Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 116/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8, pkt 12, art. 36 ust. 4, art. 17 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 55 ust. 3, ust. 4, art. 46 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 7 maja 12010 r. nr XLIII/322/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka dla części Sołectwa Kamesznica i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił, że uchwała narusza:

- art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), albowiem w § 14 uchwały została ustalona stawka służąca ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie o%,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), albowiem mimo dopuszczenia w § 12 ust. 1 planu procesów podziału i scalania nieruchomości, nie określono szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości objętych planem, z zastosowaniem parametrów określonych w rozporządzeniu.

Wskazane naruszenia uzasadniają w ocenie Wojewody stwierdzenie nieważności uchwały w całości, albowiem świadczą o pozbawieniu planu obligatoryjnych elementów.

Nadto Wojewoda zarzucił, że uchwała narusza § 4 powołanego rozporządzenia MI w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), albowiem wbrew temu przepisowi, przewidującemu, że przy zapisywaniu ustaleń planu stosuje się nakazy, zakazy, dopuszczenia i rozporządzenia, w poszczególnych postanowieniach uchwały posłużono się określeniami niedostatecznie precyzyjnymi, takimi jak: "ustala się zasady" (§ 7 ust. 3 uchwały), "zaleca się stosowanie" (§ 7 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie), "zaleca się wprowadzenie" (§ 10 pkt 1 ppkt 1 lit. b uchwały), "preferuje się"(§ 17 ust. 8 zdanie drugie). Podniesiono też w skardze, że w toku uchwalania planu naruszono przepisy regulujące terminy dokonywania czynności planistycznych określone w art. 17 pkt 10 ustawy, albowiem Wójt Gminy Milówka wywiesił obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu w pierwszym dniu wyłożenia planu, a nie co najmniej 7 dni przed wyłożeniem.

W końcu w skardze Wojewoda zarzucił, że przyjęty plan pozbawiony jest obligatoryjnego załącznika, o jakim mowa w art. 55 ust. 3 w związku z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami załącznikiem do planu winno być podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wymienione w art. 55 ust. 3 pkt 1-5 ustawy dokumenty.

Jak wynika z materiału sprawy zaskarżona uchwała z 7 maja 2010 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 12 lipca 2010 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milówka wniósł o umorzenie postępowania podając, że zaskarżona uchwała została uchylona przepisem § 20 uchwały Rady Gminy z dnia 28 maja 2010 r. nr XLIV/325/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka dla części Sołectwa Kamesznica, co spełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania sądowego z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i czyni zbędnym ustosunkowywanie się merytoryczne do zarzutów skargi.

Uchwała z 28 maja 2010 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym z dnia 21 lipca 2010 r. i weszła w życie po upływie 30 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Wobec faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały i zgłoszonego w odpowiedzi na skargę żądania umorzenia postępowania, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zasadności prowadzenia postępowania sądowego. Wbrew stanowisku Rady Gminy, fakt uchylenia lub utraty mocy obowiązującej przez uchwałę przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny nie w każdym przypadku stanowi przesłankę umorzenia postępowania. W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do tego problemu wyrażane jest stanowisko, że wpływ utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony akt na możliwość prowadzenia postępowania i wyrokowania winien być rozważany w kontekście skutków, jakie akt ten wywołał lub nawet może wywoływać w przyszłości, ze względu na podjęte pod jego rządami działania i wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że orzekając o legalności uchwały, w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części. Oznacza to wyeliminowanie kontrolowanego aktu z mocą ex tunc, podczas gdy skutku takiego nie wywołuje utrata mocy na drodze uchylenia inną, kolejną uchwałą. W tym drugim przypadku akt pozostaje w obrocie prawnym w okresie od wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. Na konieczność uwzględnienia tej okoliczności wskazano w szeregu wyroków sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku z 11 września 2008 r., sygn. II SA/Gl 320/08, z dnia 12 marca 1997 r. sygn. I SA/Łd 154/96, z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. I SA/Bd 2756/03, z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10, z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. II SA/Gl 730/08. Jak podkreślono w ostatnim z przywołanych orzeczeń, uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie kolejnej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Zaskarżony akt wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym i obowiązywał do dnia uchylenia. Kwestionowana uchwała wywołała zatem skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może odwrócić jej uchylenie po jakimś czasie. W przypadku planu miejscowego skutkiem takim jest określenie przeznaczenia danego terenu, otwierające drogę do określonego zagospodarowania. W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały już po jej wejściu w życie i po upływie pewnego okresu jej obowiązywania, nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz obliguje do merytorycznego zbadania legalności takiej uchwały. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadzi do sytuacji, w której w stosunku do aktów wywołujących skutki tylko przez pewien czas wyłączona byłaby kontrola sądowa, a uchylenie aktu we własnym zakresie przez radę, jak wyżej wskazano, nie musi oznaczać rozwiązania satysfakcjonującego dla zainteresowanych stron.

Badając zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że istnieje przesłanka stwierdzenia jej nieważności, aczkolwiek nie stanowią jej argumenty podniesione w skardze przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy składa się z części tekstowej i rysunkowej. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna stanowi załącznik do uchwały. Jak wykazuje lektura dokumentacji planistycznej oraz uchwalonej uchwały, brak jest koherencji między terminologią przyjętą w tekście planu i w części rysunkowej. Teren objęty planem stanowi jedną jednostkę planistyczną, którą zgodnie z § 6 uchwały, jest teren usług publicznych oznaczonych symbolem UP. W części rysunkowej planu wyróżniono natomiast jednostkę o symbolu 01-UP. Rozbieżność symboli zastosowanych w obu częściach planu dla oznaczenia przeznaczenia terenu stanowi naruszenie zasady sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Zasadą sporządzania planu jest w szczególności ustalenie w planie przeznaczenia terenów oraz ich linii rozgraniczających.

Nie są natomiast zasadne w przekonaniu Sądu zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i pkt 8 ustawy. W § 14 zaskarżonej uchwały, jakkolwiek określono stawkę służącą naliczaniu jednorazowej opłaty na poziomie 0%, to stwierdzono jednocześnie, że ze względu na zakres ustaleń planu, który dotyczy dopuszczenia rozbudowy obiektów na terenach zagospodarowanych, nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości. Z tego też powodu stawkę tę ustalono na poziomie 0%. Tezę, że uchwalenie planu nie skutkuje zmianą wartości objętych planem terenów, potwierdza prognoza skutków finansowych jego uchwalenia. W tej sytuacji nie można przyjąć, że określona stawka, ponieważ uniemożliwia obliczenie obligatoryjnej opłaty, stanowi naruszenia zasad planowania i świadczy o pozbawieniu planu obligatoryjnego postanowienia. Ustalenie stawki pozwalającej obliczyć jednorazową opłatę jest obligatoryjne w sytuacji, gdy nowy plan skutkuje wzrostem wartości terenu. Gdy okoliczności sprawy świadczą, że skutku takiego na wartość terenu plan nie wywiera, ustalenia stawki opłaty, dla której brak podstaw do pobierania, nie jest konieczne. Ustalanie stawki opłaty na poziomie 0% w sytuacji braku podstaw do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest w istocie bezprzedmiotowe i skutkuje co najwyżej stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia, nie ma jednak wpływu na legalność całej uchwały.

Podobnie sytuacja wygląda w przekonaniu Sądu w stosunku do postanowień § 12 zaskarżonej uchwały. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu (...) przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Sądu, przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, plan dotyczy niewielkiego terenu trzech działek geodezyjnych stanowiących własność jednego podmiotu, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału.

Sąd nie podziela także zarzutu Wojewody, że uchwalony plan pozbawiony jest obowiązkowego załącznika w postaci podsumowania, o jakim mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko. Przepis art. 55 powołanej ustawy reguluje obowiązki organu sporządzającego m. in. plan miejscowy. Należy do nich w szczególności przewidziany w art. 55 ust. 4 ustawy obowiązek przekazania przyjętego dokumentu wraz z podsumowaniem, właściwym organom ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy, podsumowanie zawierające dane, o jakich mowa w pkt 1-5 tego przepisu, dołącza się do przyjętego dokumentu. Przyjęciem dokumentu będącego planem miejscowym jest podjęcie uchwały w przedmiocie planu. Na podstawie brzmienie zacytowanego przepisu można zatem przyjąć, że dopiero po uchwaleniu planu, już do przyjętego dokumentu, organ zobowiązany na podstawie art. 55 ust. 4 do jego przekazania organom ochrony środowiska, winien dołączyć do niego podsumowanie o odpowiedniej treści. Brak jest jednak podstaw, aby przyjmować, że podsumowanie to jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego, którego brak skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu i nieważnością uchwały. Załączniki do części tekstowej planu określa przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...).

Wobec stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na podaną wyżej przyczynę, brak podstaw do podejmowania przez Sąd szczegółowych rozważań na temat zarzutów dotyczących wprowadzenia do tekstu planu określeń nie mieszczących się w granicach wyraźnie wprowadzonych nakazów, zakazów i dopuszczeń. Niewątpliwie ma rację Wojewoda wskazując, że akt prawa miejscowego winien cechować się dostatecznym stopniem jednoznaczności i unikać należy posługiwania się określeniami, które mogą budzić wątpliwości co do ich znaczenia. Trzeba jednak mieć także na względzie, że sam fakt uzyskania przez jakiś tekst rangi tekstu prawnego oznacza, że zawarte w nim postanowienia, ze względu na ich lokalizację w akcie prawnym, mają znaczenie normatywne, wyrażając reguły postępowania. Bez względu na formę gramatyczną im nadaną, winny być one interpretowane jak wyrażenia o charakterze normatywnym. Posłużenie się zatem innymi funktorami niż "zakazuje się", "nakazuje się", "dopuszcza się" oznacza, że w drodze interpretacji nie tylko można, ale wręcz należy nadać im znaczenie normatywne odpowiadające podstawowym rodzajom norm prawnych (zezwalających, zakazujących, uprawniających). Ocena zasadności zarzutów stawianych przez Wojewodę wymagałaby wobec tego szczegółowej analizy poszczególnych postanowień uchwały, pod kątem możliwości określenia treści wyrażonej w nim reguły zachowania. Dopiero stwierdzenie, że użyty funktor nie pozwala na sprecyzowanie charakteru normy, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że w danym zakresie naruszone zostały zasady uchwalania planu, mające prowadzić do ustalenia przeznaczenia terenu i określenia sposobu jego zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody podjęcia uchwały z naruszeniem procedury planistycznej należy zwrócić uwagę, że nieważność uchwały rady gminy uzasadnia naruszenie trybu sporządzania o charakterze istotnym. Akta procedury planistycznej potwierdzają fakt wyłożenia projektu planu w okresie od 19 marca do 21 kwietnia 2010 r. O wyłożeniu tym zawiadomiono poprzez ogłoszenie prasowe w Dzienniku Zachodnim z 12 marca 2010 r., co potwierdza kopia zlecenia nr 706264/0 przyjętego w dniu 5 marca 2010 r., zawiadomiono także poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń, przy czym adnotacja na egzemplarzu znajdującym się w aktach wskazuje na okres wywieszenie obwieszczenia od 19 marca do 21 kwietnia 2010 r. Niewątpliwe jest zatem, że do publicznego ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do wglądu doszło, jakkolwiek w przypadku ogłoszenia poprzez obwieszczenie można mieć wątpliwości, czy nastąpiło to z dostatecznym wyprzedzeniem czasowym. Uchybienie jednak terminowi 7 dni poprzedzających moment wyłożenia w przypadku jednego z dokonanych obwieszczeń nie stanowi takiego naruszenia procedury, które w ocenie Sądu można uznać za istotne, nie doprowadziło ono bowiem do zaniechania jednej z obligatoryjnych czynności.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.