Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1, art. 130 ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1434/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez pozwolenia.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia z [...] marca 2011 r., nr [...], wymierzył M. K. karę pieniężną w wysokości 20000 zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, działającej pod nazwą Dom Opieki [...] w R. Wojewoda powołał się na przepis art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ustalił, że M. K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Dom Opieki [...] w R. od 6 kwietnia 2009 r. Zauważył, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 o pomocy społecznej, działalność w zakresie prowadzenia takiej placówki może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. M. K. wniosek o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej złożyła w dniu 13 kwietnia 2010 r. Organ poinformował wnioskodawczynię o konieczności dołączenia do wniosku wymaganych załączników. W dniu 23 czerwca 2010 r. w placówce [...] inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie przeprowadzili kontrolę. W dniu kontroli w placówce przebywało 17 osób w wieku od 48 do 87 roku życia. W dniu 7 września 2010 r. Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia bez wymaganego zezwolenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W wyniku tego postępowania organ wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną.

W odwołaniu M. K. zarzuciła naruszenie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 131 tej ustawy poprzez zastosowanie go w stosunku do osoby fizycznej, podczas gdy w związku z art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) przepis ten może być stosowany wyłącznie do osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną i dokonanie jego wykładni w sposób czyniący ów przepis sprzecznym z art. 2 Konstytucji RP. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w następstwie dokonania wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Przyjął, że nie można podważyć możliwości nałożenia kary określonej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej na osobę fizyczną. Stwierdził także, że w niniejszej sprawie nie doszło do stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, odpowiedzialności o charakterze administracyjnym oraz karnym. Wobec M. K. nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ukarania na podstawie ustawy z 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy w następstwie:

a) zastosowania go w stosunku do osoby fizycznej, podczas gdy w związku z istnieniem art. 601 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) ów przepis może być stosowany wyłącznie do osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną, albo/i

b) dokonania jego wykładni w sposób czyniący ów przepis sprzecznym z art. 2 Konstytucji RP

a w konsekwencji także naruszenie:

2. art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w następstwie dokonania wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP

a ponadto decyzji organu II instancji;

3. art. 11 i art. 15 K.p.a. w następstwie uchylenia się od próby dokonania wykładni wymienionego w punkcie pierwszym zarzutów odwołania przepisu prawa materialnego w sposób zgodny z Konstytucją RP przy jednoczesnym:

a) potwierdzeniu, że M. K. za ten sam czyn, za który została jej wymierzona kara pieniężna w niniejszej sprawie może być także ukarana w sposób przewidziany art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275), a więc karą ograniczenia wolności lub grzywny,

b) braku wyjaśnienia, dlaczego ani Wojewoda Mazowiecki, ani Minister Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając fakt popełnienia przez M. K. wykroczenia polegającego na wykonywaniu działalności gospodarczej w sferze pomocy społecznej bez wymaganego dla danej działalności zezwolenia (tu: bez zezwolenia Wojewody Mazowieckiego) dotychczas nie dopełnił:

- w wypadku Wojewody Mazowieckiego obowiązku wynikającego z art. 17 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.), czyli nie wystąpił w roli oskarżyciela publicznego, a więc w szczególności nie wystąpił z wnioskiem o ukaranie M. K. za czyn określony w art. 601 § 1 kw przy jednoczesnym stwierdzeniu, że z tego rodzaju wnioskiem nie wystąpiła ani Policja, ani Prokuratura, a więc między innymi w celu ochrony praw osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych oraz osób w podeszłym wieku, czyli dla osiągnięcia celu, który może być osiągnięty odmiennymi drogami w wypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną prowadzących działalność gospodarczą w sferze pomocy społecznej bez wymaganego zezwolenia (tu: poprzez zagrożenie administracyjną karą pieniężną i wymierzenie takiej kary) oraz w wypadku osób fizycznych (tu: poprzez zagrożenie karą ograniczenia wolności lub karą grzywny), a więc w sposób przewidziany Kodeksem wykroczeń,

- a w wypadku Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jako organu nadzoru nad wojewodami w sprawach z zakresu polityki społecznej obowiązku wynikającego z art. 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia tzn. polegającego na nakazaniu Wojewodzie Mazowieckiemu wystąpienia przeciwko M. K. w roli oskarżyciela publicznego z mocy powołanego wyżej przepisu, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przeciwko M. K. w związku z faktami stwierdzonymi w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim w niniejszej sprawie żaden inny z uprawnionych organów państwa, a szczególności Policja, dotychczas nie wystąpiła z wnioskiem o jej ukaranie w sposób przewidziany art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Skarżąca wniosła także o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o treści:

"Czy art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) ?".

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji M. K. prowadziła od 6 kwietnia 2009 r., bez zezwolenia, działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku, działającą pod nazwą Dom Opieki [...] w R.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek uzyskania na prowadzenie takiej placówki zezwolenia wojewody wynika z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W sytuacji prowadzenia takiej placówki bez zezwolenia powołana ustawa przewiduje w art. 130 ust. 2 obligatoryjną karę pieniężną, której wysokość wynosi 20000 zł, gdy w placówce przebywa więcej, niż 10 osób. Tak więc, gdy w wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli w placówce zostało ustalone, że jest ona prowadzona bez wymaganego zezwolenia i przebywa w niej więcej niż 10 osób, organ obowiązany był wydać decyzję o wymierzeniu obligatoryjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest zasadny zarzut skargi, według którego kara ta nie może być zastosowana wobec skarżącej jako osoby fizycznej. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zaczyna się od zaimka "kto". Użycie takiej konstrukcji wskazuje, że odpowiedzialność tę ponosi osoba fizyczna, a nie jednostka organizacyjna lub osoba prawna. Zdaniem Sądu, na przeszkodzie zastosowania tej kary pieniężnej nie stoi regulacja zawarta w art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którą, kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej, lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Należy mieć na uwadze, że kara pieniężna przewidziana w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter prewencyjny – jej celem jest chęć odstraszenia od podejmowania działalności, w tym zakresie, bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Sądu, nie ma niekonstytucyjności art. 130 ust. 2 pkt 2 i art. 131 ustawy o pomocy społecznej, w związku z tym, że przepisy Kodeksu wykroczeń przewidują odpowiedzialność karną za wykonywanie działalności gospodarczej bez zezwolenia (art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń). Zauważył, że wobec skarżącej nie toczyło się i nie toczy postępowanie karne w związku z prowadzeniem przez nią domu opieki [...] bez zezwolenia. Argumentował, iż żadne przepisy prawa nie wyłączają możliwości nałożenia kary w postępowaniu administracyjnym, gdy za ten sam czyn przewidziana jest odpowiedzialność karna. Stwierdził, że w przypadku braku ustawowego wyłączenia, jednoczesna odpowiedzialność karna za to samo zachowanie nie stanowi negatywnej przesłanki zastosowania sankcji administracyjnej. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki prawne do wyłączenia zastosowania obligatoryjnej kary pieniężnej wobec skarżącej. Nie doszło też do kumulacji kar w stosunku do skarżącej, gdyż karę nałożył tylko organ administracji publicznej.

Zarzuty skargi dotyczące niezłożenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie wniosku o ukaranie M. K. za czyn określony w art. 601 § 1 K.w., zdaniem Sądu, pozostają bez wpływu na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, gdyż odpowiedzialność za wykroczenia nie należy do zakresu właściwości organów administracji publicznej.

Skargę kasacyjną wniosła M. K. Zaskarżyła wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy przez dokonanie wadliwej wykładni tego przepisu prawa materialnego, a w danym wypadku w sposób prowadzący do jego niezgodności z art. 2 Konstytucji RP, w wyniku ustalenia, że przepis ten może znaleźć zastosowanie także w stosunku do osoby fizycznej, podczas gdy w związku z istnieniem art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) pozwalającym na karanie osób fizycznych za podjęcie działalności gospodarczej bez zezwolenia, ów przepis (wymieniony przepis ustawy o pomocy społecznej może być stosowany wyłącznie do osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną, a tym samym wobec dokonania wykładni danego przepisu w sposób pozwalający na stosowanie w stosunku osoby fizycznej za ten sam czyn naruszający prawo zarówno sankcji administracyjnej, jak i sankcji prawnokarnej w sytuacji, gdy taka ewentualność została wykluczona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., K 17/97 oraz w nawiązującym do niego wyroku NSA z 13 stycznia 2005 r., I OSK 1582/04, (obu przywołanych w skardze), a w konsekwencji – także – w wyniku braku ustalenia, że doszło do wydania decyzji obu instalacji z naruszeniem przepisów prawa materialnego;

2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, w stopniu rzutującym na wynik sprawy w wyniku braku właściwego zastosowania tych przepisów, wobec:

a) uchylenia się od dokonania wykładni – wskazanego w skardze jako naruszony – przepisu prawa materialnego w sposób zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z jej art. 2, mimo istnienia takiego obowiązku także po stronie sądów administracyjnych z mocy art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP,

b) wykluczenia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, iż istnienie i uzasadnienie dwóch ww. wyroków TK i NSA nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny legalności decyzji poddanej kontroli sądów administracyjnych w jednozdaniowym, w istocie nic nie mówiącym stwierdzeniu, że "u podstaw tych orzeczeń były zupełnie inne konstrukcje odpowiedzialności niż w rozpoznawanej sprawie", a także wobec

c) braku właściwego odniesienia się do zarzutów skargi i powiązanych z nimi wniosków skargi poza wnioskiem o wstrzymanej wykonania zaskarżonych decyzji do czasu wyrokowania przez Sąd I instancji,

3) art. 160 P.p.s.a. w związku z art. 45 P.p.s.a., odczytywanych w kontekście art. 191 tej ustawy w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku rozpoznania zawartego w skardze wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej następującej treści:

"Czy art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) ?"

Wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1434/11. Domagała się także wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej następującej treści: "Czy art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) ?"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 131 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zakres podmiotowy przepisu art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej obejmuje także osoby fizyczne. Hipoteza normy zawartej w art. 130 ust. 2 pkt 2 obejmuje prowadzenie, bez zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej, niż 10 osób. Obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku ustanawia art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na to, że przepisy art. 67 i nast. ustawy o pomocy społecznej nie określają katalogu podmiotów mogących uzyskać pozwolenie w tym zakresie, przyjąć należy, że zakres podmiotowy tego przepisu wynika z użycia zwrotu "działalność gospodarcza". Podmiotem mogącym świadczyć całodobową opiekę może być, po spełnieniu wymogów z ustawy o pomocy społecznej, podmiot uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej. W myśl art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), działalność gospodarczą wykonują we własnym imieniu przedsiębiorcy, którymi są osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębne ustawy przyznają zdolność prawną. Podmiotem prowadzącym placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku może więc być przedsiębiorca będący osobą fizyczną (por. Wojciech Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", LexisNexis 2009, s. 362-363). Takie rozumienie art. 130 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej znalazło także wyraz we wzorze wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobowa opiekę (Dz. U. Nr 86, poz. 739).

Ustawodawca nie wyklucza możliwości stosowania sankcji o podobnym charakterze w różnych postępowaniach (np. w postępowaniu cywilnym, karnym, czy administracyjnym). Kara grzywny może być konsekwencją orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym, ale sankcja tego rodzaju może być też zastosowana w postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy taką możliwość przewidują (wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2). Odpowiedzialności, na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, nie wyłącza odpowiedzialność osoby fizycznej za czyn opisany w art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Takie wyłączenie należałoby rozważyć, w kontekście zasady ustrojowej demokratycznego państwa prawnego, gdyby obie porównywane sankcje miały charakter wyłącznie represyjny. Nie ulega wątpliwości, że charakter represyjny ma sankcja przewidziana w art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń. Inna jest istota administracyjnej kary pieniężnej ustanowionej w art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ma ona charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektyw administracyjnych (por. Iwona Sierpowska "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz", ABC 2009, komentarz do art. 130). Jest środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Ma zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Charakter prewencyjny kary pieniężnej przewidzianej w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika z celu przepisu, którym jest realizacja przez podmiot prowadzący placówkę standardów określonych w przepisach art. 68 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej. Bez spełnienia tych standardów, jak stanowi art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zagrożenie administracyjną karą pieniężną ma za zadanie uzyskanie stanu, w którym placówki są prowadzone przez podmioty, które uzyskały pozwolenie, a więc które spełniają standardy określone w art. 68 ustawy. Uzyskania tego stanu nie gwarantuje sankcja za wykroczenie określone w art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia stanowiska zawartego w wyroku TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył odmienność stanu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy i sprawy będącej przedmiotem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przedmiotem analizy TK była kara pieniężna za delikt podatkowy i grzywna za wykroczenie skarbowe. Znaczenia tego orzeczenia tego nie można rozciągać na wszelkie administracyjne kary pieniężne. Zbieg odpowiedzialności za wykroczenie i za delikt administracyjny nie jest zetknięciem instytucji prawnych tak bliskich, jak delikt podatkowy lub finansowy i wykroczenie skarbowe. Jeśli zaś chodzi o istotę stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1582/04, to sprowadza się ono do konstatacji, opartej o stosowany przepis art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, regulujący wówczas usunięcie drzew bez zezwolenia, że karę pieniężną za usunięcie drzewa bez pozwolenia można wymierzyć podmiotowi, który miał obowiązek uzyskania pozwolenia. Także z tego orzeczenia nie można wnioskować o generalnym zakazie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i kary za wykroczenie za czyn spełniający zarówno warunki hipotezy deliktu administracyjnego, jak i wykroczenia.

Nie jest usprawiedliwiona także proceduralna podstawa skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi, z tym, że nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze i w przywołanych przez skarżącą orzeczeniach.

Nie stanowi naruszenia art. 160 P.ps.a. nieuwzględnienie wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Z pytaniem takim sąd może wystąpić, gdy ma wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją. Obowiązku takiego nie ma, gdy sąd orzekający takiej wątpliwości nie ma (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11). Nie wyklucza to możliwości skorzystania przez stronę, przekonaną o niezgodności art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z normami konstytucyjnymi, ze skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z powyższymi uwagami dodać jeszcze należy, że "podwójne ukaranie", podnoszone przez skarżącą, w niniejszej sprawie do czasu wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, nie nastąpiło. Skarżąca nie została bowiem ukarana za wykroczenie z art. 601 § 1 Kodeksu wykroczeń.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.