Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 233/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów instalacji oraz urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym.

Natomiast należyty stan estetyczny obiektu budowlanego to dobry stan elewacji budynku i jego wygląd, w tym poszczególnych jego elementów.

TEZY

Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów instalacji oraz urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym.

Natomiast należyty stan estetyczny obiektu budowlanego to dobry stan elewacji budynku i jego wygląd, w tym poszczególnych jego elementów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Edyty i Beaty P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania nakazu zabezpieczenia ściany piwnic budynku przed dalszym zawilgoceniem - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; (...).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 2 października 1999 r. (...) na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał usunięcie stwierdzonych w opinii mykologicznej z dnia 26 maja 1996 r. wraz z aneksem z dnia 28 stycznia 1997 r. /uzupełnieniem/ nieprawidłowości, dotyczących stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej ścian i stropów pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego przy ul. Z. 12 w O., opracowanej przez inż. M. i stąd też zobowiązał Edytę i Beatę P. oraz Halinę P. do udrożnienia systemu rynien i rur spustowych w właściwym odprowadzeniem wody opadowej oraz naprawienia betonowej opaski wokół budynku oraz dodatkowo Edytę i Beatę P. do dokonania remontu tynków wewnętrznych pomieszczeń piwnicznych wraz z impregnacją ścian w części stanowiącej własność Edyty i Beaty P. Termin wykonania niniejszej decyzji ustalono: w pkt 1 do dnia 30 listopada 1999 r. zaś w punkcie 2 do dnia 31 maja 2000 r. Dodano nadto, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane w uzgodnieniu z autorem opinii mykologicznej.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z przeprowadzonymi wielokrotnie oględzinami pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego przy ul. Z. 12 w O. oraz według opinii mykologicznej dotyczącej stanu technicznego ścian i stropów kondygnacji piwnic użytkowanie pomieszczeń kondygnacji piwnic w części stanowiącej własność Edyty i Beaty P. zagraża życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia - ściany przyziemia są w nieodpowiednim stanie technicznym.

Podczas dokonanych przez pracowników nadzoru budowlanego kontroli pomieszczeń piwnicznych przynależnych do Haliny P., nie stwierdzono użytkowania któregokolwiek z nich jako sauny. Takiemu użytkowaniu zaprzeczyła również właścicielka. Przyczyną zawilgocenia ścian piwnicznych jest obecnie zgodnie z ww. opinią mykologiczną niesprawny system rynien i rur spustowych oraz zły stan techniczny opaski wokół budynku.

W odwołaniu od tej decyzji Edyta i Beata P. wniosły o jej uchylenie w części dotyczącej tych stron.

Odwołujące zaznaczyły, iż już dwukrotnie od 1996 r. dokonały udrożnienia rynien a niezgodne ze sztuką budowlaną odprowadzenia wód opadowych u Haliny P. powoduje dalsze pogorszenie stanu technicznego murów piwnic. Wskazano także, iż w czasie wykonywanie robót ziemnych na terenie stanowiącym współwłasność działki Haliny P. nastąpiło uszkodzenie prawie w całości opaski betonowej wokół budynku w szczególności zaś tam gdzie zlokalizowane są piwnice odwołujących. Wraz ze zniszczeniem opaski betonowej uległo zmianie wyprofilowanie terenu.

Odwołujące generalnie zakwestionowały ustalenia poczynione w sprawie i jednocześnie wskazały, iż nie zostały dopuszczone do czynności procesowych w części zajmowanej przez Halinę P. wbrew przepisom art. 79 par. 2 Kpa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wydania na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wnioskowanego przez odwołujące wydania współwłaścicielce budynku mieszkalnego przy ul. Z. 12 w O. Halinie P., nakazu zabezpieczenia ścian sauny przed dalszym zawilgoceniem wraz z wykonaniem robót zabezpieczających ściany piwnic budynku przed zawilgoceniem.

W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż jak wynika z akt sprawy, Edyta P. i Beata P., współwłaścicielki budynku mieszkalnego przy ul. Z. 12 w O., wnioskiem z 22 kwietnia 1996 r. wystąpiły do Urzędu Miasta O. - Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego o "podjęcie czynności prawnych mających na celu niedopuszczenie do dalszego zawilgocenia ścian", spowodowanego niezabezpieczoną sauną /brak odpowiedniej izolacji ścian/, urządzonej w piwnicy użytkowanej przez trzecią współwłaścicielkę tego budynku, Halinę P., zajmującą lokal mieszkalny na parterze. We wniosku wskazały, że "pomysłodawczynią" i wykonawcą sauny była jeszcze poprzednia właścicielka mieszkania na parterze, Ewa M. We wniosku podniesiono też, że nowa właścicielka tego mieszkania, Halina P., pomimo kilkakrotnych ustnych monitów kierowanych pod jej adresem w sprawie zabezpieczenia ścian sauny, nie zrobiła nic w tym kierunku a ponadto nie "przewietrza" swoich piwnic, jak również nie ogrzewa swojego mieszkania z uwagi na fakt, że zamieszkuje na stałe w Austrii. Nadmieniły też, że wskutek karygodnych zaniedbań /brak zabezpieczenia mieszkania przed mrozami/ doszło do pęknięcia rury w mieszkaniu Haliny P. i zalania jej mieszkania, co jeszcze bardziej wpłynęło na zawilgocenie ścian zajmowanych przez wnioskodawczynie piwnic i - w konsekwencji tego - zwiększyło zagrożenie zagrzybienia tych ścian. Na zakończenie Edyta i Beata P. wskazały, że ich wniosek o podjęcie stosownych działań w trybie przepisów Prawa budowlanego wynika z "niemożności porozumienia się z Haliną P." w opisanej przez nie sprawie.

W konsekwencji przeprowadzonego wówczas postępowania administracyjnego decyzją Prezydenta Miasta O. z 6 listopada 1996r. (...), wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazano wszystkim współwłaścicielkom przedmiotowego budynku mieszkalnego przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej budynku zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 /z wyłączeniem instalacji/ oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda O. decyzją z 9 stycznia 1997 r. (...) uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe uznając, że w omawianej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w trybie przepisów Prawa budowlanego, jako że samo stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku /zawilgocenie ścian piwnic/ w sytuacji, gdy stan taki nie powoduje zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska /na co wskazywał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy/, nie stanowi wystarczającej przesłanki do ingerencji organu w trybie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności zaś wydania decyzji nakazowej w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast żądanie zaniechania przez współwłaściciela budynku działań powodujących zawilgocenie ścian piwnic, a także żądanie naprawienia szkód spowodowanych takim zawilgoceniem pozostali współwłaściciele powinni dochodzić w drodze powództwa cywilnego przed właściwym sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Beaty i Edyty P. wyrokiem z dnia 23 lipca 1998 r. II SA/Wr 204/97 uchylił w całości ww. decyzję Wojewody O. z dnia 9 stycznia 1997 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 par. 1 Kpa, jako że nie można było mówić o bezprzedmiotowości tego postępowania wobec dalszej aktualności wniosku skarżących /z dnia 22 kwietnia 1996 r./ o wszczęcie postępowania administracyjnego w opisanej przez nie sprawie. Sąd zwrócił też uwagę, że "jeśli wniosek ten nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty, to postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe".

Po otrzymaniu akt sprawy wraz z wyrokiem NSA, Wojewoda O. decyzją z 12 października 1998 r. (...) uchylił w całości wymienioną wcześniej decyzję Prezydenta Miasta O. z 8 listopada 1996 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na potrzebę wyjaśnienia, czy stwierdzony stan zawilgocenia części ścian piwnic w przedmiotowym budynku mieszkalnym może spowodować zagrożenia, o których mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, co skutkowałoby podjęciem stosownych działań w trybie nadzoru budowlanego.

W ramach przeprowadzenia w związku z tym ponownego postępowania wyjaśniającego przedstawiciel organu I instancji 15 grudnia 1998 r. dokonał oględzin piwnic przedmiotowego budynku mieszkalnego, w obecności pełnomocników stron. Podczas tych oględzin stwierdzono, że na ścianach piwnicy użytkowanej przez Halinę P., obitych boazerią oraz wyłożonych częściowo płytkami, ślady zawilgocenia lub zagrzybienia są niewidoczne, natomiast na części ściany nie osłoniętej boazerią widoczne są jedynie ślady łuszczącej się farby. Natomiast na ścianach piwnic użytkowanych przez Beatę i Edytę P. stwierdzono widoczne, liczne ślady zawilgoceń oraz wykwity i nalot z soli. Jak oświadczył pełnomocnik Edyty i Beaty P., adwokat Marian R., zawilgocenia te w ciągu ostatniego roku uległy znacznemu powiększeniu, a nad dwoma nadprożami okiennymi trzy miesiące wcześniej uwidoczniły się zarysowania. Według niego, wody opadowe z tarasu odprowadzane są wadliwie /woda spływa bezpośrednio pod ściany budynku/ a opaska betonowa budynku, na wysokości tarasu, została zniszczona podczas wykonywania w 1996 r. przyłącza wodnego przez Halinę P. Natomiast wadliwe ukształtowanie od tamtej pory terenu przy ścianie frontowej budynku powoduje spływ wód opadowych w kierunku tegoż budynku.

Po dokonanych oględzinach Beata i Edyta P. dwukrotnie /pismem z 21 i 28 grudnia 1998 r./ zwracały się do organu I instancji o dokonanie ponownych oględzin z uwagi na fakt, że nie zostały dopuszczone do udziału w oględzinach pomieszczeń piwnicznych użytkowanych przez Halinę P. Oświadczyły również, że wycofują pełnomocnictwo udzielone adwokatowi Marianowi R.

Po wejściu w życie ustaw reformy administracyjnej kraju, całość akt sprawy przekazano Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. celem prowadzenia dalszego postępowania zgodnie z właściwością. W ramach tego postępowania organ ten dwukrotnie przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego. Pierwsze oględziny przeprowadzone zostały 26 maja 1999 r. w obecności Beaty i Edyty P. oraz ich pełnomocnika, adwokata Jerzego G. W oględzinach tych nie uczestniczyła trzecia współwłaścicielka budynku, Helena P., ani też jej pełnomocnik - co uniemożliwiło stwierdzenie stanu faktycznego ścian piwnic przez nią użytkowanych. W piwnicach użytkowanych przez Edytę i Beatę P. stwierdzono widoczne ślady zawilgoceń na ścianach, stropie i posadzce, stwierdzono też wykwity i naloty soli. Podczas oględzin Beata P. przedłożyła do wglądu "Opinię mykologiczno-budowlaną" autorstwa inż. M. z 28 maja 1996 r. wraz z aneksem, sporządzonym w styczniu 1997 r. Autor powyższych opracowań jako przyczynę zawilgocenia ścian budynku, w szczególności stropów i ścian piwnic oraz postępującej abiotycznej i biologicznej korozji budynku, wskazał awarię instalacji wodociągowej w mieszkaniu na parterze, nieszczelną lub uszkodzoną w tym mieszkaniu instalację kanalizacyjną oraz instalację c.o., jak również brak właściwej izolacji przeciwwilgociowej w pomieszczeniu sauny, przylegającym do ścian piwnicy Beaty i Edyty P. We wnioskach i zaleceniach, wymienionych w pkt 6 "Opinii (...)" wskazał też na pilną potrzebę przeprowadzenia wskazanych prac remontowych celem zabezpieczenia ścian piwnic przed systematycznym zawilgacaniem oraz usunięciem skutków tych zawilgoceń. W aneksie zaś do ww. "Opinii (...)", opracowanym po przeprowadzeniu 29 stycznia 1997 r. ponownych oględzin nieruchomości, w szczególności pomieszczeń piwnicznych Edyty i Beaty P., stwierdził, że w stosunku do stanu z 28 maja 1996 r. nastąpiło dalsze zawilgocenie ścian piwnic oraz że wszystkie pomieszczenia piwniczne są już znacznie zawilgocone. Stwierdził też, na podstawie uzyskanych informacji, że w dniach 6 sierpnia 1996 r. "przeprowadzone zostały prace związane z wymianą względnie remontem przyłącza wodociągowego do lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Haliny P., a w czasie wykonywania robót ziemnych uszkodzono betonową opaskę wokół budynku w miejscach, gdzie zlokalizowane są piwnice Beaty i Edyty P. Po zakończeniu robót w sposób niedbały, niezgodnie ze sztuką budowlaną, zasypano wykop, powodując zmianę wyprofilowania przyległego terenu, uzyskując spadek terenu w kierunku budynku i powodując tym samym spływ wód opadowych w kierunku budynku i piwnic Edyty P." Nie ustosunkował się natomiast w ogóle do faktu, czy zalecone przez niego w "Opinii (...)" z 28 maja 1996 r., uznane za pilne do wykonania roboty remontowe /m.in. skucie wykazujących łuszczenie się, pęcznienie i spękanie tynków, osuszenie wewnętrznych ścian piwnic, oczyszczenie murów i ich zaimpregnowanie a następnie osuszenie, otynkowanie i pomalowanie, oczyszczenie systemu rynien i rur spustowych/ zostały choć w części wykonane dla zatrzymania procesu zawilgacania ścian i postępującej degradacji budynku. Dalszy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jak zauważa organ II instancji wykazuje jednoznacznie, że Edyta i Beata P. żadnych robót zabezpieczających w swoich pomieszczeniach piwnicznych nie przeprowadziły, oczekując nadal od organu nadzoru budowlanego wydania trzeciej współwłaścicielce budynku, Halinie P., nakazu przeprowadzenia tych robót w całości.

Drugie oględziny na posesji przy ul. Z. 12 w O. organ I instancji przeprowadził 4 sierpnia 1999 r. w obecności Haliny P. i jej pełnomocnika, Jerzego B. Oględziny te przeprowadzono głównie pod kątem powstałego uszkodzenia opaski betonowej przy budynku podczas wykonywania przyłącza wodociągowego do mieszkania Haliny P. /o co wcześniej wnosiły Beata i Edyta P./ a także stanu ścian piwnicy należącej do Haliny P., gdzie niegdyś urządzona została sauna. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że stan techniczny pomieszczenia odpowiada stanowi stwierdzonemu przez inspektorów Wydziału UAiNB Urzędu Miasta O. w dniu 15 grudnia 1998 r., a roboty w pomieszczeniu przewidzianym jeszcze przez poprzednią właścicielkę na saunę, nie zostały zakończone i pomieszczenie to funkcji takiej nie pełni. Na zewnątrz budynku, w miejscu przyłącza wody stwierdzono brak opaski betonowej, zaś istniejąca przy budynku w odległości około 70 cm jest pęknięta. W trakcie oględzin Halina P. odmówiła wpuszczenia Edyty i Beaty P. do swoich pomieszczeń piwnicznych, co spowodowało ich dalsze protesty i żądanie unieważnienia oględzin.

Postępowanie administracyjne w omawianej sprawie ostatecznie zostało zakończone wydaniem decyzji, w której - na podstawie art. 66 Prawa budowlanego - organ I instancji nakazał wszystkim współwłaścicielkom budynku wykonanie zaleconego w "Opinii mykologiczno-budowlanej" oraz aneksie do tej opinii udrożnienie systemu rynien i rur spustowych i naprawienia opaski betonowej wokół budynku, a dodatkowo Edycie i Beacie P. dokonanie remontu tynków wewnętrznych w zajmowanych przez nie pomieszczeniach piwnicznych, wraz z impregnacją ścian.

Uchylając powyższą decyzję z jednoczesnym orzeczeniem o istocie sprawy na skutek odwołania wniesionego przez Edytę i Beatę P. organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a przepis ten został powołany w całości, bez bliższego sprecyzowania, o który punkt oparty został zawarty w niej nakaz. Przepis art. 66 zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie w obiekcie budowlanych stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt ten

1/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

2/ powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo też

3/ jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia.

Przesłanka do wydania decyzji nakazowej na podstawie pkt 1 nie została dokładniej sprecyzowana w ustawie co oznacza, że ocena czy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym zależeć będzie od organu nadzoru budowlanego, na podstawie ustaleń stanu faktycznego sprawy, i na podstawie szczegółowego udokumentowania stwierdzonych nieprawidłowości. Przesłanka do wydania decyzji na podstawie pkt 2 pojęcie odnosi się jedynie do skrajnych zaniedbań w estetyce obiektu, natomiast przesłanka do wydania decyzji z pkt 3 dotyczy wyłącznie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie jego stanu technicznego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma na celu wyłącznie działanie ukierunkowane na zapewnienie należytego utrzymania obiektów budowlanych w przypadku rażących zaniedbań właściciela lub zarządcy obiektu przy wykonywaniu ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku, który to obowiązek wynika wprost z przepisu art. 61 Prawa budowlanego. Nadto dodano, że naruszenie obowiązku określonego w art. 61 stanowi wykroczenie, podlegające sankcjom karnym wynikającym z art. 92 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jednakże, podstawą do wydania zawartego w zaskarżonej decyzji nakazu było stwierdzenie przez organ I instancji, że ściany przyziemia w przedmiotowym budynku mieszkalnym znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym /występuje ich zawilgocenie i zagrzybienie/, przez co użytkowanie pomieszczeń piwnicznych zagraża, życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, ale taki stan rzeczy nie jest spowodowany funkcjonowaniem sauny w pomieszczeniu piwnicznym należącym do Haliny P., gdyż żadne z pomieszczeń nie jest użytkowane jako sauna, lecz niesprawnym systemem rynien i rur spustowych oraz złym stanem technicznym opaski betonowej wokół budynku. Stwierdzony stan taktyczny nie stanowi jednak zagrożenia dla konstrukcji budynku, niemniej jednak utrzymująca się wilgoć w pomieszczeniach piwnicznych może w przyszłości wpłynąć na powstanie takiego zagrożenia w wyniku przemarzania i osłabienia tym samym ścian konstrukcyjnych. W chwili obecnej zagrożenie takie jak zaznaczono nie występuje, przez co nie występują okoliczności o których mowa w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. Za okoliczności takie nie może też być uznane uszkodzenie opaski betonowej wokół budynku, czy też częściowo niesprawne rynny i rury spustowe. Rozwiązanie tego problemu należy bowiem wyłącznie do właścicieli budynku, w ramach obowiązku o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Brak jest również przesłanek do wydania decyzji nakazowej z powodu występowania skrajnych zaniedbań w estetyce obiektu, gdyż nie stwierdzono by budynek oszpecał otoczenie. Brak jest również podstaw prawnych do wydania nakazu z przyczyn określonych w art. 66 pkt 3, tj. użytkowania budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast sam wniosek odwołujących, z 22 kwietnia 1996 r., o nakazanie współwłaścicielce budynku zabezpieczenia ścian sauny stracił na swej aktualności wobec faktu, że sporne pomieszczenie piwniczne nie jest użytkowane jako sauna i roli takiej nie spełnia. Przyznały to w powyższym wniosku same odwołujące stwierdzając, że saunę urządziła jeszcze poprzednia współwłaścicielka budynku, natomiast Halina P., będąca współwłaścicielką budynku od 1993 r. i mieszkająca na stałe w Austrii, swego mieszkania na parterze nie użytkuje od lat "nie licząc co rocznych, kilkudniowych odwiedzin". Nie ogrzewanie mieszkania czy nie przewietrzanie piwnic przez właściciela nie stanowi przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Żądanie odwołujących nakazania współwłaścicielce budynku naprawienia szkód powstałych - ich zdaniem - wyłącznie z winy trzeciej współwłaścicielki budynku, należy rozpatrywać jak zaznaczono w kategoriach cywilnoprawnych, stąd właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest sąd powszechny.

Konkludując organ odwoławczy przyjął, że jak wykazał cały, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pomimo stwierdzonego jeszcze w 1996 r. przez inż. M. znacznego zawilgocenia i zagrzybienia wewnętrznych ścian piwnic zajmowanych przez odwołujące, jak również widocznych zawilgoceń ścian zewnętrznych przyziemia, widocznych "szczególnie na ścianach przylegających do pomieszczeń sauny" /"Opinia (...)" - str. 2/, oraz zaleconych do wykonania robót remontowych w piwnicach przez nie użytkowanych, od tamtej pory odwołujące nie zrobiły nic, aby stan taki poprawić, przyczyniając się tym samym pośrednio do pogorszenia sytuacji. Samo udrożnienie rynien i rur spustowych nie wyczerpuje bowiem zaleceń, o których mowa w "Opinii (...)" i aneksie.

Skoro zatem na właścicielach obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, winni oni zgodnie obowiązek ten wypełniać tym bardziej, że dotyczy on części budynku będących współwłasnością ich wszystkich. Brak wywiązywania się któregoś ze współwłaścicieli od tego obowiązku winno skutkować dochodzeniem swoich roszczeń przez pozostałych współwłaścicieli przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły Edyta i Beata P. i wniosły o jej uchylenie łącznie z decyzją organu I instancji z 2 października 1999 r.

Zaskarżona decyzja zdaniem skarżących winna ulec uchyleniu, ze względu na to, iż wydana została z naruszeniem przepisów prawa budowlanego a także przepisów postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżących budynek stanowiący ich współwłasność i Haliny P. niszczeje zaś pomieszczenia piwniczne ulegają dalszej degradacji. Jednakże wnioski z kolejnych oględzin pozostają w zupełnej sprzeczności ze stanem przedstawionym w opinii biegłego sądowego. Celowym więc jest jak zaznaczono usunięcie przyczyn zaistniałych szkód a później usunąć skutki. Natomiast do przyczyn skarżące zaliczyły: awarię instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacyjnej oraz centralnego ogrzewania w mieszkaniu Haliny P. i zalanie piwnic skarżących w 1996 r., uszkodzenie opaski betonowej wokół budynku spowodowane przez Halinę P. w czasie wykonywanych robót ziemnych na terenie tejże działki. Zakończenie wspomnianych robót spowodowało zmianę wyprofilowania przyległego terenu, uzyskując spadek terenu w kierunku domu i to powoduje ciągły napływ wód opadowych w kierunku budynku i piwnic skarżących. Skarżące powołały się także na okoliczność braku właściwej izolacji przeciwwilgociowej w piwnicy /saunie/ u Haliny P. na wspólnej ścianie. Brak tej izolacji powoduje zawilgocenie w piwnicy skarżących.

Wyjaśniając stan faktyczny zdaniem skarżących organy dokonały odpowiednich czynności by właściwie ustalić stan faktyczny w tym w szczególności nie odsłonięte boazerii w piwnicy /saunie/ u Haliny P. żeby stwierdzić faktyczny stan ścian.

Ponadto wskazano na fakt pozostawienia przez Halinę P. mieszkania bez właściwej opieki gdyż jest ono niezamieszkałe, nie ogrzewane, nie wietrzone albowiem współwłaścicielka domu mieszka na stałe w Austrii i nie wykazuje właściwej troski o mieszkanie doprowadzając go do dewastacji.

W odniesieniu do zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej strony zarzuciły, że w trakcie oględzin dokonywanych po raz trzeci nie zostały dopuszczone do czynności procesowych w części zajmowanej przez Halinę P. czym naruszono zapis art. 79 par. 2 Kpa.

W zaistniałej sytuacji skarżące konkludując przyznały, że zlecą ponownie opracowanie opinii uprawnionego rzeczoznawcy, który orzeknie o przyczynach i skutkach obecnego stanu a zalecenia wynikające z tego opracowania będą przedmiotem dochodzenia roszczeń ponoszonych przez skarżące. Roszczenia te będą dochodzone na drodze administracyjnej i cywilnej.

Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację z zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Decyzja zaś jest zgodna z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i przepisom procedury administracyjnej zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego /Kpa/.

Podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą.

Zgodnie z art. 61 ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym.

Zauważyć należy, iż przeznaczenie obiektu wynika zarówno z pozwolenia na budowę jak też z innych dokumentów w oparciu, o które obiekt wykonano lub na podstawie których określono jego przeznaczenie /np. pozwolenie na zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części/.

Z kolei za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów instalacji oraz urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym.

Natomiast należyty stan estetyczny obiektu budowlanego to dobry stan elewacji budynku i jego wygląd w tym poszczególnych jego elementów.

Jak wynika z utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zapis art. 61 ustawy nie stanowi podstawy do określenia obowiązków wynikających z tego przepisu lecz ustala obowiązki poszczególnych podmiotów, wynikające wprost z ustawy.

Przepisem pozwalającym organom administracji zapewnić użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 61 ustawy jest zapis art. 66 omawianej ustawy.

Stosownie do regulacji art. 66 ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1/ jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo

2/ powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo

3/ jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli, /jeżeli obiekt stanowi współwłasność/.

Konstrukcja normy prawnej zawarta w art. 66 ustawy, a w szczególności użyty w niej zwrot "... właściwy organ wydaje decyzję nakazującą (...)" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Ustalenie przesłanek ewentualnego wydania decyzji przewidzianej w art. 66 ustawy oraz treści jej rozstrzygnięć powinno następować na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 7 Kpa/.

To organ administracji stosownie do zapisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa w toku postępowania stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jednocześnie zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślić wyraźnie należy, iż obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 par. 1 Kpa obciąża organ administracji.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów.

W niniejszej sprawie uchybiono powyższym regułom.

Bezspornym jest, iż Edyta P. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 1996 r. wszczęła postępowanie administracyjne domagając się interwencji organów administracji, ze względu na wystąpienie zawilgocenia ścian piwnicy na skutek adaptacji sąsiednich pomieszczeń piwnicy na saunę. Jak wskazała we wniosku nastąpiło to z naruszeniem prawa budowlanego bez założenia odpowiedniej izolacji chroniącej ścianę przed wilgocią.

Zatem w pierwszej kolejności po wpłynięciu powyższego wniosku należało ponad wszelką wątpliwość ustalić w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej czy w pomieszczeniach piwnicznych przynależących obecnie do Haliny P. a wcześniej do Ewy M. wykonano "saunę" i czy pomieszczenie to użytkowane jest jako sauna a w dalszej kolejności czy prowadzone było postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania piwnic na pomieszczenia sauny. Generalnie zaś należało ustalić czy obiekt budowany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie Sądu nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi co do charakteru pomieszczenia piwnicznego Haliny P. budynku przy ul. Z. 12 w O.

Skarżące w sposób konsekwentny w toku całego postępowania jak i w skardze wskazują, iż zawilgocenie ścian powstało po wykonaniu sauny. Również w opinii mykologiczno-budowlanej opracowanej 28 maja 1996 r. przez biegłego sądowego inż. M. jako przyczynę zawilgocenia ścian piwnic wskazuje się brak właściwej izolacji przeciwwilgociowej w pomieszczeniu sauny przylegającej do ściany piwnicy Edyty P.

Wprawdzie organ pierwszej instancji a w ślad za nim organ odwoławczy przyjął, iż kontrola pomieszczeń piwnicznych przynależnych Halinie P. wykazała, iż nie są one użytkowane jako sauna i, że takiemu użytkowaniu zaprzeczyła również właścicielka lecz ustaleń takich dokonano dopiero podczas oględzin piwnic ww. w dniu 4 sierpnia 1999 r. a ta czynność procesowa w ocenie Sądu przeprowadzona została z naruszeniem norm prawa procesowego. Halina P. uniemożliwiła wzięcie udziału w tych oględzinach skarżącym. Natomiast brak jest innych dowodów przeprowadzonych na tę okoliczność. Okoliczności te nie zostały potwierdzone w szczególności oględzinami z 15 grudnia 1998 r. gdyż nie ma w protokole z tej czynności odniesienia do kwestii przeznaczenia pomieszczeń piwnicznych i ich aktualnego wykorzystywania jak też ustalenia istnienia bądź nie sauny.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż w toku całego postępowania prowadzonego w tej sprawie skarżące nie zostały dopuszczone do osobistego udziału w oględzinach pomieszczeń piwnicznych należących do Haliny P. mimo, iż wyrażały jednoznaczną chęć wzięcia czynnego udziału w takiej czynności procesowej.

Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia.

Strona ma zagwarantowany czynny udział co wyraża się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna czynnie przy czynnościach postępowania wyjaśniającego /np. przy oględzinach/ ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez prawo przeprowadzenia dowodu. Stąd też organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień.

Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin /art. 85 par. 2 Kpa/.

Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży także na stronie. Wynika to z art. 50 par. 1 Kpa zgodnie z którym organ może wezwać stronę do udziału w podejmowanych czynnościach a więc również do udziału w oględzinach poprzez przedstawienie ich przedmiotu. Odmowa udostępnienia przedmiotu oględzin przez Halinę P. skarżącym /odmowa wpuszczenia do piwnic/ winna więc skutkować zastosowaniem przez organ środka przymusu z art. 88 par. 1 Kpa.

Zatem w dniu 4 sierpnia 1999 r. skarżące nie zostały dopuszczone do udziału w przeprowadzanych oględzinach wobec odmowy strony tego postępowania Haliny P.

Zgodnie z art. 79 par. 1 i 2 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Warunkiem uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną jest danie stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów co wynika z art. 81 Kpa.

Zachowanie wymagań z art. 79 i art. 81 Kpa niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy.

Z lektury akt sprawy wynika, że skarżące po doręczeniu im protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 1999 r., w których to nie brały udziału w piśmie procesowym z 10 sierpnia 1999 r. wniosły zastrzeżenia do tej czynności przede wszystkim zaś zakwestionowały jego ustalenia a generalnie uznały, iż wobec naruszenia art. 79 par. 2 Kpa przedmiotowy protokół nie może być dowodem w sprawie.

W świetle opisanych wyżej okoliczności zasadnym jest twierdzenie, iż przedmiotowy protokół nie może być dowodem w sprawie a czynność ta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winna być powtórzona z udziałem skarżących.

Z kolei odnosząc się do wskazanego wyżej protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 1998 r. z udziałem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika skarżących adwokata Mariana R. to zapisano w nim w szczególności, iż ściany piwnic będących własnością Haliny P. obudowane są boazerią z listew drewnianych oraz płytkami ceramicznymi. Z oględzin przeprowadzonych właśnie w dniu 15 grudnia 1998 r. a więc czynności która stanowi jedyny prawidłowo uzyskany dowód w odniesieniu do pomieszczeń Haliny P. zdaje się jedynie wynikać, iż prace zmierzające do wykorzystania piwnic na pomieszczenia sauny zostały rozpoczęte jednakże materiał zgromadzony w sprawie wbrew wywodom zaskarżonej decyzji jest niekompletny aby jednoznacznie i w sposób niesporny przyjąć, czy zmieniono przeznaczenie piwnic na saunę tak by ewentualnie odpowiadało to dyspozycji art. 66 pkt 3 ustawy czy też jak przyjmuje to strona przeciwna, że roboty te przez poprzednią właścicielkę nie zostały zakończone i pomieszczenie to nie pełni funkcji sauny.

Przystępując do dalszych rozważań podnieść należy, iż w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ administracji może zwrócić się do biegłego /art. 84 par. 1 Kpa/. Jednakże organ administracji nie jest związany opinią biegłego gdyż winien ją swobodnie ocenić na podstawie zasad wiedzy i nie może być skrępowany tą opinią gdyż to organ decyduje o załatwieniu sprawy.

Wobec powyższego Sąd zauważa, iż wykonana w sprawie opinia mykologiczno-budowlana w dniu 28 maja 1996 r. następnie uzupełniona aneksem z dnia 29 stycznia 1997 r. odnosi się tylko do pomieszczeń stanowiących "własność Edyty P." natomiast badania takie nie zostały wykonane w pomieszczeniach piwnicznych należących do Haliny P. Natomiast dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 66 ustawy organ orzekający winien rozważyć celowość wykonania kompleksowej oceny odnoszącej się do pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. Z. 12 w O. w tym również pomieszczeń Haliny P. Zatem wobec powyższych wywodów uznano, iż zaskarżona decyzja podjęta w oparciu o zapis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa narusza prawa albowiem odmowy wydania decyzji w trybie art. 66 ustawy dokonano z naruszeniem art. 7-8, art. 10, art. 77 par. 1, art. 79 par. 2 i art. 80 Kpa. Zaniedbania organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę zaistnienia przesłanek z art. 66 ustawy jak też ocena niepełnego materiału dowodowego w tym przedmiocie jest wadą postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

Uwagi powyższe odnoszą się również do decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w tej sprawie uchylonej zaskarżoną decyzją. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 października 1999 r. niezależnie, iż wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy to jednocześnie zawiera istotną wadę na którą nie zareagował (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego a mianowicie organ I instancji nakładając w trybie art. 66 ustawy obowiązki na współwłaścicieli domu przy ul. Z. 12 w O. określił termin ich wykonania.

Powołany w decyzji art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uprawniający organ do nakazania decyzją usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości kontrolowanego obiektu budowlanego, nie pozwala na określenie terminu, w którym nakazane prace podlegały wykonaniu, jako elementu orzeczenia. Nie można tego uznać za przeoczenie ustawodawcy, gdyż na przykład już w następnym artykule /art. 67 ust. 1/ wprowadził on możliwość ustalania terminu w decyzji.

W normalny warunkach /to jest bez rygoru natychmiastowej wykonalności/ decyzja podlega wykonaniu przez adresata z chwilą, gdy stanie się ostateczna.

Dotąd powiedziane nakazywało Sądowi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wobec ujawnienia naruszeń prawa procesowego wskazanego w niniejszym uzasadnieniu w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z regułami procedury administracyjnej dążąc do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

Stąd też wobec naruszenia prawa ujawnionych w niniejszym postępowaniu należało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.