Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1690/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 pkt 14
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1102/20 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1102/20, oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 28 lipca 2020 r. K. B. (dalej: skarżący) złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie m.in. zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia wskazując, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, w związku ze stanem chorobowym nie może pracować fizycznie i jest bez środków do życia.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta S. (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 pkt 1, art. 6 pkt 14, art. 7 pkt 1, 4, 5, 8, art. 8 ust. 1-4, art. 14, art. 17 ust.1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. b, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2, ust. 4, art.101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art.110 ust. 1,3,7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej u.p.s.), odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca zadeklarował samodzielne prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego. Tymczasem z ustaleń organu wynika, że skarżący mieszka w jednopokojowym lokalu socjalnym wraz z D. P. oraz dziećmi: R. B. oraz J. P. W dniu 4 sierpnia 2020 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w związku z podaniem z 29 lipca 2020 r. o przyznanie rodzinie pomocy finansowej. W oświadczeniu z 4 sierpnia 2020 r. D. P. zadeklarowała, że prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, tj. ze skarżącym i dwiema córkami oraz poinformowała, że rodzina utrzymuje się m.in. ze świadczeń rodzinnych oraz pomocy otrzymywanej z Ośrodka, oświadczając przy tym, że innych dochodów nie posiada. W konsekwencji dwiema decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. rodzinie została przyznana pomoc finansowa w postaci zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 30 września 2020 r. w kwocie 135,24 zł miesięcznie, a także świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności na sierpień i wrzesień 2020 r. w kwocie po 250,00 zł miesięcznie. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego D. P. podała, że skarżący nie posiada własnego dochodu, nie podejmuje prac dorywczych z uwagi na stan zdrowia, jest w trakcie diagnozowania i korzysta z jej pomocy w formie żywności, zakupu leków, czy opłat związanych z eksploatacją mieszkania. W ocenie organu I instancji wyjaśnienia skarżącego prowadzące do wykazania, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, są mało wiarygodne i pozostają w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym, jaki stwierdził pracownik socjalny. Zdaniem organu I instancji pomiędzy skarżącym a D. P. i ich dziećmi istnieje ścisła więź nie tylko rodzinna, lecz również gospodarcza i ekonomiczna. W rodzinie stwierdzono ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność i potrzebę ochrony macierzyństwa. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, prowadzi gospodarstwo domowe z osobami wspólnie zamieszkującymi. Na dochód czteroosobowego gospodarstwa domowego składają się: dodatek mieszkaniowy (158,52 zł), świadczenia rodzinne: (383,00 zł), alimenty (300,00 zł) i świadczenie rodzicielskie (1.000,00 zł) w łącznej wysokości 1.841,52 zł, przy kryterium dochodowym 2.112,00 zł. W związku z tym, że rodzina została już objęta pomocą finansową na miesiąc sierpień i wrzesień 2020 r., w tym zasiłkiem okresowym, organ odmówił ponownego przyznania zasiłku okresowego.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił organowi błędną interpretację przepisów prawa w zakresie zaliczania zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia do kryterium dochodu rodziny, jak i przyjęcie, że w skład rodziny wchodzą cztery osoby, podczas gdy rodzina składa się z trzech osób – D. P. i jej dwóch córek. Dodatkowo skarżący wskazał, że zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia jest oddzielnym świadczeniem, niezależnym od dochodu rodziny przyznawanym dla bezrobotnego, a nie dla rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 6 pkt 14, art. 8, art. 38 ust. 1 i 2 u.p.s., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że skarżący nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego, a pozostaje członkiem czteroosobowej rodziny, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rodzina wspólnie zamieszkuje w lokalu socjalnym, którego adresem posługuje się też skarżący. Kolegium wskazało, że członkowie rodziny wystąpili równolegle z analogicznymi wnioskami o przyznanie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji uwzględnił jeden z wniosków i przyznał zasiłek okresowy w kwocie 135,24 zł miesięcznie, na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r. Mając na uwadze powyższe, uwzględnienie wniosku skarżącego nie było możliwe, ponieważ jego rodzina otrzymała już pomoc w postaci zasiłku okresowego na okres sierpień-wrzesień 2020 r. Kolegium podkreśliło przy tym, że adresatem zasiłku okresowego nie jest osoba w rodzinie, nawet jeśli przyznanie świadczenia związane jest z okolicznościami dotyczącymi konkretnej osoby (niepełnosprawność, długotrwała choroba), tylko rodzina.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz przyznanie wnioskowanego zasiłku w kwocie 418 zł. Skarżący zarzucił Kolegium, że niewłaściwe zastosowało przepisy prawa i orzecznictwo sądowe. Skarżący podkreślił, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Ma on prawo do wnioskowanego świadczenia, bowiem jest to imienne świadczenie dla osoby bezrobotnej, bez kryterium rodziny. Zasiłek przyznany D. P. dotyczył tylko jej. Zdaniem skarżącego, jego wniosek powinien być rozpatrzony przez Urząd Pracy, a nie przez opiekę społeczną. Dlatego zawnioskował o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym: czy świadczenie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia powinno być przynależne do opieki społecznej jako pomoc socjalna, czy też powinno być wypłacane, zgodnie z Konstytucją RP, przez Urząd Pracy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowi, iż na gruncie tej ustawy pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Za wyrokiem Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) wskazuje się, że cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie.

Sąd I instancji podkreślił, że o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego nie przesądza wyłącznie oświadczenie strony ubiegającej się o przyznanie pomocy, ale przede wszystkim ocena stanu faktycznego dokonana przez pracownika organu. Jak wynika zaś z akt sprawy, osoba wspólnie zamieszkująca ze skarżącym również w lipcu 2020 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej, wskazując w nim, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe z partnerem – skarżącym oraz córkami. Podczas wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony w dniu 4 sierpnia 2020 r. pod jej adresem zamieszkania (adres tożsamy z adresem podawanym przez skarżącego jako korespondencyjny), pracownik socjalny ustalił, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe ze skarżącym i dwojgiem dzieci. Rodzina zajmuje lokal socjalny, korzystając z prawa do dodatku mieszkaniowego (158,52 zł), ponosi koszty czynszu i mediów. D. P. nie pracuje, zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Skarżący również nie pracuje, nie posiada żadnych dochodów, jest również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do 31 maja 2022 r. Rodzina była objęta pomocą w postaci m.in. świadczeń pieniężnych również w 2020 r. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 4 sierpnia 2020 r. stanowił jego aktualizację, gdyż pełen wywiad środowiskowy przeprowadzony został przez pracownika socjalnego w dniu 7 stycznia 2020 r. w związku ze składanymi przez D. P. wnioskami o pomoc finansową z pomocy społecznej. Podczas przeprowadzania tego wywiadu ww. także podnosiła, że prowadzi wspólne gospodarstwo ze skarżącym. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazano, że głównym lokatorem mieszkania socjalnego przy ul. W. [...] w S., który składa się z jednej izby, oddzielnej kuchni i łazienki jest D. P. Podstawowym źródłem dochodu rodziny jest otrzymywany przez ww. dodatek mieszkaniowy, zasiłki rodzinne wraz z dodatkami do nich, świadczenia wychowawcze oraz zasiłek rehabilitacyjny. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny podkreślił, że w jego ocenie rodzina nie dąży do zmiany swojej sytuacji życiowej i ukierunkowana jest na korzystanie ze środków finansowych realizowanych przez tut. Ośrodek.

W ocenie Sądu I instancji kwestionowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie oparte zostało na rzetelnie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym i przekonująco umotywowanych wnioskach pracownika socjalnego o prowadzeniu przez skarżącego i D. P. wspólnego gospodarstwa. Uwzględniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organy obu instancji prawidłowo opisały sytuację skarżącego i stwierdziły, że jest on osobą wspólnie zamieszkującą i gospodarującą z D. P. oraz córkami.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacjach wątpliwych, czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarującą, czy prowadzącą gospodarstwo z osobami wspólnie zamieszkującymi, powinien rozstrzygać wywiad środowiskowy. To pracownik przeprowadzający wywiad jest najwłaściwszą osobą do oceny rzeczywistej odrębności gospodarstw, w szczególności tego, czy osoby mające ten sam adres zamieszkania nie zaspokajają wzajemnie swoich potrzeb, nie ponoszą wspólnych wydatków, nie czerpią wzajemnych korzyści, nie przyczyniają się do funkcjonowania tworzonej przez nich wspólnoty, nie zarządzają czymś wspólnie. Okoliczność, że skarżący nie posiada własnych dochodów (nie podejmuje zatrudnienia ani prac dorywczych) wskazuje, że korzysta on z pomocy i wsparcia D. P. (chociażby w formie żywności), co czyni jego twierdzenie o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie tylko niewiarygodnym, ale i pozostającym w sprzeczności z zebranym materiałem w sprawie.

Fakt, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo z D. P., której przyznano, po rozpatrzeniu jej wniosku z lipca 2020 r., zasiłek okresowy od 1 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r. z tytułu bezrobocia, determinuje, że zasiłek okresowy nie mógł zostać przyznany skarżącemu. Adresatem zasiłku okresowego nie jest osoba w rodzinie (dany jej członek), nawet jeśli przyznanie świadczenia związane jest z okolicznościami dotyczącymi konkretnej osoby (niepełnosprawność, długotrwała choroba, bezrobocie). Adresatem tego zasiłku jest rodzina (wszyscy jej członkowie). Wynika to wprost z zapisów art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s., w której ustawodawca jednoznacznie wskazał, że zasiłek okresowy przysługuje rodzinie. Ustawodawca konstruując w taki sposób zapis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.a. wyszedł bowiem z założenia, że skutki okoliczności takich jak długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, odczuwa cała rodzina, a zasiłek okresowy ma wspomóc w ich złagodzeniu. Zasiłek okresowy nie jest przyznawany na zaspokojenie konkretnych potrzeb. Ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca (rodzina) będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając podstawowe potrzeby bytowe.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia powinien być Urząd Pracy, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 u.p.s., jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego. Przyznanie i wypłata tej formy pomocy społecznej (zasiłku okresowego) mieści się w zadaniach własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.s.). Gmina zadania te realizują poprzez Ośrodki Pomocy Społecznej. Zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie nie jest uzależnione wyłącznie od samego faktu bezrobocia, ale uzależnione jest również od spełnienia kryterium dochodowego. Jego beneficjentem może być osoba samotnie gospodarująca lub rodzina.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zasiłku okresowego nie można utożsamiać z zasiłkiem dla bezrobotnych, który jest formą pomocy przewidzianą na wypadek bezrobocia, która ma zastosowanie w przypadku, gdy dana osoba (bezrobotny) spełni określone warunki uregulowane w art. 71 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.). Oznacza to, że jest tą formą pomocy przewidzianą na wypadek bezrobocia, która ma zastosowanie w razie braku możliwości skorzystania ze środków mających na celu, bezpośrednio lub choćby pośrednio, podjęcie przez bezrobotnego pracy. Warunkiem uzyskania prawa do zasiłku przez osobę posiadającą status bezrobotnego jest również legitymowanie się odpowiednim "stażem", czyli okresem pewnej aktywności zawodowej lub okresem z nim zrównanym. Chodzi tu łącznie o okres co najmniej 365 dni przypadających w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego. Zatem zakres i cel zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia jest zupełnie różny od zakresu i celu zasiłku dla bezrobotnych. Niezależnie od tego Sąd I instancji wskazał, że Urząd Pracy jest instytucją przeznaczoną do promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Jego zadaniami nie jest wspomaganie rodzin w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej bezrobociem, jak to ma miejsce w przypadku Ośrodków Pomocy Społecznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organy, a za nimi Sąd I instancji nie wyjaśnili całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie, jak również zaniechali wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiał dowodowego, a w konsekwencji błędnie uznali, że skarżący nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa domowego;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 38 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 2) w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący z osobami, z którymi zamieszkuje, pozostaje w faktycznym związku oraz wspólnie z nimi gospodaruje, a w konsekwencji, iż nie przysługuje mu zasiłek okresowy jako osobie samotnie gospodarującej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji sformułował błędną ocenę prawną odnośnie tego czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Wynika to z faktu, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne. Nie przeprowadzono również wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego. A co za tym idzie, Sąd I instancji oddalając skargę naruszył ww. przepisy postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności ustalonych przez organ I instancji w ramach wywiadu środowiskowego. Po pierwsze, okoliczność, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia ani prac dorywczych wynika z faktu bycia osobą niepełnosprawną, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 26 maja 2020 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Niemniej jednak, orzeczenie to zostało wydane na okres do 31 maja 2022 r. z czego wynika, że kłopoty zdrowotne skarżącego są jedynie przejściowe i nie sposób wyciągać daleko idących wniosków z faktu tymczasowego wsparcia skarżącego przez D. P., w szczególności nie przesądza faktu, iż skarżący prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe, które by miało cechę stałości. Co więcej, zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy Kwestionariuszem Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego sporządzonym w dniu 8 stycznia 2020 r. skarżący deklaruje ok. 20 letni staż pracy (część IV lit. C kwestionariusza). W części VII kwestionariusza wskazano, że skarżący zarobił (w ostatnim czasie jak można domniemywać) 150 zł z prac dorywczych. Potwierdza to okoliczność, że skarżący do tej pory – przez okres 20 lat – podejmował zatrudnienie/prace dorywcze, a co za tym idzie, obecna sytuacja zawodowa ma charakter przejściowy, podobnie jak wsparcie skarżącego ze środków otrzymywanych przez D. P. w formie dodatku mieszkaniowego, zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami do nich, świadczeń wychowawczych oraz zasiłku rehabilitacyjnego. Skarżący kasacyjnie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 4 marca 2021 r., III SA/Gd 951/20, zgodnie z którym "doraźna lub czasowa pomoc udzielana przez jedną osobę drugiej osobie, nie może być – bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie – utożsamiana z istnieniem związku, o którym mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej". Po drugie, jak wskazuje się w orzecznictwie, np. wyroku WSA w Gliwicach z 24 maja 2019 r., II SA/Gl 411/19, "o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego nie przesądza wyłącznie oświadczenie strony ubiegającej się o przyznanie pomocy, ale przede wszystkim ocena stanu faktycznego dokonana przez pracownika organu. Dla określenia, czy dana osoba jest osobą samotnie gospodarującą istotne jest ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących. Wyjaśnienia w związku z tym wymaga, czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak: zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego (m.in. załatwienie spraw urzędowych) odbywają się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy tez przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych". Podobnie NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r., I OSK 1504/16, który stwierdził, że "wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego". Mając powyższe na uwadze, oraz analizując materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, nie sposób stwierdzić, ażeby w sposób wyczerpujący ustalono kto jest odpowiedzialny m.in. za utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego, czy zachodzi współpraca pomiędzy skarżącym a innymi osobami wspólnie mieszkającymi w tym zakresie, czy występuje między nimi podział zadań, czy wspólnie dysponują budżetem domowym. Zatem nie sposób się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że kwestionowane rozstrzygnięcie oparte zostało na rzetelnie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym i przekonująco umotywowanych wnioskach pracownika socjalnego o prowadzeniu przez skarżącego i D. P. wspólnego gospodarstwa. Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie również nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiał dowodowy. Doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zostało wykazane w toku dotychczasowego postępowania, jak również w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z D. P., że pozostaje ona ze skarżącym w faktycznym związku/wspólnie gospodaruje, bowiem wsparcie finansowe skarżącego przez nią ma jedynie charakter tymczasowy, co samo przez się nie warunkuje bycia rodziną w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Co więcej, nie wykazano w toku postępowania, że skarżący w jakimkolwiek stopniu wspólnie gospodaruje z D. P., tj. m.in. czy występuje pomiędzy nimi podział zadań, czy skarżący ma jakiekolwiek obowiązki względem niej oraz córek, czy odpowiada za podstawowe czynności życia codziennego, takie jak przygotowywanie posiłków oraz opieka nad dziećmi, czy ma prawo do decydowania o przeznaczeniu wspólnego budżetu (o ile ten występuje). Istotność tych okoliczności wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie, jak np. w przytoczonym już wyroku NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 1504/16 oraz w wyroku NSA z 7 lutego 2017 r., I OSK 1434/16, a także w wyroku WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2015 r., IV SA/Wr 626/14. W obliczu powyższego, równie wiarygodne co oświadczenie D. P. w ramach wywiadu środowiskowego, że żyje ona w czteroosobowym gospodarstwie domowym, jest oświadczenie skarżącego, iż samotnie gospodaruje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne uchylenie wyroku, jak też uchylenie przez Sąd I instancji decyzji, jeżeli usunięcie naruszeń procesowych nie mogłoby potencjalnie doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zarzuty dotyczą naruszeń przepisów regulujących prowadzenie postępowania dowodowego i służą zakwestionowaniu ustaleń faktycznych, to konieczne jest nie tylko wskazanie naruszonych przepisów, ale również wskazanie takich okoliczności faktycznych, które potwierdzają przyjęcie odmiennych ustaleń. Skoro skarżący kasacyjnie kwestionuje prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z osobami wymienionymi w decyzji, to powinien nie tylko podnosić, że organy nie ustaliły adekwatnie jego statusu, ale równocześnie wskazać takie fakty, które potwierdzają jego stanowisko. Skarżący nie zaprzeczył, że mieszka w lokalu socjalnym wspólnie z pozostałymi osobami. Nie podał, z jakich środków się utrzymuje, a w konsekwencji nie wykazał, że wadliwe jest ustalenie, iż korzysta ze środków wypłacanych rodzinie. W toku wywiadu środowiskowego potwierdzono bierną postawę życiową skarżącego. W tej sytuacji fakt, że nie angażuje się on w czynności życia domowego, przy jednoczesnym korzystaniu z lokalu i środków, nie może zostać uznany za okoliczność potwierdzającą prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, co cechuje osobę samotnie gospodarującą, wymaga wykazania, że osoba taka nie pozostaje w faktycznych relacjach z innymi osobami wspólnie zamieszkującymi. Poczynione w toku wywiadu środowiskowego ustalenia pracownika socjalnego, jak też złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie D. P. potwierdzają trafność stanowiska organów, że skarżący nie tylko wspólnie zamieszkuje z innymi osobami w jednym lokalu, ale także utrzymuje się wraz z nimi z tych samych dochodów, co świadczy o tym, że wspólnie z nimi gospodaruje, a w konsekwencji pozostaje w faktycznym związku. Nie można też pominąć okoliczności, że skarżący jest ojcem małoletniej J. B., która zgodnie z ustaleniami organów, również wchodzi w skład rodziny. W tych okolicznościach zebrany w sprawie materiał jawi się jako kompletny i wystarczający z punktu widzenia przesłanek podlegających ustaleniu w sprawie, zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie potwierdzają zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji, albowiem zasadnie nie stwierdził naruszenia przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Nie jest także skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 w z art. 6 pkt 14 u.p.s. Uznanie, że skarżący z osobami, z którymi wspólnie zamieszkuje, tworzy rodzinę nie było kwestią wykładni, lecz zastosowania tych przepisów (kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego). Skoro nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych w sprawie, zarzut niewłaściwego zastosowania nie może odnieść skutku. Natomiast pod adresem wykładni wskazanych przepisów nie sformułowano żadnych zarzutów. Zarzut błędnej wykładni dotyczy samego znaczenia i zakresu tekstu prawnego, wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia, jakie powinno być prawidłowe znaczenie przepisu. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Natomiast stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia wspólnego gospodarowania jest prawidłowe. Niewątpliwie może się ono wyrażać w zróżnicowany sposób w poszczególnych związkach faktycznych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobami niespokrewnionymi i spokrewnionymi (córka biologiczna), które razem zamieszkują i utrzymują się z tych samych środków wypłacanych z pomocy społecznej. Jest to wystarczające do uznania, że osoby te tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., a w konsekwencji osoby wchodzące w skład tej rodziny nie mogą jednocześnie być osobami samotnie gospodarującymi i prowadzącymi samodzielne gospodarstwo. W przypadku skarżącego brak jakiegokolwiek elementu mogącego świadczyć o samodzielnym utrzymywaniu się.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.