Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 681/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 i art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. 1. nia 22 lutego 2017 r..enienie wyjaśnioną.ony prawidłowo. zachodzące z art. się ze swoim mandantem.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz M.N. kwotę zł 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Główny Inspektor Pracy (dalej także: "organ") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku M. N. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej "wynagrodzenia [...] sekcji kontroli wewnętrznej H. P." - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Pracy wydana została w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., wysłanym drogą elektroniczną za pośrednictwem poczty e-mailowej, skarżący M. N. wystąpił do Głównego Inspektora Pracy o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

" - wynagrodzenia [...] sekcji kontroli wewnętrznej H. P.,

- zakresu zadań tej komórki organizacyjnej,

- zakresu obowiązków [...] sekcji kontroli wewnętrznej".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Główny Inspektor Pracy, reprezentowany przez H. P., p.o. [...] Sekcji Kontroli Wewnętrznej Główny Inspektor Pracy, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] lutego 2017 r., poinformował skarżącego, że szczegółowy zakres zadań Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy określa zarządzenie nr 33/14 Głównego Inspektora Pracy z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie zasad i trybu wykonywania kontroli wewnętrznej w Państwowej Inspekcji Pracy, które opublikowane zostało w Biuletynie Informacji Publicznej Państwowej Inspekcji Pracy (www.bip.pip.gov.pl/bip), w zakładce "Dokumenty/Zarządzenia Głównego Inspektora Pracy". Jednocześnie, organ poinformował skarżącego, iż zakres czynności H. P., p.o. [...] Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy nie może zostać udostępniony, ponieważ nie został sporządzony na piśmie. Ponadto, organ poinformował stronę skarżącą, że w części dotyczącej udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia H. P., rozstrzygnięcie zostanie wydane w terminie do dnia [...] lutego 2017 r.

W treści pisma organ wskazał również, że w związku z możliwością wydania decyzji administracyjnej w powyższym zakresie, wzywa stronę do wskazania adresu umożliwiającego zwrotne poświadczenie odbioru owej decyzji.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., Główny Inspektor Pracy - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej "wynagrodzenia [...] sekcji kontroli wewnętrznej H. P.".

W uzasadnieniu wydanej decyzji Główny Inspektor Pracy stwierdził, iż informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy, podlegają ustawowej ochronie. Organ zauważył, że prawo do prywatności, które przysługuje każdemu, nawet osobie wykonującej funkcje publiczne, znajduje swoje potwierdzenie w normie konstytucyjnej zawartej w art. 47 Konstytucji RP.

Organ wskazał, że z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych wynika, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, zaś celem tej regulacji jest zapewnienie poszanowania prywatności, godności, jak również osobowości człowieka. W tej sytuacji, zdaniem organu, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, cyt. ustawa o ochronie danych osobowych stanowi regulację szczególną wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, organ uznał, że jeżeli żądana informacja publiczna zawiera dane osobowe, pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe.

Główny Inspektor Pracy stwierdził jednocześnie, iż zajmowanie przez pracownika "stanowiska [...]" nie może być utożsamiane z pełnieniem funkcji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Główny Inspektor Pracy uznał, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w omawianym zakresie.

Organ podkreślił także, że w sytuacji, gdy działalność pracownika pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, gdyż wykonywane obowiązki nie wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, a także nie łączą się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów i nie mają związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa, to nie można zakwalifikować takiej osoby, jako osoby pełniącej funkcję publiczną. Zdaniem organu, istotne znaczenie w sprawie ma również fakt, że H. P. jedynie pełni obowiązki [...] Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy.

Skoro zatem, jak zauważył organ, ustawodawca poddał szczególnej reglamentacji dostęp do informacji podlegających ochronie ze względu na dane osobowe i prawo do prywatności, Główny Inspektor Pracy winien odmówić udzielenia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej z uwagi na tajemnice ustawowo chronione, przyjmując, że w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo przysługuje konieczności ochrony danych osobowych i prawa do prywatności przed prawem do uzyskania informacji publicznej.

Organ podniósł ponadto, że wspomniany wyżej pracownik Głównego Inspektoratu Pracy nie zrezygnował z przysługującego mu prawa i nie wyraził zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia za pracę.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Pracy, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w części dotyczącej "wynagrodzenia [...] sekcji kontroli wewnętrznej H. P.".

W uzasadnieniu wydanej decyzji, ustosunkowując się do stanowiska strony skarżącej, organ wskazał, że nie należy utożsamiać żądania podania wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby z zapytaniem o środki publiczne wydatkowanie na utrzymanie danej grupy stanowisk, czy nawet pojedynczego stanowiska, albowiem ujawnienie danych na temat zarobków konkretnej, wymienionej z imienia i nazwiska osoby prowadzić będzie do naruszenia przysługującego jej prawa do prywatności, mającego umocowanie w art. 47 Konstytucji RP, a także w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu, z tej przyczyny ustawodawca, dążąc do pogodzenia podmiotowego uprawnienia do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznej, uregulował tę kwestię w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Główny Inspektor Pracy wskazał, że pomimo, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji, to w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Organ zauważył, że w judykaturze przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem organu, wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r, sygn. akt I OSK 1530/14; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Główny Inspektor Pracy stwierdził, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - udostępnienie danych na temat wynagrodzenia konkretnych osób zawsze winna poprzedzać stosowna analiza organu prowadząca do wniosku, czy dany podmiot pełni jakąkolwiek funkcję publiczną, a zakres zadań i czynności przypisanych do danego stanowiska sprawia, że osoba je piastująca winna zostać uznana za funkcjonariusza publicznego.

Główny Inspektor Pracy stwierdził ponadto, że zastosowana przez ten organ wykładnia uwzględnia zarówno przyjęte zasady organizacyjnego i służbowego podporządkowania, jak również sytuację konkretnego pracownika, z uwzględnieniem choćby najmniejszego stopnia jego zaangażowania w merytoryczne realizowanie zadań ustawowych Państwowej Inspekcji Pracy.

Mając powyższe na względzie, organ doszedł do przekonania, że osoba pełniąca obowiązki [...] Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy nie przyczynia się do wykonywania zadań publicznych, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że w niniejszej sprawie przekazanie wnioskodawcy żądanej informacji nie jest możliwe.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wysokość wynagrodzenia [...] sekcji kontroli wewnętrznej nie stanowi informacji publicznej.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że jej wniosek dotyczący wysokości wynagrodzenia [...] sekcji kontroli wewnętrznej stanowi informację publiczną, której udostępnienie nie powinno zostać ograniczone ze względu na przesłanki wyrażone w art. 5 u.d.i.p.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ zasadniczo nie odniósł się do charakteru obowiązków wykonywanych przez H. P., co jest kluczowe dla danej sprawy. Według skarżącego, organ wskazał jedynie, że przeanalizował zakres czynności wykonywanych przez tę osobę, natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił stronie skarżącej, na czym te czynności polegają. W tym miejscu, strona skarżąca zwróciła uwagę na przepis art. 11 k.p.a., który stanowi tzw. zasadę przekonywania, której w powyższych decyzjach zabrakło. Zdaniem strony skarżącej, organ nie odniósł się chociażby do kwestii, jakie obowiązki nakłada na [...] zespołów/sekcji statut, bądź regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Pracy. Ponadto, skarżący stwierdził, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której [...] zespołu pozostaje bez wpływu na pracowników powierzonego zespołu oraz na realizację zadań zespołu.

Skarżący, odwołując się do obowiązków nałożonych na komórkę kierowaną przez H. P. przez regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Pracy, stwierdził, że z analizy tych zadań wynika, że osoba pełniąca funkcję kierownicze w danej komórce ma wpływ na cały Główny Inspektorat Pracy, jak również na gospodarkę finansową urzędu, jak i na wszystkie okręgowe inspektoraty pracy. Na marginesie, skarżący dodał, że osoba, która zdecydowała się na podjęcie zatrudnienia w strukturach wydatkujących publiczne pieniądze, musi liczyć się z tym, że jej tzw. dobra osobiste mogą zostać ograniczone, m.in. poprzez ujawnienie jej wykształcenia, kompetencji zawodowych, w niektórych przypadkach również wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego, powinny się z tym liczyć w szczególności osoby, które chciałyby pełnić bądź pełnią funkcje [...]. Skarżący stwierdził, że pojęcie osoby pełniącej funkcje publicznej oraz mającej związek z ich pełnieniem nie może ograniczać się jedynie co do osób wydających władcze rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, taką osobą nie będzie jedynie funkcjonariusz publiczny, gdyż pojęcie osoby pełniącej funkcje publicznej należy rozumieć szeroko. W tej sytuacji, skarżący uznał, że - wbrew twierdzeniom organu - wykonywania funkcji publicznej nie można utożsamiać jedynie z wydawaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest bowiem posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie rozstrzygnięć, niekoniecznie tylko w sensie procesowym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13. Według skarżącego, taka osoba musi mieć jakikolwiek udział przy ustalaniu decyzji (nie tylko procesowych) organu, co ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że osoba pełniąca obowiązki [...] Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy nie przyczynia się do wykonywania zadań publicznych, a więc przekazanie skarżącemu żądanej informacji nie jest możliwe. Na marginesie, organ wskazał, że H. P. nie pełni obecnie funkcji [...] Sekcji Kontroli Wewnętrznej, ponieważ Główny Inspektor Pracy z dniem [...] maja 2017 r. powierzył te obowiązki innemu pracownikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania owego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę M. N., należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Główny Inspektor Pracy, wydając zarówno zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., dopuścił się naruszenia przepisów art. 64 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli stały się decyzje Głównego Inspektora Pracy dotyczące odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym, przyjmuje się, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. W konsekwencji, uznać należy, iż dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem - w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, czy też z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 oraz z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12 - publikowane /w:/ www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, należy zauważyć, że pomimo wskazanego powyżej odformalizowania postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (vide: decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz decyzja umarzająca postępowanie), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź kwalifikowanego podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., albowiem - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Na marginesie, warto zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano nawet, iż podjęcie decyzji administracyjnej, w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09).

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać trzeba, iż podanie (wniosek) o udostępnienie informacji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym zawierać podpis osoby, od której pochodzi.

Natomiast podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który doręczony został do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila wysłanego na adres poczty elektronicznej Kancelarii Głównego Inspektoratu Pracy. Wniosek ten nie zawierał podpisu wnioskodawcy, a zatem był dotknięty brakiem formalnym podania. Wniosek nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę lub opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.).

Pomimo, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został opatrzony podpisem osoby skarżącego (własnoręcznym lub elektronicznym kwalifikowanym), Główny Inspektor Pracy, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wezwał podmiotu wnioskującego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., a następnie - w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydał zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., pomimo braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, stanowiło istotne naruszenie przepisów art. 64 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., albowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli organ zamierza wydać decyzję administracyjną, musi spełniać wymogi określone w k.p.a., w tym m.in. wymogi formalne (art. 63 k.p.a.), a więc - zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. - podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jeżeli zachodzi sytuacja, w której podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że wniosek wszczynający postępowanie zawierający braki formalne (takie jak brak podpisu własnoręcznego, czy też kwalifikowanego elektronicznego), które nie zostały uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji, niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym.

W konsekwencji, należy uznać, że rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności, powinien wezwać skarżącego do usunięcia braku wniosku wszczynającego postępowanie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero - w razie uzupełnienia tego braku - rozpoznać sprawę merytorycznie.

Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Orzekając z kolei w przedmiocie kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.