błąd w zakresie interpretacji przepisów prawa popełniony w odpowiedzi na skargę jako piśmie procesowym wnoszonym przez organ już w toku postępowania sądowego, tj. po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie powinien bezpośrednio rzutować na wadliwość aktu podjętego w tym postępowaniu, to pominięcie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej w opisanym zakresie, pozostające w łączności ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, należy, w ocenie Sądu, postrzegać jako istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b.

Mając na uwadze stanowisko prezentowane przez Wspólnotę Mieszkaniową w toku postępowania administracyjnego, a także podczas rozprawy przez Sądem 16 lipca 2020 r., nie powinno budzić wątpliwości, że o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium opartego na sąsiadowaniu z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest bowiem wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Kluczowe przy tym jest, że pojęciu obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. należy nadawać funkcjonalne znaczenie, wobec czego – wbrew odmiennej ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej – objęcie robotami budowlanymi części obiektu budowlanego (w tym przypadku poddanie przebudowie części budynku biurowo - usługowego na pomieszczenie wentylatorni z kanałami wentylacyjnymi wyprowadzonymi na dach oraz wydzielenie korytarza na parterze budynku) nie uzasadnia opierania oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie na ustaleniu sposobu oddziaływaniu całości obiektu jako takiego (budynku biurowo-usługowego [...]). Ocena ta powinna bowiem zostać ograniczona przedmiotowo do tej wyłącznie jego części, która podlega budowie (przebudowie) i jest objęta wydanym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, zastosowując w sprawie art. 28 ust. 2 p.b., a w konsekwencji pomijając normę art. 28 k.p.a., powinien mieć równocześnie na uwadze, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 p.b. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że chodzi w niej o ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, będącego skutkiem obowiązywania "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu (części) obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może natomiast być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. potencjalnych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjny zasadnie przyjmuje się, że takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3365/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela z tego względu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 3 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2146/17, zgodnie z którym art. 144 k.c. normujący kwestię oddziaływań na nieruchomości sąsiednie w postaci tzw. immisji pośrednich nie należy do przepisów mogących kształtować zasadę wolności budowlanej. Przez pryzmat wskazanej treści, która powinna być nadawana art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., na Wojewodzie [...] ciążył w tych warunkach obowiązek przesądzenia, czy okoliczności podniesione przez odwołującą Wspólnotę wskazującą na istotne pogorszenie się "walorów estetycznych i akustycznych" budynków Wspólnoty położonych przy ul. [...], a także akcentującą treść postanowień porozumienia z 1 lutego 2013 r. kreują jej uprawnienie do poddania wydanego pozwolenia na przebudowę budynku [...] merytorycznej weryfikacji przez organ odwoławczy. Problem prawny zaistniały w sprawie nie może zatem być sprowadzony do "zlekceważenia", bądź nie uwag Wspólnoty Mieszkaniowej, jak to określił błędnie Wojewoda [...], ale poddania przez organ odwoławczy zgłoszonych zastrzeżeń stosownej analizie, której zasadniczym elementem nie będzie rozważenie tego, że określony podmiot "sygnalizuje" określone uwagi, tylko to, co jest ich przedmiotem i czy znajdują one swoją podstawę w obowiązujących przepisach prawa materialnego z uwagi na treść art. 3 pkt 20 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działaniu organu odwoławczego jest zobowiązany przypisać istotną wadliwość tym bardziej, jeżeli uwzględnić, że Prezydent [...] w treści decyzji nr [...] (s. 1 decyzji) wyraźnie przyjął, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., obejmuje wyłącznie nieruchomość położoną przy pl. [...], tj. działkę inwestowaną nr ew. [...]. Z przyczyn wyżej ujawnionych taka ocena organu I instancji niewątpliwie nie wiązała organu odwoławczego przy rozważeniu tego, czy odwołanie złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową było dopuszczalne z punktu widzenia dyspozycji art. 127 § 1 k.p.a. Ocena ta nakładała tym niemniej na Wojewodę [...] ścisły i niedający się pominąć obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego ustalenie organu I instancji miałyby pozostawać w tym zakresie błędne.

Sąd temu zobowiązaniu nadaje zarówno procesowe, jak i materialnoprawne znaczenie z tego względu, że przyjęta przez Prezydenta [...] ocena statusu Wspólnoty, potwierdzona stwierdzeniem przez organ ostateczności wydanej decyzji z [...] maja 2019 r., skutkowała rozpoczęciem korzystania przez skarżącą spółkę jako inwestora z uprawnienia określonego w rozstrzygnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tenże skutek nie mógł w sprawie zostać pominięty. Wydanie spółce [...] czerwca 2019 r. dziennika budowy (k. 5 akt), z czym łączyło się też niepowiadomienie inwestora o wniesieniu przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołania (pismo z 3 września 2019 r. [...] przekazujące odwołanie Wojewodzie [...]), nakazywało organowi odwoławczemu szczególnie wnikliwie rozważyć powody uznania, że pismo z 27 sierpnia 2019 r. wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową jest odwołaniem złożonym przez podmiot do tego legitymowany. Formułując takie stanowisko, Sąd jest daleki od stwierdzenia, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte udzielonym mu pozwoleniem na budowę, wnikliwość organu odwoławczego powinna iść w parze z powściągliwością w nadawaniu osobie odwołującej się statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Rzecz jednak w tym, że prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu powinno mieć na uwadze również sytuację prawną, w jakiej znalazł się inwestor, wobec czego, uznanie przez organ odwoławczy, że wbrew organowi I instancji decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna, albowiem zostało zainicjowane skutecznie w sprawie postępowanie odwoławcze, powinna pociągać za sobą staranne i dogłębne wykazanie przez organ odwoławczy racji przemawiających za przełamaniem stanowiska procesowego, na którym oparł się organ I instancji. Z pewnością rażąco uchybia zaś art. 8 k.p.a. nakazującemu prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej całkowite pominięcie milczeniem przez organ odwoławczy wskazanych kwestii i wyłączne skoncentrowanie się na konsekwencjach realizowania przez inwestora robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A do tego zasadniczo sprowadza się treść kontrolowanej przez Sąd decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. i umarzającej postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

Przedstawione względy decydowały o uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Następstwem tej oceny, w ponownym postępowaniu, powinno być ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji łączące się ze szczegółową analizą zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową. Prawo do wypowiedzenia się odnośnie do tejże kwestii o charakterze materialnoprawnym, tj. posiadania legitymacji przez Wspólnotę Mieszkaniową – zanim zostanie ona procesowo rozstrzygnięta przez organ odwoławczy - powinno zostać również przyznane V. sp. z o.o., uwzględniając, że po wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji nr [...], a przed wniesieniem przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołania stała się ona w miejsce R. sp. z o.o. właścicielem budynku [...] objętego udzielonym pozwoleniem na budowę, niemniej nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W toku postępowania sądowego V. sp. z o.o. jako uczestnik postępowania dopuszczony do udziału w nim nie podniosła zarzutu naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do podważenia kontrolowanej decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że wadliwość obciążająca zaskarżoną decyzję nie powinna zostać konwalidowana w ponownym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja uchylająca udzielone stronie skarżącej pozwolenie na budowę i umarzająca postępowanie przed organem I instancji nie może być zaaprobowana, a zatem powinien zostać postawiony jej zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. także wówczas, gdyby poczynione przez organ odwoławczy ustalenia nakazywały przyznać Wspólnocie Mieszkaniowej w sprawie status strony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Ocenę tę Sąd formułuje w związku z uznaniem, że wydana przez organ tzw. decyzja kasacyjna typowa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 784-785) w okolicznościach faktycznych sprawy była błędna, albowiem nie można stwierdzić, że postępowanie zainicjowane wnioskiem R. sp. z o.o. jako inwestora stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie i zakończenie robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem.

Tego ostatniego wniosku, co wymaga podkreślenia, Sąd nie opiera jednakże na aprobacie argumentacji zamieszczonej w skardze, ponieważ w pełni podziela za Wojewodą [...] przedstawioną w uzasadnieniu decyzji ogólną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a p.b. zasadzającą się na przyjęciu, że nowelizacja art. 28 ust. 1 p.b. prowadząca do wykreślenia słowa "ostatecznej" dookreślającego pozwolenie na budowę nie stwarza podstaw, by uznać, że w aktualnym stanie prawnym inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawężając dalsze wyjaśnienia odnośnie do tejże kwestii prawnej, Sąd stwierdza, że w pełnej rozciągłości podziela w tym zakresie stanowisko i wspierającą je argumentację sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r. sygn. II OSK 151/18. Determinuje to przyjęcie, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a więc zanim decyzja stanie się ostateczna, decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wykonaniu w tym znaczeniu, że przyznane nią uprawnienie nie może być realizowane. Rzecz jednakże w tym i tego dotyczy kluczowe zastrzeżenie, które Sąd w rozpoznawanej sprawie zmuszony jest wyrazić względem kontrolowanej decyzji, że podzielenie tego wniosku interpretacyjnego i stwierdzenie, że w danym postępowaniu inwestor rozpoczął realizowanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę nie powinno prowadzić w sposób automatyczny do zakończenia postępowania w sposób formalny wskutek uznania je za bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje bowiem, że zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b., o którym mowa w art. 32 ust. 4a p.b., powinien być rozumiany jako wykluczający orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie. Odmiennie natomiast należy postrzegać roboty budowlane, które inwestor rozpoczął wskutek zawiadomienia go przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że udzielone mu pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

Na rozróżnienie obu sytuacji trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku z 19 września 2018 r. Jego istotą jest zauważenie, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych przez inwestora na podstawie wydanego mu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie został on zawiadomiony o wniesieniu odwołania od tej decyzji nie może stanowić podstawy negatywnych dla tego inwestora skutków w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu administracji I instancji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien bowiem kierować się normami wynikającymi z art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu inwestora i prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej.

Wypada w tym kontekście zauważyć, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż zasadę budowania zaufania kreują zasady cząstkowe – zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, zasadę spójności działań publicznych, zasadę dobrej wiary, czy też zasadę uwzględniania przez organ konsekwencji prawnych działań, które zostały stronie ujawnione (por. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 70–71). Wzgląd na ich normatywny charakter nakazywał tym samym uznać, że zasada ta powinna w rozpoznawanej sprawie kształtować treść materialnoprawną wydawanego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia, jeżeli uwzględnić, że zakazu wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 p.b. nie da się odnieść do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdy inwestor (skarżąca spółka) rozpoczął roboty budowlane w oparciu o przekazaną mu informację o niewniesieniu w sprawie odwołania od decyzji nr [...] powiązaną z nadaniem tejże decyzji klauzuli ostateczności, a w następstwie tego - po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestorowi dziennika budowy zgodnie z art. 45 ust. 1 p.b. Stosownie do § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018 r. poz. 963), po opieczętowaniu dziennika budowy organ wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna, stąd zachodziła prawna przeszkoda, by uznać, że skarżąca spółka w kontrolowanej sprawie swoim działaniem uchybiła normie art. 28 ust. 1 p.b. i z tego względu postępowanie z jej wniosku powinno zostać w całości umorzone z uwagi na dyspozycję art. 32 ust. 4a p.b.

Konsekwencją powyższych wadliwości jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dotyczącą art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 1 i 2 p.b. oraz wskazania Sądu, a następnie dokonując ponownej oceny materiału dowodowego, da wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.