Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1196/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych [...] z dnia [...] października 2018 r.; II. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych [...] na rzecz A.S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną uchwalą Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej "NRPiP" lub "Rada") nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., podjętą na podstawie art. 21 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 916, dalej "u.s.p.p.") w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 129 ze zm., daje: "u.z.p.p.") w zw. z uchwałą nr [...] Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie upoważnienia Prezydium NRPiP do działania w imieniu Rady, po rozpoznaniu odwołania A. (błędnie określonej w decyzji, jako "[...]") S. od uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych [...] (dalej: "ORPiP") z dnia [...] października 2018 r. w sprawie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej lzby Pielęgniarek i Położnych (dalej: "OIPiP") [...] - utrzymało uchwałę ORPiP w mocy.

Uzasadniając uchwałę, organ samorządu zawodowego drugiej instancji wyjaśnił, że uchwałą z dnia [...] października 2018 r. ORPiP odmówiła przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki A.S. i odmówiła jej wpisu do rejestru pielęgniarek uzasadniając to tym, że nie spełnia ona jednej z przesłanek przyznania prawa tj. posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej zgodnie z art. 52 u.z.p.o., tj. studiów pierwszego stopnia, trwających co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4600 godzin kształcenia.

NRPiP przedstawiła w uzasadnieniu zasadnicze motywy orzeczenia ORPiP i odwołania skarżącej oraz stwierdziła, że odwołanie nie było zasadne. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 u.z.p.p. Rada stwierdziła, że wprawdzie skarżąca większość z tych warunków spełnia, tym niemniej "nie spełnia, jak trafnie ocenił to organ I instancji, kluczowego warunku przyznania prawa wykonywania zawodu w postaci posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej bądź uzyskanego w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej".

Dyplomem takim nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą [...], na podstawie którego posiada ona prawo wykonywania zawodu pielęgniarki w tym kraju. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej [...].

Zdaniem NRPiP, cudzoziemiec, aby uzyskać przyznanie prawa wykonywania zawodu powinien ponadto odbyć 6-miesięczny staż adaptacyjny we wskazanym podmiocie leczniczym (art. 35 ust. 1 pkt. 8 u.z.p.p.), przy czym wymogu tego nie stosuje się do cudzoziemców, którzy ukończyli szkołę pielęgniarską w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 35 ust. 2 ustawy). Skoro jednak skarżąca stoi na stanowisku, że ukończyła szkołę pielęgniarską w Polsce w rozumieniu analizowanych przepisów, to kwestia odbycia stażu staje się bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Jeżeli bowiem uznać, że szkołę taką rzeczywiście ukończyła, nie ma wymogu odbywania takiego stażu.

Przesłanką przyznania prawa wykonywania zawodu cudzoziemcowi jest zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.z.p.p. posiadanie zezwolenia na pobyt stały w Polsce; cudzoziemcowi, który nie spełnia tego wymogu może być przyznane prawo wykonywania zawodu na czas określony.

W ocenie Rady, złożony przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej - tzw. studiów pomostowych - został wydany w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów zarówno u.z.p.p., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. 2012 r., poz. 770, dalej: "rozporządzenie").

Wadliwość ta przejawia się w tym, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w tym trybie. Studia pomostowe przeznaczone są wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie kształcenia (art. 52 ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p.), szczegółowo wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżąca nie uzyskała dyplomu takiej szkoły. Przed podjęciem studiów pomostowych nie uzyskała też żadnego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce.

Zdaniem Rady, celem wprowadzenia studiów pomostowych było umożliwienie polskim pielęgniarkom, które uzyskały wykształcenie pielęgniarskie w poprzednim systemie kształcenia, uzyskania w drodze studiów uzupełniających wykształcenia na poziomie studiów pielęgniarskich pierwszego stopnia (licencjat). Tym samym kwalifikowanie do odbywania studiów pomostowych pielęgniarek, które nie posiadają ukończonej szczególnej szkoły pielęgniarskiej w Polsce wskazanej zarówno w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej i ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia a więc liceum medycznego lub szkoły policealnej albo szkoły pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki, jest postępowaniem sprzecznym z literalną wykładnią zarówno przepisów ww. ustawy jak i rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżący nie powinien był więc w ogóle zostać dopuszczony do rozpoczęcia przedmiotowych studiów.

NRPiP wyjaśniła też, że istotną okolicznością dla oceny kwestii spełniania przez skarżącą przesłanki posiadania dyplomu szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.z.p.p. jest nawiązanie do prawa Unii Europejskiej. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że dyplom, którym legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce ma spełniać minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli w dyrektywie 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (dalej "dyrektywa"), a konkretnie w art. 31 ust. 4, który przewiduje, że kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną obejmuje co najmniej trzy lata lub 4 600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego, przy czym kształcenie teoretyczne obejmuje co najmniej trzecią część, a kształcenie kliniczne co najmniej połowę minimalnego okresu kształcenia.

Tak zwane studia pomostowe, które ukończyła skarżąca, w samym swoim założeniu nie spełniały tych wymogów, gdyż były przeznaczone dla osób, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie, a studia te miały na celu podwyższenie kwalifikacji takich osób do poziomu wymaganego prawem Unii Europejskiej, w szczególności w celu umożliwienia takim osobom uzyskania stwierdzenia prawa wykonywania zawodu w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozwiązanie to było przeznaczone wyłącznie dla osób, które skończyły ściśle określone polskie szkoły pielęgniarskie.

Zdaniem Rady, "kształt tego rozwiązania jest wynikiem przeprowadzenia gruntownej analizy programów poszczególnych rodzajów polskich szkół pielęgniarskich prowadzących kształcenie w poprzednim systemie, czego wyrazem jest choćby regulacja wspomnianego wyżej rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012, gdzie określono w szczególności minimalne wymiary czasu trwania studiów pomostowych, a także proporcje pomiędzy kształceniem teoretycznym i praktycznym, w zależności od rodzaju ukończonej szkoły pielęgniarskiej. Niezwykle istotnym jest tu okoliczność, że ramy czasowe i programowe studiów pomostowych dla danej kategorii pielęgniarek są skorelowane z minimalnymi wymogami kształcenia pielęgniarek w Unii Europejskiej określonymi w dyrektywie. Kwestie te nie są możliwe do przełożenia na kształcenie odbywane w innych państwach, według innych programów kształcenia. Dyrektywa w art. 33 ust. 3 przewiduje zaś jasno, że uznaniu przez państwa członkowskie UE podlegają dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji pielęgniarki, które zostały wydane w Polsce pielęgniarkom, które przed dniem 1 maja 2004 r. ukończyły kształcenie niespełniające minimalnych wymogów w zakresie kształcenia określonych w art. 31 oraz są potwierdzone dyplomem licencjackim uzyskanym na podstawie specjalnego programu kształcenia w art. 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz niektórych innych ustaw oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów zawodowych na kierunku pielęgniarstwo lub położnictwo przeznaczonych dla pielęgniarek i położnych posiadających świadectwo dojrzałości i będących absolwentami liceów medycznych oraz medycznych szkół zawodowych kształcących w zawodzie pielęgniarki i położnej. Przywołane w dyrektywie polskie przepisy poprzedzały aktualną regulację tej kwestii w ustawie o zawodach i rozporządzeniu z 14 czerwca 2012 r.".

Same studia pomostowe nie realizowały minimalnych wymogów kształcenia pielęgniarek określonych w przepisach unijnych, a poziom ten dla ich absolwentów zostawał osiągnięty poprzez niejako zsumowanie wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego w określonej polskiej szkole pielęgniarskiej funkcjonującej w poprzednim systemie kształcenia i wykształcenia uzyskanego na studiach pomostowych. Posiadanie wiec dyplomu ukończenia studiów pomostowych przez osobę, która nie ukończyła wcześniej ściśle określonej polskiej szkoły pielęgniarskiej, a ubiega się o przyznanie prawa wykonywania zawodu, jako cudzoziemiec, nie stanowi przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej spełniającej minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu określonej art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.z.p.p.

Dlatego też, w ocenie Rady, należało uznać uzyskany przez skarżącą dyplom i odbytą edukację za wadliwe, gdyż nie mogły one doprowadzić do uzyskania wymaganego wykształcenia, pozwalającego na przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Umowa zaś, zawarta pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Gabinetem Ministrów [...] o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. nie stanowi w żadnym razie podstawy prawnej do rozpoczęcia przez osoby takie jak skarżąca pielęgniarskich studiów pomostowych w Polsce. Z umowy tej, mającej charakter ogólny, wynika jedynie (art. 3), że świadectwa o pełnym wykształceniu średnim wydane [...] uprawniają do ubiegania się o przyjęcia na studia w szkole wyższej państwa drugiej strony. Osoby, które uzyskały takie wykształcenie mogą więc podjąć m.in. studia pielęgniarskie w Polsce. Do rozpoczęcia takich studiów nie jest zaś w ogóle potrzebne posiadanie jakiegokolwiek wykształcenia pielęgniarskiego uzyskanego [...]. Możliwe jest również w świetle tej umowy uznawanie (art. 4) odpowiednich okresów studiów, zdane egzaminy zaliczenia oraz praktyki. Dotyczy to jednak tylko okresów, egzaminów i praktyk w ramach odbytych studiów wyższych. Przepisy te nie dotyczą zaś w żadnym razie uznawania okresów nauki, egzaminów czy praktyk zawodowych uzyskanych w [...] szkołach profilowych (pielęgniarskich) na poziomie szkoły średniej, czy też policealnej.

Wobec powyższego, fakt ukończenia jakiegokolwiek wykształcenia profilowego na Ukrainie na poziomie niższym niż kształcenie w szkole wyższej nie pozwalał na wykorzystanie go w kontekście kształcenia pielęgniarskiego w Polsce. Dotyczy to także kształcenia na studiach pomostowych.

Z tą uchwałą nie zgodziła się skarżąca, która pismem pełnomocnika substytucyjnego adw. W.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając uchwałę NRPiP w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił uchwale:

"I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. przepisu art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario u.s.p.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 77 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. (zwanej dalej: p.s.w.n.), art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia z dnia 27 lipca 2005 r. (zwanej dalej: p.s.w.), art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 czerwca 2012 roku w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położonej, poprzez dokonanie nieuprawnionej negatywnej oceny dyplomu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] i przyznanego w nim skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, potwierdzonego prawomocną i ostateczną decyzją Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...], pomimo iż ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej nie przyznają do tego kompetencji Okręgowej Radzie Pielęgniarek i Położnych oraz Naczelnej Radzie Pielęgniarek i Położnych, zastrzegając prawo do nadawania tytułów zawodowych uczelniom wyższym;

2. przepisu art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario u.s.p.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 70 ust. 1 p.s.w.n., art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 p.s.w, art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2" rozporządzenia "poprzez uznanie, iż skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...], podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia potwierdzone prawomocną i ostateczną decyzją Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położonej dla Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych oraz Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położonych;

3. przepisu art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario u.s.p.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 70 ust. 1 p.s.w.n., art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 p.s.w, art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2" rozporządzenia "podczas gdy zasady rekrutacji, warunki przyjęcia, decyzja o udzieleniu absolutorium oraz nadanie skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa stwierdzone prawomocnymi oraz ostatecznymi decyzjami Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położonej dla Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położonych oraz Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położonych;

4. przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 5" u.z.p.p. "poprzez bezzasadne przyjęcie, iż uzyskany przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły [...] i przyznany tytuł zawodowy, uzupełniony odbytymi studiami oraz dyplomem Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] oraz przyznany tytuł zawodowy licencjata pielęgniarstwa nie spełniają przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskania w innym państwie świadectwa uznawanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, podczas gdy ukończone przez skarżącą Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] oraz posiadane wykształcenie i tytuły zawodowe realizują przesłankę z przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej;

5. przepisu art. 35 ust. 1 u.z.p.p. polegające na ustaleniu, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu, w szczególności w zakresie posiadanego wykształcenia, o którym mowa powołanym powyżej przepisie;

6. przepisu art. 52 u.z.p.p. polegające na ustaleniu, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek przyznania prawa, to jest posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, to jest studiów pierwszego stopnia trwających co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4600 godzin kształcenia zawodowego, podczas gdy ukończone przez skarżącą szkoły na terenie [...] oraz Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] na terenie RP i uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa upoważniają ją do posługiwania się dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu przepisu art. 52 oraz przepisu art. 35 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej;

7. przepisu art. 52 ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p. poprzez uznanie, iż skarżąca ukończyła jedynie trzysemestralne studia pomostowe i na tej jedynie podstawie nie może zostać przyznane jej prawo wykonywania zawodu, przy pominięciu wykształcenia i tytułu zawodowego zdobytego [...], nadania jest przez suwerenny podmiot edukacyjny jakim jest Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w [...] tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa oraz spełnienia tym samym przesłanek przyznania jej prawa wykonywania zawodu, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 u.z.p.p.;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

8. naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OlPiP w [...], w oparciu o błędne uznanie, że decyzje o przyjęciu skarżącej do Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] oraz o nadaniu skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa są wadliwe, podczas gdy organy I i II instancji nie mają uprawnień do oceny prawidłowości i legalności powyższych decyzji, pozostających suwerennymi decyzjami szkoły wyższej, a zatem ich kwestionowanie stanowi działanie nie znajdujące podstawy w przepisach prawa i wykraczają poza granice ustawowych kompetencji tych organów;

9. naruszenie przepisów art. 16 § 1-3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OlPiP w [...], w oparciu o błędne uznanie, że decyzje o przyjęciu skarżącej do Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] oraz o nadaniu skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa są wadliwe, podczas gdy powyższe decyzje mają status decyzji ostatecznych i prawomocnych, a zatem są one wiążące dla organów prowadzących przedmiotowe postępowanie administracyjne;

10. przepisu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalanie, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek przyznania prawa, to jest posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, podczas gdy ukończone przez skarżącą szkoły na terenie [...] oraz RP upoważniają ją do posługiwania się dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.z.p.p.;

11. przepisu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...], podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i brak jest podstaw do dokonywania tych władczych oraz jednostronnych rozstrzygnięć przez Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych;

12. przepisu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca nie miała w ogóle prawa podjęcia przedmiotowych studiów, podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i brak jest podstaw do dokonywania tych władczych oraz jednostronnych rozstrzygnięć przez Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych;

13. przepisu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OlPiP, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu, w szczególności w zakresie posiadanego wykształcenia;

14. przepisu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż skarżąca ukończyła jedynie trzysemestralne studia pomostowe i na tej jedynie podstawie nie może zostać przyznane jej prawo wykonywania zawodu, przy pominięciu wykształcenia i tytułu zawodowego zdobytego [...] oraz spełnienia tym samym przesłanek przyznania jej prawa wykonywania zawodu;

15. przepisu art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż uzyskany przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły [...] i przyznany tytuł zawodowy, uzupełniony dyplomem Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] oraz przyznany tytuł zawodowy licencjata pielęgniarstwa nie spełnia przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskania w innym państwie świadectwa uznawanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje uznać, iż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.z.p.p.;

16. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji, podczas gdy z uwagi na podniesione powyżej uchybienia, podlegała ona uchyleniu w całości".

Ponadto, pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, "poprzez dyskryminowanie skarżącej z powodu jej pochodzenia i posiadania obywatelstwa [...], stanowiące przejaw nierównego traktowania przez władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej osób ubiegających się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki i/lub pielęgniarza w zależności od ich obywatelstwa, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa zapewniają obywatelom Ukrainy równy dostęp do zawodu pielęgniarki i/lub pielęgniarza, pod warunkiem spełnienia przesłanek ustawowych, które w przypadku skarżącej zostały spełnione w całości";

2. art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na:

- dokonaniu przez NRPiP jednostronnej i władczej negatywnej oceny dyplomu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] i przyznanego w nim skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, będących ostatecznymi oraz prawomocnymi decyzjami, pomimo iż ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej nie przyznają do tego kompetencji organom tego samorządu zawodowego, zastrzegając prawo do nadawania tytułów zawodowych uczelniom wyższym, jako suwerennym podmiotom edukacyjnym;

- uznaniu, iż skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...], podczas gdy zasady rekrutacji, warunki przyjęcia, udzielenie absolutorium oraz nadanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa będące prawomocnymi i ostatecznym decyzjami należą, na podstawie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej dla samorządu zawodowego;

- uznaniu, iż ukończone przez skarżącą studia w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...] przynależą wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie prawnym i to pomimo przyznanego w drodze suwerennej, ostatecznej i prawomocnej decyzji przez Państwową Wyższą Szkołę Zawodową w [...] tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa;

- uznaniu, iż skarżąca nie miała w ogóle prawa podjęcia studiów w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...], podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia, będące suwerennymi, ostatecznymi oraz prawomocnymi decyzjami, należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położonej dla samorządu zawodowego.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie oznaczonych w skardze dowodów.

W związku ze stawianymi zarzutami, pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej przedstawił swoje stanowisko prawne odnośnie stawianych zaskarżonej uchwale zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, NRPiP podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie 3 grudnia 2019 r. w sprawie niniejszej, pełnomocnik skarżącej cofnął wnioski dowodowe, zawarte w petitum skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sądowa kontrola ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, który narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub narusza prawo, dające podstawę do wznowienia postępowania, albo narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia przez sąd takiego naruszenia prawa, skarga podlega oddaleniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno zaskarżona uchwała NRPiP, jak i poprzedzająca ją uchwała ORPiP naruszały prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga - co do zasady - była uzasadniona.

I. Naruszone prawo.

1. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 5 u.z.p.p. cudzoziemcowi może być przyznane prawo wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony, jeżeli posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Ustawodawca zdefiniował w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.z.p.p. pojęcie "szkoły pielęgniarskiej", stanowiąc, że jest to uczelnia prowadząca kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia. Jednocześnie wskazał w sposób prawnie wiążący w ust. 1 art. 52 cyt. ustawy, że pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej.

Powyższe oznacza, że jeżeli obywatel lub obywatelka [...] (cudzoziemiec) ukończył kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia w uczelni, która prowadzi zgodnie z polskim prawem takie kształcenie, to uzyskuje niezbędne kwalifikacje zawodowe.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca ukończyła w Polsce kształcenie na kierunku pielęgniarstwo na poziomie studiów pierwszego stopnia w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...] i uzyskała w tej Szkole dyplom, potwierdzający ten fakt.

Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa [...] została utworzona [...] lipca 1999 roku na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1999 roku (Dz. U. 1999 Nr 60 poz. 640). Jest to tzw. uczelnia zawodowa, która - zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm.) - prowadzi kształcenie na studiach wyłącznie o profilu praktycznym i prowadzi studia pierwszego stopnia. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 tej ustawy, dokumentem potwierdzającym ukończenie studiów na określonym kierunku i profilu, potwierdzającym wykształcenie wyższe oraz tytuł zawodowy licencjata (w przypadku studiów pierwszego stopnia) jest wydany według wzoru, zatwierdzonego przez senat takiej szkoły, dyplom ukończenia studiów.

Wprawdzie ustawa powyższa weszła w życie 1 października 2018 r., tym niemniej obowiązywała już w dniu podjęcia uchwały przez ORPiP, jako organ I instancji. W stanie prawnym obowiązującym w dacie ukończenia przez skarżącą kształcenia w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...] obowiązywała ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 PWSZ w [...] była uczelnią prowadzącą studia wyższe, utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej, prowadzącą studia wyższe pierwszego stopnia. Zgodnie z art. 2 ust. 7 cyt. ustawy, studia pierwszego stopnia stanowiły formę kształcenia, na którą są przyjmowani kandydaci posiadający świadectwo dojrzałości, kończącą się uzyskaniem kwalifikacji pierwszego stopnia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 18b ww. ustawy, dyplom uzyskany przez studenta był poświadczeniem efektów kształcenia i potwierdzeniem uzyskania zakładanych efektów kształcenia. Zgodnie zaś z pkt. 18f tego artykułu, dyplom potwierdzał także kwalifikacje pierwszego stopnia, a więc efekt kształcenia na studiach pierwszego stopnia, zakończonych uzyskaniem tytułu zawodowego licencjata.

Jak wynika z powyższego, dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia i uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa przez skarżącą w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...] był świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 pkt. 1 u.z.p.p.

Zgodnie z art. 28 pkt. 1 u.z.p.p. prawo wykonywania zawodu pielęgniarki przysługuje osobie posiadającej dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Ustawodawca w tym przepisie uznał więc, że prawo takie przysługuje ex lege osobie legitymującej się wskazanym dyplomem. Nie jest to w żadnej mierze prawo zależne od jakichkolwiek dodatkowych działań jakiegokolwiek organu, czy to administracji publicznej, czy też samorządu zawodowego. Natomiast potwierdzenie, że konkretnej osobie przysługuje prawo wykonywania zawodu pielęgniarki wymaga stwierdzenia w drodze uchwały takiej okoliczności przez okręgową radę pielęgniarek i położnych, właściwą ze względu na miejsce przyszłego wykonywania zawodu (art. 37 ust. 1 i 3 u.z.p.p.).

Jeżeli osobą ubiegającą się o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu jest cudzoziemiec niebędący obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, wówczas okręgowa rada pielęgniarek i położnych przyznaje (art. 35 ust. 4 u.z.p.p.), w drodze uchwały, prawo wykonywania zawodu takiej osobie, jeżeli spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 u.z.p.p. Wymagania, o których mowa są następujące:

1) posiadanie zezwolenia na pobyt stały;

2) posiadanie urzędowego poświadczenia znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej, wydanego na podstawie ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2018 r. poz. 931 i 1669);

3) przedstawienie zaświadczenia o wykonywaniu zawodu pielęgniarki lub położnej na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym wnioskujący dotychczas wykonywał zawód;

4) przedstawienie zaświadczenia odpowiedniego organu państwa, którego wnioskujący jest obywatelem, że nie został pozbawiony prawa wykonywania zawodu lub prawo to nie zostało zawieszone i nie toczy się przeciwko niemu postępowanie w sprawie pozbawienia lub zawieszenia prawa wykonywania zawodu;

5) posiadanie świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej;

6) posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych;

7) tego, aby stan zdrowia pozwalał na wykonywanie zawodu pielęgniarki;

8) odbycie 6-miesięcznego stażu adaptacyjnego we wskazanym podmiocie leczniczym – chyba, że wnioskujący ukończył szkołę pielęgniarską w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 35 ust. 2 u.z.p.p.);

9) wykazywanie nienagannej postawy etycznej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca bez wątpienia spełniła wymogi określone powyżej punktach 1 - 4 oraz 6 – 9 i nie jest to kwestionowane ani przez ORPiP, ani przez NRPiP. Odnośnie zaś wymogu posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Rzeczypospolitej Polskiej (a więc i zwolnienia z konieczności odbycia stażu) to – jak wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej – dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia, potwierdzający uzyskanie przez skarżącą tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w [...] spełnia te wymogi, określone w pkt. 5 ust. 1 art. 35 u.z.p.p.

Z powyższych przyczyn, wobec spełnienia przez skarżącą ustawowych wymagań, przyznanie przez organ samorządu zawodowego prawa wykonywania zawodu skarżącej było ustawowym obowiązkiem ORPiP. Podjęcie przez organ samorządu zawodowego uchwały odmawiającej przyznania skarżącej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki stanowiło więc naruszenie art. 35 ust. 1 i 4 u.z.p.p., natomiast utrzymanie w mocy takiej uchwały przez NRPiP było nie tylko naruszeniem ww. artykułu, ale również naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego orzeczenia organu I instancji. Ponadto, organ II instancji naruszył art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 916, ze zm.), gdyż obowiązkiem tego organu samorządu zawodowego było uchylenie uchwały okręgowej rady, sprzecznej z prawem.

2. Kwestionowanie przez organa samorządu zawodowego obu instancji zarówno uprawnień skarżącej do odbycia kształcenia pierwszego stopnia zawodowego w uczelni polskiej, jak i tego, co wynika z uzyskanego przez nią dyplomu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w [...] stanowi naruszenie już powołanych, a także wymienionych poniżej przez tut. Sąd, przepisów ustaw Prawo o szkolnictwie wyższym i Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz u.z.p.p. i o samorządzie zawodowym.

Do wyłącznych kompetencji uczelni należy bowiem decydowanie, czy kandydat ubiegający się o dopuszczenie do kształcenia zawodowego spełnia wymogi niezbędne do przyjęcia go w poczet studentów. Nawet, jeżeli uczelnia nieprawidłowo zakwalifikuje kandydata i dopuści go do szkolenia, to organa samorządu zawodowego nie mają żadnych kompetencji do nieuznania takiej decyzji uczelni.

Kompetencje organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych zostały określone w przepisach rangi ustawowej – w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 916, ze zm.). Podstawowe zadania samorządu pielęgniarek i położnych zostały określone w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, zaś to, w jaki sposób samorząd ten wykonuje te zadania wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek udziału samorządu pielęgniarek i położnych w kwalifikacji osób ubiegających się o kształcenie w uczelniach publicznych lub niepublicznych w ramach studiów pierwszego stopnia, w celu uzyskania tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa.

Podobnie, w ramach ustawowych zadań NRPiP (art. 22 ust. 1 cyt. ustawy) i ORPiP (art. 31 ustawy) nie mieści się jakiekolwiek uprawnienie do skutecznego prawnie kwestionowania decyzji uczelni w powyżej określonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zarówno decydowanie o naborze kandydatów do kształcenia, jak i potwierdzanie uzyskania przez nich określonego wykształcenia poprzez wydawanie dyplomu jest przejawem autonomii szkół wyższych (art. 3 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 1 i 4 Prawa o szkolnictwie wyższym). Zasada autonomii uczelni jest jedną z fundamentalnych zasad szkolnictwa wyższego w Polsce i została potwierdzana w art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro ustawodawca nie przyznał samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych uprawnień do kwestionowania decyzji uczelni, podejmowanych w ramach ich autonomii, to podważanie przez ORPiP lub NRPiP takich decyzji nie wywiera żadnego skutku prawnego i w niniejszej sprawie jest bez znaczenia dla oceny wadliwości podjętych uchwał. Organa samorządu zawodowego są bowiem w sprawie przyznania uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki związane faktem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce (Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w K.) i tym, co wynika z dyplomu, jaki skarżąca w tej Szkole uzyskała. Jest ona w świetle polskiego prawa osobą, która uzyskała kwalifikacje pierwszego stopnia i posiada licencjat pielęgniarki.

Rozważania w tym zakresie, jakie czyniły organa obu instancji odnośnie ukończenia przez skarżącą szkoły na terenie [...] i niewystarczającego poziomu tamtejszego wykształcenia nie mają prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. O ile bowiem tak uzyskane kwalifikacje podlegały ocenie, to jednak wyłącznie uczelni w aspekcie spełniania kryteriów przyjęcia do kształcenia pierwszego stopnia. Dla ORPiP oraz NRPiP wiążąca jest natomiast treść dyplomu, uzyskanego przez skarżącą, a nie to, czy mogła być na studia w szkole [...] przyjęta.

Z tego więc względu niedopuszczalne było zakwestionowanie, w postępowaniu o przyznanie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, dyplomu ukończenia studiów na kierunku pielęgniarstwo w PWSZ w [...] ze względu na przekonanie o niewystarczającym poziomie tych studiów i ich absolwentów. Jeśli władze samorządu pielęgniarek i położnych mają zastrzeżenia do procesu kształcenia w wymienionej szkole wyższej, to powinny w tym zakresie doprowadzić do podjęcia czynności nadzorczych przez Ministra Zdrowia lub (w zależności od okoliczności) Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Piecza, jaką sprawuje samorząd pielęgniarek i położnych nad wykonywaniem tych zawodów nie upoważnia wszakże władz samorządu do przejmowania kompetencji innych organów administracji publicznej właściwych w tym zakresie.

3. Konsekwencją dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej jest to, że ORPiP, która związana była poświadczeniem ukończenia szkoły pielęgniarskiej przez skarżącą w ramach szkolenia pierwszego stopnia i uzyskaniem przez nią tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa – a więc treścią dyplomu PWSZ w [...] – zobowiązana była podjąć uchwałę o przyznaniu skarżącej prawa wykonywania zawodu.

Następnie, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.p. organ I instancji zobowiązany był dokonać wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych i wydać skarżącej dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki''.

Podjęcie więc przez organ samorządu zawodowego I instancji błędnej i niezgodnej z prawem uchwały o odmowie przyznania skarżącej prawa wykonywania zawody wywarło skutek w zakresie odmowy dokonania stosownego wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych i wydania skarżącej dokumentu o nazwie "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki''.

4. Organa obu instancji naruszyły w związku z tym także art. 6 k.p.a., nakazujący działanie na podstawie przepisów prawa, mający w tej sprawie zastosowanie zgodnie z art. 40 ust. 1 u.z.p.p., gdyż do uchwał w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., dotyczące decyzji administracyjnych. Naruszony został art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne prawnie, a ponadto art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci dyplomu ukończenia kształcenia i uzyskania przez skarżącą tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej [...].

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto w pełni ocenę prawną, dokonaną w analogicznej sytuacji faktycznej przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1215/19.

W szczególności zwrócić należy uwagę na to, co podkreślił Sąd w wyroku wydanym w ww. sprawie, że organa obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów u.z.p.p. poprzez przyjęcie ściśle językowych znaczeń określonych wyrażeń zawartych w przepisach tej ustawy, w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt. 1 i 2 - zamiast przeprowadzić wykładnię funkcjonalną, tj. nadającą przepisom ustawy znaczenia właściwe ze względu na skutki, jakie ta ustawa powinna wywoływać i wywołuje przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogu dokonywania wykładni ustawy zgodnej z prawem Unii Europejskiej, tj. tzw. wykładni proeuropejskiej.

W tym zakresie słusznie wskazał Sąd w powołanym orzeczeniu, że "jeśli art. 35 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 52 ust. 3 pkt. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej interpretować w świetle dyrektywy 205/36/WE, to należy przyjąć, że kluczowe znaczenie ma wykładnia funkcjonalna, a więc wymóg osiągnięcia przez absolwentkę szkół pielęgniarskich, jakkolwiek zorganizowanych, kwalifikacji określonych w dyrektywie 205/36/WE, a także w rozporządzeniach wykonawczych Ministra Zdrowia oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego regulujących zasady kształcenia pielęgniarek. Innymi słowy: bez względu na to, jak przebiega proces kształcenia od strony organizacyjnej istotne jest zdobycie przez pielęgniarkę określonych kwalifikacji wskazanych w art. 31 ust. 6 i 7 dyrektywy. Przepisy dyrektywy 205/36/WE wskazują podstawowe cechy szkolenia pielęgniarek (trzy lata studiów na co składa się 4600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego – art. 31 ust. 3 dyrektywy), ale przede wszystkim wskazują na kwalifikacje teoretyczne i praktyczne, jakie powinny zdobyć pielęgniarki biorące udział w takim szkoleniu (art. 31 ust. 4-7 dyrektywy). Sposób myślenia prawodawcy europejskiego najpełniej wyraża przy tym art. 31 ust. 7 dyrektywy (wprowadzony do oryginalnego tekstu późniejszą zmianą), który stanowi, że "kwalifikacje pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną potwierdzają, że dana osoba – niezależnie od tego, czy kształcenie odbywało się na uniwersytetach, w instytucjach szkolnictwa wyższego o statusie uznanym za równorzędny, w zawodowych szkołach pielęgniarskich lub w ramach programu kształcenia zawodowego pielęgniarek – posiada co najmniej następujące kompetencje [...]. Nacisk na osiąganie faktycznych kwalifikacji pielęgniarek, a nie na formalny typ szkół i modele kształcenia pielęgniarek jest także konsekwencją przyjęcia w prawie Unii Europejskiej zasady, że przepisom prawa europejskiego należy zapewnić pełną skuteczność (effet utile - patrz zwłaszcza art. 197 TFUE i doktryna prawa UE, np. N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 17 oraz 74 i nast.).

Wskazany argument z dyrektywy 205/36/WE, że liczą się bardziej efekty kształcenia niż typ szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, podważa kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia".

Zasadnie też zwrócił uwagę WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1215/19, że przesłanką uznania, że organy pierwszej i drugiej instancji dokonały błędnej wykładni przepisów u.z.p.p., w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt. 1 i 2, jest stwierdzenie, że nastąpiło to w wyniku pominięcia kontekstu systemowego – prawa międzynarodowego publicznego. Wbrew żądaniom skarżącej zawartym w odwołaniu, Prezydium NRPiP - jako organ odwoławczy - nie wzięło bowiem należycie pod uwagę obowiązywania Umowy z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów [...] o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni.

Wskazana umowa międzynarodowa nie należy do kategorii umów ratyfikowanych, a więc zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie jednak z art. 9 Konstytucji R.P. Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Obowiązek respektowania prawa międzynarodowego obejmuje nie tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe, ale również tzw. umowy międzyrządowe i resortowe (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 640/13).

Dokonując wykładni znaczenie ww. Umowy, Sąd w powołanym orzeczeniu wskazał, że "w rozpatrywanej sprawie można odwołać się per analogiam do art. 18 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z dnia 2 listopada 1990 r.). Ww. umowa międzyrządowa nie jest co prawda traktatem w rozumieniu Konwencji, niemniej z uwagi na brak innych szczegółowych uregulowań jej postanowienia mogą być stosowane odpowiednio. W związku z tym należy przyjąć, że na Państwach – Stronach umowy międzynarodowej nieratyfikowanej ciąży również obowiązek powstrzymywania się od działań, które udaremniłyby przedmiot i cel umowy międzynarodowej. Inaczej mówiąc, władze publiczne państwa, które zawarło taką umowę są zobowiązane postępować w taki sposób, aby cele umowy były realizowane, a nie podważane lub unicestwiane ze względu na formalistyczne odczytywanie prawa i temu podobne względy. W świetle powyższego można przyjąć, że przepisy Umowy międzyrządowej z 11 kwietnia 2005 r. powinny być interpretowane w taki sposób, aby osobom, które uzyskały wykształcenie średnie w [...] umożliwić studia w szkołach wyższych z siedzibą w Rzeczpospolitej Polskiej, z wszelkimi konsekwencjami dyplomów i stopni naukowych uzyskanych w szkołach [...]. Dotyczy to nie tylko uznania matur lub innych świadectw uzyskania wykształcenia średniego, ale również objętych takimi dyplomami umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Jeśli więc skarżąca ukończyła średnią szkołę medyczną i uzyskała kwalifikacje medyczne na poziomie średnim (nie uniwersyteckim), a odpowiednich kwalifikacji wymaga się w procesie kształcenia na terytorium Polski, to jej wykształcenie powinno być uznane przez władze polskie. Dotyczy to nie tylko konstytucyjnych organów władzy i administracji RP, ale również organów samorządu zawodowego wykonujących zadania publiczne, takie jak przyznawanie prawa do wykonywania określonych zawodów, prowadzenie rejestrów publicznych itp.

Analiza ww. umowy międzyrządowej prowadzi do wniosku, że akt ten dotyczy tzw. uznania do celów akademickich. Nie mamy zatem do czynienia z przepisami o nostryfikacji dyplomów w takich zawodach jak lekarz, farmaceuta, pielęgniarka, architekt itp. Nie wydaje się bowiem żadnych dokumentów stwierdzających równoważność dyplomów z dyplomami polskimi. Oznacza to jednak, że jeśli decyzja o uznaniu uprawnień do ubiegania się o przyjęcia na studia w szkole wyższej zależy od uczelni działającej zgodnie z przepisami polskimi, to decyzja takiej uczelni jest aktem rozstrzygającym wątpliwości co do posiadania lub nie określonych kompetencji przez kandydata na studia.

Dlatego też, bezpodstawne jest stanowisko NRPiP, że skarżąca została przyjęta na studia w PWSZ w [...] z naruszeniem prawa. Dotyczy to również tzw. studiów pomostowych. Kompetencję do decydowania w tym zakresie miały władze PWSZ w [...]. Decyzji państwowej szkoły wyższej w tym zakresie nie można przy tym podważać w postępowaniu w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. PWSZ w [...] działa bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa polskiego, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących kształcenia pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 970), a także rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 lipca 2019 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, diagnosty laboratoryjnego, fizjoterapeuty i ratownika medycznego (Dz. U. 2019 poz. 1573), które uchyliło i zastąpiło wcześniejsze rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 11 sierpnia 2016 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów: lekarskiego, lekarsko-dentystycznego, farmacji, pielęgniarstwa i położnictwa (tekst autent. Dz. U. poz. 1332, tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 345).

Jeżeli więc władze PWSZ w [...] uznały, że skarżącej można zaliczyć wykształcenie uzyskane w szkole średniej w [...], to ta decyzja jest wiążąca dla innych organów wykonujących funkcje publiczne w RP, tak długo jak w trybie przewidzianym dla skarżenia decyzji administracyjnych nie zostanie uchylona.

6. Z powyższych przyczyn, ORPiP ponownie rozpoznając sprawę, związana oceną prawna tut. Sądu, podejmie uchwałę uwzględniając wnioski, płynące z tej oceny sądowej i uwzględniając związanie organów samorządu zawodowego potwierdzeniem przez PWSZ [...] faktu ukończenia przez skarżącą szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 52 u.z.p.p., tj. studiów pierwszego stopnia.

II. Podstawa prawna wyroku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a. i lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego wraz z kwotą 17 zł. uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).