Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 59/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art.. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust.1 i 2, art. 19 ust.1 i 2, art. 31 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Rokiciny z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXV/170/12 w sprawie regulaminu dostarczania wody z gminnej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej 1. stwierdza nieważność § 10 ust. 2, § 20, § 24 ust. 6 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. a.bł.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Rokiciny z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXV/170/12 w sprawie regulaminu dostarczania wody z gminnej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej. Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W § 20 kwestionowanej uchwały określono warunki przyłączania do sieci. Z zapisu tego wynika, że: "warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych". W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata (odbiorcę), zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej.

Następnie skarżący podniósł, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07, wskazał, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy oraz udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. Podobna teza wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 432/06, w którym Sąd stwierdził niedopuszczalność obciążania właściciela przez gminę obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za jego zgodą. Identyczna teza wynika także z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kc 675/07.

W dalszej kolejności Prokurator Rejonowy zaznaczył, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie musi wynikać z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała została oparta na art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w powyższym zakresie. Powołane w podstawie prawnej ww. uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Skarżący podkreślił, że z istoty upoważnienia wynika, iż musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Powinno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Ustalone zakwestionowana uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat.

W ocenie skarżącego skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości są bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rokiciny wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu podjęcia przez nią uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę poprzez wykreślenie w całości § 20 zaskarżonej uchwały, wskazując jednocześnie, że pozostałe postanowienia zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim i powinny zostać utrzymane w mocy.

Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, podnosząc, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje nieważność od chwili uchwalenia kwestionowanego przepisu.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek organu o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Rokiciny nr XXV/170/12 w sprawie regulaminu dostarczania wody z gminnej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, która w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w rozumieniu art.87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżącego, została podjęta, nie tylko na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ale także m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów – art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (tj. w sprawach innych niż wymienionych w pkt 1-14a tego ustępu) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten zawiera zatem w swej treści odesłanie do przepisów innych ustaw określających owe "inne sprawy należące do kompetencji rady". I takim przepisem jest niewątpliwie drugi powołany w podstawie prawnej uchwały – art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu został określony w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając na uwadze powyższe w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie można pominąć, że Prokurator Rejonowy w swej skardze wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały", nie określając zakresu żądania (tj. nie wskazując, czy żądanie to obejmuje uchwałę w całości, czy też jedynie w części). Natomiast uzasadnienie skargi, odnoszące się wyłącznie do przepisów związanych z obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez podmioty ubiegające się o przyłączanie do sieci, koncentruje się wokół przepisu § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmuje regulacje związane z obowiązkiem wybudowania wskazanych wyżej urządzeń na koszt potencjalnego odbiorcy i w tym zakresie ocenił zasadność skargi, a ponadto przedmiotem oceny Sąd uczynił także kwestie związane z ponownym odpłatnym przyłączeniem do sieci, o którym mowa w § 10 ust. 2 kwestionowanej uchwały. Zasadniczym powodem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest zatem niezgodność całego § 20 zaskarżonej uchwały przede wszystkim z art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zaś niezgodność § 24 ust. 6 uchwały z powołanymi przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma już charakter wtórny, przepis ten bowiem jest merytorycznie powiązany z § 20 kontrolowanej uchwały. Natomiast kwestia niezgodności § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały z art. 19 ust. 1 i ust.2 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi odrębny powód uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci" (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. W szczególności przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Innymi słowy, ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 87/13; WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 90/08; WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, przepisy § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały nakładają obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy poprzez użycie zwrotu "za zgodą") daje bowiem Gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" – które są niezbędne do dokonania przyłączenia – od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to Gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia". Z kolei "dobrowolna" zgoda odbiorcy pociąga za sobą obowiązek zawarcia umowy z Gminą, regulującej tryb i zasady przejęcia przez Gminę urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, co jednoznacznie wynika z § 20 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu. Z kolei ust. 4, 5 i 6 § 20 zaskarżonej uchwały w sposób władczy narzucają formę zawieranej umowy oraz jej poszczególne elementy, co sprzeciwia się funkcjonującej na gruncie prawa cywilnego zasadzie swobody zawierania umów. Forma umowy nie może zatem zostać określona w akcie prawa miejscowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 378/06 oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 59/14, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W łączności systemowej z zakwestionowanym powyżej § 20 zaskarżonej uchwały, z uwagi na merytoryczny aspekt, pozostaje § 24 ust. 6 tej uchwały, który stanowi, że jeżeli: "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę, że środków własnych, urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń". Podkreślić przy tym należy, że przepis ten nie tylko odwołuje się do "obowiązku" wynikającego z § 20 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, ale co więcej, nakłada dodatkowy obowiązek w postaci odbioru urządzeń wybudowanych ze środków własnych odbiorcy.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Powyższy przepis reguluje zatem w sposób wyczerpujący zasady odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków na rzecz gminy. Natomiast treść upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje podstaw do konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy regulacji ustawowej. Z tego wniosek, że określone w § 20 zaskarżonej uchwały zasady regulujące przejmowanie urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych naruszają również art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a ponadto ingerują w prawo strony do swobodnego ukształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/08, CBOSA, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych powyżej względów za wykraczające poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy uznać także postanowienia § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, wprowadzające odpłatność ponownego przyłączenia nieruchomości "na odrębnie ustalonych warunkach świadczenia usług".

W tej sytuacji, należy stwierdzić, że zarówno § 20 (wszystkie jego ustępy), jak i § 24 ust. 6 oraz § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie stwierdził bowiem, aby pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały naruszały prawo.

Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, że bez wpływu na możliwość dokonania w niniejszej sprawie sądowej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego pozostała jego "zmiana" w toku postępowania sądowoadministracyjnego w drodze uchwały Rady Gminy Rokiciny nr XLI/236/18 o zmianie uchwały Nr XXV/170/12 z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody z gminnej sieci wodociągowej i odprowadzania ścieków do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, podjętej w dniu 10 stycznia 2018 r. Utrata mocy zaskarżonej uchwały, w zakresie wskazanym w § 1 ww. uchwały zmieniającej, co najwyżej wywołuje skutek ex nunc (od momentu jej uchylenia), co oznacza, że derogowane w takim trybie postanowienia uchwały (§ 10 ust. 2 oraz § 20), mogą mieć jednak zastosowanie do sytuacji sprzed tego okresu, a w konsekwencji zasadne było poddanie jej sądowej ocenie, co - jak wskazano powyżej - Sąd uczynił stwierdzając jej nieważność w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku.

M.K.