Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 162/18 w sprawie ze skargi Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 1650 (jeden tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 162/18, oddalił skargę Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], określił Wodociągom [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "Spółka"), na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 4664,00 zł za wprowadzanie do rz. [...] w km [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Dyrektor ustalił spółce na podstawie ww. decyzji Starosty [...], opłatę stałą za usługi wodne w wysokości 4664 zł, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

Spółka, na podstawie art. 273 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn. zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne", złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty.

Dyrektor wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem".

Opłata roczna w zakresie wprowadzania do rz. [...] w km [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w [...], została zatem obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 184 m3/h, po przeliczeniu 0.05111111m3/s.

Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z wymienionymi przepisami do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej za wprowadzanie do rz. [...] oczyszczonych ścieków w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości ścieków wprowadzanych do wód było w ocenie Sądu meriti w pełni uzasadnione. Wartości te uwzględniały bowiem największą ilość możliwej do wprowadzenia ścieków do wód na podstawie pozwolenia. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało trzy wartości maksymalne – godzinową, dobową i roczną. Prawidłowo organ przyjął do ustalenia wysokości opłaty stałej wielkość określoną w m3/h (zasadnie dla czynionych wyliczeń wyrażoną w m3/s), bowiem wartość ta uwzględniała największą ilość ścieków do wód jaką można wprowadzić na podstawie pozwolenia. Stosując treść art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Nadto do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania w ocenie Sądu Wojewódzkiego treść § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 ustawy Prawo wodne. Stanowi on, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego, albo pozwolenia zintegrowanego. W związku z powyższym, Sąd meriti w pełni podzielił stanowisko organu, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostepnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 283, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne ponosi się m.in. za wprowadzenie ścieków wodnych do wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy Prawo wodne wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne.

Z uwagi na powyższe skargę należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Wodociągi [...] sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wadliwa interpretacja tego przepisu zarówno przez organ jak i Sąd pierwszej instancji skutkuje nałożeniem na skarżącą Spółkę opłat za usługi wodne w tym za ilość ścieków przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwości hydrauliczne oczyszczalni ścieków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji. Nadto skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedstawione w decyzji argumenty nie mają żadnego uzasadnienia środowiskowego i technologicznego, ponieważ zasoby wodne w świetle posiadanego przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego zostały udostępnione jedynie do określonej wysokości maksymalnego zrzutu rocznego, który wynika z dokumentacji technicznej i przyjętej technologii oczyszczania ścieków. Naliczanie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny maksymalny zrzut roczny nie ma de facto wymiaru środowiskowego, ale wyłącznie wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża Skarżącą. Z jednej strony skarżąca ma pozwolenie na odprowadzanie ścieków w określonej ilości z poważnymi sankcjami za ich przekroczenie a z drugiej strony organ pobiera opłatę za "abonament" za odprowadzenie większej niż w pozwoleniu ilości ścieków czyli większą eksploatację środowiska wodnego. Będące w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne nakładające na skarżącą określone obowiązki - fiskalny i środowiskowy - pozostają z sobą w sprzeczności. Z tego też powodu powstaje niepewność stanu prawnego obowiązującego w tej dziedzinie a stanowi ona podstawę działalności skarżącej.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Z kolej Wodociągi [...] Sp. z o. o. w [...] w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. poinformowały, że nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, bowiem posiadają możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, zarządzeniem z dnia 6 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Ustawa Prawo wodne wprowadza opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73).

Podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo wodne stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W pkt 24 uzasadnienia wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, (C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 Dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Należy podzielić zarzut i argumentację skarżącej kasacyjnie Spółki, że naliczanie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny maksymalny zrzut roczny, nie ma de facto wymiaru środowiskowego, ale wyłącznie wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża skarżącą. Z jednej strony skarżąca ma pozwolenie na odprowadzanie ścieków w określonej ilości z poważnymi sankcjami za ich przekroczenie a z drugiej strony organ pobiera opłatę za "abonament" za odprowadzenie większej niż w pozwoleniu ilości ścieków czyli większą eksploatację środowiska wodnego. Będące w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne nakładające na skarżącą określone obowiązki - fiskalny i środowiskowy - pozostają z sobą w sprzeczności.

Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego maksymalnego rocznego odprowadzenia ścieków określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. udziela pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki [...] w km [...] oczyszczonych ścieków komunalnych z rozbudowanej oczyszczalni ścieków w [...], w ilościach Qmax.h = 184 m3/h, Qśr.d = 1 700,00 m3/d, Qmax.rocznie = 622 000,00 m3/rok z terminem ważności do dnia 19 września 2024 r. Wartość rocznej opłaty stałej za odprowadzenie ścieków wód została w decyzji ustalona przez organ przy założeniu odprowadzania ścieków w ilości 184 m3/h przez 24 godziny w ciągu doby i 365 dni w roku. Wówczas wynikająca z wyliczeń roczna ilość odprowadzanych ścieków wód wyniosłaby Qmax. roczne 1 611 840 m3/rok, a w przeliczeniu na wartość średniodobową dawałoby zrzut ścieków w ilości Qśr.d = 4 416 m3/d. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną, a wynikająca z tych obliczeń wielkość zrzutu ponad 2,5 razy przewyższa możliwą do przyjęcia przez oczyszczalnię średniodobową pozostawałaby w sprzeczności z dokumentacją projektową, oraz wyliczeniami prowadzonymi na etapie projektowania oczyszczalni.

Określoną w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość zrzutu godzinowego należy odnosić wyłącznie do przepływów chwilowych, mogących wystąpić okresowo, w zależności od pory roku i warunków atmosferycznych i nie może być podstawą do określenia maksymalnego zrzutu ścieków w dobie i w roku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na skarżącą Spółkę została nałożona opłata roczna za ilości, na które nie ma przyzwolenia w pozwoleniu wodnoprawnym. Trzeba mieć na uwadze, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) – dalej: "Prawo wodne z 2001 r.", ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "P.o.ś." i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 P.o.ś.). Opłaty te związane, więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.

Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wskazany przepis jest nieprecyzyjny przez co dopuszczalne są różne jego interpretacje, zwłaszcza na tle treści art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ i zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki, nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, przy czym organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi przepis art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1938/20, LEX nr 30940523).

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, co oznacza, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Co istotne w dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi

- określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

Relewantne znaczenie ma też to, że zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy Prawo wodne z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Mając na względzie powyższe rozważania i analizy należy uznać, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).