Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 101/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 89
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów – kara pieniężna za wykonywanie przewozu drogowego bez zaświadczenia o przewozie drogowym na potrzeby własne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art.1 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 , art. 33 ust. 1 ust.3, ust. 4 i ust. 8, art. 42, art. 87 ust. 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.), a także art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz. 1497) nałożył na A. K. właścicielkę "A" Zakład Pracy Chronionej w Ł. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów wymienionej ustawy o transporcie dorgowym. Wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez funkcjonariuszy Referatu Grupy Mobilnej w K. z siedzibą w C., którzy działali z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Z kontroli tej sporządzony został protokół oznaczony numerem [...]. Wynikało z niego, że w dniu [...] r. w C. na drodze krajowej [...], S. G. kierując zestawem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], będących w posiadaniu przedsiębiorcy A. K., został skontrolowany na okoliczność przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca wykonywał przewozy drogowe na potrzeby własne przedsiębiorcy – A. K. "A"- przewożąc towar w postaci wełny akrylowej, przy czym nie posiadał i nie przedstawił kontrolującym zaświadczenia ma krajowy niezarobkowy przewóz rzeczy na potrzeby własne oraz nie okazał karty opłaty drogowej na pojazd powyżej 3,5 tony. Powiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie pismem z dnia [...] r. wezwano stronę do przedłożenia dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na wymienione pismo strona nadesłała kserokopie: wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, umowy o pracę ze S. G. oraz potwierdzenia zgłoszenia rejestracyjnego NIP.

Oceniając ustalony stan faktyczny z punktu widzenia obowiązujących przepisów wskazał, iż w myśl art. 33 ustawy o transporcie drogowym, przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Z kolei na mocy art. 42 tej ustawy wynika, że przedsiębiorcy wykonujący przewozy obowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd samochodu po drogach krajowych, chyba że jest to zakład pracy chronionej. W związku z powyższym wezwano stronę do udokumentowania faktu posiadania statusu zakładu pracy chronionej. Strona przesłała decyzję Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej pracodawcy "A" A. K. oraz odrębne pismo potwierdzające, że na dzień kontroli przedsiębiorca posiadał status zakładu pracy chronionej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że w dniu przeprowadzanej kontroli przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę A. K. był krajowym przewozem drogowym rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zaświadczenia na krajowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne oraz fakt, iż opłata za przejazd w przypadku zakładu pracy chronionej nie była wymagana. Pomimo pouczenia o możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów, strona nie skorzystała z tego prawa. Uwzględniając obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym, które w sposób precyzyjny i ścisły określają prawa i obowiązki przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy oraz konsekwencje niezastosowania się do nich wypada podkreślić, że nie przewidują one po stronie organu kontrolnego dowolności wyboru sankcji oraz jej wysokości. Przepis art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając przy tym obowiązki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wobec stwierdzenia, że przedsiębiorca wykonywał przedmiotowy krajowy przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy uznał, że przepisy dla takiego naruszenia przewidują karę w wysokości [...] zł – pkt 1.1.7. załącznika do ustawy.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu, A. K. "A" złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na bierność organu administracyjnego zarzuciła, że postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nadto dodała, że uzasadnienie tej decyzji nie odpowiada wymogom przedstawionym w art. 107 § 3 Kodeksu, bowiem nie wyjaśnia motywów działania organu administracyjnego, zwłaszcza, że postępowanie prowadzone było w dwóch kierunkach, a mianowicie naruszenia art. 33 ust. 1 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania oparty za przejazd po drogach krajowych. Na zakończenie podniosła, że decyzja zawiera mylne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia mówiąc o odwołaniu, podczas gdy w tym przypadku wniesiony środek nie powoduje się przeniesienia sprawy do organu wyższej instancji. W ocenie odwołującej się, odwołanie powoduje przeniesienie sprawy do organu wyższej instancji i tym samym w pełniejszym stopniu realizuje zasadę instancyjności postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust.1 pkt 3, art. 4 pkt 1 i pkt 4, art. 33 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 87 ust.1, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3 art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz pkt 1.1.7 załącznika do tej ustawy owy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 180, poz.1497), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji potwierdził na wstępie ustalenie stanu faktycznego sprawy, powtarzając, iż funkcjonariusze Grupy Mobilnej działającej z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. wykazali, co zostało przedstawione w spisanym na te okoliczności protokole, że przedsiębiorca A. K. prowadząc działalność gospodarczą, naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, wykonując transport drogowy bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bądź wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego. Obowiązek posiadania wymienionych dokumentów wynika z art. 33 ust. 1 cytowanej ustawy. Jak należy natomiast definiować niezarobkowy przewóz rzeczy – przewóz na potrzeby własne – wynika zaś z art. 4 pkt 4 wymienionej ustawy. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty obciąża przedsiębiorcę, wykonującego przewozy na potrzeby własne. Obowiązek posiadania w pojeździe wypisu z licencji oraz dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg, w celu okazywania ich w przypadku żądania organu uprawnionego wynika z art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy. W przypadku przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli także zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne (art. 87 ust.1 i ust. 1a ustawy). Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w rozpatrywanej sprawie kierowca nie posiadał podczas realizowanego przewozu wymaganego dokumentu.

Jednocześnie analiza tegoż postępowania nie wykazała w nim żadnych uchybień i naruszeń tak prawa materialnego, jak i prawa proceduralnego. Rozróżniając decyzje wydane w ramach tzw. uznania administracyjnego oraz decyzje związane, organ wyjaśnił, że w przypadku tych ostatnich, organy administracyjne nie mają swobody działania, są bowiem związane wolą ustawodawcy wyrażoną w określonym przepisie. Taki charakter ma decyzja wydana w oparciu o art. 92 ustawy o transporcie drogowym, który jest przepisem karnym. W ust. 4 artykuł ten informuje, iż wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zastosowanie zaś tych sankcji ma charakter obligatoryjny i organ nie ma możliwości, jak przy decyzji uznaniowej, wyważenia sankcji przy uwzględnieniu słusznego interesu strony.

W zakresie zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 w związku z art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie, ale nie zwalnia to strony od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Przyjdzie także zauważyć, że to przedsiębiorca, będący stroną w danym postępowaniu, dysponuje bądź też nie dysponuje potrzebnym dokumentem. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że kierowca powinien być wyposażony przez przedsiębiorcę w stosowne dokumenty przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W rozpatrywanej natomiast sprawie kierowca nie posiadał zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ustawy – czyli zaświadczenia o prowadzeniu przewozów na potrzeby własne.

Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, wyjaśnił, że w myśl art. 89 ustawy o transporcie drogowym uprawnionymi do przeprowadzania kontroli dokumentów są m.in. funkcjonariusze organów celnych, którzy działają zarówno z upoważnienia naczelników urzędów celnych, jak i dyrektorów izb celnych. Z analizy przepisów wymienionej ustawy można wnioskować, iż założeniem prawodawcy było, aby zarówno kontrola jak i jej wynik – wydanie decyzji, realizowane były przez jeden organ. Organ odwoławczy przyznaje, że zasadą jest postępowanie administracyjne dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana – po raz pierwszy w pierwszej instancji i po raz drugi w drugiej instancji. Jednakże funkcjonujący obecnie system administracji nie jest jednolity, co uwidacznia się szczególnie w przypadku organów administracji celnej. Organ odwoławczy uznając się za właściwy jako organ pierwszej instancji, dodał, że uznanie za organ odwoławczy właściwego ministra spowodowałoby u niego spiętrzenie spraw. Rozstrzygnięciu takiemu wyraźnie przeczą także przepisy obowiązujących ustaw, w tym ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 41, poz. 365 ze zm.) czy ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302).

Organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu zagwarantowano zasadę wynikającą z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, informując stronę o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości złożenia końcowego oświadczenia, z którego jednak strona nie skorzystała. Dodając, że postępowanie w sposób nie budzący wątpliwości ustaliło brak wymaganego zaświadczenia na prowadzenie przewozów na potrzeby własne, co musiało skutkować nałożeniem przedmiotowej kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca A. K. właścicielka firmy "A" wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 220 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 ust. 1 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym i § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 lutego 2001 r. o w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.

Powtarzając argumenty przedstawiane w odwołaniu, dodała także, że decyzja pierwszej instancji posiadała błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Decyzji organu odwoławczego zarzuciła nadto, że organ nie uwzględnił zmiany obowiązujących przepisów, i oparł się na przepisach z daty zajścia – przeprowadzonej kontroli a nie orzekania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wypada nadto zauważyć, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Przy czym jeżeli organ nie zastosuje środków pozostających w jego dyspozycji w celu usunięcia negatywnych skutków załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując sprawy, może, w myśl zapisu art. 135 cytowanej powyżej ustawy, stosować przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, a mianowicie sprawa ta załatwiona została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Według art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł ten w § 1 pkt 1 stanowi, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, czyli obejmuje wszelkie postaci naruszenia właściwości czy to miejscowej, czy to rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna.

Wpada przypomnieć, iż w myśl art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pojęcie właściwości to zdolność prawna organu do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość to wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej czy przepisów wykonawczych lub zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona. Nie zachodzi w tym względzie jakakolwiek dowolność, gdyż przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a organy muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości.

O właściwości organu do rozpoznawania określonej sprawy administracyjnej decyduje zazwyczaj przepis o charakterze materialnym, który zazwyczaj powinien być łącznie z przepisem prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym właściwość instancyjną.

W rozpatrywanej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K.

Ustawą, która reguluje sprawy związane z kompetencjami organów celnych jest ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. jedn.. Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Art. 1b stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi- rozstrzyganie w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów celnych (pkt.3) oraz rozstrzyganie w pierwszej instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt.4). Wynika zatem z powyższego zapisu, iż zasadą jest, iż w strukturze służby celnej organem pierwszej instancji jest naczelnik urzędu celnego, zaś organem drugiej instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wymieniony powyżej przepis art. 1b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ pierwszej instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach.

Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji czy bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych, czy też z naruszeniem przepisów o zakazie ruchu po drogach nie jest sprawą celną a sprawą z zakresu transportu drogowego. Sprawy te uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874).

Już ten argument, w ocenie Sądu, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż Dyrektor Iżby Celnej w K.nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w przedmiotowej sprawie jako organ pierwszej instancji.

Taki tok rozumowania znajduje potwierdzenie w przywołanej już powyżej ustawie o transporcie drogowym. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust.1), a decyzja , o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 tego artykułu wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji.

Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu krajowego transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ pierwszej instancji – nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym – organ nadrzędny nad tym organem. Przeto nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem pierwszej instancji jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie.

To w połączeniu z naprowadzoną już wyżej okolicznością, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez posiadania wymaganego dokumentu – zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust. 1a cytowanej ustawy). Bez znaczenie prawnego pozostaje tu kwestia czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w ternie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej.

W tym miejscu możemy jednoznacznie zauważyć, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast, jak stanowi art. 6, indywidualne akty

administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dni 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego podziału państwa (Dz.U. Nr 96, poz.603). jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa sąd odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego kraju.

Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach, które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych.

Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i art. 127 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny . Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji . Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 powołanego powyżej Kodeksu postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 cytowanego Kodeksu.

Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawnego. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01, LEX nr 82685).

Stąd też wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), godzi w podstawowe prawa i gwarancje obywatela i musi być oceniane jak rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88 – ONSA 1989/1/36.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy Sad stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego.

Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy, nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 209 oraz art. 210 § 1 cytowanej powyżej ustawy.