Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 619/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 7, art. 77, art. 104, art. 107 par. 1, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Referent- stażysta Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu gminy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz R. T. kwotę 3 227zł ( trzy tysiące dwieście dwadzieścia siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L. ustalił wysokość dotacji w kwocie [...] zł jako przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy L. przez Przedszkole Niepubliczne [...] w Z. oraz określił termin naliczenia odsetek należnych od ww. kwoty od dni przekazywania kolejnych transz. Organ stwierdził, że w związku z tym, iż dotacje udzielone R. T. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają one zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ podał, że niezgodnie z przeznaczeniem została wykorzystana ta część dotacji, z której opłacono raty leasingowe pojazdu Hyundai ix35 w łącznej kwocie [...] zł, który ostatecznie skarżący wykupił od leasingodawcy.

W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewskazanie strony postępowania oraz niewskazanie okresu za jaki orzeka się zwrot dotacji. W związku z powyższym zarzutem, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi, który złożył pełnomocnictwo już w dniu 01 grudnia 2014 r., lecz skarżącemu oraz naruszenie art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r.

o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.s.o."), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że raty leasingowe w leasingu operacyjnym nie są wydatkami bieżącymi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę skarżonej decyzji w ten sposób, że stwierdza się, iż dotacja wypłacona skarżącemu została wydatkowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w związku z tym nie stwierdza się kwoty dotacji do zwrotu, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji

w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu gminy stanowi art. 252 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zdaniem organu, Wójt Gminy L. prawidłowo ustalił, iż niezgodnie

z przeznaczeniem została wykorzystana ta część dotacji, z której opłacono raty leasingowe pojazdu Hyundai ix35 w łącznej kwocie [...] zł, który to ostatecznie skarżący wykupił od leasingodawcy. Niewątpliwie bowiem samochód ten zwiększył prywatny majątek strony prowadzącej przedszkole. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, że dotacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, zostały przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia

19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, gdzie stwierdzono, iż wydatki na: reklamy oferty edukacyjnej, podatek od nieruchomości, koszty zakupu gadżetów, artykułów spożywczych, rat leasingowych, usługi gastronomiczne, noclegi, koszty usług doradczych, obsługi prawnej nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.

W skardze strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności

w całości decyzji organu drugiej instancji wraz z poprzedzającą ja decyzją organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 157 § 2 w zw.

z art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. nie oznaczono prawidłowo strony postępowania - adresata decyzji, skierowano ją bowiem do firmy przedsiębiorcy, to jest nazywa pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, a nie do osoby fizycznej będącej przedsiębiorcą; naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku ustosunkowania się do stanowiska skarżącego, iż decyzja organu pierwszej instancji skutkuje nieważnością, ponieważ nie oznaczono strony postępowania - adresata decyzji oraz nie wskazano (nie określono) okresu za jaki orzeka się zwrot dotacji do budżetu Gminy L.; naruszenie art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że raty leasingowe w leasingu operacyjnym nie są wydatkami bieżącymi; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym (nieuzasadnionym) przyjęciu, iż samochód - przedmiot leasingu zwiększył majątek prywatny skarżącego, podczas gdy pojazd zwiększył majątek związany z prowadzoną działalnością gospodarczą i został ujęty w ewidencjach bilansowej oraz podatkowej przedszkola prowadzonego przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 90 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.s.o."). Także art. 104, 107 § 1 oraz 138 w zw. z art. 15 k.p.a.

Sąd uznał za niedopuszczalny skrót, jakiego dopuścił się organ w decyzji, ostatecznie uznając, że niezgodnie z przeznaczeniem została wykorzystana ta część dotacji, z której opłacono raty leasingowe pojazdu Hyundai ix35 w łącznej kwocie

[...] zł. Jedyne na co wskazano to, to, że samochód ten ostatecznie zwiększył prywatny majątek strony skarżącej prowadzącej przedszkole, który to ostatecznie wykupił pojazd od leasingodawcy. Na poparcie swego stanowiska przywołano jedynie fragment z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 1858/2012, że "wydatki na: reklamy oferty edukacyjnej, podatek od nieruchomości, koszty zakupu gadżetów, artykułów spożywczych, rat leasingowych, usługi gastronomiczne, noclegi, koszty usług doradczych, obsługi prawnej nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o." . Jednak NSA wyłączył tu tę możliwość w ściśle ustalonym, indywidualnym stanie sprawy, odmiennym niż badany obecnie.

WSA wyjaśnia, że stosownie do art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., dotacje, o których mowa w ust. la-3b niniejszego artykułu, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki

w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Z kolei postępowanie dowodowe (art. 7 i 77 k.p.a.) ma na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w kontekście określonej normy materialnego prawa administracyjnego.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 kwietnia 2014r., I SA/Bk 634/13 (ONSAiWSA z 2015r., nr 4 s. 32), poczyniono szeroki wywód na temat wykładni i zastosowania tego przepisu. Należy ostatecznie powtórzyć, że

w ramach dofinansowania realizacji zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała jej podstawowa działalność i z dotacji mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Za jedynie wyraźne wykluczenie uznaje się finansowanie wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Ostatecznie ustalenie zasady finansowania wydatków "pośrednich" nie może być arbitralne i mechaniczne.

W takich sytuacja uzasadnienie musi odnosić się do indywidualnych warunków sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygania.

Obecnie w ocenie WSA uzasadnienie nie objęło istoty i ustalenia w tym zakresie nie zostały dokonane w całokształcie materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów pominiętych całkowicie w treści decyzji, w tym pisemne oświadczenie skarżącego.

Należy przypomnieć, że leasing bieżący (operacyjny) charakteryzuje się oddaniem rzeczy do odpłatnego używania. Skarżący w odwołaniu podnosi, że raty leasingu operacyjnego były wydatkowane na pojazd, który służył dowożeniu dzieci. Zatem co do zasady nie można automatycznie wyłączyć z dotacji wydatków związanych z używaniem samochodu tylko dlatego, że został on następnie kupiony przez beneficjenta. Jedynie analiza konkretnych co do dat, wysokości itp. wydatków

w zestawieniu z potrzebami placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,

w tym profilaktyki społecznej; tak pod względem tego czy były to wydatki bieżące, jak

i tego czy nie były to wydatki na inwestycje i zakupy inwestycyjne, mogła doprowadzić do wydania odpowiedniej decyzji. Tego zabrakło i to też jest wskazaniem do ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 153 p.p.s.a). Przede wszystkim należało rozpocząć od wyjaśnienia jak się miały wydatki do bieżących potrzeb placówki. Przeanalizować charakter rat leasingu, także w oparciu o załączoną umowę. Następnie ustalenia zweryfikować według zasad logiki i doświadczenia życiowego, oraz

w granicach nakreślonych przez prawidłowe zrozumienie art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., czyli poprzez to, że zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej należy rozumieć całościowo, a na ich realizację składa się ciąg czynności o charakterze merytorycznym, administracyjnym i obsługowym. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia należy przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.)

Należy również przypomnieć, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność prawna posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata

w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest to, że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji, jako aktu stosowania prawa, nadaje jej cechy aktu indywidualnego i konkretnego. Dodatkowo przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jak i w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu.

Ocena dokonywana przez organ odwoławczy nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 k.p.a. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia,

w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie.

WSA wskazuje, że w orzecznictwie wręcz wyrażono pogląd, iż brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego (wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2015r., II SA/Kr 1496/14).

Nie ma wątpliwości co do tego, że w odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie strony postępowania oraz niewskazanie okresu za jaki orzeka się zwrot dotacji i w związku z tym wnosi

o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zarzucono również naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi, który twierdzi, że złożył pełnomocnictwo już w dniu 1 grudnia 2014 r. Niewątpliwie są to zarzuty dotykające problemów prawnie doniosłych.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ całkowitym milczeniem pominął te dwie kwestie. Zatem nie wiadomo czy uznał je za nieistotne, niezasadne czy może w ogóle ich nie rozpatrzył. Ponownie wydając decyzję w sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organ musi ustosunkować się do tych kwestii i zająć jasne stanowisko kto ostatecznie jest adresatem decyzji i czy decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa pod tym względem. Powinien również przeanalizować skuteczność jej doręczenia. Swoje rozważania powinien przedstawić

w uzasadnieniu.

Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i nast. p.p.s.a. Postepowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji umorzono stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61§ 6 pkt 1 p.p.s.a.

M. Łent L. Kleczkowski U. Wiśniewska