Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3054/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku T. G. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie miasta [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. Decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu 26 lutego 1991 r. Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzję stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności m.in. nieruchomości państwowej położonej w obrębie miasta K., gmina [...], oznaczonej jako działka Nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła T. G.

Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie miasta [...], gmina [...], oznaczonej jako działka Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

T. G. w dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując iż "taki sposób załatwienia sprawy należy uznać za nieuzasadniony a przynajmniej za przedwczesny". Wnioskodawczym podniosła, iż w przedmiotowej sprawie należy zawiesić postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe, a jednocześnie wskazała, iż przedstawiła stosowne argumenty za rozpoznaniem sprawy jeszcze przed uzyskaniem przez nią postanowienia spadkowego. Ponadto zdaniem wnioskodawczym "merytoryczne rozpatrzenie sprawy zostało ukryte za wstępną oceną braku statusu strony". Zdaniem wnioskodawczyni organ nadzoru powinien zbadać nie tylko formalną stronę samej decyzji, ale także działania organów administracji, które do niej doprowadziły". Jednocześnie podkreśliła, że "skoro art. 157 § 2 k.p.a. jako równorzędne traktuje tryby postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek strony i z urzędu to Minister Administracji i Cyfryzacji nie powinien być skrępowany w rozpoznaniu sprawy brakiem tej legitymacji procesowej".

Zdaniem organu powyższy wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było odmówienie wszczęcia postępowania - na podstawie art. 157 § 1 w zw., z art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., - w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie miasta [...], gmina [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], ponieważ z akt spraw jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości nie były w prawnym posiadaniu wnioskodawczyni.

Zdaniem organu kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy wnioskodawczyni legitymuje się prawem do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej, położonej w obrębie miasta [...], gmina [...], jako działka Nr [...] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji. Organ podkreśla, że ustalenie takie musi nastąpić przed rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej co do jej istoty.

Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, była wynikiem ustalenia przez organ, że T.G. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przymiotu strony wnioskodawczyni nie posiadała także w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym [lub obowiązkiem prawnym], opartym na określonym przepisie prawa. W obszernym orzecznictwie NSA został jednoznacznie wyjaśniony problem rozumienia pojęcia ,.interesu prawnego". Przykładowo organ wskazuje na Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98. w którym stwierdzone zostało, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa)". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego.

Organ podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba) który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Trzeba pamiętać przy tym, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r.

Wnioskodawczyni przy piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. dosłała do akt sprawy prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzające nabycie m.in. przez Wnioskodawczynię spadku po J. P., jednak ustalenie dziedziczenia po J. P. nie oznacza zdaniem organu, iż Wnioskodawczyni w świetle przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) - legitymuje się w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Szczególnie istotne są ustalenia Ministra w świetle przedstawionych przez wnioskodawców dowodów, iż skomunalizowana nieruchomość pozostawała własnością Skarbu Państwa. Jednoznacznie wskazują na ten fakt dokumenty przesłane przez Sąd Rejonowy w K. Wydział V Ksiąg Wieczystych. Z akt księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla skomunalizowanej kontrolowaną decyzją Wojewody [...] nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]jednoznacznie wynika, że w dziale II ww. księgi wieczystej w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej jako właściciel figurował Skarb Państwa - wpisany na wniosek z dnia [...] grudnia 1981 r. Dz. Kw [...]i na podstawie zaświadczenia Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miasta i Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1981 r. Nr [...]. Z treści zaświadczenia, o którym mowa powyżej, wynika, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 13).

Organ podkreśla, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona.

Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...) weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Podjęta w dniu 26 lutego 1991 r. decyzja Wojewody [...] posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny dotyczący nieruchomości, stanowiącej działkę Nr [...] jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r.

Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdził okoliczności zasygnalizowanych przez Wnioskodawczynię. Nie przedstawiła ona dokumentów poświadczających, iż przysługuje jej legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania.

Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących art. 157 § 2 k.p.a. organ podkreślił, iż niniejsze postępowanie dotyczy rozpatrzenia złożonego przez T. G. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. - w odpowiedniej części dotyczącej działki nr [...]. Jednakże w żadnym z pism znajdujących się w aktach sprawy Wnioskodawczym nie zasygnalizowała organowi nadzoru o konieczności wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu, ani też nie wskazała argumentów, które wskazywałyby na konieczność wszczęcia takiego postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie. Faktem jest, iż w przypadku podjęcia przez organ informacji mogących wskazywać na zaistnienie przy wydawaniu decyzji przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. może on z urzędu wszcząć stosowne postępowanie, po dokonaniu autonomicznej ich oceny. "

Z oceny dokumentów przedstawionych w sprawie wynika, że Wnioskodawczym nie posiadała w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który dawałby jej status strony postępowania zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym jak i w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r. skargę do WSA w Warszawie złożyła T. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi do rozpoznania zgodnie z wnioskiem.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie dochodzenia nieważności wydanego z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez odmowę skarżącej prawa do kontroli decyzji administracyjnej przed rozstrzygnięciem w odrębnym postępowaniu, czy komunalizacja była dopuszczalna mimo dowodów świadczących o tym, że komunalizowana nieruchomość należąca do ojca Skarżącej nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie tej kwestii usunęłoby wątpliwości dotyczące legitymacji Skarżącej. Odmawiając dokonania kontroli decyzji, do czego jest wyłącznie właściwy, Organ pozbawił Stronę możliwości ochrony jej konstytucyjnych praw. Organ naruszył swoją właściwość oraz zasadę związania sądu powszechnego stanem prawnym ustalonym w decyzji administracyjnej.

Postanowienie narusza także art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez arbitralne pominięcie dowodów przedstawionych przez Skarżącą, a świadczących o tym, że w chwili komunalizacji nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co prowadzi do uznania legitymacji Skarżącej jako strony i zarazem świadczy o nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że

1. Postanowienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania tym tylko, że z dokumentów nadesłanych przez Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych z akt księgi wieczystej KW Nr [...] nie wynika, by w chwili aktu komunalizacji Skarżąca miała do nieruchomości tytuł prawny. Jednak Skarżąca wykazała przed Organem, że wydając decyzję Wojewoda miał dostęp do dokumentacji wskazującej na odmienny stan prawny, niż przyjęty za podstawę wydania decyzji (w aktach sprawy):

1) Matryka obwodu miasta K. z 1949 r.

2) Wypisy z rejestru gruntów wg stanu sprzed 1945 r. o [...] listopada 1992 r.

3) Mapa katastralna sprzed 1945 r.

4) Zaświadczenie z [...] lutego 1993 r. Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w O., z którego wynika , że dokumenty będące w ich posiadaniu jednoznacznie precyzują, iż właścicielami Nieruchomości zarówno przed 1945 r. jak i w roku 1949 byli rodzice J. P. – W. P. i M. P.

5) Zaświadczenia w dniu [...] stycznia 2003 r. i [...] grudnia 2012 r. Starostwa Powiatowego w K. o tej samej treści.

Wojewoda miał więc, zdaniem skarżącej, dostęp do dokumentacji wskazującej na niedopuszczalność wydania decyzji komunalizacyjnej, ale nie wziął jej pod uwagę, przez co potwierdził komunalizację wbrew prawu materialnemu oraz w rażący sposób naruszył procedurę administracyjną. Organ nie odniósł się również do tych dowodów, przez co zaskarżone postanowienie obciążają uchybienia popełnione przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej.

Skarżąca przytacza fragment uzasadnienia uchwały 7 sędziów SN – Izby Cywilnej z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, z którego wynika, że "Gdy podstawą wpisu gminy w dziale II księgi wieczystej jest ostateczna decyzja komunalizacyjna powód nie może skutecznie kwestionować zgodności uprzedniego wpisania Skarbu Państwa z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, ponieważ przesłanka komunalizacji, jaką jest przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności, poddana została ocenie organu administracyjnego i w decyzji komunalizacyjnej została "skonsumowana." Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej kwestia przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przestaje mieć znaczenie, istotne jest bowiem pozostawanie w obrocie decyzji stwierdzającej prawo własności gminy."

W Uchwale przytoczono też na potwierdzenie ww. tezy, orzecznictwo sądów administracyjnych: "W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ orzekający o nabyciu przez gminą prawa własności musi badać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa. W razie wątpliwości, których rozstrzygnięcie nie należy do organu administracyjnego, postępowanie komunalizacyjne powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na okres do zakończenia postępowania rozstrzygającego spór pomiędzy Skarbem Państwa a innym podmiotem o własność nieruchomości przeznaczonej do skomunalizowania. W przypadku stwierdzenia, że mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa decyzja komunalizacyjna nie może być wydana ...(por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 1995 r. I SA (8 81/94 - ONSA 1995 nr 3, poz. 149, z dnia 31 marca 1998 r. I SA 1407/97, z dnia 26 sierpnia 1998 r. 1 SA 873/98, z dnia 26 września 2000 r. I SA 1342/99, z dnia 23 września 1998 r. 1 SA 1580/97, z dnia 14 stycznia 1998 r. I SA 845/97 - ONSA 1998 nr 4 poz. 129, z dnia 6 lutego 2002 r. I SA 3261/01, z dnia 22 marca 1991 r. SA/WR 44/91 - ONSA 1991, nr 1, poz. 29, wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., z dnia 22 września 2005 r. I SA/Wa 1456/04, z dnia 25 listopada 2005 r. I SA/WA 147/05)."

Istotną okolicznością sprawy jest, zdaniem skarżącej to, że do nacjonalizacji nieruchomości nie doszło poprzez orzeczenie sądu powszechnego, ale w następstwie czynności organów administracyjnych, które bez podstawy prawnej zakwalifikowały nieruchomość jako własność Skarbu Państwa. Sam wpis w księdze wieczystej został dokonany przez organ administracji, jakim było Państwowe Biuro Notarialne. Dlatego odesłanie Skarżącej do kwestionowania aktu nacjonalizacji w postępowaniu sądowym jest uchylaniem się organu od obowiązku kontroli praworządności decyzji, przy jednoczesnym pozbawieniu strony możliwości dochodzenia jej konstytucyjnych praw.

Zdaniem skarżącej uznając, że uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji, organ powinien zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 §1 pkt 4) kpa. Następnie powinien na podstawie art. 100 §1 kpa wystąpić do Sądu Rejonowego w K. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego - zgodności księgi wieczystej obejmującej skomunalizowaną nieruchomość z rzeczywistym stanem prawnym, albo zobowiązać Wnioskodawczynię do 'wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Wówczas zachowane zostałyby kompetencje organu administracji i sądu, a jeśli sąd odmówiłby obalenia w postępowaniu wieczystoksięgowym wpisu ukształtowanego decyzją, Organ musiałby sam zweryfikować prawno- rzeczową zasadność komunalizacji.

Zdaniem skarżącej ma ona interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, również dlatego, że skutkiem stwierdzenia jej nieważności będzie możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej formalna jej legalność (wynikająca z tego, że w chwili komunalizacji w księdze wieczystej w[pisany był Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości) nie może stanowić przeszkody do jej kontroli w niniejszym postępowaniu, ponieważ z istoty służy ono właśnie usuwanie z obrotu prawnego decyzji, które formalnie są poprawne, ale naruszają prawo.

Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej z tego powodu, że w chwili komunalizacji nie była ona wpisana do księgi wieczystej, jest więc skrajnie formalistyczne; niezgodne z zasadą prawdy materialnej i wszechstronnego rozważenia dowodów oraz z zasadą praworządności.

Organ w istocie dokonał wstępnej merytorycznej oceny zasadności wniosku Skarżącej, przy czym wśród przywołanych w uzasadnieniu postanowienia źródeł dowodowych i ustaleń faktycznych organ nie odniósł się do tych dowodów, które przedstawiła we wniosku Skarżąca i które jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniają. W tym kontekście uzasadnienie utrzymanego przez zaskarżone postanowienie w mocy postanowienia z [..] czerwca 2013 r. (s. 3- 4) razi: "w postępowaniu (..) nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie jest możliwym poczynienie dodatkowych (...) ustaleń faktycznych"; "analiza wszystkich zebranych w trakcie postępowania wyjaśniającego dowodów, wykazała w sposób jednoznaczny, że T. G. nie posiada legitymacji procesowej, warunkującej wszczęcie postępowania nadzorczego...". Umieszczenie oceny merytorycznej sprawy w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania może być odebrane jako zapowiedź, że nadrzędny organ administracyjny nie ma woli wszechstronnego zbadania zgromadzonego materiału dowodowego i jego obiektywnej oceny. W świetle zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do państwa jest to niedopuszczalne.

Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, iż nie zasygnalizowała mu konieczności rozpoznania sprawy z urzędu na podstawie art. 157 k.p.a. Kierując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym wskazała dowody świadczące o nieważności, Skarżąca wykonała wszystko, co było potrzebne, aby Organ zaczął działać z urzędu. Wprost zwróciła na to uwagę Organowi, wskazując, że skoro art. 157 § 2 kpa jako równorzędne traktuje tryby postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek strony i z urzędu, Minister Administracji i Cyfryzacji nie powinien być skrępowany w rozpoznaniu sprawy ewentualnym brakiem legitymacji procesowej Wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiające umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1190 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...], opisanej w karcie inwestycyjnej nr [...] stanowiącej integralną część w/w decyzji.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania T. G. winna wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest już pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że T. G. nie była stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. Rozważenia więc wymaga, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogą dotyczyć interesu prawnego skarżącej lub jej obowiązku. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogłoby być obalenie tytułu własności Gminy [...] do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Jednakże konsekwencją tego nie byłoby uzyskanie tytułu prawno-rzeczowego do tej nieruchomości przez skarżącą, gdyż w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, czego skarżąca nie kwestionuje podnosząc tylko, iż nabycie własności przez Skarb Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa.

Skarżąca nie przedstawiła też żadnego tytułu prawno-rzeczowego, który przysługiwałby jej do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W postępowaniu tym organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Przy czym, musi to być taki tytuł, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 wyżej powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Z przedłożonych przez stronę dokumentów nie wynika, że posiada ona tytuł prawno-rzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości .

Potwierdzają one jedynie, że właścicielem tej nieruchomości przed wojną i do 1949 r. byli jej poprzednicy prawni, natomiast z innych dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy wynika wprost, że Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 13).

Zdaniem Sadu słusznie organ nadzoru uznał, iż organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogą badać czy Skarb Państwa prawidłowo stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo także ustaliły, iż, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że skarżąca legitymowała się w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawomocnym do skomunalizowanej nieruchomości.

Skarżąca wprawdzie podjęła polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzeczenia organu, twierdząc, że nieruchomość której dotyczy przedmiotowa sprawa została w sposób niezgodny z prawem przejęta przez Skarb Państwa, a więc nie mogła też nastąpić jej komunalizacja. Twierdzenia te jednak są sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym.

Sąd nie podziela podnoszonych przez skarżącą zarzutów naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a., art. 156 k.p.a. i art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo prowadził postępowanie i ustalił stan faktyczny oraz właściwie go ocenił, uznając, że skarżąca nie wykazała, że posiada tytuł prawno-rzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanawiania.

Dlatego też Sąd uznał, że Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.