Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2792/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 189 d. art. 189 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 462
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego P. C. kwotę 4000 (cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lipca 2018 r., [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 462 ust. 6 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206, dalej "u.o.c."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przewoźnika [...] - Biuro Usług Turystycznych i Handlowych "[...]" od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja organu I instancji wydana została wskutek stwierdzenia, że [...] marca 2018 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu kursowego marki Mercedes - Benz o numerze rejestracyjnym [...] użytkowanego przez przewoźnika [...] - Biuro Usług Turystycznych i Handlowych "[...]", wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym na trasie [...] - [...], ustalono, że kontrolowany przewoźnik przywiózł do granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej obywatela [...], pana [...], nie posiadającego ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w tym dniu. Znajdująca się bowiem w zwykłym (nie biometrycznym) paszporcie cudzoziemca wiza rozpoczynała termin ważności dopiero w dniu [...] marca 2018 r.

Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, przewoźnik, złożył w ustawowym terminie do Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie od powyższej decyzji. Skarżonej decyzji zarzucił zastosowanie przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Odwołujący się argumentował, że kierowcy przestrzegają przepisów wynikających z art. 462 u.o.c. w zakresie bezpieczeństwa państwa i prawidłowego przekraczania granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Kierowcy prowadzący autobus dokładają wszelkich starań, aby jak najrzetelniej wykonywać swoje obowiązki. [...] marca 2018 r. kierowca sprawdzał dokumenty pasażerów kursu z [...] do [...]. Wśród nich był również obywatel [...], który wylegitymował się paszportem, w którym miał zamieszczoną wizę. Kierowca przeoczył fakt, że termin ważności wizy przypada na [...] marca 2018 r. Zdaniem odwołującego się, kara administracyjna przewidziana w art. 462 ust. 1 u.o.c., nie spełnia warunków proporcjonalności sankcji administracyjnej (art. 2 Konstytucji). Zbytnia dolegliwość tej kary administracyjnej wynika z: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Okoliczność, że wysokość kary ustalona została w pewnym przedziale nie wyłącza nadmiernej restrykcyjności kary względem naruszenia prawa czy obowiązku.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na treść art. 23 u.o.c., art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/399 z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. L77 z dnia 23 marca 2016 r., s. 1). Podniesiono także, że w odniesieniu do obywateli [...] zastosowanie ma rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/580 z 17 maja 2017 r., zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z 15 marca 2001 r., wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu. Na jego mocy [...] została przeniesiona z załącznika I (państwa wizowane) rozporządzenia Rady (WE) nr 593/2001, do załącznika II (państwa niewizowane), co oznacza zniesienie wiz jednakże tylko i wyłącznie dla posiadaczy paszportów biometrycznych, wydanych przez [...] zgodnie z normami Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO). Pan [...] nie posiadał paszportu biometrycznego, w związku z tym winien był posiadać ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu.

Dalej organ wyjaśnił, że treść wskazanych przepisów wraz ze stanowiącym podstawę wydania decyzji przez organ I instancji art. 462 ust. 1 u.o.c., w sposób jednoznaczny nakłada na przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane.

Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, zaś kwestię sporną stanowiło zastosowanie przepisów prawa. I tak organ II instancji wskazał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Zarzut niekonstytucyjności przepisu art. 462 ust. 1 i 2 u.o.c. nie może odnieść zatem zamierzonego skutku przed organami administracji publicznej i dopóki przepis ten będzie obowiązywał, dopóty organy administracji publicznej są nim związane i mają obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozpoznawaniu spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej.

Dalej organ wyjaśnił, że nakładanie kar administracyjnych na przewoźników stanowi wyraz implementacji dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r. Dyrektywa w motywie 1 i 2 preambuły wyszczególnia cel, jakim jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji. Cel ten winien być osiągnięty poprzez wdrożenie działań prewencyjnych, a jednym z nich jest nakładanie kar administracyjnych na przewoźników, które jak stanowi art. 4 ust. 1 dyrektywy, mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Celem jest przeciwdziałanie temu, aby przewoźnicy nie stwarzali warunków sprzyjających nielegalnej imigracji. Z uwagi zaś na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 u.o.c. organ dysponuje uznaniowością jedynie przy określeniu wysokości samej kary. Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika strony, w praktyce występuje możliwość miarkowania wysokości kary administracyjnej nakładanej na przewoźnika. Zgodnie z przywołanymi przepisami na przewoźnika, który przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. W przedmiotowej sprawie kara nałożona na przewoźnika została wyznaczona w wysokości minimalnej.

W skardze wywiedzionej na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2018 r. przewoźnik zarzucił:

1. zastosowanie przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody oraz wobec bezwzględnej wysokości kary pieniężnej, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości.

2. zastosowanie przepisu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z:

a. art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 w zw. z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, w zakresie w jakim przepisy te wprowadzają obowiązek nakładania kar pieniężnych na przewoźników zgodnie z przepisami konstytucyjnymi umawiających się stron i z zachowaniem zasady proporcjonalności

b. art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE w zakresie obowiązku Państw członkowskich zapewnienia w ich przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, że przewoźnicy, wobec których wszczęte jest postępowanie w celu nałożenia kar, mają skuteczne prawo do obrony i odwołania, podczas gdy przewoźnik nie jest stroną postępowania w sprawie odmowy wstępu cudzoziemca na terytorium Polski, a decyzja wydana w wyniku tego postępowania jest postawą nałożenia kary na przewoźnika.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego RP z pytaniem prawnym co do zgodności art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach z:

a. art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika wykonującego regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, kary przewidzianej dla przewoźników lotniczych i morskich (art. 462 ust. 1) niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, w sytuacji bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania w dolnej granicy wysokości oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości stosownie do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody.

b. art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 w zw. z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, w zakresie w jakiem przepisy te wprowadzają obowiązek nakładania kar pieniężnych na przewoźników zgodnie z przepisami konstytucyjnymi umawiających się stron i z zachowaniem zasady proporcjonalności,

c. art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE w zakresie obowiązku Państw członkowskich zapewnienia w ich przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, że przewoźnicy, wobec których wszczęte jest postępowanie w celu nałożenia kar, mają skuteczne prawo do obrony i odwołania, podczas gdy przewoźnik nie jest stroną postępowania w sprawie odmowy wstępu cudzoziemca na terytorium Polski, a decyzja wydana w wyniku tego postępowania jest postawą nałożenia kary na przewoźnika;

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego wszczętego w wyniku wniesienia skargi;

3. zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny;

4. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wykonuje regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Posiada ważne do [...] marca 2022 r. zezwolenie na wykonywanie regularnego połączenia autobusowego [...]- [...], które wraz z [...] partnerem, wykonuje 7 razy w tygodniu, stosownie do rozkładu jazdy, zatwierdzonego przez władze obu państw. Kierowcy zawsze przestrzegają przepisów, wynikających z art. 462 ustawy u.o.c. w zakresie bezpieczeństwa państwa i prawidłowego przekraczania granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. [...] marca 2018 r. kierowca sprawdzał dokumenty pasażerów kursu z [...] do [...]. Wśród nich był również obywatel [...], który wylegitymował się paszportem biometrycznym. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie miał możliwości wykazania ww. okoliczności, ponieważ nie był stroną postępowania w sprawie odmowy wjazdu na terytorium RP przez ww. pasażera, przez co nie miał możliwości udziału w jego przesłuchaniu.

Dalej skarżący wskazał, że za niezgodne z Konstytucją powinny zostać uznane takie przepisy prawa, w których ustawodawca przekracza zakres przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że ewidentne stało się naruszenie konstytucyjnych generalnych zasad, a także wówczas, gdy działanie ustawodawcy stanowi przejaw nierzetelnego intensywnego postępowania naruszającego generalne zasady konstytucyjne państwa prawa, w tym zasad wyprowadzonych z treści art. 2 Konstytucji, m.in. zasady proporcjonalności sankcji. Za niezgodny z art. 2 Konstytucji może być uznany przepis regulujący przesłanki i wymiar sankcji administracyjnej, jeśli stanowi ona dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. Zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w 462 ust. 1 u.o.c. wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości.

Wdrożenie do polskiego systemu prawnego przepisów Dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001r. powinno nastąpić z poszanowaniem zasad konstytucyjnych, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazuje się w dyrektywie, celem kary nakładanej na przewoźników jest prewencja, która ma skutecznie odstraszać przewoźników od ułatwiania lub umożliwiania nielegalnej emigracji. Niemniej, zrównanie pozycji przewoźników morskich, lotniczych i autokarowych względem wysokości wymierzanych im kar nie jest uzasadnione i narusza zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 4 dyrektywy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Uzasadniając ww. stanowisko, Sąd przypomina, że podstawę materialnoprawną stanowił art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, stanowiący, iż na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. (ust. 1 ) Przepis ust. 1 dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. (ust. 2).

W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy – jak zasadnie podniósł organ odwoławczy – nie budzi wątpliwości, ani nie stanowi kwestii spornej. Skarżący nie podnosi bowiem, aby ustalenia faktyczne w zakresie przywiezienia osoby nie posiadającej w tym dniu wizy wymaganej przepisami prawa, były nieprawidłowe. Wręcz przeciwnie, potwierdza tę okoliczność, wywodząc jednocześnie, że było to kwestią przeoczenia. Istota skargi natomiast sprowadza się do zakwestionowania możliwości zastosowania wskazanych przez organy przepisów prawa materialnego wobec ich niezgodności z Konstytucją RP oraz przepisami prawa europejskiego. Skarżący wywodzi bowiem, że art. 462 ust. 1 i 2 u.o.c. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, nadto przewiduje on bezwzględną wysokość tej kary pieniężnej, automatyzm w jej wymierzaniu oraz brak możliwości miarkowania jej wysokości. Nadto przepis art. 462 ust. 1 i 2 u.o.c. jest, zdaniem skarżącego niezgodny z art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 w zw. z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001, w zakresie w jakim przepisy te wprowadzają obowiązek nakładania kar pieniężnych na przewoźników zgodnie z przepisami konstytucyjnymi umawiających się stron i z zachowaniem zasady proporcjonalności oraz z art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE w zakresie obowiązku Państw członkowskich zapewnienia w ich przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, że przewoźnicy, wobec których wszczęte jest postępowanie w celu nałożenia kar, mają skuteczne prawo do obrony i odwołania, podczas gdy przewoźnik nie jest stroną postępowania w sprawie odmowy wstępu cudzoziemca na terytorium Polski, a decyzja wydana w wyniku tego postępowania jest postawą nałożenia kary na przewoźnika.

Stąd skarżący wniósł o skierowanie przez WSA w Warszawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w ww. zakresie.

Sąd na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r. wniosek powyższy oddalił, czemu dał wyraz w protokole z rozprawy.

Sąd wyjaśnia, że na sądach nie spoczywa bezwzględny obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym w oparciu o art. 193 Konstytucji RP. Warunkiem bowiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest po pierwsze wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie zaś by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi o wątpliwości Sądu a nie strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1958/15, LEX nr 2336278; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1426/14, LEX nr 2177397; z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2674/13, LEX nr 2089771).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tego rodzaju wątpliwości nie powziął i wobec tego nie miał podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z sugerowanym przez stronę pytaniem prawnym. Wbrew uzasadnieniu wniosku, Sąd nie dopatrzył się w ustanowionej w art. 462 u.o.c. wysokości kary elementu nadmierności tej kary, uzasadniającej stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Na taką ocenę wpływ miało uwzględnienie celu kary wynikającego z przywołanych przez organy przepisów dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r., tj. motyw 1 i 2 preambuły wyszczególniający, że celem kary jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji oraz wskazanie w art. 4 ust. 1 dyrektywy cech tej kary jako odstraszającej, skutecznej i proporcjonalnej oraz minimalnej i maksymalnej wysokości kar nakładanych na przewoźników.

Sąd nie powziął również wątpliwości co do niezgodności art. 462 u.o.c. z art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. w związku z art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 roku. Art. 4 dyrektywy Rady 2001/51/WE jednoznacznie wskazuje wysokość kar jakie w prawie krajowym Państw Członkowskich winny być nakładane na przewoźników. Polska jako członek Unii Europejskiej musi dążyć do osiągania celów wyznaczonych w dyrektywie w drodze własnych aktów prawnych. Skoro zatem ustawa o cudzoziemcach wprowadza kary odpowiadające wysokości kar określonych w dyrektywie, której postanowienia (zgodnie z brzmieniem art. 4) już uwzględniają proporcjonalność tych kar, to brzmienie i zgodność ustawy o cudzoziemcach z przepisami dyrektywy, nie budzi wątpliwości Sądu co do zgodności z ww. przepisami UE.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zgodność art. 462 u.o.c. z art. 6 dyrektywy Rady 2001/51/WE. Ten ostatni przepis wymaga zapewnienia przewoźnikom w prawie krajowym prawa do obrony i odwołania w razie wszczęcia wobec nich procedury w celu wymierzenia kary. Złożenie skargi, inicjującej postępowanie zakończone niniejszym wyrokiem, jest dowodem wypełnienia przez Polskę ww. zobowiązania. Wbrew natomiast oczekiwaniom pełnomocnika skarżącego, treść art. 6 Dyrektywy nie nakazuje zapewnienia przewoźnikom udziału w postępowaniu dotyczącym zakazu wjazdu cudzoziemca do Polski.

Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd wskazuje, że do postępowań prowadzonych w trybie art. 462 u.o.c. znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uwzględniły, że od dnia 1 czerwca 2017 r. dodany został w k.p.a. dział IVa, regulujący postępowanie w zakresie administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa został dodany przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 935, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r.). W konsekwencji organy nie zastosowały przepisów zamieszczonych w tym dziale. Pomijając zaś treść tych przepisów, organy nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Naruszyły tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przypomnieć należy, że według art. 189a § 1 k.p.a. zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 kpa z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W ocenie Sądu treść przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie" poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą być odrębnie uregulowane, by nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. Pogląd taki przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 687/18, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela.

Regulacja dotycząca nakładania kar na przewoźników zawarta w art. 462 u.o.c. dotyczy wyłącznie przesłanek nałożenia kary, jej minimalnej i maksymalnej wysokości, egzekucji oraz przedawnienia jej płatności. Nie ma zatem wątpliwości że obszar kar administracyjnych w art. 462 u.o.c. nie został całkowicie uregulowany. W ustawie o cudzoziemcach brak jest bowiem regulacji dotyczącej miarkowania kary, instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, przedawnienia nałożenia kary. W zakresie nie objętym regulacją zaś winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. Nie uwzględniając zaś wprowadzonych do k.p.a. regulacji, w ocenie sądu organy obydwu instancji nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonały wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonały wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącemu jest przedwczesne.

Nie ulega wątpliwości, skarżący bowiem tego nie kwestionuje, że w rozpoznanej sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 462 ust. 1. Skarżący przywiózł bowiem w dnu [...] marca 2018 r. do granicy cudzoziemca nieposiadającego wymaganej wizy. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że stwierdzone naruszenie podlega karze administracyjnej w wysokości określonej w tym przepisie. Jednak wymierzenie kary uzależnione jest (w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia) od oceny przez organ czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Jest to o tyle istotne w rozpoznanej spawie, że z poczynionych ustaleń wynika nie tyle to że cudzoziemiec w ogóle wizy nie posiadał, ale to że ważność wizy rozpoczynała się 2 dni po dniu przywiezienia cudzoziemca do granicy. W tej sytuacji istotne wydaje się rozważenie – w oparciu o art. 189d k.p.a. – przesłanek zasadności wymierzenia kary przewoźnikowi w kontekście dołożenia przez niego należytej staranności, o której mowa w ar. 462 ust. 2 pkt 2 u.o.c.

Konieczność dokonania przez organy ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 462 ust. 1 u.o.c.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.