Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2075/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz U. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. po rozpatrzeniu odwołań A. S.A. oraz R. Sp. z o.o. od decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonych w W. w rejonie ulic [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonych w W. w rejonie ulic [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł.

W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach A. S.A. i R. Sp. z o.o. zakwestionowały prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że z przesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona w W. w rejonie ulic [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] na rzecz Skarbu Państwa decyzją wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], z przeznaczeniem pod izolacyjne pasy zieleni wokół Huty W.. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła w dniu wywłaszczenia według Aktu Własności Ziemi z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...]. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości oznaczonych wówczas jako działki ewidencyjne nr [...]. Zgodnie z pismem wnioskodawców z dnia 3 marca 2008 r. dla pozostałych działek wydana została odrębna decyzja.

W dniu 5 lipca 1991r. R.M., następca prawny byłej właścicielki S. M., złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją wydaną z dnia [..] grudnia 1978 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]. W dniu [...] grudnia 1994 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]. Ponadto decyzją [...] grudnia 1994 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W, oznaczonej jako działki ewidencyjne [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewody [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczony został Starosta W.

W dniu 11 marca 2002 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, podtrzymujący wniosek R. M. został złożony przez pozostałych spadkobierców: J. M., J. K., J. M., W. K., Z. M., M. M., R. M., T. M., J. Z., U. G., E. M., T. M., E. M., A. M., P. M..

Krąg następców prawnych ustalono na podstawie postanowień spadkowych: [...].

W dniu 10 marca 2006 r. Starosta W. wystąpił z wnioskiem do Prezydenta W. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w sprawie zmiany decyzji wywłaszczeniowej wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1978 r. w części dotyczącej błędnie podanych obrębów wywłaszczonych działek. Starosta W. wskazał, iż według Aktu Własności Ziemi z dnia [...] lipca 1972 r. przedmiotowa nieruchomość była opisana jako działka nr [...], natomiast w ww. decyzji wywłaszczeniowej do określenia działek użyto błędnych numerów obrębów tj. działka nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Starosta W. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta W, zagadnienia wstępnego, jakim jest zmiana decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1978 r. W dniu [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta W. wydał postanowienie, w którym sprostował oczywistą omyłkę pisarską, w ten sposób, iż działki nr [...] związku z tym Starosta W. ostanowieniem z dnia [...] 2006 r. podjął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] 1964 r. wydaną przez Zastępcę Naczelnego Architekta wraz z wytycznymi i załączonym szkicem Nr L-628/64/1 było stworzenie izolacyjnych pasów zieleni wokół Huty W.

Decyzją z dnia [...] listopada 1971 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w W., która stanowiła uzupełnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej strefy ochronnej Huty W. ustalono, iż warunki wykorzystania terenu strefy ochronnej powinny być zgodne z wytycznymi urbanistycznymi stanowiącymi integralną część tej decyzji.

W dniu 14 lutego 1984 r. w Wydziale Urbanistyki i Architektury W., wydana została decyzja o ustaleniu miejsca i warunkach realizacji inwestycji budowlanej w sprawie utworzenia czasowych ogródków działkowych dla pracowników P.P. "Huta W." na zasadzie corocznego odnowienia decyzji sanitarnej, zgodnie z decyzją z dnia [...] października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji czasowej. Następnie decyzją Wiceprezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1986 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1983 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niedozwolona jest lokalizacja ogródków w strefie ochronnej przemysłu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta W. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ustalenia położenia przedmiotowych działek oraz naniesienia na aktualną mapę ewidencyjną działek wywłaszczonych decyzją nr [...] Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] grudnia 1978 r. i określenia, która część powyższej nieruchomości znajduje się w strefie ochronnej Huty W., przeznaczonej do wykonania systemem gospodarczym określonym w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1964 r. i decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. uzupełniającej decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalającą lokalizację szczegółową pasów izolacyjnych wokół Huty W. zaznaczonych na załączniku graficznym od 26 do 35.

W związku z powyższym, w dniu 14 maja 2008 r. zostało sporządzone opracowanie geodezyjne przez uprawnionego geodetę S. S. Zgodnie z ww. opracowaniem żadna część przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się w strefie ochronnej Huty W. oznaczonej nr od 26 do 35, na załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej Nr [...] z dnia [...] lutego 1971 r. oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] listopada 1964 r.

Z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia postępowania Starosta W. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. podjął przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonych w W. w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], na rzecz spadkobierców S. M. wymienionych powyżej. Starosta W. stanął na stanowisku, iż zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. cel wywłaszczenia przedmiotowych działek nie został zrealizowany.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo,

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany.

Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania określa cel wywłaszczenia jako stworzenie izolacyjnych pasów zieleni przy Hucie W.. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1964 r. wraz z wytycznymi i załączonym szkicem Nr L-628/64/1 oraz decyzja z dnia [...] listopada 1971 r. uzupełniającą decyzję lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1964 r., określały wytyczne dotyczące zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, powierzchnię oraz adaptację istniejącego stanu do nowo tworzonej strefy.

Zgodnie z ww. decyzjami strefa ochrony sanitarnej stanowi integralną część

zagospodarowania Huty W., zieleń strefy winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania, jako zieleni rekreacyjnej. Ponadto urządzenie zieleni na tym terenie miało polegać między innymi na zalesieniu z wykorzystaniem już istniejących drzewostanów i zagajników. Inwestor zaś winien zabezpieczyć stałą konserwację zieleni ochronnej, prowadzić stałą akcję uzupełniania materiału roślinnego w przypadku nie przyjęciasię czy wymierania drzew.

Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przede

wszystkim na opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę

S. S. z dnia [...] maja 2008 r., z którego wynikało, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w strefie ochronnej Huty W. oraz na podstawie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [....] czerwca 2006 r.

Odwołujący się podnoszą, iż organ pierwszej instancji błędnie sformułował treść pytania, na które odpowiedzieć miał uprawniony geodeta sporządzający na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1964 r. i decyzji o ustaleniu strefy ochronnej z dnia [...] listopada 1971 r., opracowanie określające która część nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] znajdują się w granicach oznaczonych na załączniku graficznym numerami od 26 do 35 i była przeznaczona do wykonania systemem gospodarczym. Odwołujący się twierdzą, iż tak zakreślona lokalizacja dotyczy nieruchomości położonej około 2500 m od miejsca położenia nieruchomości stanowiącej działki nr [...] na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] opisują granice nieruchomości położonej przy ul. [...], w sąsiedztwie wysypiska odpadów Huta W. Poza tym odwołujący się podnoszą, iż nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...], położoną w W., w rejonie ulic [...], zlokalizowane jest w granicach oznaczonych literami K, L, M, N, O, Q, P, R. S, T, U, W, K na szkicu nr L-628/64, stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Zdaniem odwołujących się na załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej z dnia [...] listopada 1971 r., która zwiększyła powierzchnię terenu przeznaczonego na strefę ochronną, oznaczenia numerami od 26 do 35 odnoszą się do nieruchomości położonej w rejonie ulic [...].

W związku z istniejącymi istotnymi wątpliwościami w kwestii prawidłowości sformułowania treści pytania do uprawnionego geodety, Wojewoda [...] stoi na stanowisku, iż organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy sporządzona w sprawie opinia geodety stanowi dokument, który może być dowodem w przedmiotowej sprawie. Jest to szczególnie istotne z uwagi na znaczenie ww. opracowania dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Organ rozstrzygający w niniejszej sprawie dostrzega, że organ pierwszej instancji podjął próbę wykazania aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, dokonując jej oględzin w dniu 23 czerwca 2006 r., na podstawie których ustalił, że:

1. działka ewidencyjna nr [...] zajęta została pod ogródki działkowe, wzdłuż granicy od strony zachodniej na ww. działce znajduje się piaszczysta ścieżka,

2. na działce ewidencyjnej nr [...] znajdują się ogrodzone ogródki działkowe,

3. na działce ewidencyjnej nr [...] od strony południowej znajduje się niezagospodarowany teren porośnięty trawą, pozostała część działki porośnięta jest drzewami i krzewami nienasadzonymi w ramach przewidzianego zalesienia tego terenu,

4. działka ewidencyjna nr [...] porośnięta jest trawą i drzewami "samosiejkami".

Odwołujący się podnoszą w odwołaniach, iż dokonane w dniu [...] czerwca 2006 roku oględziny są wadliwe i nie stwierdziły stanu faktycznego. Ponadto strony wskazują, iż zgłoszone przez nich wnioski z dnia 22 października 2007 r. i 19 grudnia 2008 r. o przeprowadzenie oględzin z udziałem wszystkich stron nie zostały uwzględnione, jak również organ nie wskazał przyczyn ich nieuwzględnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż Starosta W. powinien przy rozpoznawaniu sprawy, zapewnić czynny udział wszystkich stron w każdym stadium postępowania, jak również poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, w tym zapewnić udział w dokonywanych oględzinach przedmiotowej nieruchomości.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika wprawdzie, iż pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. strony zostały zawiadomione o mających się odbyć oględzinach, jednakże z uwagi na brak w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru nie można stwierdzić czy zawiadomienie to było prawidłowe.

W odwołaniach strony zarzucają również, że organ pierwszej instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom potwierdzającym sposób zagospodarowania i wykorzystania przez Hutę W. nieruchomości stanowiącej działki nr [...]. Organ rozstrzygający zwraca uwagę na fakt, iż Starosta W. nie wskazał, dlaczego niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto odwołujący się wskazują, iż szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie są nieuwzględnione, a przedstawione przez nich dowody w postaci:

- decyzji z dnia [...] lipca 1975 r. W o zatwierdzeniu planu realizacyjnego II etapu strefy izolacyjno-ochronnej, która dotyczy m.in. zapewnienia stałej konserwacji całej strefy,

- zestawienia kosztów zadania inwestycyjnego - strefa ochronna zieleni wokół Huty W. – [...], z którego wynika m.in., że zagospodarowanie strefy polegało na oczyszczaniu terenu, melioracji gleby, sadzeniu drzew i krzewów, założeniu łąk w pasach między rzędami z mieszanki traw i roślin okrywowych, ogrodzeniu "z drutu na palikach z ostablicowaniem" oraz pielęgnacji zieleni, obowiązek zapewnienia stałej konserwacji całej strefy ochronnej; przedmiotowe zestawienie jest elementem Studium z lipca 1979 r. "Założenia Techniczno Ekonomiczne" przygotowane przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego [...] na zlecenie Huty W. i zostało zatwierdzone do realizacji przez Dyrektora Huty W. w dniu [...] marca 1980 r.,

- zestawienia kosztów przedsięwzięcia inwestycyjnego II etapu strefy izolacyjno-ochronnej, z którego wynika m. in., że zagospodarowanie strefy polegało na oczyszczeniu i wyrównaniu terenu, sadzeniu drzew, ogrodzeniu "z drutu na palikach z ostablicowaniem" oraz pielęgnacji zieleni, obowiązek zapewnienia stałej konserwacji całej strefy ochronnej,

- planu urządzenia gospodarstwa leśnego Huta W. na okres od 1 stycznia 1975 r. do 1 stycznia 1985 r., sporządzonego przez doc. dr hab. R. Z., wraz z mapą przeglądową drzewostanów i mapą przeglądową siedlisk, z którego wynikają planowane zalesienia,

- pisma Huty W. z dnia 23 marca 1977 r. dotyczące sposobu i układu sadzeń w strefie izolacyjnej, będącego odpowiedzią na pismo Biura Projektów Budownictwa Komunalnego [...] z dnia [...] marca 1977 r., w sprawie przekazania danych wykonania robót m. in. pod względem gatunkowym; z przedmiotowego pisma Huty W. wynikają terminy wykonania nasadzeń.

Biorąc pod uwagę powyższe uchybienie organu pierwszej instancji należy podkreślić, iż zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla rozpatrywanej sprawy. Określenie faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony.

W świetle wyroku z 29 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 700/97) Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Organ rozstrzygający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko odwołujących, iż naruszony został art. 107 § 3, według którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie Starosty W. narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji należało więc uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. G.; zarzucając w obszernej skardze naruszenie art. 28 kpa oraz art. 7, 75, 77 § 1, 78, 80, 84, 85 i 107 § 3, 138 § 2 kpa, oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], odrzucenie odwołań A. SA oraz R. Sp. z o.o. i uznanie decyzji Starosty W. za ostateczną.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty W. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonych w W. w rejonie ulic [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.).

5. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa.

Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.

6. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest możliwe, jeżeli postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie każde przy tym rażące naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzać będzie podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ nie wszystkie te naruszenia wiązać się będą z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, i nie wykazał, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego – czyli, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, twierdząc, że rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.

Sąd tego poglądu nie podziela. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Starosta W. rozstrzygnął sprawę wszczętą wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy. Ponieważ, jak wyżej wskazano, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, obowiązkiem organu drugiej instancji jest również przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, i ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej – a nie tylko weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem Sądu, z uwagi na zasadę szybkości postępowania administracyjnego, określoną w art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a szczególnie ze względu na konieczność zapobiegania przewlekłości, stwierdzić należy, iż korzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, winno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoistancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

7. W wyroku z dnia 17 października 1996 r. I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Sąd podziela to stanowisko w zupełności.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.