Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1886/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2 lit. a-c, art. 1 ust. 1 , art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 63 poz 494
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym
article: art. 20 ust. 1 pkt. 1, ust. 3, ust. 3a oraz art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1989 nr 17 poz 99
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1-3, art. 11 ust. 1 pkt. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 23/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na rzecz Gminy Miasta J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 23/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku Miasta J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tą ostatnią decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister stwierdził, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę J. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w J. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki 1 i 2, aktualnie oznaczonej jako działki nr 3 i 4, została wydana z naruszeniem prawa.

Z wnioskiem o częściowe stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody Warszawskiego wystąpiły Lasy Państwowe – Nadleśnictwo C., podnosząc, że ówczesne działki nr 1 i 2 stanowiły w dacie komunalizacji las państwowy, a protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 2 lutego 1994 r. zostały przekazane w zarząd Nadleśnictwu C. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Otwocku. Działki te znalazły się w spisie inwentaryzacyjnym nr 976 ponieważ nie należały nigdy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: ustawa komunalizacyjna lub Przepisy wprowadzające). Stanowiły one zawsze las państwowy, a zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody Warszawskiego, iż przedmiotowe działki nie znajdowały się w zarządzie Lasów Państwowych są nieuzasadnione.

W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Minister ustalił, że działki nr 1 i nr 2 stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Otwocku z dnia 13 kwietnia 1960 r. sygn. akt Ns 263/60 w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości pod nazwą "[...]" stanowiącej działki nr 5 i nr 6. Zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych nieruchomości "[...]" z dnia 28 czerwca 1998 r., działka nr 7 stanowiła część nieruchomości pod nazwą "[...]" dz. hip. nr 5 i dz. hip. nr 6. Następnie z działki nr 7 zostały wyodrębnione działki nr 1 i nr 2, objęte przedmiotową decyzją komunalizacyjną. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w Otwocku z dnia 31 października 2011 r. zmianą z dnia 4 sierpnia 1998 r. wprowadzoną na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 1998 r. oraz opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 marca 1998 r., w miejsce działek nr 1 i nr 2 obręb [...] w ewidencji gruntów zostały wykazane działki nr 3 i nr 4.

Odnosząc się do wniosku Nadleśnictwa C. Minister wskazał, iż zasadniczą kwestią, która bezpośrednio warunkuje rozstrzygnięcie w sprawie, było ustalenie przeznaczenia spornych nieruchomości, szczególnie w ewidencji gruntów, w dniu 27 maja 1990 r. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na datę komunalizacji, tj. dzień 27 maja 1990 r. wynika, iż działka nr 7, w skład której wchodziły objęte decyzją komunalizacyjną działki nr 1 i nr 2, była oznaczona symbolem Ls - lasy. Zatem uznał, iż powyższy dokument wskazuje na leśny charakter objętych decyzją komunalizacyjną nieruchomości. Natomiast z pisma z dnia 17 lutego 2012 r. Burmistrza Miasta J. wynika, iż w latach 1989-1990 w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr w obrębie 20 dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" (oznaczającego tereny zalesione i zakrzewione) na "Ls" (oznaczającego lasy). Za podstawę wprowadzenia zmiany posłużył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie miasta J.". Mając na uwadze fakt, iż wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczące klasyfikacji i użytków, mogło nastąpić jedynie na podstawie protokołu zmian sporządzonego przez klasyfikatora Warszawskiego Biura Geodezji Urządzeń Rolnych oraz orzeczenia naczelnika gminy (po wprowadzeniu reformy samorządowej w 1990 r. – decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Otwocku), zatwierdzającej zaktualizowaną klasyfikację gruntów, Burmistrz Miasta J. wydał postanowienie z dnia [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w 1981 r. przy odnowie ewidencji gruntów. Jednak zdaniem Ministra zmiana w ewidencji gruntów dokonana postanowieniem z dnia [...] października 1994 r., czyli po dniu 27 maja 1990 r., nie ma znaczenia prawnego dla komunalizacji nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Decydujące znaczenie ma tu bowiem stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Organ wskazał, iż w dacie komunalizacji przedmiotowe działki były oznaczone w ewidencji gruntów jako las, w związku z czym wchodziły w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego i nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W związku z powyższym Minister uznał, iż decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 1 pkt 2 k.p.a. obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jednak z uwagi na to, że przedmiotowe działki zostały w 1998 r. sprzedane przez Miasto J. osobom trzecim należało uznać, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższym Minister stwierdził, iż decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 i nr 2 – aktualnie oznaczonych jako działki nr 3 i nr 4 – została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Miasto J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego. Wskazało, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest dokładne zbadanie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Miasta J. organ zupełnie pominął inne źródła i dokumenty będące w jego dyspozycji, z których jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 27 maja 1990 r. ani państwowym lasem, ani gruntem leśnym w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji ponownie wskazał, że z całości materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. wynika jednoznacznie, iż działki Nr 1 i 2 (aktualnie 3 i 4) stanowiły tereny leśne, co spowodowało konieczność stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosło Miasto J. zarzucając organowi naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 80 k.p.a.; art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy z dniu 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, w powiązaniu z art. 365 § 1 k.p.c.; art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak było podstaw do stwierdzenia wydania decyzji komunalizacyjnej z naruszeniem prawa, bowiem z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowe działki nigdy nie były państwowym lasem ani państwowymi gruntami leśnymi, a Minister zajmując odmienne stanowisko bezzasadnie oparł się tylko na zapisie w ewidencji gruntów i to zapisie dokonanym bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. z w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wyjaśnił, że do rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie czy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i czy w związku z tym wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Przywołał art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 5 ust. 2 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym który definiuje grunty leśne. Sąd Wojewódzki opierając się na ustaleniach Ministra ustalił, że przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w Otwocku z dnia 13 kwietnia 1960 r. sygn. akt I Ns 263/60 w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości pod nazwą "[...]" stanowiącej działki nr 5 i 6. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w chwili zasiedzenia nie były to działki leśne i pozostawały w zarządzie Prezydium Osiedlowej Rady Narodowej w J. Nie mogły więc być uznane za grunty leśne na podstawie pkt a) i b) ust. 2 art. 5 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Natomiast, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa zostały przeznaczone pod uprawę leśną (pkt c), powinien przesądzać przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, jeśli taki istniał. Zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującym art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej. Jeśli więc w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona na cele nierolnicze lub nieleśne, to nie można uznać, że była nieruchomością o przeznaczeniu leśnym, nawet jeśli z ewidencji gruntów wynikało co innego. Ponadto z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiada to obowiązującemu wówczas modelowi podziału kompetencji organów administracyjnych. Właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decydował (rozstrzygał) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy i jeżeli uznał, że określone tereny mają być przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne, to powinien, dla wykonania swej kompetencji rozstrzygającej w przedmiocie planu miejscowego, uzyskać w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów zgodę organów właściwych według przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Uzyskanie takiej zgody (w odpowiednim postępowaniu) było prerogatywą organów planistycznych i musiała ona być uzyskana przed podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu stanowił jedynie podstawę do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej (art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), przy czym Sąd zaznaczył, że wyłączenie z produkcji, to nie to samo co przeznaczenie gruntu (art. 7 ust 1 tej ustawy).

Dlatego zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla ustalenia "leśnego" przeznaczenia nieruchomości i na tej podstawie ustalenia, że wchodzi ona w skład państwowego gospodarstwa leśnego, nie wystarczy odwołanie się jedynie do zapisów w ewidencji gruntów na dzień komunalizacji z mocy prawa, jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość byłaby przeznaczona na cele nieleśne. Należy więc przede wszystkim zbadać przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, czego Minister Administracji i Cyfryzacji w ogóle zaniechał, mimo że na ten aspekt sprawy wskazywała skarżąca gmina w trakcie postępowania. Takie zaniechanie, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A wyniknęło ono przede wszystkim z niepełnego ustalenia prawnych przesłanek rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także ich wyjaśnienia w decyzji.

Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to że w latach 1989 - 1990 r. w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr 7 położonej w J. dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" na "Ls". Za podstawę wprowadzenia zmiany posłużył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie m. J.", sporządzony przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, Oddział w Warszawie. Minister Administracji i Cyfryzacji nie odniósł się jednak do argumentów podanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących braku podstawy prawnej do dokonania wpisu w ewidencji gruntów oznaczenia "Ls" dla spornej nieruchomości, na podstawie opracowania Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej. W tym kontekście wyjaśnienia wymagał również charakter postanowienia Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w ewidencji gruntów przy jej odnowie w 1981 r. W szczególności to, czy działało ono na przyszłość, jak stwierdził Minister (czyli ze skutkiem po dniu komunalizacji z mocy prawa), czy też ze skutkiem ex tunc, jak twierdzi skarżąca gmina. Te ustalenia należało poczynić na tle właściwej normatywnej podstawy zmiany danych w ewidencji gruntów, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten brak odniesienia się organu do argumentów gminy Sąd uznał za naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 1 i 2 lit. a) - c), art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949 r., Nr 63, poz. 494 ze zm.), art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3a oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 163 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r., Nr 11, poz. 79 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), polegającą na ich błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu (w przypadku przepisów ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym z 1949 r. oraz ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wręcz niezastosowanie ww. przepisów), co przejawiało się w uznaniu w wyroku, że w przedmiotowej sprawie o ewentualnym uznaniu gruntu za grunt leśny (co wyklucza komunalizację) powinny przesądzać zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy prawidłowym jest uznanie że o leśnym przeznaczeniu gruntu w niniejszej sprawie przesądzają zapisy w ewidencji gruntów, a co za tym idzie zasadnym jest stwierdzenie, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej działek nr 1 i 2 (aktualnie 3 i 4) została wydana z naruszeniem prawa.

Ponadto w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono obrazę przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 3a oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, polegającą na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez bezzasadne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie administracyjne nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w tym ustalenia faktyczne zostały przeprowadzone prawidłowo, co znalazło wyraz w uznaniu, że przedmiotowe grunty mają status gruntu leśnego, o czym w szczególności świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Naruszenie to zdaniem skarżącego kasacyjnie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy albowiem w przypadku prawidłowej oceny prawa obowiązkiem WSA było uznanie leśnego charakteru niniejszych gruntów, a co za tym idzie oddalenie skargi.

W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta J. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymując argumentację zawartą w skardze podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w trybie nadzwyczajnym dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (dalej jako ustawa o p.g.l.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Odpowiedź na to pytanie przesądzi o zasadności lub niezasadności zarzutów naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Należy też zwrócić uwagę, że dla rozstrzygnięcie zaskarżonym wyrokiem sprawy komunalizacyjnej zasadnicze znaczenie miała wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego bowiem naruszenie ich przez orzekający w sprawie organ administracji spowodowało niewyjaśnienie czy przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły las lub grunt leśny i czy w związku z tym wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Sąd Wojewódzki trafnie podzielił stanowisko, że co do zasady grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji.

Natomiast jest poza wszelką wątpliwością, że dla rozstrzygnięcia o spełnieniu bądź niespełnieniu przesłanek komunalizacji z mocy prawa jest niezbędne wyjaśnienie stanu prawnego oraz charakteru i przeznaczenia gruntów na dzień 27 maja 1990 r. Sporne w sprawie jest jedynie w oparciu o jakie dowody ten stan ustalić. Minister oraz skarżący kasacyjnie twierdzą, że wystarczające są zapisy ewidencji gruntów z dnia 27 maja 1990 r. Natomiast Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko Miasta J. uznał, że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy oprzeć na wszystkich dostępnych dowodach w szczególności na obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. i obejmującym przedmiotowe działki planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak już w tym miejscu wskazać, że skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo C. prezentując swoje stanowisko zarzuciło między innymi naruszenie art. 20 ust. 3a i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne których to przepisów Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę nie stosował ponieważ przepisy te nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie bo na dzień 27 maja 1990 r. nie istniały. W konsekwencji nie mogły zostać przez ten Sąd naruszone.

Podstawą decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Warszawskiego z [...] kwietnia 1997 r. był art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcje organu założycielskiego, oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia ustawy w życie ( 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Okolicznością faktyczną na której Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie było stwierdzenie postanowieniem Sądu Powiatowego w Otwocku zasiedzenia przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa i pozostawanie ich w zarządzie Prezydium Osiedlowej Rady Narodowej w J. Minister stwierdzając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa ustalił jedynie na podstawie zapisu w ewidencji gruntów, że działki te były w dniu 27 maja 1990 r. państwowym lasem. Jednak aby wykluczyć możliwość komunalizacji przedmiotowych działek należało także ustalić czy działki te wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego a w związku z tym nie należały do jednego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Minister nie ustalił wszystkich prawem przewidzianych przesłanek rozstrzygnięcia i nie odniósł się do argumentów dotyczących tych przesłanek przywołanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sens rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie sprowadza się do prostego odesłania do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ten wskazał przede wszystkim, że zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć decydującego znaczenia ( str. 8 uzasadnienia) oraz zwrócił uwagę na inne okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia a które zostały pominięte przez Ministra. Dotyczyły one prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów dokonanych w latach 1989-1990, a także znaczenia i skutków postanowienia Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych do ewidencji przy jej odnowie w 1981 r.

Dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji należy odnieść się do regulacji wynikającej z przepisów ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Ustawowa definicja lasu i gruntu leśnego zawarta jest natomiast w art. 5 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 za lasy uważa się grunty leśne wraz z drzewostanem. Stosownie do jego ust. 2 za grunty leśne uważa się grunty:

a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną,

b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania,

c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną.

W niniejszej sprawie, ze względu na wskazane już wyżej bezsporne okoliczności dotyczące zasiedzenia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, nie może budzić wątpliwości, że działki te w chwili wejścia w życie ustawy o p.g.l. w ogóle nie stanowiły własności Skarbu Państwa i w związku z brzmieniem art. 1 tej ustawy nie należały do państwowego gospodarstwa leśnego. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że działki te w chwili zasiedzenia ich przez Skarb Państwa nie były lasem ani gruntem leśnym. Z powyższego wynika, że podstawę uznania przedmiotowych działek za część tego gospodarstwa mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c w związku z art. 1 tej ustawy. Okoliczność, że w powołanym przepisie mowa jest o gruntach "które zostały przeznaczone pod uprawę leśną" wskazuje, iż leśne przeznaczenie gruntu musiało być wyrazem świadomej decyzji (woli) podjętej co do państwowego gruntu nieleśnego, przy czym decyzja ta mogła być podjęta przed wejściem w życie ustawy o p.g.l. jak i po tym terminie. Nie każdy państwowy grunt który stał się lasem lub gruntem leśnym po wejściu w życie ustawy o p.g.l. wchodził automatycznie w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Zatem decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne już po wejściu w życie ustawy o p.g.l. było stosownie do art. 5 ust 2 lit. c ustawy o p.g.l. jego przeznaczenie a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie faktyczne jego wykorzystanie, bowiem ustawodawca wyraźnie odróżnił grunty znajdujące się pod uprawą leśną ( ust. 2 lit. a ) od gruntów przeznaczonych pod tę uprawę ( ust. 2 lit. c). W istocie zatem uregulowanie zawarte w ust. 2 lit. c omawianego przepisu dotyczyło wyłącznie terenów jeszcze nie zalesionych a pod uprawę leśną dopiero przeznaczonych.

Konieczność ustalenia zgodnie z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 2 lit. c ustawy p.g.l. jak przedmiotowe działki "zostały przeznaczone" powoduje nieodzowność odwołania się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 27 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym "miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu". Natomiast ewidencja gruntów zawiera jedynie informacje o faktycznym rodzaju użytku gruntowego, nie zaś o przeznaczeniu danego terenu co potwierdza brzmienie cytowanego w skardze kasacyjnej art. 20 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wpis w tym rejestrze może być uznany jedynie jako środek dowodowy a nie przesłankę prawną przewidzianą ustawą o p.g.l.

Podsumowując powyższe należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności naprawienia uchybień w przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu określonych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy jednak wziąć dodatkowo pod uwagę uregulowania rozporządzeń wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy o p.g.l. określające zasady i tryb włączania lasów, gruntów leśnych i nieleśnych do państwowego gospodarstwa leśnego. Przypomnieć także należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Zatem należy mieć na uwadze wypracowaną już przez orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktrynę wykładnię tego pojęcia w szczególności czy ewentualne naruszenie miało oczywisty charakter.

Mając na względzie powyższe wywody za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w podstawach skargi kasacyjnej. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie za prawidłowe stanowiska sądu pierwszej instancji który uznał, że Minister nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do charakteru działek będących przedmiotem niniejszego postępowania i w rezultacie co do możliwości ich komunalizacji. Tym samym nie można zarzucić Sądowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. We wskazanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji lub uzupełnienia jej, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne winny mieć na uwadze także stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie, w jakim uzupełniono ocenę Sądu pierwszej instancji.

W rezultacie z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Miasta J. orzeczono na zasadzie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.