Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1732/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 90/16 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Rady m. st. Warszawy kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 90/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVI/1705/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyła powyższa uchwałę w zakresie w jakim § 39 pkt 17 ppkt 1 Uchwały ustala przeznaczenie terenu, na którym położone są działki o nr ew. 54/1 oraz o nr ew. 91 z obrębu 1-04-19, przy ulicy [...] 9 w Warszawie.

Uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 w zw. z art 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") polegające na przekroczeniu przez Radę granic przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez ustalenie w § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem H 95 U-HA, na którym położone są nieruchomości skarżącej (tj. działki o numerach ew. 54/1 i 91) parametrów w postaci przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego (zwanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczeniem towarzyszącym) w sposób rażąco sprzeczny z elementarnymi zasadami sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z u.p.z.p., co doprowadziło do niedozwolonego i nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości, położonych na terenie objętym obowiązywaniem § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. i niedopuszczalnego zrównania sytuacji prawnej skarżącej z sytuacją prawną właścicieli i użytkowników wieczystych innych nieruchomości objętych obowiązywaniem m.p.z.p. w odniesieniu do których zapisy Uchwały Nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy wprowadzają odmienne zasady ich przeznaczenia;

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez organ podczas ustalania w § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem H 95 U-HA, na którym położone są nieruchomości skarżącej parametrów w postaci przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego (zwanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przeznaczeniem towarzyszącym) bezwzględnie wiążących zapisów Studium określających główne kierunki zmian i przekształceń w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "M 1" (zawartych w pkt 2 Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenów [w:] pkt XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów [w:] część 12 załącznika Studium - kierunki zmian w strukturze przestrzennej), obejmującego zasięgiem powyższe nieruchomości skarżącej i uchwalenie przez organ § 39 pkt 17 ppkt 1 m.p.z.p., mimo że naruszał ustalenia Studium, czego przejawami są:

a. zawężenie nieograniczonego przez zapisy Studium zakresu przedmiotowego pojęć "funkcja usługowa" i "usługi" do kilkunastu pojęć wybranych według nieznanych i nieustalonych wcześniej przez zapisy Studium kryteriów, w ramach których nie wszystkie pojęcia mogą być uznane za realizujące funkcję towarzyszącą wobec wiodącej funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;

b. nadanie wybranym usługom charakteru i znaczenia oraz określenie ich zakresu terytorialnego według nieznanych kryteriów, z całą pewnością odmiennych od tych, które można wyprowadzić z zapisów Studium (gdzie jako priorytet ustalono niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, dopuszczając lokalizowanie funkcji usługowej, a więc innych usług niż te, dla których ustalono priorytet), dokonując ich podziału pod względem przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia towarzyszącego, oznaczając przeznaczenie towarzyszące dodatkowo przymiotem "funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji podstawowej", co ma bezpośrednie przełożenie na jego procentowy udział w powierzchni użytkowej zabudowy na działce inwestycyjnej, mimo iż zapisy Studium nie zawierają upoważnienia do takiego podziału usług ani nie określają zasad i warunków takiego podziału, który mógłby być zrealizowany w m.p.z.p.;

c. ograniczenie zakresu terytorialnego funkcji usługowej, wprowadzając procentowy wskaźnik odnoszący się do powierzchni użytkowej zabudowy na każdej działce inwestycyjnej, mimo że zapisy Studium nie upoważniały do takiego działania, albowiem określały zakres tej funkcji używając procentowego wskaźnika odnoszącego się do powierzchni zabudowy na terenie, rozumianego jako cały teren "M 1".

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi, a w razie nie odrzucenia skargi, o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek 54/1 i 91 w obrębie 1-04-19 były przedmiotem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2012 r. (IV SA/Wa 881/12) wydanego na skutek skargi wniesionego przez Spółkę. Jakkolwiek skarga dotyczyła wprost zapisu § 2 pkt 3 Planu (w zakresie ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy i dopuszczalnej dominanty wysokościowej), to w ocenie organu bliższa analiza skargi wskazuje, że dotyczyła ona w istocie całości ustaleń planu dla ww działek ewidencyjnych. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga powinna więc ulec odrzuceniu.

Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi Rada podniosła, że nie jest zasadny zarzut pkt 1 skargi, iż zapisy m.p.z.p. wprowadzają odmienne zasady przeznaczania terenów niż Studium, bowiem Studium wcale nie wyznacza przeznaczenia terenów, tylko "kierunki zmian w przeznaczeniu terenów". W świetle zapisów Studium z rozdziału XIII pkt 2, podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Zadaniem planu jest rozwinięcie i uszczegółowienie głównych wytycznych i kierunków wyznaczonych w strategicznym dokumencie jakim jest Studium. Zaskarżony plan takie zadanie spełnił w swoich zapisach uchwały oraz uszczegółowił zagospodarowanie terenu. Jest więc zgodny z obowiązującym Studium m.st. Warszawy. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium. Zgodność ze studium nie może więc oznaczać automatyzmu przenoszenia jego postanowień "wprost", lecz zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego. Zdaniem Rady, stopień związania planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Ponadto, ustalenia studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego wskazujące wartości graniczne pożądane przy planowaniu przestrzennym służą całości opracowania i nie w każdym, wypadku muszą one odpowiadać wprost wartościom jakie wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów. Ustalone w Studium wskaźniki dla tych obszarów, nie mogą przełożyć się automatycznie na wskaźniki i parametry zabudowy ustalane dla obszaru sporządzanych planów miejscowych. Przyjęte w planie miejscowym wskaźniki pozostają w zgodności z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium uwarunkowań. Są one oparte na obiektywnych przesłankach, wynikających z uwarunkowań urbanistycznych. Teren, którego dotyczy skarga jest położony w narożniku ważnych ulic, w tym przy granicy z drogą główną ruchu przyspieszonego o poważnej uciążliwości hałasowej. Z tego względu, a także z racji na zlokalizowanie w ważnym węźle przestrzeni publicznych, w sąsiedztwie placu miejskiego, wykluczono możliwość realizacji tu nowej zabudowy mieszkaniowej, ograniczono też możliwości wprowadzania usług, dla których wymagania dotyczące ochrony przed hałasem są największe. Projekt planu podlegał konsultacjom społecznym, a także został uzgodniony pod kątem prawidłowości zapisów przez właściwe do uzgadniania organy. Nieuzasadnione jest stwierdzenie skarżącej, iż zdefiniowanie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego jest rażąco sprzeczne z elementarnymi zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenia te zostały ściśle zdefiniowane, gdy tymczasem ani u.p.z.p., ani rozporządzenie wykonawcze w sprawie zakresu planu miejscowego nie określają zasad konstruowania tych pojęć. Plan miejscowy sporządzany jest w dużej, dokładnej skali właśnie po to, by ustalić zasady zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w tym - by zgodnie z kierunkami określonymi w Studium dostosować przeznaczenie terenu do założonych uwarunkowań poszczególnych terenów, rozpatrywanych szczegółowo w skali planu miejscowego. Między innymi dlatego w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu zatrudniano do opracowywania projektu planu uprawnionego urbanistę. Określanie dopuszczalnych funkcji, w tym w zakresie prowadzonych usług, jest istotą planowania przestrzennego. Dopiero bowiem różnicowanie poszczególnych usług pozwala równoważyć zapotrzebowanie na nie, tworzyć spójne jednostki urbanistyczne oraz prawidłowo określać niezbędną infrastrukturę.

Zarzut podniesiony przez skarżącą w pkt 2 skargi jest również bezzasadny, ponieważ nie uwzględnia wymogów u.p.z.p., stanowiących, iż w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jeśli więc Studium wskazuje jako kierunek zmian w przeznaczeniu tereny M1.20 - o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z dopuszczeniem wprowadzenia funkcji usługowej (z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie), to właśnie plan miejscowy określa, czy w danym miejscu może powstać zabudowa mieszkaniowa, czy też usługowa oraz jakie mogą to być usługi i na jakich wprowadzone warunkach. Zarzut skarżącej, iż funkcja ustalona w planie jest niezgodna ze Studium należy zdecydowanie odrzucić również z uwagi na analizy urbanistyczne dotyczące ww terenu. W Studium teren, w ramach którego znajduje się jednostka planistyczna H 95 U-HA, oznaczony jest jako M 1.20 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wymienionych usług, jednak w zakresie analizowanego terenu H 95 U-HA występuje spójność z zapisami Studium. Sformułowanie "o przewadze.,." jednoznacznie wskazuje, że nie muszą, a nawet nie powinny być to wyłącznie tereny mieszkaniowe oraz wskazane usługi Zapis taki daje możliwość wprowadzenia w planie w ramach obszaru Ml.20 również pozostałej zabudowy usługowej oraz wielorodzinnej. Jest to ściśle związane z przywołanym wyżej zaleceniem Studium w zakresie polityki przestrzennej, według którego podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Musi być jednak spełniony bilans dla jednostki Studium, zgodnie z którym funkcja usługowa nie powinna przekroczyć 40% powierzchni tej jednostki, a funkcja mieszkaniowa wielorodzinna winna stanowić nie mniej niż 60 % tej jednostki Studium. Podsumowując Rada wskazała, że zaskarżony plan miejscowy mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i w dopuszczony prawem sposób określa sposób wykonywania przez skarżącą własności i użytkowania wieczystego. Zdaniem Rady, w skardze złożonej do WSA w Warszawie w dniu 16 kwietnia 2012 r., która była przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie IV SA/Wa 881/12, na s. 5 Spółka wyraziła wprost stanowisko, że "pozostałe ustalenia planu (poza wysokością i kwestiami ustalania dominanty) sformułowane są w sposób czytelny i spójny, tak więc nie naruszają prawa ani interesu prawnego [...] Sp z o.o.". Potwierdza to, że dokonane w planie określenie przeznaczenia terenu dla działek, do których skarżąca ma tytuł prawny zostało sformułowane zarówno poprawnie, jak i w granicach władztwa planistycznego gminy. Naruszeniem interesu prawnego, który może prowadzić do stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie jest fakt, że ustalenia, które pierwotnie odpowiadały skarżącej, obecnie są dla niego nieatrakcyjne.

Postanowieniem z 9 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2462/14 WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 826/15, uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że wydanie wyroku z 15 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 881/12, nie stanowiło ujemnej przeszkody procesowej w postaci rei iudicatae do rozpoznania kolejnej skargi na tę samą uchwałę z 18 czerwca 2009 r. Sąd I instancji w postanowieniu błędnie przyjął, że bliższa analiza pierwszej wniesionej skargi na uchwałę z 18 czerwca 2009 r. dotyczyła w istocie całości ustaleń planu dla działek ewidencyjnych o nr 54/1 i 91 z obrębu 1-04-19, położonych w Warszawie przy ul. [...]. Tylko dokładne zestawienie ze sobą rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia sądu, a nie twierdzeń zamieszczonych w skardze z żądaniem dokonania powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego umożliwia sformułowanie wniosku o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Ponadto, zarzut w pierwotnej skardze dotyczył ustaleń zapisu § 2 pkt 3 w powiązaniu z § 39 ust. 17 ppkt g planu, przez wprowadzenie obowiązku wskazania na rysunku planu orientacyjnego miejsca lokalizacji dominanty wysokościowej. Tymczasem w ponownej skardze sformułowano zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Postanowieniem z 13 sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki w zakresie dotyczącym działki ew. nr 91 z obrębu 1-04-19, położonej przy ul. [...] 9 w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 listopada 2015 r., II OSK 2756/15, uchylił wskazane wyżej postanowienie WSA z 13 sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że w wyroku WSA w Warszawie z 15 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 881/12 Sąd - w stosunku do działki nr 91- stwierdził brak naruszenia interesu prawnego [...] Sp. z o.o. wynikającego z prawa własności działki w zakresie ustaleń planu zawartych w § 39 pkt 17 ppkt 2 g uchwały w sprawie szczególnych wymagań dotyczących linii zabudowy. W żaden sposób WSA w wyroku nie odnosił się do tego, czy [...] Sp. z o.o. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie § 39 pkt 17 ppkt 1 dotyczącego przeznaczenia terenu. Okoliczność, iż Sąd I instancji w prawomocnym wyroku stwierdził, że [...] Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w sprawie zaskarżenia uchwały w zakresie linii zabudowy nie może przesądzać, że takiego interesu nie ma w przypadku ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając orzeczenie o oddaleniu skargi wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch zagadnień, mianowicie zgodności kwestionowanego postanowienia Planu Miejscowego z ustaleniami Studium oraz przekroczenia władztwa planistycznego. Dalej Sąd zaznaczył, że wynikająca z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ocena "zgodności" planu z ustaleniami studium winna uwzględniać cel, funkcję i charakter studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze ogólnym i kierunkowym, którego celem jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości. Studium nie może być tak szczegółowe jak plan i nie może zastępować planu miejscowego. Nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p.). Tym samym związanie studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a następnie stwierdzenie, że plan jest zgodny ze studium, nie oznacza nakazu bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu. Z uwagi zatem na odmienny charakter prawny studium i planu miejscowego, studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać studium. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium.

Według postanowień Studium (s. 103, "Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów" – k. 104 oraz 240), podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5 ha). Zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić. Następnie należy stwierdzić, że przedmiotowe nieruchomości Spółki znajdują się na obszarze oznaczonym w Studium jako "M1.20" (k. 107 i 241), czyli tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których:

− ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

− dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie,

Z kolei w planie nieruchomości skarżącej leżą na obszarze H 95 U-HA, który zgodnie z kwestionowanym w skardze postanowieniem § 39 pkt 17 ppkt 1 ma następujące przeznaczenie terenu:

a) podstawowe:

zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m², biur, administracji, obsługi finansowej;

b) dopuszczalne:

usługi z zakresu: gastronomii, zdrowia, nauki, kultury, oświaty, usług bytowych i rzemiosła, opieki społecznej oraz usługi mieszkalnictwa zbiorowego, w tym hotele, pensjonaty, schroniska młodzieżowe, jako funkcje uzupełniające w stosunku do funkcji podstawowe.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej przeznaczenie nieruchomości skarżącej w planie jest zgodne z postanowieniami Studium. Po pierwsze, Studium dopuściło możliwość lokalizowania na przedmiotowym terenie funkcji usługowej. Po drugie, z cytowanych wyżej postanowień Studium nie sposób wyprowadzić wniosku formułowanego w skardze, że Studium miało rzekomo przesądzić o prawie Spółki do wykorzystania przedmiotowych nieruchomości do świadczenia wszelkiego rodzaju usług. Wynika to już z samego ogólnego charakteru Studium, które nie będąc aktem prawa miejscowego zawiera jedynie ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W świetle postanowień u.p.z.p., w tym art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, to nie studium, a plan kształtuje konkretne przeznaczenie danej nieruchomości. Innymi słowy, to, że w studium dopuszczono uzupełniająco funkcję usług nie przesądza jeszcze o tym, jakie finalnie usługi zostaną przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie można pomijać, że funkcja usługowa w Studium dla przedmiotowego terenu została tylko dopuszczona jako uzupełnienie priorytetowego lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. O niezgodności z postanowieniami Studium można by mówić w sytuacji, w której w planie działki zlokalizowane na terenie M.1.20 miałyby zupełnie inne przeznaczenie (np. produkcyjne lub jako tereny zieleni urządzonej), względnie, gdyby na tym terenie dopuszczono lokalizowanie funkcji usługowych nie dających się w oczywisty sposób pogodzić z realizacją priorytetowych dla terenu funkcji mieszkaniowej lub inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja – w ocenie Sądu - nie zachodzi. W szczególności każda z usług zawartych § 39 pkt 17 ppkt 1 w sposób bezpośredni lub pośredni jest związana z realizacją wskazanych wyżej funkcji priorytetowych. Studium reguluje jedynie ogólny udział procentowy funkcji usług na terenie M.1.20 (przekraczającym wielokrotnie obszar nieruchomości skarżącej), a nie reguluje takiego udziału na poszczególnych nieruchomościach wchodzących w skład tego terenu. Ewentualne określenie procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy co do konkretnych nieruchomości może być przedmiotem regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołać się tu należy m. in. do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na datę uchwalenia planu), zgodnie z którym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Innymi słowy, Studium w żaden sposób nie przesądziło kwestii procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy na działkach skarżących. Ponadto, okoliczność, że w odniesieniu do innych terenów Studium zawierało bardziej precyzyjne zapisy co do dopuszczalnych funkcji nie może przemawiać na rzecz tezy o niezgodności kwestionowanego postanowienia planu ze Studium.

Zdaniem Sądu również zarzut nadużycia władztwa planistycznego jest bezzasadny. W aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Konieczność ważenia tych interesów potwierdza art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), potrzeby interesu publicznego (pkt 9) jak i prawo własności (pkt 7 ust. 2 art. 1 u.p.z.p.). Na ocenę nadużycia władztwa planistycznego może mieć wpływ również to, czy skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia uwag do planu, a także to, czy kwestionowane postanowienia planu zmieniają dotychczasowe faktyczne przeznaczenie nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się nadużycia władztwa planistycznego przez Radę w związku z uchwaleniem kwestionowanego postanowienia planu. Po pierwsze, plan nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości należących do Spółki. Po drugie, zakres usług podstawowych został określony bardzo szeroko – obok obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m² są to usługi biur, administracji i obsługi finansowej. Takie określenie zakresu usług koresponduje również z lokalizacją działek przy zbiegu ruchliwych ulic oraz służebną funkcją usług wobec priorytetowej zabudowy mieszkaniowej (co zdeterminowane jest przez postanowienia Studium). Po trzecie, również katalog usług dopuszczalnych zapewnia Spółce możliwości inwestycyjne oraz nie jest dowolny. Również w tym przypadku należy odnotować spójność postanowień planu z przeznaczeniem terenu M1.20 w Studium. W szczególności usługi te pełnią funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej i korespondują z funkcją niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Ponadto, usługi te związane są bezpośrednio lub pośrednio z funkcją podstawową. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości Spółki ma uzasadnienie nie tylko w postanowieniach Studium, ale służy również realizacji takich funkcji planowania i zagospodarowania przestrzennego jak walory ekonomiczne przestrzeni (zlokalizowanie zabudowy usługowej w postaci biur zwiększa w szczególności atrakcyjność okolicznych nieruchomości mieszkaniowych) oraz ład przestrzenny (uzasadniona różnorodność zabudowy), a także interes publiczny, w tym interes okolicznych mieszkańców (m. in. poprzez zapewnieniu tym mieszkańcom określonych usług w pobliskiej okolicy). Spółka w 2009 r. była już użytkownikiem wieczystym działki nr 91 i nie skorzystała z prawa zgłoszenia uwag do projektu planu (art. 18 u.p.z.p.). Tym samym Spółka zrezygnowała z możliwości zaprezentowania Radzie własnych oczekiwań co do ewentualnej zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości oraz możliwości poznania szczegółowych wyjaśnień Rady co do tego fragmentu projektu planu miejscowego (w razie nieuwzględnienia oczekiwań Spółki). W ocenie Sądu, zakres swobody rady gminy wykonującej władztwo planistyczne w razie braku uwag zainteresowanego podmiotu do projektu planu ulega istotnemu zwiększeniu – trudno bowiem racjonalnie oczekiwać, aby rada mogła przewidywać, jakie plany co do ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania danej nieruchomości ma właściciel danej nieruchomości. Innymi słowy, zdecydowanie trudniej w takim przypadku przypisać radzie zarzut nadużycia władztwa planistycznego. Ponadto, Sąd nie stwierdził, aby kwestionowane postanowienia planu były niejasne (tj. aby niemożliwie było ustalenie ich treści w procesie wykładni) lub wewnętrznie sprzeczne.

Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 39 pkt 17 ppkt 1 planu w zakresie w jakim ustala przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne terenu, na którym położone są nieruchomości Spółki, stanowiące działki ewidencyjne o nr: 91 i nr 54/1 z obrębu 1-04-19, przy ulicy [...] 9 i Jadźwingów 14 w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych.

Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:

1. Załącznika do planu na następujące okoliczności: treści złożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] 52 uwag do projektu planu i sposobu ich rozpatrzenia przez organy m.st. Warszawy, który to dowód jest niezbędny do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny wywiązania się przez WSA z obowiązku kontroli legalności władztwa planistycznego przez organy m.st. Warszawy;

2. Pliku wydruków z Serwisu Mapowego na następujące okoliczności: położenia nieruchomości w sąsiedztwie działek ewidencyjnych, w odniesieniu do których Wspólnota Mieszkaniowa [...] 52 zgłosiła uwagi do projektu planu oraz przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, które to dowody są niezbędne do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny wywiązania się przez WSA z obowiązku kontroli legalności władztwa planistycznego przez organy m.st. Warszawy oraz zgodności zaskarżonych zapisów planu ze Studium.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem zaskarżonych zapisów planu (§ 39 pkt 17 ppkt 1 planu) polegające na:

i. niedostrzeżeniu przez WSA pominięcia podczas ustalania przeznaczenia terenu przez organy planistyczne istotnej części dokumentacji prac planistycznych, a mianowicie:

- uwag wynikających z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu planu z uwagami tj.: "Na terenach znajdujących się w zasięgu uciążliwości ulic znajdujących się w obszarze planu a w szczególności ul, Wincentego Rzymowskiego nie należy wprowadzać nowej zabudowy mieszkalnej, usług oświaty i opieki społecznej", mimo iż z art. 17 pkt 7 lit. c i pkt 9 u.p.z.p. wynikał obowiązek uwzględnienia uwag wskazanych w treści ostatecznego postanowienia; uwagi te nie zostały jednak uwzględnione podczas konstruowania katalogu usług należących do przeznaczenia dopuszczalnego dla terenu - zawarto w nim usługi oświaty i opieki społecznej;

- wniosków wynikających z pkt 4.5. prognozy oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu opracowanej przez Pracownię Architektoniczną SOL-AR ze stycznia 2008 roku (z korektami wynikającymi z uwzględnienia uwag do projektu planu, wykonanymi we wrześniu 2008) tj.: "(...) Dla terenów położonych w liniach rozgraniczających ulic: Rzymowskiego, Puławskiej i Alei Wilanowskiej ustala się zagospodarowanie w sposób ograniczający uciążliwości wynikające z hałasu i zanieczyszczenia powietrza, między innymi poprzez stosowanie dostępnych rozwiązań technicznych takich jak: ekrany akustyczne, nawierzchnie cichobieżne i zieleń izolacyjna.", "Podsumowując zagrożenia środowiskowe w rejonie Służewca Wschodniego należy stwierdzić, że są one typowe dla obszarów wielkomiejskich - realne zagrożenia dotyczą głównie hałasu, możliwości zanieczyszczenia gruntów i wód oraz wynikającego z ruchu pojazdów zanieczyszczenia atmosfery", mimo iż z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynikał obowiązek dostosowania działań planistycznych do wymagań ochrony środowiska, a więc uwzględnienia zapisów zawartych w prognozie; wnioski wynikające z prognozy nie zostały uwzględnione podczas ustalania przeznaczenia dla terenu, bowiem zaskarżone zapisy planu wprowadziły z nieuzasadnionych względów, w sytuacji gdy nie było to konieczne znacznie dalej idące ograniczenia istoty praw rzeczowych skarżącego do nieruchomości położonych przy ulicy [...] 9 i Jadźwingów 14 w Warszawie, stanowiących działki ewidencyjne o nr: 91 (dalej: "Działka 1") i nr ew. 54/1 (dalej: Działka 2") z obrębu 1-04-19 (Działka 1 i Działka 2 zwane będą dalej łącznie: "nieruchomościami") i swobody wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego od tych, które wynikały z prognozy;

- treści Załącznika nr 2 do planu Wykaz nieuwzględnionych uwag złożonych na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Załącznik do planu"), w którym pod pozycją 29 wskazano, że 17 marca 2008 roku Wspólnota Mieszkaniowa [...] 52 wniosła uwagi do planu dotyczące możliwości lokalizacji akademika na terenie D82 U-HA, które zostały rozpatrzone negatywnie przez Prezydenta m.st. Warszawy i Radę m.st. Warszawy ze wskazaniem, iż: "Nie ma podstaw, aby ograniczyć zakres dopuszczalności funkcji usługowej."] z uwagi na dość bliskie sąsiedztwo jednostki D82 U-HA z terenem podczas uchwalania zaskarżonych zapisów planu należało co najmniej rozważyć konieczność, celowość i zasadność ograniczenia funkcji usługowej na terenie, z treści dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organ podjął takie działania;

ii. pominięciu przez WSA zaniechania przez organy planistyczne gminy m.st. Warszawy (a wśród nich przez organ) wszechstronnego rozważenia dokumentacji wskazanej w pkt (i) powyżej, co doprowadziło WSA do błędnych wniosków, iż:

- "zakres usług podstawowych został określony bardzo szeroko - obok obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 są to usługi biur, administracji i obsługi finansowej', podczas gdy z dokumentacji prac planistycznych nad planem nie wynikały obiektywne przesłanki świadczące o konieczności, celowości i zasadności ograniczenia zakresu podstawowej funkcji usługowej, a z pliku wydrukowanych zdjęć z Internetu złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 roku i dopuszczonego przez WSA w charakterze dowodów w niniejszej sprawie, jak również z pliku wydruków z serwisu mapowego: www.mapa.um.warszawa.pl złożonych przez skarżącego wraz z Załącznikiem do protokołu z tej rozprawy (dalej: "Plik Wydruków z Serwisu Mapowego") wynika, iż na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami znajdują się niemalże wyłącznie budynki mieszkalne (w tym także budynki nowo wybudowane po 2001 roku), co z punktu widzenia ładu przestrzennego uzasadniało dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej również na terenie;

- wyżej określony zakres usług koresponduje z lokalizacją działek przy zbiegu ruchliwych ulic oraz ze służebną funkcją usług wobec priorytetowej zabudowy mieszkaniowej, co jest zdeterminowane przez postanowienia Uchwały Nr LXXXI1/2746/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 roku Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (dalej: "Studium"), podczas gdy z dokumentacji prac planistycznych nad planu wynikało, iż: (i) zagrożenia związane z hałasem na obszarze objętym planu uznano za typowe dla obszarów wielkomiejskich, ustalając zagospodarowanie terenów położonych w liniach rozgraniczających ulic: Rzymowskiego, Puławskiej i Alei Wilanowskiej z zastosowaniem rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych ograniczających uciążliwość akustyczną (przy czym zauważyć należy, iż tylko Działka 1 jest położona w narożniku ruchliwej ulicy Rzymowskiego, natomiast Działka 2 przylega do ulicy Jadźwingów, która nie została uznana za ulicę generującą uciążliwości hałasowe w treści prognozy i pozostałej dokumentacji planistycznej nad planu), (ii) rodzaje usług dobranych do przeznaczenia podstawowego nie mogą pełnić funkcji służebnej wobec priorytetowej zabudowy mieszkaniowej, lecz funkcję konkurencyjną, równorzędną;

- katalog usług dopuszczalnych zapewnia skarżącej możliwości inwestycyjne, nie jest dowolny i zapewnia "spójność postanowień Planu Miejscowego z przeznaczeniem terenu M.1.20 w Studium" oraz, że "usługi te pełnią funkcję uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej i korespondują z funkcją niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej’, podczas gdy: (i) z odpisu KRS skarżącej nie wynika, aby jej przedmiotem działalności została objęta którakolwiek z usług zakwalifikowanych do przeznaczenia dopuszczalnego, (ii) nadto w dokumentacji planistycznej nad planu nie wskazano jakiegokolwiek kryterium wyboru tych usług, (iii) a w Studium w ogóle nie przewidziano możliwości doprecyzowania dopuszczonej funkcji usługowej, (iv) co więcej, część usług zakwalifikowanych w planu do przeznaczenia dopuszczalnego nie może korespondować z funkcją niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, ponieważ z zapisów Studium wynika, że oświata, zdrowie i opieka społeczna oraz kultura należą do niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i stosownie do zapisów Studium usługi te powinny mieć charakter równorzędnie priorytetowy, a nie towarzyszący czy też uzupełniający względem zabudowy mieszkaniowej;

- przeznaczenie nieruchomości ma uzasadnienie nie tylko w postanowieniach Studium, ale służy również realizacji takich funkcji planowania i zagospodarowania przestrzennego jak: walory ekonomiczne przestrzeni (zlokalizowanie zabudowy usługowej w postaci biur zwiększa w szczególności atrakcyjność okolicznych nieruchomości mieszkaniowych) oraz ład przestrzenny (uzasadniona różnorodność zabudowy), a także interes publiczny, w tym interes okolicznych mieszkańców (m.in. poprzez zapewnienie tym mieszkańcom określonych usług w pobliskiej okolicy), podczas gdy z dokumentacji planistycznej nad planem nie wynika, aby przeznaczenie nieruchomości znajdowało uzasadnienie w wyżej wskazanych wartościach i okolicznościach faktycznych.

Skutkiem tych zaniechań było przeoczenie przez WSA, iż zaskarżone zapisy planu naruszają zarzucone w Skardze przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (dotyczy to zarówno nadużycia władztwa planistycznego, jak i niezgodności zaskarżonych zapisów planu ze Studium), co znajduje odzwierciedlenie w błędnym uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku.

iii. niedopatrzeniu się przez WSA. iż mimo warunkowego charakteru postanowienia (uzgodnienia projektu planu z uwagami PPIS) nie uzyskano w dalszej kolejności bezwarunkowego uzgodnienia projektu planu (w zaskarżonym zakresie) z PPIS, chociaż z art. 17 pkt 7 lit. c w zw. z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. wynikał bezwzględny obowiązek jego uzyskania.

Skutkiem tego uchybienia organów planistycznych było istotne naruszenie trybu sporządzania planu (w zaskarżonym zakresie), które nie zostało zauważone przez WSA, czego wyrazem było wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż nie stwierdzono innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu.

2. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli względem zaskarżonych zapisów planu (§ 39 pkt 17 ppkt 1 planu) i nierozpoznanie istoty sprawy polegające na nieuwzględnieniu w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których WSA winien był orzekać oraz na zaniechaniu kompleksowego rozważenia wszystkich wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa, czego wyrazem było dokonanie oceny legalności zaskarżonych zapisów planu:

i. jedynie z punktu widzenia zgodności (a w odniesieniu do katalogu usług dopuszczalnych na terenie z punktu widzenia "spójności") z wybranymi postanowieniami Studium określającymi główne kierunki zmian i przekształceń na terenie M 1(20). na którym położone są nieruchomości, z pominięciem pozostałych postanowień Studium, a w szczególności:

- wytycznej z pkt B części XII Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów planu tj.: "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów wymagają w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następujących regulacji: (...) w zakresie przeznaczenia terenu ustalenia winny określić: (...) przeznaczenie terenu z precyzyjnym określeniem funkcji, w tym: funkcji podstawowej lub dopuszczonych funkcji uzupełniających, z uwzględnieniem zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu, wynikających z rodzaju funkcji i warunków zachowania lub przekształceń istniejącej zabudowy." (dalej: "wytyczna"), z której należało wyprowadzić wniosek, iż w Studium dość szczegółowo określono zakres swobody organów w kształtowaniu przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zezwalając na doprecyzowanie w nich funkcji przeznaczenia terenów jedynie w odniesieniu do funkcji podstawowej i dopuszczonych funkcji uzupełniających, co wskazuje na silny stopień związania jego postanowieniami organów gminy m.st. Warszawy podczas uchwalania planów miejscowych, jak również na dokonane samoograniczenie w zakresie władztwa planistycznego;

- postanowień Studium dopuszczających funkcję uzupełniającą lub usługi uzupełniające na terenach oznaczonych w Studium symbolami: "US", "U", "ZW 1", "ZW 2" oraz postanowień Studium dopuszczających funkcję towarzyszącą na terenach oznaczonych w Studium symbolami: "UA", "UK", "UN", "UZ" i "M1", z których należało wyprowadzić wnioski, iż: w Studium wyraźnie wyodrębniono funkcję dopuszczalną (towarzyszącą) od funkcji uzupełniającej, zezwalając na doprecyzowanie przez zapisy planu funkcji przeznaczenia terenów, na których dopuszczono funkcję uzupełniającą, nie przyznając analogicznych uprawnień organom planistycznym na tych terenach, na których planu ustaliło jedynie funkcję towarzyszącą, w tym także na terenie oznaczonym symbolem M1(20), na którym znajdują się nieruchomości; w wyniku nieuwzględnienia tych postanowień Studium WSA doszedł do błędnego wniosku, iż na terenie oznaczonym symbolem M1(20) dopuszczono uzupełniająco funkcję usług, co skutkowało uznaniem, iż organ był uprawniony do ich doprecyzowania zgodnie z wyżej przytoczoną wytyczną;

- postanowień Studium dokładnie precyzujących rodzaje usług, jakie mogą być realizowane na terenach oznaczonych symbolami: "C/UK", "UA", "UF", "UK", "UN", "US", "UZ", "U", "ZW 1", "ZW 3", "ZF" oraz postanowień Studium, w których wyartykułowano wprost, iż profil usług może być uściślony w planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "U", z których należało wyprowadzić wnioski, iż: Studium wyraźnie określało tereny, na których uzasadnione było ograniczenie funkcji usługowej, zatem niezastrzeżenie możliwości ich uściślenia oraz nieokreślenie rodzajów usług na terenie oznaczonym symbolem M1(20) oznacza, iż ograniczenie funkcji usługowej na tym terenie nie było konieczne, zasadne ani celowe; w wyniku nieuwzględnienia tych postanowień Studium WSA doszedł do błędnych wniosków co do zgodności zaskarżonych zapisów planu ze Studium, jak również co do działania organów m.st. Warszawy w graniach władztwa planistycznego;

- postanowień Studium określających rodzaje usług na terenach oznaczonych w Studium symbolami: C/UH (tereny wielofunkcyjne z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, gdzie ustalono priorytet dla lokalizowania usług z zakresu administracji, obrotu finansowego, nauki, szkolnictwa, handlu), UA (usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej), U (usług, na których ustala się priorytet lokalizowania usług m.in. z zakresu administracji, obrotu finansowego, handlu, przy czym wskazano, iż profil usług może być uściślony w planu), PU (tereny produkcyjno-usługowe - dopuszczono realizację obiektów handlowych prowadzących sprzedaż hurtową lub półhurtową), które są identyczne lub bardzo zbliżone do tych, jakie zaskarżone planu ustaliło na terenie, z których należało wyprowadzić wnioski, iż usługi podstawowe ustalone na terenie nie mogą pełnić funkcji służebnej wobec priorytetowej funkcji zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z uwagi na to, że są charakterystyczne dla wiodącej funkcji usługowej/handlowej; w wyniku nieuwzględnienia tych postanowień Studium WSA doszedł do błędnego wniosku, iż katalog usług zawartych w zaskarżonych zapisach planu jest związany w sposób bezpośredni lub pośredni z realizacją ustalonych w Studium funkcji priorytetowych,

co doprowadziło WSA do błędnego uznania, w ślad za organem, iż zaskarżone zapisy są zgodne ze Studium, a organy planistyczne m.st. Warszawy nie nadużyły władztwa planistycznego podczas uchwalania zaskarżonych zapisów planu, podczas gdy prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonych zapisów planu winno doprowadzić do odmiennych wniosków;

ii. bez rozważenia ich relacji z postanowieniami zawartymi w § 17 pkt 6 planu. które określały zasady zagospodarowania terenów położonych w liniach rozgraniczających istniejącej ulicy Rzymowskiego w związku z uciążliwościami wynikającymi z hałasu, na które powołano się w odpowiedzi na skargę jako argument decydujący o sposobie zagospodarowania terenu, co doprowadziło WSA do błędnych wniosków, iż zaskarżone zapisy planu nie sa wewnętrznie sprzeczne, a ustalone przeznaczenie terenu było celowe, zasadne i konieczne z punktu widzenia wartości wyrażonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, podczas gdy prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonych zapisów planu winno doprowadzić do odmiennych wniosków:

iii. z pominięciem faktu, iż w przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają definicji usług obsługi finansowej wskazanych w ramach przeznaczenia podstawowego dla terenu, w konsekwencji czego zaskarżone zapisy planu powinny zawierać definicję tego pojęcia z uwagi na to, iż jego zastosowanie może budzić wątpliwości interpretacyjne:

iv. z pominięciem faktu, iż w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o podatku od towarów i usług działalność handlowa wskazana w ramach przeznaczenia podstawowego dla terenu uznawana jest za odrębny rodzaj aktywności gospodarczej od działalności usługowej, w konsekwencji czego należało wyjaśnić prawidłowość jej zakwalifikowania do katalogu usług możliwych do zrealizowania na terenie, mając również na względzie kierunki przeznaczenia terenu M 1(20) określone w Studium.

co doprowadziło do niedostrzeżenia przez WSA, iż zaskarżone zapisy planu są niejasne w zakresie użytych w nich pojęć: "usługi obsługi finansowej" oraz "działalność handlowa" (a jednocześnie niezgodne z postanowieniami Studium ustalającymi kierunki zagospodarowania na terenie) oraz sprzeczne z postanowieniami zawartymi w § 17 pkt 6 planu, podczas gdy prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonych zapisów planu winno doprowadzić do wzięcia pod uwagę wskazanych niejasności i sprzeczności;

3. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu przez WSA granic kontroli legalności zaskarżonych zapisów planu poprzez nieuprawnione wyjście poza materiał dowodowy znajdujący się aktach niniejszej sprawy i oparcie Wyroku na nieznajdujących odzwierciedlenia w tych aktach ustaleniach faktycznych podczas rozpatrywania zawartego w skardze zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, które wyrażało się w uwzględnieniu przez WSA niewynikających z dokumentacji prac planistycznych nad planu i niepowołanych przez organ w toku postępowania przed WSA elementów stanu faktycznego i wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj.

i. wymagania ładu przestrzennego (WSA stwierdził, iż zachodzi uzasadniona różnorodność zabudowy), w sytuacji gdy w dokumentacji prac planistycznych nad planu, a w szczególności w Analizie dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz w Opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Prezydencie m.st. Warszawy nt. projektu planu, nie było podstaw do sformułowania takiego stwierdzenia;

ii. walory ekonomiczne przestrzeni (WSA przyjął, iż lokalizacja zabudowy usługowej w postaci biur zwiększa w szczególności atrakcyjność okolicznych nieruchomości mieszkaniowych), w sytuacji gdy w dokumentacji prac planistycznych nad planu brakuje dokumentu zawierającego prognozę skutków finansowych uchwalenia zaskarżonych planu, a w udostępnionej przez organ dokumentacji nie zawarto takiego wniosku;

iii. interes publiczny, w tym interes okolicznych mieszkańców (WSA uznał, iż poprzez ustalone w planu przeznaczenie terenu zostaną zapewnione określone usługi mieszkańcom w pobliskiej okolicy), w sytuacji gdy z dokumentacji prac planistycznych nad planem nie wynika taki wniosek,

i nie wyjaśnieniu przez WSA w ramach uzasadnienia wyroku źródeł tych ustaleń faktycznych, co nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości rozumowania WSA I dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego Wyroku w zakresie przeprowadzonej przez WSA oceny zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 17 pkt 7 lit. c i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, czego wyrazem było bezzasadne tolerowanie przez WSA błędu subsumpcji popełnionego przez organy planistyczne m.st. Warszawy w niniejszej sprawie, który polegał na uznaniu projektu planu (w zaskarżonym zakresie) za uzgodniony z PPIS, mimo iż z treści Postanowienia należało wywieść wniosek, iż ma ono charakter warunkowy, wobec czego należało wprowadzić Uwagi do projektu planu, a następnie dokonać jego bezwarunkowego uzgodnienia z PPIS; zaniechanie tych czynności przez organy planistyczne m.st. Warszawy stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu (w zaskarżonym zakresie);

2. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA, iż rozwiązania planistyczne zawarte w zaskarżonych zapisach planu mieściły się w granicach przysługującego władztwa planistycznego, mimo iż:

i. z dokumentów prac planistycznych dotyczących planu dołączonych do akt sprawy wynika, iż organ nie wykazał szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie konieczności, celowości i zasadności:

- odstąpienia na etapie procedury planistycznej (uchwalania zaskarżonego § 39 pkt 17 ppkt 1 planu) od zapisów Studium (o silnym stopniu związania), ustalających na terenie oznaczonym symbolem "M1", na którym położone są Nieruchomości priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (tj. oświata, zdrowie i opieka społeczna, kultura, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego); zaskarżone zapisy planu ustaliły na terenie, na którym położone są nieruchomości całkowicie odmienne przeznaczenie od wyżej wskazanych kierunków przeznaczenia terenu określonych w Studium, które nie ma wobec nich charakteru służebnego, lecz równorzędny;

- wprowadzenia na etapie procedury planistycznej (uchwalania zaskarżonego § 39 pkt 17 ppkt 1 planu) ograniczenia na terenie co do rodzaju usług, (i) z zakwalifikowaniem do przeznaczenia podstawowego "zabudowy obiektów z zakresu handlu detalicznego w obiektach o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2", co budzi wątpliwość z punktu widzenia definicji działalności usługowej zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług, (ii) bez wyjaśnienia znaczenia pojęcia usługi obsługi finansowej wskazanego w ramach przeznaczenia podstawowego, mimo że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie definiują tego pojęcia, (iii) bez określenia i uzasadnienia kryterium wyboru poszczególnych usług na terenie i zakwalifikowania ich do ustalonych rodzajów przeznaczenia na tym terenie, pomimo tego że zapisy Studium (o silnym stopniu związania) nie dopuszczały możliwości doprecyzowania funkcji dopuszczalnej (towarzyszącej) na terenie M.1.20, a jedynie funkcji podstawowej i dopuszczonych funkcji uzupełniających (przeznaczenie ustalone dla terenu M1.20 nie należy do żadnej z tych kategorii);

- wyodrębnienia na etapie procedury planistycznej (uchwalania zaskarżonego § 39 pkt 17 ppkt 1 planu) rodzajów usług, jakie na terenie mogą pełnić przeznaczenie podstawowe oraz tych, które mogą pełnić przeznaczenie towarzyszące (któremu nadano dodatkowo przymiot funkcji uzupełniającej), w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami Studium ustalającymi na terenie M1.20 priorytet m.in. dla niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (tj. oświata, zdrowie i opieka społeczna, kultura, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego) z dopuszczeniem funkcji usługowej, a więc wszelkich innych usług niezaliczonych do niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej - zaskarżone zapisy planu zakwalifikowały do przeznaczenia podstawowego na terenie usługi, które nie należą do niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (przyzwalając na ich realizację w proporcji 80% do 100% na każdej działce inwestycyjnej), przydzielając te ostatnie do przeznaczenia dopuszczalnego (a w związku z nadaniem im dodatkowo funkcji uzupełniającej usługi te mogą być realizowane w proporcji 20% do 100% na każdej działce inwestycyjnej), co prowadzi do zaburzenia kierunków przeznaczenia terenu M1.20 ustalonego w Studium (według postanowień Studium niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej miały mieć charakter priorytetowy, a nie uzupełniający);

- ratio legis wprowadzonego na etapie procedury planistycznej (uchwalania zaskarżonego § 39 pkt 17 ppkt 1 planu) rozwiązania odnoszącego się do przeznaczenia terenu, które polegało na nadaniu przeznaczeniu towarzyszącemu dodatkowo funkcji uzupełniającej, pomimo iż zapisy Studium nie upoważniały do takiego działania;

- wprowadzenia na etapie procedury planistycznej (uchwalania zaskarżonego § 39 pkt 17 ppkt 1 planu) ograniczenia zakresu terytorialnego funkcji usługowej w postaci procentowego wskaźnika odnoszącego się do powierzchni użytkowej zabudowy na każdej działce inwestycyjnej, chociaż zapisy Studium nie upoważniały do takiego działania używając procentowego wskaźnika odnoszącego się do powierzchni zabudowy na terenie, rozumianego jako cały teren M1.20, bez wyjaśnienia (ze wskazaniem metod i sposobu wyliczeń): (i) czy pomimo dopuszczenia przez planu procentowego wskaźnika odnoszącego się do powierzchni użytkowej zabudowy na każdej działce inwestycyjnej zostaną zachowane parametry wskaźnika użytego w Studium, (ii) czy nie dojdzie do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów, którym przysługują tytuły prawne do nieruchomości położonych na terenie;

ii. Organ nie wykazał, iż dokonał wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w taki sposób, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, naruszając w jak najmniejszym stopniu prawa skarżącego do nieruchomości, podejmując starania w celu znalezienia innego rozwiązania planistycznego, które nie narusza istoty praw skarżącego:

iii. z wytycznej wynika, iż w Studium dość szczegółowo określono zakres swobody organów w kształtowaniu przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zezwalając na doprecyzowanie w nich funkcji przeznaczenia terenów jedynie w odniesieniu do funkcji podstawowej i dopuszczonych funkcji uzupełniających. W konsekwencji tego należało uznać za niedopuszczalne doprecyzowanie przez zaskarżone zapisy planu przeznaczenia terenu w zakresie dopuszczalnej (towarzyszącej) funkcji usługowej na terenie M 1(20). na którym położone są nieruchomości.

Powyższe okoliczności winny prowadzić WSA do wniosku o dowolności i arbitralności zastosowanych rozwiązań planistycznych na terenie, a tym samym o nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy m.st. Warszawy, jako elementów wpływających na istotne zwiększenie zakresu swobody organów gminy m.st. Warszawy w zakresie władztwa planistycznego;

3. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym odczytaniu i zrozumieniu ich znaczenia, czego wyrazem było uwzględnienie przez WSA przy ocenie zarzuconego w Skardze nadużycia władztwa planistycznego okoliczności, iż skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag do planu, a planu nie zmienił dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, co w dalszej kolejności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów przejawiającym się w wadliwym uznaniu, iż sposób procedowania organów planistycznych m.st. Warszawy (w tym organu) nad planem oraz uchwalona treść zaskarżonych zapisów planu odpowiada hipotezom tych norm prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, a następnie ich prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do wniosku, iż powyższe okoliczności nie mają znaczenia dla oceny nadużycia władztwa planistycznego w niniejszej sprawie i nie mogą wywierać niekorzystnych skutków dla skarżącego z uwagi na to, iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie obligowały skarżącego do wniesienia uwag do planu (swoją drogą w dokumentacji prac planistycznych nad planu brak jest jakichkolwiek dowodów odbycia dyskusji publicznej nad projektowanymi rozwiązaniami planistycznymi) ani organów planistycznych m.st. Warszawy (w tym organu) do zaakceptowania dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości przy uchwalaniu zaskarżonych zapisów planu, a zatem w chwili obecnej prawnie niedopuszczalne (jako nieznajdujące oparcia w tych przepisach) jest konstruowanie z tych okoliczności powodów uniemożliwiających kwestionowanie przez skarżącego konieczności, celowości i zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych w odniesieniu do przeznaczenia terenu czy też postrzeganie ich jako elementów wpływających na istotne zwiększenie zakresu swobody organów gminy m. st. Warszawy w zakresie władztwa planistycznego.

4. art. 9 ust. 1 i ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym odczytaniu i zrozumieniu ich znaczenia, czego wyrazem było przyjęcie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niezależnie od jego brzmienia "(...) wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać studium", co w odniesieniu do realiów niniejszej sprawy implikowało uznanie przez WSA, iż dla zgodności zaskarżonych zapisów planu ze Studium wystarczające jest, iż: "Studium dopuściło możliwość zlokalizowania na przedmiotowym terenie funkcji usługowej i nie zachodzi przypadek, aby dopuszczone funkcje usługowe na terenie nie dawały się w oczywisty sposób pogodzić z priorytetowymi funkcjami dla terenu M 1 (20) określonymi w Studium (zabudowa mieszkaniowa i niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, a zatem należy odnotować ich "spójność" z przeznaczeniem terenu M 1 (20) określonego w Studium) oraz, że Studium nie określa procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy co do konkretnych nieruchomości, co w dalszej kolejności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów, wyrażającym się w uznaniu, że nie zachodzi niezgodność pomiędzy zaskarżonymi zapisami planu a postanowieniami Studium oraz niezastosowaniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, a następnie ich prawidłowe zastosowanie winno prowadzić do wniosku, iż Studium stanowi niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz główną wytyczną zawierającą konkretne uwarunkowania, choć w ogólniejszej skali niż planu, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p., a także ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej podmiotów posiadających tytuły prawne do nieruchomości położonych na obszarze objętym jego zasięgiem, w konsekwencji czego zgodność planu ze Studium nie może być rozumiana ogólnie, lecz powinna zostać skontrolowana przez WSA z uwzględnieniem jego postanowień bezpośrednio odnoszących się do terenu M 1(20), na którym położone są nieruchomości (uwzględniając procentowy wskaźnik powierzchni jego zabudowy), ogólnej wytycznej, która wskazuje na silny stopień związania jego postanowieniami przy sporządzaniu planów miejscowych, jak również postanowień Studium odnoszących się do innych obszarów niż wskazany teren M 1 (20), które:

i. dopuszczają funkcję uzupełniającą lub usługi uzupełniające na terenach oznaczonych w Studium symbolami: "US", "U", "ZW 1", "ZW 2", jak również dopuszczają funkcję towarzyszącą na terenach oznaczonych w Studium symbolami: "UA", "UK", "UN", "UZ" i "M1", z których należało wyprowadzić wnioski, iż w Studium wyraźnie wyodrębniono funkcję dopuszczalną (towarzyszącą) od funkcji uzupełniającej, zezwalając na doprecyzowanie przez zapisy MPZP funkcji przeznaczenia terenów, na których dopuszczono funkcję uzupełniającą, nie przyznając analogicznych uprawnień organom planistycznym na tych terenach, na których MPZP ustaliło jedynie funkcję towarzyszącą, w tym także na terenie oznaczonym symbolem M1 (20); zatem odstąpienie na terenie od zabudowy mieszkaniowej i ograniczenie zakresu funkcji usługowej do kilku usług na podstawie zaskarżonych zapisów MPZP nie mieściło się w granicach dozwolonego przez postanowienia Studium doprecyzowania przeznaczenia terenu, w konsekwencji czego było niezgodne z postanowieniami Studium;

ii. dokładnie precyzują rodzaje usług, jakie mogą być realizowane na terenach oznaczonych symbolami: "C/UK", "UA", "UF", "UK", "UN", "US", "UZ", "U", "ZW 1", "ZW 3", "ZF" oraz te, w których wyartykułowano wprost, iż profil usług może być uściślony w planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "U", z których należało wyprowadzić wnioski, iż Studium wyraźnie określało tereny, na których ograniczono funkcję usługową, zatem niezastrzeżenie możliwości ich uściślenia oraz nieokreślenie rodzajów usług na terenie oznaczonym symbolem M1(20) oznacza, iż intencją projektodawcy Studium był brak przyzwolenia na ich uściślenie w zaskarżonych zapisach planu, zatem ograniczenie zakresu funkcji usługowej do kilku usług na podstawie zaskarżonych zapisów planu wbrew tej intencji świadczy o ich niezgodności z postanowieniami Studium;

iii. określają rodzaje usług na terenach oznaczonych w Studium symbolami: C/UH (tereny wielofunkcyjne z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, gdzie ustalono priorytet dla lokalizowania usług z zakresu administracji, obrotu finansowego, nauki, szkolnictwa, handlu), UA (usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących funkcji podstawowej), U (usług, na których ustala się priorytet lokalizowania usług m.in. z zakresu administracji, obrotu finansowego, handlu, przy czym wskazano, iż profil usług może być uściślony w m.p.z.p.), PU (tereny produkcyjno-usługowe - dopuszczono realizację obiektów handlowych prowadzących sprzedaż hurtową lub półhurtową), w sposób identyczny lub bardzo zbliżony do tych, jakie zaskarżone planu ustaliło na terenie, z których należało wyprowadzić wnioski, iż rodzaje usług podstawowych ustalonych na terenie nie mogą pełnić funkcji służebnej wobec priorytetowej funkcji zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z uwagi na to, że są charakterystyczne dla wiodącej funkcji usługowej/handlowej, a zatem zaskarżone zapisy planu określają przeznaczenie terenu w sposób niezgodny z postanowieniami Studium,

co powinno prowadzić do konkluzji, iż zaskarżone zapisy planu są niezgodne z postanowieniami Studium w zakresie w jakim: (i) ograniczyły zakres funkcji usługowej na terenie, mimo iż nie mieściła się ona w kategoriach dopuszczonej funkcji uzupełniającej, w odniesieniu do której Studium przywalało na doprecyzowanie w planach miejscowych, (ii) dopuszczone funkcje usługowe na terenie nie dawały się w oczywisty sposób pogodzić z priorytetowymi funkcjami dla terenu M 1 (20) określonymi w Studium, w szczególności z funkcją zabudowy mieszkaniowej, (iii) ograniczały zakres terytorialny funkcji usługowej, wprowadzając procentowy wskaźnik odnoszący się do powierzchni użytkowej zabudowy na każdej działce inwestycyjnej, mimo że zapisy Studium nie upoważniały do takiego działania i co w dalszej kolejności stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki dokonał w należyty sposób kontroli przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części, nie naruszając żadnego z przepisów wymienionych w podstawach kasacyjnych w stopniu mogącym warunkować uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na to, że zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia określonych przepisów postępowania oraz prawa materialnego koncentrują się zasadniczo na tych samych zagadnieniach, to będą omówione łącznie.

Na wstępie podkreślić jednak należy, że zarówno w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jak też przed sądem drugiej instancji rozpatrywanie skargi oraz skargi kasacyjnej odbywa się w granicach interesu prawnego strony skarżącej, którego naruszenie stało się przesłanką do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 8.01.2016 r. II OSK 1961/14, 18.09.2015 r. II OSK 37/14, 29.12.2014 r. II OSK 773/13, 25.11.2008 r. II OSK 978/08).

Trzeba mieć na uwadze, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w sprawach rozpoznawanych wskutek skarg złożonych w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego w takich sprawach merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast kontrola uchwały powinna być dokonywana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Mając powyższe uwagi na względzie należy wskazać, że Sąd Wojewódzki w sposób właściwy przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały, poddając ocenie te elementy procedury planistycznej oraz te ustalenia Planu oraz Studium, które wiązały się z interesem prawnym skarżącej Spółki, jako właściciela i użytkownika wieczystego działek nr 91 i nr 54/1 położonych na terenie objętym planem (teren H 95 U-HA). Również trafne są wnioski Sądu Wojewódzkiego, co do braku naruszeń prawa mogących doprowadzić do stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie zakwestionowanym przez stronę.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że oceny Sądu Wojewódzkiego nie mogły podważyć zarzuty kasacyjne dotyczące kwestii uzgodnienia projektu planu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Z postanowienia PPIS z 28.12.2007 r. wynika, że projekt planu został uzgodniony pozytywnie, aczkolwiek z uwagami, w tym jedną odnoszącą się do terenów obejmujących nieruchomości skarżącej. Mianowicie wskazano, że "Na terenach znajdujących się w zasięgu uciążliwości ulic znajdujących się w obszarze planu a w szczególności ul. Wincentego Rzymowskiego nie należy wprowadzać nowej zabudowy mieszkalnej, usług oświaty i opieki społecznej". Przytoczone zalecenie wyraźnie odnosi się do "nowej" zabudowy, co oznacza, że nie ma zastosowania do zabudowy istniejącej, którą uwzględnia się w treści planu. Trudno byłoby więc przyjąć, że omawiana uwaga Inspektora Sanitarnego w przedmiocie ochrony akustycznej określonych terenów nie została uwzględniona w ustaleniach dotyczących nieruchomości skarżącej skoro nie dopuszczono na nich zabudowy mieszkaniowej, a jedynie wśród dopuszczalnych usług wymieniono oświatę oraz opiekę społeczną. O ile więc miałaby być zrealizowana nowa zabudowa, czy zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów pod usługi, oświaty lub opieki społecznej, to wówczas kwestia zachowania określonych wymogów związanych z ochroną akustyczną byłaby uwzględniona w stosownych decyzjach. Mylnie zatem autor skargi kasacyjnej wywodził, że doszło do niezgodności zapisów planu z treścią postanowienia PPIS w stopniu warunkującym nieważność Planu w części dotyczącej nieruchomości Spółki.

Poza tym podniesiony zarzut dowodzi niespójności stanowiska strony skarżącej, która z jednej strony kwestionuje nieprzeznaczenie terenu H 95 U-HA na cele mieszkaniowe, a z drugiej strony powołuje się na uzgodnienia PPIS, które potwierdzają, że sporny teren nie jest predestynowany do przeznaczenia pod funkcję mieszkaniową. Ponadto treść powołanego postanowienia PPIS nie pozwala na formułowanie wniosku, że organ planistyczny miał obowiązek wystąpić ponownie o uzgodnienia bowiem w zakresie ustaleń planu określających przeznaczenie nieruchomości skarżącej nie dochodzi do istotnej kolizji z uzgodnieniami dokonanymi przez PPIS.

Chybiona jest również argumentacja autora skargi kasacyjnej odwołująca się do Prognozy Oddziaływania Na Środowisko Skutków Realizacji MPZP. Przede wszystkim brak jest podstaw aby twierdzić, że przyjęte w planie ustalenia co do nieruchomości skarżącej dokonane zostały bez uwzględnienia wskazań związanych z ochroną przed uciążliwościami wynikającymi z hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Okoliczność, że w Prognozie zaleca się stosowanie takich rozwiązań jak: "ekrany akustyczne, nawierzchnie cichobieżne i zieleń izolacyjną" nie znaczy, że powinny być one wykorzystywane na nieruchomościach skarżącej.

Ponadto możliwość wprowadzenia rozwiązań mających minimalizować uciążliwości wynikające z bliskiej lokalizacji ulic nie mogła samoistnie determinować ustaleń dotyczących przeznaczenia spornych nieruchomości skoro za wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej przemawiały zasadniczo względy wynikające z wymogów ładu przestrzennego, stanowiącego takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej próbował powiązać fakt złożenia uwag przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] 52 z oceną dotyczącą nieruchomości skarżącej. Uwagi złożone w zakresie nieruchomości zajmowanej przez wymienioną Wspólnotę nie pozostawały w takim związku z działkami skarżącej, aby mogły mieć wpływ na ocenę postanowień Planu kontrolowanych w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut, że wykluczenie na terenie H 95 U-HA z funkcji podstawowej zabudowy mieszkaniowej świadczy o nieuwzględnieniu przez organ całości dokumentacji planistycznej i braku jej wszechstronnego rozważenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ planistyczny uwzględnił istotne uwarunkowania urbanistyczne w kontekście wytycznych i kierunków wyznaczonych w Studium. Mianowicie wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że teren H 95 U-HA położony jest w narożniku ważnych ulic, w tym przy granicy z drogą główną ruchu przyśpieszonego o poważnej uciążliwości hałasowej, a także w sąsiedztwie placu miejskiego. Taka lokalizacja zasadniczo determinowała wykluczenie możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz wprowadzenia usług, dla których wymagania w zakresie ochrony akustycznej są największe. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przy ustalaniu przeznaczenia spornego terenu nie mogła być decydująca okoliczność, że na terenach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Organ przedstawił bowiem przekonująco, że przyjęte rozwiązania planistyczne stanowią realizację zasady wynikającej ze Studium, zgodnie z którą kierunkiem zmian w przeznaczeniu określonych terenów jest dążenie do równoważenia funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur. Konsekwencją tego jest wydzielenie w strefach funkcjonalnych niewielkich terenów o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania. Nie można też pomijać faktu, że przedmiotowy plan uwzględnić musiał stan istniejącej zabudowy na danym obszarze, czego efektem było to, że w stosunku do nieruchomości skarżącej nie zmieniono ich dotychczasowego przeznaczenia.

Niewątpliwie Rada Miasta wykazała w niniejszej sprawie, że nie było takich obiektywnych przesłanek, które nakazywałyby wprowadzenia na terenie H 95 U-HA funkcji mieszkaniowej. Taki wariant przeznaczenia nieruchomości skarżącej mógłby być rozważany w procedurze planistycznej gdyby skarżąca złożyła stosowne uwagi do projektu planu. Brak inicjatywy ze strony właściciela (użytkownika) nieruchomości mógł być odczytywany jako akceptacja rozwiązań proponowanych w projekcie. Skoro w rozpatrywanym wypadku skarżąca nie zgłosiła uwag co do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek, to nie może podważać ustaleń Uchwały tylko dlatego, że z upływem czasu powzięła inne plany co do ich zagospodarowania. Ewentualną możliwość nowego zainwestowania spornego terenu mogłaby stworzyć zmiana planu, a nie podważanie Uchwały w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu uwzględniono aktualne wówczas uwarunkowania faktyczne i prawne. Niezasadnie zatem zakwestionowano stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że zakres swobody rady gminy wykonującej władztwo planistyczne w razie braku uwag zainteresowanego podmiotu ulega istotnemu zwiększeniu. Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że zgłaszanie uwag do projektu nie jest obowiązkiem właściciela nieruchomości, jednak jest to istotny element procedury planistycznej kształtujący ostateczną treść planu. Zauważyć trzeba, że ustawodawca stworzył gwarancje ochrony interesu indywidualnego osób, których nieruchomości objęto planem poprzez możliwość uczestniczenia w procedurze uchwalania planu, a zwłaszcza możliwość złożenia uwag do projektu. Brak uwag uniemożliwia ewentualną korektę czy zmianę rozwiązań zaproponowanych przez organ. Regulacja przepisów art. 18, 19 i 20 u.p.z.p. świadczy, że ustawodawca przypisał instytucji uwag duże znaczenie w procedurze planistycznej, co musi być również uwzględnione przy ocenie legalności konkretnego planu miejscowego. Zasadnie Sąd Wojewódzki ten aspekt sprawy uwzględnił badając zarzut nadużycia władztwa planistycznego. W efekcie uprawnione było wnioskowanie, że w świetle całokształtu okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu wyroku brak było podstaw do stwierdzenia nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu spornych ustaleń Planu. Sąd Wojewódzki analizując stan sprawy na podstawie dokumentacji planistycznej zweryfikował w sposób właściwy argumentację przedstawioną przez obie strony. Chybiony jest zarzut kasacyjny, że przy ocenie legalności zaskarżonego aktu planistycznego przekroczono granice dokonywanej kontroli poprzez wyjście poza materiał zgromadzony w aktach sprawy. Trzeba mieć na względzie, że Sąd Wojewódzki dokonując ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie kierował się tylko prostą analizą dokumentacji, ale też w ramach logicznego wnioskowania oparł się na domniemaniach i faktach notoryjnych.

W świetle argumentacji przedstawionej przez Sąd Wojewódzki trudno byłoby zakwestionować przyjętą w wyroku konstatację co do legalności kontrolowanego aktu. Przede wszystkim na akceptację zasługuje ocena dotycząca zgodności kwestionowanych ustaleń Planu z postanowieniami Studium, poprzedzona wyjaśnieniem relacji prawnych zachodzących pomiędzy tymi aktami. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki w ramach przeprowadzonej analizy uwzględnił istotne postanowienia Studium, które warunkowały treść Planu w części obejmującej nieruchomości skarżącej. W tym zakresie ocena Sądu Wojewódzkiego jest na tyle wyczerpująca, że nie ma potrzeby jej powtarzania. Wobec postawionych zarzutów kasacyjnych zaakcentowania wymaga jedynie to, że określenie w Studium dla całego obszaru oznaczonego symbolem "M 1.20" priorytetu dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej nie mogło automatycznie rzutować na ustalenia zawarte w Planie co do przeznaczenia nieruchomości skarżącej, a w szczególności nie stanowiło przeszkody aby dla terenu H 95 U-HA wyznaczyć wyłącznie funkcje usługowe.

Również określone w Studium wskaźniki procentowe określające w danej jednostce planistycznej proporcje terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkalną i usługową nie determinują udziału wymienionych rodzajów zabudowy na poszczególnych nieruchomościach.

Z mocy przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dokonywane jest w planie miejscowym, co odbywa się przy uwzględnieniu wszystkich ustaleń urbanistycznych oraz wymogów służących zachowaniu łady przestrzennego, a także innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. Na gruncie spraw dotyczących planów miejscowych przyjmuje się, że równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz zróżnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności. Gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystania z oznaczonych nieruchomości muszą zadbać o to, aby przyjmowane ustalenia planu pozostawały w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Występujące zaś kolizje interesów ujawniające się w procedurze planistycznej muszą być rozstrzygane poprzez wyważenie interesów poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zaznaczyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdy naruszenie interesu prawnego określonego podmiotu nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Prawnie wadliwym uznaje się tylko takie ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają obiektywny porządek prawny, a także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień

Przedstawione powyżej kryteria legalności zostały właściwie zastosowane przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącej jest zgodne ze studium, które dopuściło możliwość lokalizowania na przedmiotowym terenie funkcji usługowej, bez konkretyzowania rodzaju usług mogących wystąpić na poszczególnych nieruchomościach, gdyż jest to kompetencja organu gminy realizowana przy uchwalaniu planu miejscowego. Słusznie ponadto wywiódł Sąd Wojewódzki, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, o czym świadczy zachowanie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości należących do Spółki, szeroko ustalony zakres usług podstawowych oraz skonkretyzowany zakres usług dopuszczalnych. Zważywszy na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę trudno przypisać organowi dowolność w określeniu katalogu usług przewidzianych do realizacji na spornym terenie. Rada Miasta wyjaśniła, że dokonując ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem musiała dostosować przeznaczenie każdego terenu do złożonych uwarunkowań służących realizacji ładu przestrzennego i zrównoważonemu rozwojowi danego obszaru. Różnicowanie usług na poszczególnych terenach jest uzasadnione ich zapotrzebowaniem występującym w poszczególnych jednostkach urbanistycznych. Szczegółowe ustalenia planistyczne w tym zakresie poprzedzone zostały analizę przeprowadzoną przez uprawnionego urbanistę.

Z tych względów zastrzeżenia przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za trafne. Całość argumentacji przytoczonej przez autora skargi kasacyjnej wskazuje na pomijanie właściwego rozumienia władztwa planistycznego przysługującego gminie przy prowadzeniu polityki przestrzennej, w tym określaniu w planach miejscowych sposobu zagospodarowania i zabudowy wybranych terenów. Zaznaczyć trzeba że sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się zasadniczo do oceny, czy gmina uchwalając zaskarżony akt uczyniła to zgodnie z prawem a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących ustawowo uprawnień nie nadużyła ich. Na mocy artykułu 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów właśnie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt okoliczności niniejszej sprawy dawał Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do stwierdzenia zgodności z prawem kontrolowanej Uchwały. Analiza przedstawiona w uzasadnieniu wyroku pozwalała przyjąć, że rozwiązania planistyczne zastosowane wobec nieruchomości skarżącej przyjęte zostały z uwzględnieniem wymogów ustawowych, jak też po właściwym wyważeniu interesu prywatnego oraz interesu publicznego całej społeczności, której uchwała dotyczy.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie artykułu 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.