Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Radomia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 943/13 w sprawie ze skargi W. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz W. B. od Gminy Miasto Radom kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2014 r., II SA/Wa 943/13 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie powierzenia J. S. pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Radomiu. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że spełnione zostały wszystkie warunki formalne, aby Sąd mógł merytorycznie rozpoznać niniejszą skargę.

Zgodnie z art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "u.s.o.") stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 5). Przepis ten rodzi obowiązek powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora do czasu jego wyboru w drodze konkursu wicedyrektorowi, a dopiero w szkołach, w których nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Wynika z niego wyraźnie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora, pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora, organ powierza obowiązki nauczycielowi tej szkoły (vide: Komentarz do art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć jakiemukolwiek nauczycielowi danej szkoły lub placówki, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora.

Bezspornym jest, że w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, tj. [...] sierpnia 2013 r. w przedmiotowej szkole było dwóch wicedyrektorów. Ich kadencja kończyła się bowiem dopiero w dniu 31 sierpnia 2013 r. Z zaskarżonego zarządzenia (§ 3) jednoznacznie zaś wynika, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, tj. [...] sierpnia 2013 r. Fakt więc, że kadencja wicedyrektorów szkoły kończyła się w 31 sierpnia 2013 r. nie mógł w dniu wydania zarządzenia stanowić przeszkody do powierzenia jednemu z nich pełnienia obowiązków dyrektora.

Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi szkoły, a nie jednemu z wicedyrektorów miało nastąpić 1 września 2013 r. Istotnym jest bowiem, że zarządzenie weszło do obrotu prawnego już w dniu jego wydania, a w dniu tym w szkole obsadzone były stanowiska dwóch wicedyrektorów.

Sformułowanie zawarte w art. 36a ust. 5 u.s.o. "organ prowadzący może", należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie", a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Organowi prowadzącemu nie przysługuje więc alternatywa w zakresie wyboru jednej (wicedyrektora) lub drugiej osoby (inny nauczyciel). Określenie "może" sprowadza się do sytuacji, w której w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na dyrektora lub organ prowadzący nie powierzył tego stanowiska ustalonemu przez siebie kandydatowi (art. 36a ust. 3 i 4 u.s.o.), wobec czego organ prowadzący może wdrożyć procedurę z art. 36a ust. 5 u.s.o. i powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły osobie ustalonej według kolejności tam określonej, zatem z pierwszeństwem dla osoby wicedyrektora.

Treść analizowanego przepisu wyraźnie wskazuje, że przy powierzaniu obowiązków pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi. Tylko w szkołach, w których to stanowisko nie jest obsadzone powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora można nauczycielowi tej szkoły. W świetle przepisu art. 36a ust. 5 u.s.o. organ prowadzący przy powierzaniu pełnienia obowiązków nie ma swobodnego wyboru pomiędzy wicedyrektorem a nauczycielem tej szkoły. Powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora można nauczycielowi tej szkoły tylko wówczas, jeśli w szkole nie ma wicedyrektora. Skoro zaś w ww. szkole w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia obsadzone były stanowiska wicedyrektorów, organ powierzając pełnienie obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi szkoły, a nie jednemu z wicedyrektorów, dopuścił się istotnego naruszenia art. 36 ust. 5 u.s.o.

Prezydent Miasta Radomia wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie:

1) prawa materialnego, a to:

- art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie jako lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. i nieuznanie przez WSA, że zaskarżone zarządzenie nie naruszało interesu prawnego W. B., co powinno skutkować oddaleniem skargi;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie tej normy prawnej, tj. że skarżący W. B. ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia;

- art. 36a ust. 5 u.s.o., w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego pierwszego w części dotyczącej subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji tego przepisu nakazującego powierzenie obowiązków dyrektora w pierwszej kolejności wicedyrektorowi, podczas gdy zaskarżone zarządzenie regulowało stan prawny zarządu szkołą dopiero od 1 września 2013 r., kiedy to w szkole nie było już wicedyrektorów;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a to:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie przy braku przesłanek z art. 91 ust. 1 u.s.g.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych twierdzenia, że dla oceny ważności zarządzenia istotna była wyłącznie data wejścia jego do obrotu prawnego, a nie data, od którego wywołało ono skutek prawny oraz poprzez niewyjaśnienie na czym polegał interes prawny skarżącego W. B.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA zobligowany był zbadać z urzędu legitymację skarżącego do wniesienia skargi. W szczególności WSA pominął art. 101 ust. 1 u.s.g., o czym zdaje się przesądzać stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że skarżący "miał interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu" (s. 5 uzasadnienia), a zatem dokonał oceny interesu wyłącznie w świetle przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a.. Ma to o tyle istotne znaczenie, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym drugim przepisie przesłanką legitymacji skargowej jest interes prawny w otrzymaniu orzeczenia sądu, podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym w art. 101 ust. 1 jako przesłankę tej legitymacji wskazuje "interes prawny nie w otrzymaniu orzeczenia sądu, ale interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniający skarżącego (jeszcze przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu, i ten interes istniejący po stronie W. B. w dniu podjęcia zarządzenia został naruszony jego wydaniem". WSA powinien był więc ocenić istnienie interesu prawnego skarżącego w świetle przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie art. 50 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zaskarżone zarządzenie nie naruszało interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Podkreślić należy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć akt, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu, czyli tzw. "interesie publicznym", choćby nawet dotyczyło to kontroli legalności aktu (vide: wyrok NSA z 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99 (LEX Nr 48223).

WSA ponadto niewłaściwie zastosował przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. pomimo, że wywody Sądu dotyczące prymatu powierzania funkcji pełniącego obowiązki dyrektora wicedyrektorom są bezdyskusyjne również dla organu. WSA wziął bowiem pod uwagę stan faktyczny istniejący [...] sierpnia 2013 r., kiedy to w szkole istotnie byli wicedyrektorzy, podczas gdy zarządzenie dotyczyło regulacji stanu od 1 września 2013 r., kiedy to w szkole nie było już wicedyrektorów (pełnienie ich funkcji zakończyło się w dniu 31 sierpnia 2013 r.). Na ten błąd w subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji art. 36a ust. 5 u.s.o. wskazuje również pominięcie przez WSA okoliczności, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. w szkole był jeszcze urzędujący dyrektor. I tak z jednej strony WSA uznał za istotny stan faktyczny z [...] sierpnia 2013 r. kiedy w szkole byli wicedyrektorzy, a z drugiej - uwzględnił już stan na dzień 1 września 2013 r., kiedy dyrektora już nie było.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że wydanie zarządzenia w dniu [...] sierpnia 2013 r. ([...]) podyktowane było koniecznością utrzymania prawidłowego funkcjonowania szkoły i zapewnienia jej bezpieczeństwa od 1 września (niedziela) od godziny 0:00 na wypadek wystąpienia jakiegokolwiek zdarzenia nagłego, nieprzewidywalnego typu pożar, włamanie, itp. Powyższe w pełni uzasadniało wydanie [...] poprzedzającym 1 września 2013 r., ale jednak ze skutkiem od 1 września 2013 r.

Powyższe naruszenia przepisów przez sąd orzekający doprowadziły w konsekwencji do naruszenia przez WSA również przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zarządzenia. Tymczasem dla stwierdzenia nieważności aktu konieczne jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, o czym przesądza utrwalona linia orzecznicza. Zaskarżonemu zarządzeniu nie sposób zarzucić jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego.

Ponadto, uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze, WSA nie wskazał na jakiej podstawie prawnej oparł twierdzenie, że dla oceny ważności zaskarżonego zarządzenia istotna była wyłącznie data wejścia jego do obrotu prawnego, a nie data, od której wywoływało ono skutek prawny, zaś po drugie nie wyjaśnił, na czym polegał interes prawny skarżącego nawet jako dyrektora szkoły w dniu [...] sierpnia 2013 r., skoro zarządzenie nie dotyczyło jego praw osobistych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię legitymacji skargowej skarżącego W. B. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi samodzielną podstawę do zaskarżenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569).

Przy czym, jak wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., aby zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę lub zarządzenie organu gminy nie wystarczy legitymować się interesem prawnym, ale zaskarżony akt musi go jeszcze naruszać. Przepisem stanowiącym źródło interesu prawnego skarżącego W. B. jest art. 39 ust. 1 pkt 1 u.s.o., zgodnie z którym dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jednym z obowiązków dyrektora szkoły mieszczącym się w tak określonym zakresie jego obowiązków jest podejmowanie działań przeciwdziałających łamaniu prawa w sprawach z zakresu organizacji i funkcjonowania kierowanej przez niego szkoły. W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżący piastował funkcję Dyrektora Zespołu Szkół [...] w Radomiu, a zatem zaskarżone zarządzenie naruszało jego indywidualne i wynikające z ustawy obowiązki jako piastuna organu szkoły, co jest równoznaczne z naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. należało uznać za chybiony.

Obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy Prezydent Miasta Radomia do stanu faktycznego sprawy, istniejącego w dacie wydania zarządzenia, prawidłowo zastosował przepis ustawy będący podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Radomia z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Tym przepisem był art. 36a ust. 5 u.s.o., który stanowi jednoznacznie, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Jednym z aspektów wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności jest dyrektywa, zgodnie z którą – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej – organy władzy publicznej mają obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia, uwzględniając przy tym stan faktyczny sprawy istniejący w tej samej dacie. Dlatego nie budzi najmniejszych wątpliwości poprawność oceny prawnej Sądu I instancji, że Prezydent Miasta Radomia istotnie naruszył art. 36a ust. 5 u.s.o., bo powierzył stanowisko dyrektora nauczycielowi tej szkoły, mimo że w dniu [...] sierpnia 2013 r. było dwóch wicedyrektorów.

Z wyłuszczonych wyżej powodów zarzuty naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o., art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie przy braku przesłanek z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.