Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 143/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust.  2 pkt 6 art. 2 pkt 19
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: W obiekcie handlowym powierzchnia sprzedaży w zasadniczy sposób określa gabaryty obiektu i może być uznana za ustawowy wskaźnik dla wyznaczenia parametrów dopuszczalnej zabudowy, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

TEZY

W obiekcie handlowym powierzchnia sprzedaży w zasadniczy sposób określa gabaryty obiektu i może być uznana za ustawowy wskaźnik dla wyznaczenia parametrów dopuszczalnej zabudowy, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L.B. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 września 2000 r. nr XXV/466/200, podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miasta Racibórz zadecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jednostce strukturalnej Proszowiec-Stara Wieś w Raciborzu. Obszar objęty opracowaniem określono w § 2 pkt 1 i 2 (wyłączenia). Granice opracowania miejscowego planu zagospodarowania objętego tą uchwałą zostały zmienione uchwałą Rady Miasta z dnia 24 maja 2006 nr XLIII/646/2006, podjętą na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Procedura planistyczna została przez gminę przeprowadzona w oparciu o przepisy tej ustawy.

Po zawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzenia planu i prawie składania wniosków Ł. B. zwróciła się o przeznaczenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] pod budowę stacji paliw płynnych, pawilonu handlowo-usługowego o pow. 1950 m2 i powierzchni sprzedażowej do 2000 m2.

Po sporządzeniu materiałów planistycznych oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, projekt planu został przekazany do opiniowania i uzgodnień. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, uzyskaniu rozstrzygnięć w zakresie zgód na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko, zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 28 września 2005 r. do 27 października 2005 r. oraz o prawie składania uwag i dyskusji publicznej.

W toku dyskusji publicznej a także w formie uwag do wyłożonego projektu planu Ł. B., w odniesieniu do działek stanowiących jej własność, położonych w projekcie planu w jednostce F 5MW, zawnioskowała o umożliwienie jej realizacji na jej działkach usług komercyjnych, realizacji obiektów handlowych i usługowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, stacji paliw, parkingów, usług gastronomii typu McDonald`s, usług komercyjnych o pow. sprzedaży powyżej 1000 m2 na jednej kondygnacji, usług hotelarskich. Jak wynika z zestawienia rozstrzygnięć Prezydenta Miasta w zakresie zgłoszonych uwag (k. 406 akt administracyjnych), uwagi Ł. B. zostały uwzględnione częściowo, poprzez dopuszczenie usług, w tym gastronomiczno-hotelarskich i handlu do 400 m2 powierzchni sprzedaży oraz parkingów, w ramach 50 % terenu od strony ulicy Głubczyckiej, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciborza.

W wyniku wprowadzonych zmian do projektu planu, Prezydent Miasta zawiadomił o ponowieniu wyłożenia projektu planu po dokonanych zmianach na okres od 28 lutego 2006 r. do 28 marca 2006 r., prawie zgłaszania uwag i dyskusji publicznej. W toku tego wyłożenia Ł. B. nie wniosła uwag do wyłożonego projektu, wniosło je natomiast kilka innych osób.

Prezydent Miasta Racibórz pismem z dnia 23 maja 2006 r. określonym jako "autopoprawka Prezydenta Miasta Racibórz dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej Proszowiec-Stara Wieś w Raciborzu", dokonał weryfikacji treści określonych w tym dokumencie paragrafów projektu planu. Uchwałą z dnia 24 maja 2006 r. nr XLIII/648/2006 Rada Miasta Racibórz przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostce strukturalnej Proszowiec-Stara Wieś w Raciborzu. W załączniku nr 2 do uchwały rozstrzygnięto o zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Raciborza, a w załączniku nr 3 zawarto rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym uwag wniesionych przez Ł. B. Podano, że uwagi zostały uwzględnione częściowo, w zakresie zgodnym ze Studium, poprzez dopuszczenia usług oraz handlu o pow. do 400m2 powierzchni sprzedaży i parkingów, w ramach 50 % terenu od strony ulicy Głubczyckiej.

Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. Ł. B., reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 24 maja 2006 r. nr XLIII/648/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej Proszowiec-Stara Wieś w Raciborzu. Zaskarżeniem objęto przepisy § 9 ust. 15 i § 15 ust. 11 uchwały, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzucając, że zakwestionowane przepisy uchwały naruszają interes prawny skarżącej poprzez ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności należących do niej nieruchomości, zawnioskowano o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze przepisów uchwały w zakresie, w jakim przewidują ograniczenie powierzchni sprzedaży do 400 m2. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w Raciborzu, na terenie objętym zaskarżonym planem. Przepisy § 9 ust. 15 i § 15 ust. 11 uchwały przewidują dla tego terenu ograniczenie powierzchni sprzedaży obiektów handlowych do 400 m2. Postanowienie takie narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie, w jakim rada nie posiada kompetencji. Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 4 ustawy, rada określa w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zmianę w tym zakresie wprowadzała ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880), w której wprowadzono limit 400 m2, ale wyrokiem TK z 8 lipca 2008 r. sygn. K 46/07 (Dz. U. z 2008 r., nr 123, poz. 803) w tym zakresie została ona uznana za niezgodną z Konstytucją. W tym stanie rzeczy, gmina ma kompetencje do ustalania obszarów dla lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2, limit 400 m2 nie jest ustawowo dopuszczalny. Nadto art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uprawnienie rady do określenia w planie zakazu zagospodarowania terenu obiektami o określonej powierzchni lub kubaturze, nie daje natomiast podstaw do limitowania powierzchni sprzedaży, handlowej lub produkcyjnej w danym obiekcie. W niedozwolony zatem sposób wprowadzono ograniczenie dla skarżącej w zagospodarowaniu jej działek. Wprowadzone ograniczenia w sposób negatywny wpływają na wartość działek i utrudniają ich korzystną sprzedaż, co nie jest bez znaczenia dla skarżącej ze względu na prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne. Ograniczenie powierzchni sprzedaży zniechęca potencjalnych nabywców terenu. Wskazano, że Wojewoda Śląski zarządzeniem nadzorczym z dnia 11 czerwca 2006 r. uznał za sprzeczne z prawem analogiczne ograniczenie wprowadzone w planie miejscowym dla dzielnicy Śródmieście w Raciborzu.

Wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zaskarżonych przepisów uchwały. Pismem z 16 grudnia 2010 r., doręczonym skarżącej 23 grudnia 2010 r., Rada odmówiła żądaniu. Skargę do sądu nadano za pośrednictwem poczty w dniu 24 stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono, że skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia skargi, albowiem nie wykazała, aby uchwała naruszała jej indywidualny interes prawny. Skarżąca powołała się na fakt naruszenie jej interesu faktycznego. Z ostrożności procesowej wskazano dodatkowo, że w razie uznania legitymacji skargowej przez Sąd, skarga winna zostać oddalona ze względu na brak zarzucanych naruszeń i zgodność uchwały z prawem. Plan miejscowy dla przedmiotowego terenu został uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności ze Studium. W dacie uchwalania planu obowiązywało Studium przyjęte uchwałą Rady Miasta Racibórz z dnia 25 czerwca 2003 r. nr IX/91/2003. W Studium tym przewidziano hierarchiczny układ ośrodków handlowo – usługowych na poziomie lokalnym, w ramach którego mogą być lokalizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2. Nieruchomości przy ul. [...] i [...] znajdują się w rejonie takiego ośrodka handlowo-usługowego. Ustalenia planu są zatem konsekwencją przyjętej w Studium polityki kształtowania układu ośrodków handlowych. Po przedstawieniu uchwały Wojewodzie, została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 28 sierpnia 2006 r., nr 103, poz. 2898. Wskazano, że powołane w skardze stanowisko Wojewody stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 909/2007, w którym Sąd uznał za dopuszczalne i zgodne z ustawą wprowadzenie parametru powierzchni sprzedaży jako czynnika kształtującego zagospodarowanie terenu, zgodnie z polityką przestrzenną gminy. Wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskaźniki i parametry mają charakter katalogu przykładowego, nie zamkniętego. W końcu zauważono, że ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu obiektów wielkopowierzchniowych nie miała zastosowania w toku uchwalania planu i jej powoływanie nie jest zasadne.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik rady przedłożyła wyrys i wypis z zaskarżonego planu miejscowego dla działek stanowiących własność skarżącej, które dokumentują, że działki te zlokalizowane są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem F 5MW, a działka nr [...] dodatkowo, w 3,4% terenu działki, w jednostce F2KDG – tereny dróg publicznych klasy główna. Natomiast pełnomocnik skarżącej potwierdził na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r., że mimo postępowania egzekucyjnego, działki nadal stanowią własność skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Nie jest zasadny argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, że skarżąca pozbawiona jest w sprawie legitymacji skargowej, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego, a jedynie faktyczny. Bezsporne jest, że skarżąca legitymuje się prawem własności do działek położnych na terenie objętym planem. Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jako akt prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu oraz dopuszczalny sposób jego zagospodarowania i zabudowy. Plan wywiera zatem wpływ na możliwość korzystania przez właściciela z jego rzeczy, co uzasadnia przyjęcie, że narusza jego interes prawnym rozumiany jako sfera uprawnień i obowiązków wyznaczanych przepisami obowiązującego prawa i otwiera drogę do merytorycznego zbadania zaskarżonego aktu. Oczywiście takie wkroczenie w sferę uprawnień właściciela może być zarówno zgodne z prawem, jak i prawo naruszać, zatem uznanie, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, wyznaczona w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie oznacza automatycznie merytorycznej zasadności skargi.

Wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryterium legitymacji skargowej wyznacza jednocześnie zakres badania przez Sąd zaskarżonego aktu. Weryfikując legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sąd ograniczył się do zbadania zgodności z prawem ingerencji w sferę uprawnień skarżącej, w zakresie jej interesu prawnego. Przeprowadzone w tym zakresie badanie nie potwierdziło, aby zaskarżone postanowienia planu naruszały przepisy powszechnie obowiązującego prawa i wprowadzały dla skarżącej jako właścicielki niedopuszczalne ograniczenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wszystkie działki skarżącej położone są w jednostce o symbolu F 5MW (lokalizacja części działki nr [...] w jednostce F2KDG nie ma znaczenia dla sprawy a zapisy dotyczące tej jednostki nie były w skardze kwestionowane). Z tego powodu poza zakresem kontroli Sądu znalazły się postanowienia dotyczące jednostki F 4MW, nie odnoszą się one bowiem do działek skarżącej i z tego powodu nie mogą naruszać jej interesu prawnego.

Przedmiotem skargi są dwa przepisy planu. Pierwszy z nich zawarty jest w § 9 ust. 15 uchwały. Przepis ten znajduje się w rozdziale 3 określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i zawiera ogólne regulacje odnoszące się do całego obszaru objętego planem. Zgodnie z tym przepisem, na całym terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym zakazuje się lokalizacji nowych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 200 m2, poza wyznaczonymi strefami centrów handlowych, za wyjątkiem dopuszczeń określonych w pkt 1 i 2. Dopuszczenia z pkt 1 odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami F2U, F3U, F4U, F7U i F8U, położonych przy drogach wylotowych z miasta. Dopuszczenia z pkt 2 dotyczą jednostki F4MW, zezwalając na lokalizację usług handlu o pow. sprzedaży do 400 m2, mogących istnieć samodzielnie w ramach 50% terenu od strony ulicy Głubczyckiej. Żadne ze wskazanych dopuszczeń nie odnosi się zatem do działek skarżącej, nie może wobec tego naruszać jej interesu prawnego. Nie dotyczy także skarżącej przewidziane w § 9 ust. 15 uchwały ogólne ograniczenie o zakazie lokalizacji nowych obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 200 m2, albowiem modyfikuje je regulacja § 15 ust. 11 uchwały, dotycząca jednostki F5MW. Z tych powodów zarzuty skargi odnoszące się do § 9 ust. 15 i żądanie stwierdzenia w tym zakresie jej nieważności nie znajdują uzasadnienia, albowiem w tym zakresie nie oddziałują one na uprawnienia skarżącej jako właściciela.

Przedmiotem skargi jest także przepis § 15 ust. 11 uchwały. Należy wskazać, że § 15 wprowadza regulację dla terenów oznaczonych symbolami od F4MW do F11MW. Jako podstawowe przeznaczenie tych terenów plan przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie uzupełniające to nieuciążliwa działalność usługowa lub rzemieślnicza zgodna z warunkami określonymi w § 15 ust. 8 (działalność prowadzona jako towarzysząca podstawowej funkcji mieszkaniowej, wyłącznie na zasadzie wykorzystania części parteru budynku mieszkalnego, z wyłączeniem terenu działki i zlokalizowanych na niej zabudowań gospodarczych, nie wymagająca więcej niż trzech stanowisk parkingowych, zapewnionych w granicach posesji właściciela). W stosunku do terenu oznaczonego symbolem F5MW w § 15 ust. 11 uchwały, plan dopuszcza natomiast usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 400 m2, które mogą zaistnieć samodzielnie w ramach 50 % terenu od strony ulicy Głubczyckiej. Postanowienia w zaskarżonym § 15 ust. 11 uchwały wprowadzają zatem dodatkowe odstępstwo od podstawowej funkcji terenu, jakim jest zabudowa wielorodzinna i uzupełniająca ją nieuciążliwa działalność usługowa i rzemieślnicza realizowana wyłącznie na parterach budynków mieszkalnych. Podnoszą także limit powierzchni obiektów handlowych określony dla całego obszaru objętego planem z 200 m2 powierzchni sprzedaży (§ 9 ust. 15 planu) do 400 m2 tej powierzchni. Skarżąca nie kwestionuje podstawowego przeznaczenia wprowadzonego dla terenu, na którym leżą jej działki (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), zatem ta kwestia nie wymagała weryfikacji przez sąd. Mając przy tym na względzie istniejące zagospodarowanie tych terenów oraz terenów sąsiednich jak również miejski charakter gminy, nie ma podstaw do podważania uprawnienia rady do takiego określenia przeznaczenia terenu, który już jest w dużym zakresie zagospodarowany w sposób odpowiadający postanowieniom planu. Jak wynika z wypisów z ewidencji gruntów oraz wypisu z planu z dnia 27 czerwca 2011 r., złożonego na żądanie sądu przez radę, działki skarżącej nr [...] i [...] są zabudowane kamienicami o numerach porządkowych [...] i [...]. Skarżąca w istocie nie kwestionuje także wprowadzonego dla jednostki F5MW dopuszczenia realizacji funkcji handlowej, samodzielnie realizowanej, domaga się natomiast stwierdzenia nieważności wyłącznie w zakresie, w jakim dopuszczenie limitowane jest w odniesieniu do powierzchni sprzedaży w takich obiektach.

Mając na względzie żądanie skargi należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że nie jest możliwe przez sąd administracyjny weryfikowanie i zmienianie merytorycznych rozwiązań przyjętych w planie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dokonując oceny legalności aktu prawa miejscowego, sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały w części nie oznacza jednak sytuacji, w której dopuszczalne jest uchylenie przez sąd fragmentów określonej jednostki tekstu prawa miejscowego, z pozostawieniem zmienionej pod względem merytorycznym regulacji prawnej. Uznając np. za niezgodne z prawem określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wprowadzone w planie, sąd uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takich ograniczeń, co nie może to jednak prowadzić do pozostawienia fragmentów testu, stanowiących samodzielną regulację. W odniesieniu do wprowadzonych dopuszczeń, czyli wyjątków od podstawowego sposobu zagospodarowania terenu, w razie stwierdzenia niezgodności z prawem wprowadzonego dopuszczenia, choćby ze względu na jeden z warunków, sąd nie może stwierdzić nieważności w zakresie wprowadzonego warunku, a pozostawić regulację w mocy w pozostałym zakresie. Taka praktyka byłaby równoznaczna z tworzeniem tekstu planu przez sąd administracyjny, nie zaś przez uprawniony do tego organ. W razie stwierdzenia zatem, że przewidziane w § 15 ust. 11 planu dopuszczenie w zagospodarowaniu terenu z jakiegoś względu, choćby z powodu kwestionowanego przez stronę ograniczenia powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych, nie było zgodne z prawem, sąd winien stwierdzić nieważność wprowadzonego dopuszczenia w całości, usuwając z obrotu prawnego przepis § 15 ust. 11 uchwały, nie zaś zmieniać treść tego przepisu, poprzez stwierdzenie nieważności tylko w zakresie wprowadzonego limitu powierzchni sprzedaży. Należy zwrócić uwagę na tę okoliczność, albowiem usunięcie z obrotu prawnego przepisu § 15 ust. 11 uchwały pozbawiałoby w konsekwencji skarżącą możliwości dodatkowego sposobu zagospodarowania jej działek. Natomiast właściciel terenu nie ma roszczenia do rady gminy o uwzględnienie jego preferencji co do przeznaczenia terenu w planie i nie może kwestionować, że plan jakiegoś sposobu wykorzystania danego terenu nie przewiduje, kwestionowane mogą być tylko wprost wprowadzone w planie regulacje.

Przesłanki nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego określa przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieważność uchwały w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania oraz naruszenie właściwości organów. Zarzucając nieuprawnione posłużenie się w planie współczynnikiem powierzchni sprzedaży skarżąca powołała się na przesłankę naruszenia zasad sporządzania planu. Zasady sporządzanie planu dotyczą sfery merytorycznej, związanej z zawartością aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu jego zawartość określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 a wprowadzane ustalenia określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 253-254). W skardze zarzucono naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy. Przepis art. 15 ust. 3 określa fakultatywne, wprowadzane w zależności od potrzeb, postanowienia planu, przewidując w pkt 4, że w planie wyznacza się granice terenów pod budowę obiektów handlowych o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 przewiduje konieczność uwzględnienia w Studium obszarów przeznaczonych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchniach sprzedaży przekraczających pewne limity. Jak zauważono w skardze, w wyniku orzeczenia TK kwestia wysokości tych limitów jest wątpliwa, albowiem wielkość 2000 m2 została zmieniona ustawą z 11 maja 2007 r. na 400 m2, ale zmiana ta utraciła moc obowiązującą w wyniku orzeczenia TK z 8 lipca 2008 r. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia dla sprawy, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę. Kontrolowana uchwała w przedmiocie planu miejscowego została podjęta w roku 2006, jeszcze przed zmianami art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i perturbacje związane ze zmianą stanu prawnego a następnie ze skutkami orzeczenia TK nie mają znaczenia. Kontrola legalności uchwały w zakresie zachowania zasad sporządzania planu może dotyczyć tylko zasad wiążącego prawodawcę lokalnego w dacie podejmowania uchwały. W chwili podejmowania uchwały obowiązywał przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji i przewidywał uwzględnienie w Studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Konsekwencją wyznaczenia takich obszarów w Studium był obowiązek określenia w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Skoro sporna kwestia nie dotyczy wyznaczenia w planie terenów pod obiekty handlowe o takiej powierzchni sprzedaży, jasne jest że uchwała nie mogła naruszyć art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy, nie miał on bowiem w sprawie zastosowania.

Do rozważenia pozostaje zatem zasadność zarzutu podjęcia uchwały z naruszeniem zasad określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, w szczególności zaś pkt 6 tego przepisu. Skarżąca zarzuca, że Rada bez umocowania w ustawie, wprowadziła w planie miejscowym ograniczenie, które nie ma zawiązku z określaniem sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. W planie miejscowym właściwy do jego uchwalenia podmiot, w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały, był zobowiązany do określenia przeznaczenia terenów, zasad kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Sposób określania w planie wskazanych rozstrzygnięć określa rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Jakkolwiek ustawa przewiduje określenie w planie gabarytów obiektów, to ani w przepisach ustawy, ani w powołanym rozporządzeniu wykonawczym nie zostały narzucone rozwiązania, za pomocą których dopuszczalne jest określenie gabarytów obiektów. W związku z tym można przyjąć, że z jednej strony ustawa obliguje do określenia w planie reguł ładu przestrzennego poprzez wyznaczenie w szczególności gabarytów obiektów oraz ograniczeń w zabudowie, zaś z drugiej strony, nie podaje w jednoznaczny sposób, jak owe gabaryty winny być wyznaczone, za pomocą jakich wielkości. Wskaźnik powierzchni sprzedaży jest wskaźnikiem zdefiniowanym w ustawie w art. 2 pkt 19 i nie jest wyznaczany dowolnie. Jest to także niewątpliwie wielkość wpływająca na sposób zagospodarowania terenu, stopień obciążeń, generująca określone skutki dla wykorzystania terenu. Z tego powodu nie można przyjąć, że parametr powierzchni sprzedaży, w odniesieniu do obiektów handlowych, nie jest ustawowym wskaźnikiem kształtowania zabudowy. W połączeniu z takimi wskaźnikami jak wysokość zabudowy czy stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki, prowadzi on do elastycznego ale dość precyzyjnego zdeterminowania rozmiarów zabudowy. W obiekcie handlowym powierzchnia sprzedaży w zasadniczy sposób określa gabaryty obiektu i może być uznana za ustawowy wskaźnik dla wyznaczenia parametrów dopuszczalnej zabudowy, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posłużenie się tym wskaźnikiem w kwestionowanym § 15 ust. 11 zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Powołana ustawa nie daje podstaw do zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów w postępowaniu przed sądem I instancji, stąd wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę nie mógł odnieść skutku. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko skarżącemu, na jego wniosek, w razie uwzględnienia skargi (art. 200 ustawy).