Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 874/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. J. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją Nr [...] z dnia 29 lutego 2016 r. znak: [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z pozn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. póz. 23) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi D. O. zam. [...] pozwolenia na odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz rozbiórkę budynku gospodarczego oraz części muru oporowego na działce nr [...] położonej w miejscowości L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że D. O. reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił z wnioskiem w sprawie udzielenia pozwolenia na odbudowę, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości L. w gminie L. na cele budynku jednorodzinnego z częścią usługową, wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego.

Organ podał również, że na dzień orzekania na terenie objętym pozwoleniem na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15.05.2003r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] póz. 2113 z dnia 30.06.2003r., Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 03.10.2006r. w sprawie zmiany Nr l w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] póz. 5352 z dnia 06.12.2006r., Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 30.09.2014r. w sprawie zmiany Nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa póz. 5531 z dnia 07.10.2014r., Uchwałą Rady Gminy nr [....] z dnia 24.06.2015r. w sprawie zmiany Nr 2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa póz. 4047 z dnia 03.07.2015r. oraz Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 24.06.2015r. w sprawie zmiany Nr 3 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa póz. 4267 z dnia 09.07.2015r. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest zgodnie z częścią graficzną w jednostce oznaczonej symbolem: MMU - "tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami".

Organ podał również, że projekt budowlany przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę zawierał m.in. :

• pozwolenie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17.12.2013r., znak: [...] na wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, z uwagi na fakt, iż zamierzenie budowlane zlokalizowane jest na terenie układu urbanistycznego L. wpisanego do Rejestru Zabytków Województwa pod nr: [...] decyzją z dn. 10.03.1981r.

• pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 02.11.2015r., znak: [...] w sprawie uzgodnienia zmian dla inwestycji, objętej w/w pozwoleniem konserwatorskim;

• decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17.12.20151-., znak: [...] II zmieniającą w/w pozwolenie konserwatorskie w zakresie terminów realizacji inwestycji

• opinię techniczną stanu ochrony przeciwpożarowej projektowanej odbudowy, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości L. w gminie L. na cele budynku jednorodzinnego z częścią usługową" opracowaną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę budowlanego uzgodnioną z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia 08.12.2015r. znak[...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został wykonany przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz posiada wymagane opinie, uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do projektu budowlanego projektant dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dodatkowo projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarno - higienicznych.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ponieważ znajduje się poza wyznaczonymi obszarami Natura 2000.

Od powyższej decyzji, w terminie przewidzianym w art. 129 kpa odwołał się D.J. – dalej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, właściciel działki nr [...] w L., sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Starosty o i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub w przypadku gdyby organ odwoławczy uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niekompletny i nie posiada wymaganych przepisami uzgodnień w tym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a przyjęte w nim rozwiązania są niezgodne z treścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku;

- naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.: § 8 ust. 2 poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ administracyjny, że zachodzą przesłanki do wyznaczenia odległości między budynkami na mocy tego zapisu; § 27 poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku usługowego, a w konsekwencji zatwierdzenie przez organ I instancji rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę, którego rozwiązania są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 57 poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku usytuowanego w odległości od sąsiedniego budynku naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu swojego odwołania skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji błędną nazwę zamierzenia budowlanego, niezgodną z zakresem zaplanowanych w projekcie robót budowlanych.

W piśmie z dnia 9 maja 2016 r. w związku ze sporządzonym, w dniu 6 kwietnia 2016 r. odwołaniem od decyzji Starosty z dnia 29 lutego 2016 r., pełnomocnik inwestora D. O. ustosunkował się do zarzutów niniejszego odwołania.

Wojewoda decyzją z dnia 13 maja 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 jedn. tekst) oraz art. 80 ust. l i art. 81 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U 2016.290 jedn. tekst) po rozpatrzeniu odwołania D. J., od decyzji nr [...] Starosty z 29.02.2016 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn: "Odbudowa, przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości L. w gminie L. cele budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. Bowiem warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że na kanwie niniejszej sprawy inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na: odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości L. na cele budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, rozbiórka istniejącego budynku gospodarczego oraz części muru oporowego. Do wniosku dołączył stosowny projekt budowlany.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że o przyszłym zamierzeniu budowlanym decyduje inwestor. Natomiast w zakresie kompetencji organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę jest dokonanie sprawdzenia czy treść wniosku jest zgodna z przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami. Natomiast organy administracji nie są upoważnione do korygowania zakresu inwestycji jak i zmiany proponowanych rozwiązań. Organ podkreślił również, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odbudową istniejącego kiedyś budynku mieszkalnego, jego przebudową, rozbudową i nadbudową.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącego w kwestii naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Giny L. z 15 maja 2003 r. (Woj.2003.164.2123 ze zmianami). Działka nr [...] obr. L. położona jest w obszarze o symbolu MMU, dla którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z usługami podstawowymi. Zatem przedmiotowy obiekt stanowić będzie wolnostojący obiekt o przeznaczeniu podstawowym przy zachowaniu zasad zagospodarowania określonych w § 27 ust 3c planu, by uzupełnienie zabudowy obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zagrodowymi i usługowymi uzgodnione zostało z Państwową Służbą Ochrony Zabytków. Jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia, w tym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwotnie planowana inwestycja miała być realizowana jako "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego na działce nr [...] w miejscowości L. w gminie L. na cele budynku usługowego z funkcją mieszkalną", na którą wydane zostało w dniu 17 grudnia 2013 r. pozwolenie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, znak: [...]. Następnie, w związku ze zmianami formy architektonicznej, wydane zostało w dniu 1 września 2014 r. uzgodnienie konserwatorskie, będące aneksem do poprzednio wydanego pozwolenia. W związku ze zmianą planów inwestycyjnych inwestor wystąpił o ponowne uzgodnienie konserwatorskie. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że akceptuje i uzgadnia wprowadzone zmiany na elewacjach budynku polegające na zmianie usytuowania wejścia do budynku i okna na elewacji bocznej oraz zmianie drzwi wejściowych na witrynę w elewacji od strony Rynku. Wprowadzone zmiany, wyłącznie funkcjonalne, nie zmieniają ogólnego wyglądu elewacji i są nieistotne ze stanowiska konserwatorskiego. Pozostałe uzgodnienia zawarte w ww. pozwoleniu konserwatorskim dla całości inwestycji pozostają aktualne. Z uwagi na zakres zmian nie budzących zastrzeżeń konserwatorskich niniejsze uzgodnienie jest wystarczające.

Odnosząc się kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422) dotyczących usytuowania budynku na działce oraz miejsc postojowych, organ wyjaśnił, że działka inwestycyjna posiada wymiary 12,26 m x 15,574 m. Zatem szerokość działki jak i jej długość nie przekraczają 16 m. Ponadto przepisy planu miejscowego dopuszczają budowę obiektów w granicy działki. Zgodnie z warunkami określonymi w ww. planie miejscowym (§ 8 ust. 2 zmiany planu miejscowego) zawarto zapis, że w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego L. w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (rynek i przyległe ulice) dopuszcza się remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży z zachowaniem istniejących odległości tzw. "miedzuchów". Ponadto zgodnie z zapisami § 54 uchwały Nr [...] Rady Gminy w L. z 3 października 2006r. w sprawie zmiany Nr 1 w planie miejscowym L., dopuszcza się budowę budynków w granicy działki w przypadku braku możliwości budowy budynków wolnostojących, na działkach do 16 m. Wobec powyższego planowana inwestycji usytuowana została w granicy z działką nr [...] natomiast od strony działki nr [...] zachowany został tzw. "miedzuch", który zgodnie z wyjaśnieniem projektanta stanowi nawiązanie do charakteru Rynku L., jego tradycyjnej zabudowy i charakterystycznego układu urbanistycznego. Organ odwoławczy wskazał, że przyjęcie powyższego rozwiązania uzyskało pozytywną opinię [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 8 grudnia 2015 r., znak: [...].

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania organ wskazał, że z zapisów obowiązującego planu miejscowego nie wynika konieczność lokalizowania miejsc postojowych na terenie MMU. Ponadto, ze względu na wymiary działki nie ma możliwości zlokalizowania na niej miejsca postojowego. Podobna sytuacja dotyczy również okolicznych nieruchomości. Zatem uzasadnionym jest korzystanie z ogólnodostępnego parkingu usytuowanego w sąsiedztwie, na płycie Rynku.

Odnosząc się z kolei do zarzutu ewentualnych niekorzystnych zmian w gruncie związanych z odprowadzeniem wód opadowych organ wyjaśnił, że ze względu na brak technicznej możliwości wpięcia do sieci kanalizacji deszczowej, wody opadowe będą odprowadzane na nieutwardzony teren działki inwestora. W związku z powyższym, od strony północno-zachodniej oraz północno-wschodniej teren pokryty został ażurowymi płytami infiltracyjnymi firmy [...]. Ponadto sposób rozmieszczenia rur spustowych, w narożnikach budynku od strony północno-zachodnim, północno-wschodnim oraz południowo-wschodnim uniemożliwi przenikanie wody powierzchniowej na teren sąsiedniej działki nr [...]. Dodatkową przeszkodę stanowić będzie mur oporowy zlokalizowany na granicy działek. W ocenie organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu argumenty skarżącego sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania przez odwołującego się planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu odwoławczego nie można zarzucić organowi naruszenia interesu strony postępowania przez wydanie zaskarżonej decyzji, a określonego w art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, gdyż interes osób trzecich chroniony tym przepisem nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z ww. art. 4 tej ustawy, który to przepis formułuje zasadę generalną, odnoszącą się do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 35 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że inwestor inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Natomiast projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego (nr ew. [...] z 14 października 2013 r.). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, w szczególności z przepisem zawartym w § 12 ust. l ww. rozporządzenia, regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki. Organ podkreślił również, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397 ze zm.).

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i w obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podtrzymał zarzuty odwołania i dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

Prawa procesowego, a to

1/ art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (test jednolity Dz.U.2013 poz. 267) Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt. 2 tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę albowiem zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów prawnych art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane;

2/ art. 10 § 1 w zw. art. 79 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak poinformowania stron postępowania o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z całością zebranego materiału dowodowego;

3/ art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. póz. 267), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4/ art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. póz. 267), poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Prawa materialnego tj.;

1) art. 35 ust. 1l pkt 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niekompletny i nie posiada wymaganych przepisami uzgodnień w tym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a przyjęte w nim rozwiązania są niezgodne z treścią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. z 2002 Nr 75 poz. 690 dalej "Rozporządzenie") w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie § 18 ust 1 Rozporządzenia poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla nowoprojektowanego budynku;

3) § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, póz. 1133 z późn. zm.) w zw. z § 13 i § 60 Rozporządzenia, poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja budowlana nie ogranicza w sposób sprzeczny z tymi normami nasłonecznienia i zacieniania działek sąsiednich w tym, pomieszczeń znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na działkach sąsiednich;

4) naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia 15 maja 2003 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 164 póz. 2113 z dnia 30 czerwca 2003 r., z późn. zm. tj.:

-§ 8 ust. 2 poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ

administracyjny, że zachodzą przesłanki do wyznaczenia odległości między budynkami na mocy tego zapisu;

- § 7 ust. 1 poprzez wydanie pozwolenia na budowę na działce, której powierzchnia nie spełnia wymagań określonych w tej normie;

- § 57 poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pozwolenia na budowę budynku usytuowanego w odległości od budynku sąsiedniego z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisami § 12 ust. 6 i 7 Rozporządzenia oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] o z dnia 13 maja 2016 roku oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty nr [...] z dnia 29 luty 2016 roku. Ponadto, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego przed sądem pierwszej instancji, w tym zastępstwa procesowego.

Wskazano w uzasadnieniu, iż pierwotnie D. O. wystąpił z wnioskiem w sprawie udzielenia pozwolenia na inwestycję obejmującą: "Budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną, wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną wentylacji mechanicznej oraz przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i teletechnicznym na działce nr [...] położonej w miejscowości L.". Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia braków występujących w przedmiotowym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów i projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji dostarczonych przez Inwestora stwierdzono naruszenie w zakresie określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym postanowieniem znak: [...] z dnia 10 lutego 2014 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 § 1 i art. 123 ustawy kodeksu postępowania administracyjnego organ nałożył obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do dnia 10 marca 2014 r. W dniu 06 marca 2014r. do Starosty wpłynęło pismo pełnomocnika Inwestora z prośbą o zawieszenie postępowania administracyjnego. Ze względu na zaistnienie przesłanek art. 98 § 1 k.p.a. Starosta postanowieniem znak: [...] z dnia 10 marca 2014 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W dniu 19 marca 2015 r. pełnomocnik wystąpił z prośbą o podjęcie postępowania oraz przedłożył uzupełnienie braków wskazanych w ww. postanowieniu. Ponadto zwrócił się o zmianę przedmiotu wniosku na: "rozbudowa i nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego na działce nr [...] w miejscowości L. w gminie L. na cele budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz murów oporowych, likwidacją istniejącego przytacza wody". Pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Inwestora dokonał zmiany treści wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie przedmiotu inwestycji wskazanym w sentencji decyzji. Wskazując na powyższe Starosta decyzją nr [...] z dnia 7 maja 2015 roku orzekł w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę/rozbiórkę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "1. Rozbudowa i nadbudowa budynku usługowego na cele budynku usługowego z częścią mieszkalną o następujących parametrach technicznych (po wykonaniu robót budowlanych): powierzchnia zabudowy 138,83 m2, powierzchnia użytkowa 225,48 m2, w tym część usługowa 123,94 m2, kubatura 1145,61 m2 (kategoria obiektu: XVII) 2. Budowa instalacji: wód. - kań., c.o., energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej, 3. Rozbiórka budynku gospodarczego oraz części muru oporowego na działce nr [...] położonej w miejscowości L.".

Na skutek odwołania skarżącego Decyzją z dnia 26 sierpnia 2015 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji (znak: [...]). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zgodził się zarzutem nieprawidłowej nazwy inwestycji, niezgodnej z zakresem robót przedstawionych w projekcie budowlanym. Na potwierdzenie powyższego organ odwoławczy wskazał, iż: Inwestor "nie dołożył wszelkich starań by określić, czy planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego z częścią mieszkalną, czy też dotyczy budowy nowego obiektu, co stanowi podstawę do zbadania poprawności przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań. Należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest "czystej" mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego, służącej do celów projektowych, z której jednoznacznie by wynikało, że działka inwestycyjna nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem usługowym, który mógłby być rozbudowany i nadbudowany". A w konsekwencji podkreślono, że przyjęte rozwiązania projektowe, w przypadku budowy nowego obiektu, naruszają przepisy Rozporządzenia oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., także w takim przypadku w zakresie braku zachowania odpowiedniej odległości planowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji prowadząc ponownie postępowanie winien zażądać od inwestora wykazania spełnienia warunków § 13 ust. 1 i § 60 ww. Rozporządzenia w zakresie nasłonecznienia i zacieniania pomieszczeń budynków sąsiednich. Ponadto wskazano, "że w opracowaniu projektowym niewyjaśniona została dostatecznie sprawa odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji oraz z połaci dachowej projektowanego budynku". W końcu zwrócono uwagę, że "uzgodnienia do projektu budowlanego dokonywane były na podstawie nieaktualnych dokumentów, wskazujących na budowę obiektu o mniejszej powierzchni zabudowy niż przyjęta została w ostatecznej wersji i zatwierdzona skarżoną decyzją (dot. m.in. opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Starzy Pożarnej). W związku z podniesionymi przez Wojewodę zastrzeżeniami i uwagami do dokumentacji projektowej, Inwestor pismem z dnia 6 października 2015 r. wniósł jedynie o korektę nazwy inwestycji na: "Odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości L. w gminie L. na cele budynku jednorodzinnego z częścią usługową wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego oraz częścią muru oporowego". Ponadto Inwestor wyjaśnił, że projektowana odbudowa dotyczy istniejącego niegdyś na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla którego brak jest dokumentacji projektowej, a także oświadczył, że wskazane w decyzji Wojewody nieprawidłowości w projekcie budowlanym zostaną uzupełnione w "najbliższym możliwym terminie".

W wyniku powyższej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy oraz wniosku Inwestora Starosta obszernym postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. (znak: [...]) nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia we wskazanym terminie tj. 24 października 2015 r. szeregu nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W wyniku dokonanych przez Inwestora uzupełnień i korekt projektu Starosta w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Inwestora już pod innym znakiem sprawy tj. [...] decyzją nr [...] z dnia 29 lutego 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "1. Odbudowa, przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami. Projektowane parametry techniczne budynku: powierzchnia

zabudowy 138,83 m2, powierzchnia użytkowa 225,06 m2 w tym: część mieszkalna 129,55 m2, część usługowa 95,51 m2, kubatura 1145,61 m2, 2. Rozbiórka budynku gospodarczego oraz części muru oporowego na działce nr [...] położonej w miejscowości L.". W dość lakonicznym uzasadnieniu decyzji organ l instancji, nie odnosząc się do wcześniejszych wytycznych Wojewody, ograniczył się do wyjaśnienia treści decyzji.

W toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę organ ten przeprowadził postępowanie dowodowe, w trakcie którego Inwestor przedłożył nową dokumentację i materiał dowodowy. Następnie po rozpoznaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda wydał decyzję z dnia 13 maja 2016 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną przez Skarżącego decyzję Starosty nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy jednakże przed wydaniem tej decyzji nie zawiadomił Skarżącego o nowym materiale dowodowym, a tym samym wydał decyzję bez uprzedniego umożliwienia wypowiedzenia się przez Skarżącego, co zebranych materiałów i dowodów oraz złożenia ewentualnych zastrzeżeń. Takie działanie organu administracji publicznej stanowi rażące naruszenia art. 10 ust. 1 k.p.a. Zamiana nazwy inwestycji rodzi uzasadnione podejrzenia próby ominięcia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 7 i § 8 obowiązującego na terenie objętym zaskarżoną decyzją, które to przepisy dotyczą wymogów jakie musi spełniać nowa zabudowa.

Zgodnie z treścią wskazanych norm minimalna wielkość działki dla zabudowy mieszkaniowej powinna wynosić dla: a) jednorodzinnej wolnostojącej terenach wyposażonych w sieciowe urządzenia wodno - kanalizacyjne 600 m2, w pozostałych terenach 800 m2; b) pensjonatowej 1200 m2. Tymczasem działka nr [...] w L. na której realizowana jest inwestycja liczy raptem 190.94 m2. Co więcej w projekcie budowlanym (str. [...]) w tabeli stanowiącej porównanie zapisów miejscowego planu z zapisami projektu, wskazano, iż dla planowanej inwestycji przyjęto kąt nachylenia połaci głównej 45°, co jest zgodne z zapisami miejscowym planie zagospodarowania dla dachów dwuspadowych i czterospadowych zgodnie z którymi rzekomo przewidziano kąt nachylenia głównych połaci dachowych 20°-45° z wysuniętymi okapami. Skarżący nie znajduje jednakże takiego zapisu w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wyjaśnienie wymaga fakt, iż dla nowo realizowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych zgodnie z § 8 ust. 1 lit. c kąt nachylenia dla dachu dwuspadowego lub czterospadowego symetrycznego nachylenie głównych połaci powinno mieścić się w przedziale 40°-45°, natomiast w przypadku projektowanych budynków użyteczności publicznej i usług w tym turystycznych w przedziale 20°-45°. Zauważyć należy, że w projekcie nie powołano się na konkretne (oznaczone cyfrowo) zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niniejszym z treści przywoływanych w nim zapisów wnioskować można, iż w zakresie nachylania połaci dachowych projekt odsyła do § 8 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, który to zapis dotyczy zasad kształtowania formy architektonicznej dla nowo realizowanych budynków usługowych.

Odesłanie do powyższych zapisów miejscowego planu wynika najprawdopodobniej z faktu, iż pierwotny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył inwestycji obejmującej budowę nowego budynku na cele usługowe. Na przestrzeni czasu i prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie Inwestor nie zmieniając zakresu planowanych robót budowlanych, zamienił jedynie nazwę inwestycji, eliminując z jej treść słowo "budowa" budynku (jako budowa nowego budynku), zamieniając je odpowiednio na odbudowa, rozbudowa, przebudowy i nadbudowa, a funkcję budynku usługową zmieniono na mieszkalną.

Skarżący krytycznie ocenił dokonaną przez organ odwoławczy interpretację pojęcia "odbudowa", zdefiniowanego przez Wojewodę jako: "rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu". Faktem jest, iż w ustawie Prawo budowlane, jak i w aktach wykonawczych do tej ustawy, nie odnajdujemy znaczenia omawianego pojęcia, podobnie jak ma to też miejsce w przypadku pojęć: "nadbudowa" i "rozbudowa". Jednakże w tym zakresie powstało bogate orzecznictwo, na bazie którego Skarżący formułuje swoje stanowisko. Dodatkowo pomocna jest definicja pojęcia "odbudowa" sformułowana w ustawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. W orzecznictwie i w doktrynie w sposób jednoznaczny i niekwestionowany przyjęto, że zestawiając i porównując ze sobą definicję "budowy" z definicjami "rozbudowy", "nadbudowy" czy też "przebudowy" można stwierdzić, że cechą, która odróżnia "budowę" od pozostałych jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadkach pozostałych przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem wykonywanych robót budowlanych. Zatem, jeśli przebudowa, rozbudowa lub nadbudowa dotyczy budynku jednorodzinnego z częścią mieszkalną i usługową, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, warunkiem koniecznym jest istnienie takiego budynku przed rozpoczęciem planowanych robót budowlanych. Skarżący podkreślił, iż na przedmiotowej działce znajdował się jedynie kiosk (budka z lodami/goframi) nieobjęty postanowieniami zaskarżonej decyzji oraz pozostała część konstrukcji niegdyś usytuowanego tam drewnianego obiektu budowlanego w tym piwnica (zdjęcie z satelity w załączeniu do odwołania), która nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w dniach 25-28 maja 2015 roku dokonał samowolnej rozbiórki żelbetonowego budynku gospodarczego oraz przyległego do tego budynku gospodarczego muru oporowego z pustaków i betonu dla którego wydano pozwolenie na rozbiórkę, które nie ma mocy decyzji ostatecznej. Na przedmiotowej działce na dzień sporządzenia niniejszego pisma pozostała jedynie piwnica (poza kioskiem, który nie jest objęty postanowieniami zaskarżonej decyzji), której odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę przewidziano w pkt. l zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z ww. art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Znajdująca się na przedmiotowej działce piwnica jest jedynie pozostałością po rozebranym obiekcie budowlanym, stanowiąc de facto ruiny niegdyś usytuowanego w tym miejscu jakiegoś obiektu budowlanego. Fakt ten znajduje potwierdzenie w informacjach podanych w projekcie budowlanym karta nr [...] (mapa dla celów projektowych), na której linią przerywaną zaznaczono ruiny piwnicy, bez podania jej wymiarów. Zatem w przedmiotowej sprawie niekwestionowanym faktem jest, że na działce nr [...] brak jest budynku tj. obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającego fundamenty i dach. Ponadto, stan ruin obiektu budowlanego znajdujących się na działce inwestycji nie pozwala nawet stwierdzić, jakiego przeznaczenia był ów obiekt budowlany, w szczególności czy był to budynek mieszkalny czy też usługowy, i czy w ogóle to był budynek. Okoliczność ta nie została udowodniona przez Inwestora, pomimo, iż okoliczność ta jest wątpliwa.

Po pierwsze, w aktach sprawy brak jest "czystej" mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego, służącej do celów projektowych, z której jednoznacznie by wynikało, że działka inwestycyjna nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym, który mógłby być odbudowany, rozbudowany, rozbudowany i nadbudowany". Po drugie, okoliczności tej nie da się także stwierdzić na podstawie dokumentacji fotograficznej załączonej przez Inwestora wraz z pismem z dnia 9 maja 2016 r. (data wpływu do SKO z dnia 10 maja 2016 r.). Po trzecie, nie można stracić z pola widzenia faktu, iż powyższa okoliczność jest dla analizowanej sprawy nieistotna, skoro na przedmiotowej działce brakuje budynku lub jego części konstrukcyjnych, które pozwalałaby na jego odbudowę. Zatem, zakres planowanych robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji stanowi budowę nowego budynku, a nie jak twierdzi Inwestor oraz organ administracyjny l instancji odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego na cele mieszkalne i usługowego, bowiem budynek taki nie istnieje.

Wskazana wyżej ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu znajduje jednak zastosowanie m.in. w zakresie odbudowy i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych tylko i wyłącznie w wyniku w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu (art. 1 pkt.1 ww. ustawy). W tym miejscu Skarżący podnosi, iż nieprawdą jest jak podano w projekcie zagospodarowania terenu - część opisowa 1.1. (str. [...]), iż projektowana odbudowa dotyczy budynku częściowo "zniszczonego w wyniku pożaru", a częściowo rozebranego, ponieważ jego konstrukcja zagrażała zawaleniu". Na przedmiotowej działce w chwili obecnej znajduje jedynie kiosk (budka z lodami/goframi) nieobjęty postanowieniami zaskarżonej decyzji oraz pozostała część konstrukcji niegdyś usytuowanego tam drewnianego obiektu budowlanego w tym piwnica (zdjęcie z satelity w załączeniu), który to budynek został przez inwestor w dniach 25-28 maja 2015 roku rozebrany. Rozebrany przez Inwestora budynek nie uległ nigdy pożarowi, a w chwili rozpoczęcia jego rozbiórki jego stan techniczny nie zagrażał zawaleniu. Co więcej, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, aby odbudowywany obiekt budowlany uprzednio uległ zniszczeniu w wyniku pożaru, okoliczność ta nie została także wyjaśniona przez organ l instancji.

Po drugie, nie można dać wiary twierdzeniom Inwestora, iż uprzednio rozebrany budynek, którego odbudowę zaplanowano, pełnił wcześniej funkcję budynku mieszkalnego, co więcej nie wiadomo czy obiekt ten w ogóle stanowił budynek. Fakt ten znajduje potwierdzenie, w zapisach projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część projektu budowlanego oraz w piśmie inwestora z dnia 6 października 2015 r. w którym wskazano, że "Projektowana odbudowa dotyczy istniejącego i niegdyś na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla którego brak jest dokumentacji projektowej". W konsekwencji w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości odbudowy takiego obiektu w rozumieniu ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu oraz ww. orzecznictwa.

Taka sytuacja ma miejsce z kilku względów:

- po pierwsze - przepisy ww. ustawy znajdują zastosowania do obiektów zniszczonych i uszkodzonych tylko i wyłącznie w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu - brak podstaw ziszczenia tej przesłanki w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy;

- po drugie - odbudowa oznacza odtworzenie budynku o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu, a skoro w przedmiotowej sprawie brak jest danych, co do wymiarów zniszczonego obiektu, nie jest możliwe jego odtworzenie, bo nie wiadomo co ma zostać odtworzone.

Niezależnie od powyższego, parametry budowy nie odpowiadają pojęciom "przebudowy", "nadbudowy" i "rozbudowy" zastosowanych zarazem w stosunku do tej samej inwestycji realizowanej w tym samym czasie.

W kontekście powyższego, podnieść należy, iż z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje realizację budynku o powierzchni zabudowy 138,83 m2, w tym 225,06 m2 powierzchni użytkowej, którego kubatura wynosić będzie 1145,61 m3. Obiekt ten ma zostać posadowiony w miejscu aktualnie istniejącej piwnicy znajdującej się ok. 280 cm pod powierzchnią terenu (brak informacji o jej powierzchni), nad powierzchnią której znajdują się jedynie ruiny pozostałe po niegdyś istniejącym tam budynku, których dokładnych wymiarów powierzchni również nie podano w projekcie zagospodarowani terenu. Z naocznej obserwacji można stwierdzić, iż wynoszą one nie więcej niż ok. kilku - kilkunastu m2. Zatem abstrahując od funkcji powyższych obiektów, podkreślenia wymaga fakt, iż w projekcie budowlanym, przewidziano m.in. zwiększenie o ponad tysiąc krotnie (1000x) kubatury, o ponad kilkuset krotnie powierzchni użytkowej i ponad stokrotnie (100x) powierzchni zabudowy planowanego obiektu w stosunku do obecnie istniejącego obiektu (piwnicy). Zatem w ramach realizowanych zmian przewidziano, zmianę kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, co bez wątpienie dyskwalifikuje zakwalifikowanie planowanej inwestycji, jako "przebudowy", ale także i "nadbudowy" w rozumieniu szerokorozumianego prawa budowlanego. Co więcej, taki zakres robót budowlanych przekracza, także pojęcie "rozbudowy". Mając, bowiem na uwadze przedmiot postępowania warto powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 668/2012, wskazał, że: "Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego". Zatem, planowane w ramach zamierzenia zmiany wysokości istniejącego budynku o ok. 9 m (wysokość budynku zgodnie z projektem opisano na poziomie 9,15 m), przesądzają o braku możliwość zakwalifikowania planowanej inwestycji, jako "rozbudowy" istniejącego budynku.

Reasumując, chcąc zrealizować planowane zmiany, nie jest możliwym jednoczesne zakwalifikowanie planowanych robót jako "przebudowa", "nadbudowy" i "rozbudowa" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż planowane zamierzenie stanowi zupełnie nową zabudowę, a nie przebudowę, nadbudowę czy rozbudowę, co wykazano powyżej.

Powyższe w sposób niewątpliwy przesądza, iż w ramach planowanej inwestycji przewidziano de facto nową zabudowę, której parametry nie spełniają norm określonych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L., w szczególności określonych w § 7 i § 8.

Ponadto, w dokumentacji projektowej, w Ekspertyzie - ocena techniczna stanu technicznego budynku mieszkalnego (karta projektu nr [...]) wskazano, iż dokument ten został sporządzony dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną. W tym miejscu zauważyć należy, iż ekspertyza odnosi się do stricte do "budowy" budynku i to o charakterze usługowym, a nie mieszkalnym, jakim jest budynek objęty przedmiotową sprawą. Taki stan rzeczy po pierwsze podważa poprawność i wiarygodność sporządzonej dokumentacji projektowej, a dwa rodzi wątpliwości, co do samego przedmiotu inwestycji, zarówno w zakresie planowanych robót budowlanych jak i samego przeznaczenia tj. funkcji budynku jaką ma pełnić. Wskazując na powyższe, wątpliwości budzi także funkcja planowanej inwestycji, która w ocenie Skarżącego jest niezgodna z jej rzeczywistym podstawowym przeznaczeniem tj. funkcją usługową, a nie mieszkalną, jak opisano to w nazwie inwestycji. Za słusznością powyższego stanowiska przemawiają następujące okoliczności. Pismem z dnia 6 października 2015 roku Inwestor wniósł o zmianę nazwy inwestycji z "Rozbudowa, nadbudowa budynku usługowego na cele budynku usługowego z częścią mieszkalną (...)" na "Odbudowa, przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego (...) na cele budynku jednorodzinnego z częścią usługową (...)". Inwestor poza korektą nazwy inwestycji, tylko w nieznacznym stopniu zmienił układ pomieszczeń na kondygnacji: parter i piętro budynku. Zaproponowany układ pomieszczeń po dokonanych korektach jednakże nie sugeruje, aby dokonano zmiany sposób przeznaczenia budynku z usługowego na mieszkalny. Korekty projektu ograniczyły się głównie do zmiany opisu budynku z usługowego na jednorodzinny oraz wielkości powierzchni przeznaczonych, jako część usługowa z 123,94 m2 na 95,51 m2 oraz nieznaczną zmianą układu pomieszczeń na 2 kondygnacjach (nie zmieniono przeznaczenia pomieszczeń).

Faktem jest, że w decyzji udzielającej pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 29 luty 2016 r. zmniejszono powierzchnię użytkową przeznaczoną na część usługową w stosunku do powierzchni podanej w decyzji nr [...] z dnia 7 maja 2015 r. oraz zwiększono powierzchnię użytkową przeznaczoną pod część mieszkalną, jednakże zmiana ta jest w ocenie Skarżącego jedynie prowizoryczna. Na potwierdzenie powyższego, Skarżący wskazuje, iż "układ budynku/ pomieszczeń" zatwierdzony w projekcie decyzją Starosty nr [...] z dnia 7 maja 2015 r. i decyzją budowę nr [...] z dnia 29 luty 2016 r. uległ nieznacznym zmianom. Dokonana korekta w ocenie Skarżącego to kolejna próba ominięcia zapisów miejscowego planu zagospodarowania trenu. Zgodnie, bowiem z zapisami § 27 ust. 1 miejscowego planu, podstawowym przeznaczeniem zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MMU - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami jest: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z usługami podstawowymi. Z kolei w ust. 2 przewidziano, jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, zieleń urządzona, usługi wolnostojące lub wybudowane nieuciążliwe. Zatem dla nowoprojektowanej zabudowy na obszarze oznaczonym MMU dopuszczalne są rodzaje zabudowy o przeznaczeniu tj.: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa z usługami podstawowymi, oraz połączenie dwóch powyższych. Zlokalizowanej na obszarze oznaczonym symbolem MMU o przeznaczeniu usługowym - budynku usługowego na cele usługowe z częścią mieszkalną - jest niezgodne i niedopuszczalne w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości L.

Odległość pomiędzy planowaną inwestycją na działce nr [...], a budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce Skarżącego nr [...] wyznaczona została na podstawie § 8 pkt. 2 planu. Powyższe w ocenie Skarżącego jest niedopuszczalne, bowiem w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie powyżej przywołanego zapisu miejscowego planu i ograniczenie odległości pomiędzy budynkami do 0,80 m. Zgodnie bowiem z § 8 pkt. 2 "W obrębie zabytkowego układu urbanistycznego L. w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (rynek i przyległe ulice) dopuszcza się remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży z zachowaniem istniejących odległości tzw. "miedzuchów" (przez co należy rozumieć odległość pomiędzy istniejącymi budynkami w rynku i przylegających ulicach w miejscowości L.)".

Zatem wyznaczenie odległości między budynkami na zasadach określonych w § 8 pkt. 2 jest możliwe wyłącznie w celu zachowania już istniejących "miedzuchów" przy czym muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:

1.odległość tzw. miedzucha już istniała przed rozpoczęciem planowanych robót budowlanych);

2. odległość tzw. miedzucha usytuowana jest pomiędzy budynkami już istniejącymi (i dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych, usługowych i garaży), a planowane roboty budowlane mają charakter remontu, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy.

Przekładając powyższe na grunt analizowanej sprawy stwierdzić należy, iż § 8 pkt. 2 miejscowego planu nie znajduje zastosowania, bowiem na działce nr [...] na dzień wydania decyzji do chwili obecnej, nie znajduje się żaden budynek którego remont, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowy można przeprowadzić. Tym samym nie zachodzą ww. przesłanki oznaczone pkt 2 i pkt 3, stanowiące podstawę zastosowania § 8 pkt. 2 miejscowego planu. Ponadto, od strony działki nr [...] na działce nr [...] poza ww. piwnicą znajduje się jedynie obiekt w postaci "kiosku", który jednak nie jest objęty zaskarżoną decyzją. Wobec powyższego usytuowanie nowego obiektu w zbliżeniu do granicy z działkami nr [...] oraz [...] wymagało uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu do ustawy Prawo budowlane zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy.

W takiej sytuacji przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany był przed wystąpieniem z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę do uprzedniego uzyskania uzgodnienia o możliwości zbliżenia zabudowy do granicy działki, zgodnie z zapisami § 54 miejscowego planu, zgodnie z którego treścią: "Ustala się możliwość zbliżenia zabudowy do granicy działki z zachowaniem warunków zwartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 12 p. 617".

W przedmiotowej sprawie zastrzeżenia budzi także system odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji oraz połaci dachowej projektowanego budynku. Podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja nie ma możliwości podłączenia się do kanalizacji opadowej, zatem projekt zakłada odprowadzenie wód deszczowych z połaci dachowych na teren własny inwestycji. Tymczasem w projekcie w części dotyczącej odprowadzania wód, w dalszym ciągu nie dołożono staranności, by wyeliminować problem związany z zalewaniem terenów sąsiednich, biorąc pod uwagę spadek terenu w kierunku działki Skarżącego. Należy dodać, że cała działka jest zabudowana, a wąski skrawek terenu zielonego wzdłuż granicy z działką nr [...] nie będzie w stanie przyjąć wód opadowych z południowo wschodniej części połaci dachowej planowanej inwestycji.

Skarżący wskazał, iż w jego ocenie w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez wymaganego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenia konserwatorskiego. Taka sytuacja ma miejsce, bowiem zaskarżoną decyzję Starosta wydał w oparciu o decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 grudnia 2015 r. znak: [...] zmieniającą ww. pozwolenie konserwatorskie jedynie w zakresie terminów realizacji inwestycji. Powyższą decyzją konserwatorską zmieniono pozwolenie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 grudnia 2013r., znak: [...] na wykonywanie robót budowlanych na obszarze układu urbanistycznego L. wpisanego do Rejestru Zabytków Województwa [...] pod nr: [...] decyzją z dnia 10 marca 1981 r. jedynie w zakresie terminu ważności pozwolenia Nr [...] z dnia 17 grudnia 2013 r., które to pozwolenie wydane zostało dla innej inwestycji, niż inwestycja objęta decyzją Starosty z dnia 29 lutego 2016 roku. Pozwolenie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 grudnia 2013r wydane zostało dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego na cele usługowe z częścią mieszkalną, z kolei decyzją nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej odbudowę, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku jednorodzinnego.

W treści projektu budowlanego planowanej inwestycji nie przewidziano w ramach planowanej inwestycji miejsc parkingowych, pomimo, że inwestycja ta obejmuje nie tylko część mieszkaniową ale także i usługową. W realiach niniejszej sprawy inwestor nie przewidział w ramach planowanej inwestycji w ogóle miejsc postojowych. Wobec powyższego, decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany dla budynku o funkcji usługowej, który nie przewiduje w ogóle miejsc postojowych, naruszyła w sposób rażący art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, oraz art. 5 p.b.

Inwestycja objęta decyzją Starosty z dnia 29 lutego 2016 r. o zatwierdzeniu projekt budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (znak: [...]), została usytuowana na działce nr [...] w sąsiedztwie działki o nr [...], [...] (działka skarżącego), [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zauważyć należy, iż Starosta postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. (znak: [...]), nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w tym m.in. w pkt. VII podniesiono, iż "należy wykazać, że rozwiązania projektowe przyjęte w przedłożonym do stwierdzenia projekcie budowlanym będą zgodne z wymogami określonymi w § 13 i § 60 Rozporządzenia.

Pomimo, to projektant zaniechał przeprowadzenia analizy zacienienia i nasłonecznienia, w celu sprawdzenia czy przedmiotowa inwestycja nie naruszy norm technicznych określonych w § 13 i § 60 Rozporządzenia, co w ocenie skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa. W kontekście analizowanego zagadnienia kluczowym jest, iż dla zaplanowanej inwestycji na działce nr [...] przewidziano parametry wyższe w stosunku do otaczającej ją zabudowy. Sama kubatura budynku (w tym wysokość i szerokość budynku), pomimo, iż mieści się w granicach parametrów ustanowionych zapisami miejscowego planu, jest znacząco większa od budynków sąsiednich. Wysokość budynku do kalenicy, określono na poziomie 9,15 m plus wysokość komina na poziomie 9,75 m. Powyższe parametry planowanej inwestycji w sposób uzasadniony rodzą ryzyko zacieniania sąsiednich budynków, a co nie zostało przez organ zweryfikowane. Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał, że przedmiotowa inwestycja spowoduje nie tylko znaczne zacienienie jego działki nr [...], ale przede wszystkim ograniczy dostęp do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym Skarżącego. Od strony wschodniej (od strony inwestycji) domu Skarżącego znajdują okna, które stanowią źródło dostępu światła dziennego do budynku mieszkalnego Skarżącego, którego dostęp został znacznie ograniczony przedmiotową inwestycją.

W konsekwencji nie przeprowadzenia żadnych pomiarów i analiz, czego dowodem jest brak w projekcie budowlanym tzw. analizy "linijki słońca", nie istnieje możliwości dokonania weryfikacji pod kątem czy planowana inwestycja nie doprowadzi do sytuacji, w której budynki znajdujące się w jej sąsiedztwie, na skutek powstania przedmiotowej inwestycji, zostaną pozbawione dostępu do światła z naruszeniem norm określonych w § 60 ww. Rozporządzenia. W tym kontekście nie sposób dokonać oceny projektu budowlanego pod kątem jego zgodności także w zakresie zapewnienia ochrony interesów osób trzecich między innymi w zakresie dostępu do światła.

Podkreślić również należy, że brak przeprowadzenie analizy nasłoneczniania mógł również doprowadzić do sytuacji, w której błędnie ustalono krąg stron postępowania. Od strony północnej inwestycji znajdują się działki także w zabudowie mieszkaniowej, których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 p.b. właściciele lokali, w których planowana inwestycja ogranicza dostęp do światła słonecznego, posiadają indywidualny interes prawny do bycia stroną postępowania. W związku z powyższym prawidłowe określenie zakresu, w jakim planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie może mieć wpływ na krąg stron postępowania

Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności w niej wskazane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i art. 80 kpa, organ wyjaśnił, że wyrażona ww. przepisie zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, oraz obowiązek umożliwienia stronom, tego postępowania wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strony postępowania miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, jak też miały możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. Strony, w tym skarżący, pismem organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2016 r. znak: [...] r. poinformowane zostały o przekazaniu odwołania skarżącego wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego - Wojewody. Z prawa tego skorzystał wyłącznie inwestor, wnosząc pismo będące stanowiskiem odnośnie zarzutów odwołania. Ponadto organ podkreślił, że brak w aktach postępowania dowodu o pouczeniu stron postępowania o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, nie świadczy o naruszeniu obowiązku ustalonego treścią art. 10 § 1 Kpa. Organ poinformował również, że w trakcie zakończonego postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym zobowiązany byłby zawiadomić strony. W szczególności za nowy materiał dowodowy nie może być uznane stanowisko Inwestora dotyczące zarzutów odwołania. Również załączniki do pisma inwestora, stanowią jedynie poparcie jego twierdzeń.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skargi projektant dokonał ponadto analizy projektowanej inwestycji w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w zakresie dotyczącym nasłonecznienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W ogólności stwierdzić należy, że doszło w sprawie do naruszenia zarówno przepisów procesowych, jak i prawa materialnego.

1/ W zakresie przepisów procesowych doszło do naruszenia w sposób niewątpliwy art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie zasadniczych w sprawie okoliczności, co ma fundamentalny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, dotyczy to braku wyjaśnienia, co jest przedmiotem sprawy, a konkretnie, jakiej inwestycji dotyczy pozwolenie na budowę, udzielone decyzją Starosty. Oczywiście, z pozoru problem nie istnieje, gdyż przedmiot decyzji jest w niej określony. Wbrew jednakże treści decyzji, a konkretnie – wbrew używanej w decyzji nazwie inwestycji, zawartość akt nie prowadzi w żadnym wypadku do wniosku, że organy oceniły projekt i udzieliły zezwolenia na "odbudowę, nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z częścią usługową". Jak słusznie wskazuje skarga, należy w tym celu odnieść używane pojęcia do ich rzeczywistych desygnatów, niemniej dokonawszy uprzednio zdefiniowania tych pojęć. Rozpoczynając od pojęć zdefiniowanych w ustawie Prawo budowlane, przyjdzie stwierdzić, że art. 3 pkt 6 p.b. – budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak również jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. – obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, natomiast budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada fundamenty oraz dach (art. 3 pkt 2 p.b.). Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany; różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego zaczynają się działania inwestora (por. WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2011 r., II SA/Gd 619/11, LEX nr 1132190 ).

Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a p.b.). Natomiast pojęcia odbudowy, nadbudowy i rozbudowy definiuje orzecznictwo administracyjne. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy (art. 3 pkt 6) całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (tak przykładowo wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. II OSK 2484/14, LEX nr 2083529 ). Inaczej mówiąc, przez "rozbudowę" należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1112/15, LEX nr 1939235 ). Nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa (por. WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Po 528/12, LEX nr 1223315). Jak wynika z powyższych definicji, pojęcia rozbudowy, nadbudowy, oraz przebudowy dotyczą istniejącego obiektu budowlanego. Słusznie zatem przedstawia skarżący, że warunkiem koniecznym wykonania rozbudowy, nadbudowy, oraz przebudowy jest istnienie obiektu budowlanego przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zatem, jeśli rozbudowa, nadbudowa, oraz przebudowa dotyczy budynku jednorodzinnego, to pierwotnie musi istnieć taki budynek.

Należy zatem przyjrzeć się temu, co znajdowało się na działce inwestora w chwili złożenia do oceny projektu budowlanego. W tym celu konieczne jest zidentyfikowanie istniejących obiektów poprzez sięgnięcie do treści projektu budowlanego oraz do zdjęć załączonych do projektu.

Jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 6), na działce znajduje się fundament (nie wiadomo, jakiego obiektu) leżący częściowo na działce inwestora w części południowo zachodniej, a częściowo na przyległej działce nr [...]. Fundament leżący na działce inwestora przeznaczony jest do rozebrania. Jego wymiary to 2m / 8m, powierzchnia około 16 m2, wysokość – 1,5 m (opis – str. [...] projektu). Zaznaczenia wymaga, że fundament ten jest czymś odrębnym od istniejącego w części południowej i również przeznaczonego do rozebrania muru oporowego o wymiarach 0,3-0,5 m / 13,6 m (str. 46/47 projektu). Fundament zaznaczony jest jako "f" na mapie do celów projektowych obrazującej stan pierwotny na dzień 4.03.2014r. (str. 268/276 projektu) oraz na mapie do celów projektowych obrazującej projektowany budynek (str.15/16 projektu). Ponadto na działce zlokalizowany jest budynek gospodarczy parterowy, niepodpiwniczony, w konstrukcji drewnianej, pokryty gontem bitumicznym, o powierzchni zabudowy ok. 7,70 m2, oraz wysokości ok. 3,50 m. Obiekt uwidoczniony został na zdjęciach (str. [...] oraz 95/97 projektu), zaznaczony na mapie do celów projektowych obrazującej stan pierwotny na dzień 4.03.2014r. (str. [...] projektu).

Jak wynika z opisu technicznego do ekspertyzy budowlanej będącej częścią projektu (str.[...]) - na działce nr [...] znajduje się nadto obiekt budowlany zwany "piwnicą", położony pod poziomem terenu na głębokość 2,80 m, w odległości ok. 80 cm od działki nr [...], wykonany z kamienia, o sklepieniu kolebkowym, do którego schodzą schody, nad którymi aktualnie wykonano płytkę stanowiącą częściowy fundament pod budynek tymczasowy (drewniany kiosk – wyżej opisany jako budynek gospodarczy parterowy do rozbiórki). Wnętrze "piwnicy" uwidocznione jest na zdjęciach (str.[...] projektu). "Piwnica" nie jest w ogóle widoczna na działce, gdyż znajduje się pod powierzchnią ziemi, co obrazuje zdjęcie (str.[...]). Nie jest również zaznaczona na mapie do celów projektowych obrazującej stan pierwotny na dzień 4.03.2014r. (str. [...] projektu), gdzie podano, że nie wyklucza się istniejących w terenie innych urządzeń podziemnych; niemniej jednak oznacza to, że nie istnieje jako obiekt na mapie ewidencyjnej (w szczególności budynek). "Piwnica" została wrysowana na mapie do celów projektowych obrazującej projektowany budynek (str.[...] projektu). "Piwnica" została wykazana jako istniejący obiekt budowlany w innej części projektu niż pozostałe obiekty ( w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia) i opisana jako "zachowana piwnica budynku przeznaczonego do odbudowy, murowana o powierzchni ok. 24,5 m2" (str.[...] projektu). Równocześnie w części graficznej projektu architektoniczno – budowlanego "piwnica" jest zinwentaryzowana w rzucie (str.[...]) i wrysowana w rzut fundamentów (str.[...]). Odpowiada to rysunkom "piwnicy" i obrysu projektowanego budynku na mapie do celów projektowych (str.[...] projektu). Oznacza to także, że istotnie "piwnica" ma stanowić część fundamentów projektowanego budynku.

W konsekwencji powyższej inwentaryzacji można podsumować, że wedle projektu budowlanego na działce nr [...] znajdują się na powierzchni ziemi fundamenty, mur oporowy i budynek gospodarczy przeznaczone do rozbiórki, oraz pod powierzchnią ziemi – obiekt budowlany "piwnica" przeznaczony do odbudowy. Przy okazji zaznaczenia wymaga, że zdjęcie satelitarne dołączone do odwołania (k. [...] akt [...]) jest o tyle mylące, że obiekt zaznaczony tamże przez skarżącego jako "piwnica" stanowi w istocie owe fundamenty przeznaczone do rozbiórki o pow. ok. 16 m2, gdyż właściwa "piwnica" (jako obiekt pod powierzchnią) nie jest widoczna na działce, co obrazuje wskazywane już zdjęcie w projekcie budowlanym (str.[...]).

W tej sytuacji rację ma w pełni skarżący, że na działce brak było wskazywanego w projekcie budynku jednorodzinnego, który podlegałby "rozbudowie, nadbudowie i przebudowie". Zgodnie bowiem z przytoczoną wyżej definicją, budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada fundamenty oraz dach. Obiekt budowlany znajdujący się na działce pod poziomem terenu, a zwany "piwnicą", nie spełnia w żadnym razie tej definicji, a ponadto nie wiadomo, czy był częścią jakiegoś innego obiektu, a jeżeli tak, to jakiego.

Przechodząc do kwestii odbudowy, w projekcie budowlanym w części wstępnej wskazano, że projektowana odbudowa dotyczy istniejącego niegdyś na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla którego brak jest dokumentacji projektowej, a który miał zostać częściowo zniszczony w wyniku pożaru, a częściowo rozebrany. Jest to jedyne stwierdzenie na ten temat w projekcie (!).

Co do pojęcia odbudowy, orzecznictwo wypracowało definicję tegoż głównie przeciwstawiając odbudowę pojęciu remontu. I tak nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, nawet z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 p.b. zalicza się do budowy ( por. wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r. WSA w Poznaniu, II SA/Po 399/13, LEX nr 1340416). Mówiąc skrótowo, przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (tak wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 18 lipca 2008 r., LEX nr 510181, tak samo wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Ke 970/13, LEX nr 1443463). Przy definiowaniu tego pojęcia można pomocniczo korzystać z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906, w wersji obowiązującej do dnia 16 sierpnia 2010 r.). Zgodnie z tym artykułem pod pojęciem odbudowy należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 października 2011r. II SA/Kr 1040/11, Lex nr 966382). Reasumując, możemy powiedzieć, że "odbudowa polega na wykonaniu prac budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku, tyle że w poprawionej wersji. Innymi słowy odbudowa ma miejsce wówczas, gdy nastąpi tak daleko posunięta degradacja danego obiektu budowlanego, że w istocie tego obiektu już nie ma fizycznie, albo też znajduje się on w takim stanie fizycznym, że korzystanie z niego zgodnie z celem, na który został wybudowany - jest niemożliwe" (tak uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015r. IV SA/Wa 2309/14, Lex nr 1817209).

Przenosząc te definicje na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w projekcie w jednym zdaniu wskazano, że istniejący obiekt podziemny jest "piwnicą budynku przeznaczonego do odbudowy". Skarżący zaprzecza temu twierdzeniu, wskazując w skardze, że owa "piwnica" jest jedynie pozostałością po rozebranym nie wiadomo jakim obiekcie budowlanym. Brak jakichkolwiek informacji i ustaleń, czy na działce nr [...] stał budynek mieszkalny jednorodzinny, jakie były jego parametry, czy "piwnica" jest jego pozostałością. W tym zakresie organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, poprzestając na skopiowaniu przytoczonego zdania z projektu budowlanego. Brak również ustaleń, co się stało z obiektem (kiedy miał być pożar, kiedy i kto dokonał rozbiórki i w jakim zakresie, co ma znaczenie w świetle § 18 planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie wskazano, że do czasu aktualizacji spisu zabytków wskazanego w tabeli przyjęto zasadę, że rozbiórka bądź przebudowa wszystkich obiektów wybudowanych przed rokiem 1945 powinna być uwarunkowana uzyskaniem zgody państwowej służby ochrony zabytków). Tymczasem, jak to się zaraz okaże, ustalenia takie, a zwłaszcza dotyczące rodzaju i parametrów domniemanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (mającego podlegać odbudowie) oraz jego usytuowania na działce w odniesieniu do granic, mają kapitalne znaczenie z trojakiego powodu. Po pierwsze, zgodnie z podaną wyżej definicją, aby coś odbudowywać, należy wiedzieć, co ma podlegać odbudowie, skoro ma zostać odtworzony obiekt budowlany w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Po drugie, żeby następnie rozbudowywać, przebudowywać i nadbudowywać obiekt budowlany podlegający odbudowie, należy wiedzieć, jakie były pierwotne parametry odbudowywanego, a następnie podlegającego dalszym działaniom budowlanym obiektu. Po trzecie wreszcie, w niniejszej sprawie, gdzie wchodzi w grę reżim wynikający z położenia działki w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej L. (północno – zachodnia pierzeja Rynku) oraz związanych z tym faktem uwarunkowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do stwierdzenia, którym uwarunkowaniom podlega budowa, niezbędne jest ustalenie pierwotnie istniejącego przedmiotu odbudowy (w dalszej kolejności rozbudowy, nadbudowy i przebudowy) z jego parametrami i miejscem położenia na działce.

Nie dokonując powyższych ustaleń, organy w tym przypadku bezdyskusyjnie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a nadto art. 107 § 3 k.p.a. Brak tych ustaleń uniemożliwia prawidłową ocenę stanu prawnego.

Warto też zauważyć, że choć projekt architektoniczny nie przewidywał, w przeciwieństwie do tzw. "piwnicy" – zachowania fundamentów oraz muru oporowego, to o ile kwestia rozbiórki muru jest przedmiotem decyzji, o tyle rozbiórka fundamentów, mimo że zawarta w projekcie, nie została ujęta w decyzji organów o udzieleniu pozwolenia na odbudowę, nadbudowę rozbudowę i przebudowę oraz rozbiórkę. W istocie zatem inwestor zaskarżoną decyzją nie uzyskał pozwolenia na rozbiórkę owych fundamentów, co stawia w sprzeczności treść decyzji oraz treść i zakres projektu budowlanego (w którym owa rozbiórka jest niezbędnym i niepomijalnym elementem budowy).

2/ Kolejna kwestia dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Jak wiadomo, na terenie L. obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy L. z dnia 15 maja 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (DZ.Urz. Województwa [...] nr 164 poz.2113 dalej "Plan"), zmieniona m.in. uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z dnia 3 października 2006r. w sprawie zmiany nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (DZ.Urz. Województwa [...] nr [...], poz.5352, dalej "zmiana nr 1"). Zaznaczenia wymaga, że inne zmiany uchwały, to jest zmiany nr 2, 3 i 4 dotyczyły kolejno terenu S. (nr [...]), I. (nr [...]) oraz kwestii masztów telefonii komórkowej (nr [...]), a zatem nie wiążą się z przedmiotem postępowania. Teren Rynku, gdzie leży działka nr [...], jest objęty Zespołem Przyrodniczo – Krajobrazowym L., gdzie obowiązuje m.in. zakaz działań inwestycyjnych – a to budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu (§ 10 ust. 1 pkt b). Nadto teren Rynku, zgodnie z § 16 ust. 2 pkt a Planu, objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską jako układ urbanistyczny L. z [...] w. wraz z zabudową i układem komunikacyjnym w granicach zabudowy małomiasteczkowej z początku XX wieku i założeniami zamkowo – fortyfikacyjnymi (układ urbanistyczny - nr rejestru [...]). Zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony wartości kulturowych (§14 ust. 2 Planu) realizacja polityki w tej dziedzinie ma polegać m.in. na zachowaniu historycznej struktury przestrzennej i kompozycji urbanistycznej obszaru "śródmiejskiego" L. w powiązaniu z zespołem zamkowym, wyeksponowaniu obiektów zabytkowych i historycznych szlaków komunikacyjnych oraz wzbogaceniu tradycyjnej usługowo – handlowej funkcji Rynku, ze szczególnym uwzględnieniem obsługi turystów, oraz ochronie przedpola zespołów i obiektów zabytkowych i ich ekspozycji poprzez zakaz działań ograniczających pole widoczności (dotyczy szczególnie "sylwety" zespołu staromiejskiego z Górą Z.). Konkrety w tej kwestii zawiera wspomniany § 16 Planu, gdzie w ust. 5 w obrębie ścisłej strefy konserwatorskiej wprowadza się m.in. – prymat działań o charakterze rewaloryzacyjno – konserwatorskim (pkt a), obowiązek uzgadniania z Państwową Służbą Ochrony Zabytków (PSOZ) wszelkich zamierzeń powodujących zmianę wyglądu zewnętrznego obiektów położonych w strefie, nie uznanych za zabytkowe (pkt d), obowiązek uzgadniania z PSOZ wszelkich projektów architektoniczno – budowlanych, infrastruktury technicznej oraz elementów małej architektury, ogrodzeń, reklam (pkt e), generalny obowiązek zachowania historycznego podziału działek i ograniczania zagęszczania zabudowy (w uzasadnionych przypadkach PSOZ może dopuścić realizację nowych obiektów, nie zakłócających układu przestrzennego w oparciu o projekty uwzględniające wytyczne konserwatorskie /pkt f/). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne dotyczące działki nr [...] położonej w północno – zachodniej pierzei Rynku, czyli w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, wymagało stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu (w tym przypadku [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków).

Zgodnie § 6 Planu, utrzymanie oraz realizacja nowych obiektów nie może naruszać m.in. praw właścicieli i użytkowników terenów bezpośrednio sąsiadujących, norm technicznych i sanitarnych określonych odrębnymi przepisami oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego, krajobrazu i dóbr kultury określonych odpowiednimi przepisami – czyli zasad przytoczonych wyżej.

Nadto teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest w części graficznej Planu symbolem MMU oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Zgodnie z definicją w Planie (§ 27), przeznaczenie podstawowe dla tego terenu, a więc takie, które zgodnie z § 4 pkt f powinno przeważać na danym terenie wraz z elementami zajmującymi ponad 50 % powierzchni terenu zagospodarowania towarzyszącego związanego bezpośrednio z tą funkcją - to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z usługami podstawowymi. Przeznaczenie uzupełniające, a zatem zgodnie z § 4 pkt g takie, które nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym na danym terenie i terenach sąsiadujących oraz uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe – to urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, zieleń urządzona, usługi wolnostojące lub wbudowane nieuciążliwe. Zasady zagospodarowania wymieniają modernizację i rozbudowę istniejących obiektów, uzupełnienie obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zagrodowymi i usługowymi wg uzgodnień PSOZ, z zakazem stosowania typowych projektów budowlanych w ścisłej strefie konserwatorskiej i zakazem odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych i podziemnych.

Organy ustaliły, że inwestycja posiada stosowne pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej MWKZ). Tymczasem w dokumentacji znajduje się Pozwolenie nr [...] z dnia 17 grudnia 2013r. [...] na wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków polegających na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną według projektu budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr [...] (str.[...] projektu) oraz decyzja MWKZ nr [...] z dnia 17 grudnia 2015r. [...] zmieniająca owo pozwolenie konserwatorskie nr [...] z dnia 17 grudnia 2013r. na realizację budynku usługowego z częścią mieszkalną ze zmianami uzgodnionymi pismem z dnia 2.11.2015r. – w zakresie zmiany terminów realizacji inwestycji – do 31.12.2017r.(str.[...] projektu). Wyjaśnić należy, że pismo MWKZ z dnia 2.11.2015r. dotyczyło zmiany usytuowania wejścia do budynku i okien na elewacji bocznej oraz zmianie drzwi wejściowych na witrynę, które to zmiany MWKZ uznał za nieistotne (str.[...] projektu). Natomiast nie ulega wątpliwości, że pozwolenie oraz decyzja MWKZ nie dotyczą inwestycji, odnośnie której zatwierdzono projekt i wydano pozwolenie, a więc odbudowy, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz rozbiórki budynku gospodarczego oraz części muru oporowego na działce nr [...] położonej w miejscowości L. W sposób oczywisty budynek jednorodzinny nie jest tym samym, co budynek usługowy z częścią mieszkalną. Zgodnie z § 3 pkt 4 Rozporządzenia, przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub wielorodzinny. Definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdujemy w art. 3 pkt 2a p.b., zgodnie z którym jest to budynek wolno stojący lub w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych lub jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Lokal użytkowy zgodnie z § 3 pkt 14 Rozporządzenia to jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Tak więc budynek mieszkalny jednorodzinny dopuszcza jedynie 30 % powierzchni całkowitej dla celów lokalu użytkowego (na przykład przeznaczonego na usługi), natomiast jego funkcją dominującą jest funkcja mieszkalna. Tym samym nie można go identyfikować z budynkiem usługowym z częścią mieszkalną, a więc takim, gdzie musi, siłą rzeczy, dominować funkcja usługowa. Ponadto nie wiadomo, jak wyglądały rozwiązania projektowe dotyczące budynku usługowego z częścią mieszkalną, gdyż niniejsza sprawa jest sprawą odrębną i, jak wynika z akt sprawy, nie stanowiącą w żadnym wypadku kontynuacji jakichś wcześniejszych spraw, dotyczącą inwestycji o innej nazwie, przedmiocie i charakterze. Czym innym jest bowiem budowa budynku usługowego z częścią mieszkalną, a czym innym odbudowa, przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego. Sąd administracyjny nie dysponował aktami postępowania prowadzonego uprzednio co do inwestycji na tej samej działce, o której to sprawie jest mowa w części wstępnej skargi (przytoczonej w części wstępnej uzasadnienia). Nie sposób zatem zidentyfikować podobieństwa bądź różnic między uprzednim, a obecnym postępowaniem, a w szczególności rozwiązaniami projektowymi; ale i nie jest to potrzebne, skoro sprawa niniejsza jest nową sprawą, jak podkreślono, o odrębnym przedmiocie. Podkreślenia wymaga, że "każda sprawa administracyjna stanowi jednostkowy i niepowtarzalny splot faktu i prawa, który obiektywnie wymaga swojej konkretyzacji w drodze wydania aktu administracyjnego (pot. T Kiełkowski w: Sprawa Administracyjna, Kraków 2004, str. 32-36). Jeśli więc każda sprawa administracyjna ze względu na specyficzne cechy jej składników: normy i faktu (a zatem składających się na obecny stan faktyczny uwarunkowań przedmiotowych, czasowo – przestrzennych i towarzyszących im okoliczności) – jest niepowtarzalna i jednostkowa, to tak powinna być traktowana.

Zatem brak w sprawie stosownej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie realizacji przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów Planu, a w konsekwencji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b.

Na marginesie jedynie można wspomnieć, że realizacja na przedmiotowej działce budynku o charakterze głównie usługowym mogłaby stanowić naruszenie przepisu § 27 Planu co do przeznaczenia podstawowego tego terenu, co wyżej wyjaśniono. Jest to kolejny argument przemawiający za tym, że nie ma możliwości prawnej traktowania zamiennie czy wręcz identyfikowania tych dwóch różnych inwestycji.

3/ Kolejne zagadnienia wiążą się z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a to naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422, określanego w tekście jako "Rozporządzenie") dotyczących usytuowania budynku na działce, miejsc postojowych, nasłonecznienia i kwestii odprowadzania wód opadowych.

A.Organ wyjaśnił, że działka inwestycyjna posiada wymiary 12,26 m x 15,574m. Zatem szerokość działki jak i jej długość nie przekraczają 16 m. Projektowany budynek od strony działki nr [...], czyli południowo – zachodniej, usytuowany jest według projektu w granicy. Zgodnie z § 12 ust. 3 Rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. W projekcie przedstawiono ekspertyzę dotyczącą oceny inwestycji z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego (art. 271-273 Rozporządzenia), zaś kwestia § 13 i 60 Rozporządzenia będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań.

Nadto rozwiązanie takie dopuszcza Plan, gdyż w § 54 (zmienionym zmianą nr 1) wskazuje, że dopuszcza się budowę budynków w granicy działki w przypadku braku możliwości budowy budynków wolnostojących, na działkach do 16 m szerokości. Zatem posadowienie budynku w granicy od strony południowo – zachodniej zgodnie z § 12 ust. 3 Rozporządzenia byłoby również zgodne z przepisami odrębnymi (poza Rozporządzeniem).

Problem dotyczy natomiast granicy południowo – wschodniej (od strony długości działki), gdzie budynek zaprojektowano w odległości 0,80 m od działki sąsiedniej ([...]), czyli od działki skarżącego. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak wiadomo, przepisy Rozporządzenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś możliwe jest odstępstwo od tych przepisów w wypadkach szczególnie uzasadnionych, po udzieleniu zgody przez właściwy organ poprzedzonej upoważnieniem ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane (art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 p.b.). Nie ulega wątpliwości, że brak w sprawie takiej zgody na odstępstwo, co wyklucza inne niż określone wskazanym przepisem sytuowanie budynku od strony południowo – wschodniej , chyba że zachodzi wyjątek określony w ust. 2 § 12 Rozporządzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. VII SA/Wa 2054/15, LEX nr 2113908 ). Przepis ten stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W zaskarżonej decyzji uzasadniono, że podstawę do takiego posadowienia obiektu stanowi § 8 ust. 1 Planu ( w wersji ustalonej zmianą nr 1), gdzie wskazano, że "w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego L. w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej (rynek i przyległe ulice) dopuszcza się remont, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków mieszkalnych, usługowych i garaży z zachowaniem istniejących odległości tzw. "miedzuchów" (odległość pomiędzy istniejącymi budynkami w rynku i przyległych ulicach w miejscowości L.)". Zatem, gdyby przyjąć, że planowana inwestycja dotyczy "odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku jednorodzinnego", to należałoby ustalić, zgodnie z treścią powyższego zapisu, jaka była odległość budynku przeznaczonego do odbudowy, rozbudowy, odbudowy i przebudowy od budynku położonego na działce nr [...] ("miedzuch") oraz ustalić, czy wyznaczona odległość między budynkiem istniejącym, a budynkiem zaprojektowanym w odległości 0,80 m od granicy - stanowi ów "miedzuch", czy też nie. Jak jednak wiadomo z poprzednich rozważań, nie ustalono w sprawie, czy w ogóle stał na działce budynek mieszkalny, oraz nie ustalono w związku z tym jego położenia w stosunku do granic z sąsiednimi nieruchomościami. Na chwilę obecną brak takich ustaleń czyni niemożliwym przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie § 8 ust. 2 Planu w wersji zmienionej zmianą nr 1.

Wobec braku ustaleń co do odbudowywanego obiektu, a zwłaszcza co do jego usytuowania względem granic, nie jest też możliwe zweryfikowanie kwestii prawidłowości rozbudowy i nadbudowy, a zwłaszcza ustalenia, czy wchodzi w grę przy rozbudowie odległość "miedzucha", czy też miałby zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia (w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych).

To wszystko zaś powoduje, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji narusza przepis art. 35 ust. 2 p.b. wobec niezgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia i brakiem zgody na odstępstwo, o której mowa w art. 9 p.b. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r. VII SA/Wa 965/14, LEX nr 1729880).

B. Co do miejsc parkingowych, przypomnieć należy, że w projekcie budowlanym zawarto stwierdzenie, że "ze względu na wymiary działki, nie ma możliwości usytuowania na niej miejsc parkingowych. Parking zlokalizowany na działce Rynku nr [...] będzie mógł służyć projektowanej inwestycji" (str.[...] projektu). Organ II instancji wyraził w tym względzie stanowisko, że Plan nie przewiduje konieczności lokalizowania miejsc postojowych na terenie MMU, ponadto z uwagi na wymiary działki nie ma takiej możliwości; w związku z tym uzasadnionym jest korzystanie z ogólnodostępnego parkingu na płycie Rynku. Skarżący kwestionuje to stanowisko, wskazując na rażącą sprzeczność z przepisami § 18 ust. 1 Rozporządzenia.

Rzeczywiście, Plan milczy na temat sytuowania miejsc postojowych. Niemniej nie oznacza to możliwości pominięcia przepisów Rozporządzenia. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. II OSK 601/11 (publ. Lex/el.) "z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że jeżeli dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli natomiast dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zastosowanie będzie miał § 18 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może, ale nie musi określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie tę kwestię regulował, to projekt budowlany będzie podlegał ocenie zarówno pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu regulującymi to zagadnienie jak i pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Jak z powyższego wynika, skoro Plan nie reguluje tej kwestii, to projekt budowlany winien podlegać ocenie z punktu widzenia § 18 ust. 1 Rozporządzenia. W ocenie Sądu, przyjęcie, że działka jest zbyt mała na usytuowanie na niej miejsc parkingowych i poszukiwanie innego rozwiązania, byłoby uzasadnione w przypadku dokonania ustaleń, że na działce stał budynek mieszkalny o określonych parametrach, oraz że dotyczy go odbudowa. Jeśli bowiem tak było i poprzednio działka była niemal w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym, to skoro Plan zezwala na odbudowę, może się z tym wiązać niemożliwość zapewnienia miejsc parkingowych na działce nr [...], w związku z odtworzeniem poprzednio istniejącego budynku w jego granicach (nie wspominając w tym miejscu o rozbudowie). Jednak, jak wiadomo, brak ustaleń w tym względzie, co zostało już wielokrotnie podkreślone. Niezależnie od tego, opcja odbudowy budynku wykluczająca umieszczenie na działce miejsc parkingowych ze względu na jego wielkość, mogłaby prowadzić do wskazania miejsc parkingowych gdzie indziej, pod warunkiem wszakże uzyskania co najmniej zgody właściciela działki, gdzie mają być parkowane pojazdy (por. uzasadnienie cytowanego wyroku NSA II OSK 601/11). Tymczasem brak jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy jest to parking publiczny ogólnie dostępny, czy też jest to działka należąca do gminy, którą gmina pozwala wykorzystywać jako parking, ale w każdej chwili może zmienić sposób wykorzystywania tej działki - nie mówiąc już ustaleniach co do zgody na parkowanie pojazdów związanych z nieruchomością nr [...]. Brak wyjaśnienia tej okoliczności jest wynikiem naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.). To na organach administracji ciąży obowiązek wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Reasumując, niezależnie od naruszenia przepisów procesowych, organ II instancji dokonał błędnej wykładni omawianego przepisu poprzez przyjęcie, że kwestia miejsc parkingowych regulowana jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu, na którym realizowana ma być inwestycja nie zawiera uregulowań w tym przedmiocie, to również i decyzja o pozwoleniu na budowę uregulowań takich zawierać nie musi, względnie może milcząco akceptować ustalenia dowolne poczynione wyłącznie przez projektanta. To powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 1 Rozporządzenia.

C. Co do kwestii naruszenia § 13 Rozporządzenia, to wyjaśnić należy, że projekt budowlany zawiera stwierdzenia wskazujące na przeanalizowanie kwestii dostępu do światła dziennego na działkach sąsiednich (str.[...] Projektu), jakkolwiek brak stosownych rysunków nie pozwala na dokładne zobrazowanie spełnienia tych wymagań. Orzecznictwo sądowe wskazuje bowiem, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 Rozporządzenia bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 927/10, LEX nr 1083708). Natomiast co do § 60 Rozporządzenia, w orzecznictwie wskazuje się, że najczęściej spotykanym narzędziem w analizie nasłonecznienia jest tzw. linijka słońca, która polega na naniesieniu na rzut przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu poziomego zegara słonecznego pokazującego kąt i długość padania promieni słonecznych na dany budynek (od godziny 700 do godziny 1700). Oczywiście wybór sposobu, w jakim projektant przedstawi analizę nasłonecznienia nie może zostać podważony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o ile jest on czytelny i można na jego podstawie ocenić zgodność inwestycji z r.w.t. Co ważne – konieczne jest wykazanie, że projektowany budynek nie będzie zacieniał budynków sąsiednich, ale także, że planowana inwestycja będzie usytuowana w taki sposób, że również dla niej zostaną spełnione wymagania z § 60 r. r.w.t. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Wr 37/07, LEX nr 491986).

Nie ulega wątpliwości, że brak jest takiej analizy w projekcie budowlanym, co więcej, w ogóle brak odniesienia się do § 60 Rozporządzenia. W tej sytuacji obowiązkiem organów orzekających było nałożenie obowiązku uzupełnienia projektu o stosowną analizę (art. 35 ust. 3), co nie miało miejsca. Wobec tego należy uznać, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 p.b. w zw. z § 60 Rozporządzenia.

Nadto należy w tym miejscu przypomnieć, że usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy od strony południowo – zachodniej nastąpiło w oparciu o § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia. Jak zatem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12, LEX nr 1483450, "Nie jest możliwe stosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) bez sprawdzenia, czy zastosowanie tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się § 13, § 60 i § 271-273 bądź przepisy odrębne. Uwzględnienie § 13, § 60 lub § 271-273 rozporządzenia bądź przepisów odrębnych w określonych okolicznościach sprawy może wyłączyć możliwość zastosowania w tej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia".

D. Co do odprowadzania wód opadowych, to w zaskarżonej decyzji organ II instancji akceptuje rozwiązanie zaproponowane przez projektanta (str. 11 projektu), iż w związku z brakiem możliwości wpięcia do sieci kanalizacji deszczowej, wody opadowe będą odprowadzone na nieutwardzony teren działki inwestora to jest na teren przykryty płytami infiltracyjnymi firmy [...] od strony północno zachodniej i północno wschodniej ( od strony działki drogowej – vide projekt str. [...]). Istniejący mur oporowy od strony południowej stanowić ma barierę nieprzepuszczającą dla wód opadowych na działkę sąsiednią (nr [...]), zaś teren przy murze ma być wyłożony płytami infiltracyjnymi. Wedle projektanta, wody opadowe z połaci dachowych będą kierowane do 2 rynien spustowych od strony północno-wschodniej i północno – zachodniej, jak również do rynny od strony południowo – wschodniej, a później w głąb gleby. Wody opadowe nie będą kierowane na działki sąsiednie, w szczególności na działkę nr [...]. Jak należy rozumieć, rozwiązanie to ma być zgodne z § 28 ust 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych m.in.na własny teren nieutwardzony. O ile nie budzi wątpliwości, że teren wyłożony płytami infiltracyjnymi można potraktować jak teren nieutwardzony, skoro wedle projektanta z uwagi na ażurowość uzyskuje się 80 % powierzchni jako biologicznie czynnej, o tyle wątpliwości budzi strona południowo – wschodnia działki, czyli właśnie od strony działki skarżącego, gdzie powierzchnia biologicznie czynna, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (str. [...]) jest minimalna (powierzchnia 8,52 m2 – str. [...] projektu). Sąd zauważa, że nie wyjaśniono, czy rzeczywiście taka powierzchnia przyjmie wody opadowe z połaci dachowej kierowane do rynny od strony południowo – wschodniej (czyli od strony działki skarżącego), jak i zresztą od pozostałych stron. Nadto organ II instancji, wskazując, że dodatkową przeszkodę stanowić będzie mur oporowy, nie dostrzegł, że to ten sam mur oporowy, który wedle projektu i udzielonego pozwolenia ma podlegać rozbiórce (por. projekt zagospodarowania str. [...]). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, słusznie zarzuca skarżący, że nie dołożono należytej staranności aby wyeliminować zagrożenie związane z zalewaniem terenu jego działki, zwłaszcza w sytuacji, gdy spadek terenu ma miejsce w kierunku jego działki. Wobec powyższego doszło do naruszenia art. 35 ust. 2 p.b. w zw. z § 28 ust. 2 i 29 Rozporządzenia.

Końcowo stwierdzić trzeba, że brak szczegółowego rozważenia powyższych kwestii w zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. i w tym zakresie należy w pełni zgodzić się z wywodami skargi. Nie czyniąc powyższego, organy w ocenie Sądu naruszyły także art. 8 i 11 k.p.a.

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia muszą prowadzić do wniosku o naruszeniu prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Natomiast Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków dowodowych może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego miedzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18.12.2012r. II OSK 1490/11 i wyrok NSA z 18.05.2006r. II OSK 831/05, oba publ.Lex/el.). Analizując wywody skarżącego uznać trzeba, iż nie wykazał on, jakich czynności procesowych mógłby dokonać, gdyby nie zarzucane uchybienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę powyższe szczegółowe wskazania i dokonają ustaleń i uzupełnień koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze treść art. 35 ust. 3 p.b. w wypadku niedopełnienia przez inwestora nałożonych obowiązków. Należy mieć także na uwadze, że poczynieniu ustaleń w przedmiocie uprzedniego istnienia bądź nie na działce budynku, jego usytuowania i parametrów, nie stoi na przeszkodzie brak dokumentacji projektowej. Rynek w L. zawsze był bogato dokumentowany w różny sposób, także poprzez materiał zdjęciowy artystów – fotografików. Nic nie stoi na przeszkodzie pozyskaniu przez inwestora takich (i innych) materiałów, o czym świadczy choćby przedstawienie przed Sądem Administracyjnym zupełnie nowego (nie ujawnionego dotąd w postępowaniu) zdjęcia, abstrahując w tym miejscu od zakwestionowania przez skarżącego tego, jaki budynek obrazuje. Na tej i podobnej podstawie specjaliści mogą bez trudu odtworzyć wszystkie parametry obiektu.

O ile zaś okaże się, że inwestycja została już zrealizowana (na co zdają się wskazywać pozostałe zdjęcia przedstawione na rozprawie) – organy podejmą inne właściwe w sprawie decyzje.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.