Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 718/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 1, § 3, § 5, § 6, § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77, art. 78, art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...]. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku I. K. z dnia [...] lipca 2011 r., zmienionego pismem z dnia [...] lipca 2011 r.

W zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono:

- linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym, obowiązująca bez zmian w odległości 5 m od frontowej granicy działki z ul. [...], dla rozbudowy ustalono wycofanie o min. 1 m w stosunku do obowiązującej linii,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono max. 35% powierzchni działki (łącznie istniejącej i planowanej zabudowy),

- szerokość elewacji frontowej max 15,5 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla rozbudowy od strony wschodniej ustalono 1 kondygnacje naziemną w wys. max 4,4 m, dla rozbudowy od strony zachodniej ustalono wysokość max 1,4 m na długości min. 6m licząc od strony frontu nieruchomości oraz wysokość max 4,4m dla pozostałej części projektowanej rozbudowy, sytuowanej wzdłuż granicy z dz. nr [...], dopuszczono możliwość realizacji kondygnacji podziemnej, dla rozbudowy budynku o taras od strony północnej ustalono wysokość max 1,4m,

- geometrę dachu – dla rozbudowy ustalono dach płaski o spadku do 12%,

- miejsca parkingowe – w ilości min. 2 miejsca parkingowe na dom,

- inne uwarunkowania – wymóg aby budynek po rozbudowie stanowił spójną architektoniczną całość, wyznaczono na załączniku graficznym max nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 21 m od frontowej granicy działki z ul. [...]. Określono, iż w zakresie lokalizacji budynku mają zastosowanie ogólne ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.- dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wskazano, iż składając wniosek o pozwolenie na budowę obiekty należy zlokalizować i zaprojektować zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że budynek objęty wnioskiem znajduje się po północno – wschodniej stronie ul. [...], w ciągu zabudowy o dość jednolitej formie. Jest to dwukondygnacyjny obiekt sytuowany ścianą szczytową od frontu, przekryty dachem skośnym (o spadku ok. 45°) z kalenicą prostopadłą do osi jezdni. Szerokość elewacji frontowej głównego korpusu wynosi ok. 9m. Od stron bocznych elewacji (i granic z działkami nr [...] i [...]) budynek posiada jednokondygancyjny przedsionek zbliżony do sąsiedniej działki na odległość ok. 1,5m oraz garaż jednokondygnacyjny zbliżony do sąsiedniej działki na odległość mniejszą od 1 m. Przedsionek i garaż wycofane są względem elewacji frontowej odpowiednio od 3,5m do 7m. Ich wysokość nie przekracza gzymsu dachowego budynku, tj. ok. 4,5m. Obecnie posiadają one dachy płaskie. Planowana inwestycja ma obejmować rozbudowę garażu scalonego z budynkiem od strony zachodniej części działki, wejście do budynku od wschodniej strony działki oraz podpiwniczony taras od strony części ogrodowej (północno - wschodniej).

W dalszej części uzasadniania wskazano, że w toku postępowania ustalono strony postępowania, za których uznano właścicieli działek nr [...] oraz [...] - nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji od strony ulicy [...]. Wyjaśniając, że w toku postępowania zapewniono stronom czynnym w nim udział, przytoczono zarzuty dotyczące planowanej rozbudowy, które zgłosił R. K. oraz A. H. Wyjaśniono, iż przymiotu strony postępowania nie można przyznać A. K., która nie jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...].

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania zostały sporządzone dwie analizy urbanistyczne – z dnia [...] lipca 2011 r. oraz z dnia [...] września 2011 r. Pierwsza z wymienionych analiz zawierała ogólne ustalenia i wyniki obliczeń wartości średnich i maksymalnych. W drugiej uzupełniono zgromadzone dane o zestawienia tabelaryczne obrazujące sposób dokonania obliczeń i to w oparciu o analizę sporządzoną w dniu [...] września 2011 r. przygotowano projekt decyzji. Ponieważ przeprowadzona analiza wykazała rozbieżność pomiędzy parametrami o jakie zawnioskowano, a jakie można było ustalić na podstawie analizy urbanistycznej, wnioskodawca po zapoznaniu się z wynikami analizy w dniu [...] lipca 2011 r. dokonał korekty wniosku w zakresie lokalizacji rozbudowy budynku od strony granicy z działką nr [...], ustalając ją na 1,5 m. Organ wyjaśnił, iż ostateczne rozstrzygnięcie wydano dla obiektu, którego usytuowanie względem sąsiednich działek budowlanych może być zrealizowane po spełnieniu wszystkich wymogów przewidzianych prawem.

Następnie Prezydent przytoczył treść przepisów regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazał, powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy, że w obszarze analizowanym, obejmującym teren 50 m od granic działki objętej wnioskiem, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Budynkom mieszkalnym towarzyszą budynki garażowe i gospodarcze, usytuowane przeważnie w tyle nieruchomości w granicy z sąsiednią działka budowlaną. Obiekty przy ul. [...] zlokalizowane są na uporządkowanej linii zabudowy w odległości ok. 5 m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 24% powierzchni działek, natomiast maksymalny wynosi ok. 38% (ul. [...]), przy czym powierzchnia zabudowy działek waha się od 97 m2 (ul. [...]) do 207 m2 (ul. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wynosi ok. 10,5 m, natomiast maksymalna 18,5 m (budynek bliźniaczy przy ul. [...]). Wysokość budynków mieszkalnych nie przekracza 2 kondygnacji nadziemnych i wynosi maksymalnie 9 m. Dominują dachy skośne. Obiekty pomocnicze oraz części budynków takie jak: wiatrołapy, werandy posiadają I kondygnację o wysokości ok. 3 m i dach płaski. Część z nich usytuowana jest w granicy lub w bliskiej odległości od wspólnych granic działek sąsiednich np. na działce nr [...] budynek garażowy i wejście do budynku usytuowane są w odległości odpowiednio ok. 1 m i 2 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, natomiast na działce nr [...] (ul. [...]) garaż scalony z budynkiem mieszkalnym jest sytuowany w granicy z działką nr [...] na długości ok. 9 m. W obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia – kryteria takie spełniają działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną położone przy ul. [...] i [...] (a przede wszystkim posesje przy ul. [...] i [...]). Tym samym planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, odnosząc się do wskaźnika wielkości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, że zamierzenie przekracza średnią występującą na terenie objętym wnioskiem, nie przekracza natomiast maksymalnej wielkości powyższych parametrów. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekracza o 11% średnią wartość. Szerokość elewacji frontowej przekracza wartość średnią o 5 m. W zakresie wysokość rozbudowanej części nie przekracza wysokości gzymsu dachowego tj. 4,5m charakterystycznych dla zespołu zabudowy położonego przy ul. [...] oraz wysokości kalenic charakterystycznych dla całego obszaru. Natomiast o ok. 1,4 m przekracza wysokość niższych części sąsiednich budynków usytuowanych w granicach lub od strony granic, w których mieszczą się przedsionki czy garaże. Zdaniem organu powyższe odstępstwa są dopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wpłyną negatywnie na zabudowę sąsiednią. Umożliwią one natomiast realizację budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 210 m2, który swoimi gabarytami nawiąże do największych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Ponieważ w terenie analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 207m2, takie odstępstwo uznano za uzasadnione. Jak wyjaśniono, przy dopuszczeniu powyższego rozwiązania istotnym jest zastosowanie obniżenia części rozbudowy (szczególnie w pasie zbliżenia do granicy z działką nr [...] do wysokości 1,4 m) i ograniczenie wysokości do wartości maksymalnie wynoszącej 4,4 m. Rozbudowywany budynek dzięki takiemu rozwiązaniu będzie posiadał zróżnicowaną formę, która nie zdominuje otoczenia. Zachowana linia gzymsu dachowego zdaniem analizującego jest kluczowa dla dopuszczenia nieznacznego przewyższenia niższych sąsiednich części budynków. Organ zwrócił również uwagę, że z dyspozycji § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczą one wyłącznie: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczanych na zasadach ogólnych dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zmiana ani parametrów dotyczących wysokości kalenicy czy gzymsu dachowego, stąd konieczność rozpoznania w zakresie wysokości niższej dla części rozbudowanej na specjalnych zasadach. Dopuszczone odstępstwo zostało uzasadnione koniecznością zachowania odpowiedniej, spójnej formy budynku, która nie będzie godzić w zastany stan rzeczy. Jako mające znaczenie uznano również ograniczenia związane z kształtowaniem innych parametrów obiektu np. wprowadzenie cofnięcia z linii zabudowy rozbudowywanych części, zastosowanie dachu płaskiego w niższych częściach, konieczność spełnienia wymagań m.in. dotyczących przesłaniania i zacieniania. Wskazano, iż w praktyce, po weryfikacji uwarunkowań technicznych, może się okazać, że wartości określone jako maksymalne ulegną zmniejszeniu. Nie mniej nawet te maksymalne wartości pozwolą na harmonijne wpisanie obiektu w zastany kontekst.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej wyjaśniono, że cofnięcie z linii obowiązującej pozwoli wyeksponować powtarzalną główną bryłę budynku. Analiza ukształtowania zabudowy mieszkaniowej usytuowanej po północno-wschodniej stronie ul. [...] wskazała na zasadność wprowadzenie na załączniku graficznym maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 21 m od frontowej granicy działki, na przedłużeniu elewacji ogrodowej istniejącego na działce położonej przy ul. [...] budynku mieszkalnego. Ograniczy ona zabudowę w głębi działki wnioskowanej oraz zachowanie strefy ogrodu ukształtowanej na tych samych zasadach jak w przypadku sąsiednich posesji.

Odnosząc się do lokalizacji planowanej rozbudowy wyjaśniono, że analiza urbanistyczna zabudowy położonej wzdłuż ul. [...] wykazała, że części budynków, takich jak garaże, sytuowane są w granicach działek (ul. [...]). Głębokość ich sytuowania w granicy czy znacznym zbliżeniu do niej wynosi od kilku do ok. 10 m (ul. [...]). Wyjaśniono, iż z uwagi na kontrowersje, jakie budzi lokalizacja rozbudowy w granicy z działkami w oparciu o treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, lokalizacja ta ustalana jest wyłącznie w formie dopuszczenia, odstąpiono w tym przypadku od rozstrzygania w tej kwestii, uznając, ze specyfika zamierzenia jakim jest rozbudowa winna być w ramach ew. odstępstw rozstrzygnięta na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Dopiero wtedy zbadanie przesłaniania, zacieniania, uwarunkowań związanych z ochroną przeciwpożarową, nie analizowanych na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, pozwolą jednoznacznie rozstrzygnąć lokalizację rozbudowy względem granic.

Prezydent Miasta P. odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów wskazał, że prowadzone uprzednio postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie stanowiło przeszkody uniemożliwiającej dokonanie oceny wniosku złożonego w lipcu 2007 r. Okoliczność powyższa również nie przesądza o konieczności wyłączenia pracownika, który brał udział w uprzednio prowadzonym postępowaniu, zaś sama analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną. Organ odniósł się również w sposób szczegółowy do pozostałych zarzutów oraz wyjaśnił, że za stronę postępowania nie mogła być uznana A. K., gdyż nie przedłożyła żadnego dokumentu wskazującego, aby miała tytuł prawnych do działki nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. oraz A. H.

Odwołujący R. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania w pierwszej kolejności podniesiono, że na wniosek I. i K. K. zostało uprzednio wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, w zakresie inwestycji nieznacznie różniącej się od inwestycji objętej wnioskiem z lipca 2011 r. Wobec faktu, że pierwsze z wszczętych postępowań jeszcze się nie zakończyło, obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jak podniesiono, brak było podstaw prawnych do równoległego prowadzenia dwóch postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy złożonych przez tą samą osobę – I. K. (tożsamość po stronie wnioskodawcy). Zdaniem skarżącego organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie dopuścił się również naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż w obu sprawach decyzje wydała ta sama osoba. Skarżący wskazał również na sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji organu I instancji, a jej uzasadnieniem bowiem w sentencji dopuszczono możliwość usytuowania planowanej inwestycji w granicy, lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odstąpiono od rozstrzygania powyższej kwestii. Tym samym nie wiadomo, czy organ dopuścił możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy, czy też odmówił usytuowania przyjęcia takiego rozwiązania, przy czym, jak podniesiono, dopuszczenie możliwości lokalizacji inwestycji w granicy nie znajduje uzasadnienia. Skarżący wskazał na różnice w szerokości nieruchomości pomiędzy mapami załączonymi do zaskarżonej decyzji, a mapami załączonymi do uprzednio prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącego rozbieżności te powinny zostać wyjaśnione, bowiem mapa na podstawie której dokonuje się ustaleń stanu faktycznego musi być rzetelnie wykonana i odzwierciedlać stan faktyczny. Skarżący zarzucił organowi I instancji samowolne dopuszczenie możliwości realizacji rozbudowy w granicy z jego działką. W odwołaniu zakwestionowano również ustalenia w zakresie przyjętych maksymalnych parametrów nowej inwestycji w zakresie elewacji frontowej (przekroczenie wartości określonych w § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które spowoduje zburzenie istniejącego ładu przestrzennego), wysokości górnej krawędzi elewacji dla części rozbudowy (przekroczenie wartości określonych w § 7 powołanego powyżej rozporządzenia) oraz powierzchni zabudowy. Skarżący podniósł, że dopuszczenie realizacji inwestycji spowodowałoby przełamanie charakteru architektonicznego ul. [...] i [...] oraz przyczyniłoby się do naruszenia wyrażonej w art. 61 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Zakwestionowano również powołanie się przez organ I instancji na zabudowę istniejącą na ulicy [...] wskazując, że w istocie składa się ona z dwóch działek oraz podniesiono, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ pominął interesy stron postępowania, uznając zasadność wniosku inwestora. Wskazano wreszcie na zarzuty naruszenia ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego polegających na nieprzeprowadzeniu wszystkich dowodów oraz nie informowaniu skarżącego o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W rozwinięciu odwołania (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r.) skarżący podniósł, iż w decyzji nie uwzględniono modyfikacji wniosku przez inwestora, który w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. zdecydował się na realizację inwestycji w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego. Zdaniem odwołującego w decyzji dopuszczono posadowienie planowanej rozbudowy bezpośrednio w granicy z jego działką lub w odległości 1,0 m od niej, co jest niezgodne z parametrami wskazanymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odwołujący A. H. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę decyzji i ustalenie, że na granicy z działką przy ul. [...], której jest właścicielem, może zostać wybudowany garaż o wysokości ok. 2,5 m. Odwołujący podniósł, że taki wariant inwestycji inwestor z nim uzgodnił. Podniósł ponadto, że na ulicy [...] nie ma tak wysokiej zabudowy, jaką inwestorka zamierza zrealizować, co wynika z analizy urbanistycznej. Zabudowa na granicy z działkami sąsiednimi w oparciu o rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. ma charakter wyjątkowy, a w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego odstąpiono od ogólnych uregulowań w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazano, że w postępowaniu przed organem I instancji w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, iż planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Powtórzono wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej uznając, że wskazują one na możliwość ustalenia przyjętych parametrów linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu. Zdaniem Kolegium analiza przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ I instancji wyczerpująco uzasadnił dopuszczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 35% oraz szerokości elewacji frontowej maksymalnie 15,5 m uznając, że nie wpłynie to negatywnie na zabudowę sąsiednią.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących bocznej linii zabudowy, lokalizacji zabudowy w granicy z działką oraz zacieniania, Kolegium wskazało, że przy ustalaniu warunków zabudowy linię zabudowy wyznacza się jedynie od frontu działki. Wskazano również, że kwestia prawidłowego usytuowania budynku od strony sąsiednich działek budowlanych będzie przedmiotem rozważań organów na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie zaś wielkości, które ustalone zostały jako odstępstwo od średniej, należycie uzasadnił przyjęte rozstrzygniecie, spełniając warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie Kolegium wyjaśniło, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy może złożyć każdy, w tym także każdy z małżonków odrębnie, nawet jeśli pozostają oni w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej (współwłasność łączna). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest istotne, jakim prawem do nieruchomości legitymuje się osoba występująca z takim wnioskiem, może to być osoba, która nie ma żadnych praw w stosunku do nieruchomości, co więcej wniosek taki można złożyć bez zgody osób, które takimi prawami się legitymują: a mianowicie bez zgody właściciela, czy użytkownika wieczystego nieruchomości. Dlatego też brak jest podstaw prawnych, aby łączyć postępowania wszczęte odrębnie na rzecz osób pozostających w związku małżeńskim, jeżeli złożyli oni odrębne i samodzielne wnioski, nawet jeżeli ich przedmiot był podobny. Fakt pozostawania w małżeństwie nie zmienia i nie odbiera legitymacji do samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania warunków zabudowy, jak również nie ogranicza ich zdolności do dokonywania czynności prawnych z nim związanych. W konsekwencji za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W przywołanych przez odwołującego R. K. postępowaniach wnioskodawcami były dwie różne osoby i zakres ich wniosków różnił się dlatego brak jest przesłanek, aby traktować obie sprawy jako prowadzone w tej samej sprawie. Za niezasadny uznano również zarzut wadliwości załączonej mapy ewidencyjnej, wskazując, że obrazuje ona w sposób prawidłowy linię rozgraniczającą teren inwestycji. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji co prawda zawiera oznaczenia wykraczające poza postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, jednakże wobec ukazania obligatoryjnego składnika decyzji o ustalenie warunków zabudowy - linii rozgraniczających terenu inwestycji, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium załącznik ten został sporządzony na fragmencie mapy w odpowiedniej skali – mapa zasadnicza w skali 1:500, której oryginał stanowi kartę nr 9 akt sprawy organu I instancji.

R. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzona analiza urbanistyczna spełnia wymogi wymienionego rozporządzenia, art. 24 §1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do jego zastosowania, art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 107 §1 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez ustalenie obiektywnego stanu faktycznego, niezgodność uzasadnienia decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, niezgodność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, art. 77 §1 kpa i art. 78 §1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji niezgodnej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z pominięciem wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego oraz nierozpoznanie w całości twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu i pominiecie tych kwestii w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi powtórzono i rozwinięto argumentację przytoczoną na etapie postepowania administracyjnego. Podkreślono, że wykonaniu w dalszym toku procesu inwestycyjnego podlegać będą warunki ustalone w sentencji decyzji, a nie rozważania zawarte na stronie 10 uzasadnienia decyzji. Powtórzono zarzut, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, nieprecyzyjna i niezrozumiała. Zdaniem skarżącego skoro w decyzji dopuszczono szerokość elewacji 15,5 m, to wobec ustalonej w postępowaniu szerokości działki przy ul. [...] wynoszącej 16,5 m, w istocie dopuszczono zabudowę na granicy nieruchomości. Twierdzenia organu odwoławczego, iż organ I instancji nie przesądził o lokalizacji nowej zabudowy w granicy z żadną z działek są zatem błędne i niezgodne z treścią zaskarżonej decyzji. Dopuszczając możliwość zabudowy w granicy z działkami przy ul. [...] organ nie wyjaśnił motywów takiego rozstrzygnięcia i nie wykazał w oparciu o jakie argumenty i dane taką zabudowę uznał za możliwą.

Skarżący wskazał, iż we wcześniejszym postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] przyjęto, że szerokość działki inwestora wynosi 17 m, natomiast w zaskarżonej decyzji przyjęto 16,5 m podczas, gdy z załączonej do decyzji mapy wynika, że szerokość tej samej działki wynosi 16,91 m. Gdyby okazało się, że przedmiotowa działka ma szerokość 17 m, możliwa była realizacja zamierzenia w oddaleniu od działki skarżącego o 1,5 m.

Skarżący zarzucił, że organy obu instancji pominęły kwestię sporządzenia pierwotnej analizy urbanistycznej z dnia [...] lipca 2011 r. oraz sporządzonego na jej podstawie projektu decyzji, w którym wskazano, iż ma zostać zachowana odległość zabudowy 1,5 m od granicy jego działki. Organ I instancji z niezrozumiałych względów i samowolnie zmienił to rozstrzygnięcie zezwalając na zabudowę bezpośrednio na granicy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzić wnioskowane przez niego dowody, co pozwoliłoby ustalić, że w obszarze analizowanym nie występuje tendencja do zagęszczania zabudowy, co mogłoby uzasadniać zwiększenie dla wnioskodawcy wszystkich współczynników zabudowy. Skarżący podkreślił, że wszystkie budynki na ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] budowane były w zasadzie na podstawie jednego projektu o takiej samej bryle architektonicznej, tworzącej spójną całość, co zostało do dziś zachowane. Wskazana w decyzji szerokość zabudowy na całej szerokości działki inwestora spowoduje zburzenie tego charakteru. Na sąsiednich nieruchomościach nr [...] i [...] budynki mają otwory okienne od strony działki inwestora i naprzeciwko tych okien dopuszczono posadowienie ścian o wysokości 4,4 m, co świadczy o arbitralności rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie wyjaśnił, czy w obszarze analizowanym zabudowa w granicy jest elementem ładu przestrzennego, czy następstwem indywidualnego skorzystania z odstępstw od ogólnych zasad sytuowania obiektów względem granic działek. Podniesiono, ze ulice [...] i [...] mają odmienny charakter architektoniczny, co uwzględniono w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, nie przewidując zabudowy szeregowej i zwartej. Dopuszczenie zabudowy na podstawie zaskarżonej decyzji sprawi, że nieruchomości przy ul. [...][...],[...] i [...] utworzą zwartą całość. Całkowicie pominięto charakter zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Polemizując z przytoczoną w zaskarżonej decyzji argumentacją o braku podstaw do wyłączenia pracownika, który sporządzał projekt decyzji wydanej na wniosek K. K. skarżący odwołał się do wyroku TK z 15.12.2008 r. sygn. P 57/2007 i podniósł, że podstawy do wyłączenia w tym przypadku były oczywiste. Wskazał, iż wniosek I. K. w istocie niewiele różnił się od wniosku K. K., a zmiana wniosku miała charakter kosmetyczny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Kolegium podkreśliło, że sprawa dotyczy rozbudowy i przebudowy już istniejącego budynku, nie zaś powstania nowego. Z przepisu art. 54 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie, co zostanie dokonane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Okoliczność, że w innym postępowaniu ustalono inną szerokość frontu działki inwestora nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Kolegium nie ma obowiązku badania akt postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej działki w sytuacji, gdy zgromadzony w konkretnej sprawie materia dowodowy pozwala zweryfikować ustalenia organu I instancji. W tym przypadku mapa użyta do przeprowadzenia analizy spełnia kryterium przewidziane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący R. K.i wniósł o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że K. i I. K. złożyli kolejny, trzeci wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, tym razem w wersji możliwej do przyjęcia przez skarżącego. Jest zatem szansa na polubowne zakończenie wszystkich spraw, czemu skierowanie sprawy na drogę mediacji może służyć.

Pismem z dnia [...] stycznia 203 r. wniosek poparł uczestnik postępowania A. H., a pismem z dnia [...] lutego 2013 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosku nie poparło.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania I. K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację przytoczoną w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że w sprawie procedowano na aktualnej mapie zasadniczej, aktualizacja została dokonana przez inż. geodetę i zgłoszona do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Podniesiono, iż w zaskarżonej decyzji organu I instancji nie ma mowy o umiejscowieniu inwestycji na granicy nieruchomości położonej przy ul. [...]. Planowana inwestycja w istocie przeprowadzana będzie w oddaleniu od granic sąsiednich nieruchomości. Uczestniczka postępowania w dniu [...] lipca 2011 r. dokonała korekty wniosku, co organ I instancji uwzględnił. Podniesiono, że w świetle art. 63 ust.1 u.p.z.p. możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. Załączając fotografie nieruchomości przy ul. [...] podniesiono, że organy ustalające warunki zabudowy zasadnie przyjęły, że planowana rozbudowa nie naruszy zasad ładu przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r. Sąd na posiedzeniu niejawnym oddalił wnioski skarżącego R. K. oraz uczestnika postępowania A. H.

Pismem procesowym z dnia [...] maja 2013 r. skarżący R. K. ponownie wskazał, że na mapie stanowiącej załącznik i integralną część zaskarżonej decyzji szerokość działki inwestora została ustalona na 16,5 m. Zarzucił ponadto, że pełnomocnik uczestniczki postępowania podał nieprawdziwe dane dot. lokalizacji budynków na nieruchomościach przy ul. [...] i [...]. Na dowód, iż zabudowa nie jest w granicy działek, załączył 4 fotografie.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 maja 2013 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponowił wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie wniosku oraz skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd postanowieniem oddalił zgłoszony do protokołu wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz.U z 2012 r. poz. 270). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd sposób zabudowy i zagospodarowania danego terenu określony zostaje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który także w rozpatrywanym przypadku stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wskazując:

– w § 1 na potrzebę ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu,

– w § 3 na konieczność wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem obszaru analizowanego, z zaznaczeniem jego granic na kopii stosownej mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu wskazanej wyżej działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Postanowienia § 5 rozporządzenia stanowią zaś, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a § 6 określa, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Równocześnie, w obu ostatnio wymienionych przepisach normodawca stwierdził, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Prezydenta Miasta ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy oraz ustalenia wymienione w § 1 rozporządzenia.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Strona skarżąca wywodzi, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony przesądził o lokalizacji planowanej zabudowy w granicy z działką nr [...], naruszając tym samym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem "zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie" (por. między innymi wyrok NSA z 28.VIII.2008 r. II OSK 1533/07 i wyrok NSA z 19.XII.2008 r. II OSK 1684/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki, nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W badanym przypadku teren analizowany zakreślony został na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy. Mapa ta w opinii Sądu spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (§ 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), obejmuje teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500. Na mapie tej wykreślono linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa opatrzona jest klauzulą, wskazano numer pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazano datę zaewidencjonowania. Jej aktualność na dzień 8 lipca 2011 r. poświadczył pracownik Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. Mapa ta spełnia zatem wymogi wskazane przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Na potrzeby analizy i wyznaczenia obszaru analizowanego uprawniony architekt przyjął zaznaczoną na tejże mapie szerokość działki nr [...] – wartość 16,5m. Obszar analizowany wyznaczony został jako okręg o promieniu 50 m, a więc w odległości nieznacznie większej, aniżeli trzykrotna szerokość tak określonego szerokości frontu tej działki (49,5m). Strona skarżąca wskazuje, iż na kopii mapy zasadniczej, którą inwestorka załączyła do wniosku oraz na kopii mapy która stanowi załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, określona została inna szerokość frontu działki inwestora – wartość 16,91m. W oparciu o taką szerokość działki nr [...] inwestorka przedłożyła wraz z wnioskiem schemat planowanej rozbudowy. Skarżący wywodzi, iż w przypadku tej większej wartości inwestor realizowałby inwestycję w większym oddaleniu od granicy jego działki, aniżeli przyjęto ustalając warunki zabudowy. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, bowiem ustalając warunki zabudowy organ I instancji nie przesądził o możliwości realizacji zamierzenia w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, o czym świadczą sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji oraz argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu. W sentencji tej decyzji dopuszczono zabudowę według maksymalnych wskazanych parametrów, jednocześnie wyjaśniając, że lokalizacja rozbudowy przesądzona zostanie na etapie pozwolenia na budowę, przy spełnieniu wymogów określonych wyżej powołanym rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji powtórzono ten zapis, wyjaśniając z jakich względów odstąpiono od rozstrzygania w tej kwestii. Taki sposób sformułowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika z istoty tej instytucji i jest zgodny z aktualną linią orzeczniczą NSA, którą skład rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2065/10 Lex nr 1121197). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle wymogu zachowania ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08 wyraził aktualny w realiach niniejszej sprawy pogląd: "Jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. Tym samym należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, co może mieć wyraz opisowy i graficzny, w tym ostatnim przypadku poprzez wyrysowanie konturów budynku".

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15), z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707 i z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, niepubl.). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W każdym z etapów procesu inwestycyjnego organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. To w tym postępowaniu rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa, przeprowadzane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 54 u.p.z.p., który ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o zabudowie, wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Z tych względów nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 30 listopada 2011 r. rozstrzygnięto, i to w sposób wiążący organ architektoniczno-budowlany, o lokalizacji spornej zabudowy w zbliżeniu do granicy z działkami nr [...] i [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd na posiedzeniu niejawnym oraz na rozprawie oddalił wnioski skarżącego R. K. oraz uczestnika postępowania A. H. o skierowanie sprawy do mediacji. Uzasadniając zgłoszone wnioski zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania argumentowali, iż mediacja może doprowadzić do takiego skorygowania wniosku przez inwestora, aby możliwe było odsunięcie inwestycji od granic ich działek. Skoro, co wyżej wykazano, na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy kwestia ta nie jest przesądzana, przeprowadzenie mediacji Sąd uznał za niecelowe. Zdaniem Sadu za uznaniem niecelowości przeprowadzenia mediacji w rozpatrywanym przypadku przemawia charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz wydanej w tym przedmiocie decyzji, jak również fakt, że właściciele działki nr [...], I. i K. K., kilkakrotnie zmieniali koncepcję rozbudowy, a kolejny ich wniosek jest aktualnie rozpatrywany przez organ I instancji (co skarżący podniósł w uzasadnieniu swojego wniosku). Wydając pierwsze z postanowień oddalających zgłoszone w tym zakresie wnioski Sąd miał nadto na uwadze, iż wniosek uczestnika postępowania zgłoszony został po doręczeniu mu zawiadomienia o wyznaczonym terminie rozprawy, jak również brak poparcia wniosku przez organ. Natomiast wydając postanowienie na rozprawie Sąd nadto miał na uwadze, że wniosek skarżącego nie został poparty przez pełnomocnika inwestorki.

Jak wyżej podniesiono, analiza urbanistyczna sporządzona została na prawidłowej mapie, przez uprawnioną osobę (architekta), który w oparciu o posiadaną wiedzę określił parametry istotne dla przeprowadzenia analizy. Na potrzeby analizy wyznaczono obszar analizowany w granicach którego ujęto wszystkie nieruchomości, które miały znaczenie dla ustalenia wskaźników, o jakich mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., w tym ujęto nieruchomości, na których zabudowa znalazła się w granicach tego obszaru. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma służyć ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nieruchomościach występujących w jego granicach, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też dla oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (tak Z. Niewiadomski (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, wydanie 6., Nb 2). Dopuszczenie możliwości realizacji planowanej inwestycji nastąpiło w odniesieniu do zasad ładu przestrzennego.

Proponowaną przez inwestora rozbudowę organ przeanalizował w odniesieniu do nieruchomości położonych w granicach wyznaczonego na te potrzeby obszaru. Na obszarze tym odnotowujemy występowanie budynków w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej. Teren objęty wnioskiem inwestora – działka nr [...], zabudowany jest budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym z dobudowanymi do bryły budynku: garażem od strony działki nr [...] oraz werandą od strony działki nr [...]. Wnioskowana inwestycja, polegająca na rozbudowie tego budynku, ma obejmować rozbudowę garażu scalonego z budynkiem od strony zachodniej części działki, wejście do budynku od wschodniej strony działki oraz podpiwniczony taras od strony części ogrodowej (północno - wschodniej). Budynek po rozbudowie wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze, co w sposób jasny i wyczerpujący wykazano w wynikach analizy i co w opinii Sądu zostało prawidłowo ocenione w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

W konsekwencji tych zmian wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zwiększy się z 19% do 35 m2, przy średnim poziomie tego wskaźnika na analizowanym obszarze 24%. Dopuszczono realizację zabudowy o szerokości elewacji frontowej max 15,5m przy średniej szerokości elewacji w obszarze – 10,5m. Tak określone parametry inwestycji uzasadniono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie możliwości wyznaczenia tych wskaźników w wartościach odbiegających od średnich wartości, zgodnie z §5 ust. 2 i §6 ust. 2 tego aktu jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy rozwiązanie takie ma oparcie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Zważywszy na zakres tych odstępstw oraz występowanie w obszarze analizowanym obiektów o zbliżonych parametrach Sąd nie znalazł podstaw, aby ocenę tę zakwestionować. W rozpatrywanym przypadku autor analizy logicznie i wyczerpująco wyjaśnił, opierając się na poczynionych ustaleniach, którym dał wyraz w opracowanych na potrzeby analizy tabelach, z jakich przyczyn przyjęte odstępstwa nie naruszą ładu przestrzennego. Uwzględniające wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w analizie, a następnie w decyzji organu I instancji wyjaśniono jakie rozwiązania architektoniczne pozwolą ład ten zachować. Zastosowano odsunięcie planowanej zabudowy od frontu ulicy (zgodnie z § 3 ust. 1 (§ 4) rozporządzenia, zróżnicowanie wysokości obiektów.

Zaznaczyć należy, iż punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji w pierwszej kolejności jest zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko wzdłuż ul. [...], jak wywodzi strona skarżąca. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy. W ocenie Sądu odnosząc planowaną rozbudowę do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy [...] także nie sposób uznać, iż w tak zawężonym obszarze realizacja planowanej rozbudowy naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Naruszenie tej zasady skarżący w pierwszej kolejności upatrują w przyjętej przez inwestora architektonicznej koncepcji rozbudowy budynku, która zakłada budowę garażu oraz wejścia do budynku o innych parametrach, aniżeli obiekty te obecnie posiadają. Odnosząc się do przytoczonej w skardze argumentacji, iż w wyniku realizacji tej koncepcji zostanie naruszona "bliźniaczość" zabudowy w tym rejonie, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1684/07 (dostępnym w Internecie – na stronach internetowych NSA – orzecznictwo), zgodnie z którym pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących, a pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości położonych wokół tej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, tj. takich, które tworzą pewną urbanistyczną całość. Tożsame stanowisko wyrażono w wyroku NSA 18.04.2007 r. II OSK 657/06 LEX nr 322451 oraz w wyroku z dnia 4.12.2008 r. sygn. akt II OSK 957/08 (niepublikowany). Jak wynika z analizy funkcji przy ul. [...] zlokalizowane są budynki mieszkaniowe jednorodzinne. Do brył budynków dostawione są werandy oraz garaże. Garaże wkomponowane są także w bryłę budynków, lokalizowane są również w granicach działek, tak jak i budynki gospodarcze (m.in. dz. nr [...], nr [...], nr [...]). Powyższe dokumentują załączone zostały do akt administracyjnych sprawy mapy oraz zdjęcia, które podlegały ocenie organów obu instancji.

Organy w niniejszej sprawie dokonały odpowiednio wnikliwej analizy w zakresie kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję w odniesieniu do działek sąsiednich w prawidłowym, szerokim rozumieniu tego pojęcia. Ustalenia te spełniają zarazem wymogi z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, jak i znajdują odpowiedni wyraz z uzasadnieniach wydanych decyzji. Organ I instancji szczegółowo opisał wymogi poszczególnych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie i określenie poszczególnych wymogów dla planowanej rozbudowy, uznając, że planowana inwestycja nie narusza zasad "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym co do ustaleń stanu faktycznego, jak i oceny materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się w dzianiu organów uchybienia w takim zakresie, który mógłby rzutować na wynik sprawy, jak i ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w niniejszym postępowaniu.

Sąd w całości podzielił stanowisko Kolegium, iż A. K., jako nie posiadającej tytułu własności do działki nr [...], nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym zarzut podnoszony w skardze jest w tym zakresie całkowicie nieuzasadniony. Wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjęto brak podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z opracowaniem analizy i projektu decyzji przez pracownika, który brał czynny udział we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym z wniosku I. i K. K. Również procedowanie nad wnioskiem I. K. w sytuacji, gdy wcześniej złożyła inny wniosek wraz z mężem, było uprawnione. Prawidłowo organy obu instancji wskazały, iż każdy z małżonków ma prawo do samodzielnego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy. Do potencjalnych inwestorów należy przy tym wybór, który wariant zdecydują się realizować. W tym samym czasie w obrocie prawnym może pozostawać kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne ma inny charakter, aniżeli postępowanie cywilne, a rzeczą organu administracji jest rozpatrzenie wniosku strony, o ile wniosek spełnia wymogi formalne.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, iż również uzasadnienie zaskarżonych decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 §3 kpa. Zarówno w analizie tekstowej, jak i w załączniku graficznym organ I instancji wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, opisał je i ocenił sposób ich zagospodarowania, porównując przyjęte nieruchomości do planowanej inwestycji. W konsekwencji uznać należało, iż rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo uznały, iż w sprawie spełnione zostały wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, co oznacza, iż prawidłowo ustalono dla niej warunki zabudowy.

Projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (zaświadczenie o wpisie aktualne na dzień wydania decyzji), a w toku postępowania stronom zapewniono czynny w nim udział.

W ocenie Sądu organy prawidłowo określiły wymagania przestrzenne wnioskowanej rozbudowy. Parametry i cechy przebudowanego i rozbudowanego budynku jednorodzinnego w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zostały przyjęte w sposób zgodny z przepisami § 3-8 powoływanego wcześniej rozporządzenia, co wynika z treści analizy i tabelarycznych zestawień cech przestrzennych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisu § 9 wskazywanego aktu wykonawczego ani art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. odpowiada prawu. Skoro Sąd nie doszukał się w dzianiu organów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie było podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.