Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1375/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust.5, art.19 ust.3pkt1 i pkt2
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 312 ust.1, art 317 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1112
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości "D." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 844/14 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "D." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w Ł. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2013 r. nr ... w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim mocy postanowienie z 20 czerwca 2013 r. nr .... wydane przez Zarządzającego Łódzką Specjalną Strefą Ekonomiczną; 3) zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Syndyka Masy Upadłości "D." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w Ł. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 844/14, wydanym w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości D. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 28 października 2013 r. nr ... w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, oddalił skargę.

Sąd przyjął następujące ustalenia w sprawie:

Decyzją Zarządzającego Łódzką Specjalną Strefą Ekonomiczną (SSE) z dnia 22 lipca 2003 r. D.Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.i (dalej "spółka", "przedsiębiorca") uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Łódzkiej SSE. Zgodnie z zezwoleniem przedsiębiorca powinien m.in. zatrudnić 45 pracowników do dnia 31 grudnia 2008 r. i utrzymać ten poziom zatrudnienia do dnia 31 grudnia 2013 r.

Według ustaleń zarządcy omawianej strefy, dokonanych na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach 20 marca, 18 czerwca, 4 września i 17 grudnia 2013 r., średnioroczny poziom zatrudnienia w spółce 2012 r. wyniósł 58,03 pracowników. Począwszy od grudnia 2012 r. zatrudnienie w strefie było niższe niż wymagany poziom 45 pracowników. W styczniu 2013 r. przedsiębiorca nie zatrudniał żadnego pracownika, zaś w lutym 2013 r. zatrudnienie wynosiło 2 osoby. Było to następstwem zawartej w dniu 12 grudnia 2012 r. przez spółkę umowy dzierżawy jej przedsiębiorstwa z D. D.Sp. z o.o. w Ł..

W sprawie, co jest niesporne, postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie ... Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi ogłosił upadłość przedsiębiorcy D. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., z możliwością zawarcia układu. Następnie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r. Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi zmienił sposób prowadzenia upadłości, z upadłości z możliwością zawarcia układu na upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Gospodarki spółka zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy, na którą posiadała zezwolenie, co stanowi podstawę dla cofnięcia zezwolenia, stosownie do przepisu art. 19 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm., dalej "usse"). W myśl tego przepisu, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie. Ponadto, zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 usse, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu.

Organ wszczął przeciwko upadłemu przedsiębiorcy postępowanie o cofnięcie omawianego zezwolenia, doręczając stosowne zawiadomienie Syndykowi masy upadłości D.sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Ł., co w sprawie nie jest kwestionowane. W myśl art. 16 ust. 5 usse, Minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Stosownie zaś do art. 16 ust. 6 ussa, do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z 20 czerwca 2013 r., Nr ... Zarządzający Łódzką SSE przekazał pozytywną opinię, nie wnosząc zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia Nr... z 22 lipca 2003 r.

Na powyższe postanowienie przedsiębiorca złożył zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 kpa. Według zarzutów spółki, wydając wspomnianą opinię, nie wzięto pod uwagę, iż w miejscu, gdzie działała spółka i w oparciu o jej majątek, jest i nadal będzie prowadzona działalność gospodarcza tożsama z działalnością określoną w zezwoleniu. Utrzymywany będzie, a nawet przekroczony, stan zatrudnienia przewidziany w zezwoleniu. Ponadto pominięto treść art. 316 ust. 2 oraz art. 317 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm., dalej "puin") oraz nie rozważono społeczno-gospodarczych skutków cofnięcia zezwolenia.

W myśl art. 316 ust. 2 puin, sprzedaż przedsiębiorstwa upadłego może być poprzedzona umową dzierżawy na czas określony z prawem pierwokupu, jeżeli przemawiają za tym względy ekonomiczne. Zgodnie z art. 317 ust. 1 tej ustawy, na nabywcę przedsiębiorstwa upadłego przechodzą wszelkie koncesje, zezwolenia, licencje i ulgi, które zostały udzielone upadłemu, chyba że ustawa lub decyzja o ich udzieleniu stanowi inaczej.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego Zarządzający Łódzką SSE miał podstawy do wydania pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, gdyż przedsiębiorca rażąco uchybił warunkowi dotyczącemu zatrudnienia i zaprzestał działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

Na powyższe postanowienie Syndyk masy upadłości D.sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 oraz art. 106 § 4 i 5 kpa oraz art. 16 ust. 5 usse. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 144 kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nie zbadanie konsekwencji związanych z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, a tym samym wydanie decyzji dowolnych;

2. art. 10 § 1 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 144 kpa przez niewyznaczenie stronie terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów.

Zdaniem skarżącego przedsiębiorcy, wydając opinię, organ nie wziął pod uwagę konsekwencji społecznych związanych z utratą miejsc pracy, oraz ekologicznych związanych ze skażeniem środowiska. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni norm prawa upadłościowego i naprawczego, a szczególności art. 316 i 317 ustawy, czego konsekwencją było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jak podniósł, samo ogłoszenie upadłości, nawet likwidacyjnej, nie powoduje zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku wydzierżawienia przedsiębiorstwa upadłego syndyk prowadzi je we własnym imieniu, ale na rzecz upadłego, ponieważ pod pojęciem "dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa", w rozumieniu art. 206 ust. 1 puin, mieści się zarówno prowadzenie przedsiębiorstwa osobiście przez syndyka, jak i przez osoby trzecie będące dzierżawcami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym była mowa na wstępie, nie dopatrując się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji opinia wydana w trybie przepisu art. 16 ust. 5 usse stanowi element materiału dowodowego. Jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99, czy też uchwała składu 5 sędziów NSA z 18 września 1995 r., sygn. akt VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Toteż postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Ponadto ze swej natury opinia ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 219/09).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji żaden z przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wytycznych co do treści omawianej opinii. Dlatego oceny zasadności opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy należy dokonywać w oparciu o zakreślone w art. 3 usse założenia, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej przepisem strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w tym m.in przez tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 usse). Przyjęcie jako jednego z podstawowych założeń działania specjalnej strefy ekonomicznej, jakim jest tworzenie nowych miejsc pracy, przekłada się na podstawowy i ujęty w art. 16 ust. 2 pkt 1 usse. warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę określonej liczby osób przez określony czas. Współgra to z art. 19 ust. 4 usse stanowiącym zakaz zmiany zezwolenia przez obniżenie przyjętego poziomu zatrudnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia kontroli, potwierdzające okoliczność zaprzestania przez przedsiębiorcę prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej i związane z tym ograniczenie zatrudnienia, nie mogły być inaczej ocenione niż spełnienie przesłanek cofnięcia wspomnianego zezwolenia, dające w tym przedmiocie podstawę do wydania opinii pozytywnej.

Akcentując brak spełnienia w całości przez przedsiębiorcę zobowiązania przyjętego w warunkach zezwolenia, za nieuzasadnioną, dla potrzeb sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał argumentację skarżącego przedsiębiorcy w kwestii możliwości dalszego prowadzenia tożsamej działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu przez ewentualnego sukcesora upadłego przedsiębiorstwa, wpływu rozstrzygnięcia na środowisko, ewentualnego zwolnienia pracowników, konsekwencji cofnięcia zezwolenia dla wierzycieli, a także ewentualnego zwrotu pomocy publicznej. Fakt wykorzystywania majątku przedsiębiorcy przez inny podmiot nie podważa ustaleń, że spółka zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem z chwilą wydzierżawienia całego majątku spółce D.D. Sp. z o.o. w Ł.. Tym samym spółka nie zatrudnia pracowników w liczbie wymaganej zezwoleniem. Przedsiębiorca dzierżawiący majątek spółki jest odrębnym podmiotem prawa i jego aktywność gospodarcza, nawet jeśli oparta jest na majątku spółki, nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy spółka zaprzestała działalności gospodarczej w strefie i czy w związku z tym naruszyła warunek zezwolenia dotyczący zatrudnienia, do czego była zobowiązana.

Syndyk masy upadłości wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i art. 151 ppsa, wynikające z przyjęcia za Ministrem Gospodarki niewłaściwej wykładni przepisów art. 3, art. 16 ust. 5 i art. 19 ust. 3 usse, polegającej na przyjęciu, że opinia wydana w trybie art. 16 ust. 5 usse nie wymaga analizy skutków wynikających z ewentualnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) i art. 151 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, wynikające z błędnego ustalenia stanu faktycznego, który został ustalony w wyniku błędnej wykładni art. 601, art. 160 ust. 1, art. 206 ust. 1 pkt. 1 puin, prowadzącej do uznania, że wydzierżawienie przez syndyka masy upadłości przedsiębiorstwa w ramach postępowania upadłościowego jest zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej i w konsekwencji do niezachowania warunków zatrudnienia określonych w zezwoleniu, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze winna prowadzić do ustalenia, że dzierżawa przedsiębiorstwa upadłego jest również prowadzeniem tegoż przedsiębiorstwa.

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) i art. 151 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku weryfikacji treści postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego w oparciu o art. 3 usse, pomimo przyjęcia w treści zaskarżanego wyroku, iż ocena zasadności opinii wydanej w trybie art. 16 ust. 5 tej ustawy winna być dokonywana w oparciu o kryteria określonego właśnie w art. 3 ustawy.

W świetle stanowiska spółki zaprzestanie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, czy też rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu, nie powoduje, w myśl przepisu art. 19 ust. 3 usse, konieczności wydania obligatoryjnie decyzji o cofnięciu zezwolenia. Dlatego w kontekście realizacji celów przyświecającym tworzeniu specjalnych stref ekonomicznych (art. 3 usse) opinia powinna odnieść się do konsekwencji społecznych na rynku pracy w następstwie ewentualnego cofnięcia zezwolenia. Zapewniając kontynuację działalności i optymalizację kwoty sprzedaży składników masy upadłości, co akcentuje skarga kasacyjna, Syndyk Masy Upadłości D. Sp. z o.o. realizuje zawartą przez upadłą w dniu 12 grudnia 2012 r. umowę dzierżawy przedsiębiorstwa upadłej spółki. W ramach tej umowy dzierżawca przedsiębiorstwa realizuje ten sam przedmiot działalności co upadła spółka, m.in w oparciu o jej pracowników. Dzierżawca, na podstawie art. 231 Kodeksu pracy, przejął 104 pracowników upadłej spółki oraz 63 osoby świadczące czynności w ramach umów zlecenia. Ponadto, w razie wypowiedzenia umowy dzierżawy przez którąkolwiek ze stron, nastąpi ponowna zmiana pracodawcy i wspomniana grupa osób powróci do D.Sp. z o.o., a ściślej do Syndyka.

Powyższe okoliczności powinny być ocenione jako dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa. Spółka powołuje się na stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, że otwarcie likwidacji lub ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika nie pociąga za sobą natychmiastowego zaprzestania prowadzonej dotąd działalności gospodarcze. Na gruncie ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze przez dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa rozumie się, zarówno prowadzenie przedsiębiorstwa osobiście przez syndyka, jak i przez osoby trzecie będące dzierżawcami (S. Gurgul "Prowadzenie, dzierżawa i sprzedaż w upadłości "likwidacyjnej" przedsiębiorstwa obejmującego koncesje, licencje i zezwolenia (w rozumieniu art. 55[1] pkt 5 KC)"; MoP 2013, Nr 1, a także A. Jakubecki, Komentarz do art. 312 i art. 316 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze; LEX/el 2011). Dlatego brak odniesienia się do wspomnianych okoliczności, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia skargę kasacyjną.

Ponadto na rozprawie pełnomocnik upadłej spółki wskazał okoliczność sprzedania przedsiębiorstwa jej dotychczasowemu dzierżawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

W przepisach ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest określenia wymogów, jakie winno zawierać postanowienie z art. 16 ust. 5 tej ustawy. Nie powinno jednakże ulegać wątpliwości, iż postanowienie to jest zdeterminowane przedmiotem wszczętego postępowania z art. 19 ust 3 pkt 1 i pkt 2 usse. Zatem, w postanowieniu tym opiniujący organ powinien wyjaśnić i odnieść się do wszystkich okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, poczynione przez organ opiniodawczy ustalenia winny być dokonane z punktu widzenia charakteru prawnego decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, o czym dalej.

Na gruncie przepisu art. 19 ust. 3 usse, jak trafnie podnosi skarga kasacyjna, zaprzestanie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, czy też rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu, nie powoduje samo przez się konieczności wydania obligatoryjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia. W świetle orzecznictwa (v. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2581/14) decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 3 usse, wydana jest w ramach administracyjnego uznania (tzw. decyzja uznaniowa). Z tego względu, z czym zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, ocena przesłanek zawartych w powołanym przepisie powinna uwzględniać wymogi zawarte w art. 7 kpa. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa w przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, na organie ciąży obowiązek wyważenia przy załatwianiu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (v. A. Wróbel, Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2016, a także wyrok NSA w Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). W myśl wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Innymi słowy, o czym była już mowa, wynikający z art. 7 kpa wymóg wyważenia przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w realiach sprawy odnosi się także do opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, gdyż ona będzie stanowiła istotny materiał dowodowy na etapie podjęcia decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Tych zaś wymogów zaskarżona opinia nie spełniła.

Kontynuując powyższą kwestię, dalszym istotnym mankamentem zaskarżonego wyroku, a także postanowień obu organów, odnoszącym się do trafnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia w sprawie art. 7 kpa w związku z art. 3 usse, był brak rozważenia społeczno-gospodarczych konsekwencji w przypadku cofnięcia zezwolenia, zwłaszcza w odniesieniu do rynku pracy. Cofnięcie zezwolenia, a w jego następstwie obowiązek zwrotu środków pomocy publicznej, może trwale wyeliminować z obrotu przedsiębiorstwo upadłego przedsiębiorcy, co mogłoby się wiązać z utratą znacznej liczby miejsc pracy. Wówczas doszłoby do zniweczenia pozytywnych celów wydanego przedsiębiorcy zezwolenia w zakresie utrzymywania wymaganego poziomu zatrudnienia. Natomiast, o czym była już mowa, w następstwie działalności przedsiębiorstwa upadłego przedsiębiorcy, wprawdzie oddanego w dzierżawę, doszło do większego wzrostu zatrudnienia niż było to wcześniej zakładane. Do tych kwestii, jak już wspomniano, powinien był odnieść się, obok organów, również Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną opinie, a czego nie uczynił.

Ponadto, z czym również należy się zgodzić ze skargą kasacyjną, ogłoszenie upadłości samo przez się nie może być uznane za przesłankę zaprzestania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej prowadzenia działalności gospodarczej, na którą upadły przedsiębiorca uzyskał zezwolenie, w rozumieniu przepisu art. 19 ust. 3 pkt 1 usse. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia kilka względów.

Przede wszystkim na gruncie ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, stosownie do przepisu art. 312 ust. 1, w razie ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego można prowadzić dalej przedsiębiorstwo upadłego, jeżeli możliwe jest zawarcie układu z wierzycielami lub możliwa jest sprzedaż przedsiębiorstwa upadłego w całości lub jego zorganizowanych części. Ponadto w razie sprzedaży przedsiębiorstwa upadłego, na mocy przepisu art. 317 ust. 1 puin, na nabywcę przedsiębiorstwa upadłego przechodzą wszelkie koncesje, zezwolenia, licencje i ulgi, które zostały udzielone upadłemu, chyba że ustawa lub decyzja o ich udzieleniu stanowi inaczej. Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego możliwość, o której mowa w art. 317 ust. 1 puin. Również takich ograniczeń nie zawiera decyzja udzielająca przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie omawianej działalności. Także, podzielając stanowisko skargi kasacyjnej, zawarcie umowy dzierżawy, o której mowa w art. 317 puin, należy uznać za przejaw działalności objętej zezwoleniem, o ile nie prowadzi to do zmiany okoliczności i warunków wydanego zezwolenia, co jak podniosła skarga kasacyjna nie miało miejsca. W każdym razie w następstwie umowy dzierżawy przedsiębiorstwa upadłej spółki realizowany jest istotny wymóg zezwolenia, jakim jest utrzymywanie poziomu zatrudnienia na poziomie co najmniej 45 pracowników. Z drugiej strony, zważywszy na ogłoszenie upadłości, dzierżawa przedsiębiorstwa upadłego nie może trwać w nieskończoność. Czas trwania umowy dzierżawy przedsiębiorstwa powinien być skorelowany z planem likwidacji masy upadłości (A. Jakubecki, Komentarz do art. 316 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze; LEX/el 2011). Toteż nie jest trafne stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, akceptującym pogląd organów, iż w następstwie przekazania przedsiębiorstwa upadłej spółki w dzierżawę innemu przedsiębiorcy, a następnie ogłoszenie upadłości spółki, ziściła się przesłanka zaprzestania na terenie strefy prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej, na którą posiadała zezwolenie. Spółka, a ściśle mówić Syndyk, nadal prowadzi działalność gospodarczą, wprawdzie nie bezpośrednio, a przez dzierżawcę.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także, rozpoznając skargę, uchylił również zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zarządzającego Łódzką SSE z dnia 20 czerwca 2013 r., Nr ....

Rozpoznając ponownie sprawę należy odnieść się do kwestii wskazanych w niniejszym wyroku, a także rozważyć, czy i jakie znaczenie ma w sprawie okoliczność sprzedaży przedsiębiorstwa upadłej spółki na rzecz dotychczasowego dzierżawcy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i art. 203 pkt 2 ppsa.