Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 461/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/19 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej obszaru działki [...] w obrębie M., gmina C., w zakresie w jakim działka ta objęta została symbolem [...], i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy C. na rzecz L. K. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2019 r., IV SA/Wa 686/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. K. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Gminy C. (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. – M. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z [...] r., poz. [...], dalej "plan lub uchwała").

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę kwestionując ją w części dotyczącej działki [...], obręb M., gmina C., stanowiącej jej własność. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie") przez brak wprowadzenia nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny;

2. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla wskazanej wyżej działki ewidencyjnej;

3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działki [...], obręb M., brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla tej nieruchomości, pomimo iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy C. z dnia [...] (dalej studium) na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia, a tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach wyznaczonych liniami, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

4. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 1025, dalej "K.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ingerencję w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

5. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1-2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości i wykluczenie w planie możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie skarżącej prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadmienił na wstępie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu planu. Jest ona bowiem właścicielem działki położonej na obszarze objętym planem i kwestionuje zapisy tego planu odnoszące się do zagospodarowania jej działki. Naruszenia przysługującego jej interesu prawnego upatruje ona w ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości. Plan uniemożliwia jej korzystanie z nieruchomości w celu realizacji na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynków gospodarczych służących do produkcji rolniczej. Działka skarżącej [...] jest położona na obszarze planu "R-2 – tereny rolnicze".

Sąd przechodząc do oceny zasadności skargi na uchwałę uznał za niezasadne zarzuty przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego i niezgodnego z prawem ograniczenia przysługującego jej prawa własności. Sąd wyjaśnił, że prawo własności, choć podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Takie ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja (art. 64 ust. 3). Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie u.p.z.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zaburzenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym w kontekście ograniczeń, jakie plan nałożył na skarżącą i możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości. W granicach władztwa planistycznego Gminy mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami.

Sąd zauważył, że plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. i wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie dopatrzył się sprzeczności jego przepisów z tym studium. Wobec czego za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, a więc tereny rolnicze R-2, jest zgodne z założeniami studium opisanymi w punkcie "II.1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (s. 48-49). Wskazano tam, że tereny rolne "obejmują tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na którą składają się grunty orne oraz niewielkie enklawy użytków zielonych (łąk i pastwisk) oraz siedliska rozproszonej zabudowy zagrodowej. (...) Na wskazanych terenach dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Z kolei w punkcie "II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" wskazano, że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonania, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów". Ponadto na terenach rolnych "dopuszcza się: - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi [...]".

Zdaniem Sądu, sporne przepisy planu zawarte w § 46 ust. 1 i 2 realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru R-2. Określono bowiem, że teren R-2 na rysunku planu przeznacza się na realizację i utrzymanie upraw rolnych przy czym dopuszcza się na tym terenie realizację budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu.

Jednocześnie Sąd zauważył, że rysunek planu zawiera nieprzekraczalne linie zabudowy, o których mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Linie te nie zostały wyznaczone na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w obszarze R-2. Powyższego, zdaniem Sądu, nie można jednak uznać za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. § 4 pkt 6 rozporządzenia i stwierdzić, że plan ogranicza wykonywanie prawa własności. Plan doprecyzowuje względem studium granice, w jakich realizacja zabudowy jest dopuszczalna.

Wskazując następnie na przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, że w skardze nie wskazano na istotne naruszenie trybu sporządzenia planu ani właściwości organów. Skarżąca podnosi, że miało miejsce istotne naruszenie zasad sporządzania planu w skutek przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i nie ustalenie dla działki skarżącej linii zabudowy. W skutek tego nie może ona na działce realizować zaplanowanych budynków gospodarczych.

Sąd analizując postawione w skardze zarzuty nie uznał aby skutecznie podważały one podjętą uchwałę. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu. Sąd wyjaśnił, że nie był w stanie jednoznacznie ustalić, biorąc pod uwagę sformułowany w punkcie 1 w skardze zarzut oraz treść uzasadnienia skargi, czy zdaniem skarżącej został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. - tak jak wskazano w zarzucie, czy pkt 6 tegoż artykułu na co wskazywałaby powiązanie tego przepisu z § 4 pkt 6 rozporządzenia oraz częściowo rozwinięcie zarzutu, gdzie wskazano, że przepis miałby być naruszony poprzez brak wprowadzenia zaskarżoną uchwałą "nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu". W ocenie Sądu, prawidłowo w odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę, że termin "nieprzekraczalne granice zabudowy" nie jest znany zarówno ustawie jak i rozporządzeniu. W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia mowa jest bowiem o "linii zabudowy" a nie o "granicy zabudowy". Uznając jednak powyższe za oczywistą omyłkę Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie naruszenia obydwu wskazanych wyżej punktów art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Sąd wyjaśnił, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy planu. W punkcie 3 zaznaczono, iż w planie powinny być określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast wedle punktu 6 w planie określa się między innymi "linie zabudowy".

Dalej Sąd zauważył, że z planu w sposób jednoznaczny wynika, że wymogi stawiane przez wskazany przepis zostały przez organ dochowane. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały w planie określone w Dziale II Rozdział 4 (§ 9, § 10). Natomiast zasady kształtowania zabudowy oraz między innymi linie zabudowy zostały określone dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżącej, to jest R-2 w Dziale III Rozdział 5 (§ 46 - § 50 – str. 12-14 Planu). Przy czym linie zabudowy zostały zaznaczone na rysunku planu. Na działce skarżącej taka linia zabudowy nie została wyznaczona w części graficznej. Niemniej jednak nie można powyższego uznać za naruszenie wskazanego wyżej przepisu w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej w tej części uchwały. Z § 46 ust.1 planu wynika, że obszar oznaczony symbolem R-2, w którym położona jest działka skarżącej, jako podstawowe przeznaczenie wskazuje – realizację i utrzymanie upraw rolnych. Dopuszczono w tym obszarze realizację budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Powyższe oznacza, iż odstępstwo, o którym mowa w ust. 2 jest wyjątkiem od przeznaczenia gruntów w tym obszarze pod realizację i utrzymanie upraw rolnych, co potwierdza również część graficzna planu, gdyż takich wyjątków w obszarze oznaczonym symbolem R-2 Sąd odnalazł tylko jeden. Jak wynika z uzasadnienia uchwały organ ustalając wskazaną enklawę na której dopuszczona został zabudowa związana z funkcjonowaniem działalności rolniczej, miał na względzie dostępność infrastruktury technicznej, w tym niższe koszty jej realizacji. Wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brano również pod uwagę, aby nie znalazły się one na gruntach klas I-III, co wpływa korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach i co pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Organ wskazał również, że enklawy pod zabudowę zostały wyznaczone w znacznej odległości od ścian lasów ochronnych.

Sąd zauważył, że działka skarżącej jak wynika z części graficznej graniczy z terenem lasu ochronnego a nadto są to w znacznej części grunty orne klasy I-III, co wynika z części graficznej Planu oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 29 czerwca 2019 r. nadesłanego przez skarżącą do Sądu w dniu 6 maja 2019 r. Sąd podkreślił również, że działka skarżącej położona jest w dużym i zwartym kompleksie gruntów ornych. Tym samym za w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium należy uznać przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne) bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę.

Sąd wyjaśnił również, powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., II OSK 22/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie wszystkie elementy z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. muszą być na każdym obszarze planu miejscowego wprowadzone. Przykładowo w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie nie ma potrzeby określania parametrów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jak dalej wywodził Sąd, także "nie sposób sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Podobnie rzecz się ma, zdaniem Sądu, z wyznaczeniem wskazanej linii dla gruntów rolnych, które z założenia mają być wykorzystywane pod uprawy rolne. Nie zachodzi wówczas zasadność i celowość wyznaczenia dla tych gruntów linii zabudowy czy też innych parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Podsumowując, z powyższych względów, Sąd uznał za niezasadne również zarzuty naruszenia: art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 w zw. z art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i art. 31 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust.1 i 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to jest zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej i nieuzasadnione ograniczenie jej interesu prywatnego względem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczonych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także swe prawo zbywać.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi, pomimo iż brak wprowadzenia w planie linii zabudowy dla nieruchomości skarżącej jest: sprzeczny z jego częścią tekstową, która dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolną, a nie zakazuje takiej zabudowy na nieruchomości skarżącej, oraz ogranicza prawo własności i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z jego przeznaczeniem;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżony plan jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącej sprzeczność ta wynika z braku wyznaczenia linii zabudowy dla jej nieruchomości mimo, iż studium przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia; tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach wyznaczonych liniami zabudowy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, to jest dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez:

– bezpodstawne przyjęcie, że organ gminy w ramach władztwa planistycznego kierował się zasadami ochrony gruntów rolnych klas I-III, ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, podczas gdy w innych częściach zaskarżonej uchwały dopuszcza zabudowę nieruchomości o bardzo podobnych parametrach do nieruchomości skarżącej, a zatem ustalenia planu są w tym zakresie dowolne,

– bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy uzasadnia ochrona gruntów rolnych klas I-III, podczas gdy na nieruchomości znajdują się również grunty o gorszej klasie bonitacyjnej (IVa, IVb i V), na których zabudowa byłaby możliwa, a także,

– przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ewidentnie sprzecznego z treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czego efektem było oddalenie skargi poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ gminy w procesie planistycznym wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brał pod uwagę aby nie znalazły się one na gruntach ornych klas I-III, co miałoby wpłynąć korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych i co pozostawało w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jak również

– bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, iż enklawy pod zabudowę zostały wyznaczone w znacznej odległości od ścian lasów, podczas gdy w stosunku m.in. do nieruchomości będącej własnością gminy, w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zezwolił on na zabudowę prawie całej nieruchomości zabudową przemysłową (w tym stację paliw), przy samej linii lasu ochronnego oraz w odległości mniejszej niż 500 m od rezerwatu przyrody "Jedlina" oraz wobec faktu, iż nieruchomość skarżącej obejmuje kilka hektarów gruntów rolnych niższych klas niż I-III, w tym klasy IVa i IVb oraz V, które mogą stanowić podstawę zabudowy przeznaczonej do produkcji rolnej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

4. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem zasad logiki i zasad doświadczenia życiowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącej było w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne, bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę), mimo, iż inne grunty orne tej samej klasy w planie takich ograniczeń nie posiadały, a na nieruchomości skarżącej znajdowały się grunty orne niższej niż klasy I-III, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, a także

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej poprzez zakaz jej zabudowy było dopuszczalne przy jednoczesnym stwierdzeniu braku zasadności i celowości wyznaczania linii zabudowy dla gruntów rolnych oraz brak dopatrzenia się sprzeczności między częścią tekstową zaskarżonej uchwały, która takiego zakazu zabudowy nie zawiera, a graficzną częścią uchwały, która zabudowę uniemożliwia poprzez brak wyznaczenia zabudowy,

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 5 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy na nieruchomości skarżącej w ogóle wykluczona jest realizacja zabudowy związanej z produkcją rolną, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie zabudowy,

2. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art 6 ust. 1-2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości – wykluczenie w planie możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,

3. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i brak stwierdzenia przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanych przepisów, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy mimo, iż ograniczenia te nie wynikają z zasad ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju;

4. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestanego gminy dla działki [...], obręb M., poprzez brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla nieruchomości skarżącej mimo, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia, a tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z planem jest możliwa wyłącznie w obszarach, dla których wyznaczone są linie zabudowy; zdaniem skarżącej ograniczenia te stanowią nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

5. art 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez akceptację ingerencji w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

6. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącej możliwe jest przyjęcie zakazu zabudowy nieruchomości poprzez brak określenia w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnych granic zabudowy, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy, skutkując pozbawieniem skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. K. jest uzasadniona.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazuje, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy postanowienia § 46 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie naruszają granic tzw. władztwa planistycznego gminy ingerując niezasadnie w istotę prawa własności skarżącej do będącej jej własnością działki rolnej o nr [...], obręb M., a także czy regulacje tam zawarte nie są sprzeczne z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. Nr [...], jak wymaga tego art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że wskazany wyżej przepis miejscowego planu na terenach "realizacji i utrzymania upraw rolnych" zarazem teoretycznie dopuszcza realizację budynków gospodarczych, lecz zastrzega, że musi być ona zlokalizowana "zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu". Z kolei na rysunku planu takie linie zabudowy dla jej nieruchomości nie zostały w ogóle wyznaczone. Skutkiem takiego zabiegu regulacyjnego w planie, zabudowę na objętej symbolem R-2 działce skarżącej całkowicie wykluczono.

Wadliwość wskazanego powyżej zakazu zabudowy wynika zdaniem skarżącej z tego, że nie został on oparty na przesłankach, takich jak ochrona środowiska (§ 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia), dodatkowo zaniechano wyrysowania na rysunku planu linii zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia). Skarżąca kasacyjnie podnosi, że wyłączając w efekcie możliwość zabudowy (przez brak wyznaczenia linii zabudowy) obszaru R-2, dopuszczono się naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., bowiem ograniczono zagospodarowanie terenu w sposób nie odpowiadający Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., przyjętym uchwałą [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r., gdzie przewidziano wprost zabudowę obszarów rolnych.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje na niekonsekwencję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zgodził się z ograniczeniem zabudowy na terenach R-2 z uwagi na potrzebę ochrony gruntów rolnych najwyższych klas, a jednocześnie nie zauważył, że należąca do niej nieruchomość obejmuje także grunty niższych klas bonitacyjnych, które pomimo tego zostały objęte zakazem zabudowy, przy czym wskazała, że na innych obszarach planu grunty rolne wyższych klas nie zostały wyłączone z zabudowy (naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarżąca wywodzi, że przewidziane w planie ograniczenia zabudowy naruszyły przysługujące jej prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a wobec tego świadczy to o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę (zarzuty naruszenia art. 5, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W jej ocenie, stanowi to nieuzasadnioną ingerencję w jej prawo własności (w tym przypadku skarżąca wskazała także na naruszenie art. 140 K.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały niezasadnie nie dostrzegł, że Rada Gminy dopuściła się naruszenia powyżej wskazanych przepisów podczas uchwalania zaskarżonego planu, w związku z czym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które są przesłanką dla stwierdzenia nieważności takich postanowień.

W ocenie NSA, Sąd I instancji, oddalając skargę niewłaściwie ocenił i wyważył podkreślaną przez skarżącą okoliczność, że kwestionowane postanowienia planu (§ 46 ust. 2) w istocie prowadzą do całkowitego wyłączenia z prawa własności przysługującego jej jako właścicielowi prawa do zabudowy działki według własnej woli. Uwarunkowanie w części tekstowej planu możliwości zabudowy gospodarczej na terenie R-2 zachowaniem zgodności tej zabudowy z liniami zabudowy, przy jednoczesnym niewyznaczeniu takich linii zabudowy w części graficznej planu na nieruchomości skarżącej, w ocenie NSA, doprowadziło w efekcie do tego, że zaskarżona uchwała w istocie całkowicie zakazuje zabudowy na całym obszarze R-2 w granicach działki skarżącej.

Regułą jest odczytywanie tekstu planu łącznie z jego częścią graficzną bo wówczas można mówić o spójności i niesprzeczności jego postanowień. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowany § 46 ust. 2 planu odczytywany w połączeniu z częścią graficzną tego planu prowadzi do jednoznacznego i całkowicie uprawnionego wniosku, że na obszarze działki [...] w zakresie objętym symbolem R-2, narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 5, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powyższe powoduje, że aktem prawa miejscowego wprowadzono całkowity zakaz zabudowy na terenie działki rolnej nr [...], co prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżącej do jej zabudowy. Przemawia za tym także zestawienie tych postanowień z wiążącymi organy planistyczne (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) uregulowaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., które w żaden sposób nie postulują zakazu zabudowy terenów rolnych. Studium zawiera zgoła odmienne kierunki zagospodarowania albowiem dopuszcza zabudowę na takich terenach.

Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował zapisy Studium przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. i stwierdza, że zostało ono błędnie odczytane przez Radę jak i Sąd I instancji. Sama skarżąca także dochodzi do nieprawidłowych wniosków co do znaczenia jego zapisów. Na stronie 49 Studium, dla terenów rolnych określono, że dopuszcza się w ich obrębie "lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Taki zapis jak podkreśla skarżąca nie stanowi o sprecyzowaniu kierunków polityki przestrzennej, odnośnie do konkretnych obszarów. W istocie jest to zapis ogólny i wstępny, nakreślający tylko generalną charakterystykę przestrzeni rolnej gminy. Natomiast wyartykułowane na stronie 55 Studium wskazanie (II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna), że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów" – przedstawia motywy jakie stanęły u podstaw takiego a nie innego ukształtowania samego Studium. Zalecenie powyższe zostało zrealizowane gdy spojrzy się całościowo na jego mapę (kierunki), gdzie obszary nowej zabudowy, która nie jest powiązana z rolnictwem (np. MN/U), albo pośrednio z nim związanej (np. RM/MN/U) połączono z ciągami komunikacyjnymi i obszarami zwartej zabudowy. Decydujące z punktu widzenia niniejszej sprawy jest wskazanie dotyczące zagospodarowania terenów rolnych na stronie 56 Studium. Stwierdza się tam, że "na terenach rolnych dopuszcza się: - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi [...]".

Wobec powyższego uznać należy, że zapis planu dotyczący terenu R-2, gdzie położona jest działka skarżącej nr [...] dopuszczający na nim teoretycznie zabudowę gospodarczą, jest w istocie zakazem zabudowy bowiem prawo zabudowy uzależnione zostało od wyznaczenia linii zabudowy, które jednak na rysunku planu nie zostały wyrysowane. Taki zabieg należy interpretować a contrario jako całkowite wyłączenie obszaru z zabudowy.

W ocenie NSA, powyższa regulacja planu (§ 46 ust. 2 rozpatrywany łącznie z rysunkiem graficznym) nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zakaz zabudowy w obszarze działki skarżącej w granicach symbolu R-2 trudno bronić z powołaniem na punkt "II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" Studium mówiący o lokalizacji nowej zabudowy w pobliżu istniejącej zabudowy i w miejscu dostępności uzbrojenia. Ten zapis Studium jest raczej uzasadnieniem dla ukształtowania samego studium w ogólności, a nie wskazaniem dla szczegółowych uwarunkowań sposobu przeznaczania terenów rolnych pod zabudowę w planach miejscowych. Nawet gdyby bliskość istniejącej zabudowy i dostępność uzbrojenia traktować jako mające znaczenie w kształtowaniu nowej zabudowy, to i tak trudno uzasadnić, dlaczego Rada zupełnie wyłączyła z zabudowy, nawet bezpośrednio związanej z rolnictwem (między innymi zagrodowej) duży obszar terenów R-2 w granicach działki skarżącej.

Zauważyć należy, że sam Wójt w odpowiedzi na skargę dostrzega potrzebę dopuszczenia zabudowy na terenie o symbolu R-1 i R-2. Wypowiadając się o uwarunkowaniach Studium (w kontekście art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), stwierdził, że "organ jest świadomy, iż na terenie tym dopuszczone są [w Studium] inne funkcje niż uprawa rolna, dlatego w planie znalazło się dodatkowe określenie dopuszczenia "W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego na terenach R-1 i R-2 dopuszcza się realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu". Zdaniem NSA, organ Gminy nadal jednak nie dostrzega, że choć "formalnie" rzeczywiście dopuścił zabudowę na obszarze działki skarżącej objętej symbolem R-2 (§ 46 ust. 2 planu), to w efekcie braku wyznaczenia linii zabudowy na tej działce zabudowę tę całkowicie wykluczył.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, § 46 ust. 2 odczytywany wraz z załącznikiem graficznym skutkuje wprowadzeniem nieuzasadnionego i nieproporcjonalnie restrykcyjnego zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości skarżącej, to jest działki [...] w obrębie M., gmina C., w zakresie w jakim ta została objęta symbolem R-2.

Oczywiście nie oznacza to, że gmina nigdy nie jest uprawniona do wprowadzania zakazów zabudowy, na przykład na terenach rolnych. Jest to na pewno zakaz restrykcyjny, który ingeruje w istotę prawa własności i z tego powodu powinien być należcie i przekonująco uzasadniony, a już w szczególności, gdy wyłączenie z zabudowy dotyczy wszelkich obiektów związanych nawet z wiodącą funkcją terenu, a w rozważanym przypadku – z rolnictwem. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie można uznać, że wymóg ten został spełniony. Na jej działce objętej symbolem R-2 w ogóle nie wyznaczono na rysunku planu linii zabudowy, skutkiem czego zupełnie wykluczono jakąkolwiek zabudowę. Za takim rozwiązaniem nie przemawia ogólny brak bliskości infrastruktury technicznej i ochrona gruntów rolnych wyższych klas jak wskazywał organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są to powody przekonujące, zwłaszcza, że dla rozważanego obszaru nawet w Studium dopuszczono na terenach rolnych przynajmniej zabudowę zagrodową.

Należy także zauważyć za skarżącą kasacyjnie, że jej działka nr [...] nie jest w całości gruntem o najwyżej klasie bonitacyjnej. W jej granicach poza gruntami klas najwyższych I-III znajdują się także grunty RIVa i RIVb oraz RV, które mogą być przeznaczone pod zabudowę przeznaczoną do produkcji rolnej. Dodatkowo nieruchomość skarżącej położona jest przy drodze publicznej KDZ-1 wyznaczonej przez sam plan i mającej służyć obsłudze komunikacyjnej terenów mieszkaniowych MN (§ 26 pkt 3 planu) jak i terenów rolnych R-1 (§ 50 pkt 1 planu). Droga ta została także przeznaczona dla realizacji w niej urządzeń infrastruktury technicznej (§ 89 pkt 9 planu). Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wykluczenie działki skarżącej z zabudowy, w tym także zabudowy związanej z rolnictwem, było nieuzasadnione. Niewystarczającym argumentem za takim ograniczeniem jest wskazywany przez Gminę ogólny powód tj. brak bliskiego położenia infrastruktury czy też ochrona gruntów rolnych wyższych klas.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w części obszaru działki [...] w obrębie M., gmina C., w zakresie w jakim działka ta objęta została symbolem R-2, i w tej części stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło przy określaniu jej przeznaczenia do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny tytułem wyjaśnienia wskazuje, że nie cała działka [...] została objęta symbolem R-2. Część tej działki w planie przeznaczono pod wyznaczoną w planie drogę KDZ-1. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego planu w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej wynikającym z prawa własności działki [...] przy czym stwierdzenie nieważności dotyczy tej jej części, która została objęta w planie przeznaczeniem R-2, a nie odnosi się ono do pasa terenu przeznaczonego pod poszerzenie drogi KDZ-1.

Mając na uwadze żądanie skarżącej kasacyjnie stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do całej jej działki, NSA w zakresie w jakim jej działka objęta została symbolem KDZ-1 skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w punkcie 2. sentencji wyroku. Oznacza to, że podtrzymane zostało tym samym w tej części orzeczenie oddalające skargę Sądu pierwszej instancji. Innymi słowy, plan, w zakresie wyznaczonym liniami drogi KDZ-1 w granicach działki [...], nie został wzruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem wskazany w uzasadnieniu niniejszego wyroku zarzut był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a.