Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1855/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. G. i K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 230/15 w sprawie ze skarg A. G. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 230/15, oddalił skargi A. G. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2014 roku J. F. zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na w budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] na działkach o numerach [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji zgłosili właściciele nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie. Zarzucali ryzyko szkodliwego oddziaływania inwestycji na życie i zdrowie ludzi, a także negatywny wpływ na wartość posiadanych przez nich nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, określając ją, jako budowę obiektu infrastruktury technicznej. W decyzji określono warunki i zasady zagospodarowania terenu, ze względu na charakter zamierzenia objętego wnioskiem odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, wskazano miejsce lokalizacji na załączniku graficznym, określono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek łącznie od 0,005 do 0,05 wyznaczono powierzchnię biologicznie czynną w wielkości minimum 80 % powierzchni terenu. Określono parametry inwestycji: fundament elektrowni, powierzchnię zabudowy, głębokość posadowienia, konstrukcję obiektu, wysokość masztu wieży (80-100 m), średnicę wirnika (do 100 m), wysokość łącznie z wirnikiem w najwyższym położeniu łopaty wirnika (do 150 m). Określono decyzją również warunki ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków. W szczególności w pkt 2 lit. b zastrzeżono, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić postanowienia zawarte w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...][...] czerwca 2014 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, w tym zawarte w pkt 2 tej decyzji warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz warunki zawarte w pkt 3 tej decyzji określające wymagania konieczne do uwzględnienia. Stwierdzono, że ze względu na położenie inwestycji na gruntach rolnych stanowiących użytki ŁIV i RIVa, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stwierdzono, że obsługa w zakresie energii elektrycznej będzie następowała zgodnie z pismem [...] 9 marca 2012 r., a teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej drogi krajowej nr 1 po istniejącym zjeździe z drogi serwisowej, który nie ulegnie zmianie. Określono w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zastrzegając, że realizacja zamierzenia nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody. Dopuszczalny poziom mocy akustycznej turbiny określono na 104 dB. Zobowiązano do zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Po rozpoznaniu odwołań E. R., J. K., A. M., I. K., E. Ś., Z. Ś., A. G. i K. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku planowanej budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie zachodzi konieczność badania istnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej. Ze względu na specyfikę takich urządzeń nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy projektowanej do cech zabudowy już istniejącej. Jakkolwiek ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej, o których mowa w artykule 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej: "u.p.z.p.", Kolegium podkreśliło także, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie uznaniową. Zgodnie z art. 64 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w artykule 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma zastosowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2129/12 pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, lecz obejmuje także urządzenia służące do jej wytwarzania. Zdaniem Kolegium budowa elektrowni wiatrowej może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji. W zaistniałej sytuacji organ zobowiązany był do ustalenia warunków zabudowy, bowiem postępowanie nie wykazało sprzeczności inwestycji warunkami wymienionymi w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji na zdrowie ludzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że inwestycja nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska, a wydana decyzja nakłada obowiązek uwzględnienia w pozwoleniu na budowę warunków zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich.

Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli: A. G., J. J., I. K., J. K., E. R., K. Ś., E. Ś. i Z. Ś. oraz J. Z. Postanowieniem z 2 października 2015 r., sygn. akt II SA/GL 230/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi J.J., I. K., J. K., E. R., E. Ś. i Z. Ś. oraz J. Z. Rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podlegały skargi A.G. i K. Ś.

A. G. w skardze podała, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji w sąsiedztwie swoich działek, albowiem podczas pracy turbiny wiatrowe wytwarzają hałas i niepożądane dźwięki. Słyszalne dźwięki typowe dla turbin wiatrowych mogą przyczyniać się do zakłóceń snu. Negatywnie oddziałują na stan zdrowia człowieka. Pracujące turbiny są także źródłem emisji infradźwięków. Inną uciążliwością jest występowanie efektu migotania cienia i refleksy światła w pobliżu turbin wiatrowych. Także te efekty mogą mieć negatywne skutki dla zdrowia, szczególnie narażone są obszary zlokalizowane na zachód i wschód od farm wiatrowych. W skardze zarzucono również, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej w znacznym stopniu ograniczy, a wręcz uniemożliwi swobodny sposób korzystania z własności.

K. Ś. w swojej skardze podniosła, że nie wyraża zgody na inwestycję. Podała, że zbyt mała jest odległość planowanej inwestycji od jej zabudowy. Działki inwestora przylegają bezpośrednio do jej działek o numerach[...] , jej teren ma powierzchnię ponad 4 ha. Odległość od budynków mieszkalnych planowanej inwestycji wynosi tylko 200 m i okna od kuchni sypialni wychodzą na teren planowanej inwestycji. W konsekwencji będzie narażona z rodziną na stały widok i oddziaływanie elektrowni. Zrzuciła, że inwestycja może generować hałas, szkodliwie oddziaływać na środowisko i mieć szkodliwy wpływ na zdrowie ludzi poprzez emitowany hałas i infradźwięki, a także czynnik optyczny. Zwróciła również uwagę, że jej działki sąsiadujące z celem inwestycji w efekcie jej realizacji stracą na wartości. Wniosła o rozpatrzenie sprawy i niewyrażenie zgody na inwestycję.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyroku oddalającym skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora, zawierający wymagane przepisem art. 52 ust. 2 u.p.z.p. dane, zrelatywizowane do cech inwestycji. Zastosowana skala map 1:2000, właściwa dla inwestycji liniowych, stanowi naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem po pierwsze inwestycję zakwalifikowano jako urządzenie infrastruktury, w stosunku do którego nie prowadzi się analizy odnośnie warunków dobrego sąsiedztwa, a złożone mapy dostatecznie czytelnie obrazują lokalizację i sąsiedztwo planowanej inwestycji. W sprawie organ sporządził analizę warunków, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i uzyskał wymagane uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z zarządcą drogi oraz na podstawie przepisów szczególnych. W decyzji zawarto także postanowienia wymagane art. 54 u.p.z.p. Poziom szczegółowości zawartych ustaleń jest adekwatny do charakteru decyzji. W szczególności mając na uwadze zgłaszane zarzuty dotyczące szkodliwego oddziaływania na środowisko i ludzi należy stwierdzić, że wydanie decyzji było poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, a zaskarżona decyzja przewiduje obowiązek realizacji ustaleń decyzji środowiskowej. Nadto kwestie warunków technicznych i parametrów emisji będą przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast zgłaszany zarzut obniżenia wartości sąsiednich gruntów na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie ma wpływu na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Sąd wywiódł, że w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co wynika z regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Organy prawidłowo uznały, że planowana wolnostojąca elektrownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury energetycznej. Sąd podzielił argumentację w tym zakresie przedstawioną przez organ odwoławczy z powołaniem stanowiska sądów administracyjnych wyrażonego we wskazanych wyrokach, w szczególności podzielił systemową wykładnię terminu "urządzenia infrastruktury technicznej" przedstawianą przez organ odwoławczy. Następnie Sąd wskazał, że przyłączenie projektowanej elektrowni do sieci elektroenergetycznej jest zapewnione. Ze względu na klasę grunty nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2013 r. poz. 1205). Zagadnienia związane z syndromem turbiny wiatrowej czy migotaniem cienia nie zostały natomiast uregulowane prawnie. Ustawa nie uzależnia także ustalenia warunków zabudowy od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodły A. G. i K. Ś., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administacyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenia na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w wysokości prawem przewidzianej.

Skarżące kasacyjnie zarzuciły:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że siłownia wiatrowa może stanowić urządzenie infrastruktury technicznej, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej, którego istotą jest wspieranie działalności produkcyjnej, a nie zaś branie bezpośredniego udziału w produkcji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, tj.:

a) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w z w. z art. 140 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu;

b) przepisu art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i oparcie się zamiast tego na raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym na zlecenie inwestora dla celów innego postępowania, co powoduje, że dokument ten nie może być uznany za w pełni obiektywny.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że budowa elektrowni wiatrowej nie mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej: infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego fauny, flory i krajobrazu, negatywne skutki ekonomiczne dla stron postępowania - właścicieli działek sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji, czym naruszony został przepis art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Stanowi to konsekwencję braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu i rezygnacji ze zbadania wszelkich istotnych dla sprawy kwestii składających się na spełnienie przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne oparte zostały na, identycznie brzmiących, zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, LEX nr 2081274).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd Wojewódzki dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Prawidłowo uznał, że została wydana zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. Zaznaczyć trzeba, ze uchybienie przez organy zasadzie prawdy obiektywnej ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Trafnie przy tym stwierdził, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie po rozpoznaniu zasadniczych zarzutów odwołania, i że decyzja jest należycie uzasadniona.

Za niezasadny uznać należy też podniesiony w skargach zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji i prawidłowo uznał, że powołane w jej uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty zawarte w obu skargach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię norm art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki kontrolował legalność decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (por. postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSAiWSA 2006/1/2). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Wskazany cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Na pewno charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma normatywne rozumienie pojęcia: "urządzenia infrastruktury technicznej". Brak jego definicji w u.p.z.p. powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i dokonania stosownej wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wszystkich rodzajów wykładni tj.: językowej, systemowej i funkcjonalnej, uwzględniającej cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, jak również okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. W tym miejscu wskazać należy, że w odniesieniu do energii wiatrowej linia orzecznicza sądów administracyjnych opowiada się za stanowiskiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu ww. przepisu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, itp. Tym samym i także wykładnia językowa, której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2890/14, LEX nr 2119361).

Wbrew zarzutom skarg Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i zasadnie stwierdził, że w procesie definiowania elektrowni wiatrowej, jako urządzenia "infrastruktury technicznej", należy uwzględnić definicje pojęć zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Według art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Według art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. W wykładni systemowej znajduje, więc potwierdzenie stanowisko, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobuje pogląd, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Pojęcie to nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Elektrownia wiatrowa niewątpliwie służy właśnie wytwarzaniu energii, wykorzystując energię wiatru. Elektrownia wiatrowa odpowiada zatem encyklopedycznej definicji infrastruktury technicznej jako urządzeń przesyłowych i związanych z nimi obiektów m.in. w zakresie energetyki. Tym samym i wykładnia językowa, której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w definicji pojęcia "infrastruktura techniczna".

Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że inwestycja nie może powodować przekroczeń standardów jakości środowiska, a wydana decyzja nakłada obowiązek uwzględnienia w pozwoleniu na budowę warunków zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny charakter, stanowi rodzaj promesy, i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy dana inwestycja w określonym miejscu ze względu na ład przestrzenny, jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Sąd trafnie podniósł, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.