Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1828/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 5, art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 987/12 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. B. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Gl 987/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U., Nr 38, poz. 229). nakazał J. B. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie nieruchomości przy ulicy J. w G. (działka nr [...], obr. S.), stanowiącej własność Gminy Gliwice i pozostającej w użytkowaniu wieczystym J. D., L. i J. P. oraz T. i J. W. G. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego z wniosku J. B. postępowania ustalono, iż na wskazanej powyżej działce [...] zlokalizowane są trzy garaże murowane wieczystych użytkowników oraz jeden garaż blaszany J. B., który przylega elewacją boczną do istniejącego garażu murowanego. Przedmiotowy garaż blaszany wybudowany został około 1984 r. bez pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że wobec tego, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie w tej sprawie będą miały przepisy dotychczasowe, czyli art. 37 Prawa budowlanego 1974 r. Na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice zatwierdzonego uchwałą nr [...] w Katowicach z dnia [...] stycznia 1979 r., którego ważność została przedłużona uchwałą nr [...] MRN w Gliwicach z dnia [...] grudnia 1985 r., a następnie uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 1990 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie dokonania zmian fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice obejmującego lata 1979- 1994 – teren działki położony był w jednostce oznaczonej J 7 MN, MW – Mieszkalnictwo. Natomiast według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta obejmującego Centrum i Śródmieście miasta (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2005 r.) teren działki położony jest w jednostce oznaczonej symbolem 43 MN – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Dla terenów tych w planie ustalono m.in. zakaz realizacji wolnostojących garaży nie związanych z własnymi potrzebami właściciela lub użytkownika nieruchomości oraz zakaz realizacji obiektów tymczasowych. Organ uznał, że budowa garażu o konstrukcji stalowej przy ulicy J. nie narusza ustaleń planu obowiązującego w okresie zakończenia budowy obiektu. Jest natomiast niezgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego planu. J. B. nie ma tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest przedmiotowy garaż, gdyż umowa dzierżawy z dnia 1 kwietnia 1998 r. zawarta pomiędzy nim a Gminą Gliwice, reprezentowaną przez Zarząd Budynków Miejskich w Gliwicach (której przedmiotem był teren o powierzchni 15m ² położony w G. przy ulicy J., zabudowany garażem) została wypowiedziana przez Gminę pismem z dnia 5 lipca 2011 r. Natomiast zgodnie z obowiązującym planem przedmiotowa budowa byłaby zgodna z jego ustaleniami wyłącznie wówczas, o "ile byłby związana z własnymi potrzebami właściciela lub użytkownika nieruchomości". Uczestnicy postępowania J. D., L. i J. P. oraz T. i J. W. G., oprócz pisma z dnia 19 grudnia 2008 r. (wypowiedzenie umowy) dodatkowo przy piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2012 r. przedłożyli kopię pozwu o eksmisję z dnia 13 lipca 2011 r. skierowanego do Sądu Rejonowego w Gliwicach, domagając się wydania nieruchomości użytkowanej bez podstawy prawnej przez J. B., na której usytuowany jest przedmiotowy garaż. Dodatkowo organ podniósł (odwołując się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2009 r., II SA/Sz 250/09), iż wydanie nakazu rozbiórki uzasadnione jest także w przypadku, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. wtedy, gdy obiekt powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Zgodnie w przywołanym wyrokiem "warunki użytkowe to także – możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swej nieruchomości przez skarżących, twierdzących, iż garaż stoi częściowo na ich nieruchomości". Reasumując organ stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż w sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie ma podstawy do legalizacji samowoli budowlanej, co skutkować musi orzeczeniem przedmiotowej rozbiórki.

W odwołaniu od tej decyzji J. B. wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie garażu. Zarzucił, że decyzja nie zawiera pouczenia o przysługującym mu prawie odwołania. Wyjaśnił, że złożył wymagane dokumenty dla otrzymania pozwolenia na budowę, a urząd cały czas pozostaje bezczynny. W związku z tym wystąpił o legalizację tego garażu, dodając, że w czasie gdy obiekt powstawał spełnione były wszystkie przesłanki do tego, aby można było garaż zalegalizować. Utwierdzany był w przekonaniu, że nie jest istotne do kogo należy teren. Tym niemniej w chwili składania dokumentów, do dnia 9 grudnia 2011 r. posiadał tytuł prawny do terenu, na którym stoi ten garaż. Zatem były spełnione wszystkie przesłanki do tego, aby wydać pozwolenie na jego użytkowania, wtedy posiadał m.in. tytuł prawny do terenu pod garażem. W jego ocenie akty notarialne, na podstawie których przedmiotowy teren oddany został w wieczyste użytkowanie nie mogą być traktowane jako wiarygodne, gdyż zawierają wady prawne, a także nie były i nie są zgodne ze stanem faktycznym. Pomimo wystąpienia do urzędu o wznowienie postępowania w tym zakresie, brak jest jakiekolwiek odpowiedzi. J. B. wskazał ponadto, że wypowiedzenie umowy dzierżawy z 1 kwietnia 1998 r. nastąpiło dopiero pismem z dnia 7 lutego 2012 r., czyli do tego czasu dysponował tytułem prawnym do terenu, a nadto w jego ocenie, dysponuje tym tytułem nadal, wobec "błędów interpretacyjnych co do możliwości wypowiedzenia umowy dzierżawy przez Gminę". Jego zdaniem nie zachodziła i nie zachodzi sytuacja i okoliczności opisane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż obiekt nie powoduje pogorszenia warunków użytkowania dla otoczenia, bowiem wszyscy powodowie i ich poprzednicy prawny wyrazili pisemną zgodę na powstanie garażu w 1982 r. Dodał, że zgoda ta była potrzebna m.in. do uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko poprzez nieuprawnione i wadliwie działania Gminy, po 28 latach od daty powstania garażu wygenerowało sztuczny konflikt. Wskazał też, że przez cały czas opłacał stosowny podatek od nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt samowolnego wykonania w 1982 r. garażu wybudowanego bez pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ulicy J. w G. Prawidłowo zatem w sprawie zastosowane zostały przepisy ustawy z 1974 r. Mając na uwadze treść art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy organ uznał, iż warunkiem zastosowania przez organy administracji przymusowej rozbiórki jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, tj. rozpoczęcie budowy i wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie legalizacji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ potwierdził, iż skutki samowoli budowlanej oceniać należy według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Organ ustalił, że fragment działki nr [...], na którym znajduje się przedmiotowy garaż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego Centrum i Śródmieście miasta (uchwala nr [...] Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2005 r.) oznaczony został symbolem 43MN – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Zgodnie z zapisem § 8 pkt 4 tej uchwały podstawowe przeznaczenie dla terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. W podpunkcie 4 lit.e tego przepisu ustalono zakaz realizacji zblokowanych i wolnostojących garaży nie związanych z własnymi potrzebami właściciela lub użytkownika nieruchomości oraz realizacji obiektów tymczasowych. W świetle powyżej przedstawionych zapisów miejscowego planu zagospodarowania organ uznał, że budowa garażu o konstrukcji stalowej przy ulicy J. w G. jest niezgodna z tymi ustaleniami planu. J. B. nie ma bowiem tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest przedmiotowy garaż. Z uwagi na sprzeczność budowy tego garażu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa jego legalizacja.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J. B., zarzucając organom naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a., a także art. 678 k.c. Zarzucił, że twierdzenie organu, iż nie jest obecnie właścicielem terenu, na którym usytuowany jest garaż jest twierdzeniem gołosłownym, gdyż organ nie wyjaśnił w jaki sposób to ustalono. Umowa dzierżawy terenu nie została bowiem wypowiedziana przez poprzedniego właściciela terenu – Zarząd Budynków Miejskich, który utracił prawo do terenu w 2007 r., przekazując teren w wieczyste użytkowanie. Nie spowodowało to zaprzestania pobierania stosownej opłaty za dzierżawę, co potwierdzało przekonanie, że to ten Zarząd jest nadal właścicielem terenu. Do dnia dzisiejszego także nowy właściciel nie wypowiedział przedmiotowej umowy. Powołując się na art. 678 k.c., skarżący wskazał na dalsze trwanie umowy dzierżawy wobec braku jej wypowiedzenia. Potwierdza to także fakt stałego opłacania podatku od nieruchomości, w tym także za rok 2012. Skarżący podkreślił, że nie zaniedbał starań o legalne postawienie garażu i blisko 30 lat wstecz złożył wymagane prawem dokumenty w Urzędzie Gminy Gliwice celem uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskał wówczas zapewnienie, że garaż może być zlokalizowany przy ulicy J. Z powodu zaniechania Gminy nie uzyskał pozwolenia na budowę i tylko Gmina ponosi za to winę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę oraz argumenty zawarte w niej oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 13 września 2012 r. Dodał, iż nie wybudował garażu nielegalnie, ponieważ dysponował umową dzierżawy z dnia 1 kwietnia 1998 r., która nie została skutecznie wypowiedziana do dnia zakończenia postępowania administracyjnego.

Obecna na rozprawie uczestniczka postępowania J. D. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż garaż został wybudowany nielegalnie w 1982 r. podczas, gdy umowa dzierżawy została zawarta dopiero w 1998 r. Wskazała, że pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. wspólnota garażowa umowę wypowiedziała, wzywając skarżącego do usunięcia z wymienionej działki wszelkich ruchomości i garażu. W tym miejscu skarżący stwierdził, iż pismo to nie stanowiło wypowiedzenia, a jedynie było informacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania przez J. B. w roku 1984 garażu na działce nr [...] położonej w G. przy ulicy J., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia zdecydowały, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228 ze zm.), a to z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 37 wymienionej powyżej ustawy, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejściu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć, po pierwsze – znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub po drugie – powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Analiza ust. 1 powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłankami nakazu rozbiórki są: naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy oraz znajdowanie się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Pierwsza przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami odnoszona jest do przepisów obowiązujących w dacie ich budowy, a drugą przesłankę - zgodność z przepisami planowania przestrzennego, czyli ocenę przeznaczenia terenu, na którym został obiekt zbudowany należy odnosić do przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, iż obecnie obowiązujący plan miejscowy terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego Centrum i Śródmieście miasta przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia [...] grudnia 2005 r., oznacza teren, na którym położona jest działka [...], gdzie mieści się przedmiotowy garaż, symbolem 43MN – tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Plan ten zgodnie z zapisem § 8 pkt 4 stwierdza, iż podstawowe przeznaczenie dla terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Natomiast w podpunkcie 4 lit.e ustala zakaz realizacji zblokowanych i wolnostojących garaży nie związanych z własnymi potrzebami właściciela lub użytkownika nieruchomości oraz zakaz realizacji obiektów tymczasowych.

Orzekające organy ustaliły, że skarżący J. B. nie jest ani właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem przedmiotowego terenu, który przekazany został przez Gminę Gliwice w wieczyste użytkowanie uczestnikom postępowania: J. D., L. i J. P. oraz T. i J. W. G. (tzw. wspólnocie garażowej). Wprawdzie, jak podnosi skarżący na podstawie umowy zawartej w dniu 1 kwietnia 1998 r. zawartej pomiędzy nim a Gminą Gliwice, reprezentowaną przez Zarząd Budynków Miejskich w Gliwicach był on dzierżawcą terenu o powierzchni 15m ² położonego w G. przy ulicy J. , jednak umowa ta została rozwiązana i na dzień orzekania przez organy (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Nie można zatem z tej umowy wywodzić jakichkolwiek praw i uprawnień dla skarżącego. Zresztą wobec przytoczonego powyżej zapisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet obowiązywanie tej umowy nie spowodowałoby spełnienia jego zapisów. Skarżący nie był bowiem właścicielem ani wieczystym użytkownikiem terenu, a tytuł obligacyjny wynikający z umowy może być jedynie podstawą do roszczeń odszkodowawczych. Stąd też wszelkie rozważania związane z prawidłowością i datą rozwiązania umowy dzierżawy ze skarżącym nie mogą wpłynąć na ocenę przyjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Sąd dodatkowo wskazał, że zasadnie orzekające w sprawie organy wskazały, że wydanie nakazu rozbiórki uzasadnione jest też tym, iż w przedmiotowym przypadku wystąpiła także przesłanka określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. obiekt powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez organy, a poparte przez orzecznictwo sądowe, że warunki użytkowe otoczenia to także – możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swojej nieruchomości przez jej właścicieli lub wieczystych użytkowników. Wobec faktu, iż przedmiotowy garaż znajduje się na nieruchomości należącej do wspólnoty garażowej, do której skarżący nie należy i nie posiada prawa do przedmiotowego terenu, garaż postawiony na tej działce ogranicza niewątpliwie prawa wspólnoty do swobodnego dysponowania nieruchomością.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. B., opierając ją na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie w jakim uznano, że doszło skutecznie do rozwiązania umowy dzierżawy garażu blaszanego oraz poprzez brak oceny przyczynienia się Gminy Gliwice do zaistniałej sytuacji poprzez brak wydania pozwolenia na budowę garażu blaszanego w rozsądnym terminie (ostatecznie brak wydania jakiejkolwiek decyzji w tym zakresie),

- art. 135 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia stosownych działań względem Gminy Gliwice po sygnalizacji przez skarżącego braku wydania decyzji w sprawie administracyjnej,

2. naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8,9,10,11 k.p.a. w zw. z art. 678 k.c. regulującym zbycie rzeczy najętej w czasie trwania umowy najmu oraz niestaranność Sądu w zakresie zapoznania się z aktami sprawy, w szczególności niezastosowanie jednego z podstawowych kryteriów oceny, zgodnie z którym nieważna jest z mocy prawa czynność prawna sprzeczna z prawem lub niezgodna z zasadami współżycia społecznego,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim uznano, iż w stanie faktycznym sprawy wybudowany garaż, trwale związany z przyległym garażem murowanym powoduje pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeprowadzono obszerny wywód prawny, uzasadniający twierdzenie, że skarżący nadal posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż umowa dzierżawy z 1998 r. nie została skutecznie wypowiedziana. Ponadto skarżący wskazał, że przed rozpoczęciem budowy garażu w 1983 r. wystąpił o pozwolenie na budowę, lecz decyzji w tej sprawie do tej pory nie otrzymał. Otrzymał jedynie zapewnienie od Prezydenta Miasta Gliwice, że budowa ta jest zgodna z prawem. Prawo skarżącego do nieruchomości pod spornym garażem uzasadnia również fakt nałożenia na niego przez Gminę Gliwice podatku od nieruchomości za 2013 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ podniósł, że istnienie stosunku obligacyjnego pomiędzy skarżącym a Gminą Gliwice nie może mieć znaczenia w tej sprawie ze względu na treść § 8 pkt 4 e obecnie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zezwala jedynie na realizację garaży związanych z własnymi potrzebami właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, aczkolwiek uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia wymaga pewnego uzupełnienia.

Jednym z podstawowych wymogów prowadzenia robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie tę kwestię regulowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 29 ust. 5 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a.

To, czy inwestor posiada prawo do nieruchomości na cele budowlane powinno być przedmiotem badania nie tylko przez organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz również przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do likwidacji samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego powinny więc w każdej sprawie badać nie tylko czy dany obiekt budowlany nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i został zbudowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego, lecz również czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż zastosowanie w tej sprawie miały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy wymóg posiadania prawa do nieruchomości nie został wprost wymieniony jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki. Nie oznacza to jednak, że kwestia ta nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Organy państwa, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), mają więc obowiązek badać czy inwestor posiada prawo do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, a więc pośrednio czy nie zostało naruszone prawo własności innych osób. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2192/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W powołanym wyżej wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że inną ważną przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska, bądź też normy obowiązujące w budownictwie, lecz także naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności.

W tej sprawie zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż skarżący samowolnie wybudował garaż w 1983 r. na nieruchomości, co do której nie posiadał żadnego prawa. Nawet wskazywana przez niego umowa dzierżawy gruntu pod garażem została zawarta dopiero w 1998 r., a więc po kilkunastu latach po wybudowaniu tego garażu. Z treści tej umowy wynika, że nie dawała ona skarżącemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu prawa budowlanego.

Dodatkowo, jak wskazał Sąd I instancji, obecnie obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy z 2005 r. działkę nr [...] przeznacza pod tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy (43MN). Dla tego terenu plan ustala zakaz realizacji zblokowanych i wolnostojących garaży nie związanych z własnymi potrzebami właściciela lub użytkownika nieruchomości oraz zakaz realizacji obiektów tymczasowych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie był ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy garaż, zatem zakaz ten ma do niego również zastosowanie. Kwestia ważności umowy dzierżawy z 1998 r. zawartej z Gminą Gliwice nie ma więc w tej sprawie znaczenia, gdyż nawet gdyby skarżący faktycznie był dzierżawcą tej nieruchomości, to i tak nie miałby prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego i nie spełniałby przesłanek przewidzianych w planie miejscowym. Zatem podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8,9,10,11 k.p.a. w zw. z art. 678 k.c. należy uznać za nietrafne.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił przyczynienia się Gminy Gliwice do zaistniałej sytuacji poprzez brak wydania pozwolenia na budowę garażu blaszanego w rozsądnym terminie. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego garażu w 1983 r., lecz wybudował ten garaż, nie czekając na wydanie przez organ decyzji w tej sprawie i nie podejmując żadnych środków prawnych zmierzających do załatwienia tej sprawy przez organ w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.). Wybudowanie obiektu budowlanego tylko na podstawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego i stanowi samowolę budowlaną. Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący spełnił przesłanki samowoli budowlanej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie w jakim uznano, iż w stanie faktycznym sprawy wybudowany garaż, trwale związany z przyległym garażem murowanym powoduje pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia został błędnie sformułowany, albowiem treść tego zarzutu wskazuje, iż dotyczy on naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast kwestia czy w tej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – w świetle powyższych wywodów – jest drugorzędna i nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.