Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 347/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 136, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych na budynku garażu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego garażu na dz. nr 33/1 AM-49 obręb L., przyległego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J.L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A.B., R.B. i S.P. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych na budynku garażu poprzez wykonanie robót budowlanych w następującym zakresie:

I. p. S.P.: zdemontowanie stropodachu i wymienienie go na nowy, wykonanie nowej wylewki cementowej na stropodachu garażu,

II. p. A.B. i p. R.B.: wymiana fundamentów pod budynkiem garażu, wykonanie nowego podłoża jako wylewki betonowej w garażu, wstawienie stolarki okiennej zgodnie ze stanem pierwotnym, zbicie istniejących tynków na elewacjach i wykonanie nowych cementowo wapiennych zacieranych na gładko - z zachowaniem odstępu czasowego po wykonaniu "podcinki" i skuciu tynków w celu osuszenia ścian, usunięcie zarysowań na ścianach, zbicie istniejących tynków na ścianach wewnętrznych i wykonanie nowych tynków, wykonanie izolacji poziomej ścian metodą cięcia murów w celu ograniczenia kapilarnego podciągania wody i dalszej korozji ścian,

w terminie do dnia 31 października 2016 r.,

oraz zakazał użytkowania budynku garażowego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto, jako wymagania szczególne wskazał: 1. Roboty należy prowadzić z zachowaniem maksimum ostrożności, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zasadami wiedzy technicznej, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. 2. Po wykonaniu nałożonych obowiązków należy wykonać stosowne protokoły, potwierdzające prawidłowość wykonania nałożonych obowiązków. 3. Wszelkie roboty wykraczające poza zakres odtworzenia stanu pierwotnego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego było pismo złożone przez A.B. z dnia 7 lipca 2015 r. z prośbą o przeprowadzenie kontroli oraz informujące o złym stanie technicznym budynku garażu.

Jak wskazał organ pierwsze instancji, oględziny przeprowadzone w dniu 30 lipca 2015 r. potwierdziły fakt istnienia budynku garażu przyległego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w J.-L.. Na budynku garażu zlokalizowany jest taras. Obiekt ma ściany betonowe, strop żelbetowy. Od stropu odpada tynk, widoczne są spękania konstrukcji stropu oraz przecieki wód opadowych, które świadczą o nieszczelności tarasu. Widoczne jest ugięcie stropu. Na ścianach widoczne są zarysowania i pęknięcia konstrukcyjne. W przyziemiu widoczne jest zawilgocenie ściany. Tynki zewnętrzne cementowe odpadające, wykazujące liczne spękania (tynki "głuche"). W ścianie zlokalizowane są dwa otwory okienne bez stolarki okiennej. Taras na stropie garażu jest zniszczony - nawierzchnia to wylewka cementowa - pokruszona, zawilgocona i odpadająca. W trakcie kontroli od p. B. pobrano opinię techniczną konstrukcji budynku garażowego sporządzona przez mgr inż. W.K.. Opinia została uzupełniona w dniu 17 sierpnia 2015 r..

W toku prowadzonego postępowania organ wystąpił do Starosty O. o przekazanie dokumentacji związanej z uzyskaniem zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w J.L.. Natomiast Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 października 2015 r. przekazało operat szacunkowy oraz orzeczenie techniczne nieruchomości z marca 1979 r.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2015 r. rozprawy administracyjnej organ ustalił, że: obiekt nie jest użytkowany, a jedynie taras znajdujący się na dachu garażu; ostatnio przeprowadzono roboty remontowe w latach 2003-2005; strony nie są zgodne co do rozbiórki obiektu, bowiem p. B. są na tak, p. P. na nie; strony są zgodne, że obiekt należy remontować, ale w różnym zakresie: p. B. obiekt należy rozebrać i odbudować, p. P. remontować tylko dach – taras.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie pozwala organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na stwierdzenie, że na terenie działki nr 33/1 znajduje się budynek mieszkalny wraz z przylegającym do niego budynkiem garażu. W budynku mieszkalnym znajdują się dwa samodzielne lokale mieszkalne wraz z przynależnymi do niego pomieszczeniami. Lokal mieszkalny nr 1 ma powierzchnię użytkową 59,34 m2 i przynależne pomieszczenia o powierzchni 18,23 m2. Lokal mieszkalny ma powierzchnię użytkową 55,67 m2 i przynależne pomieszczenia o powierzchni 29,62 m2 w tym garaż. W dokumentacji otrzymanej od Starosty O. związanej z wydaniem zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych, znajdują się szkice lokali mieszkalnych wraz z rzutem piwnic, na których nie jest naniesiony taras oraz balkony, a jedynie otwory okienne i drzwiowe. Natomiast w dokumentacji otrzymanej od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O. w operacie szacunkowym w danych ogólnych jest informacja, że z pokoju na parterze jest wyjście na duże tarasy o pow. użytk. 65,4 m2, a z pokoi na I piętrze wyjście na balkon oraz taras.

W rozpatrywanym przypadku należy stwierdzić, że obiekt budowlany - budynek garażowy będący przedmiotem prowadzonego postępowania znajduje się w złym stanie technicznym. Potwierdzają to przeprowadzone w dniu 30 lipca 2015 r. oględziny oraz opinia techniczna sporządzona przez p. mgr inż. W.K. (data opracowania lipiec 2015 r. uzupełniona w sierpniu 2015 r.). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budynek garażu jest użytkowany (obecnie dach budynku jest tarasem), nieremontowany. Ściany są konstrukcji betonowej, a strop jest wykonany w konstrukcji żelbetowej. Fundament jest betonowy, w którym znajdują się kamienie polne (otoczaki), zgodnie z przedłożona opinią, beton kruszył się pod szpadlem. Na ścianach zewnętrznych widoczne są spękania, pęknięcia, które świadczą o ich złym stanie technicznym. Tynki na ścianach zewnętrznych cementowe, odpadające, miejscami tzw. "głuche". Widoczne są także ślady zawilgocenia. W ścianie zlokalizowane są dwa otwory okienne bez stolarki okiennej. Konstrukcja stropu została wykonana w technologii płyty żelbetowej z podciągami wzmacniającymi. Widoczne jest ugięcie stropu, ze śladami przecieków wód opadowych z tarasu, z odpadającym tynkiem z sufitu. Wylewka betonowa została wykonana z jastrychu betonowego, który jest zmurszały. Na stropie garażu jest taras z nawierzchnią z wylewki cementowej, która jest pokruszona, zawilgocona i miejscami odpadająca. Wymienione nieprawidłowości nie dyskwalifikują – zdaniem organu - tego obiektu budowlanego z możliwości wykonania remontu i przywrócenia go do stanu technicznego pozwalającego na bezpieczne i zgodnego z obowiązującymi przepisami użytkowanie. Aby tego dokonać należy jednak wykonać roboty budowlane wymienione j/w.

W rozpatrywanym przypadku decydujący wpływ na to kto jest adresatem i w jakim zakresie decyzji nakazowej wydanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, ma koncepcja architektoniczna budynku. Dostęp na taras jest możliwy tylko z lokalu mieszkalnego nr 1, którego właścicielem jest S.P., wobec czego należy uznać, że jest on przeznaczony do wyłącznego użytku osób zamieszkałych w tym lokalu i to właściciel tego lokalu jest zobowiązany dokonać remontu tarasu, natomiast p. B. zobowiązani są dokonać remontu pozostałych elementów budynku garażowego. Uwzględniając powyższe należało orzec jak na wstępie.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i R.B., wskazując, że dotyczy ono sugerowanego sposobu remontu garażu i nakazania sąsiadowi S.P. wyremontowanie dachu ich garażu. Co do sposobu wykonania remontu stanowczo domagają się wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Garaż jest w wysokim stopniu zdekapitalizowany i rozbiórka jest jedynym sensownym rozwiązaniem z powodów technicznych a przede wszystkim ekonomicznych. Zresztą garaż nadawał się do gruntownego remontu już w dniu kupna w 2002 r.

Jeśli chodzi o drugi aspekt odwołania, odwołujący podnieśli, że w uzasadnieniu decyzji który z sąsiadów jest adresatem decyzji nakazowej powołano się na koncepcje architektoniczną budynku i na operat szacunkowy z 1979 r. W omawianej kwestii nie może to być brane pod uwagę. Po pierwsze operat ten nie miał nic wspólnego ze stanem faktycznym na czas dokonania transakcji kupna naszych części nieruchomości, po drugie na tą okoliczność sporządzono w 2002 r. operat szacunkowy, na którym to PINB z niewiadomych powodów w ogóle się nie opiera. Ponadto, jeśli chodzi o koncepcję architektoniczną to budynek był budowany jako budynek jednorodzinny co się wiąże z określonymi skutkami prawnymi. Przede wszystkim właściciel był jeden od 2002 r. Jest to budynek dwurodzinny mający dwóch właścicieli. Automatycznie zmieniają się więc stosunki prawne. Garaż posiadają Państwo B. jako pomieszczenie przynależne. Na stan prawny w 2002 r. w momencie kupna tych lokali przynależność rzeczy głównej nie mogła mieć dwóch właścicieli. Ewentualne korzystanie z dachu garażu przez sąsiada wymagałoby zgody właściciela, aneksu w dokumentach lub ewentualnej adnotacji w księgach wieczystych. A prawo stanowi, że co w księdze zapisane istnieje a nie zapisane nie istnieje. Tak więc taras p. P., ani prawo do jego korzystania dla tego pana nie istnieje. Nie może zaistnieć sytuacja, że jedna strona coś kupiła ze wszystkimi konsekwencjami, a druga strona z tego samowolnie i bezpłatnie korzysta. Dlatego bezprawna jest decyzja PINB nakazująca sąsiadowi wymianę dachu garażu, która to decyzja gdyby doszła do skutku usankcjonowałaby ten stan bezprawia. W związku z tym odwołujący domagają się pominięcia osoby S.P., w kwestiach remontu. Jest on stroną jedynie jako współwłaściciel niepodzielonej sądownie działki. To odwołujący zapłacili za grunt pod garażem, płacili i płacą podatek za garaż oraz ponoszą odpowiedzialność za ten obiekt.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Wydając zaskarżoną decyzję organ zastosował art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 66 został umieszczony w rozdziale VI zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on konkretyzację zawartego w art. 61 nakazu dotyczącego przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału VI Prawa budowlanego dotyczących utrzymywania obiektu. Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz w dalszych przepisach rozdziału VI. W konsekwencji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy.

Nadto organ zauważył, że konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego garażu nie budzi wątpliwości w kontekście ustaleń zawartych w protokole z oględzin sporządzonym w dniu 30 lipca 2015 r., dokumentacji fotograficznej oraz opinii technicznej, którą opracował mgr inż. W.K.. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nieprawidłowo wskazał adresatów decyzji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że garaż stanowi własność R.B. i A.B.. Potwierdza to akt notarialny z dnia 5 września 2002 r. Repertorium A nr [...]. Ustawodawca wyraźnie określił krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiedniej kondycji. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego są nimi właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Stąd zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprawidłowe wskazanie adresatów rozstrzygnięcia niezgodne z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego.

Skargę na ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł S.P., zarzucając naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną,

2. przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji jedynie na informacji z rejestru gruntów, podczas gdy wystarczyło sprawdzić księgę wieczystą by ustalić stan prawny nieruchomości, jak również ustalić czy w budynku została utworzona wspólnota mieszkaniowa, czego organ zaniechał,

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4. art. 196 § 2 kc poprzez przyjęcie, że wspólność w częściach ułamkowych nie jest współwłasnością, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do błędnego przekonania, iż w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia ze współwłasnością,

5. art. 206 kc poprzez przyjęcie, że współwłaściciel nie ma prawa do współposiadania rzeczy wspólnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało, iż organ uznał, że skarżący nie ma prawa do współposiadania spornego tarasu.

Ponadto, skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że A. i R.B. przysługuje prawo własności tarasu, na który wchodzi się z lokalu skarżącego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że zgodnie z treścią aktu notarialnego repetytorium A nr [...] z dnia 3 lipca 2002 r. skarżącemu przysługuje udział w częściach wspólnych nieruchomości i powierzchniach budynku nie przeznaczonych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali w wysokości 476/1000. Zaś z aktu notarialnego ani księgi wieczystej nie wynika by taras znajdujący się na dachu garażu stanowił odrębną własność A. i R.B.. Dlatego też organ dochodząc do przekonania, że jest on właścicielem przedmiotowego prawa, sam przyznał Państwu B. prawa, których nie posiadają i które nie wynikają z dokumentów będących w obrocie prawnym. W prawie polskim nie ma czegoś takiego jak domniemanie prawa. Aby stać się właścicielem jakiejś nieruchomości koniecznym jest posiadanie do niej tytułu prawnego. Samo założenie, że jeżeli garaż znajdujący się pod spornym tarasem jest własnością Państwa B., to także taras na nim stanowi jego własność, jest błędnym. Po pierwsze dlatego, że nie ma i nigdy nie było schodów z zewnątrz na taras, ani też schodów z wnętrza samego garażu. Zatem gdyby Państwo B. chcieli wejść na taras musieliby przejść przez lokal skarżącego. Zatem – jak wskazał skarżący - zgodnie z § 2 art. 196 kodeksu cywilnego do współwłasności w częściach ułamkowych, która jest w przedmiotowej sprawie, stosuje się przepisy działu IV księgi drugiej Kodeksu Cywilnego dotyczącego własności. Zgodnie z art. 200 kc każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Ponadto, na podstawie art. 206 kc każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Zaś w przedmiotowym stanie faktycznym jedynym możliwym posiadaniem dającym się pogodzić z posiadaniem drugiego współwłaściciela jest podział do korzystania, w których sporny taras jest użytkowany wyłącznie przez skarżącego, podobnie jak drugi taras jest użytkowany wyłącznie przez Państwa B..

Jako uzasadnienie naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący wskazał natomiast, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem niewątpliwie stroną w sprawie powinien być współwłaściciel nieruchomości, bowiem zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa "posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym oznacza możność wskazania określonego przepisu prawnego, z którego wynikałoby, iż dane postępowanie administracyjne będzie oddziaływać na konkretne prawo danego podmiotu." (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1314/13). W przedmiotowej sprawie jest to prawo współwłasności wynikające z umowy darowizny i m.in. art. 206 kc. Dlatego też odebranie przymiotu strony niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tej zaś sprawie trudno nie odnieść wrażenia, że organ nie zapoznał się nawet z aktami notarialnymi zakupu lokali lub też nie uwzględnił ich zapisów, przypisując jednemu z nich treść, której nie posiada. Na podstawie zaś art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast w przedmiotowej sprawie, patrząc na dokumenty trudno wywnioskować, które zdanie lub twierdzenie z aktu notarialnego czy też księgi wieczystej doprowadziło organ do przekonania, że taras jest własnością Państwa B..

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a..

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy prawa w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a..

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten znajduje zaś zastosowanie w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast - wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r., którą nakazano A.B., R.B. i S.P. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych na budynku garażu położonego w J.L. przy ul. [...] poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. adresata nałożonych obowiązków.

Ze stanowiskiem organu odwoławczego sąd w pełni się zgadza. W pierwszej kolejności należy jeszcze zauważyć, że wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do naruszenia jakich przepisów procedury administracyjnej doszło w pierwszej instancji, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków dowodowych dla ustalenia jej stanu faktycznego, czym naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że garaż stanowi własność R.B. i A.B.. Potwierdza to akt notarialny z dnia 5 września 2002 r. Repertorium A nr [...], ustawodawca wyraźnie zaś określił krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiedniej kondycji technicznej. Zgodnie bowiem z art. 61 Prawa budowlanego są nimi właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji podstawą ustalenia adresata nałożonych obowiązków była "koncepcja architektoniczna budynku", co stoi w sprzeczności z przytoczonym przepisem. Zdaniem PINB, ponieważ dostęp na taras jest możliwy tylko z lokalu mieszkalnego nr 1, którego właścicielem jest S.P., należało uznać, że jest on przeznaczony do wyłącznego użytku osób zamieszkałych w tym lokalu i to właściciel tego lokalu jest zobowiązany dokonać remontu tarasu, natomiast Państwo B. zobowiązani są dokonać remontu pozostałych elementów budynku garażowego.

Trzeba tutaj podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Powyższym wymogom nie sprostał w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. To zaś dowodzi prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Przy czym podkreślenia tutaj wymaga, że rozstrzygniecie takie może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, ustalenie podmiotu, do którego winien być skierowany nakaz wynikający z przepisów Prawa budowalnego jest okolicznością o zasadniczym wpływie na prowadzone postępowanie, zatem okolicznością wykraczającą poza zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a..

Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak wystarczających ustaleń co do adresata obowiązku nakładanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mógł stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, przy podjęciu której organ odwoławczy nie dokonywała żadnych ustaleń. Wskazał w niej jedynie, że z aktu notarialnego z dnia 5 września 2002 r. (Repertorium A nr [...]) wynika, że garaż stanowi własność R.B. i A.B.. Skarżący zaś kwestionując to stwierdzenie mówi o tarasie, który znajduje się na dachu garażu, z którego korzysta skarżący. Nie można zatem uwzględnić zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że A. i R.B. przysługuje prawo własności tarasu, na który wchodzi się z lokalu skarżącego, jak również zarzutów naruszenia art. 77 § 1 art. i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a..

Trudno również uwzględnić zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 196 § 2 i art. 206 kodeksu cywilnego, skoro organ odwoławczy w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stwierdził ani że skarżący nie jest stroną ani nie podnosił kwestii współwłasności.

Na marginesie należy jeszcze dodać, że pełnomocnik skarżącego na rozprawie wyjaśnił, iż wobec niezgłoszenia sprzeciwu przez Starostę uczestnicy postępowania dokonali rozbiórki spornego obiektu.

Stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi w całości.