Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 1, art. 3 par. 1-3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 126 ust. 1-3, art. 121d ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopełnienia obowiązku usprawiedliwienia nieobecności postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia 22 września 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając w oparciu o art. 126 ust. 1 - 3 w zw. z art. 121d ust. 1 i ust. 3 oraz art 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), stwierdził niedopełnienie przez st. sierż. P. P. obowiązku o którym mowa w art. 121d ust, 1 ustawy o Policji, tym samym okres od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. uznał za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zwolnienie lekarskie P. P. (dalej: "policjantka", "skarżąca") za okres od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. zostało doręczone do przełożonego właściwego do sprawach osobowych w dniu 22 lipca 2014 r. tzn. po upływie siedmiu dni od dnia otrzymania tego zwolnienia. Natomiast w toku przeprowadzonego postępowania organ nie doszukał się okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że niedostarczenie zaświadczenia lekarskiego nastąpiło z przyczyn niezależnych od policjantki.

St. sierż. P. P. nieprzerwaną absencję chorobową rozpoczęła z dniem 03 stycznia 2014 roku. Jak wynika z dokumentacji, zwolnienia od zajęć służbowych spowodowane były chorobą przypadającą w czasie ciąży. Jak ustalono, okres od dnia 04 lipca 2014 roku do dnia 31 lipca 2014 roku, potwierdzony zwolnieniem lekarskim, został dostarczony do Komisariatu Policji w dniu 22 lipca br.t zaś do KPP w dniu 23 lipca 2014 roku, co uniemożliwiło zawarcie tego okresu absencji chorobowej w poprzednim wykazie - wysłanym do Komendy Wojewódzkiej Policji w dniu 18 lipca 2014 roku.

Zgodnie z art. 121d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie jednostki organizacyjnej publicznej służby krwi albo decyzję, o której mowa w art. 121c ust 1 pkt 5, w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. Jak wynika z dokumentacji służbowej znajdującej się w Zespole Kadr i Szkolenia Komendy Powiatowej Policji - zwolnienie lekarskie wystawione w dniu 04 lipca br., na okres od dnia 04 lipca 2014 roku do dnia 31 lipca 2014 roku - do Komisariatu Policji w wpłynęło w dniu 22 lipca br., zaś do Komendy Powiatowej Policji w dniu 23 lipca br. - zatem po upływie 19 dni.

W świetle przedstawionych okoliczności, brak było podstaw do uznania, że niedopełnienie przez funkcjonariuszkę obowiązku, o którym mowa w art. 121d ust. 1 ustawy o Policji powstało z przyczyn niezależnych od policjantki. Zatem nieobecność w służbie w okresie od dnia 04 lipca 2014roku do dnia 31 lipca 2014 r. P. P., należy uznać jako nieusprawiedliwioną. W myśl art. 126 ust 2 cyt. ustawy - uznając nieobecność za

nieusprawiedliwioną policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia

miesięcznego. Przepis stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez policjanta obowiązków służbowych.

Policjantka odwołała się od tego rozkazu podnosząc, że niedostarczenie zaświadczenia lekarskiego nastąpiło z przyczyn niezależnych od niej zgodnie z art. 121d ust. 3 ustawy o Policji. Podała, że o otrzymaniu przedmiotowego zaświadczenia lekarskiego niezwłocznie poinformowała telefonicznie Komendant Komisariatu Policji.

W lipcu będąc w 9 miesiącu ciąży, zgodnie z zaleceniem lekarz musiała bardzo dużo odpoczywać, gdyż panowały wówczas bardzo duże upały, zaś ciąża była zagrożona. Już raz nastąpiło w jej przypadku poronienie. Nadto wskazała, że nie została zapoznana z ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji. Zarzuciła również przełożonym naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zakresie nie wykonania polecenia przełożonego. Polecenie to zostało zawarte w § 2 decyzji

nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji, Oddziale Prewencji Policji, samodzielnym Pododdziale Antyterrorystycznym Policji oraz jednostkach organizacyjnych Policji województwa [...] nadzorowanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji "Zasad obiegu i ewidencjonowania dokumentacji w sprawach absencji funkcjonariuszy Policji garnizonu [...] ".

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 4 listopada 2014 r., nr 1503, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.)- dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) został z dniem

1 czerwca 2014 r. wprowadzony, między innymi artykuł 121d ust. 1 i 3 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, że "policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu do spraw osobowych zaświadczenie lekarskie (...), w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania", "w przypadku niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 lub 2, nieobecność w służbie w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uznaje się za nieobecność nieusprawiedliwioną, chyba że niedostarczenie zaświadczenia albo oświadczenia nastąpiło z przyczyn niezależnych od policjanta ". Termin wskazany w cytowanym artykule jest terminem zawitym i obarczony jest dużym rygorem prawnym. Oznacza to, że w przypadku niedotrzymania terminu czynność, którą chcemy dokonać, będzie bezskuteczna. O upływie terminu zawitego organ stwierdza z urzędu. W tym konkretnym przypadku konsekwencją niedotrzymania wyznaczonego przez ustawodawcę terminu, skutkuje uznaniem przez przełożonego w sprawach osobowych całego okresu zwolnienia za nieobecność nieusprawiedliwioną. Natomiast zgodnie z art. 126 ust. 2 ustawy o Policji w razie uznania nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 części uposażenia miesięcznego. Ustawodawca w art. 121d ust. 3 ustawy o Policji, wskazuje, że jedynie przyczyny niezależne od policjanta mogą być podstawą uchybienia 7 dniowego terminu do przekazania zwolnienia lekarskiego dla przełożonego w sprawach osobowych.

Ustalenia poczynione w sprawie jednoznacznie wskazują, że w okresie siedmiu dni od otrzymania zwolnienia lekarskiego nie pojawiły się okoliczności "niezależne" od policjantki, które byłyby usprawiedliwieniem dla uchybienia ustawowego terminu. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulga wątpliwości, że zwolnienie lekarskie zostało dostarczone do Komisariatu Policji po upływie 7 dniowego terminu określonego w art. 121d ustawy o Policji. Co również istotne, w przedmiotowym zwolnieniu zawarta jest informacja (symbol 2 we wskazaniach lekarskich), że policjantka mogła chodzić, zatem nic nie stało na przeszkodzę w dostarczeniu zwolnienia lekarskiego w terminie. Organ wymienił również inne sposoby dostarczenia zwolnienia.

Organ powołał się na treść notatki służbowej z dnia 1 września 2014 r. nadkom. D. M. Komendanta Komisariatu Policji potwierdzającej, że strona spóźniała się

z dostarczaniem do jednostki druków ZLA (L-4) jednakże na bieżąco informowała ją telefonicznie o fakcie otrzymania zwolnień lekarskich. Treść notatki, zdaniem organu, wskazuje, że strona miała świadomość jak to nazwała "niedopełnienia obowiązku", zatem posiadała wiedzę co do obowiązujących przepisów.

Brak było zdaniem organu okoliczności świadczącej o sytuacji niezależnej od strony, usprawiedliwiającej ją co do niezachowania siedmiodniowego terminu.

Odnosząc się do zarzutu nie zapoznania z obowiązującym aktem prawnym, organ odwoławczy wskazał, że policjantka miała obowiązek samodzielnego zapoznania się z regulacjami ustawowymi, gdyż są one powszechnie dostępne – również

w Internecie. Zmiany do ustawy o Policji, które zostały ostatecznie wprowadzone

z dniem 1 czerwca 2014 roku, poprzedzone były kilkunastomiesięcznymi pracami legislacyjnymi. Nie obyło się bez szeregu komentarzy, wątpliwości i krytyki ze strony Związków Zawodowych Policji, które były szeroko omawiana na stronach internetowych, forach dyskusyjnych oraz w gronie policyjnym.

W podsumowaniu organ odwoławczy uznał, że rozkaz personalny z nr [...] Komendanta Powiatowego Policji został należycie uzasadniony i oparty na prawidłowych przesłankach materialnych i formalnych.

P. P. zaskarżyła opisany wyżej rozkaz personalny organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia rozkazu organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o orzeczenie, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu.

Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla oceny, czy niedostarczenie zwolnienia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej policjantki, a nadto na braku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego

2. naruszenie prawa materialnego art. 121d ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 126 ust. 1-3 ustawy o Policji przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) dowolnej interpretacji pojęcia: "przyczyn niezależnych od policjanta" i nieprawidłowym jego zastosowaniu w sprawie

b) przyjęciu, że niedostarczenie przez skarżącą zwolnienia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (przekroczenie terminu siedmiodniowego) nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej, a w konsekwencji brak okoliczności usprawiedliwiających uchybienie siedmiodniowego terminu do złożenia zwolnienia.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przyczyny ( niedostarczenia zaświadczenia lekarskiego w terminie 7 dni od daty jego otrzymania ) niezależne od policjanta oznaczają wszystkie sytuacje, w których niedostarczenie zwolnienia lekarskiego w ustawowym terminie (skutek) zostało wywołane przez jakiekolwiek okoliczności niezdeterminowane, niezawinione przez policjanta.

Komendant Wojewódzki Policji winien był zatem ocenić wszelkie znane w danej sprawie okoliczności, które mogły wywołać niedostarczenie przez policjantkę zwolnienia lekarskiego w ustawowy terminie. Okoliczności te zostały wskazane przez nią w odwołaniu.

Przyczyny podane przez skarżącą należało wnikliwie rozważyć i ocenić, czy każda lub niektóre z nich mieszczą się w pojęciu "przyczyn niezależnych od policjanta". Tymczasem w zaskarżonym rozkazie Komendant skupił się na kwestiach rzekomo przemawiających na niekorzyść policjantki, uchylając się od wnikliwej oceny okoliczności wskazanych przez P. P..

Odnośnie do stanu zdrowia, organ poprzestał na treści zwolnienia lekarskiego, z którego wynika, że chora może chodzić, nie odniósł się zaś merytorycznie do argumentów odwołania wskazujących na konieczność oceny stanu zdrowia policjantki w całościowym aspekcie. Przy ocenie tej Komendant nie wziął pod uwagę, że zwolnienie na okres od 4 do 31 lipca 2014 r. zostało udzielone w związku z chorobą przypadającą w okresie ciąży. Jeżeli istniały wątpliwości co do argumentacji skarżącej dotyczącej stanu zdrowia, to organ powinien był przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, w szczególności zwrócić się o kopie dokumentacji medycznej i przesłuchać stronę.

Nadto organ winien był rozważyć, czy konieczne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, gdyż ocena stanu zdrowia skarżącej (w aspekcie możliwości osobistego dostarczenia zwolnienia bez zagrożenia ciąży) może wymagać wiadomości specjalnych.

Zdaniem skarżącej, zamiast oceny okoliczności sprawy w zaskarżonym rozkazie zawarte są spekulacje dotyczące możliwości dostarczenia zwolnienia listownie lub za pośrednictwem męża skarżącej. Taki sposób dostarczenia zwolnienia lekarskiego nie ma umocowania w art. 121d ust. 1 ustawy o Policji, bowiem to skarżąca była zobowiązana do dostarczenia zaświadczenia lekarskiego, a niej jej mąż.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że z treści ustawy o Policji nie wynika, aby nieznajomość prawa była okolicznością niezależną od policjanta

i powoływaniem się na zasadę ignorantia iuris nocet. Usprawiedliwieniem przekroczenia terminu ustawowego przewidzianego w art. 121 d ustawy jest również nieznajomość art. 121d przez policjanta (brak wiedzy o nowelizacji, którą dodano ten artykuł do ustawy o Policji), o ile nieznajomość ta jest w okolicznościach danej sprawy niezdeterminowana, niezawiniona przez policjanta.

W tym aspekcie sprawy istotna jest okoliczność wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji nr [...] z dnia 10 czerwca 2014 r. Zgodnie z § 2 decyzji, komendanci powiatowi zostali zobowiązani do zapoznania podległych funkcjonariuszy z ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Z 2014 r. poz. 502).

Skarżąca wskazała w odwołaniu, że nie została zapoznana z treścią nowelizacji ustawy o Policji stosownie do decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 czerwca 2014 r., znak [...]. Z uwagi na brak wiedzy o treści nowelizacji, skarżąca nie złożyła zwolnienia w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, lecz nadal stosowała się do regulacji wynikających z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Z 2013 r. poz. 644).

Dowolne jest również ustalenie organu jakoby skarżąca miała świadomość niedopełnienia obowiązku. Ustalenie takie zostało dokonane jedynie w oparciu o notatkę urzędową nadkom. D. M. z dnia 1 września 2014 r. Tego rodzaju ustalenie wymagało co najmniej przesłuchania D. M. w charakterze świadka oraz dopuszczenia dowodu z przesłuchania skarżącej. Czynności te winien był organ wykonać z urzędu, a to z uwagi na treść art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a.

W końcu, w zaskarżonym rozkazie w ogóle nie rozważono, jakie znaczenie dla oceny zachowania policjantki ma okoliczność, że w lipcu 2014 r. obowiązywał § 17 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

W sytuacji, gdy - jak się okazało - w lipcu 2014 r. obowiązywały dwie regulacje dotyczące tej samej kwestii (terminu dostarczenia zaświadczenia lekarskiego), niedostarczenie przez policjantkę zaświadczenia lekarskiego w terminie przewidzianym w jednej z tych regulacji usprawiedliwia uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 121d ustawy o Policji. Taka okoliczność stanowi bowiem przyczynę niedostarczenia zwolnienia niezależną od policjanta.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 1 p.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 p.p.s.a.).

Spór pomiędzy skarżącą a organem dotyczy wydanego na podstawie art. 126 ust. 1 - 3 w związku z art. 121d ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. – dalej zwanej " ustawą o Policji " ) rozkazu personalnego, którym stwierdzono niedopełnienie przez st. sierż. P. P. obowiązku o którym mowa w art. 121d ust. 1 ustawy o Policji, tym samym okres od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. uznał za okres nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozkaz personalny z dnia 4 listopada 2014 r.

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca przewidział różne formy w jakich załatwiane są sprawy osobowe policjantów. Zasadą jest, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej ( zob. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz.U. poz. 644 ze zm.). Poza rozkazami personalnymi sprawy osobowe załatwiane są w formie decyzji administracyjnej lub pisma. W przypadku rozkazów personalnych nie każdemu z nich ustawodawca przypisuje cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną, określoną w przepisach k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji, decyduje treść przepisów prawa materialnego, na podstawie których sprawa jest załatwiana.

Sąd podziela przedstawiony w orzecznictwie pogląd, że zewnętrzny akt administracyjny ( tutaj rozkaz personalny ) o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 95).

Dodać należy, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa, nadto nie może o tym decydować fakt pouczenia strony o możliwości złożenia środka odwoławczego.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy konieczna staje się zatem analiza przepisów ustawy o Policji powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego.

Zgodnie z art. 126 policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie (ust. 1). W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego ( ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez policjanta obowiązków służbowych ( ust. 3).

W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że organy Policji ustalając prawo funkcjonariusza do uposażenia, orzekają w formie rozkazu personalnego od którego służy odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Powołany wyżej przepis stanowi zatem podstawę do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zawieszenia lub potrącenia uposażenia za nieusprawiedliwioną nieobecność i od takiego rozkazu będzie przysługiwać odwołanie. W zaskarżonym rozkazie personalnym organ wprawdzie powołał się w podstawie prawnej na ww. przepis, jednak nie orzekł w przedmiocie określonym w treści stosowanej normy.

Z kolei art. 121d ust.1 stanowi, że policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie jednostki organizacyjnej publicznej służby krwi albo decyzję, o której mowa w art. 121c ust. 1 pkt 5, w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. W myśl ust. 3 art. 121d w przypadku niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 lub 2, nieobecność w służbie w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uznaje się za nieobecność nieusprawiedliwioną, chyba że niedostarczenie zaświadczenia albo oświadczenia nastąpiło z przyczyn niezależnych od policjanta.

Ww. przepis został wprowadzony do ustawy o Policji ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) wraz z grupą przepisów regulujących kwestie związane ze zwolnieniami lekarskimi policjantów (art. 121b – 121i). W nowo wprowadzonych przepisach znajdują się takie, które wprost wskazują, że w pewnych sytuacjach organ będzie orzekał w formie decyzji, od której służy odwołanie do wyższego przełożonego ( zob. art. 13 i 14 ustawy o Policji). Art. 121d ustawy o Policji informacji o prawie do złożenia odwołania nie zawiera, zatem ocena tylko i wyłącznie wykonania przez funkcjonariusza obowiązku, o którym mowa ust.1, nie może przybrać formy rozkazu personalnego od którego przysługuje odwołanie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że analiza treści zaskarżonego rozkazu, w odniesieniu do wskazanej w nim podstawy prawnej, nie daje podstaw by przyjąć, że stanowi on orzeczenie podlegające kontroli sądu administracyjnego. Sąd nie podziela wyrażonego w rozkazie stanowiska, że przepisy te dawały podstawę do wydania rozkazu personalnego zawierającego rozstrzygnięcie o treści, jaką on zawiera i że przysługuje od niego odwołanie.

Zdaniem Sądu rozkazu tego nie można uznać za decyzję administracyjną ani czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akt taki nie mieści się zatem w zakresie spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., brak też unormowań ustawowych ( art. 3 § 3 p.p.s.a.), przewidujących możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na tego typu rozstrzygnięcia. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.