Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 919/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. K. i A. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, powołująca w podstawie prawnej art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.

U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p.".

Wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji ustalił dla Firmy A. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynki mieszkalne wielorodzinne z parkingami, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr: 1128, 1129, 1130/1, 1131/1 i części działki nr 1200 obr. [...]", położonych przy ul. M. w R., wjazd na działkach nr 1128 i 1200 obr. [...], w granicach określonych na załączniku graficznym do tej decyzji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a zatem odmowa ustalenia takich warunków może nastąpić tylko wówczas, gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedzkiego. W niniejszej zaś sprawie tego rodzaju sprzeczność nie została stwierdzona. Prezydent Miasta podniósł, że działając w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588), określanego następnie jako "rozporządzenie", wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar w promieniu większym niż wynosi trzykrotna szerokość frontu wnioskowanej działki tak, by znalazły się w nim całe powierzchnie analizowanych działek. I tak obszar analizowany obejmuje swym zasięgiem zabudowę położoną przy ul. M., zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną. W ocenie organu, wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, co obligowało do uwzględnienia wniosku inwestora.

Mając na względzie uwagi stron przedstawione w toku postępowania organ podkreślił, że funkcja budynku to sposób użytkowania obiektów, dlatego też w analizowanym terenie występuje funkcja mieszkalna, co z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia, że inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuację zastanej tam funkcji mieszkalnej.

Od decyzji tej wspólne odwołanie złożyli B. K., A. K., T. O. i K. O. Zwrócili uwagę na błędne stwierdzenie organu, że na analizowanym terenie istnieje już budownictwo wielorodzinne, w sytuacji, gdy na mapie z analizą urbanistyczną teren ten jest terenem o zabudowie jednorodzinnej. Podnieśli, że planowane budynki mają mieć wysokość 12m, a zatem będą dwa razy wyższe od ich domu o wysokości 6m. Zarzucili, że organ interpretuje pojęcia "ład przestrzenny" oraz "interes publiczny" na korzyść inwestora.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Organ odwoławczy podniósł, że zabudowa sąsiednia jest zabudową o funkcji mieszkalnej, przy czym są to budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Zabudowa mieszkalna wielorodzinna znajduje się na działkach nr 1292, nr 1293, nr 1290 oraz nr 1294. Na mapie stanowiącej graficzną część analizy uwzględnione są przedmiotowe budynki na etapie fundamentów, natomiast dołączona do analizy dokumentacja fotograficzna wskazuje na budowę w trakcie. Mając ten stan faktyczny na uwadze SKO zwróciło uwagę, że do oceny, czy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony, działka sąsiednia musi być zagospodarowana tj. zabudowana. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że na równi z działką zabudowaną należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż na mapie z analizą urbanistyczną zakreślony teren jest terenem zabudowy jednorodzinnej Kolegium podniosło, że jest on chybiony. Dokonany na mapie stanowiącej załącznik do decyzji opis zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna należy bowiem odnieść do zabudowy już zakończonej. Tymczasem na działkach nr 1292, nr 1293, nr 1290 i nr 1294 znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne w trakcie realizacji, które – jak już zaznaczono - muszą być objęte analizą w zakresie ustalenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Za nieuzasadniony Kolegium uznało także zarzut dotyczący planowanej wysokości budynków. Organ wskazał, że budynki o wysokości 15-16m (wysokość do poziomu kalenicy lub szczytu dachu) oraz 12m (wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej) zlokalizowane są po drugiej stronie ul. M., zaś – jak wskazuje odwołanie – po tej samej stronie przedmiotowej ulicy nie ma zabudowy większej niż dwie kondygnacje. W ocenie SKO, błędne byłoby jednak ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Organ wskazał także na spełnienie w zakresie kwestionowanej wysokości parametrów podanych w § 7 i 8 rozporządzenia.

SKO podkreśliło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego przez udział w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji a także dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem SKO, przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przyczyny objęcia analizą obszaru szerszego od minimalnego, określonego w powołanym przepisie, zostały przez organ pierwszoinstancyjny wystarczająco umotywowane. W granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki pozwalające na uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją otoczenia. W toku analizy organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez regulacje rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji, a Kolegium ustalenia te podziela.

SKO zwróciło także uwagę, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzedza postępowanie organu architektoniczno-budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero więc w tym ostatnim postępowaniu będzie można podnosić kwestie związane z uciążliwościami planowanej inwestycji.

B. K., A. K. oraz T. O. zaskarżyli decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżących, organy nieprawidłowo ustaliły obszar analizowany poprzez przyjecie, że znajduje się w nim zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Tymczasem uwzględniona przez organy zabudowa wielorodzinna na działkach nr 1292, nr 1293, nr 1290 i nr 1294 powstała niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a konkretnie z warunkami zabudowy, które określały inny niż powstający sposób zabudowy na tychże działkach. W toku są zresztą postępowania o wznowienie postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy i udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektów znajdujących się na wymienionych nieruchomościach. Błędne jest w takiej sytuacji włączanie do obszaru analizowanego będącej dopiero w trakcie nielegalnej realizacji zabudowy wielorodzinnej. Konsekwencją powyższego jest, że w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżących, obszar analizowany powinien obejmować tylko teren do granicy jaką jest droga publiczna – ul. M. Powołany zaś przez SKO wyrok sądu administracyjnego dotyczący interpretacji pojęcia "obszar analizowany" odnosił się do odmiennej niż w sprawie niniejszej sytuacji, a mianowicie gdy objęta wnioskiem działka znajdowała się po obu stronach drogi publicznej.

Składający skargę podnieśli także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie regulacji wynikających z Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 23.10.2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Organy nie rozważyły bowiem zagrożeń, jakie niesie ze sobą realizacja zabudowy wielorodzinnej w terenie niestabilnym, zalewowym, o wysokim poziomie wód gruntowych. Na taki zaś charakter wskazuje załącznik nr 58 do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...]. Ponadto, w ostatnim trzydziestoleciu przedmiotowy teren był wielokrotnie zalewany wodami płynącej w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki S. bądź w wyniku długotrwałych opadów deszczu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie, skargi z przyczyn jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest uzasadniona.

Orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na fakty, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskami inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji różni się istotnie od wyników przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6.12.2011 r. II OSK 1827/10).

W realiach niniejszej sprawy zwrócić należy w związku z tym uwagę na wynikające z wniosku charakterystyczne parametry techniczne inwestycji:

- liczba kondygnacji 3 i 4

- powierzchnia użytkowa 4 948m2

- powierzchnia zabudowy 1 910m2

- kubatura 24 000m3.

Z załączonego do wniosku pisma pt. Charakterystyka inwestycji (k.4) – stanowiącego jego uszczegółowienie – wynika, że szerokość elewacji frontowej dla budynku dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nr 1 od zachodu planowanej ulicy wynosi 38m a dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nr 2 od wschodu od ulicy M. 16m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do kalenicy) dla budynku nr 1 – przy kącie nachylenia połaci dachowych 30° - 18m, a przy kącie 45° - 21m, dla budynku nr 2 przy kącie 30° - 15 m, a przy kącie 45° - 18m. Szerokość elewacji bocznej – max 65 m.

Tymczasem wynikające z analizy urbanistycznej i z decyzji o warunkach zabudowy dane te przedstawiają się zgoła inaczej. Szerokość elewacji frontowych - 12m z tolerancją do 20%, szerokość elewacji bocznych – 25m z tolerancją 20%. Dopuszczalna wg analizy wysokość budynków do poziomu kalenicy max 12m istotnie odbiega od planowanej zabudowy 18 – 21m i 15 – 18 m.

Przy maksymalnej wysokości budynku do 12m do kalenicy dachu raczej niemożliwe do zrealizowania jest zamierzenie w postaci wybudowania budynku o 4 kondygnacjach, czy o powierzchni zabudowy wskazanej we wniosku.

Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie warunków zabudowy w analizowanych decyzjach nie byłoby zmodyfikowaniem czy doprecyzowaniem parametrów wskazanych we wniosku lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora.

Sąd kategorycznie w tej kwestii nie wypowiada się w tym momencie. Wynika to stąd, iż pismo dołączone do wniosku, a nazwane "Charakterystyka inwestycji" precyzujące podane we wniosku parametry techniczne inwestycji nie jest wymienione wśród załączników do wniosku ani nie jest podpisane przez wnioskodawcę. Kwestia ustalenia precyzyjnie treści żądania wniosku będzie przedmiotem postępowania organów administracji. Będą one zobligowane do jego oceny w świetle podanych kryteriów.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż decyzje wydane w niniejszej sprawie dotknięte są innymi wadami. Przede wszystkim, organ I instancji wyznaczając szeroki zakres obszaru analizowanego był zobligowany do przeanalizowania wszystkich działek w obszarze objętym analizą przy ustaleniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Jak wynika z analizy jej przedmiotem w tym zakresie uczyniono jedynie dz. 1097, 1113, 1125, 1117/14, dz. 1292, dz. 1293, dz. 1290 i dz. 1294. Pominięto całkowicie kilkadziesiąt działek w tym obszarze np. 1117/15, 1117/12, 1117/11, 1118/4, 1120/4 itd.

Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Przesądza to o naruszeniu prawa materialnego tj. § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co miało wpływ na wynik sprawy. Tak naprawdę organ wcale nie wyznaczył w sposób jednoznaczny średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru.

W sposób arbitralny, nie znajdujący uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym ustalił go na maksymalnie 25%. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – o czym była mowa wyżej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – do 9m.

Podobna sytuacja zachodzi przy określeniu wysokości budynku do poziomu kalenicy lub szczytu dachu – max 12m.

Popełnione przez organy uchybienia obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a, co miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego – odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, iż w ponownym postępowaniu organy administracji rozważą konieczność ewentualnego zawieszenia postępowania, kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2014 r., II OZ 310/14. Sąd nie zawieszał postępowania sądowoadministracyjnego, a to z uwagi na stwierdzoną wadliwość kontrolowanych decyzji także z innych przyczyn.

Zarzut skarżących co do braku możliwości wyznaczenia granic obszaru analizowanego także po "drugiej stronie ul. M." jest zasadny, w tym znaczeniu iż organ nie uzasadnił prawidłowo w tej części swojej decyzji.

Argumentacja organu w tym zakresie wynikająca z analizy jest lakoniczna. Nie wiadomo o jakie działki i obiekty chodzi. Dopuszczalność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na uwadze treść niniejszego uzasadnienia.