Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Teza: Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., czy też ściślej rzecz biorąc negatywny związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własna, indywidualna i konkretna danej osoby.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi być aktualny, przy czym dość często zastrzeżenie to odnosi się jedynie do chwili wejścia aktu w życie. Oczywiście do naruszenia interesu prawnego strony dochodzi z chwila wejścia w życie uchwały, jednakże wywołany tym naruszeniem stan musi być aktualny, tj. musi się utrzymywać także w chwili wniesienia skargi do sądu.

Stan takiego naruszenia musi być aktualny i nie może dotyczyć sytuacji ewentualnych, czy przyszłych, jak również nie może odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się.

Co do zasady interes prawny narusza akt obowiązujący i kształtujący aktualną sytuację prawną właściciela nieruchomości. Z drugiej strony sam fakt uchylenia uchwały nie może sam w sobie skutkować prostym stwierdzeniem co do bezprzedmiotowości postępowania. Postanowienia planu miejscowego mogą mieć bowiem taki charakter, że pomimo ich formalnego uchylenia, nadal mogą kształtować sytuację prawną właściciela nieruchomości.

Powyższe wymaga szczególnie wnikliwego zbadania wpływu zaskarżonego aktu na realnie istniejącą sytuację prawną właściciela nieruchomości, przy uwzględnieniu tego, że interes prawny narusza co do zasady akt obowiązujący, zaś akt nieobowiązujący wywołuje taki skutek jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania.

Odnosząc takie stwierdzenie do realiów niniejszej sprawy uznać należałoby, że nieobowiązująca już uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszałaby interes prawny lub uprawnienie skarżącego tylko wówczas, gdyby zawarte w niej postanowienia w jakikolwiek sposób nadal dotyczyły jego sytuacji prawnej. Związek taki istniałby tylko wtedy, gdyby uchwała ta spowodowała trwałe, a więc utrzymujące się do chwili obecnej następstwa w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego ściśle określonych obowiązków.

TEZY

Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., czy też ściślej rzecz biorąc negatywny związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własna, indywidualna i konkretna danej osoby.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi być aktualny, przy czym dość często zastrzeżenie to odnosi się jedynie do chwili wejścia aktu w życie. Oczywiście do naruszenia interesu prawnego strony dochodzi z chwila wejścia w życie uchwały, jednakże wywołany tym naruszeniem stan musi być aktualny, tj. musi się utrzymywać także w chwili wniesienia skargi do sądu.

Stan takiego naruszenia musi być aktualny i nie może dotyczyć sytuacji ewentualnych, czy przyszłych, jak również nie może odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się.

Co do zasady interes prawny narusza akt obowiązujący i kształtujący aktualną sytuację prawną właściciela nieruchomości. Z drugiej strony sam fakt uchylenia uchwały nie może sam w sobie skutkować prostym stwierdzeniem co do bezprzedmiotowości postępowania. Postanowienia planu miejscowego mogą mieć bowiem taki charakter, że pomimo ich formalnego uchylenia, nadal mogą kształtować sytuację prawną właściciela nieruchomości.

Powyższe wymaga szczególnie wnikliwego zbadania wpływu zaskarżonego aktu na realnie istniejącą sytuację prawną właściciela nieruchomości, przy uwzględnieniu tego, że interes prawny narusza co do zasady akt obowiązujący, zaś akt nieobowiązujący wywołuje taki skutek jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania.

Odnosząc takie stwierdzenie do realiów niniejszej sprawy uznać należałoby, że nieobowiązująca już uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszałaby interes prawny lub uprawnienie skarżącego tylko wówczas, gdyby zawarte w niej postanowienia w jakikolwiek sposób nadal dotyczyły jego sytuacji prawnej. Związek taki istniałby tylko wtedy, gdyby uchwała ta spowodowała trwałe, a więc utrzymujące się do chwili obecnej następstwa w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego ściśle określonych obowiązków.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej także jako: "uchwała") dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając między innymi na obszarze N. tereny o następujących funkcjach: 5.24 MN – zabudowa jednorodzinna na działce o numerze ewidencyjnym [...] wyodrębniona z jednostki funkcjonalno-przestrzennej nr [...] zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały (§ 1 ust. 6 pkt 1 uchwały). W § 4 uchwały ustalono stawki opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, będącego skutkiem wejścia w życie zmiany planu.

Uchwała, w części obejmującej § 1 ust. 6 pkt 1 oraz załącznik nr [...], dotyczącej terenu położonego w jednostce funkcjonalno-przestrzennej N. 5.24 - zabudowa jednorodzinna (MN) na działce o numerze ewidencyjnym [...], została zaskarżona skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Wojewodę L. oraz W. W. (dalej także jako "skarżący"). Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W. W. zarzucił organowi naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady postępowania przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania, a w szczególności przepisów art. 1 ust. 2 pkt. 1-6, art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 i 3, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt. 1-8, art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, 2, 2a, 3, 4a, 5, 11, 13, art. 26, w sytuacji: gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż ze względu na fakt, że przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uregulowany jest proces dokonywania zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania dla działki [...] w N. powinna być podjęta przez Radę Gminy stosowna uchwała, zaś projekt rysunku planu zagospodarowania powinien zawierać granice ewidencyjne tej działki oraz powinien zawierać stosowne planowane rozwiązania projektowe, i dopiero po tym fakcie projekt planu powinien być przedstawiony do uzgodnień, a następnie do zatwierdzenia przez Radę Gminy.

Odnośnie zasadniczego zarzutu skargi W. W. stwierdził, że przesłana mu wraz z pismem treść uchwały (załącznik 15 do pisma z [...].11.2015 r.) z [...] maja 2000 r. nr [...] jest wadliwa, gdyż nie zawiera w wykazie numeru jego nieruchomości. W dalszym postępowaniu nie zawiadomiono skarżącego o tym, żeby była później podjęta jakakolwiek inna uchwala dotycząca działki [...] w związku z przystąpieniem do przeprowadzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W związku z tym doszedł do wniosku, iż dalsza procedura planistyczna, dotycząca działki [...] w N. , nie miała podstaw prawnych.

W dalszej części skargi, uzupełnionej pismem z dnia [...] września 2016 r., W. W. przedstawił także uzasadnienie pozostałych zarzutów postawionych w skardze. Skarżący podniósł m.in., że uchwała naruszyła art. 1 ust 2 i art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w tym art. 7.1 tej ustawy) nieuwzględnienie wymaganego niezbędnego dojazdu i drogi pożarowej (w tym placu do manewrowania wozów strażackich), możliwości zaopatrzenia w wodę do celów pożarowych do obiektów planowanej zabudowy jednorodzinnej oraz nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, poprzez nieuwzględnienie faktycznych granic władania nieruchomości, jakie były określone w ewidencji gruntów na dzień przystąpienia do realizacji zmiany planu zagospodarowania. Według skarżącego teren zabudowy jednorodzinnej MN pokazany na załączniku 12 do uchwały otoczony jest terenami upraw polowych RP, nie ma zatem możliwości, żeby przez teren o podobnej funkcji jak teren MN dostać się do drogi publicznej. W jego ocenie naruszono również art. art. 6.1 i 6.7, poprzez brak wcześniejszego określenia polityki przestrzennej gminy na drodze uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 7 poprzez niedocenianie wymogu sposobu stanowienia prawa gminnego oraz art. 8.1. i 8.3, poprzez niedostosowanie rysunku planu zagospodarowania do tekstu uchwały rady gminy ze względu na brak na rysunku planu granic działki ewidencyjnej nr [...] w N., co oznacza, że nie jest możliwe ustalenie faktycznego obszaru działki, której dotyczy zmiana przeznaczenia. Skarżący wskazał ponadto na naruszenia art. 9.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia przepisu art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 10.1 poprzez brak linii rozgraniczających teren przeznaczony bezpośrednio pod zabudowę i funkcje z nią związane (komunikacja i infrastruktura techniczna) od terenu, na którym dalej mogą być bez przeszkód prowadzone wyłącznie uprawy polowe na gruntach rolnych, podlegających ustawowej ochronie, art. 18.2, poprzez zaniechanie zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenna gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, brak opinii i uzgodnień właściwych organów administracji rządowej stosownie do przedmiotu planu, gdyż rysunek projektu planu nie przedstawiał przedmiotu opinii, czyli działki [...]. Ponadto nie przedstawiono Radzie Gminy do uchwalenia projektu planu dla działki [...] w Nasutowie oraz informacji o wynikach badań, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2a, gdyż badań nie przeprowadzono, zaś przedstawiony projekt nie zawierał rysunku z działką [...] oraz nie przedstawiono Wojewodzie L. uchwały Rady Gminy wraz z dokumentacją planistyczną, dotyczącą działki [...] w celu oceny zgodności z prawem, gdyż działki tej nie pokazano na rysunku planu.

Wojewoda L. w uzasadnieniu skargi stwierdził, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach obszaru, jaki będzie objęty planem miejscowym lub jego zmianą. Jej rolą jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. Uchwałą z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] objęto działkę nr [...], w sytuacji, gdy wśród działek wymienionych w uchwale z dnia [...] maja 200 r. Nr [...] w sprawie przeprowadzenia zmian miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka taka nie występuje. Skoro zatem Rada Gminy dokonała w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu miejscowego wykazu działek, których będzie dotyczyło przyszłe opracowanie projektu zmian planu, to brak jest podstaw prawnych do dokonywania w uchwale zmian planu jakichkolwiek ustaleń dla terenów, które poza tę uchwałę wykraczają, w analizowanej sprawie obszaru działki nr [...]. Powyższe działanie prowadzi zdaniem Wojewody do wniosku, że to organ wykonawczy gminy sporządzając projekt zmian planu, dokonał samodzielnie określenia granic terenu objętego projektem, co należy do kompetencji rady Gminy, naruszając tym samym właściwość organów. Organ wykonawczy gminy nie może zastępować rady w czynnościach, które zgodnie z ustalonym porządkiem prawnym są wyznaczone wyłącznie dla tego właśnie organu. Rada Gminy może wprawdzie, w ramach przyznanej jej swobody planistycznej, dokonywać w toku prac planistycznych zmian, co do obszaru objętego zmianą planu, a także przeznaczeniu terenów i sposobu ich zagospodarowania (władztwo planistyczne gminy), jednakże zmian takich można dokonać jedynie na podstawie uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmian planu miejscowego. Jeśli więc w analizowanej sprawie wynikała potrzeba objęcia uchwałą Nr [...] w sprawie przeprowadzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki o nr [...], wówczas konieczne było skorygowanie przedmiotowej uchwały kolejną uchwałą Rady Gminy i poszerzenie granic opracowania o kwestionowany teren. W sytuacji nie zastosowania określonej przepisami prawa procedury, Rada Gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] w jednostce funkcjonalno-przestrzennej N. 5.24, miała obowiązek zachowania granic obszarów, które zostały wyznaczone w uchwale Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany planu. Tym samym według Wojewody naruszono tryb postępowania planistycznego opisany w art. 18 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Gminy (dalej także jako "organ") wniosła o oddalenie obu skarg.

W odpowiedziach na skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek wejścia w życie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zwrócono także uwagę na brak legitymacji W. W. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu skargę na uchwałą (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa, materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Pomimo, że ustawodawca nie stworzył definicji legalnej "interesu prawnego", pojęcie to jest bardzo często definiowane w nauce prawa i orzecznictwie przez odniesienie do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być aktualny, osobisty, własny, indywidualny. Wskazując na orzecznictwo organ dowodził, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092). Organ zaznaczył, że skarżący sam wnioskował o zmianę przeznaczenia działki numer [...] i zgodnie z jego wnioskiem uzyskała w całości przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną MN. Uchwała więc w całości spełniła oczekiwania skarżącego wyrażone we wniosku o zmianę przeznaczenia działki. Skarżący nie wniósł skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co należy domniemywać, że w jego ocenie była zgodna z prawem i nie naruszała jego interesów. Przedmiotowa działka została przez niego sprzedana w 2002r., a nowi właściciele zagospodarowali działkę, wybudowali budynek mieszkalny, który został wzniesiony na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. Organ przyznał, że działka nr [...] brała udziału w procedurze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której następstwem zostały zatwierdzone zmiany zaskarżoną uchwałą Nr [...]. W uchwale Nr [...] zaistniała oczywista pomyłka w numerze działki skarżącego, która została sprostowana i podana do publicznej wiadomości w "Dzienniku W." w dniu [...] lipca 2000 r. A zatem procedowana była działka nr [...], o czym świadczą dokumenty znajdujące się w toku formalno-prawnym. Stan prawny dla działki nr [...] wynikał na ówczesny czas z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1998 r., co do którego skarżący nie wnosił skargi. Organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformowano skarżącego o nocie zamieszczonej na rysunku planu z 1998 r., iż mapę wykonano na podstawie mapy topograficznej w skali 1:10 000 uzupełnionej stanem władania OPGK L. na dzień [...] listopada 1997 r. Skarżący zaś jako dowód przedstawił nałożenie dwóch map powiększonych do skali 1:2000. Zmiany planu wprowadzone zaskarżoną uchwałą zostały wykonane na mapie planu z 1998 r. z uwzględnieniem miejsca położenia działki nr [...] z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną MN na całości działki. Zatem wprowadzona zmiana planu zaspokoiła w pełni wniosek skarżącego. W toku zmiany planu skarżący oraz właściciele działek sąsiednich zostali poinformowani pismem z dnia [...] września 2000 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu, a także o możliwości wniesienia protestu i zarzutu, z czego jednak nie skorzystali. Organ wyjaśnił ponadto, że skarżący do wniosku o zmianę przeznaczenie działki nr [...] dołączył mapę podziału działki nr [...], która posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Mapa podziału pokazuje nowo powstałe działki miedzy innymi działkę nr [...], która posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną działkę nr [...] o szerokości 5m jako dojazd do zespołu działek, stanowiącą własność T. B. W. i W. W.. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r. o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] warunkuje ustanowienie na działce służebności przejazdu i przechodu, względnie sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę. W związku z powyższym mając na uwadze podział działki nie można dowieść, że teren działki [...] przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną MN został pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowy projekt planu jest zgodny z prawem i został za taki uznany podczas badania jego legalności przez organ nadzoru, który nie zarzucił niezgodności z przepisami prawa.

Uwzględniając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 61/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 6 pkt 1 dotyczący działki nr [...] położonej w N. oraz części załącznika graficznego Nr [...] do uchwały obejmujący teren oznaczony symbolem 5.24 MN.

Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że błędne jest przekonanie organu o bezprzedmiotowości postępowania z tego tylko powodu, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Odnosząc się do kwestii posiadania przez W. W. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż działka skarżącego została objęta zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w efekcie których zmieniono jej przeznaczenie z działki rolnej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednocześnie uchwała określiła stawki opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem planu w życie, co jest wystarczające dla stwierdzenia, że interes skarżącego został zaskarżoną uchwałą naruszony.

W kwestii zasadności wniesionych skarg wyjaśniono, że uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie przystąpienia do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przy określeniu działek objętych zmianą nie wymieniała działki [...]. Musi zatem budzić wątpliwości znajdująca się na str.2 akt administracyjnych uchwała Rady Gminy z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...] z naniesioną działką nr [...], tym bardziej, że nigdy nie wspominano o jej zmianie, a sam Wójt [...] w odpowiedziach na skargi powołał się na oczywistą pomyłkę w oznaczeniu działki. Wydaje się oczywiste, że w ramach przyznanej gminie swobody planistycznej gmina może dokonywać w toku prac planistycznych zmian dotyczących obszaru objętego planem, zawsze jednak na podstawie stosownej uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Działań takich nie może podjąć organ wykonawczy sporządzający projekt planu, stanowi to bowiem naruszenie właściwości organów prowadzące do stwierdzenia nieważności planu w całości lub części stosownie do art. 27 ustawy. Stąd też odpowiedniego skutku nie mogło wywołać zgłoszenie przez Wójta błędu w oznaczeniu działki do gazety publikującej ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu.

W wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17 uchylił wyrok w zakresie skargi W. W. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, uchylił wyrok w zakresie skargi Wojewody L. i odrzucił tę skargę oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga W. W., wobec braku naruszenia interesu prawnego, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Tytułem wstępu należy ponownie przypomnieć, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17 uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2016 r.

Okoliczność ta wywiera podwójny skutek.

Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w zakresie skargi Wojewody L. i odrzucił tę skargę, co oznacza, że sprawa w tym zakresie została już prawomocnie zakończona.

Obecnie więc przedmiotem prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje wyłącznie skarga wniesiona przez W. W..

Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w zakresie skargi W. W. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, co oznacza, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ten wiąże ocena prawna sprawy dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić przy tym należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia normy prawnej w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Związanie wskazaniami sądu drugiej instancji dotyczy także zastosowania przepisów prawa w konkretnym wypadku, wynikającym z okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Wniesiona w sprawie skarga dotyczyła działki położonej w N., a oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów nr [...].

Z dokumentów zgromadzonych w toku sprawy wynika, że już po wydaniu zaskarżonej uchwały działka nr [...] została podzielona na trzy nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...] i [...], przy czym największa z tych nieruchomości, tj. działka nr [...] została zbyta przez skarżącego na rzecz innych osób fizycznych (z zapisów znajdujących się w księdze wieczystej nr [...] wynika, że zbycie nastąpiło w 2002 r.).

Niewątpliwie zatem skarżący nie jest już obecnie od dłuższego czasu właścicielem działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], przy czym co istotne dla zastosowania art. 190 p.p.s.a., do okoliczności tej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie zauważył, że przy badaniu czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę zbycia przez niego części nieruchomości, co oznaczało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w odniesieniu do całej dawnej działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skarżący swoją legitymację procesową wiązał z tym, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny wynikający z przysługującej mu własności nieruchomości w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zbycie przez skarżącego części nieruchomości objętej planem przed datą wniesienia skargi sprawiło, że utracił on w tej części prawo do zaskarżenia spornej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał. Uznanie skargi byłego właściciela nieruchomości za dopuszczalną mogłoby w rezultacie doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie dotyczącym konkretnej nieruchomości, co stanowiłoby nieprzewidzianą przepisami prawa ingerencję w prawo własności aktualnego właściciela.

Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził to, że skarżący w stosunku do zbytej części dawnej działki nr [...], tj. w stosunku do działki nr [...] nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.

Podzielając w całości takie stanowisko, jak też będąc nim związanym z mocy art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że aktualny interes prawny skarżącego w odniesieniu do działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] nie jest naruszany przez uchwałę z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...], co oznacza, że skarga w tej części podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Konsekwencją takiego stanowiska pozostawało także stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący jest obecnie właścicielem działek nr [...] i nr [...] i tylko w tym zakresie konieczne jest zbadanie czy plan narusza jego interes prawny.

Przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki oceni czy został naruszony interes prawny skarżącego w odniesieniu do działek, których jest właścicielem i dopiero ewentualna pozytywna odpowiedź na to pytanie będzie stanowiła podstawę do oceny, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Wykonując powyższe zalecenia stwierdzić należy, że także w odniesieniu do pozostałej części dawnej działki nr [...], której skarżący nadal pozostaje właścicielem, tj. co do działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] aktualny interes prawny skarżącego nie jest naruszany przez uchwałę z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...].

Prawnomaterialną podstawę wniesionej w sprawie skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.").

Zgodnie z art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby.

W tego rodzaju sprawach skarżący powinien wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga.

Interes prawny, czy też ściślej rzecz biorąc negatywny związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własna, indywidualna i konkretna danej osoby.

Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny. Musi on być zatem: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

W licznym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi być aktualny, przy czym dość często zastrzeżenie to odnosi się jedynie do chwili wejścia aktu w życie, co nie jest w pełni właściwe.

Oczywiście do naruszenia interesu prawnego strony dochodzi z chwila wejścia w życie uchwały, jednakże wywołany tym naruszeniem stan musi być aktualny, tj. musi się utrzymywać także w chwili wniesienia skargi do sądu.

Stan takiego naruszenia musi być aktualny i nie może dotyczyć sytuacji ewentualnych, czy przyszłych, jak również nie może odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się (analogicznie m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., III SA/Łd 976/13 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. II OSK 1950/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Podkreślić należy, że tak postrzegana kwestia aktualności interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały na postawie art. 101 u.s.g. leży także u podstaw przytaczanego przez Naczelny Sąd Administracyjny orzecznictwa sądowego dotyczącego niedopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego przez byłego właściciela nieruchomości.

Z uwagi na powyższe bardzo istotną okolicznością przy ocenie tak rozumianej aktualności naruszenia interesu prawnego skarżącego jest to, że zaskarżona uchwała z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] już nie obowiązuje.

Uchwałą ta, także w odniesieniu do działki nr [...], utraciła bowiem moc z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] (uchylenie wyraźne wynikające z § 15 ust.1 pkt 1 lit. e) uchwały z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...]).

Jest to okoliczność ważna albowiem oczywiste jest, że - co do zasady - interes prawny narusza akt obowiązujący i kształtujący aktualną sytuację prawną właściciela nieruchomości.

Z drugiej strony sam fakt uchylenia uchwały nie może sam w sobie skutkować prostym stwierdzeniem co do bezprzedmiotowości postępowania, na co trafnie zwrócono uwagę już w poprzednio wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczeniu. Postanowienia planu miejscowego mogą mieć bowiem taki charakter, że pomimo ich formalnego uchylenia, nadal mogą kształtować sytuację prawną właściciela nieruchomości.

Powyższe wymaga szczególnie wnikliwego zbadania wpływu zaskarżonego aktu na realnie istniejącą sytuację prawną właściciela nieruchomości, przy uwzględnieniu tego, że interes prawny narusza co do zasady akt obowiązujący, zaś akt nieobowiązujący wywołuje taki skutek jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach.

W kwestii tej odwołać należy się do analogii dotyczącej możności zastosowania uchylonego przepisu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania.

Odnosząc takie stwierdzenie do realiów niniejszej sprawy uznać należałoby, że nieobowiązująca już uchwała z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszałaby interes prawny lub uprawnienie skarżącego tylko wówczas, gdyby zawarte w niej postanowienia w jakikolwiek sposób nadal dotyczyły jego sytuacji prawnej. Związek taki istniałby tylko wtedy, gdyby uchwała ta spowodowała trwałe, a więc utrzymujące się do chwili obecnej następstwa w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego ściśle określonych obowiązków.

W sprawie wykluczyć należy istnienia tak rozumianych następstw uchwały z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...].

Ich realne istnienie nie wynika z żadnego z dokumentów złożonych do akt sprawy. Ich utrzymywania się nie wykazał również sam skarżący, co jest szczególnie istotne albowiem - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym - to strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Łd 827/17, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

W tym kontekście w pierwszej kolejności należy wskazać, że nieobowiązująca już uchwała z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] w żaden sposób nie kształtuje zagospodarowania terenu oraz sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości należących do skarżącego.

Nie wpływa ona na kształtowanie praw i uprawnień skarżącego ani bezpośrednio, ani pośrednio. Sposób zagospodarowania oraz wykonywania prawa własności działek nr [...] i [...] oraz działek sąsiednich regulują bowiem inne akty prawa miejscowego, niż zaskarżona uchwała z dnia [...] marca 2001 r.

Podzielić należy także stanowisko wyrażone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do tego, że sam fakt określenia w uchwale stawek opłaty z tytułu wzrostu wartości bez odniesienia do konkretnej sytuacji prawnej skarżącego nie jest w tym przypadku wystarczający do uznania, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Jak wskazano już wyżej w § 4 uchwały z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] ustalono stawki opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, będącego skutkiem wejścia w życie zmiany planu.

Ustalenia te jednakże obecnie już nie obowiązują. Sam zaś fakt ich obowiązywania w latach 2001-2004, w sytuacji, gdy skarżącemu nie wymierzono opłaty planistycznej, ani też nie wszczęto wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie może prowadzić do wniosku, że powyższe postanowienia uchwały nadal w sposób rzeczywisty kształtują obecną sytuację prawną skarżącego.

Wynikający z art. 37 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej jako: "u.p.z.p.") pięcioletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma charakter zawity, co oznacza, że po jego upłynięciu, nie jest już możliwe wymierzenie skarżącemu opłaty planistycznej.

Identycznie należy ocenić również kwestie związane z ewentualnym dochodzeniem przez skarżącego roszczeń, o których mowa art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Również bowiem i te roszczenia można zgłaszać jedynie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, a co w przedmiotowej sprawie miało miejsce w 2001 r.

Za posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu nieobowiązującej już uchwały z dnia [...] marca 2001 r. nie może także przemawiać odwołanie się do roszczeń wymienionych w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., z tej podstawowej przyczyny, że u podstaw tych roszczeń leży – wynikająca z planu miejscowego – niemożność korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, czy też istotne ograniczenie możności korzystania z nieruchomości. Te zaś wynikają z aktów obowiązujących, tj. kształtujących sytuację prawną właściciela nieruchomości, a nie z aktów uchylonych.

W tym kontekście podkreślić należy także, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być realny i konkretny, a nie jedynie potencjalny, czy też hipotetyczny.

Nie można także przyjąć, że za posiadaniem przez skarżącego aktualnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...] przemawiają okoliczności, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia w innej sprawie prowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, a mianowicie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 50/15 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), już z tego podstawowego powodu, że sprawa ta nie dotyczyła nieruchomości objętych dawną działką nr [...], lecz innej nieruchomości – działki nr [...]. Co więcej także potencjalnie pośrednie oddziaływanie tej działki na działki sąsiednie, jeżeli chodzi o obszar objętej skargą dawnej działki nr [...], miało dotyczyć działki nr [...], której skarżący nie jest już właścicielem i co do której w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzona została już kwestia nieposiadania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, by w odniesieniu do działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] aktualny interes prawny skarżącego był naruszany przez nieobowiązującą już uchwałę z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...], co oznacza, że skarga także i w tej części podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji postanowienia.