Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 872/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Jeżeli sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wbrew postanowieniom art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu nie zamieszcza wskazań co do dalszego postępowania, to tym samym pozbawia wnioskodawcę prawa do rozstrzygnięcia sprawy (konkursu) co do istoty, także wówczas gdy przepisy regulujące zasady przeprowadzania konkursu są niekonstytucyjne, a Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych regulacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

TEZY

Jeżeli sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wbrew postanowieniom art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu nie zamieszcza wskazań co do dalszego postępowania, to tym samym pozbawia wnioskodawcę prawa do rozstrzygnięcia sprawy (konkursu) co do istoty, także wówczas gdy przepisy regulujące zasady przeprowadzania konkursu są niekonstytucyjne, a Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych regulacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 178/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta S. na rzecz Zarządu Województwa Ł. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 178/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta S. na oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej w skrócie: RPO W[...]) na lata 2007-2013 w pkt 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; w pkt 2. zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 1 września 2010 r. Gmina Miasto S. złożyła wniosek o dofinansowanie "S. - Budowa miejskiej sieci światłowodowej w S." (nr [...]) złożonego w konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Społeczeństwo informacyjne, Działanie IV.1 Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. W wyniku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej w skrócie "IZ RPO W[...]") procedury weryfikacji wniosku uzyskał on negatywną ocenę formalną i został odrzucony ze względu na niespełnienie kryteriów oceny formalnej dotyczących kompletności wniosku o dofinansowanie, a mianowicie w zakresie kompletności załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO W[...] / IP II.

Na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.), IZ RPO W[...] pismem z 17 września 2010 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny projektu oraz pouczeniem o możliwości wniesienia protestu.

W dniu 4 października 2010 r. Gmina Miasto S. złożyła do IZ RPO W[...], za pośrednictwem Departamentu ds. RPO UM w [...], protest dotyczący negatywnej oceny formalnej wniosku o nr: [...], który następnie w dniu 11 października 2010 r. został przekazany do Departamentu Polityki Regionalnej UM [...] wraz z notatką służbową z weryfikacji formalnej protestu, przedmiotowym wnioskiem o dofinansowanie projektu, listami sprawdzającymi oraz korespondencją, dotyczącą oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

W środku odwoławczym Gmina podniosła zarzuty wobec kryteriów oceny formalnej, a mianowicie w stosunku do kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: kompletności załączników, zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO W[...] / IP II.

Uchwałą z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] działając w szczególności na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 30b ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oddalił protest Gminy Miasta S. od etapu oceny formalnej projektu nr: [...].

Ustosunkowując się do podniesionych w proteście zarzutów Zarząd stwierdził, że wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowy projekt realizowany będzie w systemie "Zaprojektuj i wybuduj", w ramach którego na obecnym etapie realizacji nie trzeba zawierać wiążącej umowy z właścicielem sieci teletechnicznej, która byłaby jednocześnie niepodważalną zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele projektu.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowane projektu w ramach RPO do dokumentacji konkursowej należy dołączyć stosowne oświadczenie o posiadaniu przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością w miejsce Załącznika Nr 14. Inwestor nie musi dołączać do wniosku wypisów z ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych potwierdzających to prawo. Dopuszcza się także posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Wnioskodawca może więc przedłożyć przykładowo umowę najmu, której unormowanie pozwala na realizację projektu oraz zachowanie jego trwałości.

Wobec powyższych uregulowań zasadny jest - w przekonaniu Zarządu - wniosek, że dokument zawarty w Załączniku Nr 14 wniosku o dofinansowanie projektu stanowi wyłącznie ofertę dzierżawy, nie jest to natomiast dokument świadczący o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wnioskodawcę. Dokument ten ma charakter niewiążący i jako taki nie zawiera jednoznacznie stwierdzenia, co do prawa do dysponowania nieruchomością przez wnioskodawcę. Brak stosownego dokumentu w tym przedmiocie skutkuje wobec tego niespełnieniem przez wniosek kryterium oceny formalnej dotyczącej kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: kompletności załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie oraz w zakresie przygotowania załączników do wniosku, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IZ RPO W[...]/IP II. Powyższe uchybienia uzasadniały zatem oddalenie protestu.

W skardze na powyższą uchwałę wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], Gmina wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi wyrażony został pogląd, iż na etapie opracowywania projektu zawieranie umowy dzierżawy, której realizacja nie jest pewna w przyszłości, byłoby działaniem nieuzasadnionym. Samo bowiem złożenie wniosku o dofinansowanie nie gwarantuje powodzenia w ostatecznym rozstrzygnięciu. W dalszej części skargi jej autor wskazał, że strona skarżąca zawarła ustną umowę dzierżawy i wobec istnienia ustawowego uprawnienia wynikającego z art. 139 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), żądanie od niej przedstawienia takiej umowy jest zbędne i nie może powodować negatywnych konsekwencji. W tej sytuacji powoływanie się przez stronę na ustną umowę dzierżawy w toku udzielania wyjaśnień dotyczących oferty powinno wystarczyć dla udowodnienia, iż warunek dysponowania nieruchomością został spełniony, tym bardziej, że do wniosku o dofinansowanie załączono dokumentację wskazującą na fakt uzgodnienia z kontrahentami wszelkich istotnych warunków umowy dzierżawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wskazał, że zgodnie z przepisem art. 30c ust. 1 ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dodanym na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności - Dz. U. nr 216, poz. 1370), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie: p.p.s.a. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt P 1/11 uznany został za niezgodny z art. 87 Konstytucji RP w zakresie w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wyrokiem Trybunału, wymienione wyżej przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

WSA w [...] biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz rozważania, zawarte w jego motywach wskazał na wątpliwość co do konieczności i możliwości dokonania oceny zgodności z prawem przeprowadzonej procedury oceny projektu skarżącego według wzorca sformułowanego w akcie usytuowanym poza systemem źródeł prawa. Zdaniem Sądu, zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, podważa sens sądowej kontroli procedury konkursowej, nakładając obowiązek dokonywania jej oceny w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego. Podkreślono, że sąd administracyjny dokonuje kontroli przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą oceny projektu wnioskodawcy. Ocena ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji szczątkowej jedynie regulacji ustawowej, kontrola ta w całości opierałaby się zatem na uregulowaniach, określonych w systemach realizacji, nie mających charakteru normatywnego. Zdaniem Sądu odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny zapisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oceny tej nie zmienia. Nie sytuuje bowiem, owych uregulowań (regulaminów, zarządzań, instrukcji etc.) w systemie źródeł prawa. Tym samym więc brak jest wzorca, w oparciu o który sąd administracyjny władny byłby dokonać kontroli. W istocie więc, zaakceptowanie stanowiska, iż w okresie obowiązywania regulacji, których konstytucyjność została zakwestionowania, sądy administracyjne obowiązane są do jej stosowania, prowadziłaby do swoistej "legalizacji" procedur, pozbawionych oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Tym niemniej – w ocenie Sądu – nawet biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w Regulaminie konkursu, ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej IV Społeczeństwo Informacyjne Działanie IV.1 Infrastruktura Społeczeństwa Informacyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, dokonana przez instytucję zarządzającą, negatywna ocena projektu skarżącej jest wadliwa. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej prawie jest bowiem formalna poprawność przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie oraz ich kompletność w świetle podniesionego przez instytucję zarządzającą zarzutu nienależytego wykazania przez wnioskodawcę zgody na dysponowanie nieruchomością na cele projektu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, sygnalizowana również w uchwale oddalającej protest, okoliczność, iż elementem koniecznym, stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie jest przede wszystkim oświadczenie wnioskodawcy o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele projektu, przy czym inwestor nie musi dołączać odpisów ksiąg wieczystych lub aktów notarialnych potwierdzających to prawo. Skarżąca stosowane oświadczenia złożyła, wezwana zaś do przedłożenia dokumentów potwierdzających wspomniane prawo złożyła m.in. pisma dysponentów nieruchomości, przez które przebiegać ma sieć światłowodowa, co do zasady niewykluczające możliwości ich wykorzystania na cele projektu. Wątpliwości instytucji zarządzającej wzbudziło stanowisko Telekomunikacji Polskiej, określone mianem "warunkowego", prowadzące do konkluzji, iż nie stanowi ono potwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy. W ocenie Sądu wspomnianej konkluzji nie można podzielić, już choćby z tego powodu, iż powyższe pismo nie przeczy złożonemu przez skarżącą oświadczeniu (zawiera jedynie odesłanie do szczegółowych uzgodnień i uwarunkowań w przyszłości). Po wtóre, w przypadku inwestycji liniowych, stanowiących, jak w niniejszej sprawie, inwestycję celu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) wykorzystanie nieruchomości dla celów m.in. łączności publicznej możliwe jest również w przypadku braku zgody jej właściciela – art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, zakwestionowanie oświadczenia wnioskodawcy w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele projektu i związana z tym negatywna ocena formalna złożonego przezeń projektu jest wadliwa.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stwierdzono, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Sąd wskazał także, że w związku z treścią wyrażonych wyżej poglądów prawnych, formułowanie wytycznych dla organu nastręcza problemy logicznej natury. Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodną z prawem. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do sanowania wad legislacyjnych aktów sprzecznych z Konstytucją RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego (1):

art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności uchwał zarządu, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych,

art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę stosowania obowiązujących przepisów prawa,

d) art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na zastosowaniu, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu,

e) § 4 ust. 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV, Społeczeństwo informacyjne Działanie IV. 1 Infrastruktura Społeczeństwa Informacyjnego przez błędne przyjęcie, iż wniosek o dofinansowanie złożony przez Gminę Miasto S. był kompletny, podczas gdy podmiot ten nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (2):

art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez zaniechanie zastosowania tego przepisu jako podstawy wydanego orzeczenia,

art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez zaniechanie orzeczenia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą i tym samym wydanie rozstrzygnięcia niepełnego,

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania,

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome, jaki przepis prawa został naruszony.

W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną zażądał uchylenia wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie jednakże nie wszystkie jej zarzuty okazały się być usprawiedliwione.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do materialnoprawnych podstaw skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się to podstaw kasacyjnych skonstruowanych w punkcie 1 a) – e) oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych jej autor nie wykazał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub też niewłaściwe zastosowanie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV, Społeczeństwo informacyjne Działanie IV.

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na wadliwym określeniu treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, co zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wyjaśnienia, jak dany przepis należy rozumieć. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może mieć postać błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie wadliwie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (zob. wyrok SN z 8 października 2002 r., IV CKN 1304/00, LEX nr 78365; wyrok SN z 2 kwietnia 2003 r., I CKN 160/01, LEX nr 78813), co z kolei zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania przepisu, który powinien mieć w sprawie zastosowanie.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis taki, na co również zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, nie istnieje, a zatem jego naruszenie nie może stanowić podstawy kasacyjnej. Nie można bowiem dokonać błędnej wykładni lub też niewłaściwie zastosować nieistniejącego przepisu prawa.

Podsumowując, zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punktach 1 a) – e), jako niespełniające stawianych im wymogów, należy uznać za niezasadne.

Już tylko na marginesie należy wskazać, że kanalizacja, w której jak wynika z akt sprawy mają być umieszczone kable światłowodowe, nie stanowi nieruchomości. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu zawiera natomiast informację o konieczności załączenia do wniosku o dofinansowanie oświadczenia, że wnioskodawca posiada prawa do dysponowania nieruchomością. Kanalizacja kablowa stanowi natomiast, zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623 ze zm.), obiekt liniowy zaliczany do szerszego katalogu, a mianowicie, budowli.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 30c ust 3 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Zauważyć jednak należy, że ustęp 3 art. 30c zawiera trzy punkty. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wprost, jaki punkt tego przepisu autor skargi kasacyjnej miał na myśli, jednakże powołując się na wyżej wymieniony przepis prawa wskazano, że Sąd pierwszej instancji zaniechał zastosowania przepisu, zgodnie z którym w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Niewątpliwie zatem autor skargi kasacyjnej zaskarżył naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy i zarzut ten jest trafny oraz uzasadniony.

Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego przewidziane w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wiąże się z uwzględnieniem skargi. W takim przypadku sąd pierwszej instancji obligatoryjnie stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a ponadto - również obligatoryjnie - przekazuje jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Uwzględnienie skargi wiąże się zatem z koniecznością wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym, eliminującym z obrotu prawnego zaskarżone działanie (tu: ocena projektu), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez podmiot którego działanie zostało zaskarżone. Tylko takie kompleksowe rozstrzygnięcie sądu przewidziane w art. 30c ust. 3 pkt 1 daje gwarancję załatwienia sprawy (konkursu) co do istoty. Skoro bowiem sąd administracyjny nie został wyposażony w możliwość orzekania co do istoty sprawy, w tym także rozstrzygania o wynikach konkursu, to w przypadku, gdy sąd ten wyeliminuje z obrotu prawnego rozstrzygnięcie właściwej instytucji, nieodzowne jest zawsze przekazanie sprawy tej instytucji, właśnie w celu rozstrzygnięcia co do istoty, lub zakończenia postępowania w inny sposób.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest w pewnym sensie niekompletne, gdyż Sąd ten uwzględniając skargę poprzestał na stwierdzeniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd, wbrew postanowieniom art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, zaniechał przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Uwzględniając powyższe rozważania należy wskazać, że trafny okazał się zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawartych w punktach 2 c) i d) skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutu ujętego w punkcie 2 d). Otóż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku na art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odrębną kwestią jest to, że przepis taki nie istnieje, jednakże tego rodzaju wada skarżonego wyroku nie mogła być skutecznie kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ze względu na brak w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania.

Odmowę wyrażenia w uzasadnieniu stanowiska odnośnie dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji uzasadnił wskazując, że w związku z zakwestionowaniem konstytucyjności przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, formułowanie wytycznych dla organu nastręcza problemy logicznej natury. Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodną z prawem.

Odnoszą się do tak wyrażonego stanowiska Sądu pierwszej instancji wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wytyczne dla organu administracji są zatem uznawane za obligatoryjny element uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę. W niniejszej sprawie brak wytycznych był także w pewnym sensie konsekwencją nieprzekazania przez Sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Skoro bowiem Sąd nie przekazał sprawy, to również nie zawarł w uzasadnieniu wytycznych.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji uzasadniającym odmowę zawarcia wytycznych. Otóż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 417/12 kwestionowane uregulowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sam Trybunał Konstytucyjny uznał za obowiązujące jeszcze przez 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku, zatem prawa i obowiązki wnioskodawców mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd, że kwestionowane przepisy, jako niekonstytucyjne, nie mogą być stosowane, powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur rozdziału, aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku jest niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje przedstawione wyżej stanowisko również w tej sprawie. Zbieżne poglądy w zakresie mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o zasadach realizacji polityki rozwoju oraz systemów realizacji, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził między innymi w orzeczeniach z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 678/12 oraz z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2174/11.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie stanowi inaczej, zatem działania właściwych instytucji, podejmowane na podstawie omawianego aktu prawnego, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej w takiej sytuacji, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Pojęcie prawa stanowiącego kryterium kontroli sądu należy interpretować w ujęciu szerokim (zob. też J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 48 i n.). Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia ustawy o zasadach polityki rozwoju oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu.

W dalszej kolejności biorąc pod uwagę to, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie uwzględniając skargę, zaniechał przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą oraz nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań co od dalszego postępowania, nasuwa się jakże istotne spostrzeżenie nawiązujące do zupełności systemu prawa w sferze stosowania prawa. Otóż zupełność systemu w sferze stosowania prawa oznacza, że dla każdego zagadnienia prawnego podmiot stosujący prawo musi znaleźć normę. Sąd ma zatem obowiązek rozstrzygnąć przedstawioną mu sprawę i żadne okoliczności nie mogą go z tego obowiązku zwolnić. Już w ubiegłych stuleciach istniały specjalne przepisy regulujące tę sprawę (np. art. 4 k.c. Królestwa Polskiego z 1825 r., który to przepis stanowił: "Sędzia, który by odmówił sądzenia pod pozorem, że prawo milczy, że jest ciemne lub niedostateczne, może być pociągnięty do sądu jako winny odmówienia sprawiedliwości." (zob. A. Jamróz (red.) Wstęp do nauk prawnych, Białystok 1998, s.135). W istocie rzeczy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmową wymierzenia sprawiedliwości przez Sąd pierwszej instancji. Pamiętać bowiem należy, o tym że skarżący wnosząc skargę do sądu administracyjnego żąda nie tylko dokonania kontroli działalności administracji lub tak jak w tej sprawie - właściwej instytucji, celem ochrony swoich praw, ale także - co szczególnie należy podkreślić - żąda realizacji swoich uprawnień. Wyrok Sądu pierwszej instancji spowodował natomiast swoiste "zablokowanie" realizacji uprawnień wnioskodawcy.

Podsumowując należy wskazać, że jeżeli sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wbrew postanowieniom art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu nie zamieszcza wskazań co do dalszego postępowania, to tym samym pozbawia wnioskodawcę prawa do rozstrzygnięcia sprawy (konkursu) co do istoty, także wówczas gdy przepisy regulujące zasady przeprowadzania konkursu są niekonstytucyjne, a Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych regulacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona kontroli zaskarżonej oceny projektu, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji polityki rozwoju oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska zawartego przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.