Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1059/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 lit. c ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Prawo Budowlane"), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nałożył na A. M., T. M. oraz B. W. obowiązek dostarczenia, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej, zawierającej: szkic sytuacyjny z pomiarami rzędnych wysokościowych terenu działek ewid. nr [...] i [...] obręb [...] w R. przy ul. P., względem terenów działek przyległych, wraz z pomiarami odległości wykonanych studni do granic nieruchomości oraz analizę prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, oraz w razie potrzeby wskazanie robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia ich do zgodności z prawem sporządzonej przez specjalistów odpowiedniej specjalności, posiadających stosowne uprawnienia do opracowania oceny technicznej w określonym zakresie (geodezyjne, melioracyjne, budowlane).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w efekcie przekazania przez Starostę W. do PINB w W. według właściwości pisma H. M. z dnia 13 marca 2013 r. wnoszącego o sprawdzenie prawidłowości wykonania przebudowy rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w R., w dniu 26 października 2012 r. przeprowadzono kontrolę i ustalono, że na ww. nieruchomości zostały wykonane przez J. M. prace polegające na przebudowie rowu melioracyjnego. Ponadto ustalono, że jedna ze studzienek narusza częściowo własność H. M.. Następnie w toku kolejnych czynności kontrolnych w dniu 13 lutego 2013 r. inwestor przedłożył decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę rurociągu o przekroju 600 mm na rowie melioracyjnym R-B w R. przy ul. P. na działce nr ew. [...] obr. [...]. Ponadto przedłożono zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 24 października 2011 r. oraz potwierdzenie przyjęcia do użytkowania wskazanej wyżej inwestycji z dnia 16 grudnia 2011 r., a także oświadczenie kierownika budowy o prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 26 kwietnia 2013 r. wykazały, że studzienki nie są zabezpieczone przed dostępem osób postronnych (brak ogrodzenia terenu), natomiast jak wskazano na wykonanych w trakcie kontroli zdjęciach, pokrywy wlotu poszczególnych studzienek zostały odsunięte. Ponadto stwierdzono różnice w wysokości terenu między działkami H.M. i J. M..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy rowu melioracyjnego oraz budowy przepustu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. w R., które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

Rozpatrując ponownie sprawę PINB w dniu 11 lutego 2015 r. przeprowadził kontrolę i stwierdził podwyższenie terenu działki ewid. nr [...] o około 30-40 cm względem działek ewid. nr [...] i [...] i decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w której wskazano, że podwyższenie terenu nieruchomości w stosunku do działek sąsiednich stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny stwierdzono, że roboty budowlane przy budowie rurociągu o przekroju 600 mm na rowie melioracyjnym R-B w R. przy ul. P. na działce ewid. nr [...] obręb [...] zostały wykonane przez J. M. na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zgłoszone i przyjęte do użytkowania, w organie nadzoru budowlanego w dniu 16 grudnia 2011 r. Niemniej jednak powyższe roboty budowlane wykonano niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem wykonawczym, co potwierdzają przeprowadzone kontrole na tej nieruchomości wskazujące, że budowę rurociągu na rowie melioracyjnym R-B na terenie działki ewid. nr [...] w R. przy ul. P. zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż zmieniono charakterystyczne parametry w zakresie zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego decyzją organu powiatowego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] nałożono na właścicieli obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1669/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2016 r.

Następnie po ponownym rozpatrzeniu przez [...]WINB odwołania, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] [...]WINB zlecił PINB w W. przeprowadzenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin inwestycji budowlanej związanej z budową rurociągu o przekroju 600 mm na rowie melioracyjnym R-B w R. przy ul. P. na działce nr ewid. [...] oraz działce nr ewid. [...] z obrębu [...] (stanowiących dawniej działkę nr ewid. [...]) w celu zweryfikowania, czy rzeczywiście doszło do podwyższenia o ok. 30-40 cm poziomu terenu działki inwestycyjnej w stosunku do sąsiednich działek oraz na jakiej części działki tego podwyższenia dokonano, a także dokładnego opisania, na czym polegały zmiany wprowadzone w trakcie realizacji tego przedsięwzięcia inwestycyjnego w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o pozwoleniu wodnoprawnym.

W dniu 6 lipca 2017 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne działek nr ewid. [...] i [...], w wyniku których stwierdzono, że rurociąg przebiega w terenie gęsto pokrytym roślinnością, co uniemożliwiło dokonanie pomiarów oraz oceny rzędnych wysokościowych terenu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...][...] uchylił decyzję PINB w W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność dokonania szczegółowych pomiarów oraz ustalenia, czy podczas wykonywania robót doszło do odstąpienia od projektu budowlanego, naruszając tym przepisy prawa, wskazując że w przypadku braku możliwości dokonania samodzielnych ustaleń w ww. zakresie PINB w W. winien zwrócić się o wykonanie szczegółowej dokumentacji w celu ustalenia rzędnych wysokościowych terenu nieruchomości.

W związku z powyższym w dniu 18 września 2017 r. organ powiatowy przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości celem zweryfikowania, czy na ww. nieruchomości doszło do wprowadzenia zmian w trakcie realizacji powyższego przedsięwzięcia, w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu oraz zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podczas oględzin organ powiatowy stwierdził, że teren nieruchomości jest nieprzygotowany przez współwłaścicieli, jest porośnięty wysoką trawą oraz krzewami, które uniemożliwiały dostęp do większej części terenu ww. działek, w związku z czym nie było możliwe dokonanie pomiarów jak i rzetelnej wizualnej oceny rzędnych wysokościowych oraz spadku terenu. W efekcie zapadło wskazane na wstępie postanowienie zobowiązujące do dostarczenia oceny technicznej we wskazanym w nim zakresie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że nie ma możliwości podczas zwykłej kontroli w terenie samodzielnie dokonać oceny w zakresie ukształtowania terenu, co za tym idzie ocenić stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych z ukształtowaniem gruntu wokół wykonanej inwestycji oraz kierunku odprowadzania wód opadowych, zwłaszcza bez sprawdzenia przez uprawnionego geodetę rzędnych wysokościowych działek ewid. nr [...] i [...] obręb [...], względem terenów przyległych. W ocenie organu powiatowego w przedmiotowej sprawie powstają również uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Starosty W.. Dlatego też sporządzona ocena techniczna winna zawierać analizę prawidłowości wykonanych robót, a w przypadku konieczności wskazanie robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia ich do zgodności z przepisami prawa.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z w. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego w zakresie analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznał zaskarżone postanowienie za prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu jako pozostające bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto dodał, że charakter stwierdzonych nieprawidłowości oraz warunki panujące na przedmiotowej nieruchomości i związane z tym istotne wątpliwości organu co do podwyższenia na skutek wykonanych robót terenu działki nr ew. [...] obr. [...] w R. oraz ich zgodności i prawidłowości z przepisami prawa, nie jest możliwe dokonanie samodzielnej, kompleksowej oceny przez organ powiatowy w ww. zakresie. Skarżone postanowienie ma charakter dowodowy i zmierza do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. W..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku prawidłowego i wyczerpującego zbadania sprawy, pominięciu szeregu istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, pominięciu szeregu istotnych kryteriów mających wpływ na rozstrzygnięcie przedstawione w decyzji, a także brak prawidłowej oceny materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 8 § 1 kpa, art. 12 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organu;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie motywów oddalenia odwołania, a także przedstawienie niepełnych i niespójnych przesłanek, na podstawie których rozstrzygnięto o utrzymaniu zaskarżonej decyzji;

- art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).

Zdaniem skarżącej organ nie dokonał analizy materiałów i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, którymi dysponował i które potwierdzają, że roboty budowlane na działkach ewid. nr [...] i [...] obręb [...] R. przy ul. P. zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z prawem. Natomiast nakładanie dodatkowych obowiązków na właścicieli ww. działek świadczy wyłącznie o wadliwym działaniu organu, który zamiast rozpoznać sprawę według wytycznych wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1669/16, przedłuża postępowanie i nakłada nieuzasadnione obowiązki na stronę, która realizując inwestycję na działkach ewid. nr [...] i [...] obręb [...] R. przy ul. P. dopełniła wszelkich wymaganych prawem wymogów. WSA nakazał bowiem organom w ponownym postępowaniu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, z treści wyroku wynika jednakże, że postępowanie to miało być oparte na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że przedstawiciele organu nie byli w jakikolwiek sposób przygotowani do profesjonalnych oględzin działki, nie byli wyposażeni w przyrządy pomiarowe, a nawet nie byli przygotowani aby wejść na dalsze części działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia nakładające obowiązek przedłożenia przez inwestorów oceny technicznej zapadły w postępowaniu toczącym się na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1669/16 decyzji [...]WINB z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...]. W wyroku tym, co prawidłowo wskazał organ, Sąd uznał, że najważniejszym w sprawie jest ustalenie, czy rzeczywiście doszło do podwyższenia poziomu nieruchomości zajmowanej przez inwestora, w jakim zakresie lub w jakim miejscu (ewentualnie, w której części działek), a także, czy faktycznie stanowi to odstąpienie od projektu budowlanego, a przez to naruszenie prawa. Oznacza, to że twierdzenie skargi jakoby Sąd nakazał organom w ponownym postępowaniu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe oparte na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jest błędne.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma ocena prawna pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Natomiast związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Lex nr 1277944, z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568).

W związku z powyższym ogólnie rzecz ujmując działanie organów prawidłowo było nastawione na wyjaśnienie, czy rzeczywiście doszło do podwyższenia poziomu nieruchomości zajmowanej przez inwestora, w jakim zakresie lub w jakim miejscu. Jednakże zdaniem składu orzekającego organy postanowiły zastosować niewłaściwe środki do tego prowadzące, a przynajmniej na obecnym etapie postępowania zdecydowanie przedwczesne, w postaci nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej. Podstawą prawną nałożonego obowiązku jest art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W literaturze przedmiotu (dostępnych komentarzach do art. 81 c Prawa budowlanego) oraz w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 81 c Prawa budowlanego, jednomyślnie jest wskazywane, że dla zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest wystarczające proste stwierdzenie organu, iż są wątpliwości co do jakości wyrobów robót budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego, ale konieczne jest wykazanie, że wątpliwości są uzasadnione tzn., że mają charakter kwalifikowany. Wątpliwości takie organ powinien oprzeć na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ich wystąpienie uzasadnić (vide: między innymi wyrok NSA z 12 maja 2011r. sygn. II OSK 865/10). Organ winien mieć na uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się do sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Organy architektoniczo-budowlane i organy nadzoru budowlanego, stosujące ww. przepis są bowiem fachowymi pionami administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (tak, między innymi w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 192/12 a także w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 784/17). Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a zbieranie i ocena dowodów jest proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, stąd "przerzucenie" w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dowodowego na stronę postępowania, wymaga wyjątkowości sytuacji i rzetelnego uzasadnienia okolicznościami sprawy. Przepis nie może być nadużywany. Przyjęte jest, że nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej, czy ekspertyzy może nastąpić zarówno przed wszczęciem indywidualnego postępowania administracyjnego, jak i w jego trakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało również stanowisko, że dowodem pozyskanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie powinno się ustalać przyczyn zaistniałego stanu faktycznego (tj. takiej a nie innej jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych czy takiego a nie innego stanu technicznego obiektu budowlanego) ani tego, kto ponosi winę za zaistniały stan faktyczny. Ustalany bowiem przez organ zakres ekspertyzy (oceny technicznej) nie może być rozszerzony na wskazanie podstaw prawnych oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide: między innymi, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bd 616/17 – Lex, nr 2466706 oraz WSA w Opolu z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II SA/Op 557/17 – Lex, nr 2449510). Takie rozumienie treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej.

W okolicznościach sprawy, do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia oceny technicznej doszło właściwie bez podjęcia przez organy jakiejkolwiek próby ustalenia, czy rzeczywiście miało miejsce podwyższenie poziomu nieruchomości, poza ogólnymi stwierdzeniami dokonanymi podczas kilku kontroli, że "stwierdzono różnice w wysokości terenu między działkami Pani H. M. i Pana J. M." (kontrola w dniu 26 kwietnia 2013 r.), "stwierdzono podwyższenie terenu o około 30-40 cm" (kontrola w dniu 11 lutego 2015 r.). Zaś, jak wskazano powyżej, nie jest wystarczające proste stwierdzenie organu, że są wątpliwości co do jakości robót budowlanych, ale konieczne jest wykazanie, że wątpliwości są uzasadnione tzn., że mają charakter kwalifikowany. Wątpliwości takie organ powinien oprzeć na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ich wystąpienie uzasadnić, a więc wskazać na czym polega w danej sprawie wyjątkowość sytuacji powodująca konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej. W ocenie Sądu tego elementu wyjątkowości w sprawie zabrakło. W szczególności za wyjątkowość sytuacji nie może zostać uznany fakt, powoływany przez organy, nieprzygotowania terenu nieruchomości przez współwłaścicieli, z tego względu, że porośnięty był wysoką trawą oraz krzewami, które uniemożliwiały dostęp do większej części terenu.

Pamiętać bowiem należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane, których pracownicy niewątpliwie posiadają wiadomości specjalne w zakresie budownictwa niezbędne do dokonania kwalifikacji i oceny wykonanych robót w kontekście ich zgodności z przepisami szeroko rozumianego Prawa budowlanego, w tym do dokonywania pomiarów badanych obiektów. Nadzór budowlany stanowiąc fachowy pion administracji publicznej, do obowiązków którego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, winien ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji rozstrzygać we własnym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/13). Z pewnością poza zakres kompetencji organów nie wykracza, nałożony postanowieniem zakres oceny technicznej, polegający między innymi na dokonaniu pomiaru odległości wykonanych studni do granic nieruchomości.

W każdym konkretnym postępowaniu organy powinny dążyć przede wszystkim do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy ekspertyz, ocen technicznych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzuca na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że organ powiatowy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sam sobie przeczy, ponieważ z jednej strony twierdzi, że nie jest w stanie dokonać oceny, abstrahując już od zasadności powodu niemożności dokonania ustaleń, a z drugiej strony stwierdza "różnice w wysokości terenu między działkami Pani H. M. i Pana J. M." (kontrola w dniu 26 kwietnia 2013 r.), "podwyższenie terenu o około 30-40 cm" (kontrola w dniu 11 lutego 2015 r.), wskazuje, że "w dniu 18 września 2017 r. przeprowadzono ponowne oględziny nieruchomości celem zweryfikowania, czy na ww. nieruchomości doszło do wprowadzenia zmian w trakcie realizacji powyższego przedsięwzięcia, w zakresie dotyczącym zagospodarowania terenu oraz zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym", a więc dokonuje częściowo ustaleń w ramach swoich kompetencji oraz podejmuje decyzję o oględzinach z zamiarem dokonania konkretnych ustaleń, tym samym stwierdza, że jest to możliwe w zakresie jego uprawnień.

W związku z powyższym Sąd uznał, że nałożenie w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia oceny technicznej nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego tj. ww. przepisu, bowiem okoliczności sprawy i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wykazuje, by nakładanie na skarżącą i pozostałych współwłaścicieli obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy było zasadne.

W ponownym postępowaniu organy podejmą stosowne kroki celem ustalenia w ramach swoich kompetencji i rozstrzygną we własnym zakresie okoliczności wynikające także z wcześniejszego wyroku tut. Sądu. Natomiast w razie gdyby ustalenia te przekraczały możliwości organów, uzasadnią swoje rozstrzygnięcie rzeczywiście "uzasadnionymi wątpliwościami" niemożliwymi do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego..

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone oraz poprzedzające jej postanowienie organu I instancji zgodnie z regulacją art. 135 powołanej ustawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.