Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1049/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1, art. 145 ar 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania P. C. od decyzji Nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2022 r., ustalającej na rzecz D. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, na terenie części działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina M., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu, wskutek rozpoznania wniosku inwestora - D. K. (dalej: Inwestor lub Skarżący) Burmistrz M. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium złożył uznany za stronę postępowania P. C.. Odwołujący wskazał, że nie wyraża zgody na budowę elektrowni fotowoltaicznej, gdyż inwestycja jest planowana blisko jego zabudowań i domu mieszkalnego, w obszarze oddziaływania falami elektromagnetycznymi. Jak podkreślał też odwołujący, Inwestor nie mieszka na terenie gminy M., w odróżnieniu od dowołującego. Inwestycja będzie również oddziaływać istotnie na środowisko.

Kolegium powołując się na art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a. wyjaśniło, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy oraz w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Po przywołaniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), organ odwoławczy wskazał, iż zgadza się ze stanowiskiem ukształtowanym w części wyroków sądów administracyjnych, wykluczającym kwalifikowanie urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 KW jako urządzeń infrastruktury technicznej rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego wywiódł, iż nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest to aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjaśniono też, iż w ocenie Kolegium elektrownia fotowoltaiczna jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej limity z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi).

Zgodnie z zamiarem Inwestora opisanym w załączonej do wniosku decyzji Burmistrza M. z dnia [...] września 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, na którą mają się składać: panele fotowoltaiczne do 4000 sztuk, stacja transformatorowa, podziemne linie energetyczne, infrastruktura telekomunikacyjna do nadzoru eksploatacyjnego elektrowni, droga dojazdowa oraz plac montażowy, system alarmowy, ogrodzenie. Charakterystyka inwestycji pokazuje (wielkość parametrów, w tym moc urządzeń wytwarzających energię do 2 MW), że opisana zabudowa systemu fotowoltaicznego nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy. A skoro tak, to wydawana w tym wypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego.

Kolegium stwierdziło też, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, czy obowiązujące na terenie gminy M. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewiduje obszary, na których lokalizowane będą systemy fotowoltaiczne. Jednakże w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, okoliczność ta nie może również samodzielnie przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy a ewentualne nieobjęcie terenu inwestycji ustaleniami studium wymaga dodatkowo przeprowadzenia analizy urbanistycznej wraz z wyznaczeniem obszaru analizowanego i jego oceny w kierunku istnienia spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 (w szczególności istnienia funkcji produkcyjnej, przemysłowej) i pkt 2 u.p.z.p. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji i co znajduje potwierdzenie w aktach postępowania organ pierwszej instancji - nie przeprowadzał analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zauważył również, iż Inwestor jako teren inwestycji wskazał część działki nr [...], nieobejmujący użytku leśnego. W ocenie Kolegium "terenem" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. W związku z tym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana).

To z kolei implikuje wniosek, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić pojęcie "terenu" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedstawiona wykładnia, wypracowana została wprawdzie na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak wobec zastosowania przez ustawodawcę pojęcia "teren" we wszystkich przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, że konieczna jest jednolita wykładnia tego pojęcia. Stąd też Kolegium przyjęło stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez, wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Uznano zatem, iż terenem inwestycji nie może być wyłącznie obszar deklarowany przez wnioskodawcę jako potencjalne miejsce lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej, a nie cała działa [...]. Wskutek takiego przyjęcia projekt decyzji nie był uzgodniony z organem właściwym do spraw trony gruntów leśnych (z inwestycji wyłączony użytek oznaczony jako Ls V), co również stanowiło naruszenie w niniejszym postępowaniu.

Kolegium wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował również warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej - w kontekście ustalenia w decyzji sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną (pkt 2 lit. e decyzji) oraz ewentualnego uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznawszy, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy a w konsekwencji również art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., uznał, iż zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego popatrzenia.

Pismem z [...] października 2022 r. pełnomocnik Inwestora wniósł sprzeciw na powyższą decyzję zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji również z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i wadliwie zastosował art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Inwestora zawnioskował o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak wywiedziono w uzasadnieniu wnioskowana inwestycja jako urządzenia fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym nie musi spełniać warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., z uwagi na wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i z tego względu nie było potrzeby weryfikacji przez organ I instancji spełnienia w okolicznościach sprawy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Z tego wynika również, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało od organu I instancji przeprowadzenia czynności wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium.

Co do znaczenia faktu obowiązywania na terenie gminy M. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz tego czy przewidziano w nim obszary, na których lokalizowane będą systemy fotowoltaiczne podkreślono, iż studium nie ma charakteru przepisu prawa i nie może stanowić o prawach lub obowiązkach stron. Jest to pewna koncepcja urbanistyczno - planistyczna jaka może (ale nie musi) prowadzić do powstania planu miejscowego - będącego przepisem miejscowym. Zatem bezzasadny jest wymóg weryfikacji przez organ I instancji obszarów, na których lokalizowane będą systemy fotowoltaiczne zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokument ten jest bowiem jedynie tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma mocy aktu prawa miejscowego.

Natomiast co do innego stanowiska Kolegium dotyczącego ograniczenia zakresu wniosku do terenu stanowiącego część działki, skarżący wskazał, iż organ nie oparł się na najnowszym orzecznictwie, które jednoznacznie stwierdza dopuszczalność wydania decyzji dla terenu a nie całej działki. Nadmienił, iż ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka". Nie jest w tym kontekście zasadny argument organu odwoławczego, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie sprzeciwu i podtrzymało swoją dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 u.p.z.p., przy czym kluczowa dla treści decyzji organów obu instancji okazał się interpretacja ust. 3 powyższego przepisu, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.).

Nie jest sporne, iż planowana inwestycja, nie będzie stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze bowiem obszar, na którym został zaplanowana leży w sąsiedztwie pól uprawnych i działek drogowych.

W badanej sprawie organy administracji uznały, iż objęta wnioskiem farma fotowoltaiczna o mocy do 21 MW nie może być zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii. Natomiast Inwestor wskazuje, iż przedstawiona w skarżonej decyzji interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stoi nie tylko w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu, ale również z jego wykładnią celowościową. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenów. Oznacza to, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby te przedsięwzięcia były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Przy uwzględnieniu specyficznych cech tej formy zabudowy, jej charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej, stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa oznaczałoby, że instalacje odnawialnych źródeł energii mogą powstawać wyłącznie w sąsiedztwie innych lego typu obiektów. Takie uznanie znacznie ograniczyłoby możliwość realizacji procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii. W ocenie Inwestora nie taki był ustawodawcy, który rozszerzył krąg inwestycji zwolnionych z konieczności spełnienia dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej o instalacje odnawialnego źródła energii.

Rozstrzygając powyższy spór Sąd stwierdził, iż aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie budzi już wątpliwości, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej, zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznacza, że na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego powinny być zatem ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 74/22 oraz z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt. II SA/Sz 702/22).

Tym samym Sąd stwierdził, iż przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 21 MW, winna być na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona nie do kategorii zabudowy przemysłowej, lecz do kategorii instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.).

Przeszkody w uzyskaniu warunków zabudowy nie może stanowić także wskazywany przez Kolegium art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem jedynie aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy.

W zakresie znaczenia okoliczności przewidzenia w studium terenów objętych wnioskiem Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, w którym wskazano, że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (określanym mianem aktu polityki planowania przestrzennego oraz aktem kierownictwa wewnętrznego i niebędącym, w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (zob. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które polegały na błędnej ich wykładni i zastosowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W toku dalszego postępowania organ odwoławczy winien rozpatrzyć odwołanie przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przy czym organ administracji dokonując oceny spraw w ramach swoich kompetencji, winien mieć na względzie regulację art. 79a k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.