Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 634/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 191 ust. 1, art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 24f ust.1-1a, art. 20 ust. 1-1a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 12 czerwca 2014 r. nr LI/510/14 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy Staszów na rzecz P. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 12 czerwca 2014 r. nr LI/510/14, podjętą na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy oraz art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Rada Miejska w Staszowie w § 1 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Staszowie P. K. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Staszów.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Rewizyjną w dniu 24 kwietnia 2014 r. Komisję Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego w dniach 19 i 27 maja 2014 r. oraz po wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu 9 czerwca 2014 r., a także po analizie materiału dowodowego i wysłuchaniu radnego, Rada Miejska ustaliła, że radny P. K. poprzez najem garażu stanowiącego mienie komunalne, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, naruszył dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.).

Odpis ww. uchwały został doręczony P. K. w dniu 26 czerwca 2014 r. W dniu 30 czerwca 2014 r. radny zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podnosząc, że zaprezentowana przez Radę Miejską w Staszowie wykładnia unormowania zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. odbiega od przyjętej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przywołując wyrok NSA w sprawie II OSK 2926/12 skarżący wskazał na konieczność zastosowania przy interpretacji ww. przepisu wykładni celowościowej, co oznacza, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego można mówić wtedy, gdy radny korzysta z tego mienia na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g.

Skarżący wyjaśnił, że umowę najmu garażu zawarł w dniu 1.08.2006r. na warunkach, na jakich garaż może wynająć od gminy każdy mieszkaniec Staszowa. Okoliczność tę potwierdził na posiedzeniu Komisji Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (PGKiM) Spółka Gminy z o.o. w Staszowie. Dodatkowo powołał się na uchwałę NSA w sprawie II OPS 1/07, w której stwierdzono, że nie każde korzystanie przez radnych z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g.

W aspekcie proceduralnym skarżący podniósł, że zgodnie z poglądami judykatury uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego powinna być należycie uzasadniona stosownie do wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tak aby możliwa była kontrola jej legalności. Tymczasem uzasadnienie podjętej w niniejszej sprawie uchwały zawiera wyłącznie przywołanie przepisów bez odniesienia do konkretnych okoliczności faktycznych podnoszonych przez radnego, a także poglądów doktryny i judykatury.

Ponadto skarżący podniósł, że porządek obrad Rady Miejskiej w dniu 12 czerwca 2014 r., ogłoszony na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie zawierał w pkt 3 jedynie informację o tym, że przewidziano zajęcie stanowiska w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego nie precyzując, o jakiego konkretnie radnego chodzi. Ponadto porządek obrad nie obejmował w żadnym punkcie kwestii podjęcia uchwały w sprawie. Tymczasem stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.s.g. do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Projekt uchwały zgłoszony Przewodniczącemu po raz pierwszy podczas sesji oznacza, że projekt powinien być radnym dostarczony na następna sesję i dopiero na następnej sesji poddany pod głosowanie (wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 783/07). Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym i nie została należycie wprowadzona do porządku obrad dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie IV GL 838/06). Nawet nadzwyczajny tryb z art. 20 ust. 5 u.s.g. nie uchyla reguły z art. 20 ust. 1 o dostarczaniu radnym projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 20 uat. 1a ww. u.s.g. niewymieniajacy projektów uchwał upoważnia do zakończenia procedury uchwałodawczej bez przedłożenia projektu radnym przed rozpoczęciem sesji (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie IV SA/Gl 396/08).

W odpowiedzi na skargę Gmina Staszów wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku prac komisji Rady Miejskiej w Staszowie zajęto dwa rozbieżne stanowiska: Komisja Rewizyjna uznała, że radny P. K. naruszył art. 24f ust. 1 a u.s.g., podczas gdy Komisja Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego stwierdziła, że radny nie korzystał z mienia gminy na zasadach uprzywilejowanych.

Organ wyjaśnił, że radny P. K. objął swój mandat w dniu 1 grudnia 2010 r., tj. z dniem złożenia ślubowania na pierwszej sesji Rady Miejskiej. Stosownie do treści art. 24f ust. 1a zobowiązany był więc do zaprzestania prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminnego w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania. Przedmiotowy garaż wynajmowany był przez rodzinę K. od 1972 roku. Na podstawie informacji od Prezesa Zarządu PGKiM przedstawionych na posiedzeniu Komisji Przestrzegania Prawa i Porządku Publicznego w dniu 27 maja 2014 r. ustalono, że nie nastąpiło rozwiązanie umowy najmu zawartej przez ojca P. K., nie szukano też najemcy na ww. garaż na wolnym rynku. Ustalono również, że cena najmu wszystkich murowanych garaży bez dostępu do energii elektrycznej wynosi 60 zł.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego organ stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiotowej kwestii nie jest jednolite. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki NSA w sprawach II OSK 1714/10, II OSK 140/11 oraz II OSK 921/10. Wskazał, że P. K. prowadzi działalność gospodarczą, która mieści się w dyspozycji art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Umowę najmu garażu z dnia 1.08.2006r. zawarł jako "Firma Handlowa P. K.", składając tym samym oświadczenie woli w zakresie wykorzystywania przedmiotowego garażu do prowadzonej działalności gospodarczej. Wcześniej, bo w dniu 29.05.2000r. skarżący zawarł umowę najmu jako osoba fizyczna, a nie przedsiębiorca.

Organ wyjaśnił, że Gmina Staszów nie dysponuje wystarczającą liczbą garaży, aby móc je wynająć wszystkim zainteresowanym mieszkańcom. W roku 2006 doszło do zmiany podmiotu wynajmującego z P. K. jako osoby fizycznej na P. K. prowadzącego działalność gospodarczą, a tym samym wyłonienie najemcy powinno nastąpić w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ ustalił ponadto, że cena najmu jest znacznie zaniżona w porównaniu do cen rynkowych (100-200 zł miesięcznie), a wręcz rażąco niska przy uwzględnieniu przywilejów podatkowych przysługujących przedsiębiorcy. W związku z powyższym zdaniem organu doszło do wynajmowania przez skarżącego przedmiotowego garażu na zasadach uprzywilejowanych.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych organ wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa, jakie elementy stanowią niezbędny składnik każdej uchwały. Zgodnie zaś z § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, uzasadnienia wymaga jedynie projekt aktu normatywnego, a nie sam akt. W konsekwencji organ nie był zobowiązany do sporządzania jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. organ powołał się na dyspozycję art. 20 ust. 1a tej ustawy uprawniającą do wprowadzania zmian w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W niniejszej sprawie do takiej zmiany porządku obrad doszło na sesji Rady Miejskiej w Staszowie w dniu 12 czerwca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad i gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 172), które znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponadto ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1399) po ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r.

Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi wniesionej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), dalej "Ordynacja", Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy, tj. osoby zainteresowanej w rozumieniu tego przepisu, ponieważ zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia jego mandatu radnego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Staszowie dopuściła się naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", poprzez jego wadliwą interpretację. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". W ocenie Sądu celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma min. art. 24f ust. 1 u.s.g.) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu i przez to osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego (etycznego) funkcjonowania.

Z kolei wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12).

W uchwale 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, Naczelny Sąd Administracyjny, wykładając sposób rozumienia przepisów dotyczących wykorzystywania przez radnych mienia gminnego wskazał m.in., że art. 24 ust. 1 innej ustawy, tj. o samorządzie województwa dopuszcza wprost możliwość korzystania przez radnego z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz innych form korzystania z nieruchomości (najem, dzierżawa lub użytkowanie) opartych na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Przepis ten zabrania radnemu wojewódzkiemu wchodzenia w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem określonych wyżej stosunków prawnych. Korzystanie więc z nieruchomości województwa w przypadkach i na warunkach wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie narusza zakazu, o którym mowa w art. 27b ust. 1 tej ustawy.

Ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym, zawierając odpowiedniki art. 27b ust. 1 (odpowiednio art. 24f ust. 1 i art. 25b ust. 1), nie mają podobnej regulacji, jednakże zdaniem NSA nie może to prowadzić do wniosku, że jeśli chodzi o radnych gmin, każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Stanowisko to zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12, w którym negatywnie oceniono, aby jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego, pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, powodowało skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Wprowadzenie tej regulacji miało bowiem na celu ochronę interesu publicznego poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają, a także osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Wobec tego, że radny - z racji wykonywania mandatu - ma ułatwiony dostęp do mienia gminnego, przepis ten miał na celu ograniczenie możliwości wykorzystywania stanowiska radnego dla uzyskania tego mienia dla celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach.

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07, "zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub swoich bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

Wojewódzki Sad Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela wyrażony wyżej pogląd, ponieważ z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, że o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji również do naruszenia art. 24f ust. 1a u.s.g.

Również wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca zasadę proporcjonalności, wzmacnia wyżej przedstawiony aspekt stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalności (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12). Stosując zatem te przepisy, w każdej sprawie należy uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12).

W rozpoznawanej sprawie nie ustalono czy z tytułu najmu garażu na warunkach określonych w umowie z dnia 1.08.2006r. radny odniósł korzyści w porównaniu z lokalną społecznością samorządową. Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały o wygaśnięciu mandatu skarżącego nie wskazała, jaką działalność gospodarczą prowadzi skarżący oraz na czym ta działalność polega. Ograniczyła się jedynie do przytoczenia przepisów prawa regulujących kwestię wygaśnięcia mandatu w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Dopiero w odpowiedzi na skargę podjęto próbę wykazania, że skarżący wynajmuje przedmiotowy garaż na zasadach uprzywilejowanych.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia organu, iż ustawa o samorządzie gminnym nie określa elementów niezbędnych dla uchwały, istotnie zauważyć należy, że w procedurze podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie znajdują zastosowania wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym niemniej z uwagi na treść art. 7 Konstytucji RP, zgodne z którym władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, oraz z uwagi na zasadę demokratycznego państwa prawnego ustanowioną w art. 2 Konstytucji, działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a nadto jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06). W takim aspekcie uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie spełnia standardów. Wskazywanie dopiero w odpowiedzi na skargę dodatkowych, bardziej szczegółowych motywów podjęcia zaskarżonej uchwały jest spóźnione i nie może zastąpić, a tym bardziej konwalidować braków uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga fakt, że tylko uzasadnienie zawierające pełną argumentację przemawiającą za wyrażonym w uchwale stanowiskiem, daje się skutecznie zweryfikować i nie czyni iluzorycznym kontroli Sądu co do jej zgodności z prawem.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 2 u.s.g., zgodnie z którym do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Istotnie pierwotny porządek obrad sesji Rady Miejskiej w dniu 12 czerwca 2014 r., przewidując zajęcie stanowiska w kwestii prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, nie wskazywał, o którego radnego chodzi, tym niemniej ustawodawca w art. 20 ust. 1a umożliwił radzie gminy wprowadzenie zmian w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady i w niniejszej sprawie Rada Miejska z możliwości tej skorzystała. Ponieważ rada gminy może wypowiadać się tylko w formie uchwały, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. II OSK 447/08).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.