Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...] odmówił A. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką T. S.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust 1b, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 czerwca 2020 r. A. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mamą T. S. (ur. 21.03.1938 r.), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie o niepełnosprawności nie określa od kiedy niepełnosprawność ta istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 lutego 2020 r.

Organ w dniu 13 lipca 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy, albowiem nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność matki strony powstała.

Decyzja ta została jednak uchylona przez organ drugiej instancji i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Organ na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że T. S., oprócz córki Anny, ma syna M. S., który jest rencistą i mieszka w E. M. S. sam wymaga pomocy innych osób, dlatego nie może się zająć opieką nad matką. Na podstawie dokumentów dołączonych do sprawy oraz oświadczenia z dnia 3 grudnia 2020 r. organ ustalił, że wnioskodawczyni pracowała w Norwegii w okresie od 22.04.2019 r. do 30.09.2019 r. w oparciu o umowę o pracę. Zrezygnowała ona z pracy w Norwegii ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki i w październiku 2019 r. wróciła do kraju.

T. S. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze schorzeniami, takimi jak cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, demencja starcza oraz zaniki pamięci. Ponadto ma ona problemy z poruszaniem się, cierpi na chorobę lokomocyjną, która utrudnia transport do lekarzy, miewa uciążliwe krwotoki z nosa. W opinii pracownika socjalnego, matka strony jest osobą zależną od osób drugich, jest niezdolna do samodzielnego funkcjonowania. Wymaga pomocy i opieki. Taką opiekę świadczy wnioskodawczyni, która pomaga w czynnościach związanych z higieną osobistą, wykonuje ćwiczenia stawów, pomaga w ubieraniu się, mierzy ciśnienie oraz poziom cukru we krwi, podaje insulinę. Pomaga również w podstawowych czynnościach, tj. przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu oraz zapewnia dojazd do lekarza. Opieka ta jest sprawowana w sposób należyty i z pełną starannością.

Organ stwierdził, że wnioskowanego świadczenia nie można jednak przyznać stronie, z uwagi na treść wciąż obowiązującego przepisu art. 17 ust. 1b ustawy.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że przy wykładni art. 17 ust. 1b ustawy organ nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia musi być spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami.

Organ ustalił, że strona po powrocie do kraju w październiku 2019 r. nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i poświęciła się opiece nad matką. Obecnie pomaga matce w czynnościach związanych z higieną osobistą, w ubieraniu, wykonuje ćwiczenia stawów, robi zakupy, zaopatruje w leki, zapewnia wyjazdy do lekarzy, mierzy ciśnienie i poziom cukru we krwi, podaje insulinę i dodatkowe leki, opłaca rachunki, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, załatwia sprawy urzędowe. Opis codziennych czynności obejmuje: od godz. 7.30 do 8.30 mierzenie ciśnienia i poziom cukru, podawanie leków, poranną toaletę, pomoc w myciu, ubieraniu i czesaniu, ścielenie łóżka; o 8.30 śniadanie, w przypadku złego samopoczucia podanie leków; od 11.30 do 12.00 przygotowanie posiłków, krótki 15 minutowy spacer; o 14.00 badanie poziomu cukru we krwi i podanie insuliny, przygotowanie obiadu; o 15.00 obiad, pielęgnacja stopy cukrzycowej - manicure i pedicure; o 17.00 podwieczorek, podanie leków i insuliny; o 20.00 kolacja, wieczorna toaleta, mycie, przygotowanie do snu; w przypadku krwotoku z nosa, po zatamowaniu krwotoku, zmiana odzieży i ewentualnie pościeli.

Organ odwoławczy uznał, że organ niższej instancji błędnie oparł rozstrzygnięcie na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy. Podkreślił, że należy przychylić się do stanowiska sądów administracyjnych, które coraz częściej wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego materiału dowodowego wynika, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. T. S. nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się przy pomocy sprzętu pomocniczego, może samodzielnie siedzieć, samodzielnie spożywa przygotowane przez wnioskodawczynię posiłki oraz jest samodzielna w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych, nie wymaga używa pampersów, czy też pieluchomajtek. Czynności opiekuńcze związane z osobą chorą to pomoc przy kąpieli, mycie włosów, pomoc przy ubieraniu/rozbieraniu, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, podawanie leków, insuliny, podawanie i przygotowywanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, ćwiczenia stawów, rozmasowanie ciała, pomoc w razie krwotoku z nosa. Matka strony nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tj. leczenia odleżyn, czy ran, nie potrzebuje również pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorą matką, nie zajmują stale czasu stronie, są realizowane w pewnych odstępach czasowych jak np. czynności higieniczne, podawanie i przygotowywanie posiłków i leków i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu wnioskodawczyni wykonującej opiekę nad niepełnosprawną matką, by nie można było podjąć zatrudnienia.

Przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym zrobieniu zakupów, przygotowaniu posiłków i leków dla matki) oraz pomocy pozostałych członków rodziny wspólnie zamieszkujących i gospodarujących, w tym męża będącego osobą bezrobotną (zmierzenie ciśnienia, poziomu cukru, czy podanie leków i insuliny, kontrola samopoczucia T. S. - nie są to skomplikowane i czasochłonne czynności), strona może podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Pozostałe czynności wskazane przez wnioskodawczynię - jak sprzątanie, zmiana pościeli, gotowanie, prasowanie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zresztą zamieszkuje wnioskodawczyni wraz z rodziną. Nie są to także czynności o bardzo czasochłonnym charakterze i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki córki nad matką. Część z tych czynności nie jest wykonywana codziennie, nie zajmują one tyle czasu, aby determinowało to u strony potrzebę rezygnacji z zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia) czy wykluczało możliwość podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić również należy, że wnioskodawczyni w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Matka strony nie będąc osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Ponadto wnioskodawczyni nie mieszka sama z T. S. ale z rodziną, w której nie wszystkie osoby pracują, zatem istnieje realna możliwość pomocy w sytuacji, gdy zaistnieje taka potrzeba.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

A. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżąca twierdziła, że sprawuje stałą i ciągłą opiekę nad niepełnosprawną matką, co uniemożliwia je podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego

1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Poza sporem w niniejszej sprawie było, że matka strony jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 17 kwietnia 2020 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 12 lutego 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło już spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie nietrafne.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji skorygował błędny pogląd organu niższej instancji, uznał jednak, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej. W szczególności twierdził, że obowiązki związane z opieką nad matką pozwalają jej na wygospodarowanie czasu, który pozwalałby jej na podjęcie aktywności zawodowej w niepełnym wymiarze. Część czynności nie jest związanych z opieką ale zaspokojeniem podstawowych potrzeb, które wykonuje się bez względu na opiekę (np. zakupy, sprzątanie). Nadto skarżąca może korzystać z pomocy członków rodziny w zakresie opieki nad matką.

Wskazać należy, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 426), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Taki kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Podkreślić należy, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 535/19).

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że matka skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chorowała na choroby układu oddechowego i krążenia (07-S), upośledzenie narządu ruchu (5-R) oraz inne schorzenia oznaczone jako 11-I, które stały się podstawą wydania w dniu 17 kwietnia 2020 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono jej sprawność psychofizyczną i stwierdzono brak zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych.

Jak już wspomniano wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., sprawowanie opieki musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w sprawie sporządzono dwa wywiady środowiskowe, w dniu 2 lipca 2020 r. oraz w dniu 3 grudnia 2020 r. Ponadto skarżąca wypełniła formularz czynności wykonywanych podczas opieki z dnia 9 czerwca 2020 r. i złożyła oświadczenie odnośnie godzin w jakich podejmuje konkretne czynności związane z opieką nad matką.

Jak wynika z obu wywiadów środowiskowych, matka strony (82 lata) ma liczne schorzenia, takie jak cukrzyca insulinowa, nadciśnienie, demencję starczą, zaniki pamięci, cierpi na chorobę lokomocyjną, miewa uciążliwe krwotoki z nosa, które zdarzają się bardzo często i w różnych porach dnia. Podczas tych krwotoków jest ona osłabiona, na granicy omdlenia.

Na podstawie wywiadów środowiskowych pracownik socjalny stwierdził, że strona nie podejmuje zatrudnienia i prac dorywczych z uwagi na sprawowanie opieki nad matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Również z wykazu czynności i oświadczenia strony wynika, że opieka nad matką polega na ciągłym asystowaniu przy niej w związku z problemami zdrowotnymi, strona w zasadzie cały dzień poświęca pomocy i opiece nad matką.

Matka skarżącej jest niewątpliwie osobą w podeszłym wieku i cierpi ona na szereg chorób, które stały się podstawą stwierdzenia jej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Opieka nad nią innej osoby jest niewątpliwe konieczna w związku ze schorzeniami układu krążenia i związanymi z nimi krwotokami i zasłabnięciami. Także inne schorzenia jak cukrzyca i demencja, dodatkowo uzasadniają konieczność sprawowania tej opieki. Monitorowanie stanu zdrowia u osób chorujących na cukrzycę oraz niezwłoczne i właściwe reagowanie na wszelkie zmiany (pogorszenia) zdrowia z tym związane (np. podanie insuliny), są kluczowe dla zachowania zdrowia, a nawet życia osób cierpiących na takie dolegliwości. Zaniki pamięci u osoby schorowanej, w podeszłym wieku także wskazują na konieczność sprawowania nad nią opieki, w sytuacji istnienia innych poważnych schorzeń, mogą one prowadzić do poważnych negatywnych skutków dla zdrowia matki skarżącej.

Zaznaczyć także należy, że opieka, o jakiej mowa w przytoczonych wyżej przepisach, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nie skutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby.

Wskazać należy, że "konieczność sprawowania opieki" – sformułowanie zwarte w orzeczeniu o niepełnosprawności, oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W zakres opieki wchodzą zatem czynności samoobsługowe, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może – co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim cytowanej wyżej normy § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie, dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należało wziąć pod uwagę treść orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej, informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez skarżącą czynności opiekuńczych oraz wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego. Materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy został przez organ zgromadzony. Ocena przez organ odwoławczy dokonanych na jego podstawie ustaleń jest jednak wadliwa. Uznanie w rozpatrywanej sprawie, że zakres sprawowanej opieki nie jest duży i umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką samodzielnie. Mimo, że zamieszkuje ona z bezrobotnym mężem oraz córkami, nie można uznać, by pozostali członkowie rodziny mieli obowiązek przejąć część obowiązków opiekuńczych skarżącej w celu umożliwienia jej podjęcia zatrudnienia. Organ nie może ingerować w kwestie dotyczące podziału w rodzinie opiekuna czynności zawiązanych ze sprawowaniem opieki. Ingerencja taka byłaby możliwa jedynie w zakresie ustalonym przepisami prawnymi dotyczącymi przedmiotowego świadczenia. Przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym nie przewidują takiej regulacji. W świetle ustawy zasadą jest sprawowanie opieki i pobieranie świadczenia przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (w sytuacji gdy nie pozostaje ona w związku małżeńskim). Jeżeli osoba taka może sprawować opiekę niewątpliwe obowiązek taki nie ciąży na wnukach, dodatkowo wskazać należy, że jedna córka skarżącej pracuje a druga się uczy; nie ciąży on także na zięciu osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Podział czynności przy sprawowaniu opieki leży w gestii danej rodzinny i może być uwarunkowanym różnymi czynnikami osobistymi lub ekonomicznymi.

Stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej, z informacjami i wnioskami sformułowanymi przez pracownika socjalnego w wywiadach środowiskowych oraz opisem wykonywanych podczas opieki czynności. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, opieka ta jest sprawowana prawidłowo a zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia jej podejmowanie zatrudnienia.

Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. oraz przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy niewłaściwie ustalił, że zakres sprawowanej opieki nie jest duży i umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia oraz niezasadnie wskazał na brak związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia.

Zaznaczyć także należy, że w niniejszej sprawie dopiero organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki matce, uniemożliwiając skarżącej odniesienie się do tych kwestii w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji wskazanych problemów nie poruszała, skarżąca nie miała powodów do przedstawiania w odwołaniu jakichkolwiek argumentów dotyczących tych okoliczności. Kwestia ta została zatem rozważona jedynie przez organ jednej instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wniosek skarżącej o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej przez Sąd prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie został uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek uregulowany w art. 145a § 3 p.p.s.a. bądź w art. 149 § 1b p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).