Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1185/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137, 136
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skarg K. W. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Aktem notarialnym rep. [...], dnia [...] listopada 1975 r., A. W. i M. W., sprzedały Skarbowi Państwa-Urzędowi Dzielnicowemu [...], własność nieruchomości o powierzchni [...]m2, stanowiącą ówczesną działkę nr [...] w obrębie [...]. W akcie notarialnym powołano art. 6, 8 i 45 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tytuł prawny współwłaścicielek wynikał z Aktu Własności Ziemi wydanego [...] września

1974 r. Działka stanowiła majątki odrębne zbywców. W akcie notarialnym wskazano,

że decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] wydaną [...] czerwca 1973 r. przez Prezydium Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury, nabywaną nieruchomość przeznaczono pod budowę "osiedla mieszkaniowego

z usługami "[...]" na terenie położonym [...]

w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do tej decyzji. W skład terenu objętego powyższą lokalizacją wchodzi w/w działka gruntu wykazana w rejestrze pomiarowym i na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych części terenu osiedla "[...]" /blok [...]/ Jako działka nr [...] w obrębie [...] /nr rej. [...]/, obszaru [...]m2. Za nieruchomość sprzedaną na warunkach wywłaszczenia, przyznano A. W. sumę [...] zł.,

a M. W. [...] zł.

Decyzją komunalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997r. Wojewoda [...] stwierdził, że działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] stanowi własność Dzielnicy Gminy [...].

Pismem z dnia 21 lipca 2000 r. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wystąpili o zwrot niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia części wywłaszczonej nieruchomości.

Organ ustalił, że wg ewidencji gruntów z dnia 20 września 2000 r. nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczona była jako: część działki nr [...] z obrębu [...],część działki nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] z obrębu [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta Powiatu [...] orzekł zwrot na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (wydzielona z działki nr [...] ) jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wobec nie zaskarżenia w terminie właściwym decyzja ta stała się ostateczna i podlega wykonaniu.

Ponowny wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości złożono w dniu

2 lipca 2004 r. domagając się zwrotu części działki nr [...] z obrębu [...], która dotychczas nie była wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia a ostatnio została wysypana żwirem i służy za prowizoryczny parking. Wnioskiem z dnia 28 maja 2009 r. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli tj. M. R. (z domu W.), A. W., K. W. oraz M. W. wystąpili o zwrot - w oddzielnym postępowaniu - również części wywłaszczonej nieruchomości po drugiej stronie ul. [...], stanowiącej część działki nr [...] z obrębu [...].

Wnioskiem z dnia 29 października 2009 r. pełnomocnik stron poparł wniosek

o zwrot części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] i wniósł o wydanie

3 odrębnych rozstrzygnięć dla trzech fragmentów dawnej dz. [...] z obrębu [...]. Starosta [...] uwzględnił prośbę stron.

Niniejsze postępowanie dotyczy wniosku o zwrot części działki nr [...] (pochodzącej z dz. nr [...] ) z obrębu [...]; obecnie po geodezyjnym wydzieleniu dotyczy projektowanej działki nr [...] z obrębu [...]. Wg danych z ewidencji gruntów i budynków z dnia 2 czerwca 2011 r. działka nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Miasta W. i jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej pomiędzy m. W. a Spółdzielnią [...] "[...]".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu wymienionej działki.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta [...] orzekł zwrot proj. działki nr [...] liczącej [...] m2 w obrębie [...]. Wskazał, że plan realizacyjny

z [...] października 1976 r. zakładał tam dwukondygnacyjny podstawowy ośrodek usługowy. Zbudowano zaś społeczny parking, ogrodzony siatką, usypany żwirem

i tłuczniem, z betonową latarnią. Parking społeczny mieszkańcy pobliskich bloków - członkowie SMB "[...]" urządzili dopiero w 1992 r. Zdjęcie lotnicze z 22 sierpnia 1987r. dowodzi braku terminowego zainwestowania działki, naruszono więc art 137 ugn, bo parking powstał 17 lat po wywłaszczeniu i sprzecznie z planem realizacyjnym

z [...] października 1976 r.

Wskutek odwołań m. W. oraz Spółdzielni [...] "[...]" Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. uchylił decyzję zwrotową w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. Wskazał, że uściślenie celu nie może nastąpić według planu powstałego po nabyciu wywłaszczeniowym. Organ nakazał zbadać operat szacunkowy.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Starosta [...] ponownie orzekł zwrot projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] liczącej [...] m2. Beneficjentów zwrotu zobowiązał do wpłaty [...] zł. na rzecz m. W.: [...] zł. (zwaloryzowanej ceny wywłaszczenia), powiększonej o [...] zł. (zwyżkę wartości działki spowodowaną nakładami). Organ ustalił, że spadkobierca poprzedniej właścicielki, M. W. nosi nazwisko R. Wyjaśnił, iż plan realizacyjny zatwierdzony [...] października 1976 r. był jedynym dla tego obszaru, którego szczegóły kształtowano w latach 1974-1975 (przed nabyciem wywłaszczeniowym z [...] listopada 1975r.). Powołując się na dokumenty dot. [...] Przedsięwzięcia [...] oraz Założenia Techniczno-Ekonomiczne a zwłaszcza protokoły z posiedzeń Rady Technicznej przy [...] Zarządzie Rozbudowy Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. organ wskazał, że prace projektowe dot. zwracanego terenie trwały już od 1974 r. Finał tych prac nastąpił w dacie uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] października 1976 r. zatwierdzającej ostatecznie uzgodniony i przyjęty plan realizacyjny na powyższy teren.

Organ wskazał, że z dokumentacji powyższej wynika, iż zwracany teren położony był na obszarze o oznaczonym symbolem [...] - podstawowy ośrodek usługowy,

w części którego wyszczególniony był obszar oznaczonym symbolem [...] - podstawowy ośrodek usługowy (dwukondygnacyjny) oraz w części teren stanowiący komunikację do ośrodka usługowego z terenem zielni. Architekci osiedla [...] przyznali, że na działce planowali kubaturowy obiekt usługowy. Dla terenu brak pozwoleń budowlanych i inwestycji, a w latach 1977-1981 stanowił zaplecze budowy.

Wśród zgromadzonej przez organ prowadzący postępowanie zwrotowe dokumentacji, znajdują się, uznane jako dowód w przedmiotowej sprawie zdjęcia lotnicze, przesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Organ wskazał, że budowy pawilonów zaniechano, a parkingu nie ma na zdjęciu lotniczym z 1982 r. (teren tylko splantowano). Zdjęcie lotnicze z 1987 r. obrazuje plac nieutwardzony i trawnik zdewastowany ścieżkami dla pieszych. Od 1992 r. na działce jest ogrodzony siatką parking społeczny utwardzony żwirem, a także sieć kanalizacji. Starosta [...] uznał za zbędną działkę urządzoną po terminie z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn.

Odwołanie od decyzji złożyło Miasto W. oraz Spółdzielnia [...] "[...]" wnosząc o jej uchylenie z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podniesiono, że osiedle mieszkaniowe jest inwestycją wieloletnią, wyrażaną także przez infrastrukturę. Przyznano, że pawilon usługowy nie powstał, ale nie był to jedyny element zagospodarowania działki. Urządzono zieleń widoczną na zdjęciu lotniczym z 1987 r., rozpoczętą w 1982 r. przez splantowanie terenu. Powstało osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą, a następnie zieleń, zastąpiona parkingiem społecznym. Plan realizacyjny zatwierdzono [...] października 1976 r., ale osiedle projektowano przed nabyciem od 1974 r. Odwołujący się podniósł, że terminy zbędności wprowadzono już po osiągnięciu celu nabycia. Działka nie stała się zbędna, skoro terminowo powstało osiedle z infrastrukturą.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. w całości i odmówił K. W., M. R., A. W. i K. W. zwrotu części nieruchomości nabytej na warunkach wywłaszczenia, położonej

w W., w dzielnicy [...], przy ulicy [...], projektowanej jako działka

nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...].

Wojewoda stwierdził, iż w sprawie naruszono normy procedury i prawa materialnego, albowiem osiągnięto cel nabycia nieruchomości. W ocenie organu celem nabycia wywłaszczeniowego działki była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. Nie udało się bowiem odszukać planu realizacyjnego do decyzji lokalizacyjnej powołanej przy nabyciu, pochodzącego sprzed [...] listopada 1975 r., który pozwoliłby skonkretyzować cel nabycia wywłaszczeniowego. Nie wolno zaś uściślać celu na podstawie dokumentacji następczej, która referuje już realizację inwestycji.

Wojewoda [...] uznał cel nabycia wywłaszczeniowego za zrealizowany na działce nr [...]. Po nabyciu wywłaszczeniowym [...] listopada 1975 r. działka służyła jako dojazd i zaplecze budowy osiedla (zwłaszcza bloku przy ul. [...], wobec położenia działki między ul. [...] i blokiem). Następnie teren splantowano

i urządzono zieleń osiedlową (trawnik), widoczną na zdjęciu lotniczym z 1982 r. i między chodnikiem ul. [...], blokiem i parkingiem. Zieleń nie odbiega od urządzonej

w głębi osiedla. Zdjęcie z 1987 r. obrazuje wypieranie zieleni przez parkujące pojazdy mieszkańców i dojścia z osiedla do ulicy. Od 1992 r. działka służy mieszkańcom jako już urządzony parking społeczny (zorganizowany spółdzielczo), rozszerzony z działek sąsiednich, adekwatnie do motoryzacyjnych potrzeb osiedla, co prognozowali planiści. Zdaniem organu odwoławczego, przez cały okres po nabyciu wywłaszczeniowym wnioskowana działka jest wkomponowana w osiedle mieszkaniowe [...], którego typowymi przejawami są zieleń i parking. Uwzględniając podłużny kształt

i położenie działki między blokami i ul. [...], pierwotne użycie działki pod zaplecze budowy osiedla i ciągi piesze też odpowiadało konieczności jej nabycia

i realizacji osiedla. Stwierdzone typowe formy osiedla mieszkaniowego (dojazdy, zieleń, parking) realizują cel z umowy, którego nie można już legalnie skonkretyzować przy braku dokumentacji poprzedzającej akt wywłaszczenia.

Uściślenie celu nabycia działki nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77§1 k.p.a.,

co doprowadziło w ocenie organu do niewłaściwego zastosowania art 136-137 ugn. Decyzje i plan realizacyjny osiedla wytworzone po nabyciu (znamiennie oznaczane jako aneksy) były niezdatne do konkretyzacji celu nabycia. Dane sprzed [...] listopada 1975 r. są ogólne i dowodzą raczej zmian planu osiedla, zatwierdzonego dopiero [...] października 1976 r. Wersji ostatecznej i roboczych nie mogła dotyczyć umowa wywłaszczeniowa.

W ocenie organu, w odniesieniu do celu wywłaszczenia konieczne jest poprzestanie na brzmieniu aktu sprzedaży wywłaszczeniowej z [...] listopada 1975 r., skoro nie odnaleziono (nie powstał) plan realizacyjny poprzedzający nabycie. Wojewoda podniósł, że protokół posiedzenia Rady Technicznej przy [...] Zarządzie Rozbudowy Miasta datowany [...] sierpnia 1975 r. jest ogólny i nie uściśla celu nabycia działki, a nawet całej nieruchomości liczącej [...] m2. Nie sposób precyzować przeznaczenia działki nr [...] wstępnie przyjętego w połowie 1975 r. i zakładać identyczność jej przeznaczenia w planie znanym, zatwierdzonym dopiero pod koniec 1976 r. Plan z 1976 r. część działki przeznaczał pod podstawowy ośrodek usługowy, dowolne jest więc założenie, że pawilon usługowy ulokowano wcześniej, skoro rozmieszczenie usług w 1975r. było przed fazą projektowania, zmieniane i ponownie analizowane. Ogólny protokół Rady Techniczno-Ekonomicznej [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych z [...] czerwca 1975 r. też nie dowodzi, że detale planu z [...] października 1976 r. były utrwalone już w 1975 r. Wskazano kontynuować robocze konsultacje, a zebrane materiały wystarczały dopiero do przystąpienia do ZTE Przeznaczenie działki liczącej [...]m2 nie mogło być ścisłe w 1975 r., skoro ustalano zakres i założenia planu.

Organ odwoławczy uznał przedstawione przez stronę materiały z pracowni

[...] Spółdzielni Architektów: opinię, makiety i opisy (bez dat, oznaczeń, podpisów) za pozbawione mocy dowodowej na okoliczność ścisłego przeznaczenia działki nr [...] przed nabyciem wywłaszczeniowym z 1975 r. Organ uznał cel określony w umowie wywłaszczeniowej za osiągnięty i kontynuowany.

Po nabyciu działka służyła jako konieczna baza i dojazd do budowy osiedla(bloku przy ul [...]), w 1981 r. teren uporządkowano, splantowano

i zagospodarowano zielenią (trawnikiem), a po 1985r. służy mieszkańcom do parkowania pojazdów (od 1992 r. jako urządzony parking społeczny, obecnie spółdzielczy. Zdaniem Wojewody [...] każda z tych form wyraża osiedle mieszkaniowe [...]. Wykorzystanie działki na osiedlową zieleń (trawnik) obrazuje zdjęcie lotnicze z 1982r., na którym teren jest wyrównany, uporządkowany nie wyróżnia się negatywnie względem zieleni wokół bloków. Splantowanie terenu wskazuje biegła Pani B. B. na końcu s. 1 opinii

z 1 lutego 2013 r. Na zdjęciu z 1987 r. w północnej części działki pozostała zieleń,

a trawnik w części południowej rozjeździli mieszkańcy bloków, parkując samochody

i zjeżdżając z ulicy [...]. Fotogrametra B. B. na s.2 opinii referuje "część projektowanej działki ewid. [...] pomiędzy placem parkingowym a ul. [...] stanowi fragment trawnika zdewastowanego ścieżkami dla pieszych i nieformalnym wjazdem z ul. [...] na plac parkingowy. Sukcesywne usuwanie zieleni osiedlowej wynikało z wykorzystywania działki do parkowania aut. Już na zdjęciu z 1982 r. widać obok działki pojedyncze auta stawiane poza sąsiednim parkingiem zdjęcie lotnicze

z 1987 r. obrazuje liczne samochody parkowane także z drugiej strony działki

Wojewoda [...] podniósł, że terminy wskazane w art. 137 ugn dotyczą tylko zaniechanej inwestycji. Natomiast osiągnięcia celu nabycia, nie niweczy rzekome opóźnienie jego realizacji (zwłaszcza przed 1998 r.). Artykuł 137 ugn normuje zbędność tylko, gdy "pomimo" upływu terminów cel nie został zrealizowany. "Pomimo upływu terminu" zakłada bezskuteczny jego upływ tj. brak zrealizowanego celu w dniu wniosku (terminy ekspirowały a jednocześnie organ orzekający nadal stwierdza, że cel wciąż nie jest osiągnięty). Dlatego nieruchomość nie stała się zbędna, jeżeli cel zrealizowano pomimo, że upłynął termin 7 lub 10 letni.

Cel określony w akcie sprzedaży wywłaszczeniowej osiągnięto, urządzając zieleń i obecny parking społeczny, będące klasycznymi elementami, wkomponowanymi

w całość osiedla i wspomagające funkcję mieszkaniową. Parking służy spółdzielcom osiedla i jest sąsiedzki, a nie komercyjny. Nie wolno zaś wywodzić zbędności

z rzekomego naruszenia terminów, wprowadzonych dopiero w art. 137 ugn. Zbędność nie wynika też z braku pawilonu usługowego, który nie mógł być celem w akcie wywłaszczeniowym, jako przewidziany niemal rok po nabyciu i na mniej niż połowie działki, obok bezspornie urządzonej zieleni. Wojewoda [...] uważa za przeszkodę zwrotu w zaskarżonym kształcie także błędne rozliczenie stron, bezkrytycznie oparte na wewnętrznie sprzecznym operacie szacunkowym.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: 1) M. R., reprezentowanej przez radcę prawnego (sygn. akt I SA/Wa 1185/14)i 2) K. W., reprezentowanej przez radcę prawnego (sygn. akt

I SA/Wa 1186/14).

M. R. zarzuciła przyjęcie błędnych założeń przez organ i oparcie decyzji na nieprawdziwych stwierdzeniach, co stanowi naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ II instancji, z sobie tylko wiadomych powodów założył nieprzydatność zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: protokołów [...] z dnia [...] czerwca 1975 r., [...] z dnia [...] sierpnia1975r., plansze Założeń Techniczno-Ekonomicznych. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewody, że nie można dokładniej skonkretyzować bardzo ogólnego celu wywłaszczenia dla dz. [...] niż "osiedle mieszkaniowe z usługami". W dacie wywłaszczenia istniały już plany szczegółowe realizacji m.in. na projektowanej dz. [...] Podstawowego Ośrodka Usługowego. Skarżąca podniosła, że na zwracanym terenie, jak i wokół niego, w 1982 r. nie było żadnej urządzonej zieleni. Szczególnie, jeśli weźmie się pod uwagę opinię biegłego, który interpretując sytuację na zdjęciu 1982 r. stwierdza, że zwracany m.in. teren został jedynie splantowany, brak jest jakichkolwiek oznak świadczących

o realizacji [...] otoczonego urządzonymi terenami zielonymi. Nawet gdyby przyjąć,

że celem wywłaszczenia mogła być realizacja zieleni osiedlowej oraz parkingu, to i tak żadna z tych inwestycji, pomimo, iż nie planowana, nie została zrealizowana

w terminach przewidzianych w art. 137. ugn. Planowane usługi handlu a nie parking, czy zieleń osiedlowa, nie zostały zrealizowane na zwracanym terenie do dnia dzisiejszego. Tym samy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości zgodnie

z art. 136 i 137 ugn.

K. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania,

w szczególności przepisu art. 6 i art. 7 kpa polegające na dowolnej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz naruszenie zasady rzetelnego działania organu administracji publicznej, art. 8 kpa przez niezrozumiałe uzasadnienie decyzji

i nielogiczne wywody podważające zaufanie do władzy publicznej, art. 75 kpa przez naruszenie zasady równiej mocy środków dowodowych, art. 77 §1 przez dowolne, wybiórcze i chybione rozpatrzenie materiału zebranego w sprawie, art. 80 kpa poprzez przyjęcie okoliczności za udowodnione na podstawie wybiórczo przeanalizowanego materiału dowodowego; obrazę przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie przepisu art. 137 ugn i przyjęcie, ze nie ma on zastosowania w przypadku celów osiągniętych przed 1998 r. i 2004 r. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...], że okoliczność wydania decyzji z dnia [...] października 1976 r.

o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przesądza o tym, że dowód ten nie może stanowić o zamierzeniu inwestycyjnym na tym terenie w rozumieniu celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] zignorował fakty, które wynikają z materiału dowodowego wskazującego, że już w 1973 r. powstały dokumenty obrazujące zamiary inwestycyjne na tym terenie. Znajdujące się w aktach Założenia Techniczno Ekonomiczne Aneks [...] Przedsięwzięcie [...] noszą sygnaturę [...], zatem data wydania decyzji [...] października 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jest zwieńczeniem prac trwających co najmniej 3 lata. Zgromadzonych

w sprawie materiałów, a szczególnie Protokołów Rady Techniczno-Ekonomicznej [...], nie rozpatrzono w powiązaniu z całością dokumentacji poprzestając na dowolnych wnioskach wywiedzionych faktu ich zmiany. Wojewoda [...] stwierdzeniem, jakoby stosowanie art. 137 do stanów faktycznych sprzed złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jest nadużyciem, dał wyraz ignorowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie połączył sprawy ze skarg M. R. i K. W. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygnaturą akt I SA/Wa 1185/14, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 3 października 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Spółdzielni [...] "[...]" wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są zasadne.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

nr [...] odpowiada prawu. W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował w tej sprawie zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.), zwanej dalej ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zbędność nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą jej zwrotem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ustawodawca związał zatem z realizacją celu -

w określonym ustawą terminie - dla którego nieruchomość została wywłaszczona.

Cel ten musiał być określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie, skoro według art. 15 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94

ze zm.) – stanowiącej podstawę wywłaszczenia nieruchomości w rozpatrywanej sprawie – cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast

w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego

(jak w niniejszej sprawie) ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. sygn. I OSK 1025/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że określenie celu wywłaszczenia także po jego wykonaniu mogło być traktowane jedynie, jako zmiana celu, skoro od jego określenia we wniosku

o wywłaszczenie uzależnione było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ugn - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu,

w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do zawarcia umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., ja miało

to miejsce w niniejszej sprawie (v. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo więc Wojewoda [...] stwierdził, że plan realizacyjny zagospodarowania omawianego terenu z dnia [...] października 1976 r. zakładający na części nieruchomości dwukondygnacyjny podstawowy ośrodek usługowy nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie może stanowić o celu wywłaszczenia, skoro powstał po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej podpisanej w dniu

[...] listopada 1975 r. Z tego względu organ II instancji zasadnie wskazał, że prawidłowa ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie

w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę do jego wydania.

Sąd podziela ustalenia organu II instancji, że wobec braku planu realizacyjnego pochodzącego sprzed [...] listopada 1975 r. należało oprzeć się na treści aktu notarialnego wskazującego decyzję lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]

o ustaleniu lokalizacji osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym na terenie [...] w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym załączonym do decyzji.

Wojewoda [...] słusznie stwierdził zatem, że celem wywłaszczenia dokonanego umową z dnia [...] listopada 1975 r. była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami. Organ ustalił także, iż w aktach sprawy nie ma żadnego innego dokumentu, który uściślałby planowane na tej działce inwestycje w dniu wywłaszczenia. Podkreślił, że wskazane przez Starostę dokumenty, wytworzone po dniu zawarcia umowy wywłaszczeniowej, na które powołują się także skarżące są nieprzydatne dla ustalenia celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, ani Założenia Techniczno-Ekonomiczne, ani protokoły

z posiedzeń Rady Technicznej z dnia [...] czerwca 1975 r. i z [...] sierpnia 1975 r. wskazujące, że prace projektowe trwały już od 1974 r., nie stanowią o celu wywłaszczenia, nie konkretyzują go na gruncie art. 136 ust. 3 ugn.

Sąd podziela pogląd organu II instancji, że jedynym, konkretnym

i weryfikowalnym celem nabycia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, a nie opisany

w dokumentacji projektowej pawilon usługowy, którego przewidywane umiejscowienie na części działki będącej przedmiotem sprawy ostatecznie nastąpiło [...] października 1976 r.

Dokumenty projektowe odnoszące się do realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wraz z usługami, tj. protokoły, materiały planistyczne, plansze oraz inne,

o których mowa w treści obu decyzji, skoro nie znalazły odzwierciedlenia

w dokumentach planistycznych w dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej z dnia

[...] listopada 1975 r. zasadnie uznane zostały za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organowi nie można w świetle powyższego zarzucić naruszenia art. 6, 7, 8, jak też art. 75, 77 § 1, czy art. 80 k.p.a., które to zarzuty w istocie opierają się na twierdzeniu skarżących, iż dokonana przez organ II instancji subsumcja stanu faktycznego pod normę prawa materialnego była błędna. Sąd oceny tej nie podziela. Wskazania wymaga przy tym, że organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony,

ale jest przede wszystkim zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy

w jej całokształcie i ponownego jej rozstrzygnięcia w drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Oznacza to, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy nie jest związany tak oceną materiału dowodowego przyjętą przez organ I instancji, jak i uznaniem określonego dokumentu za dowód, zwłaszcza, gdy ustalenie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) opiera się, jak w niniejszej sprawie, na dokonaniu wcześniej właściwej wykładni przepisu art. 136 ust. 3 ugn. Nie może być więc w tym przypadku mowy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Zasada zaś wyrażona w art. 7 k.p.a., w tym ujęty w tym przepisie obowiązek uwzględniania przy rozpatrywaniu sprawy interesu obywatela, na co powołują się skarżące, nie oznacza, że organ nie ma obowiązku przestrzegania zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), a tym samym dokonania prawidłowego ustalenia znaczenia normy prawnej i prawidłowej subsumcji.

W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że cel dokonanego wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, został osiągnięty na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, na uwagę zasługuje przede wszystkim fakt, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na inwestycję jaką stanowiło wybudowanie Osiedla [...] złożyło się wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń, ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych jak i zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe.

Dodatkowo jedynie wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego z usługami następuje nie tylko wtedy, gdy wykonane są wszystkie planowane (zatwierdzone planem realizacyjnym) obiekty budowlane,

ale także wówczas, gdy oddano do użytku choćby część planowanych budynków mieszkalnych, ulic, chodników, parkingów (v. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 867/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie tej, budowa osiedla mieszkaniowego została zrealizowana. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale i infrastruktura, tereny zielone, parkingi, ulice dojazdowe, ciągi pieszych (v. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że aktualnie istniejący na części projektowanej działki nr [...] parking społeczny służy mieszkańcom osiedla. Także przed jego powstaniem teren tej projektowanej działki służył realizacji celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego. Teren ten w latach 1977-1981 stanowił zaplecze budowy budynków mieszkalnych przy ul. [...]. Jest oczywiste, że budowa wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych musiała zajmować większy teren, niż ten, na którym ostatecznie posadowiono poszczególne budynki. Następnie w latach 1981 – 1985 teren projektowanej działki zajęty był pod zieleń. Ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika zresztą, co potwierdza także opinia fotogrametry z dnia 1 lutego 2013 r., że wokół budynków powstają alejki i drogi dojazdowe, a teren projektowanej działki [...] i jej sąsiedztwo został splantowany. Fotogrametra, w swej opinii dotyczącej zdjęcia lotniczego z 1987 r. stwierdziła także,

iż część projektowanej działki stanowi fragment trawnika zdewastowanego ścieżkami dla pieszych i nieformalnym wjazdem z ul. [...].

Wszystko to wskazuje na wykorzystywanie terenu wywłaszczonej nieruchomości jako terenu osiedla mieszkaniowego przez jego mieszkańców i potwierdza realizację celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami.

Wojewoda zasadnie, w świetle powyższego uznał, że taki sposób wykorzystania projektowanej działki świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.

Skoro umowa wywłaszczeniowa zawarta z właścicielami nieruchomości podpisana została w dniu [...] listopada 1975 r. z powołaniem się na potrzebę budowy osiedla mieszkaniowego wraz z usługami a plan realizacyjny tego osiedla nie został przed wywłaszczeniem sporządzony, aby uściślić konkretne przeznaczenie wywłaszczonych działek, to brak jest uzasadnienia do ustalenia, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty z tej przyczyny, że na działkach urządzona jest infrastruktura osiedlowa a nie pawilony usługowe, które skonkretyzowano w planach dopiero po dniu zawarcia tej umowy.

Nieruchomość powinna być zwrócona, gdy nie została wykorzystana na cel publiczny będący przesłanką wywłaszczenia (v. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1832/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do terminów określonych w art. 137 ust. 1 ugn trzeba wskazać,

że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

W świetle powyższego, w sprawie tej, podnoszona w skargach kwestia terminów, określonych w art. 137 ugn, nie może mieć żadnego znaczenia (v. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie organ przyjął bowiem, że cel nabycia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy został przez inwestora zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia inwestycji

i 10 lat dla jej zakończenia.

Realizacja w kolejnych latach poszczególnych etapów budowy osiedla mieszkaniowego, w tym zorganizowanie przestrzeni osiedlowej także projektowanej działki nr [...] poprzez najpierw przeznaczenie jej na zaplecze budowy osiedla i dojazd (od 1975 r.), następnie wyrównanie, uporządkowanie terenu i jego splantowanie, posadzenie trawnika (1982 r.), a w dalszej kolejności wykorzystywanie przez spółdzielców jako parkingu (od 1985 r.) i ostatecznie od 1992 r. jako urządzonego parkingu społecznego, obecnie spółdzielczego jednoznacznie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku na podstawie art. 136 ugn o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Twierdzenie skarżących, iż w sprawie tej zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 i art. 137 ugn, nie jest zatem trafne.

Z powyżej wskazanych przyczyn skargi nie mogły zostać uwzględnione. Wskazania przy tym wymaga, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] mieści

się w ustawowych ramach stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., zgodnie

z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję

w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając

te decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W ocenie Sądu organ w sprawie niniejszej prawidłowo zastosował powołany przepis wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Rozstrzygnięcie organu odmienne od rozstrzygnięcia organu I instancji nie stanowi o naruszeniu zasady zaufania do organów władzy publicznej a stanowi wyraz stosowania prawa przez organ drugiej instancji. Nie mamy przy tym do czynienia w tej sprawie z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu procedury administracyjnej, które miałoby wpływ

na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.