Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1486/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1, at. 81c  ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 art. 33 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Pietrowice Wielkie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1343/10 w sprawie ze skargi Gminy Pietrowice Wielkie na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r.; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz Gminy Piotrowice Wielkie kwotę 600 (słownie: sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1343/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Pietrowice Wielkie na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. powiadomił Wójta Gminy Pietrowice Wielkie, że w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym hali sportowej w Krzanowicach powzięto informację, że na etapie obliczeń statyczno-wytrzymałościowych konstrukcji dachów realizowanych w technologii ABM 120 mogło dojść do błędów projektowych. Z posiadanej dokumentacji wynika, że konstrukcja tych dachów nie spełnia warunków bezpieczeństwa eksploatacji, gdyż nośność kształtowników ABM jest niewystarczająca do przeniesienia obciążeń, a sztywność powłoki zbyt mała. W związku z faktem, że w gminie powstały obiekty o takiej konstrukcji dachu, zwrócono się do Wójta Gminy o objęcie ich stałym monitoringiem, zwłaszcza w okresie obfitych opadów śniegu. Kolejnym pismem z dnia 11 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu przekazał Wójtowi Gminy kopię uzyskanej opinii prof. A.B., odnosząca się do obliczeń statyczno-wytrzymałościowych konstrukcji hali w Krzanowicach. W związku z zastrzeżeniami w stosunku do konstrukcji dachu wskazano na zasadność zwrócenia się do projektantów konstrukcji o ustosunkowanie się do zastrzeżeń. Powiadomiono także o planowanych oględzinach hali w Pietrowicach Wielkich. W aktach znajduje się kopia pisma z 24 lutego 2010 r. skierowanego do Wójta Gminy Pietrowice Wielkie przez Przedsiębiorstwo [...], dotyczącego dachu, w którym podano, że postępowanie w sprawie hali w Krzanowicach potwierdziło prawidłowość rozwiązania konstrukcji dachu i bezpieczeństwo powłoki ABM, co jest znane organowi nadzoru. Wobec tego nie ma potrzeby weryfikowania obliczeń statyczno-wytrzymałościowych dla dachów o mniejszej rozpiętości, takich jak dach hali w Pietrowicach.

W dniu 1 marca 2010 r. przeprowadzono oględziny hali sportowej Zespołu Szkół w Pietrowicach Wielkich, oddanej do użytku w roku 2006. Nie stwierdzono widocznych uszkodzeń powłoki dachu: ugięć, załamań i innych odkształceń oraz ubytków powłoki ochronnej. Odnotowano, że sufit z blachy falistej wykazuje niejednolitość płaszczyzny – niewielkie nierówności powłoki. Nie stwierdzono, czy jest to efektem montażu, czy następstwem użytkowania. W protokole zapisano, że nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi czy mienia.

Pismem z dnia 9 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu zawiadomił jednak o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego sali gimnastycznej przy Zespole Szkół w Pietrowicach Wielkich. Podał, że jakkolwiek podczas oględzin hali nie stwierdzono uszkodzeń czy nadmiernych ugięć dachu, jedynie nierówności w suficie podwieszanym, montowanym do powłoki dachu, to do wszczęcia postępowania wystarczająca jest możliwość wystąpienia zagrożenia. W ostatnim czasie doszło do zawalenia fragmentu hali magazynowej o podobnej konstrukcji w Gdańsku. W opinii A.B. stwierdzono, że obliczenia powłoki stalowej dla hali w Krzanowicach wykonano nieprawidłowo, co może skutkować katastrofą budowlaną. Podane okoliczności uzasadniają zatem wszczęcie postępowania w sprawie hali w Pietrowicach Wielkich. W aktach sprawy znajduje się opinia rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej prof. A.B. z 25 października 2009 r. zawierająca ocenę nośności konstrukcji dachu wielofunkcyjnej hali sportowej w Krzanowicach. W opinii tej stwierdzono m.in., że z uwagi na nietypowość geometrii kształtownika ABM (a także brak propozycji literaturowych) jego sztywność i nośność należy wyznaczyć doświadczalnie lub ocenić numerycznie metodą elementów skończonych. W wnioskach końcowych stwierdzono, że oceniana konstrukcja dachu nie spełnia warunków bezpieczeństwa eksploatacji, gdyż nośność kształtowników ABM jest za mała do prognozowanych obciążeń dachu a sztywność powłoki walcowej jest niedostateczna. W obliczeniach statyczno-wytrzymałościowych nie uwzględniono worków śnieżnych i nie dokonano właściwej oceny obciążeń wiatrem, zastosowano niewłaściwy dla kształtowników ABM model obliczeniowy efektywnych charakterystyk geometrycznych przekroju, dokonano błędnej oceny wytężenia konstrukcji i przyjęto zawyżoną wartość wytrzymałości obliczeniowej stali. Ocena nośności konstrukcji jest zatem nieprawidłowa a dach nie spełnia warunków bezpieczeństwa i jego realizacja może skutkować katastrofą budowlaną.

Pismem z 12 kwietnia 2010 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach powiadomił podległe mu organy stopnia powiatowego, że zawaleniu uległa kolejna hala wykonana w technologii ABM, zlokalizowana w Tuszynie, w związku z czym zalecił prowadzenie postępowań dotyczących takich hal ze szczególną starannością. Wykonując zalecenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 kwietnia 2010 r., kolejnym pismem z 19 kwietnia 2010 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zobowiązał podległe mu organy powiatowe do niezwłocznej kontroli tego typu obiektów.

W dniu 5 maja 2010 r. przeprowadzono ponowne oględziny hali sportowej w Pietrowicach Wielkich. Protokół z nich nie zawiera żadnych ocen stanu obiektu, dokonano jedynie pomiaru grubości blach, zaznaczając brak zachowania wymaganej precyzji ze względu na warunki pomiaru oraz ustalono wymiary hali. Rozstaw między przyporami wynosi 4,2-4,25 m, szerokość hali w świetle ścian 21,33 – 21,35 m, w świetle filarów 21,12 – 21,13 m, wysokość 2,96 m do podciągu, podciąg 45 cm, długość w świetle filarów 4,25 – 4,28. Wysokość w środku rozpiętości przęsła 9,47 – 9,50 m. Długość hali 37,36 m.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr 25/10 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), nakazał Gminie Pietrowice Wielkie, jako właścicielowi, przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego dachu przedmiotowej hali sportowej, w terminie do 31 lipca 2010 r. W uzasadnieniu podał, że hala powstała na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 2005 r. i została oddana do użytkowania po uzyskaniu pozwolenia nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia. Konstrukcja dachu hali została wykonana jako pokrycie samonośne, łukowe w technologii ABM. Doszło do zawalenia się 2 hal wykonanych w tej technologii a z posiadanej przez organ opinii biegłego wynika, że przy projektowaniu hali w Krzanowicach dokonano błędnych obliczeń, które grożą katastrofą obiektu. Wskazując na te okoliczności organ podał, że spełniona została przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego – obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, uzasadniająca wszczęcie postępowania. Co prawda w wyniku oględzin stwierdzono tylko nierówności podsufitki wykonanej z blachy falistej, jednak ich przyczyny nie były możliwe do ustalenia poprzez oględziny. Projekt konstrukcji dachu został opracowany przez tego samego autora, co projekt hali w Krzanowicach, stwarza to dostateczne uzasadnienie do poddania w wątpliwość bezpieczeństwa konstrukcji szkolnej hali sportowej w Pietrowicach Wielkich i jej stanu technicznego. Uzasadnia je zarówno stwierdzona wadliwość rozwiązań projektowych jak i fakt zawalenia się dwóch obiektów wykonanych w takiej technologii. Dla rozstrzygnięcia wątpliwości konieczne jest ponowne zweryfikowanie obliczeń przez rzeczoznawcę budowlanego.

W zażaleniu na postanowienie Gmina Pietrowice Wielkie podniosła, że nadzór budowlany to fachowy organ administracji, który we własnym zakresie winien rozstrzygnąć ewentualne wątpliwości. Wydane postanowienie przerzuca koszty ustalenia stanu technicznego budynku na stronę. Postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno być wydawane wyjątkowo, gdy organy we własnym zakresie nie mogą rozstrzygnąć wątpliwości. Ustalenia faktyczne w sprawie nie uzasadniają wydanego nakazu. Opinia biegłego, na którą powołuje się organ, została wykonana dla innego obiektu, o innych parametrach. Nie jest także zrozumiałe powoływanie się na fakt zawalenia innych hal, przyczyny tych zdarzeń nie zostały bowiem określone i nie wiadomo, co było tego przyczyną. Organ nie wykazał, że przyczyną tą były wady konstrukcyjne. Natomiast wyniki przeprowadzonych oględzin hali w Pietrowicach Wielkich nie dają podstaw do formułowana zarzutów pod adresem stanu technicznego obiektu. Nałożony obowiązek nie jest zatem uzasadniony okolicznościami faktycznymi i stanowi nadużycie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z dachem wykonanym w technologii ABM przez Śląskie Konsorcjum [...]– tę samą firmę, co w przypadku opiniowanym przez rzeczoznawcę oceniającego projekt hali w Krzanowicach. Zastosowana technologia ma charakter nowatorski i zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, na etapie pozwolenia na budowę wymagała specjalistycznej opinii, czego zaniechano. Dla dachów w tej technologii Instytut Techniki Budowlanej zaleca wykonanie kompleksowych analiz z wykorzystaniem prawidłowych metod obliczeń lub ocen na podstawie badań laboratoryjnych lub badań na miejscu. Instytut zwraca uwagę, że zasadność zastosowania norm PN – 03207:2002 i PN-B-03200:1999 jest wątpliwa. Wobec powyższego, zastrzeżenia organu do stanu technicznego obiektu są uzasadnione. To, że nie doszło do awarii dachu nie świadczy o tym, że jej groźba nie istnieje. Błędy popełnione na etapie projektowania muszą być poprawione przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Wydanie decyzji musi jednak być poprzedzone zebraniem materiału dowodowego. Inwestor winien uzupełnić brak specjalistycznej opinii z art. 33 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, która aktualnie winna wskazywać na środki zaradcze, wykluczające możliwość awarii dachu. Nałożony nakaz jest uzasadniony zarówno pod względem prawnym jak i celowościowym. Prawidłowości tej nie zmienia wadliwe wskazanie przez organ I instancji art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jako podstawy do likwidacji skutków nieprawidłowości.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Pietrowice Wielkie zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Zebrany materiał dotyczący stanu hali sportowej nie daje podstaw do nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Nie uzasadnia go także opinia wykonana dla innego obiektu ani informacje o zawaleniu się innych hal. Przewidywania i przypuszczenia organu nie mogą uzasadniać nałożenia obowiązku. Obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia. W sprawie nie może znaleźć także zastosowania art. 33 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego i art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jako materialnoprawne podstawy obowiązku. Zanegowano także stanowisko organu, że zastosowana technologia jest nowatorska i wymagała specjalistycznych opinii na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Do tej technologii wprost zastosowanie znajduje norma PN-EN 508-3:2008 pkt 3.3.3.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podano dodatkowo, że normę PN-EN 508-3:2008 ustanowiono w roku 2008, zaś projekt przedmiotowej hali zatwierdzono w roku 2005. Nadto do chwili obecnej brak jest norm dla konstrukcji samonośnych z kształtowników ABM.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Przepis ten ma przedmiotowo bardzo szeroki zakres, świadczy o tym już sam krąg podmiotów uprawnionych do jego stosowania. Są to zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego, które przy wykonywaniu swoich zadań mogą posługiwać się tym instrumentem. Przewidziana w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego możliwość nałożenia na właściciela obiektu obowiązku dostarczenia ocen lub ekspertyz służy przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, w sprawie należącej do kognicji organu, przy czym sposobem zakończenia postępowania może być także jego umorzenie ze względu na brak podstaw do podejmowania dalszych działań. Sąd I instancji wskazał, iż organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowej hali sportowej. Na etapie udzielania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, sprawdzeniu przez organ administracji nie podlegał projekt architektoniczno-budowlany, sprawdzenia dotyczą jedynie zgodności tej części projektu budowlanego, która stanowi projekt zagospodarowania działki. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), to projekt architektoniczno-budowlany zawiera opis techniczny i część rysunkową obiektu, opis techniczny zaś powinien określać m.in. układ konstrukcyjny obiektu, zastosowane schematy konstrukcyjne, założenia przyjęte do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczące obciążeń, oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, a dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych – wyniki ewentualnych badań doświadczalnych (przepis § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W tym zakresie organ udzielający pozwolenia na budowę nie weryfikował projektu, odpowiedzialność za tę część projektu budowlanego ponosi projektant i ewentualne osoby sprawdzające projekt, jeśli podlega on sprawdzeniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość ingerowania w roboty budowlane, zarówno na etapie ich prowadzenia jak i już po ich zakończeniu, jeśli roboty te są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Kompetencja taka przewidziana jest w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a w stosunku do obiektów już wykonanych, ma zastosowanie w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Tę podstawę prawną prowadzonego postępowania podał organ odwoławczy, korygując kwalifikację prawną przyjętą przez organ I instancji, wobec czego w ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie są zasadne. Przepis ten nie jest powoływany przez organ II instancji, który jako organ zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy, jest uprawniony do weryfikacji podstawy prawnej prowadzonego postępowania we własnym zakresie, jeśli nie skutkuje to naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu I instancji w niniejszym przypadku zasada ta nie została naruszona, albowiem przesłanki przyjęte za podstawę działania przez organy obu instancji są takie same i dotyczą kwestii stanu technicznego obiektu. Sąd I instancji wskazał, że okolicznością poddawaną w wątpliwość przez skarżącą Gminę jest w sprawie to, czy w dostatecznym zakresie organ wykazał istnienie przesłanek, które uzasadniają nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Sąd I instancji wskazując na treść art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wyjaśnił, iż nie jest konieczne aby stan zagrożenia już się ziścił, wystarczające jest w dostateczny sposób uprawdopodobnione wykazanie, że stan zagrożenia może się pojawić. Wykazanie tej przesłanki uzasadnia podejmowanie przez organ nadzoru działań przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie nie jest jednak kontrolowana decyzja podjęta na podstawie art. 51 prawa budowlanego, lecz postanowienie, które również skarżąca Gmina określa, jako postanowienie o charakterze dowodowym. Aby wykazać istnienie przesłanek do ingerencji w trybie art. 51 prawa budowlanego, organ wykorzystał instrument przewidziany w art. 81c ust. 2 ustawy. Dla oceny legalności wydanego postanowienia konieczne jest w pierwszym rzędzie zweryfikowanie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, Sąd nie bada istnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie kontroluje bowiem aktu wydanego na jego podstawie. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 81c ust. 2 stanowi o powzięciu przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót czy stanu technicznego obiektu. Zdaniem Sądu I instancji gdyby wadliwość stanu technicznego obiektu była już ustalona, wydawanie postanowienia dowodowego byłoby zbędne. Stąd przepis za dopuszczalne uznaje nałożenie obowiązku już wówczas, gdy stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości. Ciężar zastosowania przepisu przesuwa się na kwestię nie tyle uzasadnienia stanu obiektu, co uzasadnienia wątpliwości organu. W sytuacjach standardowych wątpliwości te zwykle znajdują odbicie w jakichś widocznych wadach obiektu, stwierdzanych protokolarnie. Istotnie orzecznictwo sądowe kładzie nacisk na wykazanie przez organ, jakie konkretnie zastrzeżenia budzi dany obiekt. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 81c ust. 2 może znaleźć zastosowanie tylko w takich sytuacjach typowych, gdy uzasadnieniem wątpliwości są stwierdzone wady obiektu. Jako norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, może on być stosowany także w sytuacjach odbiegających od przypadków typowych. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie stan techniczny obiektu jest poddawany w wątpliwość ze względu na przyjęte rozwiązania w projekcie architektoniczno-budowlanym. Oględziny obiektu niewątpliwie nie wykazały, że jego aktualny stan techniczny jest zły, że obiekt uległ już jakimś uszkodzeniom. Organom nadzoru znane są jednak z urzędu okoliczności związane z następstwami stosowania kształtowników ABM w konstrukcji dachów hal oraz zastrzeżenia do prawidłowości obliczeń przeprowadzonych przez projektanta tych konstrukcji w sporządzonych przez niego projektach budowlanych, w tym fakty katastrof budowlanych. Okoliczności te zostały skarżącej Gminie ujawnione. Sąd I instancji uznał, że wiedza organów o owych okolicznościach uzasadnia w dostatecznym stopniu powzięcie wątpliwości co do stanu obiektu i obawy, że przy zaistnieniu niekorzystnych czynników może dojść do katastrofy, jeżeli projekt budowlany przedmiotowej hali także jest obciążony wadami i błędami w obliczeniach oraz przyjętych założeniach. Jeżeli katastrofa budowlana jest konsekwencją wad projektowych, to nie można zakładać, że jej zapowiedzią będzie stopniowe pojawianie się widocznych uszkodzeń, może ona być zdarzeniem nagłym, spowodowanym powstaniem obciążeń, których projekt wadliwie nie uwzględnił. Ocena stanu technicznego obiektu oznacza w takiej sytuacji w istocie ocenę prawidłowości rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. W odniesieniu do twierdzenia zawartego w skardze, że organ nadzoru budowlanego, jako dysponujący pracownikami o fachowej wiedzy, winien we własnym zakresie zweryfikować wątpliwości Sąd I instancji uznał, iż stanowisko to nie jest zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem organy nadzoru budowlanego musiałyby poddać ocenie i zweryfikować architektoniczno-budowlaną część projektu budowlanego, podczas gdy odpowiedzialność za prawidłowość tego projektu ciąży na jego autorach. W ocenie Sądu I instancji ze względu na zastosowaną nowatorską technologię i brak dla niej norm, weryfikacja musi dotyczyć indywidualnie zastosowanych rozwiązań. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą Gminą, że kwestia specjalistycznej opinii, o jakiej mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, jako związana z innym etapem postępowania, nie jest okolicznością samodzielnie uzasadniającą nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Jednak gdyby opinia taka na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę została złożona, mogłaby w obecnej sytuacji posłużyć za kryterium weryfikacji przez organ projektu budowlanego. Jej brak pozbawia organy nadzoru instrumentu weryfikacji tego projektu w istotnym dla sprawy zakresie, co uzasadnia zobowiązanie właściciela hali do złożenia ekspertyzy. Czyniąc powyższe zastrzeżenia Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie rozstrzyga przy tym, czy istotnie do projektu budowlanego winna była być dołączona taka opinia specjalistyczna, jest to okoliczność podlegająca ewentualnej weryfikacji w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do nałożenia kwestionowanego obowiązku w sposób arbitralny, bez istnienia ku temu uzasadnionych wątpliwości co do wytrzymałości dachu hali. Nie tylko dające się zaobserwować uszkodzenia obiektu mogą uzasadniać wątpliwości organu co do jego stanu technicznego, mogą je uwiarygodniać również inne okoliczności związane z udokumentowanymi zastrzeżeniami pod adresem przyjętego rozwiązania konstrukcyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Pietrowice Wielkie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegającą na błędnym uznaniu, że przepis ten stanowił podstawę do wydania postanowienia nakładającego na kasatora obowiązku przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Raciborzu ekspertyzy stanu technicznego dachu sali gimnastycznej, wybudowanej w Pietrowicach Wielkich przy ulicy M. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten w ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym nie mógł zostać zastosowany, a zaskarżone rozstrzygnięcie prowadziło w istocie do utrzymania nałożonego na skarżącą gminę, dowolnie ustalonego obowiązku nie wynikającego wprost z przepisu prawa.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepis 81c ust. 2 prawo budowlane, w związku z jego umiejscowieniem w rozdziale ustawy zawierającym regulacje ustrojowe, ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku (i tylko wtedy), gdy na mocy przepisu szczególnego organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego żąda dostarczenia dokumentów o charakterze wskazanym w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Brak takiego przepisu szczególnego oznacza niemożność zastosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Taką też wykładnię przywołanego przepisu potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne (np. wyrok NSA z 26.08.2008 r. II OSK 954/08, wyrok WSA w Białymstoku z 11.09.2008 r., II SA/Bk 256/08, wyrok WSA w Łodzi z 15.05.2008 r. II SAB/Łd 8/08). Zdaniem skarżącej kasacyjnie w świetle powyższego zasadny jest wniosek, że również błędne wskazanie przez organ budowlany przepisu prawa materialnego uchyla możliwość nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Inaczej mówiąc przepis ten nie ma samodzielnego bytu w tym sensie, że nie może stanowić samoistnej podstawy do nakładania obowiązków w nim określonych. Błędne zaś przywołanie przepisu szczególnego prowadziłoby w istocie do nałożenia wskazanego obowiązku jedynie w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, co z kolei jest sprzeczne z przedstawioną wyżej wykładnią tego przepisu. W tym stanie rzeczy, nie sposób uznać, jak zrobił to Sąd I instancji, że błędne wskazanie przez organ nadzoru budowlanego podstawy materialnoprawnej nałożenia na skarżącą Gminę obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej pozostaje bez wpływu na możliwość zastosowania przez ten organ art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. W przekonaniu autora skargi przepis prawa materialnego stanowi dla organu administracji jedyną podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego i jest on obowiązany ten przepis precyzyjnie określić, gdyż wyznacza on przedmiot tegoż postępowania. Innymi słowy, organ musi mieć świadomość w jakiej sprawie wszczyna i prowadzi postępowanie administracyjne, zaś jego błędna kwalifikacja prawna musi, zdaniem skarżącej, prowadzić do nieważności postępowania. Nie może być bowiem tak, że organ wpierw wszczyna postępowanie, a dopiero później poszukuje podstawy prawnej swego działania. Takie działanie organów administracji publicznej godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 i art. 8 k.p.a.

Podniesiono, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu mylnie wskazał podstawę prawną prowadzonego postępowania, to uznać trzeba, że skierowane w tym postępowaniu w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego żądanie dostarczenia przez skarżącą stosownej ekspertyzy było bezpodstawne i nie sposób przy tym podzielić poglądu Sądu I instancji, że w sprawie dopuszczalna była weryfikacja we własnym zakresie przez organ odwoławczy podstawy prawnej prowadzonego postępowania albowiem przesłanki przyjęte za podstawę działania przez organy obu instancji były takie same. Przesłanki te takie same bowiem nie są, gdyż określone zostały w różnych przepisach i dotyczą różnych stanów faktycznych. W innych sytuacjach aktualizuje się możliwość wszczęcia przez organ nadzoru postępowania w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, w innych zaś w trybie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. W ocenie skarżącej kasacyjnie dowody zgromadzone i przedstawione w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, nie dały żadnych podstaw do zastosowania w sprawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, co błędnie zaaprobował Sąd I instancji. Organy administracji uzasadniły nałożenie obowiązku przedstawienia przez gminę ekspertyzy technicznej istnieniem opinii prof. A.B., która to opinia sporządzona została dla innego obiektu, o innej rozpiętości i innej (zaledwie "podobnej") konstrukcji. Motywując żądanie, organy nadzoru budowlanego wskazały na katastrofy budowlane w Gdańsku i Tuszynie, które polegały na zawaleniu się fragmentów hal o "podobnej konstrukcji". Organy te, ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed Sądem I instancji nie wskazały na przyczyny owych katastrof budowlanych. Z żadnego znajdującego się w aktach sprawy dokumentu nie wynika, że przyczyną zawalenia się wskazanych fragmentów hal były wady projektu, lub wady konstrukcji pokrycia dachów tychże obiektów. Organy administracji nie wyjaśniły nawet czy chodziło o hale już istniejące, czy o hale w trakcie procesu budowlanego. Nadto podkreślono, że w sprawie nie istniały wymagane przez art. 81c ust. 2 prawa budowlanego "uzasadnione wątpliwości", nawet gdyby ich istnienie oderwać (jak uczynił to WSA w Gliwicach) od, literalnego brzmienia przepisu, (czyli powiązania owych wątpliwości z jakością wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanem technicznym obiektu budowlanego), co do szeroko rozumianego stanu poddanej ocenie sali gimnastycznej w Pietrowicach Wielkich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu prawa materialnego a mianowicie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje na uwzględnienie.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 przez organ nadzoru budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie zostało ono wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego I instancji powziął "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego budynku hali sportowej w Pietrowicach Wielkich. Natomiast organ II instancji uznał, iż w niniejszym postępowaniu właściwą podstawą prawną będzie art. 51 ust. 7 w Prawa budowlanego.

Przesłanką zastosowania przez właściwy organ art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem " może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego.

Uznanie administracyjne oznacza, że organ może, choć nie jest do tego zobowiązany, nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Nakładać w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien jednak szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż istniała przesłanka do wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ogólnie można powiedzieć, że w/w przesłanka dotyczy sytuacji, w których obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności, związane z danym obiektem budowlanym, które wskazują, że może on zagrozić dobrom chronionym np. może dojść do pogorszenia stanu technicznego budynku, a nawet do katastrofy budowlanej. W niniejszym postępowaniu taka przesłanka wynikała z informacji jakie organ I instancji uzyskał od organu odwoławczego o konieczności przeprowadzenia kontroli hal wykonanych w technologii ABM, gdyż wątpliwości co do prawidłowości projektu wynikają z opinii prof. A.B. dotyczącą prawidłowości wykonanej hali w Krzanowicach w tej samej technologii oraz fakt, iż jak wynika z pisma z dnia 12 kwietnia 2010 r. Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach zawaleniu uległa hala w Tuszynie wykonana, także w technologii ABM. Organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie postępowań ze szczególną starannością. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dwukrotne oględziny, zażądał od inwestora stanowiska projektanta w związku z opinią prof. A. B. i nałożył obowiązek sporządzenia ekspertyzy na inwestora. Postępowanie wyjaśniające organu I instancji co do zasady było prawidłowe, jednakże już samo uzasadnienie obowiązku sporządzenia ekspertyzy jest bardzo ogólne i nie wynika z niego, iż istnieją "uzasadnione wątpliwości", ażeby taki obowiązek nałożyć, gdyż sam fakt, że konstrukcja przedmiotowej hali wykonana została przez tego samego autora oraz, że doszło do zawalenia fragmentów hal magazynowych o podobnej konstrukcji w Gdańsku oraz Tuszynie może stanowić jak wspomniano wyżej podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale jeszcze nie nasuwa "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu technicznego kontrolowanej hali sportowej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji w ogóle nie odniósł się do stanowiska projektanta, którego sam zażądał, a z którego wynika, iż nie zachodzą obawy co do prawidłowości konstrukcji. Nie wskazał, czy hala w Krzanowicach jest użytkowana i czy w związku z wątpliwościami wynikającymi z opinii prof. A. B. podjęto jakiekolwiek czynności i czy ta hala została dopuszczona do użytkowania, gdyż w/w opinia została wykonana na etapie inwestycyjnym. Należy zauważyć, iż obydwie inwestycje znajdują się w obrębie właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, są to dwie sąsiadujące ze sobą gminy, a więc nie ma przeszkód ażeby przeprowadzić właściwe i staranne postępowanie wyjaśniające.

Należy nadmienić, iż projektant ma określone obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego a mianowicie "wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań" (art. 20 ust. 1 pkt 3), a w przedmiotowej sprawie wątpliwości dotyczą zastosowanej konstrukcji, także oględziny z udziałem inwestora i projektanta są jak najbardziej wskazane.

Natomiast decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą, przede wszystkim zmienia podstawę prawną postępowania prowadzonego przez organ I instancji na nieprawidłową, gdyż w przedmiotowej sprawie zachodzą wątpliwości co do prawidłowości użytkowania obiektu z uwagi na przyjętą konstrukcję projektową a więc prawidłowe będzie przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 a nie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Kwestia, iż podobne są przesłanki postępowania, nie oznacza, iż postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone prawidłowo. Postępowanie naprawcze określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczy innych sytuacji, a przedmiotowej sprawie mamy doczynienia z obiektem budowlanym dopuszczonym przez ten sam organ nadzoru budowlanego do użytkowania i zachodzą wątpliwości co do utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym z uwagi na ewentualne błędy projektowe. Zastosowanie więc powinny mieć przepisy z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Natomiast kwestie, czy powinna być sporządzona specjalistyczna opinia o której mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 to nie przedmiot niniejszego postępowania, jeżeli organy nadzoru budowlanego mają w tym zakresie wątpliwości powinny zainicjować odpowiednie postępowanie nadzwyczajne przed właściwym organem. Ponadto w postępowaniu odwoławczym wykorzystuje się dowód nieznany inwestorowi i nie wiadomo w jaki sposób uzyskany a mianowicie zalecenia Instytutu Techniki Budowlanej wynikające z pisma z dnia 28 kwietnia 2010 r. Jeżeli organ odwoławczy wszedł w posiadanie takiego dowodu to miał obowiązek zapoznać z jego treścią stronę postępowania (inwestora) i zażądać zajęcia stanowiska co do wynikających z tego dowodu wątpliwości. Nie można zatem przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, iż wszelkie wątpliwości zostały Gminie ujawnione. Postępowanie organu odwoławczego narusza podstawowe zasady postępowania określone w art. 6, art. 8 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zaistniałe przypadki i wątpliwości co do stosowania konstrukcji w technologii ABM należy uznać za usprawiedliwioną a wręcz konieczną przesłankę wszczęcia postępowania co do obiektów wykonanych w tej technologii. Jednakże jak wspomniano wyżej postępowanie wyjaśniające co do zastosowania art. 81c ust. 2 zostało przeprowadzone mało starannie i po jego uzupełnieniu o stanowiska inwestora i projektanta co do zebranych dowodów organ odwoławczy zadecyduje, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego hali sportowej w Piotrowicach Wielkich i zagrożenie co do dalszego jej użytkowania w aktualnym stanie technicznym z uwagi na zastosowaną konstrukcję. Niewątpliwe przydatnym będzie do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jakie rozwiązania przyjęto odnośnie inwestycji w Krzanowicach a w tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania poza wykorzystaniem ekspertyzy prof. A. B. Jeżeli organ odwoławczy uzna, iż nie jest możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie rozpoznania odwołania, zleci przeprowadzenie odpowiednich czynności organowi I instancji lub skorzysta z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a.

Ponieważ jedynym zarzutem skargi kasacyjnej było niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie organu odwoławczego.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.