Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 656/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8; art. 35 pkt. 18; art. 33 ust2-4; art. 15 par 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 207; art. 120; art. 121 par 1; art. 124
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Anna Wesołowska, Protokolant ref. staż. - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] przy udziale [...] z siedzibą w [...] oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. zasądza od [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 10257 zł (słownie: dziesięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wydaną po przeprowadzeniu przetargu, odmawiającą [...] Sp. z o.o., udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Do Ministra Finansów wpłynęły wnioski podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie lubuskim, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 z późn. zm.).

W dniu 1 czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych.

W wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, do Ministerstwa Finansów wpłynęły oferty następujących podmiotów:

[...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], przy ul. [...],

[...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], przy ul. [...],

[...] S.A. z siedzibą w [...], przy ul. [...].

Komisja przetargowa przeanalizowała złożone oferty zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu z dnia 1 czerwca 2012 r. nr A[...] dotyczącego treści ofert.

Komisja stwierdziła, że oferta [...] Sp. z o.o. nie spełnia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.I oraz pkt 2.II. Spółka nie udokumentowała w całości legalności źródeł pochodzenia kapitału, stosownie do wymogów art. 34 pkt 1 oraz art. 35 pkt 16 ww. ustawy. Nadto spółka nie zawarła informacji i dokumentów zawierających dane konieczne do oceny ofert przetargowych według kryteriów i sposobu oceny ofert przetargowych, wskazanych w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. oraz w załączniku do zawiadomienia odnośnie kryterium określonego w § 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia oraz pkt 7 załącznika "Kryteria i sposób oceny ofert przetargowych" do zawiadomienia o przetargu, a dotyczącego uchybień w dotychczas prowadzonej działalności w zakresie gier hazardowych, potwierdzone przez organ udzielający koncesji, zezwolenia lub innego zezwolenia w zakresie gier hazardowych lub organ właściwy w sprawach kontroli w okresie ostatnich trzech lat.

Z tego względu komisja przetargowa odrzuciła ofertę spółki [...] Sp. z o.o. jako niespełniającą wymagań co do treści oferty przetargowej.

Natomiast ofert spółek: [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o., zawierały dokumenty określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu.

Następnie komisja przetargowa przystąpiła do analizy i oceny tych ofert w zakresie ich zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu z dnia 1 czerwca 2012r. nr [...], takimi jak:

spełnienie warunków określonych w ustawie o grach hazardowych,

kryteria do oceny ofert określone w w/w rozporządzeniu Ministra Finansów oraz w załączniku do zawiadomienia o przetargu.

W oparciu o wskazane kryteria, komisja przetargowa stwierdziła, iż suma punktów uzyskanych przez ofertę [...] S.A. wyniosła 25, natomiast suma punktów uzyskanych przez ofertę [...] Sp. z o.o. wyniosła 21.

W związku z powyższym komisja przetargowa dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów, a mianowicie:

[...] S.A. - 25 punktów,

[...] Sp. z o.o. - 21 punktów.

Uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe, Minister Finansów - odrębnymi decyzjami - udzielił koncesji na prowadzenie kasyna gry spółce [...] S.A. i odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o.

W dniu 27 marca 2013 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło odwołanie [...] Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającej Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt. VI SA/Wa 2877/13 uchylił decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

W wyroku Sąd wskazał, że zarówno decyzja I, jak i II instancji zostały podpisane przez Podsekretarza Stanu, Jacka Kapicę. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w szczególności jej art. 130 § 1 pkt 6. Stwierdzając wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania, sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, mając na względzie zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny, w tym biorąc pod uwagę ustalenia komisji przetargowej, Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż sprawie bezspornym jest, iż [...] Sp. z o.o. zwróciła się z żądaniem udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] w [...]., przy ul. [...]-Centrum Handlowe [...], a tym samym z żądaniem przyznania Stronie uprawnienia w zakresie urządzania gier cylindrycznych, w karty oraz gier na automatach w kasynie gry we wskazanej lokalizacji. Z takim żądaniem wystąpili również inni uczestnicy postępowania przetargowego, z tym że każda ze stron żądała udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w lokalizacji wskazanej w swojej ofercie przetargowej, a po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzje rozstrzygające sprawę, co do jej istoty, w granicach żądania określonego przez daną Stronę.

Organ odwoławczy podkreślił, że udzielenie bądź odmowa udzielenia koncesji przez Ministra Finansów, po przeprowadzeniu przetargu, następuje w drodze decyzji indywidualnej rozstrzygającej co do całości sprawę w stosunku do określonego podmiotu, określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron. Nie jest to więc sytuacja w której prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego sprawy oraz tej samej podstawy prawnej.

Podkreślił, iż odpowiednie stosowanie przez Ministra Finansów przepisów Ordynacji podatkowej, w związku z prowadzeniem postępowań koncesyjnych na podstawie ustawy o grach hazardowych, wymaga od organu odpowiedniego stosowania m. in. art. 207 Ordynacji, co też organ zrobił w przedmiotowej sprawie, kierując do wszystkich uczestników przetargu indywidualne decyzje rozstrzygające każdą sprawę co do jej istoty.

Z tego też względu Minister za nieuzasadnione uznał, wyrażone w odwołaniu, żądanie, doręczenia odwołujące się spółce pozostałych odrębnych decyzji wydanych po przeprowadzeniu przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 35 pkt 18 ustawy o grach hazardowych w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1085, ze zm.), polegający na nieodrzuceniu oferty spółki [...] S.A. w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim, pomimo że do oferty tej załączono oświadczenia niespełniające, zdaniem strony (ich ważność), wymogu art. 35 pkt 18 tj. oświadczenia akcjonariuszy (wspólników) posiadających akcje (udziały), których wartość przekracza jedną setną kapitału zakładowego spółki, lub członków zarządu, rady nadzorczej i komisji rewizyjnej, że nie toczy się przeciwko nim postępowanie przed organami wymiaru sprawiedliwości w sprawach przestępstw określonych w art. 299 Kodeksu karnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie określają, w stosunku do powyższych oświadczeń terminu ich "ważności" i z tego względu przyjąć należy, że można się na nie powoływać aż do czasu ich cofnięcia przez osoby, które je złożyły. Skoro zatem powyższe, bezterminowe oświadczenia zostały przez [...] S.A. dołączone do swojej oferty przetargowej zgodnie z zawiadomieniem o przetargu nr [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. to brak jest formalnych podstaw do stwierdzenia przez organ, że nie mogą być one wykorzystane na potrzeby tego właśnie przetargu.

Organ II instancji nie uznał za uzasadniony formułowany przez stronę zarzut naruszenia art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ wyjaśnił, że stronie udostępniona została całość dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego (m.in. wszystkie oferty przetargowe i protokół z posiedzenia komisji przetargowej). Podniósł, że zapewnił stronie skarżącej możliwość wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Wskazał, iż dniach 20 i 25 marca 2013 r. oraz 16 maja 2013 r. osoby upoważnione do reprezentowania strony skarżącej dokonywały przeglądów akt przetargowych dotyczących przetargu na udzielenie kasyna gry w województwie lubuskim przeprowadzonego zgodnie z zawiadomieniem o przetargu nr [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. Ponadto pełnomocnicy Spółki zapoznawali się z całością dokumentów dotyczących odmowy udzielenia [...] Sp. z o.o. koncesji na kasyno gry w [...] zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Organ ponownie wyjaśnił, dlaczego odmówił zapoznania się i sporządzenia odpisów z decyzji, wydanych po przeprowadzeniu przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia norm prawnych określonych w art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, bez wyraźnego podania podstawy prawnej tej decyzji.

Podniósł, że podstawa prawną do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., podano art. 207 Ordynacji podatkowej oraz - jako przepis prawa materialnego - art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o grach hazardowych. Natomiast w treści uzasadnienia, organ wskazał konkretny przepis prawa tj. § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne, zgodnie z którym komisja przetargowa uszeregowała, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów. Organ zauważył, iż w treści decyzji wskazano również, że komisja przetargowa dokonała analizy i oceny ofert [...] Sp. z o.o. oraz [...] S.A. w zakresie ich zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu. Wyjaśniono, że oferta [...] Sp. z o.o. nie spełnia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu.

Zdaniem Ministra Finansów nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 124 Ordynacji podatkowej polegający na niewyjaśnieniu stronie, zarówno w protokole z posiedzenia komisji przetargowej, jak i decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. przesłanek, na podstawie których [...] Sp. z o.o. nie uzyskała maksymalnej punktacji w zakresie kryteriów wskazanych w punktach 4 i 5, jak również przyznania [...] S.A. 2 punktów w kryterium 6.

Wyjaśnił, że przyznawanie punktów za poszczególne kryteria ofert przetargowych następuje na podstawie znanego skarżącej spółce dokumentu, tj. załącznika do zawiadomienia o przetargu nr [...] z dnia 1 czerwca 2012 r. Zgodnie z punktacją określoną w ww. załączniku, 2 pkt za kryterium określone w pkt 4, przyznaje się podmiotom ubiegającym się o koncesje, które w okresie ostatnich 3 lat kalendarzowych poprzedzających rok, w którym zostało ogłoszone zawiadomienie o przetargu, nie uzyskały koncesji ani zezwolenia w wyniku przetargu. Wskazał, iż do swojej oferty przetargowej, zarząd skarżącej spółki złożył oświadczenie i informacje w zakresie szczegółowych warunków (kryteriów) do oceny ofert w przetargu. Wyjaśnił, iż odnośnie ww. kryterium, określonego w pkt 4 załącznika do zawiadomienia o przetargu, spółka oświadczyła, że w okresie ostatnich trzech lat kalendarzowych poprzedzających rok, w którym zostało ogłoszone zawiadomienie o przetargu, nie otrzymała koncesji ani zezwolenia w wyniku przetargu. Podkreślił, że ten fakt znalazł odzwierciedlenie, w znanym skarżącej, protokole z dnia 2 października 2012 r. z posiedzenia komisji przetargowej. Z tego względu organ uznał zarzut o niewskazaniu i niewyjaśnieniu przesłanek, na podstawie których w kryterium 4 skarżąca uzyskała niższą niż maksymalną punktację. Taka sama sytuacja ma miejsce odnośnie zarzutów w stosunku do oceny kryteriów oferty, na podstawie pkt 5 ww. załącznika do zawiadomienia o przetargu.

Również w podobny sposób organ odniósł się do zarzutu o rzekomym niewskazaniu przez organ, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i protokole z posiedzenia komisji przetargowej, przyczyn przyznania [...] S.A. 2 pkt w kryterium 6.

Wyjaśnił, że w protokole z posiedzenia komisji przetargowej z dnia 2 października 2012 r. wskazano, że do swojej oferty ww. podmiot dołączył oświadczenie, zgodnie z którym [...] S.A. w ww. okresie nie cofnięto koncesji lub zezwoleń, ani nie wzywano do usunięcia stwierdzonych uchybień. Wskazał, iż skarżąca spółka zapoznała się zapoznawała się zarówno z treścią ww. protokołu, jak i złożoną przez [...] S.A. ofertą przetargową.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jaki poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r., o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540,), polegające na wydaniu w sprawie decyzji częściowej, pomimo że art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej nie przewiduje wydawania decyzji częściowych, oraz na niewydaniu decyzji rozstrzygającej przetarg o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia 1 czerwca 2012 r., nr [...],

b) art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez odmówienie wydania Skarżącej odpisu decyzji Ministra Finansów wydanych na rzecz [...] S.A. oraz [...] sp. z o.o. w wyniku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim, zgodnie z zawiadomieniem o przetargu, jak również odmowę udostępnienia innych dokumentów złożonych do akt sprawy przez [...] S.A. po dacie złożenia oferty przetargowej, pomimo że Skarżąca jest stroną wyżej wskazanego postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia Skarżącej pełnego udziału w postępowaniu;

c) art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, polegające na prowadzeniu postępowania oraz wydaniu rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z zasadami ogólnymi wyrażonymi w ww. przepisach ordynacji podatkowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 35 pkt 18) ustawy o grach hazardowych w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. z 2010 r., Nr 161, poz. 1085, ze zm., dalej: "rozporządzenie MF") poprzez nieodrzucenie oferty spółki [...] S.A. w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim, pomimo że do oferty tej załączono oświadczenia niespełniające wymogu art. 35 pkt 18) ustawy o grach hazardowych, co w konsekwencji doprowadziło do odmówienia Skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...], w województwie [...];

b) naruszenie art. 33 ust. 2, 3 i 4 ustawy o grach hazardowych poprzez częściowe przeprowadzenie postępowania o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim z pominięciem postępowania przetargowego, oraz uwzględnienie w tymże postępowaniu dokumentów merytorycznych I niezałączonych do oferty [...] S.A., jak również nieodrzucenie oferty [...] S.A. pomimo niezgodności regulaminu gier cylindrycznych, gier w karty i gier na automatach załączonego do oferty przetargowej tegoż podmiotu z wymogami ustawy o grach hazardowych;

c) naruszenie art. 2, art. 20, art. 32 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 482, dalej: "Konstytucja") poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej o rozporządzenie MF, które wprowadza zasady rozstrzygania przetargów na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry ponad upoważnienie zawarte w ustawie o grach hazardowych i wbrew wytycznym zawartym w treści ustawy o grach hazardowych, a tym samym wydanym z naruszeniem art. 33 § 5 pkt 2) i 3) ustawy o grach hazardowych;

d) naruszenie art. 15 § 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi "przepisu technicznego" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm., "dyrektywa 98/34"), w związku z czym jego projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 § 1 dyrektywy 98/34;

e) naruszenie art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez uznanie, że konsekwencją niedopełnienia obowiązku notyfikacji Komisji projektu ustawy o grach hazardowych (w tym projektu art. art. 15 § i), nie jest brak możliwości zastosowania tych przepisów w relacji państwo-jednostka.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając zaskarżoną decyzję w powyżej omówionych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając decyzję skierowaną tylko do jednego z uczestników przetargu na koncesję organ nie orzekł o całości sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie do Ministra Finansów wpłynęły wnioski kilku podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie lubuskim. W dniu 1 czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie Nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim. Po przeprowadzeniu postępowania przetargowego Minister Finansów udzielił koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim Spółce [...] S.A. (decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]). Jednocześnie, odrębnymi decyzjami, organ odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o.

Udzielanie koncesji na prowadzenie kasyna gry reguluje rozdział 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. W myśl art. 32 ust. 1 tej ustawy, koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 w przypadku złożenia wniosku o udzielenie koncesji albo zezwolenia, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra informację o złożeniu wniosku, wraz ze wskazaniem nazwy podmiotu, przedmiotu wniosku oraz miejscowości, której wniosek dotyczy. Jeżeli o koncesję albo zezwolenie, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg (art. 33 ust. 2).

Sąd podziela stanowisko organu, iż postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym poprzedzonym postępowaniem kwalifikacyjnym mającym na celu ustalenie, czy wszystkie oferty spełniają warunki formalne oraz ustalenie, która z ofert jest zdaniem komisji najlepsza, chyba że w ocenie tej komisji dobrych ofert w ogóle nie ma. Przedmiotem postępowania przetargowego jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji.

Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. [...], organ wskazał art. 207 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy rozporządzenia MF z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne.

Zgodnie z art. 207 O. p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Orzekanie w drodze decyzji dotyczy jednak konkretnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie lubuskim dotyczyło jednej sprawy w znaczeniu, o którym mowa w powołanym art. 207 O. p.

Pojęcie sprawy administracyjnej było wielokrotnie definiowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Formułowane definicje mają zastosowanie również na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51). Jak podaje W. Dawidowicz przez sprawę administracyjną rozumie się "...zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem." (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, 1989, str. 8).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "... sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Tak więc, to nie żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawę administracyjną, stanowiącą przedmiot tego postępowania i nie treść żądania tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Nie można pojęcia sprawy administracyjnej sprowadzać tylko do treści żądania podmiotu (podmiotów)." (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I FSK 457/11).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Dlatego też powoływany przez organ art. 40 u.g.h. należy rozumieć przez pryzmat sprawy administracyjnej, a nie formalnego działania w ramach konkretnego wniosku o udzielenie koncesji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji przemawia za taką wykładnią tego przepisu. Organ uzasadniając odmowę przyznania koncesji stronie skarżącej, wyjaśnia dlaczego oferta innego podmiotu została uznana za lepszą. Nie można więc uznać, że granice sprawy wyznacza tylko treść żądania tego konkretnego oferenta. Granice te będą bowiem wyznaczały wszystkie wnioski złożone do przetargu. Taka jest przecież istota rozstrzygnięcia postępowania przetargowego, a więc z definicji konkurencyjnego.

Zasadą w postępowaniu powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy co do jej istoty jedną decyzją. Jeżeli przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, w której udział bierze kilka stron powinna zapaść jedna wspólna decyzja administracyjna kształtująca sytuację prawną wszystkich stron postępowania (tak również B. Adamiak [w:]B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, str.364). W wyroku z dnia 30 października 2000 r. NSA podkreślił, iż decyzja kończąca postępowanie to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego i materialnego (wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r., I SA/Łd 588/98).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że zakres sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu obejmuje rozstrzygnięcie co do wszystkich wniosków złożonych w odpowiedzi na jedno zawiadomienie o przetargu. W wyniku tego przetargu mogła bowiem zostać udzielona jedna koncesja, rozstrzygnięcie przyznające koncesję jednemu z uczestników przetargu automatycznie eliminuje taką możliwość w stosunku do pozostałych oferentów.

Zawarte w art. 8 u. g. h. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie uzasadnia wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji częściowych bowiem treść powoływanego wyżej art. 207 O. p. nie daje podstawy do wydania decyzji częściowej. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie takiej możliwości zastosowałby rozwiązanie analogiczne do regulacji zawartej w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który w art. 104 § 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej. Stanowisko organu o dopuszczalności wydania decyzji częściowych w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie koncesji nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 41 i art. 42 ustawy o grach hazardowych. Wskazane artykuły zawierają przepisy materialnoprawne, nie zawierają regulacji proceduralnych. Wniosek, że z treści tych przepisów można wywodzić, że dopuszczalne jest wydawanie w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie koncesji odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy też odmawiających udzielenia koncesji, jest zdaniem Sądu zbyt daleko idący.

Należy podkreślić, że prawo procesowe pełni funkcję instrumentalną wobec prawa materialnego. W komentarzach do kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje się, że "Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Postępowanie to (...) ma także na celu:

1) zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego,

2) wykonywanie i urzeczywistnianie prawa materialnego (tzw. służebna funkcja postępowania administracyjnego),

3) zapewnienie poszanowania chronionych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) praw i wolności, zwłaszcza wtedy, gdy te prawa i wolności są naruszane przez państwo.’’ (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej Lex 44/2015).

Pogląd ten zachowuje aktualność również na gruncie postępowania podatkowego.

Przyjęcie przez organ założenia, tak jak w niniejszej sprawie, wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym w jednej sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie lubuskim, nie daje możliwości realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 127 O. p., której istota wyraża się w możliwości dwukrotnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. T. II, Toruń 2007, str. 34).

Należy zauważyć, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] przyznającą koncesję [...] S.A. Minister Finansów umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem [...]Sp. z o.o., gdyż uznał że w tym postępowaniu [...] nie przysługuje przymiot strony. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 690/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe rozstrzygnięcie, również stojąc na stanowisku, że sprawa wszystkich wniosków złożonych w odpowiedzi na jedno zawiadomienie o przetargu powinna zostać rozstrzygnięta jedną decyzją administracyjną.

W takim stanie rzeczy praktyka organu całkowicie eliminuje prawo uczestnika przetargu, którego wniosek o przyznanie koncesji nie został uwzględniony do kontroli instancyjnej negatywnego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem w przypadku, gdy zarzuty takiego uczestnika przetargu okażą się zasadne, to nie będzie możliwości zakończenia sprawy w sposób dla niego korzystny, gdyż decyzja przyznająca koncesję konkurentowi w przetargu będzie decyzją ostateczną. Taka sytuacja nie jest do pogodzenia ze wspomnianą już zasadą dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu jedynie orzeczenie jedną decyzją o wszystkich ofertach złożonych w wyniku zamieszczenia zawiadomienia o przetargu na udzielenie koncesji pozwoli na pełne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w sposób gwarantujący wszystkim oferentom na realizację prawa do kontroli instancyjnej. Nie można uznać, że stoi temu na przeszkodzie tajemnica handlowa przedsiębiorstw poszczególnych oferentów. Każdy z podmiotów składając ofertę musi godzić się z tym, że konkurując z innymi musi uczynić jawnymi część niezbędnych dla tego postępowania danych dot. swojej działalności. Nie jest to nic wyjątkowego, wręcz przeciwnie postępowanie standardowe w przypadku przetargów regulowanych przez prawo zamówień publicznych, przetargi na częstotliwości radiowe . telewizyjne czy też telekomunikacyjne. Nie ma żadnych powodów, aby w tym przypadku przyjmować odmienne rozwiązania i standardy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów uwzględni pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu.

Wobec uwzględnienia zarzutu dot. naruszenia art. 207 O.p. jest przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.