Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 773/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 51 ust. 3, 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Po 773/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: kpa) zatwierdził projekt budowlany zamienny dla B. i T. K. obejmujący budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem i zbiornikiem bezodpływowym, posadowiony na działce nr [...], przy ul. [...] – ul. [...] w S. i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prowadzi postępowanie naprawcze w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na opisanej nieruchomości, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W ramach tego postępowania organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r. W związku z wymienioną decyzją Starosta [...] na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] udzielającą B. i T. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] przy ul. [...] – ul. [...] w S.. W dniu [...] kwietnia 2014 r. inwestor dostarczył do organu projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie, który po sprawdzeniu uznany został za kompletny i nie posiadający nieprawidłowości, wobec powyższego organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nakładając również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze od opisanej decyzji organu I instancji z odwołania wniesionego przez A. J., stojąc na stanowisku, że odwołujący nie ma statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie WINB zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. II SA/Po 1135/14. Sąd uznał, że A. J. przysługuje status strony przedmiotowego postępowania. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postepowania działka nr [...], na której realizowana jest inwestycja, uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Przedmiotowy budynek obecnie jest usytuowany na działce nr [...], co powoduje konieczność dokonania zmian w projekcie budowlany zamiennym oraz potrzebę uzyskania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy – decyzja Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2010 r. wydana została dla pierwotnie istniejącej działki nr [...]. Wykonując wskazania WWINB organ I instancji w pierwszej kolejności wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr [...]. Burmistrza K., po rozpoznaniu wniosku inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał m.in., że w obrocie prawnym pozostaje poprzednia decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. zmieniona następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., w oparciu o którą wydane zostało pozwolenie na budowę. Zdaniem Burmistrza podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie zmienił stanu faktycznego i nadal zachodzi tożsamość w stosunku do ustaleń zawartych w poprzednio wydanej decyzji dla tego samego terenu. W wyniku odwołania inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] października 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że dla przedmiotowej inwestycji została już wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium podzieliło pogląd Burmistrza, że w postępowaniu naprawczym z art. 50 i 51 Prawa budowlanego – w odróżnieniu od postępowania prowadzonego w trybie z art. 48 ustawy – brak jest podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało – podzielając stanowisko organu I instancji – że wskaźnik powierzchni zabudowy obecnej działki nr [...] wynoszący 30,4% odpowiada temu parametrowi określonemu w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz występującemu w obszarze analizowanym. Inwestorzy pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., przedłożyli: (1) projekt zamienny zagospodarowania działki nr [...], (2) decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], (3) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał inwestorów do usunięcia w terminie do dnia [...] maja 2016 r. braków i nieprawidłowości w przedłożonym w dniu [...] lutego 2015 r. projekcie budowlanym zamiennym, wskazując m.in. na brak opracowania dotyczącego instalacji wewnętrznych. W dniu [...] maja 2016 r. inwestorzy przedłożyli uzupełnione dokumenty. Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany zamienny spełnia przewidziane prawem wymagania. Jednocześnie organ stwierdził, że przedmiotowa budowa została zakończona. Wobec powyższych ustaleń organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. J.. Odwołujący wskazał, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Odwołujący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie przwidywała budowy garażu, a jedynie budowę budynku gospodarczo-garażowego. Organ nie wyjaśnił kiedy i w jakich okolicznościach doszło do zakończenia budowy. Nadto organ nie dostrzegł, że samo przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w żaden sposób nie doprowadził do stanu zgodnego z prawem. Błedem organu było niedostrzeżenie, potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji zignorował wskazania Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarte we wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Zdaniem odwołującego PINB nie ustalił również, czy projekt budwolany zamienny wymagał udziału w jego opracowaniu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności i czy projektant zapewnił udział takich osób oraz czy uprawnienia architektoniczne tech. bud. M. P. są wystarczające do wykonania projektu budynku mieszkalnego. Organ nie wyjaśnił też, czy w stosunku do kierownika budowy, a zarazem projektanta było prowadzone postępowanie dyscyplinarne lub inne w związku z odpowiedzialnością zawodową. Odwołujący zauważył, że autorem projektu nie jest Biuro Projektowe, ani też zespół projektantów, tylko jedna osoba, zatrudnienie do wykonywania projektu innych osób, np. konstruktora czy branżystów powinno odbywać się w oparciu o umowy cywilno-prawne między projektantem a tymi osobami. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ nie ustalił czy dla przedmiotowej inwestycji konieczne było ustanowienie kierownika robót.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i treść wydanych do tej pory rozstrzygnięć, wskazując także, że w toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej zamiennej – w dniu [...] lipca 2016 r. inwestorzy złożyli uzupełniony projekt. Następnie organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r, poz. 443) - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ ustalił, iż w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania przez PINB w K. nastąpiło w dniu [...] listopada 2013 r., w sprawie należało więc stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał na treść art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), wymieniając przypadki kiedy odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę uznaje się za istotne. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie budowę realizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, polegającymi na: (1) zmianie usytuowania budynku względem granicy z działką sąsiednią nr [...] z 4,0m (z ociepleniem zewnętrznym) na 4,02m (z umieszczeniem już ocieplenia wewnątrz budynku), (2) zmianie szerokości, długości i wysokości budynku (z 8,02m na 8,48m), (3) zmniejszeniu powierzchni zabudowy (z 286,50m na 240,20m2) oraz (4) zwiększeniu kubatury (z 978,00m3 na 1232m3). Powyższe zmiany stanowią istotne odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania terenu, jak i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości. Natomiast zmiany wielkości i usytuowania otworów okiennych i drzwiowych, poziomu stropu nad garażem, układu elementów więźby dachu oraz lokalizacji szamba (bez naruszenia przepisów) nie były zmianami istotnymi. Następnie WWINB wskazał, iż stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Na wskazane istotne odstępstwa inwestor takiej decyzji nie uzyskał. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze z art. 50-51 Prawa budowlanego, w ramach którego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa, w tym decyzją o warunkach zabudowy (lub planem miejscowym), której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany. Uwzględnienia dotychczas wykonanych robót budowlanych nie można zatem rozumieć w inny sposób, jak tylko w ten, że te, które przepisów nie naruszają powinny zostać ujęte bez zmian w projekcie budowlanym zamiennym, zaś pozostałe winny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt budowlany zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie omawianego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oznacza to, że formalny wyraz dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ ujawnia przez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone. Zaskarżoną decyzją PINB zatwierdził zamienny projekt budowlany inwestorów, obejmujący budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem i zbiornikiem bezodpływowym na działce nr [...] w S.. Zdaniem WWINB istotne było, by organ nadzoru budowlanego ocenił projekt budowlany zamienny, analogicznie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy po analizie przedłożonych dokumentów oraz projektu budowlanego (składającego się z projektu zamiennego: zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany; instalacja elektryczna; instalacja wodno-kanalizacyjna c.o. i c.w.u.) w dniu [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydał postanowienie znak: [...], zobowiązujące inwestorów do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej zamiennej. Przedłożony w dniu [...] lipca 2016 r. projekt zamienny został zszyty w sposób uniemożliwiający dekompletację, projekty ("instalacja wodno - kanalizacyjna, c.o. i c.w.u." oraz "instalacja elektryczna") zostały uzupełnione o spis treści i numerację stron, projekt zagospodarowania terenu obecnie zawiera informacje o układzie sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawione z przyłączeniami i zawierające informacje o powiązaniu obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że przepisy m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, określają jakie informacje winny być umieszczone w projekcie budowlany i nie stanowi błędu umieszczenie w projekcie informacji o firmie, pod szyldem której wykonano określony projekt, szczególnie że projekt ten zawiera pozostałe informacje określone w wymienionych przepisach. Projekt nie musi zawierać informacji o umowach cywilnych zawartych między firmą odpowiedzialną za sporządzenie projektu a pozostałymi projektantami. Organ odwoławczy podkreślił, iż co prawda przedmiotowy budynek mieszkalny został przesunięty bliżej granicy z działką nr [...] w stopniu uniemożliwiającym zrealizowanie projektowanego pierwotnie ocieplenia w tej części budynku, niemniej istnieje możliwość zastosowania różnych rozwiązań technicznych w tym zakresie, a ich wybór należy do inwestora – w projekcie budowlanym zamiennym przewidziano wykonanie ocieplenia wewnątrz budynku. W konsekwencji położenie przedmiotowego budynku względem granicy z działką sąsiednią nie narusza warunków technicznych oraz warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Natomiast odnośnie uprawnień prowadzących roboty budowlane podkreślił, iż uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej stanowią podstawę do kierowania całością budowy obiektu budowlanego. Organ wskazał jednocześnie, iż budowa przedmiotowego budynku jednorodzinnego nie należy do budowy, na której miałyby być prowadzone roboty budowlane, do kierowania którymi jest niezbędne posiadanie przygotowania zawodowego w specjalności techniczo-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy. Organ wyjaśnił również, iż budynek gospodarczo-garażowy objęty jest odrębnym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany zamienny został wykonany zgodnie z przepisami i spełnia wymagania określone w przepisach. Ponadto został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i będące członkami odpowiedniej Izby Inżynierów. Organ stwierdził również, że wykonane projekty (zagospodarowania terenu, budowlany, elektryczny i instalacyjny) są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz nie wymagają dodatkowych opinii, uzgodnień oraz sprawdzenia.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. A. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisana wyżej decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w kwocie 997,00 zł. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ jego zdaniem projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Owa niezgodność polega na tym, że decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy obejmowała budowę dwóch budynków: mieszkalnego (bez garażu) oraz gospodarczo – garażowego, tymczasem decyzja naprawcza dotyczy budynku mieszkalnego z garażem wybudowanych w jednej bryle. Ponadto w ostatecznej decyzji WWINB dnia [...] lipca 2015 r. znak sprawy [...] stwierdzono, iż do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego konieczne jest uzyskanie przez inwestorów nowej decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej aktualnie działki nr [...]. Tymczasem inwestorzy takiej decyzji nie uzyskali, gdyż Burmistrz K. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś SKO w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy. Nadto decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. była wadliwa, bowiem wydano ją dla działki nr [...], która była już podzielona na działki nr [...] i [...], P. tym okoliczności sprawy wskazują na potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest więc rozważenie czy organ nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wystarczająco określił zakres nałożonych na inwestora obowiązków. Nie zbadano także, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została z zachowaniem terminu z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił także, że w postanowieniu WWINB z dnia [...] lipca 2016 r. nie wskazał podstawy prawnej, uprawniającej organ II instancji do nałożenia obowiązku uzupełniania dokumentacji budowlanej, zauważył również, że nie istnieje księga wieczysta o numerze [...] [...], co rodzi wątpliwości własnościowe. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie wyrazili również uczestnicy postępowania B. K., T. K., J. K. i A. K., którzy wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazał się zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), przy czym jak słusznie zauważył Wielkolpolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosować należało przepisy wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia [...] lutego 2015 r. – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia [...] lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), bowiem postępowanie administracyjne wszczęto w dniu [...] listopada 2013 r. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego regulujące postępowanie naprawcze w przypaku, gdy roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego w myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz może nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Następnie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W decyzji organ określa również termin wykonania nałożonego obowiązku. Po upływie terminu do wykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie omawianego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Natomiast niewykonanie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 skutkuje wydaniem przez właściwy organ decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Postępowanie naprawcze regulowane w przytoczonych wyżej przepisach ma więc charakter trzyetapowy, przy czym na każdym z tych etapów przepisy przewidują możliwość uruchomienia sądowej kontroli wydawanych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. Należy także podkreślić, że projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa oraz decyzją o warunkach zabudowy, której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany, zaś uwzględnienie dotychczas wykonanych robót oznacza, że roboty budowlane, które przepisów nie naruszają powinny zostać ujęte bez zmian w projekcie zamiennym, zaś pozostałe winny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt budowlany zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z kolei formalny wyraz dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ ujawnia przez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie przez wyrażenie zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest ostatni z wymienionych etapów, tj. wydanie przez organy nadzoru budowlanego pozytywnej dla inwestorów decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z tego względu za nietrafne należy uznać te fragmenty skargi, w których skarżący stara się podważyć decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zobowiązującą inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Należy podkreślić, że decyzja ta jest ostateczna i nie była przez skarżącego kwestionowana w toku dotychczasowego postępowania. Fakt istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. projektu budowlanego został przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo wyjaśniony i udokumentowany w aktach sprawy. Nie budzi również wątpliwości zachowanie dwumiesięcznego terminu do wydania wymienionej decyzji – zgodnie z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzut dotyczący zakresu obowiązku nałożonego na inwestorów decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. został sformułowany ogólnikowo, bez wskazania czynności lub robót budowlanych, które zdaniem skarżącego są konieczne do wykonania, aby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem.

Sprawdzając wykonanie przez inwestorów obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego dokonały oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną przez Burmistrza K. w dniu [...] stycznia 2010 r. znak [...], i zmienioną w zakresie geometrii dachu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., ustalając, że inwestycja nie narusza zapisów tej decyzji. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji. W powołanej decyzji ustalono dla inwestorów warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego, przy czym budynek gospodarczo-garażowy miał w istocie funkcję magazynu maszyn rolniczych, suszarni i chłodni (załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r., karta nienumerowana akt organu I instancji). Zaprojektowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym w bryłę budynku garażem na samochody osobowe o pow. 41,86 m2 , nie jest niezgodne z wymienioną decyzją Burmistrza K.. Należy także stwierdzić, że cechy i parametry zaprojektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem odpowiadają warunkom i wymaganiom określonym w poruszanej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności zachowany został wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który w decyzji określono na maksymalnie 35% – również dla obecnie istniejącej działki nr [...]. Trzeba również zauważyć, że zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...] marca 2003 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) teren inwestycji określa się poprzez wrysowanie linii rozgraniczających ten teren na mapie w odpowiedniej skali – oznaczenie graficzne określa zatem granice terenu dla jakiego wydano warunki zabudowy, niezależnie czy jest to jedna działka geodezyjna, kilka działek, czy część działki geodezyjnej. Z tej perspektywy późniejszy podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie miał wpływu na zachowanie aktualności decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2010 r. Sformułowane przez organy nadzoru budowlanego na jednym z etapów postępowania naprawczego żądanie, aby inwestorzy przedstawili decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla działki nr [...], należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za wadliwe – powyższe nie miało jednak ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie stanowi także okoliczność, że Burmistrz K. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], odmówił ustalenia dla inwestorów warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dla działki nr [...]. Powodem decyzji odmownej Burmistrza nie były bowiem względy dotyczące potrzeby zachowania ładu przestrzennego, ale fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. wydanej dla tych samych inwestorów i dla tożsamej inwestycji oraz wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej nie może być wydana na potrzeby postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], w której Kolegium zaaprobowało stanowisko Burmistrza K.. Z przytoczonych wyżej względów zarzuty skargi dotyczące omówionych wyżej kwestii należy uznać za niezasadne.

Nietrafne okazały się również pozostałe zarzuty skargi. W postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. wskazano prawidłową podstawę prawną, a mianowicie przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że wszyscy projektanci opracowujący projekt budowlany zamienny posiadali wymagane w tym przypadku uprawnienia. Z dziennika budowy znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że roboty budowlane przy projektowanym budynku i zbiorniku bezodpływowym zostały zakończone. Z zapisów dziennika wynika, że podjęto je [...] sierpnia 2014 r. i zakończono w kwietniu 2015 r. Należy nadmienić, że decyzją z [...] maja 2014 r. PINB w K. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2014 r., kiedy organ II instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ostateczna decyzja z dnia [...] maja 2014 r. uprawniała inwestorów do kontynuowania budowy. Dopiero wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Po 1135/14 uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia [...] kwietnia 2015 r. Zgodnie z zapisami dziennika budowy, w tym czasie roboty budowlane w budynku objętym postępowaniem zostały w sposób legalny ukończone. Natomiast wykonane w listopadzie 2015 r. roboty malarskie nie wymagały ani uprzedniego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, wobec czego mogły zostać wykonane niezależnie od wyniku przedmiotowego postępowania naprawczego.

Natomiast Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. stwierdził, że decyzja ta jest obarczona istotną wadą. Mianowicie w toku postępowania odwoławczego WWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu zamiennego m.in. poprzez: (1) uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o informacje o układzie sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawionym z przyłączeniami wodociągowymi, cieplnymi, gazowymi, kanalizacyjnymi, elektrycznymi i telekomunikacyjnymi, (2) uzupełnienie projektu o informację o powiązaniu obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi. Wykonując tak określony obowiązek inwestorzy przedłożyli poprawiony projekt budowlany zamienny. W projekcie zagospodarowania terenu, w części graficznej wrysowano żądane informacje o układzie sieci i instalacji uzbrojenia terenu wraz z przyłączeniami, zaś część opisową projektu zagospodarowania terenu uzupełniono o rozbudowaną – w stosunku do projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. – informację o powiązaniu budynku z sieciami zewnętrznymi oraz punktach pomiarowych. Uzupełniony w postępowaniu odwoławczym projekt budowlany zamienny nie jest więc tożsamy z projektem zatwierdzonym przez organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Stwierdzenie prawidłowości takiego projektu nie mogło więc prowadzić do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a do jej uchylenia i wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Zaskarżona decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego wydana zatem została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 i § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 138 § 1 kpa, mając na względzie wskazania Sądu omówione powyżej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).