Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 11/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 72, art. 93, art. 82, art. 68 ust. 1, art. 78
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 27 - 36
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 233
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1973 nr 48 poz 282
law: Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg M. C. i Prokuratora Okręgowego na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 1958 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. C. i Prokurator Okręgowy wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2013r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G., przy ul. Ch., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. 1,0771 ha, co do której uprzednio Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych wydało orzeczenie z dnia 20 grudnia 1958r. Nr [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 września 1951r. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonych na obszarze gminy miejskiej w G. We wniosku wskazano m.in. nieruchomość położoną w G.-Ch. przy ul. Ch. [...], o pow. 10771m², oznaczoną jako parcela nr [...] stanowiącą własność J. M. Orzeczeniem z dnia 30 września 1952r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło m.in. powyższą nieruchomość. Nadto w trybie wznowienia postępowania orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954r. powyższe orzeczenie zmieniono w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości nadając jej oznaczenie [...].

Orzeczeniem z dnia 20 grudnia 1958r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przyznało J. M. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość kwocie 4846 zł.

J. M. w dniu 20 stycznia 1959r. złożyła odwołanie od powyższego orzeczenia do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, podnosząc, że nie zgadza się z wysokością odszkodowania.

Odwołanie powyższe nie zostało rozpoznane.

Pismem z dnia 26 lipca 2010r. M. C. - spadkobierczyni zmarłej M. M. - wniosła o rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1958r.

Decyzją z dnia 23 marca 2012r. Wojewoda rozpoznając odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną wydania decyzji Wojewoda powołał art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wskazał, że odwołanie nie zostało rozpatrzone, tym samym sprawa nie została dotychczas rozpoznana w trybie odwoławczym i pozostaje w toku na etapie rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że aktualnie instytucję wywłaszczenia oraz odszkodowania za wywłaszczenie reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Aktualnie przedmiotowa sprawa z uwagi na brzmienie jej art. 233 winna być rozpoznana na gruncie tej ustawy. Zachodzi konieczność zweryfikowania materiału dowodowego w świetle wymagań aktualnie obowiązującej ustawy i wydania na jej podstawie nowego orzeczenia w sprawie przyznania odszkodowania, odpowiadającego wymogom aktualnie obowiązującej ustawy. Wyjaśnienie powyższego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z znacznej części, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1958r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji właściwemu w sprawach z zakresu wywłaszczeń nieruchomości, którym w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miasta G. jest Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego na powyższą decyzję Wojewody, wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 357/12 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, na tej podstawie, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż Wojewoda bezpodstawnie orzekł w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy kpa, a więc powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 kpa. Sąd ustalił, że odwołanie z dnia 20 grudnia 1958r. powinno zostać rozpatrzone w oparciu o przepisy postępowania obowiązujące w dniu wniesienia odwołania, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 30 października 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71, art. 72 i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282) - Wojewoda, prowadząc postępowanie odwoławcze z odwołania J. M. z dnia 20 stycznia 1959r., umorzył sprawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G. przy ul.Ch., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o powierzchni 1,0771 ha, w której uprzednio Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych wydało orzeczenie z dnia 20 grudnia 1959 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał się na motywy rozstrzygnięcia zawarte w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012r., wskazując, że jest związany ww. wyrokiem

Wojewoda wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 357/12 stwierdził, że "w dniu 1 stycznia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.), który w art. 191 § 1 stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Przepis ten został skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8), która w art. 13 ust. 1 wprowadziła regulację, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Co prawda ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368) uchyliła ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jednak jedynie w zakresie uregulowanym ustawą z dnia 11 maja 1995 r., a to oznacza, że cytowany powyżej art. 13 ust. 1 zachował moc, bowiem nowych regulacji odnośnie stosowania przepisów proceduralnych ustawa o NSA z 1995 r. nie wprowadziła. Natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) uchyliła w całości ustawę o NSA z 11 maja 1995 r. Uznać zatem należy, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuje do dziś. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe odwołanie (...) powinno zostać rozpoznane w oparciu o przepisy postępowania obowiązujące w dacie wniesienia odwołania, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym."

Wojewoda wyjaśnił również, że rozporządzenie przewidywało, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 82 tego aktu). Tym samym należy przyjąć, że aby sprawa była prawidłowo rozstrzygnięta, stronie należało umożliwić jej rozpatrzenie przez organy dwóch instancji, co oznaczało, że każdemu orzeczeniu o prawach i obowiązkach strony powinno się zapewnić szansę weryfikacji w trybie odwoławczym. Na "sprawę" składał się zatem ciąg czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, podejmowanych przez organy I oraz II instancji.

W przedmiotowej sprawie z takiej możliwości skorzystała J. M. składając odwołanie od orzeczenia odszkodowawczego wydanego w dniu 20 grudnia 1958r. r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Przedmiotowe odwołanie nie zostało jednak rozpatrzone przez organ, do którego zostało skierowane, zaś rozstrzygnięciem z dnia 9 lutego 2011 r. Prezes Rady Ministrów orzekł, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do jego rozpoznania jest Wojewoda.

Wojewoda stwierdził, że od dnia wniesienia odwołania doszło nie tylko do zmiany przepisów proceduralnych, co szeroko omówił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w ww. wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 357/12, ale również przepisów materialnych, dotyczących kwestii wywłaszczeń nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. W dniu 28 listopada 1973 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282), w której w art. 3 ust. 2 stwierdzono, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału.

W ocenie Wojewody "poprowadzenie sprawy na nowo" oznacza, że postępowanie odszkodowawcze w takim wypadku powinno zostać przeprowadzone od początku (z wykorzystaniem zebranego uprzednio materiału dowodowego), a tym samym stronom ponownie należy zapewnić prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez organy dwóch instancji. Zatem w każdym przypadku organem zobligowanym do "poprowadzenia sprawy na nowo" jest w pierwszej kolejności organ I instancji, a dopiero w przypadku złożenia odwołania - organ II instancji.

Zdaniem Wojewody, na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to, że wejście w życie powołanej ustawy w momencie, kiedy w toku było postępowanie odwoławcze, spowodowało, że organ rozpatrujący odwołanie nie może wydać decyzji merytorycznej, a sprawa musi być ponownie rozpatrzona przez organ I instancji. Omawiana nowelizacja nie wprowadziła żadnej regulacji proceduralnej, która zapewniłaby realizację jej postanowień. Tym samym należy sięgnąć do przepisów rozporządzenia.

Powołując się ponownie na pogląd wyrażony w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda wskazał, że rozporządzenie nie przewidywało możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W art. 93 stwierdzono bowiem, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 rozporządzenia w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania. W ocenie Wojewody istniały dwa rodzaje decyzji głównych: załatwiające sprawę merytorycznie albo kończące sprawę w danej instancji. Sposobem zakończenia sprawy bez jej rozstrzygnięcia co do istoty jest decyzja umarzająca sprawę, którą rozporządzenie przewidziało w art. 71.

W ocenie Wojewody wejście w życie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości spowodowało odpadnięcie podstawy prawnej do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji. Mając zatem na uwadze zaprezentowane wcześniej rozważania odnośnie zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania, która jednocześnie - stosownie do

art. 72 ust. 2 rozporządzenia - zakończy sprawę odwoławczą.

Wojewoda przywołał ponadto treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 303/04, w którym z opisu stanu faktycznego sprawy wynika, że organ odwoławczy orzekający tuż po wejściu w życie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości również przyjął, że rozpatrzenie sprawy na nowo oznacza konieczność jej ponownego rozstrzygnięcia najpierw przez organ I instancji.

Wojewoda wskazał, że nie było w przedmiotowej sprawie możliwe samo umorzenie postępowania odwoławczego, gdyż oznaczałoby to, że orzeczenie odszkodowawcze organu I instancji stałoby się ostateczne, a to byłoby sprzeczne z ideą rozstrzygnięcia, jaką jest poprowadzenie sprawy odszkodowawczej na nowo. Tym samym, w ocenie Wojewody, sprawa odszkodowawcza powinna zostać na nowo wszczęta przez organ I instancji, którym - zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) - jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

W skardze na powyższą decyzję M. C. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na wydaniu decyzji na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który w dacie orzekania był już przepisem uchylonym,

- rażące naruszenie art. 93 w zw. z art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z powodu bezspornego zaistnienia innych przesłanek uzasadniających uchylenie tejże decyzji, wskazując, że organ odwoławczy - zachowując w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, umorzył jednocześnie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, sprawę ustalenia odszkodowania.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie od orzeczenia wydanego w dniu 20 grudnia 1958 r. złożone zostało odwołanie, które nie tylko, że nie zostało rozpatrzone do dnia 1 stycznia 1961 r., lecz nie zostało rozpatrzone w ogóle. W ocenie skarżącej odwołanie powinno zostać rozpoznane w oparciu o przepisy postępowania obowiązujące w dacie wniesienia odwołania tj. przepisy rozporządzenia.

Skarżąca wskazała, że zarówno ustawa nowelizująca z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uchylone zostały z dniem 1 sierpnia 1985 r. ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, ta zaś ustawa uchylona została z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem - w myśl art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami

- postępowanie powinno być prowadzone wedle przepisów tej ustawy, a nie wedle przepisów, które obowiązywały wcześniej. Sprawa o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę nie jest zatem tożsama ze sprawą, którą załatwiło orzeczeniem z dnia 20 stycznia 1959 r., a to dlatego, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzić należy nadal na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu, aczkolwiek Wojewoda prawidłowo nie orzekał co do istoty sprawy, to błędnie przywołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącej, jeżeli pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania od tej decyzji uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną wydanej decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzji i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyznaczyła bowiem inny organ jako właściwy do ustalenia odszkodowania.

Nadto, skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 93 rozporządzenia, organ odwoławczy mógł wydawać decyzje nie będąc związany ani zakresem odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Mogły to być zarówno decyzje zatwierdzające decyzje organów I instancji, jak i je uchylające. Przepisy procesowe, na podstawie których orzekał organ odwoławczy, nie formułowały zakazu uchylania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien zatem uchylić decyzję organu I instancji i dopiero wtedy umorzyć postępowanie - na mocy art. 93 w zw. z art. 71 rozporządzenia, ponieważ nie był uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty, a postępowanie w sprawie o odszkodowanie musi być prowadzone nadal, lecz przez inny organ jako organ I instancji.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia z dnia 30 października 2013r. wniósł także Prokurator Okręgowy, zarzucając naruszenie art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1958r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 191 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do 1 września 1980r., a także art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy naruszone przepisy zobowiązują organ odwoławczy do rozstrzygnięcia istoty sprawy (zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej), a dodatkowo nastąpiło to wbrew wydanemu w tej sprawie prawomocnemu wyrokowi sądu administracyjnego, czym rażąco naruszono zasadę sądowoadministarcyjnej kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się związaniem orzeczeniem sądu.

Powołując się na powyższe Prokurator na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że skoro J. M. pismem z dnia 20 stycznia 1959r. zaskarżyła decyzję z dnia 20 grudnia 1958r., to wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze powinno toczyć się zgodnie z procedurą obowiązującą do 1 stycznia 1961r., jak wskazują przepisy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 191 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującego do września 1980r. Przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928r. nie zawierały odpowiednika art. 138 § 2 kpa. W przypadku potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przewidywały (art. 92) przeprowadzenie tego przez organ odwoławczy lub-tak jak obecny art. 136 kpa-przez organ I instancji. Pogląd ten w rozpoznawanej sprawie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Gd 357/12 uznając, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien działać nie na podstawie Kpa, lecz rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej, które w art. 93 nie przewiduje przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ zignorował to związanie wyrokiem i przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie rozpatrzył merytorycznie podania J. M. z dnia 20 stycznia 1959r.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2014r. Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego ze sprawą ze skargi M. C., na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2013r.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a.- sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Nadto stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 października 2013 roku Wojewoda - po rozpoznaniu odwołania J. M. z dnia 20 stycznia 1959r., umorzył sprawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G. przy ul. Ch., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...], o powierzchni 1,0771ha.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że uprzednio w tej sprawie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych wydało orzeczenie z dnia 20 grudnia 1958r., nr [...]. Orzeczeniem tym przyznano J. M. odszkodowanie w kwocie 4.846,00zł za ww. wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została na podstawie przepisów art. 71, art. 72 i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.)

– zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", zastosowanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8 ze zm.).

Zgodnie z art. 71 rozporządzenia: Jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta.

Przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Z ustępu 2. tego artykułu wynika, że decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania.

Trzeci wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 93 rozporządzenia stanowi zaś: Jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej.

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 78 ust. 1 rozporządzenia, decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia, oraz wszystkie istotne wnioski osób interesowanych w możliwie najbardziej zwięzłem i wyraźnem ujęciu, powołując się na podstawę prawną.

Zgodnie zaś z art. 82 rozporządzenia, postępowanie prowadzone na jego podstawie jest co do zasady dwuinstancyjne, przepis ten stanowi bowiem, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie.

W ocenie Sądu z treści ww. przepisów, wbrew stanowisku Wojewody, nie wynika, że stosując przepisy rozporządzenia organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji, aby następnie orzec o umorzeniu postępowania, a takie rozstrzygnięcie organ II Instancji winien wydać kierując się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza przede wszystkim przepis art. 93 rozporządzenia, który nakłada na organ II instancji jedynie obowiązek wydania orzeczenie w sprawie, które organ winien wydać nie będąc związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami organu instancji niższej. Natomiast art. 78 ust. 1 rozporządzenia wymaga aby organ załatwił w decyzji głównej całą sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia, w możliwie najbardziej zwięzłym i wyraźnym ujęciu. Również pozostałe przytoczone powyżej przepisy – zdaniem Sądu, nie uniemożliwiają wydania w sprawie takiego rozstrzygnięcia.

Takie stanowisko nie zostało również wyrażone w powołanym wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 357/12, w którym Sąd oceniał jedynie możliwość wydania na podstawie przepisów rozporządzenia decyzji kasacyjnej, o legalności której orzekał.

Ponadto słusznie skarżąca zarzuca, że wydana w sprawie decyzja organu II instancji, który jedynie umorzył postępowanie w sprawie, doprowadziła do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje administracyjne wydane w tej samej sprawie – ostateczna decyzji organu odwoławczego o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz nieostateczna decyzja organu I instancji ustalająca to odszkodowanie. Taki stan rzeczy zasadnie budzi wątpliwości strony co do jej sytuacji prawnej ukształtowanej treścią wydanych w sprawie decyzji.

Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja – w ocenie Sądu, wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 93 w związku z art. 78 ust. 1 i art. 71 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jednocześnie pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji ustalającą odszkodowanie. Takie rozstrzygnięcie dodatkowo narusza art. 68 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym sprawy należy załatwiać bez niepotrzebnej zwłoki i przytem tak, aby nie cierpiał ani interes publiczny ani uprawnione interesy osób prywatnych, ponieważ powoduje niepewność co do sytuacji prawnej skarżącej. Stwierdzone uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył również, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się treścią tego przepisu Sąd - orzekając w niniejszej sprawie - uchylił również decyzję organu I instancji (orzeczenie z dnia 20 grudnia 1958r.), ponieważ w niniejszej sprawie jest bezsporne, że w wyniku licznych zmian stanu prawnego regulującego sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w G. przy ul. Ch., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...], musi zostać ponownie rozpoznana przez organy obu instancji. Tym samym Sąd uznał za niezasadne stanowisko Prokuratora Okręgowego, iż obowiązujące przepisy zobowiązywały organ odwoławczy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, w której organ II instancji – po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie mógłby utrzymać w mocy orzeczenia organu I instancji wydanego w tej sprawie w 1958r. roku. Utrzymując w mocy to orzeczenie organ odwoławczy w sposób istotny naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ I instancji orzekał o odszkodowaniu w dniu 20 grudnia 1958r., na podstawie art. 27-36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952r) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 52, poz. 339), natomiast obecnie odszkodowanie musi zostać ustalone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących to zagadnienie. Przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w wyniku wniesienia odwołania od decyzji odszkodowawczej, nie została do dnia dzisiejszego zakończona, zatem – stosownie do treści art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", należy ją dalej prowadzić na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 233 u.g.n. stanowi bowiem, że sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest przed 1 stycznia 1998 roku), prowadzi się na podstawie jej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. I SA 1152/00 (Baza Orzeczeń LEX nr 81988) słusznie wyjaśnił, że "z istoty postępowania odwoławczego, określonego przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (...) wynika, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym mogła zostać rozpoznana wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia, jeśli sprawa rozpoznawana jest w toku instancji zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy."

Analizując zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na wydaniu decyzji na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282), który w dacie orzekania był już przepisem uchylonym, które to uchybienie, powoduje również, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, Sąd uznał go za niezasadny. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi: Sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału. Przepis ten został zawarty w akcie prawnym, który wywołał jednorazowy skutek w postaci dokonania zmian w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy przywołał treść tego przepisu wyjaśniając, że od dnia wniesienia odwołania doszło do zmiany przepisów materialnych - dotyczących kwestii wywłaszczeń nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. Wskazał przy tym właśnie na tę zmianę aby podkreślić, że już w 1973 r., wprowadzając ww. ustawą o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zmiany w przepisach dotyczących powyższych kwestii, ustawodawca uznał, że zmiany są na tyle istotne, że uzasadniają prowadzenie spraw wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie tej ustawy, na nowo, czyli powodują konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego od początku (z wykorzystaniem zebranego uprzednio materiału dowodowego), a tym samym

- stronom ponownie należy zapewnić prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. Przywołanie ww. przepisu w tym kontekście ani nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, ani nie powodowało, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Miało bowiem jedynie na celu poparcie akceptowanej w pełni przez Sąd tezy, że niniejsza sprawa musi zostać ponownie rozpatrzona, wbrew zarzutowi zawartemu w skardze Prokuratora, w dwóch instancjach, przy czy Wojewoda słusznie wskazał, podobnie jak skarżąca, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji winny stosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem kosztów postępowania, na która składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 480 zł.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji właściwemu obecnie w sprawie tj. Prezydentowi Miasta, wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, który winien rozpoznać ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.