Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 177/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], zajętego pod część ulicy [...] w [...].

Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej.

Ulic [...] w [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz.U. Nr 42 poz. 205) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przekazana została Powiatowi [...] za protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1999 r.

Część powyższej drogi w dacie 31 grudnia 1998 r. miała być zlokalizowana m.in. na położonej w [...] w obrębie [...], działce nr [...] (wchodzącej wówczas w skład działki nr [...]), stanowiącej własność [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (KW nr [...]).

Wnioskiem z 20 czerwca 2012 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], przez Powiat [...] własności tej nieruchomości.

W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności ww. nieruchomości, jako zajętej drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, organy oceniły, że zostały spełnione wymienione tym przepisem przesłanki, dotyczące zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] drogą publiczną (ul. [...]), braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności i publicznoprawnego władania nieruchomością. Ulica [...] miała bowiem w powyższej dacie status drogi publicznej, a nieruchomość na której była ona zlokalizowana stanowiła własność prywatną.

W odniesieniu do przesłanki zajęcia nieruchomości drogą, organy powoływały się na dowód z mapy dla celów prawnych wraz z wykazem zmian gruntowych gruntów sporządzonej przez geodetę uprawnionego T. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 kwietnia 2010 r. pod nr [...], gdzie w uwagach zamieszczonych przy tabeli z wykazem powierzchni zawarto zapisy: "(...) dz. [...] o pow. [...] ha i dz. [...] o pow. [...] ha stanowiących cz. ul. [...]", oraz "Wykazane na niniejszej mapie granice działki [...], [...] i [...] są zgodne ze stanem ich zajętości pod drogi publiczne w dn. 31.12.1998 r." W ich ocenie z treści tej mapy jednoznacznie wynika, że działka nr [...], była w ww. dacie zajęta pod drogę. Minister podkreślał przy tym, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku , Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r. I OSK 2/12, że opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Dokumentację taką geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy .

Jeśli chodzi o przesłankę publicznoprawnego władania nieruchomością odwoływano się do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] lutego 1999 r., przekazującego Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] m.in. ul. [...], mającego - jak wskazał m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05 - walor dokumentu urzędowego, określającego stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Przywołano ponadto metrykę ul. [...], sporządzoną 31 grudnia 1996 r., z której treści wynika, że w latach 1996-98 dokonano przeglądów stanu technicznego przedmiotowej drogi, w trakcie których ustalono, że ul. [...] wyposażona była w nawierzchnię asfaltową oraz chodnik z płyt z betonu cementowego. Wskazano nadto na zlokalizowanie w pasie ul. [...] m.in. sieci wodociągowej, telekomunikacyjnej, energetycznej ziemnej i napowietrzna oraz sieci gazowej, których istnienie w tym obszarze potwierdza zarówno Starosta [...] w piśmie 20 czerwca 2012 r. oraz mapa w skali 1:500 obrazująca stan zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia terenu. W kontekście tych elementów infrastruktury technicznej Minister zauważał, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy – w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) - do zadań własnych gminy. Zatem wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością

Odnosząc się natomiast do podnoszonych na etapie postepowania odwoławczego przez spółkę [...] argumentu, iż to jej pracownicy teren działki nr [...] (stanowiący 31 grudnia 1998 r. nieutwardzony pas ziemi porośnięty zaroślami i krzewami) utrzymywali w należytym porządku, Minister zauważał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Powiatu [...], tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii [...] sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z:

a) przesłuchania strony skarżącej,

b) przesłuchania S. D., K. K., G. C., a także:

c) niewłączenie do niniejszego postępowania porozumienia zawartego przez Zarząd Miasta i Gminy [...] ze skarżącym 12 stycznia 1999 r.,

d) niewłączenie do niniejszego postępowania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 7 stycznia 2013 r.

- co doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy;

2. art. 7 w zw. z art. 89 oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo iż zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy korzystając z wszelkich źródeł dowodowych, w tym z przesłuchania skarżącego i przesłuchania S. D., K. K., G. C., które to dowody miały być przeprowadzone na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy;

3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz na załatwieniu sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie w czyim władaniu znajdowała się przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz, że nie była zajęta pod drogę publiczną;

4. art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym, na który wskazywał skarżący w odwołaniu i w toku postępowania przed organem I instancji, oraz przez pominięcie części materiału dowodowego w postaci decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 7 stycznia 2013 r., porozumienia zawartego przez Zarząd Miasta i Gminy [...] ze skarżącym z 12 stycznia 1999 r., czy też nieprzeprowadzenie dowodów, które wskazywał skarżący w odwołaniu;

5. art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż mapa sporządzona w niniejszej sprawie przez geodetę jest niepodważalnym dowodem i brak jest podstaw, aby odmówić jej wiarygodności, w sytuacji gdy każdy dowód dopuszczony przez organ podlega swobodnej a nie dowolnej ocenie organu, a także w sytuacji gdy art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu, a skarżący zgłosił szereg dowodów na obalenie dokumentu, których organ nie przeprowadził, a tym samym uniemożliwił stronie obalenie domniemania zawartego w art. 76 § 1 k.p.a.;

6. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym w sposób nienależyty zostały uzasadnione przesłanki wydanej decyzji oraz braku wykazania z jakich powodów organ nie przeprowadził dowodów i nie obdarzył wiarygodnością dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., w sytuacji gdy była ona wadliwa.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo że w sprawie brak było do tego przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości skarżącego.

W obszernych motywach skargi wywodzono, że na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną. Stanowiła bowiem wówczas nieutwardzony pas ziemi oraz była porośnięta krzewami i zaroślami, na którym za pomocą własnych pracowników spółka dokonywała porządków i wycinek. Taki stan utrzymywał się zaś do 2013 r. Sam więc fakt, że ulica [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, nie jest wystarczający do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności działki nr [...]. Skarżąca odwoływała się przy tym do ocen prawnych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. w sprawie I SA/Wa 1863/16, uchylającym decyzje stwierdzające nabycie z mocy prawa należącej do skarżącej sąsiedniej działki nr [...], która także wedle organów miała być zajęta pod drogę publiczną - ul. [...].

Mając z kolei na uwadze, iż pojęcie "władania nieruchomością" w rozumieniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oznacza pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym, wywodziła, że o władaniu przez nią (a nie Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) w dniu 31 grudnia 1998 r. świadczy również porozumienie zawarte z Zarządem Miasta i Gminy o wyrażeniu zgody przez spółkę na pozostawienie wybudowanego wodociągu na działce nr [...] bez odszkodowania. Gdyby bowiem nieruchomość faktycznie pozostawała we władztwie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wyrażanie zgody przez nią byłoby zbędne, a Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego dokonywałyby czynności bez akceptacji właściciela nieruchomości. Wobec czego uznawała, że złożone przez nią do akt sprawy porozumienie przeczy także wystąpieniu w sprawie przesłanki władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Organy zaś nie wykazały kiedy na działce nr [...] został zbudowany chodnik, oraz w jaki sposób urządzona była ona w dacie 31 grudnia 1998 r. i w jaki sposób była użytkowana. Bezsprzecznym jest bowiem, iż dopiero w 2012 r. wybudował na niej chodnik, co oznacza, iż wcześniej w żaden sposób nie korzystał z niej. Nie mógł także jej odśnieżać, oczyszczać po zimie czy remontować, gdyż nieutwardzony pas ziemi porośnięty krzewami i zaroślami nie mógł być władany w ten sposób. Skarżący okoliczność tę podnosił w toku postępowania administracyjnego, na dowód czego zgłaszał również dowody, których jednak organ nie przeprowadził, a do samych twierdzeń strony w żaden sposób się nie odniósł.

W tym stanie rzeczy wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych była regulacja zastanych stanów faktycznych (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r. I OSK 248/08, Lex nr 537318). Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny.

Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, a czego skądinąd skarżąca spółka nie kwestionuje, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak, na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w [...] stanowi drogę publiczną – pierwotnie wojewódzką, a od 1 stycznia 1999 r. powiatową, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że obecna działka nr [...], wchodząc w ww. dacie w skład działki nr [...], stanowiła własność prywatną. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, tj. rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...) oraz odpisie z księgi wieczystej nr [...] i wykazie zmian gruntowych.

Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posadowiona była w obszarze aktualnej działki nr [...] i czy w konsekwencji działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego, jako zarządcy drogi. Skarżący bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony.

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się ww. przepis, determinuje – jak zresztą trafnie zauważa organ- stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi), poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p. Powyższe okoliczności stanu faktycznego bezwzględnie odnosić się muszą do stanu istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Muszą one przy tym znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Zważyć bowiem należy, że przesłanki wymagane przepisem w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku zaś postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny.

Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy zebrane w sprawie materiały tych okoliczności w sposób wystarczający i przekonujący nie potwierdzają. Przede wszystkim za dowód urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w granicach działki nr [...] przedmiotowej drogi nie sposób uznać, jako uczynił to Minister, wyłącznie sporządzonej 15 stycznia 2010 r. przez uprawnionego geodetę mapy dla celów prawnych, na której wyznaczono granice nowoutworzonych działek w granicach dotychczas istniejących działek nr [...] i [...] uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], gdzie w uwagach zawarto adnotację wskazującą, że m.in. granice działki nr [...] są zgodne ze stanem zajęcia pod drogę publiczna na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentu tego, sporządzonego co do zasady w innym celu niż zobrazowanie granic drogi publicznej, w żaden sposób nie wynika bowiem w oparciu o jakie fakty geodeta uprawniony przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" tej działki pod drogę publiczną, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie brał pod uwagę i czy w ogóle one na niej występowały. Ustaleń co do istnienia w ww. dacie konkretnych obiektów infrastruktury drogowej na przedmiotowej działce nie poczyniły również organy, choć od początku postępowania na ten aspekt stanu faktycznego konsekwentnie zwracała uwagę skarżąca spółka, przecząc by takowa infrastruktura była tam zlokalizowana oraz wyjaśniając, że obszar działki był wówczas porośnięty różnego rodzaju krzewami, a jego porządkowaniem i utrzymywaniem w odpowiednim stanie zajmowali się pracownicy spółki. O wyjaśnienie wątpliwości co do poprawności ujęcia przedmiotowej działki w pasie drogowym organy nie zwróciły się także do autora mapy. Minister zaś podnoszone w tym względzie zarzuty skwitował wyłącznie wskazaniem na charakter urzędowy dokumentu sporządzonego przez geodetę uprawnionego oraz fakt kontrolowania prac zgłaszanych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez osoby posiadające uprawnienie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Tymczasem w sprawie nie jest istotne to, czy prawidłowo dokonano przyjęcia tegoż dokumentu do Zasobu, ale to czy w oparciu o dane w nim zawarte w ogóle możliwe jest zidentyfikowanie istniejącej na gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalającej na wywiedzenie wniosku, że istotnie zajęty był on wówczas w granicach opisanych przez geodetę w uwagach w całości pasem drogowym w ramach jego normatywnej definicji ujętej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Z treści metryki drogi sporządzonej w 1996 r. wynika, że ul. [...] tworzył ciąg jezdny oraz betonowy chodnik. Skarżąca – jak już zasygnalizowano - przeczy by tego rodzaju infrastruktura w obszarze przedmiotowej działki została w dniu 31 grudnia 1998 r. w ogóle zlokalizowana, wskazując, że był to wówczas nieutwardzony pas ziemi porośnięty zaroślami i krzewami, które regularnie były ścinane i utrzymywane przez pracowników spółki, których przesłuchania na tę okoliczność oczekiwała. Żądania te zostały jednak przez organ zignorowane i to mimo, że w świetle zgromadzonego już w aktach materiału dowodowego twierdzenia strony mogły jawić się jako równie prawdopodobne, jak stanowisko przedstawione przez inicjatora postępowania. Zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, że obecnie istniejący w ciągu drogi chodnik (wybudowany prawdopodobnie ok 2012 r.- wedle twierdzeń skarzącej), usytuowany jest niemal w całości w obszarze działki drogowej nr [...], a nie działki nr [...]. W tej ostatniej bowiem - jak wynika z treści znajdującej się w aktach mapy sytuacyjno-wysokościowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 15 marca 2012 r. , zlokalizowany jest wyłącznie jego niewielki fragment, w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Przyjmując nawet, że obecna lokalizacja owego chodnika pokrywała się z lokalizacją ciągu pieszego istniejącego w 1998 r., nie sposób na tej podstawie wnioskować, że fragment ww. drogi publicznej w całości znajdował się w obszarze działki nr [...]. Można natomiast wyprowadzić konkluzje przeciwne. Brak wymienienia z kolei w metryce drogi funkcjonujących w jej ciągu pasów zieleni, czyni wątpliwym także uznanie jej zakrzewionych obszarów za element takich pasów. Co najwyżej można w tym przypadku rozważać uznanie części terenów tej działki za pasa ochronny, o którym mowa w art. 34 ustawy o drogach publicznych, a więc obszar gruntu zlokalizowany pomiędzy granicą pasa drogowego a zewnętrzną krawędzią wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Ten zaś, jako znajdujący się poza granicą pasa drogowego, choć służy zabezpieczeniu właściwego funkcjonowania drogi publicznej, nie podlega regulacji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Treść ww. mapy w zestawieniu z metryką drogi i informacjami przedstawionymi przez stronę pozostaje zatem niewątpliwie w kontrze z danymi ujętymi przez geodetę uprawnionego w treści mapy dla celów prawnych z 2010 r., na której treści oparły się organy, ustalając jedną z kluczowych w sprawie przesłanek dotyczącą przestrzennych granic zajęcia nieruchomości drogą publiczną (ul. [...]). Na marginesie warto przy tym zauważyć, że uczyniły to one niekonsekwentnie. Mimo bowiem oceny, że w sposób miarodajny dokument ów obrazuje przebieg pasa drogi ul. [...], to za jego południowo-zachodnią granicę uznawały granicy działki nr [...], choć wedle danych ujętych w tej mapie zajęta ww. drogą miała być także należąca do skarżącej, sąsiednia działka nr [...].

W tym stanie rzeczy kwestia "zajętości" należącej do skarżącej nieruchomości pasem drogowym, nie jest tak oczywista jak usiłują to przedstawić organy. Zatem winny one nasuwające się w tym względzie wątpliwości wyjaśnić poprzez podjęcie dodatkowych czynności dowodowych z udziałem stron i sporządzającego w 2010 r. mapę dla celów prawnych geodety. Mają wszak ku temu odpowiednie instrumenty procesowe takie jak rozprawa administracyjna, czy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, wskazywanych skądinąd przez skarżącą na etapie postepowania odwoławczego. Tylko tak uzupełniony materiał dowodowy umożliwi w niniejszej sprawie zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przy poszanowaniu gwarancji procesowych stron stanu faktycznego realnie istniejącego na nieruchomości na koniec 1998 r. Czynności takich jednak organy zaniechały, uznając w sposób błędny, że dostępne im dokumenty są dla jej załatwienia wystarczające. W konsekwencji takiego sposobu procedowania, nie ustaliły one jednego z kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkującego prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości drogą publiczną powoduje, że także kwestia wykonywania na niej przez podmiot publicznoprawny władania, w ramach sprawowanego zarządu drogą, musi również budzić poważne wątpliwości. To bowiem przede wszystkim determinowane jest istnieniem na spornym obszarze drogi publicznej. Bez zatem potwierdzenia tej okoliczności nic nie wnosi do sprawy przywoływany przez organ protokół zdawczo odbiorczy z 28 lutego 1999 r. Ten wprawdzie, jak wskazano w przywoływanej przez Ministra uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 5/05 (ONSAiWSA 2006/3/70) "jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego", to jednak nie przesądza w sposób precyzyjny lokalizacji przekazywanej drogi, a co za tym idzie na jakim obszarze publicznoprawne władanie nią miało miejsce.

Skoro więc w sprawie nie wykazano odpowiednimi dowodami zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] drogą publiczną, a przez to także publicznoprawnego nią władania, to należy zgodzić się ze skarżącą, że stwierdzenie przez organy w tak ustalonym stanie faktycznym spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Nie doprowadziło bowiem do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czego dalszą konsekwencją było co najmniej przedwczesne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego na gruncie art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a przez to także naruszenie tego poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ zwróci się w pierwszej kolejności do uprawnionego geodety, który sporządził mapę dla celów prawnych nieruchomości KW [...] o wyjaśnienie w oparciu o jakie dowody i fakty przyjął stan urządzenia pasa drogowego w obszarze działki [...] a także działki nr [...]. Wyjaśni jakie elementy infrastruktury drogowej posadowione były w dniu 31 grudnia 1998 r. w obszarze tych działek, a także rozważy zasadność przeprowadzenia z udziałem tegoż geodety oraz pozostałych stron postępowania rozprawy administracyjnej, jak też przesłuchania wskazanych przez stronę świadków. Następnie w aspekcie całokształtu zgromadzonych dowodów dokona ponownie oceny przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.