Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 908/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art.55, art. 57 ust.7, art. 59 a ust.1, art.59 f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi W.M. i J.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156 poiz. 1118 ze zm.), nałożył na W.M. oraz J.M. karę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych, wymierzoną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. o zakończeniu inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy, zbiornik na nieczystości płynne z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne na działce nr ewid. [...], złożonym przez inwestorów W. i J.M. oraz stwierdzonymi w toku postępowania istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę wniósł w drodze decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. sprzeciw w sprawie w/w zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, w dniu [...] lutego 2008 r. organ przeprowadził przy udziale inwestorów kontrolę budowy, w trakcie której stwierdzone zostało, iż budynek mieszkalny jest użytkowany pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił iż, w toku czynności ustalono, że pomieszczenia na trzech półpiętrach są wyposażone w urządzenia i sprzęt gospodarstwa domowego, są umeblowane i wyposażone w elementy dekoracyjne. Powyższe ustalenia potwierdziła także załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna.

Wskazał również, iż ustawa - Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Sankcja ta ma na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, z jaką obecnie mamy do czynienia, gdy dziesiątki tysięcy obiektów budowlanych jest od dawna użytkowanych, podczas gdy w sensie prawnym nadal są one w trakcie budowy. W takiej sytuacji, niezależnie od sposobu (okoliczności), w jakim organ nadzoru budowlanego stwierdzi iż dany obiekt jest użytkowany z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, obowiązany jest nałożyć na użytkownika karę, obliczoną jak w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy obowiązkowych kontrolach, z tym że stawka opłaty podlega wówczas dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wyjaśnił również, że nie ma przy tym znaczenia czy przystąpiono do użytkowania obiektu przed faktycznym zakończeniem robót budowlanych, czy po ich zakończeniu.

W niniejszej sprawie w trakcie kontroli bezspornie ustalono, że budynek mieszkalny jest użytkowany na co wskazuje jego wyposażenie i urządzenie, a co uwidocznione zostało również na dokumentacji fotograficznej.

Organ podkreślił w konsekwencji, iż okoliczności sprawy zostały stwierdzone w sposób nie budzący wątpliwości. W odniesieniu do analizowanego użytkowania obiektu organ nadzoru budowlanego, zanim nałożył karę stwierdził w sposób jednoznaczny, że obiekt budowlany rzeczywiście był już użytkowany wbrew obowiązkowi wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na jego użytkowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również podstawę prawną oraz sposób naliczenia nałożonej kary, powołując się na przepis art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Inwestorzy – W.M. oraz J.M. złożyli zażalenie na w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB, a także o wstrzymanie wykonania w/w postanowienia wobec oczywistości podstaw zaskarżenia oraz wysokości nałożonej kary, której egzekucja może spowodować nieodwracalne skutki dla inwestorów, oraz przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania następujących świadków: M.W., K.P., na okoliczność, że w dacie przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego kontroli terenu budowy, nowo wybudowany obiekt nie był przez inwestorów użytkowany, a jedynie wyposażony w meble, które jednak nie były przez inwestorów wykorzystywane, a tym bardziej w budynku jednorodzinnym nie zamieszkiwano.

Zaskarżonemu postanowieniu, strony zarzuciły naruszenie norm administracyjnego prawa materialnego, a w szczególności art. 59f w zw. z art. 59a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nałożeniu na inwestorów w oparciu o wyżej przytoczone przepisy, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 10.000 zł, podczas gdy wymierzenie kary na tej podstawie następuje zgodnie z art. 59a w/w ustawy, w przypadku naruszenia przez inwestorów warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych, określonych w pozwoleniu na budowę, których naruszenia w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Podnieśli także zarzut błędu organu I instancji w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących protokół kontrolny sporządzono z naruszeniem art. 67 § i k.p.a., przyjmując jakoby inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestorzy poprzestali jedynie na umieszczeniu w wybudowanym budynku elementów wyposażenia, nie użytkując go. Jednocześnie inwestorzy zaprzeczyli, że przystąpili do użytkowania nowo wybudowanego obiektu budowlanego mimo sprzeciwu organu nadzoru budowlanego.

Podkreślili, iż okoliczność przystąpienia do użytkowania z uwagi na to, że jest istotna dla sprawy, winna być szeroko opisana zarówno w protokole, jak i w uzasadnieniu postanowienia. W szczególności organ nadzoru budowlanego winien precyzyjnie opisać stan faktyczny, a w szczególności wskazać okoliczności uzasadniające poczynienie ustalenia, że inwestorzy obiekt budowlany użytkują. Tymczasem uzasadnienie postanowienia nie zawiera podstaw, na których dokonano ustalenia, że nowo wybudowany obiekt jest przez inwestorów użytkowany. Zdaniem skarżących posługuje się ono jedynie lakonicznym stwierdzeniem, iż "stwierdzono, że budynek mieszkalny jest użytkowany pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego - pomieszczenia na trzech półpiętrach są wyposażone w urządzenia i sprzęt gospodarstwa domowego, umeblowane i z elementami dekoracyjnymi." Brak jest natomiast jakichkolwiek informacji, co do podstawy na jakich poczyniono ustalenia, o których mowa wyżej.

Ponadto wskazanemu postanowieniu PINB strony zarzuciły naruszenie norm postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej) poprzez zastosowanie art. 59f bez uwzględnienia treści art. 59 a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, oraz niedokładne i pochopne ustalenie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie zostało wskazane, czy poza faktem, że pomieszczenia były wyposażone w meble, w czasie dokonywania czynności kontrolnych ktoś z pomieszczenia tego korzystał, np. inwestorzy wykonywali tam czynności codziennego życia. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż od indywidualnego aktu organu nadzoru budowlanego, nakładającego na obywatela obowiązek poniesienia kary o tak dużym stopniu dolegliwości, należy w szczególności wymagać się dokładnego wyjaśnienia przesłanek jakie legły u podstaw jego wydania

Wreszcie strony wskazały, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawierają definicji "użytkowania obiektu budowlanego". Wobec powyższego powstaje uzasadniona wątpliwość, czy za użytkowanie obiektu budowlanego uznamy wykonywanie w obiekcie budowlanym czynności, dla których został wzniesiony, albo innych (obiekt może być bowiem użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem), czy też samo wyposażenie obiektu w meble i elementy innego wyposażenie, przy jednoczesnym zaniechaniu wykorzystywania obiektu w jakikolwiek sposób, tak jak to uczynili inwestorzy. W ocenie skarżących, za "użytkowanie obiektu budowlanego" uznać należy pierwsze z wymienionych wyżej zachowań. Ujęcie takie jest bowiem najbliższe definicji użytkowania w rozumieniu prawa cywilnego. Zgodnie z tym ujęciem użytkowanie obejmuje używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków. Zatem sam fakt wyposażenia lokalu w pewne tylko elementy wystroju wnętrza, przy jednoczesnym zaniechaniu przez inwestorów podejmowania jakichkolwiek czynności w nowo wybudowanym budynku nie można uznać za jego użytkowanie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].02.2008r. znak: [...] stanowi art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym przepisem "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Nałożenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. W szczególności przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ze względu na przykład na sytuację majątkową inwestora. Nie przewidują również możliwości miarkowania kary w oparciu o kryteria związane z tymi okolicznościami (patrz: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 05.10.2006r. sygn. II SA/Go 231/06 - niepublikowany). Organ podkreślił, iż konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania (patrz: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.01.2007r. sygn. akt. P 19/06, Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy, Rok 2007, zeszyt l A, poz. 2).

W konsekwencji organ uznał, iż w sprawie dotyczącej wymierzenia sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do ustalenia przez właściwy organ, że obiekt budowlany jest użytkowany z naruszeniem art. 54 bądź art. 55. Nie jest zatem istotnym, czy stwierdzenie nielegalnego użytkowania obiektu miało miejsce podczas kontroli obowiązkowej, o jakiej mowa w art. 59a, czy też podczas innego rodzaju czynności dowodowych, jak kontrola czy też oględziny. Nie mają również znaczenia przesłanki, jakimi kierował się inwestor przystępując do użytkowania w sposób określony w art. 57 ust. 7.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że PINB dowiódł, iż przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany na działce [...] był użytkowany, pomimo zgłoszonego przez PINB sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. Fakt zgłoszenia sprzeciwu oznaczał, że zdaniem organu obiekt nie spełnia kryteriów uzasadniających przystąpienie do jego użytkowania. Dowodem w tym zakresie są ustalenia podjęte w wyniku kontroli budynku przeprowadzonej przez PINB w dniu [...].02.2008r.

Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli organ stwierdził, że pomieszczenia znajdujące się na trzech półpiętrach zostały wyposażone w sprzęt i urządzenia gospodarstwa domowego (meble i elementy dekoracyjne). Natomiast na fotografiach uwidocznione zostało wnętrze budynku - poszczególne pomieszczenia zostały kompletnie wyposażone w sprzęt oraz urządzenia gospodarstwa domowego. Ich rozmieszczenie w przedmiotowym budynku posiada charakter usystematyzowany i jednoznacznie wskazuje na użytkowanie tego obiektu. Protokół kontroli, zawierający jednoznaczne stwierdzenie, że budynek jest użytkowany, został podpisany przez inwestorów – W. i J.M. oraz kierownika budowy – R.G.. Przy czym nie wnieśli oni do protokołu żadnych uwag odnośnie ustaleń PINB w kwestii przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Nadto organ II instancji stwierdził, że wysokość wymierzonej zaskarżonym postanowieniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z ust. 2 przepisu art. 59f stawka opłaty wynosi 500zł. Przedmiotowy obiekt budowlany zaliczony jest do kategorii I, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane - współczynnik dla tej kategorii obiektu budowlanego wynosi 2,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0. Tym samym wysokość kary, jaką należało wymierzyć, stanowi: 10 x 500zł x 2 x 1 = 10000zł.

Na marginesie organ wyjaśnił także, że zgodnie z załącznikiem do obowiązującej ustawy Prawo budowlane, określającym kategorie obiektów oraz współczynniki ich dotyczące, przedmiotowy budynek mieszkalny należy do kategorii I obiektów budowlanych, przed przystąpieniem do użytkowania których, zgodnie z przepisem art. 54 Prawa budowlanego, należy zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Tymczasem w sentencji zaskarżonego postanowienia PINB wskazał, że karę wymierzono z powodu przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Jednakże w ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności i zgodności z przepisami zaskarżonego postanowienia, ponieważ przystąpienie do użytkowania obiektu zarówno z naruszeniem art. 54 jak też 55 zostało objęte tą samą regulacją prawną.

Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków na okoliczność dotyczącą kwestii przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] została dowiedziona przez PINB w sposób nie budzący wątpliwości. Organ nie ma natomiast obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu (patrz: wyrok NSA z dnia 05.05.1998r. sygn. akt III SA 193/97, LEX nr 35474). Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia wskazał, że PINB nie powołał się w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia na przepis art. 59a ustawy Prawo budowlane, jak to zostało podniesione przez stronę skarżącą. Natomiast przepisy art. 59f ust. 1 w sprawach kar z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z zapisem art. 57 ust. 7, stosuje się "odpowiednio" w zakresie sposobu obliczenia wysokości kary.

W.M. i J.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w takim samym zakresie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Podobnie jak w treści zażalenia, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego (materialnego i procesowego), a w szczególności art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użytkowanie w rozumieniu powołanego przepisu jest tożsame z wyposażeniem obiektu w meble i inne przedmioty urządzenia domowego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż za przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć wykonywanie w nim czynności, dla których został wzniesiony. Wskazali także na naruszenie art. 59f w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające w szczególności na nałożeniu na inwestorów w oparciu o wyżej przytoczone przepisy, kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 10 000 zł, podczas gdy wymierzenie kary na tej podstawie następuje zgodnie z art. 59a w/w ustawy, w przypadku naruszenia przez inwestorów warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych, określonych w pozwoleniu na budowę, których naruszenia w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono.

Nadto podnieśli zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy inwestorzy podkreślali, iż poprzestali jedynie na umieszczeniu w wybudowanym budynku elementów wyposażenia, nie użytkując budynku. Skarżący zarzucili nadto naruszenie wszelkich fundamentalnych zasad prawnych postępowania administracyjnego wskazanych przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8), poprzez niedokładne i pochopne ustalenie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa w z w. z art. 77 kpa i art. 80 kpa) poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego, powierzchownego i w swobodny sposób ocenionego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w swych ustaleniach organy administracji obu instancji oparły się jedynie na protokole kontroli z dnia [...].02.2008 r. i załącznikach do protokołu, i to ocenionego w sposób swobodny. Organ II instancji całkowicie pominął zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe w postaci przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, w sytuacji gdy dowód ten powinien w bardziej pełny i obiektywny sposób wyjaśnić, czy obiekt był przez skarżących użytkowany, a jeżeli tak- to w jaki sposób. Organ, uznał ten dowód za zbędny dla toczącego się postępowania administracyjnego, tymczasem to na organie ciąży obowiązek dokonywania rozstrzygnięć w oparciu o prawdziwe ustalenia faktyczne. W ocenie skarżących organ nie mógł przewidzieć treści zeznań świadków i dlatego zupełnie nieprawidłowo ustalił, iż okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości w protokole kontroli. Takie ograniczenie przez organ administracji, postępowania dowodowego w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym jest sprzeczne z obowiązkiem jaki został nałożony na organy administracji na podstawie art. 7 kpa. Naruszenie przez organy administracji obu instancji w prowadzonym postępowaniu zasady określonej w art. 7 kpa, analogicznie pociągnęło za sobą również naruszenie art. 77 § 1 kpa, który wskazuje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia zarówno z brakiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak również z będącym jego wynikiem brakiem możliwości wyczerpującego jego rozpatrzenia. Ponadto, jak wskazali skarżący, organ administracji publicznej II instancji dowolnie, a nie swobodnie, dokonał ustaleń faktycznych. W tym zakresie ustalenia organu znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, ale jest to materiał niekompletny, niespójny i pozostawiający wiele wątpliwości.

Z kolei naruszenie wskazanych powyżej zasad oraz przepisów prawa materialnego skutkowało jednocześnie naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 kpa. Działanie organu, spowodowało, że skarżący utracili do niego zaufanie oraz do jego działania zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o przepisy prawa. W literaturze podkreśla się, że "Prowadzenie zatem postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiana zaufania do organów państwa" (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." W - a 2000, str. 63). W przedmiotowej sprawie było jednakże zupełnie inaczej.

Jednocześnie inwestorzy całkowicie zaprzeczyli, że użytkowali budynek mieszkalny mimo sprzeciwu organu nadzoru budowlanego. Co więcej nigdy nie mieli takiego zamiaru. Na okoliczność tą przedstawili dowody, w postaci przesłuchania świadków. Dowody te nie zostały jednak przez organ przeprowadzone. W związku z powyższym stan faktyczny został przez organ administracji ustalony w sposób niedokładny.

Ponadto, podobnie jak w treści zażalenia, skarżący podkreślili, iż przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają definicji "użytkowania obiektu budowlanego". W ich ocenie natomiast za użytkowanie należy uznać wykonywanie w obiekcie budowlanym czynności, dla których został wzniesiony, albo innych (obiekt może być bowiem użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem). Ujęcie takie jest bowiem najbliższe definicji użytkowania w rozumieniu prawa cywilnego. Zgodnie z tym ujęciem użytkowanie obejmuje używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków. Zatem sam fakt wyposażenia lokalu w pewne tylko elementy wystroju wnętrza, przy jednoczesnym zaniechaniu przez inwestorów podejmowania jakichkolwiek czynności w nowo wybudowanym budynku nie można uznać za jego użytkowanie.

Wreszcie W. i J.M. wskazali, iż PINB wymierzył im karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 59f w/w ustawy. Należy jednakże zauważyć, iż kara wymierzona na podstawie art. 59f Prawa budowlanego stosowana jest w przypadku ujawnienia w trakcie kontroli nieprawidłowości w zakresie, o jakim mowa w art. 59a tej ustawy. Przepis ten odnosi się, zgodnie z ust. 1 do prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, dotyczy zatem dochowania warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie, przepis ten ustanawia katalog wymogów technicznych, których spełnienie przez inwestora jest przedmiotem kontroli. Kontrola prowadzona na podstawie art. 59a dotyczy w szczególności: (1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; (2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; (3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; (4) w przypadku nałożenia \v pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; (5) uporządkowania terenu budowy. Dopiero niedochowanie przez inwestorów chociażby jednego z wymienionych wyżej warunków, uzasadnia nałożenie na nich, przez organ nadzoru budowlanego, kary pieniężnej. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2008 r. przez PINB w miejscu inwestycji natomiast nie wynika, aby któreś ze wskazanych powyżej uchybień miało miejsce. Protokół zawiera jedynie opis stwierdzonego stanu faktycznego, brak jest jednakże wniosków co do zgodności wykonania robót budowlanych z wymaganiami stawianymi w ust. 59a Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie była zasadna.

Matrialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Stanowi on samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli organ stwierdzi, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 prawa budowlanego. Warunkiem wymierzenia kary jest więc :

- stwierdzenie użytkowania,

- z naruszeniem art. 54, czyli przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy,

- z naruszeniem art. 55, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Przepis art. 54 prawa budowlanego wprowadza zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Od wyżej wymienionej zasady przystąpienia do użytkowania obiektu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy ustawodawca w art. 55 prawa budowlanego wprowadza wyjątki. Dotyczy to następujących sytuacji: a) gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonych kategorii, wymienionych w przepisie, b) gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, c) gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. We wszystkich wskazanych wyżej przypadkach przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (jego części) z naruszeniem art. 4 i art. 55 ustawy. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzona przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty, o której mowa w art. 59 f ustawy. Przy wymierzaniu tej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar przewidziane w tym przepisie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym wymierzono inwestorom – W.M. i J.M., karę z tytułu użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego pomimo wniesionego przez organ sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo nie dokonania skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy.

Istotnie wyjaśnić należy, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym ( a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny ( wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 383/06 Legalis). Zatem przez użytkowanie obiektu budowlanego należy rozumieć korzystanie z niego, co do zasady powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie jednakże zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób (w szczególności w sposób prowadzący do zmiany sposobu użytkowania - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy).

W konsekwencji stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga ustalenia, że podmiot w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego. W przypadku budynku mieszkalnego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest zamieszkiwanie w nim. Zatem przez użytkowanie danego obiektu należy rozumieć zamieszkiwanie w nim, dokonywanie w nim czynności życia codziennego, przebywanie w tym obiekcie. Z kolei inny sposób korzystania z budynku mieszkalnego, przeznaczenie go przykładowo w całości na pomieszczenia biurowe i faktyczne wykorzystywanie ich w tym celu również uznane być musi za przystąpienie do użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów ustawy.

Oczywistym jest, że organy nadzoru budowlanego, co do zasady nie mają możliwości zaobserwowania w sposób bezpośredni czynności inwestora czy innych upoważnionych przez niego osób, które świadczyć by mogły o zamieszkiwaniu w danym obiekcie, co potwierdzałoby wprost przystąpienie przez te osoby do użytkowania obiektu. Wynika to z faktu, iż o czynnościach kontrolnych inwestor jest informowany z odpowiednim uprzedzeniem, co pozwala mu przygotować się do udziału w tych czynnościach oraz przygotowanie w tym zakresie przedmiotowego obiektu. Przygotowanie obiektu zaś ma na celu zapewnienie organowi pełnego dostępu do pomieszczeń znajdujących się w nim, co często także wiąże się z dbałością o to, aby przy czynnościach tych nie były obecne osoby postronne (zamieszkujące) i nie przeszkadzały one w dokonywanych oględzinach. Nie może to natomiast niweczyć możliwości organu ustalenia na podstawie określonych okoliczności, czy inwestor przystąpił (bądź też nie przystąpił) do użytkowania obiektu budowlanego. Niewątpliwym jest, iż o faktycznym użytkowaniu obiektu świadczyć może sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), w przypadku budynku mieszkalnego obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego (m. in. naczyń, pościeli), zapasów żywności, a także obecność elementów dekoracyjnych oraz pamiątek rodzinnych stanowiących zarówno element wystroju, ale również służących stworzeniu bliskiej użytkownikowi atmosfery danego pomieszczenia, czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury swojej wymagają systematycznej pielęgnacji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1167/09).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uczyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do treści art. 7 k.p.a. organ w toku postępowania stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W aktach sprawy znajduje się protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2008r., w którym stwierdzono wyraźnie, że obiekt budowlany – budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdujący się przy ul. [...]. jest użytkowany. W treści tego protokołu znalazły się zapisy dotyczące użytkowania wykończonych już trzech półpięter budynku, oraz wyposażenia znajdujących się tam pomieszczeń w meble, urządzenia i sprzęty gospodarstwa domowego oraz elementy dekoracyjne. Z kolei na zdjęciach stanowiących załącznik do protokołu, można zaobserwować rozstawienie mebli stanowiące funkcjonalną całość, rozłożone pamiątki, w postaci zdjęć i inne elementy dekoracyjne, a także rośliny doniczkowe i wyłożoną na łóżku pościel. Protokół z tej kontroli, bez zgłoszenia uwag w tym zakresie, podpisali inwestorzy oraz kierownik budowy obecni przy tej czynności. Zatem omawiany protokół, sporządzony w prawidłowy sposób i stanowi dostateczny dowód na okoliczność, że inwestorzy przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wartość ustaleń dowodowych zawartych w tym protokole dodatkowo wzmacniają dołączone do niego fotografie ukazujące stan wyposażenia pomieszczeń znajdujących się w budynku. W ocenie Sądu oczywistym jest, iż zgromadzenie w domu, różnych sprzętów domowych, pamiątek mających często wartość emocjonalną, czy wreszcie rozłożenie pościeli na łóżku, w sposób jednoznaczny świadczą o użytkowaniu przedmiotowego obiektu. Z doświadczenia wiadomym jest, że tego typu przedmioty jak pościel (wraz z bielizną pościelową) nie jest wykładana w pomieszczeniach mieszkalnych jedynie przygotowywanych, na mające nastąpić w bliżej nie określonym czasie zamieszkanie w nich określonych osób, są to bowiem przedmioty, o których czystość i higienę przeciętny człowiek troszczy się ze szczególną uwagą.

Należy w związku z tym stwierdzić, że wyposażenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w niezbędny sprzęt, meble i przedmioty służące bezpośrednio jego normalnemu użytkowaniu bez wątpienia stanowi przejaw przystąpienia do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Do momentu bowiem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub braku sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor powinien powstrzymać się od wszelkich działań w stosunku do wybudowanego obiektu z wyłączeniem tych zawiązanych z jego budową lub zabezpieczeniem. W takiej sytuacji należy uznać, że inspektorzy nadzoru budowlanego mieli pełną podstawę, aby stwierdzić w protokole oględzin z dnia [...] lutego 2008 r., że przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Fakt ten znalazł swoje odzwierciedlenie zarówno w w/w protokole, jak również w orzeczeniach organów obu instancji rozpatrujących niniejszą sprawę. Nie można zatem stwierdzić, aby organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej naruszyły jakikolwiek przepis postępowania administracyjnego w tym art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie wyjaśnić także należy, iż w sytuacji, gdy organ I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie kontroli obiektu budowlanego, że obiekt jest użytkowany to nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków. W tym zakresie wskazać należy, że w myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W wyroku z dnia 17 marca 1986 r., III SA 1160/85 (ONSA 1986, nr 1, poz. 19) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym zatem zakresie działanie organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe i zgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów ( art. 80 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego pomimo zgłoszonego przez właściwy organ sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót. W tej sytuacji na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa.

Opłata legalizacyjna obliczona została w sposób prawidłowy według wzoru podanego w art. 59 f ust. 1 powołanej ustawy.

W tym zakresie zarzuty dotyczące niezastosowania art. 59 a ustawy należy uznać za nieuzasadnione. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszego postępowania, które dotyczy wymierzenia inwestorowi kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, albowiem odnosi się on do postępowania w sprawie oceny wybudowania obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę (art. 57 ust. 6 ustawy). Dla ustalenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, bez znaczenia jest okoliczność, czy dany obiekt wybudowany został zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, czy też z istotnym odstępstwem od niego. W tym zakresie, na co Sąd już zwracał uwagę, istotne znaczenie ma ustalenie, czy obiekt został skutecznie oddany do użytkowania (art. 54), czy też jak w rozpatrywanej sprawie skutecznie zostało zgłoszone zakończenie robót budowlanych (art. 55), oraz w przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie, czy inwestor pomimo tego nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania powstaje zawsze ilekroć ziści się stan faktyczny, o którym mowa w hipotezie w/w przepisu. Uwzględniając zasadę, zgodnie z którą, jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; art. 75 k.p.a.) podkreślić należy, iż w tym zakresie, nie istotne jest, w jakich okolicznościach organ poweźmie informację o fakcie nielegalnego użytkowania danego obiektu budowlanego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli wyjaśnić należy, iż w rozpatrywanej sprawie wyważenia wymagała zarówno potrzeba ochrony słusznego interesu inwestorów, jak również interesu społecznego, przejawiającego się między innymi w konieczności przeciwdziałania patologicznym zjawiskom polegającym na przystępowaniu do użytkowania obiektów budowlanych, co do których nie stwierdzono, iż znajdują się one w stanie odpowiadającym przepisom prawa budowlanego, w tym przepisom techniczno - budowlanym czy przeciwpożarowym. Naruszenie tych przepisów skutkować może bowiem powstaniem istotnego zagrożenia zarówno dla życia i zdrowia lub mienia użytkownika danego obiektu, jak również lokalnej społeczności. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, trudno zgodzić się z zarzutem, iż wymierzenie W. i J.M. kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy też sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie ( w tym odmowa przeprowadzenia przez organ dowodów wnioskowanych przez inwestorów) świadczyć może o działaniu pozostającym w sprzeczności z w/w zasadą, skoro bowiem w toku postępowania organy, działając zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w sposób bezsporny ustaliły fakt naruszenia przez inwestorów przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w oparciu o przepis art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nie uwzględnienia skargi Sąd skargę oddala, oddalił skargę W.M. i J.M..