Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 412/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2015r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek A. H., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej położonej na działkach o nr "[...]", obręb A, o łącznej powierzchni 74,41 m2, na okres od 21 sierpnia 2015r. do 31 grudnia 2040r., w celu wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy zezwolił wnioskodawcy na

umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia 16 listopada 2015r. do 31 grudnia 2040 r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Na skutek odwołania wniesionego przez A. H. decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano m.in. na konieczność wyjaśnienia, czy wniosek strony dotyczył uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury, czy również zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Przy czym podniesiono, że zezwolenie może obejmować okres najwcześniej od daty złożenia wniosku.

W odpowiedzi na wezwanie organu odnośnie do sprecyzowania wniosku, strona

oświadczyła, że wniosek złożony przez Ł. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A, w którym jako inwestora robót wskazano B, dotyczył wydania zezwolenia zarówno na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak też umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, natomiast przedmiotowy wniosek stanowi doprecyzowanie wniosku złożonego przez Ł. R.. Z uwagi na to, że po rozpatrzeniu wniosku Ł. R. organ wydał jedynie decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, wnioskodawca wskazał, że jego wniosek dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie

drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania

drogą lub potrzebą ruchu drogowego.

Pismem z dnia 12 grudnia 2016r. A. H. zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej – w obrębie A, działki nr "[...]" - urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego – sieci światłowodowej - na okres od dnia 28 września 2015r. do 31 stycznia 2017r.; ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 stycznia 2017r. w wysokości 1 101,00 zł, za okres od 28 września 2015r. do 31 grudnia 2015r. w wysokości 3 449,80 zł oraz za okres od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. w wysokości 13 393,80 zł; odmówił zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres od dnia 21 sierpnia 2015r. do 28 września 2015r. oraz odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1440 ze zm., dalej jako: u.d.p.) za zajęcie pasa drogowego związanego z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami istniej obowiązek ustalenia opłat, przy czym opłaty naliczane są za okresy roczne zgodnie ze stawkami wg. obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego. Podano, że opłata została obliczona przy uwzględnieniu stawki za zajęcia 1m2 pasa drogowego wynoszącej 180 zł, zgodnie z uchwałą nr XVI/105/2015 Rady Gminy z dnia 29 września 2015r. Organ wskazał również, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego objętego wnioskiem w celu prowadzenia robót, wydane zostało Ł. R. prowadzącemu działalność pod nazwą A, a wobec tego niedopuszczalne jest wydanie kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót, które dodatkowo zostały już wykonane. Odnośnie do początkowego okresu, na jaki wydane zostało zezwolenie organ wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może najwcześniej obejmować okres od daty złożenia wniosku. Wobec powyższego organ odmówił wydania zezwolenia na okres sprzed daty złożenia wniosku.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. H.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co skutkowało ustaleniem opłaty według wyższej stawki zgodnie z uchwałą Nr XVI/105/2015 Rady Gminy z dnia 29 września 2015r. również za okres zajęcia pasa drogowego przed datą wejścia w życie uchwały oraz poprzez dopuszczenie się zwłoki w załatwieniu sprawy, w sytuacji gdy

sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione

przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, co skutkowało obciążeniem

inwestora znaczenie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego. Odwołujący się wskazał, że w dniu złożenia wniosku obowiązywała uchwała Rady Gminy nr XXII/194/04 przewidująca znacznie niższe stawki za zajęcie pasa drogowego, a zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem go znacznie wyższą stawką opłat. Podniósł, że uchwała Rady Gminy z dnia 29 września 2015r. weszła w życie 29 października 2015r., dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do obciążenia go wyższą opłatą za okres sprzed wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że wniosek Ł. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A obejmował - oprócz zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym - również zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stwierdził, że organ prowadzący postępowanie, przy braku precyzyjnego określenia zakresu wniosku, winien był wezwać stronę do jego uzupełnienia, czego jednak zaniechał. Podkreślił, że skoro wydana została decyzja zezwalającą na prowadzenie robót, to w sposób oczywisty wiąże się z tym umieszczenie na wiele lat w pasie drogowym urządzeń infrastruktury. Z tego względu organ już wtedy winien wydać decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń infrastruktury przy uwzględnieniu stawek określonych w uchwale Rady Gminy nr XXII/194/04. Odwołujący się wskazał również, że sprawa jego wniosku podlegała rozpatrzeniu w oparciu o dowody przedstawione łącznie z wnioskiem i nie była ani skomplikowana, ani też zawiła. Organ powinien zatem wydać decyzję niezwłocznie. W ocenie skarżącego organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Skarżący podniósł, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że we wniosku z dnia 28 września 2015r. (data wpływu) strona wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej na okres od dnia 21 sierpnia 2015r. do dnia 31 grudnia 2040r, jednakże ostatecznie zmodyfikowała swój wniosek odnośnie do daty końcowej i wskazała, że oczekuje wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r. W tym stanie rzeczy organ był związany treścią wniosku, zarówno jeśli chodzi o cel zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury), jak również w zakresie daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury. Odnośnie zaś do daty początkowej zajęcia pasa drogowego wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W realiach niniejszej sprawy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu 28 września 2015r. i obejmował okres do dnia 31 grudnia 2040r., zmodyfikowany następnie na okres do 31 stycznia 2017r. Wobec tego zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia 28 września 2015r. do dnia 31 stycznia 2017r. Odnośnie do sposobu ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Kolegium wskazało, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się według stawki z daty rozstrzygnięcia. Uchwała nr XVI/105/2015 Rady Gminy z dnia 29 września 2015r. weszła w życie 29 października 2015r., natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu 23 grudnia 2016r. Zasadnie zatem organ uwzględnił stawkę opłaty określoną uchwałą nr XVI/105/2015 Rady Gminy z dnia 29 września 2015r. Wskazano przy tym, że organ może procedować w oparciu o obowiązujące przepisy, a to oznacza, że nie miał podstaw do orzekania w oparciu o nieobowiązującą już uchwałę. Dotyczy to także ustalenia opłaty za okres sprzed wejścia w życie uchwały. Brak w uchwale przepisów przejściowych, które pozwalałyby na odmienne potraktowanie spraw wszczętych, lecz niezakończonych oznacza, że organ orzekając już po dniu wejścia w życie uchwały był zobligowany do jej stosowania. Moment złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego nie miał zatem wpływu na stan prawny, w oparciu o który sprawa mogłaby zostać rozpatrzona. Ponadto Kolegium wskazało, że dostrzega wadliwość w ustaleniu przez organ I instancji wysokości opłaty za okres od 28 września do 31 grudnia 2015r. oraz za okres od 1 do 31 stycznia 2017r. Nieprawidłowość polega na uwzględnieniu mniejszej o jeden liczby dni, za które powinna być naliczona opłata. Jednakże wobec związania organu odwoławczego zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.), powyższa nieprawidłowość nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz ustaleniem wyższej opłaty.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 8 u.d.p. poprzez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres krótszy aniżeli domagał się inwestor oraz obciążenie go znacznie wyższą stawką opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 29 września 2015 r.,

- art. 35 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioski zostały złożone w dacie obowiązywania poprzedniej uchwały, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ I instancji, w sytuacji, gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, skutkowała obciążeniem inwestora znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego,

- art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała uchwała nr XXIl/194/04 Rady Gminy z dnia 1 października 2004r., która przewidywała znacznie niższe stawki za

zajęcie pasa drogowego. Jedynie zwłoka organu w załatwieniu sprawy skutkowała obciążeniem skarżącego wyższą stawką opłat. Zaznaczono przy tym, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej został złożony w dniu 28 września 2015r., a podobne wnioski w stosunku do wielu innych działek składane były już wcześniej. W dniu 29 września 2015 r. Rada Gminy Uchwałą nr XVI/105/2015 celowo podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m2. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 14 października 2015 r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015r. Organ celowo zwlekał z wydaniem decyzji administracyjnej, oczekując do daty obowiązywania przedmiotowej uchwały. Ponadto organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na czas od dnia 28 września 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017r. Mimo, że przedmiotowa uchwała, na podstawie której określona została wysokość opłaty, obowiązuje od dnia 29 października 2015r., organ również za okres wcześniejszy (tj. za zajęcie od dnia 28 września 2015r.) obciążył stronę skarżącą opłatą wedle stawki określonej przedmiotową uchwałą. Działanie takie pozbawione jest całkowicie podstaw prawnych. Skarżący podtrzymał także swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do wniosku złożonego przez firmę A. Powołał się także na to, że jego działania związane są z rozwojem sieci szerokopasmowej, która ma stanowić jeden z filarów rozwoju gospodarczego województwa na najbliższe lata.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której zasady określają ust. 4- 6b tego artykułu. Przy czym stosownie do art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Zważyć należy, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wpłynął do organu w dniu 28 września 2015r., przy czym wnioskodawca ubiegał się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 21 sierpnia 2015r. do 31 grudnia 2040r. Pismem z dnia 12 grudnia 2016r. skarżący zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r.

Istotne jest wskazanie, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązywała uchwala nr XXIl/194/04 Rady Gminy z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 195, poz. 2798). Natomiast w dniu 29 września 2015r. Rada Gminy przyjęła nową uchwałę o nr XVI/105/2015 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, którą uchylono poprzednio obowiązującą uchwałę z dnia 1 października 2004r. i podniesiono opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1 m2. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 14 października 2015r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015r. Zaskarżoną decyzją organ ustalił opłatę za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki, przy czym podwyższoną opłatę organ ustalił za cały wskazany w swoim rozstrzygnięciu okres, począwszy od 28 września 2015r. Tymczasem, jak wskazano wyżej, nowa uchwała weszła w życie dopiero w dniu 29 października 2015r. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie poprzednia uchwała została uchylona z dniem wejścia w życie uchwały, ale nie ulega wątpliwości że jej zapisy obowiązywały do dnia 28 października 2015r. włącznie. Uchwała ta została bowiem jedynie uchylona, natomiast nie stwierdzono jej nieważności, co skutkowałoby pozbawieniem jej mocy prawnej od początku obowiązywania. W tym stanie rzeczy - w ocenie Sądu - niedopuszczalne było zastosowanie stawek opłaty określonych w nowej uchwale także za okres poprzedzający jej wejście w życie, czyli od dnia 28 września do 28 października 2015r. Takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne, ponieważ godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę lex retro non agit, czyli niedziałania prawa wstecz. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie P 43/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada lex retro non agit", wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyroki TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06). Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (v: uzasadnienie uchwały I OPS 1/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki (vide: wyrok NSA z 18 października 2016r., II GSK 1540/16, dostępny w CBOIS). W świetle powyższych wywodów nie ulega wątpliwości, że organ nie powinien stosować wobec obywateli nowych przepisów do sytuacji zaistniałych przed ich wejściem w życie, jak to uczyniono w niniejszej sprawie. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd nie dopatrzył się bowiem wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby stosowanie przepisów nowej uchwały z mocą wsteczną. Przy czym nie ma znaczenia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że uchwała nie zawiera tzw. przepisów przejściowych. W braku takich przepisów stosuje się wyżej określoną zasadę niedziałania prawa wstecz.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że wniosek skarżącego wpłynął do organu jeszcze przed wejściem w życie nowej uchwały, tj. w dniu 28 września 2015r., a pierwsza decyzja organu w niniejszej sprawie została wydana w dniu 16 listopada 2015r. i doręczona stronie w dniu 20 listopada 2015r. Wprawdzie załatwienie spraw nie przekroczyło 1 miesiąca, ale zważyć należy ze zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast jedynie w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, organ winien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po wszczęciu postępowania organ przeprowadzał jakiekolwiek czynności, poza zawiadomieniem strony o wszczęciu postepowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organy obydwu instancji nie odniosły się do zarzutów strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania, mimo że skarżący podniósł już na etapie postępowania administracyjnego, że organ I instancji celowo zwlekał z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowej uchwały, chociaż poprzednio podobne decyzje wydawał w ciągu trzech dni od dnia wpłynięcia wniosku. Wprawdzie strona dysponowała na etapie prowadzenia postępowania przed organem narzędziami do zwalczania ewentualnej bezczynności, czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania jej dotyczącego, nie mniej jednak w treści swoich decyzji organy powinny wyjaśnić stronie przyczyny swojego przedłużającego się postępowania. Brak odniesienia się do tych argumentów poddaje w wątpliwość intencje działania organów, a z całą pewnością stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., stanowiącego że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję ma zatem obowiązek wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia. Organ ma bowiem obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87, wyr. NSA z dnia 1 marca 1995r., SA/Wr 1890/94, niepubl.).

Zwrócić również trzeba uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]". Sprzeczność ta dotyczy treści pkt 1 i pkt 5 sentencji decyzji. W pkt 1 wskazano, że zezwala się wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 28 września 2015r. do 31 stycznia 2017r. Natomiast w pkt 5 stwierdzono, że odmawia się wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej na okres od dnia 21 sierpnia 2015r. do dnia 28 września 2015r. Z powyższego wynika jednoznacznie, że 28 września 2015r. to data, której dotyczy zarówno rzeczone zezwolenie, jak i odmowa tego zezwolenia. Jest to rozstrzygnięcie sprzeczne ze sobą, przez co w sposób oczywisty niedopuszczalne.

Natomiast nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że organ winien uwzględnić fakt złożenia wniosku przez Ł. R. prowadzącego działalność jako A i w związku z tym ustalić opłaty za cały okres objęty decyzją wg stawek określonych w uchwale z 2004r. Należy bowiem wskazać, że zarówno wniosek ten, jak i wydana decyzja dotyczyły zupełnie innego podmiotu. Wprawdzie we wniosku A wskazano skarżącego jako inwestora, ale zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na inny podmiot, a rozstrzygnięcie to nie było przez stronę tamtego postępowania kwestionowane. W związku z tym decyzja ta dotyczy zupełnie innej sprawy i skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutów co do postępowania poprzedzającego jej wydanie. Przy czym na marginesie należy wskazać, że wniosek, na który powołuje się skarżący i wydane zezwolenie dotyczyło zajęcie pasa drogowego tylko w celu prowadzenia robót związanych z umieszczeniem urządzenia infrastruktury. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy niż od dnia złożenia wniosku i w tym zakresie bezskuteczne jest powoływanie się na wniosek złożony przez inny podmiot.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).