Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 504/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 27 stycznia 2011 r. nr IV/10/11 w przedmiocie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 8 czerwca 2020 r., Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł skargę na uchwałę Nr IV/10/11 Rady Gminy Witonia z 27 stycznia 2011 r., w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 1 i 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, dalej jako: "ustawa" lub "u.p.p.r."), art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. 2016. 283; dalej jako: "z.t.p."), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 uchwały, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 9a ust. 1 ustawy;

2/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9b ust. 1 i 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 uchwały, iż zespół interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 9b ust. 1 ustawy;

3/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9b ust. 2 i 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 9b ust. 2 ustawy, a nadto uregulowanie tych zagadnień w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie;

4/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 2 i 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 4 uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 9a ust. 2 ustawy;

5/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust. 10 i 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 5 uchwały, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 9a ust. 10 ustawy;

6/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust. 3,4.5 i 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 6 uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie, a nadto określenie tego składu w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie;

7/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust.7 i 9a ust. 15 ustawy, art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 15 uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie, a nadto określenie tego składu w sposób odmienny niż ma to miejsce w ustawie;

8/ art. 9a pkt 4 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 pkt 4 uchwały przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego;

9/ art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 11, iż zespól działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, a jednostkami, instytucjami oraz organizacjami, a nadto dokonano modyfikacji przepisu ustawy w ten sposób, że przyjęto, iż kuratorzy sądowi również działają na podstawie porozumień zawartych z Wójtem Gminy, czego ustawa nie przewiduje;

10/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust. 13 i 9a ust. 15 ustawy, art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 12 uchwały, iż członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie;

11/ art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust. 7 w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy, art. 137 z.t.p., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 15 uchwały częstotliwości spotkań zespołu, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie;

12/ art. 9a ust. 15 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 19, iż uczestnictwo w spotkaniach zespołu jest obowiązkowe;

13/ art. 9a ust. 15 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 20 poprzez przyznanie Regulaminowi pierwszeństwa przed ustawą, co jest niedopuszczalne z uwagi na hierarchię aktów prawnych;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w § 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 pkt 4, 11, 12, 15, 19, 20 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator w pierwszej kolejności w zakresie zarzutów skargi ad 1 - 7 oraz ad. 10 i 11, odwołując się do treści art. 9a ust. 15 ustawy wskazał, że przepis ten nie przewiduje uprawnienia rady gminy do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego. To samo dotyczy pozostałych kwestii uregulowanych w ustawie a powielonych w uchwale, to jest porozumień, składu zespołu oraz częstotliwości posiedzeń. Przyjęcie regulacji, które w rzeczywistości stanowią powtórzenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym jest niezgodne z zasadami legislacji, w szczególności wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Skarżący podniósł dalej, że skład zespołu interdyscyplinarnego (§ 6 uchwały) określono w sposób odmienny, niż ma to miejsce, gdyż nie przewidziano w uchwale, że w skład zespołu obligatoryjnie wchodzą przedstawiciele organizacji pozarządowych (art. 9a ust. 3 pkt 6 ustawy).

W zakresie zadań zespołu interdyscyplinarnego (zarzut 3) wskazano inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą, podczas gdy ustawa doprecyzowuje, iż chodzi o przemoc w rodzinie.

W zakresie zarzutu ad. 8 skargi, Prokurator Rejonowy w Łęczycy podniósł, że z zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy delegacji ustawowej wynika jedynie uprawnienie rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje natomiast kompetencji rady gminy do konkretyzacji określonych sytuacji, okoliczności, czy zdarzeń uzasadniających odwołanie członków zespołu interdyscyplinarnego, w tym na wniosek członka zespołu, jego śmierci, czy tez na wniosek podmiotu, którego przedstawicielem w zespole jest dany członek bądź zaistnienia uzasadnionych podejrzeń, co do naruszenia zasad poufności, danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole. Kwestie związane z prawidłowym funkcjonowaniem zespołu interdyscyplinarnego, czy też "dbałość" o uprawnienia podmiotów kierujących swoich przedstawicieli do składu zespołu wykraczają poza ustawowy zakres kompetencji organu gminy, który jest ograniczony jedynie do uregulowania w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.

W zakresie zarzutu ad. 9 skargi skarżący wskazał, że zgodnie z § 11 skarżonej uchwały zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy wójtem a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład (...). Wśród podmiotów biorących udział w pracach zespołu są między innymi kuratorzy sądowi. Powyższa regulacja w ocenie strony narusza przepis art. 9a ust. 8 ustawy oraz stanowi jego modyfikację.

Skarżący argumentował kolejno, że przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określenia obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu. Podniósł także, że stosownie do § 20 Regulaminu w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych ustawa. Przyznano zatem pierwszeństwo przepisom aktu prawa miejscowego przed ustawą, co nie jest dopuszczalne.

Prokurator Rejonowy w Łęczycy oświadczył jednocześnie, iż w przypadku zamiany skarżonych przepisów popiera skargę, bowiem zgodnie z poglądem doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Gminy Witonia Nr XX/133/20 z 16 czerwca 2020 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za zasadne, wskazując, że dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały oraz podjął nową uchwałę nr XXII/133/20 z 16 czerwca 2020 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie organu uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę i wprowadzająca nowe uregulowania uwzględnia w całości zarzuty podniesione przez skarżącego i powoduje konieczność umorzenia postępowania. Organ gminy nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, iż mimo dokonania uchylenia zaskarżonej uchwały konieczne jest wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (p. wyroki NSA: z 11.02.1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Witonia z 27 stycznia 2011 r., nr IV/10/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z treści cyt. przepisu jednoznacznie wynika, że rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem.

W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., niezgodności w zakresie treści załącznika do uchwały, które również zostaną przedstawione i ocenione poniżej.

Zgodnie z treścią art. 9a u.p.p.r.:

1. Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym.

2. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

3. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

4. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi.

5. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

6. Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków.

7. Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.

8. Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

9. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - centrum usług społecznych.

10. Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

11. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia.

12. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

13. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych.

14. Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach.

15. Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W myśl art. 9b ust. 1 i 2 wymienionej ustawy, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Zgodnie z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały należy wskazać, że postawione w skardze zarzuty dotyczące treści § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 ust. 4, § 11, § 12, § 15, § 19 i § 20 załącznika do uchwały, są w pełnym zakresie zasadne.

Zgodnie z treścią § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego. Jak słusznie wskazała strona skarżąca, wymieniony przepis powtarza uregulowanie ustawowe określone w art. 9a ust.1 u.p.p.r. Zgodnie zaś z treścią § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych, co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22.04.2015 r., IV SA/Po 1284/14; 03.02.2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14.06.2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 05.04.2013 r., II GSK 2114/11).

W niniejszej sprawie, § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego (art. 9a ust. 1 u.p.p.r.), co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto, wymieniony przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W przepisie tym rada gminy została bowiem upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, czyli do ustalenia procedury oraz metody postępowania w sprawie powoływania tego zespołu. Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określenia przez radę gminy rodzaju działania, jakie podejmuje gmina w zakresie przeciwdziałania przemocy.

Zgodnie z treścią § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy. Wymieniony przepis również stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały zakresu działania zespołu interdyscyplinarnego.

Stosownie do § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynacja działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) informowanie o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc.

Wymienione zapisy stanowią powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Nadto stanowią przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego.

Zgodnie z treścią § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Witonia. Przepis ten stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały, jaki podmiot powołuje zespół interdyscyplinarny.

Stosownie do § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały możliwości powoływania grup roboczych.

Zgodnie z treścią § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Witoni;

2) Rewiru Dzielnicowego w Piątku Powiatowej Komendy Policji w Łęczycy;

3) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych;

4) gimnazjum i szkoły podstawowej;

5) Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Witomed" w Witoni;

6) Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej Sądu Rejonowego w Łęczycy.

Wymieniony przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto nie przewidziano w nim aby w skład zespołu interdyscyplinarnego mogli wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co jest sprzeczne z treścią art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Przepisy art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. szczegółowo określają skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 ww. ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Za zasadny, choć w szerszym niż w podniesionym zakresie, Sąd uznał również zarzut skargi, co do przekroczenia przez Radę Gminy Witonia ustawowego upoważnienia poprzez zawarcie w § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały uregulowań w zakresie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W § 7 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazano, iż przedstawiciele poszczególnych instytucji/jednostek zostają wskazani imiennie przez osoby kierujące instytucjami/ jednostkami, należy wskazać, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, określając podmioty (jednostki), których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład stanowiąc, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ani przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r., ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do regulowania składu - w tym ilości jego członków oraz kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie, zgodnie z ustawą, wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie, czy oddeleguje swoich przedstawicieli spośród których wójt utworzy, czy będzie wybierał skład zespołu. Upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu. Jednakże pomimo oczywistej konieczności wskazania wójtowi danych personalnych kierowanych do zespołu przedstawicieli uprawnionych podmiotów, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tak szczegółowego uregulowania powyższej kwestii.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zapis zawarty w § 7 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w cyt. powyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada nie tylko zatem przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Zdaniem Sądu niedopuszczalne było również zmodyfikowanie, a tym samym przekroczenie zapisu ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 2 ustawy, w treści § 7 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, iż skład zespołu interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem wójta gminy. W powyższym zakresie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 9a ust. 2 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny powołuje wójt burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast z treści sformułowanego przez Radę Gminy Witonia zapisu § 7 pkt 2 załącznika do uchwały wynika, że skład zespołu interdyscyplinarnego zostanie ustalony zarządzeniem wójta gmin. Zestawienie powyżej przytoczonych regulacji wskazuje, że doszło do nieuprawnionego zmodyfikowania zapisu art. 9a ust. 2 ustawy. Podkreślić bowiem należy, iż użycie zwrotu "ustala", które zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego PWN oznacza "zdecydować o ostatecznej formie, postaci lub przebiegu czegoś", może prowadzić do błędnego przekonania, że organem decyzyjnym, co do podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego jest odpowiednio wójt, burmistrz, czy prezydent miasta. Tymczasem jak już wcześniej wskazano, przyznane organowi wykonawczemu gminy uprawnienie w zakresie "utworzenia" zespołu interdyscyplinarnego ograniczone zostało do powołania do zespołu interdyscyplinarnego wskazanych ustawowo przedstawicieli podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 ustawy oraz kuratorów sądowych, wymienionych w ust. 4.

Zgodnie natomiast z treścią § 7 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed pierwszym posiedzeniem składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w czasie pracy w zespole. Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. z pewną odmiennością, a mianowicie nie przewidziano w nim aby oświadczenie takie składali członkowie grup roboczych oraz nie określono komu jest składane takie oświadczenie, co zostało uregulowane w art. 9c ust. 3 ustawy. Nadto punkt 3 § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określenia w drodze uchwały obowiązku składania przez członków zespołu oświadczeń o zachowaniu poufności uzyskanych informacji.

Należało zgodzić się również z Prokuratorem, iż z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w § 7 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym mocą zarządzenia wójta gminy, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole interdyscyplinarnym. Przepis ten wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy, gdyż delegacja ta obejmuje wyłącznie kwestie proceduralne dotyczące powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie obejmuje natomiast kwestii materialnoprawnych dotyczących przyczyn odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Pogląd taki wyraził WSA w Łodzi w wyrokach z 12.02.2020 r. w sprawie III SA/Łd 1047/19, z 18.02.2020 r. w sprawie III SA/Łd 1015 i z 18.02.2020 r. w sprawie III SA/Łd 1048/19 - dostępne (podobnie jak inne powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki) na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Oznacza to, że punkt 4 § 7 załącznika do uchwały wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że wskazany w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały zapis, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu stanowi naruszenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5, czyli przedstawicielami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, prokuratorami oraz przedstawicielami podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie zaś z rozwiązaniem zawartym w zaskarżonej uchwale, w składzie zespołu interdyscyplinarnego, z którymi wójt gminy podpisuje porozumienie są też osoby reprezentujące kuratorską służbę sądową. Tymczasem jak słusznie wskazał skarżący kuratorzy sądowi nie są podmiotami, z którymi wójt takie porozumienie zawiera, a zatem rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych (por. m.in. wyroki WSA w Łodzi z 10.12.2019 r., sygn. akt III SA/Łd 861/19 i z dnia 27.11.2019 r., sygn. akt III SA/Łd 853/19).

Stosownie do § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Wymieniony przepis stanowi powtórzenie uregulowania ustawowego określonego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Nadto stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. gdyż rada gminy w tym artykule nie została upoważniona do określania w drodze uchwały w ramach jakich obowiązków członkowie zespołu mają wykonywać zadania.

Jak trafnie wskazał Prokurator Rejonowy w Łęczycy, z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej mamy również do czynienia w § 15 uchwały, w którym określono częstotliwości spotkań zespołu, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie. W myśl natomiast § 15 spotkania zespołu interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz w kwartale. Zapis ten jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r., iż: "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące".

Mając na uwadze zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy także wskazać, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się także kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu (§ 19 załącznika do uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy nawet luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje możliwości nałożenia na jego członków obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, tym bardziej, że przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od tego obowiązku, którego spełnienie czasem może być niemożliwe z powodów obiektywnych (p. wyrok WSA w Gdańsku z 18.06.2020 r. III SA/Gd 834/19).

Za uzasadniony uznać należy również zarzut podniesiony w zakresie regulacji zawartej w § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały, w której to Rada Gminy wskazała, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym załącznikiem, zastosowanie mają przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Oczywiste jest bowiem to, że uchwała podjęta w wyniku ustawowej delegacji powinna zawierać tylko to, do czego ustawodawca upoważnił organ samorządowy. Nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te kwestie, które nie zostały przekazane do uregulowania przez radę gminy, a są uregulowane w ustawie, mają zastosowanie w sprawach dotyczących materii objętej ustawą – w tym przypadku ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (p. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29.08.2019 r. sygn. akt II SA/Ke 498/19, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 03.03.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1074/19).

W przedmiotowej sprawie oprócz wadliwości dostrzeżonych przez Prokuratora sąd dodatkowo dopatrzył się z urzędu, w ramach kompetencji z art. 134 p.p.s.a., również innych niezgodności w treści załącznika do uchwały wskazanych poniżej.

W ocenie Sądu również zawarta w § 9 ust. 1 pkt 1 części II załącznika do uchwały regulacja określająca, w jaki sposób dochodzi do wyboru przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego (tj. w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów w obecności co najmniej 2/3 składu zespołu) została uchwalona z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy i niedopuszczalną modyfikacją zapisu wynikającego z art. 9a ust. 6 ustawy. Wybór przewodniczącego jest możliwy tylko przy zastosowaniu zapisu ustawowego, z którego wynika jedynie to, że przewodniczący jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu, spośród jego członków. W powyższym zakresie rada gminy wkroczyła więc ponownie w materię uregulowaną ustawą i dokonała jej niedopuszczalnej modyfikacji.

Z analogicznych względów, za wadliwe uznać należy także pozostałe zapisy zawarte w § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, w których to rada gminy bez upoważnienia ustawowego określiła kadencję przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego i jego zastępcy, wskazała na przyczyny odwołania przewodniczącego zespołu i jego zastępcy, odwołując się m.in. do pojęcia "uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu interdyscyplinarnego" i określiła sposób odwołania przewodniczącego i jego zastępcy. Określenie kadencji przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego i jego zastępcy, jak i przyczyn oraz sposobu odwołania stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że również zapis zawarty w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w cyt. powyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W ocenie Sądu z przekroczeniem delegacji ustawowe mamy również do czynienia w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego treścią, zakres zadań realizowanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego określony zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy wójtem, a instytucjami/jednostkami. Wymieniony przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zadania zespołu interdyscyplinarnego zostały określone bowiem w art. 9b ust. 2 ustawy i rada gminy nie jest uprawniona do nałożenia na wójta obowiązku zawierania porozumień w tym zakresie.

Dotychczasowe rozważania wskazują, że zaskarżono 12 przepisów załącznika do uchwały i wszystkie one zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Stanowi to ponad połowę wszystkich przepisów uchwały. Dodać należy, że także część pozostałych przepisów, niezaskarżonych przez Prokuratora, w sposób istotny narusza prawo. W sytuacji zatem gdy wszystkie zaskarżone przez Prokuratora przepisy załącznika do uchwały wydano z istotnym naruszeniem prawa, a ponadto także niektóre pozostałe przepisy (niezaskarżone) także w sposób istotny naruszają prawo, to celowe jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Pozostawienie bowiem w obrocie prawnym jedynie kilku pojedynczych przepisów załącznika do uchwały nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się natomiast do wniosku Rady Gminy Witonia o umorzenie postępowania z uwagi na utratę mocy przez zaskarżoną uchwałę i podjęcie nowej uchwały nr XXII/133/20 z 16 czerwca 2020 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wskazać należy, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21.11.2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14.06.2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12.12.2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18.03.2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 09.07.2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11.12.2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27.05.2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Podziela je również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu, w związku z czym wniosek Rady Gminy Witonia w tym zakresie nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku.

R.T.