Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 367/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,  ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody D. z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę byłego schroniska młodzieżowego, na budynek z pokojami gościnnymi wraz z niezbędną infrastrukturą oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] r. nr [..] Starosta [..] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił [..] sp. z o.o. z siedzibą w [..] zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę byłego schroniska młodzieżowego na budynek z pokojami gościnnymi wraz z niezbędną infrastrukturą i parkingiem przy ul. [..] w [..], działka nr [..], [..] obręb [..] i ul. [...], działka nr [..], [..] obręb [..].

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in., że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji powyżej opisanej i zatwierdzenie projektu budowlanego został złożony przez inwestora w dniu [..] r. W toku postępowania organ przedstawił przedłożony projekt budowlany [..] Konserwatorowi Zabytków, który postanowieniem z dnia [..] r. nr [..] uzgodnił przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Ponadto Starosta [..] postanowieniem z dnia [..] r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej w terminie do dnia [..] r. poprzez m.in. urządzenie na terenie objętym planowaną inwestycją miejsc postojowych dla samochodów.

Wyjaśniając w dalszej części uzasadnienia przesłanki podjętego w sprawie orzeczenia – negatywnego dla wnioskodawcy – Starosta [..] wskazał, że obowiązek orzeczony postanowieniem z dnia [..] r. nie został przez inwestora prawidłowo wykonany, ponieważ:

- stosownie do treści § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015.1422 tekst jednolity) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów, użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z § 18 omawianego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że miejsca postojowe muszą znajdować się na terenie objętym planowaną inwestycją budowlaną. Tę tezę potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1498/06 (publ. LEX nr 425369), w którym uznano, że miejsca postojowe, muszą być projektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i celowościowej wykładni przywołanego przepisu, miejsca postojowe winny być projektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana.

W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał odstępstwa od warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu w zakresie usytuowania miejsc postojowych. Na działce nr [..] – przewidziano trzydzieści trzy miejsca postojowe, a na działce nr [..], gdzie realizowana jest inwestycja tylko trzy miejsca postojowe.

Zdaniem organu orzekającego, uwzględniając powyższe unormowania prawne oraz wytyczne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że musi być to teren, na którym dana inwestycja ma być realizowana, a w przedmiotowej sprawie jest to inna działka, nie sąsiadująca z działką objętą planową inwestycją, położoną kilkadziesiąt metrów dalej przy ul. [..].

Niezlokalizowanie w pełni miejsc postojowych na działce objętej planowanym zamierzeniem budowlanym w ocenie Starosty [..] narusza przytoczony powyżej przepis § 18 rozporządzenia.

Opisana powyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [..] z dnia [..] r. Nr [..], którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. (prawomocnym od dnia [..] r.) wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr [..] ze skargi wniesionej przez [..] sp. z o.o.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że inwestor nie został wezwany do usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym w zakresie miejsc postojowych albo na braku dołączenia umowy zapewniającej urządzenie tych miejsc po zakończeniu budowy. Dodał, że nie było pewne, czy inwestor objął wnioskiem jedno zamierzenie inwestycyjne, polegające na przebudowie i rozbudowie budynku na określonej działce budowlanej oraz urządzeniu wymaganej liczby miejsc postojowych na tej działce w innym dozwolonym miejscu, czy też zamierzał urządzić parking na odrębnej działce budowlanej. Ponadto dodał, że zamiar urządzenia miejsc postojowych na obszarze całej działki budowlanej przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, narusza § 64 ust. 1 planu miejscowego przyjętego na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta [..] położonej między ulicami: ([..]), terenami położonymi poniżej ulicy [..], ulicą [..], rzeką [..], ulicą [..], [..], [..] i [..](Dz. Urz. Woj. [..]. z [..] r., Nr [..], poz. [..]). Inwestor realizuje bowiem na osobnej działce budowlanej zabudowę o charakterze niemieszkalnym. Teoretycznie, gdyby była to zabudowa mieszkalna, można byłoby próbować wykładni planu miejscowego zmierzającej do pogodzenia obu przedsięwzięć, jako realizowanych na terenach o tożsamym przeznaczeniu.

Ponadto Sąd dodał, że urządzenie miejsc postojowych wcale nie musi być objęte zamierzeniem budowlanym, zatem nie musi zostać umiejscowione, na terenie do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wystarcza uzyskanie przez inwestora prawa najmu lub dzierżawy terenu pod miejsca postojowe lub zagwarantowanie tego prawa w umowie przewidującej oddanie właścicielowi budynku miejsc postojowych pod zakończeniu budowy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [..] postanowieniem z dnia [..] r. Nr [..] podjętym w trybie art. 136 § 1 kpa zlecił Staroście [..] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami w zakresie lokalizacji miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji. Stosując się do tego orzeczenia organ pierwszej instancji, powyżej wskazany, postanowieniem z dnia [..] r zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej o lokalizację miejsc postojowych i przywołał tezy zawarte w opisanym powyżej kasacyjnym wyroku Sądu.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na postanowienie, doręczonym Staroście [..] w dniu [..] r., inwestor powołał się na przedłożoną w dniu [..] r. Wojewodzie [..] opinię urbanistyczną, a ponadto przedłożył zaświadczenie Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] r., w którym podano, że działka nr [..] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej, a przy tej funkcji dopuszcza się w planie miejscowym uzupełniającą zabudowę gospodarczą, związaną z funkcją mieszkalną.

Z treści zaświadczenia wynika ponadto, że zamierzony sposób użytkowania działki [..] jako parking, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach wprowadzonej planem funkcji uzupełniającej.

Ponadto akta sprawy wskazują, że Starosta [..] postanowieniem z dnia [..] r., ponownie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o lokalizacje miejsc postojowych, zwracając uwagę, że planowanie miejsc postojowych wyłącznie na działce nr [..] zostało negatywnie zaopiniowane przez autora przedłożonej przez inwestora opinii urbanistycznej (k. 11 opinii).

W dniu [..] r., do organu pierwszej instancji wpłynęła odpowiedź inwestora, natomiast w dniu [..] r., Wojewodzie [..] przekazana została przez Starostę [..], dokumentacja uzyskana w postępowaniu mająca na celu uzupełnienie projektu budowlanego, na podstawie postanowienia Wojewody [..] z dnia [..]r. (nr [..]).

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] r. nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowy opis przebiegu postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie, uwzględniając w nim wszystkie czynności procesowe, w tym orzecznicze organów właściwych instancyjnie oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Następnie Wojewoda [..] wyjaśnił, że planowane zamierzenie budowlane polega na przebudowie i rozbudowie byłego schroniska młodzieżowego, na budynek z pokojami gościnnymi wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [..] w [..], działka nr [..] i [..], [..], obręb [..]. Budynek byłego schroniska składa się z tzw. skrzydła poniemieckiego - 3 kondygnacyjnego oraz tzw. skrzydła powojennego - w połowie 2 kondygnacyjnego i w połowie 3 kondygnacyjnego. Część budynku określona jako tzw. skrzydło powojenne ma być przeznaczona do rozbiórki. Ponadto na terenie działki znajduje się parterowy budynek gospodarczy, który również jest przeznaczony do rozbiórki. Powierzchnia działki w obrębie której ma być zlokalizowany rozbudowany obiekt wynosi 1 207 m2 - z czego 529,62 m2 zajmować ma budynek (czyli 121 m2 - powierzchnia zabudowana budynkiem istniejącym, a 471,62 m2 - powierzchnia zabudowana budynkiem projektowanym), powierzchnia utwardzona - 445,04 m2 (w skład której wchodzą utwardzone dojazdy i miejsca postojowe - 181,37 m2 oraz utwardzone place i chodniki, w tym schody zewnętrzne - 263,67 m2 a tereny zielone - 169,34 m2 - k. 6-7 projektu. Wysokość budynku ma wynosić 12,41 m (budynek czterokondygnacyjny); będzie to budynek średniowysoki.

Kontynuując argumentację organ odwoławczy przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określający zakres czynności sprawdzających, do przeprowadzenia których zobowiązany jest organ administracji architektoniczno-budowlanej przed udzieleniem pozwolenia na budowę, a ponadto wyjaśnił treść art. 35 ust. 3 i ust. 4 powoływanej ustawy.

Następnie Wojewoda [..] – wskazując na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący o obowiązku właściwego organu sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyjaśnił, że na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta [..] położonej między ulicami: [..] terenami położonymi poniżej ulicy [..], ulicą [..], rzeką [..], ulicą [..], [..], [..] i [..](Dz. Urz. Woj. [..] z [..] r., Nr [..], poz. [..]). Teren, w obrębie którego ma być realizowane planowane zamierzenie budowlane jest oznaczony w planie symbolem [..]. W myśl § 59 ust. 1 uchwały, jako przeznaczenie wskazano teren zabudowy usługowej - użytkowanie bez zmian, dopuszczalna modernizacja i rozbudowa obiektu z zachowaniem gabarytów bryły podstawowej. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu uchwały, teren znajduje się w strefach: a) B - ochrony ekspozycji, b) K - ochrony krajobrazu oraz c) W - ochrony archeologicznej. Ponadto należy zachować historyczne granice parceli, bryłę budynku wraz z formą i ceramicznym pokryciem dachu z facjatą, układ osi i wykrój otworów w elewacji, kamienny cokół, stolarkę okienną oraz stolarkę drzwiową Z kolei w przypadku wymiany stolarki okiennej należy stosować stolarkę drewnianą i podziały szczeblinowe wzorowane na oryginalnych. Natomiast ust. 3 odsyła do § 5 ust. 1 pkt 6 lit. l, n, o, p. Wskazane przepisy wprowadzają zasady zagospodarowania przestrzennego, polegające na: zakazie lokalizacji i stosowania na dachach, ścianach i elewacjach widocznych z ciągów komunikacyjnych i pieszych anten satelitarnych i telefonii komórkowej a kolorystyka elewacji obiektów zabytkowych winna odpowiadać kolorystyce tradycyjnej wykonanej w oparciu o dostępne materiały ikonograficzne, źródła archiwalne. Dla pierzei ulic projekty kolorystyki winny być opracowywane kompleksowo, a w ramach konserwacji obiektów zabytkowych i posiadających znaczne wartości kulturowe dopuszcza się prace dostosowujące obiekt do nowych wymogów użytkowych i technologicznych. Zakres i program prac każdorazowo należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Planowane zamierzenie budowlane zostało uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zbytków, postanowieniem z dnia [..] r. (Nr [..]).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie wskazuje teren zabudowy usługowej – użytkowanie bez zmian. Ponadto dopuszczalna jest modernizacja i rozbudowa obiektu z zachowaniem gabarytów bryły podstawowej. Planowane roboty budowlane doprowadzą do rozbudowy budynku z zachowaniem gabarytów bryły podstawowej. Miejscowy plan zakłada również konieczność zachowania historycznych granic parceli, bryły budynku wraz z formą i ceramicznym pokryciem dachu facjatą. Planowane roboty budowlane nie będą powodować zmian w zakresie granic parceli, bryły podstawowej budynku czy też formy i przykrycia dachu bryły podstawowej. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania terenu nie wprowadza żadnych wartości liczbowych i procentowych, w kwestii rozbudowy, ani też w żaden inny sposób nie określa dopuszczalnej możliwości rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, a wobec braku regulacji zasadnym jest w ocenie organu stosowanie przepisów dotyczących nowej zabudowy. Dobudowanie do istniejącego budynku dodatkowego skrzydła, co ma miejsce w analizowanej sprawie może być uważane za nową zabudową – zwłaszcza, że część rozbudowana stanowi odrębny "segment" oraz jest znacznie większa aniżeli część istniejąca.

Do kwestii zabudowy odnosi się § 5 ust. 1 pkt 2 wskazanej powyżej uchwały. Stanowi on, że wymagane jest dostosowanie nowej zabudowy do historycznie uwarunkowanej kompozycji przestrzennej w zakresie planu urbanistycznego, skali architektury, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji powierzchni muru i otworów okiennych, a także nawiązanie formami współczesnymi do lokalnej tradycji budownictwa. Ponadto w myśl § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, wymagane jest dostosowanie współczesnych funkcji do wartości zabytkowych całych zespołów, a także poszczególnych obiektów z równoczesną eliminacją funkcji uciążliwych. W ocenie organu odwoławczego wskazany wymóg został spełniony, gdyż jak wynika z przytoczonego powyżej § 59 na terenie objętym planowanym zamierzeniem budowlanym dopuszczalna jest funkcja usługowa. W wyniku przebudowy jak też rozbudowy istniejącego budynku nie dojdzie do zmiany funkcji budynku, który będzie budynkiem usługowym.

W przedłożonym projekcie budowalnym zawarto informację dotyczącą sposobu dostosowania do krajobrazu oraz otaczającej zabudowy (k. 14 – 15 projektu).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [..] wskazał, że o ile kwestia związana z rozbudową i przebudową schroniska młodzieżowego nie budzi wątpliwości odnośnie przepisów miejscowego planu zagospodarowania terenu, to wyjaśnienia wymaga kwestia związana z lokalizacją miejsc postojowych na potrzeby tego obiektu budowlanego. Organ podał, że zgodnie z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1) oraz liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Odnośnie miejsc postojowych wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr [..].

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U., z 2018 r., poz. ), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei w myśl art. 171 tejże ustawy, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w analizowanej sprawie wszystkie organy jak też strony postępowania są związane oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

W przypadku lokalizacji miejsc postojowych, na terenie działki nr [..],[..], obręb [..], Wojewoda [..] w swej decyzji z dnia [..] r., Nr [..] uznał, że planowane miejsca postojowe znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem [..] W § 64 uchwały podano, że na terenie oznaczonym tym symbolem przewidziano teren zabudowy mieszkaniowej. Ponadto dopuszczono uzupełniającą zabudowę gospodarczą związaną z funkcją mieszkalną budynku. Z kolei, z załącznika graficznego uchwały wynika, że na terenie działki nr [..] przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), wielorodzinnej (MW) oraz zieleni parkowej (ZP). Oznacza to, że realizacja tylko i wyłącznie miejsc postojowych na terenie działki nr [..] jest niemożliwa, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zabudowy tego terenu tylko miejscami postojowymi.

Jak podano powyżej na terenie działki nr [..] przewidziano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz dopuszcza się uzupełniającą zabudowę gospodarczą związaną z funkcją mieszkalną budynku. Oznacza to, że miejsca postojowe mogą być realizowane na terenie tej działki, ale jako miejsca postojowe dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej czy też uzupełniającej zabudowy gospodarczej. Natomiast w świetle wskazanego przepisu uchwały, działka nr [..] nie może być przeznaczona tylko i wyłącznie na potrzeby budowy miejsc postojowych dodatkowo przeznaczonych dla inwestycji budowlanej znajdującej się na innej działce.

Z powyższą tezą zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w przytoczonym powyżej wyroku stwierdził, że inwestor realizuje na osobnej działce budowlanej zabudowę o charakterze niemieszkalnym. Teoretycznie, gdyby była to zabudowa mieszkalna, można byłoby próbować wykładni planu miejscowego zmierzającej do pogodzenia obu przedsięwzięć, jako realizowanych na terenach o tożsamym przeznaczeniu.

Natomiast taka sytuacja nie ma miejsca. Inwestor realizuje budowę parkingu, wraz z dopuszczoną zielenią parkową. Ponadto winien mieć na uwadze, że załącznik do uchwały, który stanowi integralną część miejscowego planu zagospodarowania terenu, wyraźnie wskazuje, gdzie może być realizowana zabudowa mieszkaniowa a gdzie zieleń parkowa. Należy przy tym wyjaśnić, że załącznik graficzny, jako integralna cześć planu jest regulacją wprost obowiązującą. Ma ona charakter dopełniający ustalenia zawarte w planie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2137/16, publ. CBOSA). Na załączniku graficznym, wyraźnie oznaczono lokalizację zieleni parkowej jak też ewentualnej zabudowy, w sposób nie budzący wątpliwości ustalając miejsce jej lokalizacji.

Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, inwestor nadal zamierza lokalizować miejsca postojowe na działce nr [..]. W tomie III projektu budowlanego podano, że na terenie działki nr [..], mają być zlokalizowane tylko miejsca postojowe z drogami dojazdowymi oraz zieleń parkowa.

W ocenie Wojewody [..] przyjętej już w decyzji z dnia [..] r., nr [..], planowana lokalizacja miejsc postojowych na terenie działki nr [..] jest niemożliwa, co potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr [..]). Organ zwrócił też uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podjęły działania, zalecone przez Sąd a mające na celu wskazanie innej lokalizacji miejsc postojowych.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda [..] odniósł się do przedłożonego przez inwestora zaświadczenia Burmistrza Miasta [..] z dnia [..] r. analizując jego treść w odniesieniu do konkretnych ustaleń planistycznych, a ponadto w konkluzji przedstawionych motywów stwierdził, że przedmiotowa przebudowa i rozbudowa byłego schroniska młodzieżowego na działce nr [..] jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak dla inwestycji o takim charakterze konieczne jest zapewnienie stosownej ilości miejsc postojowych, o czym stanowi powoływany § 18 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie ich lokalizacja na terenie działki [..] narusza ustalenia planistyczne, a działania podjęte przez organy właściwe instancyjnie nie spowodowały przedstawienia przez inwestora nowych rozwiązań projektowych w zakresie lokalizacji miejsc postojowych.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała [..] Sp. z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzki Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Spółki pełnomocnik, zaskarżając decyzję odwoławczą w całości zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładną analizę i w efekcie błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że planowana lokalizacja miejsc postojowych na terenie działki nr [..] jest niemożliwa, podczas gdy projekt nie przewiduje zlokalizowania miejsc postojowych na całej działce, lecz jedynie na części jako uzupełniającą zabudowę gospodarczą związaną z funkcją mieszkalną budynku będącego przedmiotem inwestycji, a ponadto organ błędnie ustalił, że zamierzenie inwestycyjne inwestora ma charakter niemieszkalny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 pkt 6 i 7 oraz § 64 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta [..] położonej między ulicami: [..] terenami położonymi poniżej ulicy [..], ulicą [..], rzeką [..], ulicą [..], [..], [..] i [..] w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że sporządzony projekt nie spełnia wymogów przewidzianych w wymienionych aktach prawnych, co skutkowało odmówieniem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz właściwa wykładnia wspomnianych przepisów powinna doprowadzić organ do stwierdzenia, że wymogi te zostały spełnione.

Powołując się na tak sformułowanej zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie podniesionych w niej zarzutów.

Pełnomocnik strony skarżącej podał w niej m.in., że zdaniem organów orzekających zaprojektowane rozmieszczenie miejsc parkingowych na działce [..] nie jest zgodne z planem miejscowym ze względu na różny charakter działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Wskazał jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie wymaga pokreślenia, iż wbrew ustaleniom organów oraz uprzednio rozpoznającego sprawę Sądu, zgodnie z treścią projektu budowlanego, urządzenie miejsc postojowych nie zostało przewidziane na całości działki nr [..], bowiem jedynie część działki stanowią miejsca postojowe, natomiast w pozostałej części została ona zajęta przez zieleń, tym samym miejsca postojowe pełnią dopuszczalną funkcję uzupełniającą.

W ocenie pełnomocnika nieprawidłowe jest również stanowisko organu, uznającego że realizowana przez inwestora zabudowa będzie miała charakter niemieszkalny.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał ponadto, że z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ustalenia obowiązujące na obszarze zamierzonego zainwestowania, oznaczonym symbolem [..] nie odnoszą się do określenia lokalizacji miejsc parkingowych tj. wskaźnika ilości miejsc postojowych, ani też ich parametrów. Wprowadzono jedynie zakaz wyznaczania przyulicznych miejsc parkingowych, poza którym ustalenia planistyczne nie przewidują dodatkowych ograniczeń w sytuowaniu miejsc parkingowych.

Zdaniem pełnomocnika w odniesieniu do kwestii zasad sytuowania miejsc parkingowych dla obszarów objętych symbolem [..] należy odwołać się do najbardziej podstawowego założenia wykładni prawa, a mianowicie koncepcji racjonalności prawodawcy. Założenie racjonalnego prawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. Z. Ziembiński "Teoria prawa", PWN 1978, s.106-123, jak też postanowienie SN z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, OSNKW 1999/7-8/42). Zatem jeżeli u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności ustawodawcy, to interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by stworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system. Wprowadzenie wyżej wspomnianego zakazu do planu miejscowego daje jednoznacznie wyraz temu, że jeżeli określone rozwiązania w zakresie zagospodarowania nie są dopuszczalne, to miejscowy plan stanowi o tym wprost ustanawiając zakaz. Jeśli zakazu nie ma, to dane rozwiązanie jest dopuszczalne, o ile stoi w zgodności z pozostałymi rozwiązaniami przyjętymi w planie oraz przepisami prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, że sytuowanie miejsc postojowych poza terenem działki nr [..] jest dopuszczalne na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to także zaświadczenie Burmistrza Miasta [..].

Powyżej wymienioną dyrektywę wykładni przepisów prawa należy odnieść także do kwestii powiązania uzupełniającej zabudowy gospodarczej na działce nr [..] z funkcją mieszkalną budynku. Z uwagi na brak definicji legalnej, można odwołać się do orzecznictwa, w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (sygn. akt III SA/Wa 220/11), że za kryterium decydujące o zakwalifikowaniu danej nieruchomości do kategorii budynków mieszkalnych uznaje się faktyczne przeznaczenie danego budynku i jego wykorzystanie na cele mieszkalne. Mając na uwadze, iż inwestycja polega na przebudowie byłego schroniska młodzieżowego na budynek z pokojami gościnnymi, niewątpliwie będzie on pełnił funkcje mieszkalne w ramach dopuszczalnej miejscowym planem zabudowy.

Skoro budynek, który jest przedmiotem inwestycji, będzie pełnił funkcje mieszkalne jako obiekt zamieszkania zbiorowego to za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt. II SA/Wr [..]), należy dopuścić sytuowanie miejsc postojowych dla obiektu zlokalizowanego na działce nr [..] w części działki nr [..]. Wobec dopuszczenia takiej możliwości przez WSA we Wrocławiu, stanowisko organu, iż ustalenia kwestii przeznaczenia terenu winny być dokonywane wyłącznie w odniesieniu do określonego terenu, w tym do przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, nie ma uzasadnionych podstaw.

Dokonywanie przez organy odmiennej od powyższej wykładni należy ocenić negatywnie również przez pryzmat stanowiska, iż celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany.

W doręczonej Sądowi w dniu 6 czerwca 2019 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o oddaleni skargi w całości wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. Ponadto odniósł się do zarzutów zawartych w skardze przestawiając stosowną argumentacje i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 września 2019 r. Sąd postanowił wezwać Wojewodę [..] do doręczenia w terminie 7 dni załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. Nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta [..], obrazującego w sposób czytelny linie rozgraniczające poszczególne przeznaczenia terenu w obszarze oznaczonym symbolem [..], a dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą i w tym celu odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego czy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności była decyzja Wojewody [..] z dnia [..] r. Nr [..] utrzymująca w mocy zaskarżoną w toku instancyjny decyzję Starosty [..] z dnia [..] r. Nr [..], orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce [..] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę byłego schroniska młodzieżowego na budynek z hotelami gościnnymi wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [..] w [..], działka nr [..] i [..] [..], obręb [..] i ul. [..], działka nr [..], [..], obręb [..].

Z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie przez organy właściwe instancyjnie w tym przede wszystkim ze sporządzonego w sposób szczególnie staranny i profesjonalny uzasadnienia decyzji zaskarżonej wynika, że w ocenie organów orzekających w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie nie zostały w niej spełnione wszystkie wymogi ustawowe, warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem przedłożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany narusza przepis § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezapewnienie właściwej dla przedmiotowej inwestycji ilości miejsc postojowych.

Ta okoliczność wyłączała możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, czyli decyzji udzielającej wnioskowanego pozwolenia na budowę z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego.

Zasadnie przy tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor nie skorygował rozwiązań projektowych i nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z przepisami w zakresie lokalizacji miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji w sposób wskazany przez organ pierwszej instancji w wykonaniu postanowienia Wojewody [..] z dnia [..] r. Nr [..], zmienionego postanowieniem tego organu z dnia [..] r. Nr [..].

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji.

Materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy wskazywanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisem art. 35 ust. 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

"1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

Powołując się na regulację zawartą w tym przepisie, mającą zasadnicze znaczenie w sprawach, których przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, Wojewoda [..] przedstawił szczegółową analizę dokumentacji projektowej i przyjętej w niej koncepcji zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do ustaleń obowiązującego na terenie objętym wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staromiejskiej dzielnicy miasta [..], położonej między ulicami [..], terenami położonymi poniżej ulicy [..], ulicą [..], rzeką [..], ulicą [..], [..], [..] i [..].

Istotne w tym kontekście jest, że teren, na którym inwestor zamierza realizować przebudowę i rozbudowę byłego schroniska młodzieżowego na budynek z pokojami gościnnymi wraz z niezbędną infrastrukturą, stanowiący działki o numerach [..] i [..] [..], obręb [..] przy ul [..] w [..] oznaczony został w uchwale planistycznej symbolem [..]– [..]. Ustalenia dla tego terenu lokalny prawodawca zamieścił w § 59 uchwały, w którym jako przeznaczenie terenu wskazano teren zabudowy usługowej – użytkowanie bez zmian, dopuszczalna modernizacja i rozbudowa obiektu z zachowaniem bryły podstawowej. Z zapisów planistycznych wynika ponadto, że teren znajduje się w strefach ochrony ekspozycji, ochrony krajobrazu i ochrony archeologicznej, a obiektem posiadającym walory kulturowe przeznaczonym do konserwacji jest budynek przy ul. [..] (przedmiot zamierzonych działań inwestorskich), zrealizowany w latach [..], w odniesieniu do którego należy zachować historyczne granice parceli, bryłę budynku wraz z formą i ceramicznym pokryciem dachu z facjatą, układ osi i wykrój otworów w elewacji, kamienny cokół, stolarkę okienną oraz stolarkę drzwiową, a w przypadku wymiany stolarski okiennej należy stosować stolarkę drewnianą i podziały szczeblinowe wzorowane na oryginalnych.

Uchwałodawca postanowił też, że w bloku urbanistycznym [..] obowiązują zasady, nakazy i zakazy zawarte w § 5 ust. 1 pkt 6 litery l, n, o, p uchwały.

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo zanalizował rozwiązania projektowe w zestawieniu z ustaleniami planistycznymi wynikającymi z treści § 59 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdzając niezgodności w tym zakresie.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela tę ocenę wyczerpująco umotywowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajdując w materiale sprawy podstaw do jej zakwestionowania. Uznaje również za zbędne ponowne jej przedstawianie w tym miejscu uzasadnienia i przejmuje argumentację Wojewody [..] jako prawidłową i wystarczającą.

Zważyć przy tym należy, że akceptuje ją również wraz z przyjętą w omawianym zakresie oceną skarżąca Spółka.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest natomiast prawidłowość przedstawionego w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym rozwiązania dotyczącego zlokalizowania miejsc postojowych w ilości odpowiadającej wymogowi, wynikającemu z treści § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (poza trzema zaprojektowanymi na działce przy ul. [..]), na działce oznaczonej numerem [..], [..], obręb [..] przy ul. [..] w [..].

Uznając, że rozwiązanie to nie spełnia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 (in limine) ustawy – Prawo budowlane, wcześniej przywołanego, organy zasadnie odwołały się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, treści § 18 wskazanego powyżej rozporządzenia oraz stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przyjętego w prawomocnym wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr [..], orzekającym o uchyleniu poprzednio podjętej w tej sprawie decyzji odwoławczej.

We wskazanym powyżej wyroku Sąd wówczas orzekający m.in. uznał – co wyjaśniono też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – "że urządzenie miejsc postojowych wcale nie musi być objęte zamierzeniem budowlanym, zatem nie musi zostać umiejscowione na terenie do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wystarcza uzyskanie przez inwestora prawa najmu lub dzierżawy terenu pod miejsca postojowe (wyroki II OSK 1736/14 i 2801/16, 864/11) lub zagwarantowanie tego prawa w umowie przewidującej oddanie właścicielowi budynku miejsc postojowych po zakończeniu budowy.

Należało uwzględnić, że inwestor nie został wezwany do usunięcia nieprawidłowości polegającej na braku zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym w zakresie miejsc postojowych albo na braku dołączenia umowy zapewniającej urządzenie tych miejsc po zakończeniu budowy. Sąd podziela pogląd, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany co oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań aby wesprzeć inwestora w realizacji przysługującego mu prawa zabudowy (A. Ostrowska w Komentarzu do art. 35 p.b. część 10).

Wymaga dodatkowo wskazania, że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. pominął w rozważaniach występujące w nin. sprawie okoliczności faktyczne.

Nie było pewne, czy inwestor objął wnioskiem jedno zamierzenie inwestycyjne, polegające na przebudowie i rozbudowie budynku na określonej działce budowlanej oraz urządzeniu wymaganej liczby miejsc postojowych na tej działce czy w innym dozwolonym miejscu, czy też ponadto drugie, polegające na urządzeniu parkingu na odrębnej działce budowlanej, przy czym nie chodzi tutaj o treść wniosku, lecz jego ocenę prawną. Pojęcie prawne "działka budowlana" nie jest do końca jednoznaczne. W cyt. komentarzu ( przy art. 34 część 8) wymaga się, aby działka budowlana stanowiła teren jednolity, czyli obejmowała działki bezpośrednio graniczące ze sobą. W ramach prawa budowlanego w szerokim ujęciu pojęcie "działka budowlana" rozumiane jest w sposób określony w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., powtórzony ostatnio w noweli do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 3 pkt 1a w.t. dodany w Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 i niestosowany w nin. sprawie wobec brzmienia § 2 ust. 1 noweli), czyli w szczególności jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu. Jak już wyjaśnił tut. Sąd (wyrok II SA/Wr 527/15) oznacza to możność wyodrębnienia działki budowlanej według kryteriów prawa cywilnego lub geodezyjnego. W ujęciu ewidencyjnym działki inwestora z pewnością nie stanowią jednej działki budowlanej. Samo pojęcie nieruchomości jest różnie rozumiane w ujęciu u.g.n., kodeksu cywilnego lub wieczystoksięgowym. Wymaga się jednak raczej, aby nieruchomość gruntową tworzyły działki ujawnione w jednej księdze wieczystej. Kryterium tego nie spełniają więc zapewne działki wskazane przez inwestora (umowa sprzedaży działki niezabudowanej zawierała wniosek o założenie księgi wieczystej, nie zaś o przyłączenie jej do księgi dla działki zabudowanej). Organ jednak nie rozważył, czy i jakie znaczenie ma dla rozstrzygnięcia sprawy objęcie wnioskiem o pozwolenie na budowę obu działek, stanowiących przypuszczalnie dwie działki budowlane.

Sąd administracyjny nie jest powołany do wyręczania organu w rozważaniu istotnych okoliczności sprawy.

Sąd potwierdza w obecnym stanie sprawy ocenę prawną organu, że zamiar urządzenia miejsc postojowych na obszarze całej działki budowlanej przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, narusza § 64 ust. 1 p.m. Inwestor realizuje na osobnej działce budowlanej zabudowę o charakterze niemieszkalnym. Teoretycznie, gdyby była to zabudowa mieszkalna, można byłoby próbować wykładni planu miejscowego zmierzającej do pogodzenia obu przedsięwzięć, jako realizowanych na terenach o tożsamym przeznaczeniu. W stanie faktycznym nin. sprawy było to niedopuszczalne.

Jednak, jak wskazano, wydanie decyzji odmownej bez podstawy w art. 35 p.b. było przedwczesne. O ile odmowa uwzględnia wniosku inwestora w odniesieniu do parkingu mogła nie budzić zastrzeżeń, to nie jest wykluczone dokonanie przez inwestora odpowiedniej zmiany wniosku lub wskazanie innej lokalizacji miejsc postojowych dostępnych według umowy cywilnoprawnej.

Organ powinien zatem przy prawidłowym wykorzystaniu art. 35 ust. 3 p.b. i art. 136 k.p.a. uzyskać od inwestora wskazanie dopuszczalnej lokalizacji miejsc postojowych towarzyszących inwestycji, oczywiście usytuowanych poza działką zabudowaną. Inwestor zaś we współdziałaniu z organem powinien dostosować wniosek do wymogów ustawowych."

W okolicznościach zaistniałych w sprawie Sąd w składzie obecnie orzekającym zobowiązany był uwzględnić w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych przepis art. 153 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także wskazywany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 170 tej ustawy, stanowiący że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W judykaturze administracyjnej przyjęto w sposób nie budzący kontrowersji, że przywołane powyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponowne w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane, a obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w przypadku zmiany stanu prawnego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (np. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09; WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2019 r.; sygn. akt II SA/Kr 194/19, Lex nr 2693954; WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 275/19, Lex 2699654; WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 288/19, Lex nr 2700382).

Podkreślono też w orzecznictwie, że związanie ocena prawną oznacza, że skutki wydanego orzeczenia obejmują nie tylko postępowanie, w którym wydane zostało orzeczenie sądu, ale także przyszłe postępowania - zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne - prowadzone w ramach tej samej sprawy administracyjnej (np. wyrok: WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 249/19, Lex nr 2689117; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 273/19, Lex nr 2688732).

Jednocześnie rozważając istotę pojęcia "ocena prawna" sądy administracyjne w orzecznictwie sprawowanym w odniesieniu do art. 153 powoływanej ustawy procesowej, uznały, że w pojęciu tym mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w danej sprawie. Ocena prawna dokonana przez sąd może dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie ocena prawną i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymaga przede wszystkim oceny tego, czy organ podporządkował się konkretnym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to pierwszorzędne kryterium legalności ponownie wydanej decyzji. Niezmiennie też prezentowany był pogląd, zgodnie z którym istotą omawianej zasady "związania ocena prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego (np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 311/15, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/OI 368/19, lex nr 2698371).

Istotne też jest, że nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a zatem i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, a nawet braku akceptacji dla oceny sądu, czy też niezgodności tej oceny z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne i wskazania sądu mają moc wiążącą do czasu ewentualnego wzruszenia wyroku w dowolnym trybie ( np. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 470/08; WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 194/19, Lex nr 2693954).

W tak określonych warunkach prawnych Sąd w składzie obecnie orzekającym w sprawie uznał, że nie zachodzą w niej przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r. ( sygn. akt II SA/Wr [..]), bowiem wyrok jest prawomocny, zatem nie został wzruszony w trybie przewidzianym prawem, ani nie nastąpiła istotna dla rozstrzygnięcia sprawy zmiana stanu prawnego.

W ocenie Sądu w tych okolicznościach należy też odnieść się do przywołanego wcześniej przepisu art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przywołane powyżej poglądy judykatury administracyjnej odnoszące się do niego podziela, uwzględniając je w przyjętym przy orzekaniu stanowisku i ocenie:

Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2918/16, Lex nr 2582989; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ol 202/18, Lex nr 2624598; w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 445/18, Lex nr 2567038).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprawowanym w odniesieniu do powołanego powyżej przepisu art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazywano również, że ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Podkreślono też, że podmioty wymienione w powołanym powyżej przepisie procesowym są związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia Sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/16, Lex nr 2559675: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/18, Lex nr 2578035; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. Akt I SA/Łd 550/18, Lex nr 2608773).

Zdaniem Sądu Wojewodzie [..] ponownie orzekającemu w tej sprawie nie można zarzucić naruszenia przepisów art. 153 oraz art. 170 i art. 171 powoływanej ustawy procesowej. Organ zastosował się do wskazań Sądu zawartych w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 745/17) oraz przedstawionej w nim oceny prawnej, uwzględniając ją przy orzekaniu.

Istotne bowiem jest, że działka o numerze [..] przy ul. [..] w [..], objęta jest ustaleniami powołanej wcześniej uchwały planistycznej, podjętej przez Radę Miejską w [..] w dniu [..] r., w której należy do terenu oznaczonego symbolem [..] blok urbanistyczny ograniczony ulicą [..] i terenami bulwarów nadrzecznych.

Ustalenia dla tego terenu określone zostały w § 64 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z zapisu § 64 ust. 1 uchwały, w którym wskazano przeznaczenie terenu wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej – użytkowanie bez zmian. Dopuszczalna modernizacja obiektów bez zwiększania powierzchni zabudowy. Ciąg pieszy i teren zieleni urządzonej stykającej się z ulicą [..] należy zachować bez zmian, utrzymując je jako fragment obszaru bulwarów nadrzecznych, stanowiących teren zielenie rekreacyjnej, ciągów spacerowych, komunikacji pieszej i kołowej, przedpola umocnień przeciwpowodziowych. Uzupełniająca funkcja usługowa – sezonowa usytuowana na styku z trasą komunikacyjną wzdłuż bulwarów. Dopuszcza się uzupełniającą zabudowę gospodarczą związaną z funkcją mieszkalną budynku.

Takim ustaleniom planistycznym odpowiada załącznik graficzny, za którym uwidoczniono miejsca dopuszczalnej realizacji zabudowy mieszkaniowej i zieleni parkowej.

W części tekstowej ani w części graficznej nie przewidziano możliwości samodzielnego przeznaczenia terenu w obszarze [..] na urządzenie miejsc postojowych. Wykorzystanie w taki sposób tego terenu jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy miejsca postojowe będą uzupełniały funkcje mieszkalną. W istniejących warunkach prawnych nie można zaaprobować twierdzeń pełnomocnika skarżącej Spółki, że miejsca postojowe będą uzupełniały funkcję zieleni parkowej albo zabudowy gospodarczej.

Możliwość urządzenia na działce oznaczonej numerem [..] miejsc postojowych bez spełnienia warunku uzupełnienia w ten sposób funkcji mieszkalnej wykluczył Sąd w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku, a także autor przedłożonej przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego opinii urbanistycznej. Podkreślić przy tym należy, że Sąd w składzie wówczas orzekającym jednoznacznie i w sposób prawomocny stwierdził, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne ma charakter niemieszkalny. Uznał też – wbrew zarzutom zawartym w skardze – dopuszczalność realizowania miejsc postojowych wymaganych dla danej inwestycji na innej niż miejsce jej lokalizacji, działce budowlanej, do której inwestor posiada tytuł prawny wynikający nie tylko z instytucji prawnorzeczowych, ale również ze stosunku obligacyjnego. Akceptuje również taką możliwość organ odwoławczy orzekający w tej sprawie, co czyni niezrozumiałym podkreślanie tej kwestii w kategoriach zarzutu przez pełnomocnika Spółki [..] Sp. z o.o. w uzasadnieniu skargi.

Sąd podzielając ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie w tej sprawie uwzględnił – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – fakt nieskorygowania projektu budowlanego dla uzyskania stanu jego zgodności w przepisami prawa, mimo czynności podjętych przez Starostę [..] w warunkach art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto zwrócił też uwagę, że inwestor – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – nie zmienił również wniosku o pozwolenie na budowę w sposób sugerowany przez Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., jako umożliwiający zrealizowanie zamierzonej inwestycji na podstawi odrębnie udzielonych pozwoleń na budowę na odrębnych działkach budowlanych.

Wobec przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni i nie naruszył reguł procesowych – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.