Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1244/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako organ nadzoru, Dyrektor), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18, art. 23 § 1, § 4 pkt. 1 i art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1314 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Miasta P. (dalej jako Wierzyciel, Gmina, skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej jako organ egzekucyjny) z dnia [...] r., nr [...], o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążeniu wierzyciela kwotą [...] zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...] wystawionych przeciwko A S.A. (dalej jako Spółka).

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Spółki na podstawie dwunastu tytułów wykonawczych wystawionych przez Wierzyciela w dniu [...] r. o numerach od [...] do [...]. Podstawę ich wystawienia stanowiła decyzja Wierzyciela z [...] r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2010 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ egzekucyjny dokonał skutecznie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej spółki. Ponadto poborca skarbowy w dniach [...] r. i [...] r. dokonał pobrania pieniędzy od Spółki.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu podał, że podstawą wszczęcia egzekucji była nieostateczna decyzja Wierzyciela z dnia [...] r. określająca zobowiązanej wymiar podatku od nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny przyjął, że postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. B S.A., działając jako następca prawny Spółki, wniosła na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi Wierzyciela.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wierzyciela z [...] r., stanowiąca podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W związku z uchyleniem decyzji na podstawie której wystawiono przedmiotowe tytuły wykonawcze należało na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, ponieważ nie mogą one w zaistniałej sytuacji być ściągnięte od zobowiązanego. Na poparcie swojego stanowiska organ egzekucyjny powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 (OTK-A 2016, poz. 51) orzekający o niezgodności z Konstytucją art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Organ egzekucyjny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie uchylił powołanych przepisów, a co za tym idzie – zgodnie z zasadą legalizmu – organy administracji obowiązane są je nadal stosować. Organ w rezultacie określił wysokość kosztów egzekucyjnych kierując się standardami wynikającymi z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz poprzez odwołanie do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczącego maksymalnej opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości i do przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji regulujących wysokość opłat pobieranych przez komorników sądowych. Kierując się zasadą proporcjonalności organ I instancji ustalił w konsekwencji wysokość kosztów egzekucyjnych na kwotę [...] zł. Przy tym wskazał, że skoro maksymalna opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, ale nie więcej niż 34.200 zł (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), to maksymalna opłata manipulacyjna wyliczona w ten sposób, zgodne z zasadą proporcji wynosi 4.275 zł (1% egzekwowanej należności, a zatem maksymalnie 1/8 z 34.200 zł), zaś maksymalna opłata za zajęcie rachunku bankowego wynosi 21.375 zł (5% egzekwowanej należności, a zatem maksymalnie 5/8 z 34.200 zł). Jednocześnie tak ustalone limity odniósł oddzielnie do każdego z [...]. tytułów wykonawczych.

Po rozpoznaniu zażalenia Wierzyciela, Dyrektor zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację organu I instancji.

Na powyższe postanowienie Wierzyciel wniósł skargę zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej zajęcia rachunku bankowego, która jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także dopuszczalności wydania w tym przedmiocie postanowienia w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;

b) art. 64 § 6 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na obciążeniu skarżącego wierzyciela opłatą manipulacyjną w nadmiernej wysokości i przyjęciu dopuszczalności wydania w tym przedmiocie postanowienia w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;

c) art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności;

d) art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, które narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych w oparciu o zasady analogi do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa w sytuacji, gdy odpowiednie przepisy prawa w zakresie stawek minimalnych opłat nadal obowiązują i powinny mieć zastosowanie zwłaszcza w sytuacji, gdy koszty postępowania egzekucyjnego ma ponieść wierzyciel będący jednostką samorządu terytorialnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy egzekucyjne powinny brać pod uwagę przy stosowaniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że opłaty egzekucyjne nie powinny przekroczyć maksymalnego rozsądnego pułapu. Wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów a czynnościami organów za podjęcie, których zostały naliczone.

Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie pomija te kwestie. Organ nie podjął rozważań w przedmiocie miarkowania kosztów, przyjmując, że ustalona kwota kosztów nie jest nadmierna i że zastosowane stawki nie powodują zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności kosztów.

Skarżący zaakcentował niski stopień skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych – zajęcia rachunku bankowego oraz okoliczność, że organ nie wyjaśnił jakie były rzeczywiste wydatki poniesione przez organ egzekucyjny w związku z tymi czynnościami. Tymczasem zależność kosztów od poniesionych przez organ wydatków została wskazana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie SK 31/14, jako okoliczność podlegająca ocenie w ustaleniu wysokości kosztów egzekucyjnych.

Skarżący co do opłaty manipulacyjnej wskazał, że organ nie podał ustawowych przesłanek jej obliczenia z art. 64 § 6 u.p.e.a. Przyjęcie jako miernika wartości 1% opłaty manipulacyjnej kwoty obliczonej proporcjonalnie do opłaty za egzekucję z nieruchomości jest zupełnie nieadekwatne, nawet przy zastosowaniu analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Ponadto skarżący podniósł, że organ naliczył opłatę za zajęcie i opłatę manipulacyjną osobno dla każdego z tytułów wykonawczych, a dokonał wyłącznie jednej czynności zajęcia wierzytelności.

Skarżący zaakcentował, że w niniejszej sprawie koszty obciążają wierzyciela, co jest wyjątkiem od ogólnej reguły. Organ tymczasem nie wziął tej okoliczności pod rozwagę i obciążył wierzyciela kosztami w takiej samej wysokości, jaką obciążyłby również zobowiązanego.

Skarżący kwestionował także przyjętą przez organ metodę ustalania kosztów egzekucyjnych poprzez zastosowanie w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Tymczasem okoliczność, że wyliczone tak koszty egzekucyjne nie przekraczają maksymalnych stawek wyliczonych przez organ w odniesieniu do maksymalnych stawek za zajęcie nieruchomości, nie oznacza, że w realiach danej konkretnej sprawy została zachowana racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów a podjętymi in concreto czynnościami organów. Ponadto poziom skomplikowania egzekucji z nieruchomości jest znacznie wyższy niż w przypadku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego.

Skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił, czy ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych stosował wynikającą z Konstytucji zasadę proporcjonalności.

Skarżący podkreślał, że w przypadku nieskomplikowanych czynności egzekucyjnych (jak zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego) uzasadnione jest stosowanie minimalnych stawek opłat z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i nie ma podstaw do stosowania w drodze analogii przepisów odnoszących się do opłat związanych z egzekucją z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej odrzucenie (z uwagi na wniesienie skargi po terminie), niemniej odniósł się merytorycznie do jej zarzutów, w tym zakresie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1312/18 uchylił zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Sądu Dyrektor zasadnie przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek procentowych jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy w ocenie Sądu prawidłowo ustaliły górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę, odwołując się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz uznając, że należy wziąć przy tym pod uwagę mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Sąd wskazał, że argumentacja skargi zmierzająca do obciążenia wierzyciela opłatami w wysokości opłat minimalnych była nietrafna.

Zdaniem jednak Sądu, należało wskazać, że co prawda organ prawidłowo ustalił limity opłat to jednak każdy z tych limitów odniósł oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z dwunastu tytułów wykonawczych.

W ocenie Sądu w tym przypadku organy nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna, może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku. Sąd stwierdził, że organ nadzoru nie uwzględniając zarysowanego aspektu sprawy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji, czy postanowienia. W tym przypadku stanowi o nierozważeniu przez organ zagadnienia prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. w świetle standardów wynikających z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji przy zastosowaniu z art. 8 ust. 2 Konstytucji, skonkretyzowanych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli zarówno Skarżący, jak i organ nadzoru.

Skarżący zaskarżył wyrok WSA w całości i zarzucił mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo ustalił górne limity opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a także pominięcie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym;

2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez Skarżącego w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów Skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i brak oparcia wyroku na naruszeniu prawa materialnego, podczas gdy organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów obciążając Skarżącego – wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także przyjmując, że "100% skuteczność egzekucji" może stanowić kryterium ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, podczas gdy ze skuteczną egzekucją związany jest obowiązek zapłaty opłaty komorniczej oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak oparcia wyroku na naruszeniu prawa materialnego w sytuacji, w której organ pominął ww. przepisy dla oceny i wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, i nie dokonał miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,

d) w konsekwencji naruszenie art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok powinien zostać wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, a zastosowanie ww. przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie w myśl art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, względnie w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Dodatkowo Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Również organ nadzoru, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił mu:

I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie:

1) art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., w związku z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z dnia [...] r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), powszechnie obowiązującej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji),

2) art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu opłat egzekucyjnych z wydatkami organu poniesionymi w toku egzekucji, podczas gdy – zgodnie z brzmieniem art. 64c § 1 u.p.e.a. – opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne; nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby opłaty, którymi w niniejszej sprawie obciążono wierzyciela, ściśle odpowiadały wydatkom oraz kosztom poniesionym przez organ (również ww. wyrok TK nie nakazuje, aby opłaty, którymi obciąża się zobowiązanego lub wierzyciela ściśle odpowiadały wydatkom poniesionym przez organ egzekucyjny),

3) art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w związku z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w związku z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna powinny być naliczane całościowo od egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec należności wynikającej z jednej decyzji administracyjnej, podczas gdy z jasnej dyspozycji zawartej w art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. wynika, że opłaty te powinny być naliczane oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego; co równie ważne, kwestia ta nie była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, tzn. Trybunał nie orzekł w ww. wyroku o niekonstytucyjności ww. przepisów w tym zakresie (nie wspomniał również nawet o ich ewentualnej niekonstytucyjności w uzasadnieniu wyroku), zatem taka wykładnia przepisów ustawy egzekucyjnej dokonana przez Sąd stanowi oczywiste naruszenie zasady wyłączności Trybunału do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją oraz powszechnie obowiązującej mocy wyroków TK,

II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i de facto nie zastosowanie się do zakresowego wyroku Trybunału poprzez nakazanie organowi rozważenie uznania przepisów ustawy za niekonstytucyjne w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK i to w dodatku przy pomocy tych samych wzorców kontroli konstytucyjnej jakie zastosował Trybunał w wyroku SK 31/14, tj. art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie postanowienia wskutek uznania przez Sąd, iż organ nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 u.p.e.a. (pomimo, że przepis ten nie był w ogóle przedmiotem kontroli przez TK oraz nie został nawet wspomniany w uzasadnieniu ww. wyroku) oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (pomimo, że TK uznał ww. przepis za niekonstytucyjny we wskazanym zakresie, natomiast Sąd nakazuje organowi rozważenie uznania go za niekonstytucyjny w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK),

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm., dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w związku z art. 7 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji, tj. nie na podstawie zgodności wydanego postanowienia z prawem, lecz na podstawie pozaprawnej przesłanki obniżenia (lub braku obniżenia) wysokości opłat przez organ nadzoru (organ II instancji) w stosunku do orzeczenia organu egzekucyjnego (organu I instancji), co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż z ugruntowanej linii orzeczniczej WSA w Gliwicach wynika, że po pierwotnych wahaniach, aktualnie zaakceptował on metodę "proporcjonalnego" ograniczenia maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, jednakże dodatkowo wprowadził pozaprawną przesłankę decydującą o oddaleniu skargi lub uchyleniu postanowienia organu nadzoru, tj. okoliczność czy organ nadzoru obniży opłaty za czynności egzekucyjne w stosunku do organu egzekucyjnego (w takich przypadkach skarga była oddalana), czy też organ – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – utrzymuje w mocy postanowienie organu egzekucyjnego (w takim przypadku, mimo zaakceptowania proporcjonalnej metody ograniczania górnej granicy opłat, postanowienia są uchylane ze względu na rzekome naruszenie przez organ art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a.),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek przyjęcia, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej oraz nienależycie uzasadnił swoje stanowisko w uchylonym postanowieniu z dnia [...] r., podczas gdy uchylone postanowienie zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), powszechnie obowiązującej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji).

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r. w całości oraz orzeczenie co do istoty, tj. oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto Dyrektor wniósł o wydane rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1449/21, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1. oddalił skargę kasacyjną Wierzyciela, w pkt 2. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zaś w pkt 3. rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną wierzyciela za niezasadną. Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył powyższych przepisów, ponieważ zaskarżone postanowienie spełniało wymogi co do uzasadnienia faktycznego i prawnego wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jak również zrealizowało dyrektywy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ egzekucyjny miał podstawę do tego, aby wyliczyć należne opłaty egzekucyjne (określając ich maksymalną wysokość w związku z ww. wyrokiem Trybunału w drodze analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Nie ma podstaw, aby skutki omawianego wyroku Trybunału rozciągać na art. 64 § 3 i art. 64 § 6 ( w zakresie w jakim nie dotyczył wyrok Trybunału ) u.p.e.a. Na etapie wystawienia tytułu wykonawczego to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny, decyduje, czy należność pieniężna ma zostać objęta jednym, czy też wieloma tytułami wykonawczymi. W tej sprawie wierzyciel wystawił dwanaście oddzielnych tytułów wykonawczych obejmujących jedną należność. W konsekwencji znajdował tu zastosowanie art. 64 § 3 u.p.e.a., którego brzmienie nie budzi wątpliwości i co do którego istnieje domniemanie konstytucyjności. W świetle tego przepisu, w powiązaniu z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel powinien liczyć się z konsekwencjami uruchomienia postępowania egzekucyjnego w oparciu o kilkanaście wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych. W konsekwencji nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który uchylając zaskarżone postanowienie nakazał organom dodatkowe rozważanie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie wielu tytułów wykonawczych pozostają w "racjonalnej zależności" z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że uchylenie wyroku tutejszego Sądu z dnia z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1312/18 wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1449/21, rodzi konsekwencje dla dalszego postępowania sądowego, wynikające z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa może dotyczyć tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Pojęcia tego nie można ograniczyć li tylko do rozumienia normy prawa zawartej w przepisie, a należy ujmować je szerzej, z uwzględnieniem istoty postępowania dwuinstancyjnego i uwzględnić poglądy sądu wyższej instancji co do możliwości zastosowania w danej sprawie konkretnej normy. W przeciwnym razie istota postępowania dwuinstancyjnego ległaby w gruzach. Sąd pierwszej instancji nie może dokonywać nowych ocen prawnych sprzecznych z tymi, które w swym wyroku wyraził sąd odwoławczy.

W swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak – jak zauważył Trybunał – brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji.

Nadto zaznaczył, że podziela pogląd, że ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie nie wypowiedział się co do kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a. Przepis ten, w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, stanowił, że opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ egzekucyjny miał podstawę do tego, aby wyliczyć należne opłaty egzekucyjne (określając ich maksymalną wysokość w związku z ww. wyrokiem Trybunału w drodze analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy zastosowały się do wskazań wyroku Trybunału i prawidłowo zinterpretowały oraz zastosowały przepisy art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 i § 6 u.p.e.a. Uzasadnione było również określenie stawek maksymalnych proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. – co słusznie zaakceptował także Sąd pierwszej instancji. Następnie, zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a., wyliczone stawki maksymalne zostały odniesione do czynności podjętych na podstawie każdego z wystawionych tytułów wykonawczych.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie spełniało wymogi co do uzasadnienia faktycznego i prawnego wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jak również zrealizowało dyrektywy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wobec braku interwencji ustawodawcy, dotyczącej ustanowienia stawek maksymalnych za dokonanie czynności egzekucyjnych polegających na pobraniu pieniędzy na miejscu u zobowiązanego oraz zajęciu innych wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.), a także ustanowienia maksymalnej stawki opłat manipulacyjnych (art. 64 § 6 u.p.e.a.), organy określiły te stawki proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Następnie, zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a., wyliczone stawki maksymalne zostały odniesione do czynności podjętych na podstawie każdego z wystawionych tytułów wykonawczych. Wysokość kosztów egzekucyjnych została określona na podstawie stawek procentowych wynikających z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. i nie przekraczała ustalonych stawek maksymalnych. Powyższy sposób wyliczenia znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Sąd rozpoznając sprawę ponownie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uznając zatem za prawidłowe ustalenie wysokości stawek za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego oraz zajęciu innych wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.), a także ustanowienia maksymalnej stawki opłat manipulacyjnych (art. 64 § 6 u.p.e.a.), tj. proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., stwierdzić należy, że organ nadzoru prawidłowo wskazał, że skoro maksymalna opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, ale nie więcej niż 34.200 zł (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), to maksymalna opłata manipulacyjna wyliczona w ten sposób, zgodnie z zasadą proporcji wynosi 4.275 zł (1% egzekwowanej należności, a zatem maksymalnie 1/8 z 34.200 zł), zaś maksymalna opłata za zajęcie rachunku bankowego oraz opłata za pobranie wynosi 21.375 zł (5% egzekwowanej należności, a zatem maksymalnie 5/8 z 34.200 zł).

Jednocześnie, z uwagi na treść art. 64 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych, organ nadzoru miał prawo do wyliczenia kosztów egzekucyjnych dla każdego z tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku "Nie ma podstaw, aby skutki omawianego wyroku Trybunału rozciągać na art. 64 § 3 i art. 64 § 6 ( w zakresie w jakim nie dotyczył wyrok Trybunału ) u.p.e.a. Na etapie wystawienia tytułu wykonawczego to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny, decyduje, czy należność pieniężna ma zostać objęta jednym, czy też wieloma tytułami wykonawczymi. W tej sprawie wierzyciel wystawił dwanaście oddzielnych tytułów wykonawczych obejmujących jedną należność. W konsekwencji znajdował tu zastosowanie art. 64 § 3 u.p.e.a., którego brzmienie nie budzi wątpliwości i co do którego istnieje domniemanie konstytucyjności. W świetle tego przepisu, w powiązaniu z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel powinien liczyć się z konsekwencjami uruchomienia postępowania egzekucyjnego w oparciu o kilkanaście wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych. W konsekwencji nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który uchylając zaskarżone postanowienie nakazał organom dodatkowe rozważanie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie wielu tytułów wykonawczych pozostają w "racjonalnej zależności" z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi".

Zatem w niniejszej sprawie, w świetle powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo organ nadzoru prawidłowo ustalił górne limity opłat, którymi można obciążyć Wierzyciela, odwołując się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. uznając, że należy wziąć przy tym pod uwagę mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Jednocześnie z uwagi na wystawienie dwunastu tytułów wykonawczych (zgodnie z datami wymagalności poszczególnych rat) w odniesieniu do jednego zobowiązania (w podatku od nieruchomości), z uwagi na brzmienie art. 64 § 3 w zw. z art. 64c § 4 u.p.e.a., zasadnym było naliczenie kosztów w odniesieniu do każdego z tytułów wykonawczych.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.