Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2674/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pani S. K. i Pani T. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek Pani S. K. i Pani T. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r" znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani B. W., Pani S. W. i Panu P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek Pani S. K. i Pani T. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani B. W., Pani S. W. i Panu P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...].

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły Pani S. K. i Pani T. K.

Organ II instancji rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stosownie do art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12.07.2007 r., sygn. akt. I OSKI559/06).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.10.2007 r" sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 07.05.2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Organ odwoławczy podniósł również, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.04.2007 r., sygn. akt OSK 598/06. że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02.06.2008 r" sygn. akt VII SA/Wa 950/07).

Odnosząc te ogólne uwagi do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r" znak: [...], złożyły Pani S. K. i Pani T. K.

Z akt sprawy, ww. osoby nie brały udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu stopnia podstawowego. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie.

Pismem z dnia [...].06.2014 r., Wojewoda [...] wezwał Skarżące do wykazania interesu prawnego i przedłożenia dokumentu legitymującego do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Wnioskodawczynie (reprezentowane przez Panią O. D. – K.) w piśmie z dnia [...].06.2014 r. wskazały, że są właścicielkami "terenów przyległych". Jednocześnie - wbrew żądaniu wezwania - nie dołączyły żadnego dokumentu potwierdzającego powyższe wskazując, że nie mają obowiązku wskazywania jakichkolwiek dokumentów legitymujących do występowania w sprawie w charakterze strony.

Z powyższym stanowiskiem organ odwoławczy nie zgodził się. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010r" II OSK 1572/09).

Niezależnie od tego organ II Instancji uznał, że z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że Pani S. K. i Pani T. K. są współwłaścicielkami działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w [...] (KW Nr [...]). Powyższa nieruchomość graniczy bezpośrednią z działką inwestycyjną nr [...] obr. [...] położoną przy ulicy [...] w [...] od strony płd. - zachodniej.

Jak wynika z analizy akt sprawy sporna inwestycja polega na: 1) zmianie przebiegu drogi wewnętrznej działki w części płd. - wschodniej polegającej na zaprojektowaniu zjazdu do garażu z murami oporowymi o zmiennej wysokości oraz 1 miejsca postojowego w terenie (lokalizacja drogi wzdłuż granicy z działką nr [...] pozostaje bez zmian); 2) odsłonięciu ściany piwnicy w elewacji płd. - wschodniej i zaprojektowaniu tarasu w poziomie piwnic w miejsce tarasu w poziomie parteru z murkiem oporowym i skarpą; 3) zmianie przeznaczenia pom. piwnicy na garaż i związanym z powyższym zaprojektowaniu bramy garażowej, obniżeniu poziomu posadzki o 0,7 w pomieszczeniach garażu i piwnic, zmianie ilości stopni łączących parter z piwnicą, odkopaniu pom. piwnicznego przylegającego do starej części budynku do poziomu jak pozostałe (-3.10 m); 4) zmianie stolarki okiennej i drzwiowej w elewacji płd. - wschodniej (Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, str. 16-17).

Mając ma uwadze zarówno zakres i charakter w/w robót budowlanych, w ocenie GINB, działka Skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W szczególności zauważono, że roboty budowlane związane ze zmianą przeznaczenia pom. piwnicy na garaż zostały zaprojektowane w budynku usytuowanym w odległości ponad 3 m od granicy z działką Skarżących. Natomiast zjazd do garażu, jak również taras został zaprojektowany od strony elewacji płd. - wschodniej (działka inwestycyjna nr [...] graniczy z działką Skarżących nr [...] od strony płn. - wschodniej). Również wymiana stolarki okiennej i drzwiowej została zaprojektowana w elewacji płd. - wschodniej budynku.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, odnosząc się tym jednocześnie do zarzutu zażalenia, że przewidziane w projekcie jedno miejsce parkingowe zostało zaprojektowane w odległości ok. 4,5 m od granicy działki Wnioskodawczyń i ponad 28 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Powyższe wyklucza możliwość uznania, by działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tak rozumiany obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki nr [...], należącej do Pani S. K. i Pani T. K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby planowana inwestycja wprowadzała ograniczenia - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki nr [...]. Innymi słowy, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r" znak: [...], nie kształtuje sfery praw i obowiązków Skarżących, nie są one więc stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia. Również Skarżące nie przedstawiły takich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem po ich stronie interesu prawnego legitymującego do występowania w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji.

Dalej GINB wskazał, że z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności, pozostają bez wpływu na skarżone postanowienie.

Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że organ wojewódzki zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek Pani S. K. i Pani T. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r., znak: [...].

Skargę na to postanowienie złożyły S. K. i T. K. Wskazały w niej, że nie godzą się ze stanowiskiem organów uznającym po ich stronie brak przymiotu strony. Odnosząc się do tego stanowiska przede wszystkim podniosły, iż uzasadniając swoje postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż Skarżące, z uwagi na stworzone na sąsiedniej działce miejsce parkingowe, nie są w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie przysługiwał im status strony na etapie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W związku z tym Skarżące wskazały na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 roku, sygn. akt II GSK 433/10, mówiący o tym, że tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 KPA. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca właściwy organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania. Organy obu instancji poczyniły w rzeczywistości ustalenia w przedmiocie stwierdzenia, czy Skarżące są w obszarze oddziaływania obiektu - organy poczyniły w tym zakresie negatywne ustalenia posiłkując się rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przekonaniu jednak strony skarżącej już samo to ustalanie, dokonane w oparciu o projekt jak i przepisy prawa, prowadzi do tego, że Skarżącym musi być przypisany status strony - muszą one bowiem mieć możliwość weryfikacji ustaleń poczynionych przez organy. Dlatego też Skarżące przywoływały wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 roku, sygn. akt II OSK 1481/09, wskazujący, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

W zażaleniu Skarżące wskazywały także na dalszą okoliczność wynikającą z kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to nie została przez organ II instancji w żaden sposób zbadana - zarzut ten dotyczył zawilgocenia ścian budynku Skarżących powstałego na skutek obniżenia posadzki w pomieszczeniach garażu i piwnic (związanych z obniżeniem fundamentów). Organ II instancji wskazał jedynie, że z uwagi na formalny charakter podjętego rozstrzygnięcia zarzuty merytoryczne nie były rozpoznawane - podkreślić jednak należy, że zarzuty te miały wpływ na wykazanie interesu prawnego Skarżących. Organ I Instancji odniósł się do tej kwestii w ten sposób, że nie może być ona przedmiotem badania przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, albowiem kwestia ta była podnoszona przez Skarżące w ramach postępowania nieważnościowego dotyczącego wcześniejszego pozwolenia na budowę (z dnia [...] czerwca 2010 roku). Organ uznał bowiem, że skoro Wnioskodawczynie wywodziły swój interes prawny z faktu zawilgocenia ścian do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.2010r., to nie jest możliwe, aby fakt ten był wynikiem realizacji w terminie późniejszym robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...] marca 2013 roku. Z takim stwierdzeniem Skarżące się zgodziły, jednakże należy zauważyły, że Wojewoda, a tym samym i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wyciągnął z tego żadnych wniosków. W ich ocenie oznacza to, że 1) prace dotyczące głębokości i kubatury sąsiedniego względem Skarżących budynku zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013 roku, na co Skarżące zwracały uwagę (co by oznaczało, że na skutek jej wydania doszło do zalegalizowania wykonanej uprzednio samowoli budowlanej), albo 2) że prace rzekomo dodatkowo przeprowadzone po wydaniu w dniu [...] marca 2013 roku decyzji o pozwoleniu na budowę zmierzające do zwiększenia głębokości i kubatury pogorszyły stan nieruchomości sąsiedniej. Niezależnie od przyjętego ostatecznie wniosku i tak Skarżącym w obu przypadkach winien przysługiwać status strony w toku niniejszego postępowania.

Dodatkowo Skarżące podniosły, że w punkcie 2. decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej dla tego terenu wyraźnie wskazano na konieczność wykonania badań geotechnicznych na terenie objętym inwestycją. Do dnia dzisiejszego takich badań nie wykonano.

Poza tym wskazały, że oba organy zwracały uwagę na to, że Skarżące w odpowiedzi na wystąpienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie dołączyły żadnego dokumentu potwierdzającego interes prawny Skarżących - jednakże dopiero z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Skarżące miały dostarczyć dokument potwierdzający, że są właścicielkami terenów przyległych. Skarżące zauważyły, że Wojewoda [...], z uwagi na liczne postępowania w sprawie pozwoleń na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] ma wiedzę, że Skarżące są współwłaścicielkami sąsiedniej działki. Co więcej, zarówno Wojewoda jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego czynił ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania obiektu właśnie w oparciu o ustalenie, że sąsiednią nieruchomość (należąca właśnie do Skarżących) nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, na której realizowane były kwestionowane roboty budowlane.

Reasumując Skarżące wnosiły o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym w szczególności na uwzględnienie zasługiwał zarzut odnoszący się do naruszenia art. 61a k.p.a. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego zostało wydane z obrazą ww. przepisu.

Na wstępie wymaga wskazania, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 roku, znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...].

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że sąd nie mógł się odnosić do zarzutów merytorycznych dotyczących obu postanowień. Sąd był władny ocenić jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką jest odmowa wszczęcia postępowania i w związku z tym odnieść się do stanowiska organów obu instancji, że fakt braku przymiotu strony przez Skarżące był w niniejszej sprawie na tyle oczywisty, że nie wymagał przeprowadzenia żadnych czynności procesowych. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jak już wspomniano z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011).

Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12, CBOSA).

Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 Lex nr 1094438, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 464/11, Wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Lu 851/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. o sygn. VII SA/Wa 847/13, CBOSA).

Przymiotu strony nie można natomiast wyjaśniać w drodze pozaprocesowej. (tak słusznie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. o sygn. I SA/Rz 296/14 - (ubl. CBOSA)

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji rozpoznawał sprawę przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia przez okres ponad 3 miesięcy. W tym czasie wezwał Skarżące do wykazania interesu prawnego. Następnie w oparciu o otrzymaną odpowiedź, akta sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2010 r. oraz analizę projektu budowlanego i projektu zagospodarowania doszedł do przekonania, iż Skarżące nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zatem ewentualny wniosek, czy Skarżące są stroną w sprawie nie był oczywisty i nie wynikał wprost ze złożonego pisma. Wniosek taki został wyprowadzony po analizie obszernej dokumentacji i prowadzeniu postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art. 61a § 1 k.p.a. Pomimo bowiem tego, że de facto przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy Skarżące posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, odmówiono wszczęcia administracyjnego. Wskazuje to na istnienie wątpliwości co do przymiotu strony w przypadku Skarżących, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Wskazuje to na brak oczywistości co do tego, że Skarżącym nie przysługuje status strony. Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił oba postanowienia wydane w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniając powyższą wykładnię dokonają wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie rozważą, czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104-105 § 1 k.p.a. czy też dalszego prowadzenia postępowania, a więc czy istnieją przesłanki do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, czy też do umorzenia postępowania.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.