Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 548/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej R. K. kwotę 770 zł (siedemset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania R. K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2003 r. znak: [...] wydaną przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Architektury - działającego z upoważnienia Burmistrza D. - w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę warsztatu w zakresie mechaniki pojazdowej składającego się z dwóch stanowisk warsztatowych bez prowadzenia prac lakierniczych na części działki nr [.../1] położonej przy ul. [...] w D. Decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 2, art. 40 ust. 1, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 z poz. zm.) w związku z art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z poz. zm) i § l pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198 poz. 1925).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania, które zostało wszczęte na wniosek T. Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniosła R. K. wskazując, iż powodować ona będzie hałas oraz nieprzyjemne i szkodliwe dla zdrowia zapachy. Obydwa organy, do których Burmistrz D. zwrócił się o opinię w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdziły, że taki obowiązek nie istnieje (Starosta D. postanowieniem z [...] 2003 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. postanowieniem z [...] 2003 r.). [...] 2003 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której zarówno T. Z., jak i R. K. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. T. Z. dodatkowo wskazał, iż w budynku warsztatu nie będzie prowadził usług w zakresie lakiernictwa. Następnie projekt

decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przesłano Wojewodzie M., który postanowieniem z dnia [...] 2003 r. stwierdził zgodność z prawem ustalanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z [...] 2003 r. organ l instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla T. Z. na budowę warsztatu w zakresie mechaniki pojazdowej składającego się z dwóch stanowisk warsztatowych bez prowadzenia prac lakierniczych na części działki nr [.../1], położonej przy ul. [...] w D. Decyzja ta wysłana została między innymi do R. K. i doręczona jej w dniu [...] 2003 r.

[...] 2004 r. do organu l instancji wpłynęło odwołanie pełnomocnika R. K. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając obrazę przepisów art. 10 § l k.p.a., art. 106 § l , 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a dodatkowo naruszenie art. 51 ust. 5 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62 poz. 627) oraz § 3 ust. l pkt 12 lit. m i § 4 pkt 2 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490). W uzasadnieniu odwołania wskazano na uciążliwości związane z planowaną inwestycją, która zlokalizowana ma być na wysokości budynku mieszkalnego R. K. znajdującego się na działce nr 141/8. Dodatkowo autorka odwołania podniosła, iż nie otrzymała, pomimo złożonego wniosku w tej sprawie, rozstrzygnięć wydanych przez Starostę Powiatu w D. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. przez co naruszony został art. 10 § l k.p.a. Ponieważ niedoręczenie postanowień uniemożliwiło złożenie zażaleń na te postanowienia, naruszony został również art. 106 w związku z art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej inwestycja objęta zaskarżoną decyzją wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w k.p.a. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Decyzja z dnia [...] 2003 r. doręczona została nie pełnomocnikowi R. K., lecz bezpośrednio stronie. Doręczenie takie nie wywołało skutków prawnych w postaci rozpoczęcia biegu terminu przewidzianego przez art. 129 § 2 k.p.a. do. wniesienia odwołania, a zatem nie można przyjąć, że odwołanie złożone przez adwokat D. S. wniesione zostało po upływie terminu.

Zastosowanie do złożonego w dniu [...] 2003 r. wniosku T. Z. winna mieć ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w przypadku braku miejscowego planu - jak w niniejszej sprawie - określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw z zachowaniem specjalnej procedury: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne (art. 40 ust. 2), a wydanie decyzji możliwe jest po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej (art. 44 ust.l). Następnie wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem (art. 44 ust. 2), a wojewoda, w drodze niezaskarżalnego postanowienia, stwierdza o ich zgodności z prawem (art. 44 ust. 3).

Wszystkie wymienione warunki zostały spełnione przed wydaniem decyzji I instancji.

Zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi postanowień Starosty Powiatu w D. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć objętych obowiązkiem sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięć, wobec których taki obowiązek może zostać nałożony określone zostały w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Przedmiotowa inwestycja nie może zostać zaliczona do żadnego z przedsięwzięć wymienionych w § 2 i 3 w/w rozporządzenia. Oznacza to, że w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy rozdziału 2 działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, a zatem brak było podstaw do występowania do organów ochrony środowiska o wypowiedzenie się w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu. Postanowienia Starosty D. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego są tym samym bezprzedmiotowe, a ich niedoręczenie stronie, a także niezapewnienie możliwości wniesienia zażalenia nie powoduje dla strony ujemnych konsekwencji. W wyniku bowiem rozpatrzenia ewentualnych zażaleń organy II instancji uchyliłyby postanowienia wydane w tej sprawie ze wskazaniem, iż ich wydawanie było bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości związanych z planowaną inwestycją organ odwoławczy wskazał, iż w zaskarżonej decyzji określono, że inwestycja powinna być projektowana, budowana i użytkowana w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich obejmującą w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, ochronę dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie i ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Wymienione warunki, zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, co gwarantuje realizację tych warunków na etapie projektowania, a następnie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W rozpoznawanej sprawie brak jest takich przepisów szczególnych które zabraniałyby lokalizacji przedmiotowej inwestycji na tym terenie. Może ona stanowić uciążliwość, jednakże z uwagi na fakt, iż nie jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jej lokalizacja nie jest zabroniona przez przepisy szczególne, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w oparciu o który rozpoznawana jest niniejsza sprawa, nie było konieczności oceny inwestycji w sposób indywidualny i badania jej pod kątem zgodności profilu z dotychczasową zabudową terenu. Konieczność realizacji zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w tej sprawie nie znajduje zastosowania.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1, § 2 i § 5 k.p.a. oraz prawa materialnego - tj. art. 51 ust. 5 i 8 ustawy prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. "m" oraz § 4 pkt 2 lit "g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do tegoż organu celem jej ponownego rozpoznania.

Skarżąca podkreśliła, że nawet gdyby inwestycja wnioskodawcy nie wymagała raportu w sprawie oddziaływania na środowisko, to i tak kuriozalne jest stwierdzenie, że w tej sytuacji nie ma obowiązku doręczania stronie odpisów zapadłych w sprawie postanowień, ani zawiadamiania jej o wystąpieniu do tych organów w trybie art. 106 k.p.a. Osoba będąca stroną w postępowaniu głównym zachowuje ten przymiot również w sprawie incydentalnej, takiej jak zasięgnięcie opinii innego organu. Potraktowanie w sposób odmienny osoby R. K. stanowi obrazę powołanych przepisów i stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca przedstawiła również odmienną niż organy rozstrzygające sprawę interpretację przepisu § 3 ust. 1 pkt 12 lit. "m" rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jej zdaniem powołany przepis obejmuje także inwestycję planowaną przez T. Z. polegającą na budowie warsztatu dwustanowiskowego, a zatem należało sporządzić raport o jej oddziaływaniu na środowisko.

Ponadto w skardze podkreślono, że pomimo utraty mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla objętego wnioskiem obszaru, jego poprzednie założenia nie powinny być niweczone. Plan ten opisywał przedmiotowy teren jako przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną z możliwością lokalizacji nieuciążliwych usług rzemieślniczych. Skarżąca starając się przed paroma laty o pozwolenie na budowę działała w przekonaniu, że lokalizacja jej siedziby jest chroniona od inwestycji, jakie zamierza wnioskodawca. Obecnie nawet obwarowania określone w decyzji o warunkach zabudowy nie zapewnią jej spokojnego użytkowania działki zgodnie z jej mieszkalnym charakterem.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wywiódł, że sporządzenie raportu nie było w niniejszej sprawie konieczne, a zatem postanowienia o braku obowiązku sporządzenia raportu były bezprzedmiotowe i zbędne w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Organy obu instancji zastosowały błędną wykładnię przepisów Prawa ochrony środowiska, przez co naruszyły przepisy postępowania pozbawiając stronę skarżącą możliwości brania udziału w sprawie.

Rozwijając konsekwentnie rozumowanie Kolegium należałoby dojść do wniosku, że w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji samodzielnie ocenia, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, przy czym jedynym kryterium takiej oceny jest to, czy inwestycja została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli organ ten dojdzie do wniosku, że inwestycja nie mieści się w zakresie powyższego rozporządzenia, prowadzi dalej postępowanie z pominięciem kwestii raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Swojej ocenie wpływu inwestycji na środowisko daje wyraz dopiero w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zaś organ I instancji oceni inwestycję jako mieszczącą się w zakresie wymienionego rozporządzenia, zwraca się do organu ochrony środowiska oraz do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o opinię w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu. Podzielając ocenę wójta (burmistrza, prezydenta miasta) organy te powinny doręczyć swoje postanowienia stronom postępowania otwierając im drogę do wniesienia zażalenia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Jeżeli jednak uznają, że nie ma obowiązku sporządzenia raportu, to nie powinny w ogóle wydawać postanowienia, nie muszą też o zajętym stanowisku informować stron postępowania. W przypadku ewentualnego zażalenia organy odwoławcze - stwierdzając zbędność raportu - winny uchylić postanowienia i umorzyć postępowanie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu.

Takie stanowisko jest rażąco sprzeczne z art. 51 ust. 3 i 5 prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji II instancji. Przepisy te stanowiły, że organ właściwy do wydania decyzji powinien wydać postanowienie zarówno w przypadku stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu, jak i w przypadku braku takiego obowiązku. Postanowienie to jest zaskarżalne i powinno być w każdym przypadku poprzedzone opinią organu ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Na postanowienia tych dwóch organów, jak wskazano wyżej, również przysługuje zażalenie.

W przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu winny więc zapaść trzy postanowienia, z których każde jest zaskarżalne. Według wykładni zastosowanej w niniejszej sprawie jedynym sposobem Kwestionowania stanowiska organu I instancji jest zaskarżenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co niewątpliwie rażąco ograniczyło uprawnienia stron postępowania.

Sąd zwraca uwagę, że przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu ocena prawna dotyczy stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania zaskarżonej decyzji. Po wydaniu decyzji przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczące oceny oddziaływania planowanych przedsięwzięć zostały zmienione. W kolejnym postępowaniu organy administracji mają oczywiście obowiązek stosować właściwe przepisy. Sąd administracyjny jedynie kontroluje działalność administracji publicznej, a więc porównuje czynności dokonane przez organy z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Dlatego też należy wytknąć wszelkie stwierdzone w postępowaniu administracyjnym uchybienia.

Organ I instancji zwracając się w dniu [...] 2003 r. do Starostwa Powiatowego w D. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. zaznaczył, że wnosi o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. Równocześnie jednak, naruszając § 2 art. 106 k.p.a., o swoim wystąpieniu zawiadomił jedynie wnioskodawcę, pomijając pozostałe strony postępowania.

Oba organy opiniujące uznały, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednakże pomiędzy ich postanowieniami zachodzą daleko idące różnice. Starosta D. doręczył swoje postanowienie organowi I instancji oraz wnioskodawcy z pouczeniem o zażaleniu, natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. nie doręczył swojego postanowienia żadnej ze stron (doręczył je wyłącznie organowi I instancji), a ponadto umieścił na nim pouczenie, że nie służy na nie zażalenie.

W ocenie sądu wymienione postanowienia powinny zostać doręczone wszystkim stronom postępowania z pouczeniem o zażaleniu (art. 106 § 5 k.p.a.), a następnie także Burmistrz D. powinien wydać postanowienie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu, na które również przysługuje zażalenie (art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Słusznie podnosi skarżąca, że podmiot będący stroną postępowania głównego zachowuje ten przymiot także w postępowaniu incydentalnym.

Doręczanie rozstrzygnięć w postępowaniu incydentalnym wyłącznie wnioskodawcy, z pominięciem pozostałych stron stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnego znaczenia nabiera zagwarantowanie uprawnień nie tylko osobie, która planuje inwestycję, ale także pozostałym stronom postępowania. Wnioskodawca z założenia zainteresowany jest realizacją inwestycji przy jak najmniejszych nakładach. Zabezpieczenie praw sąsiadów, którzy w przyszłości będą narażeni na codzienne oddziaływanie inwestycji należy do organu administracji. Skarżąca od początku postępowania administracyjnego sprzeciwia się budowie warsztatu mechaniki pojazdowej zgodnie z wnioskiem T. Z. ze względu na hałas oraz nieprzyjemne i szkodliwe dla zdrowia zapachy związane z działalnością takiego warsztatu. Ponieważ pomiędzy skarżącą a wnioskodawcą istniał spór co do zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, należało zapewnić obu stronom takie samo - zgodne z przepisami - prawo uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Jak wynika z powyższych rozważań organy obu instancji naruszyły przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 106 § 2 i § 5 k.p.a. Strona została bez swej winy pozbawiona możliwości udziału w sprawie, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wymienioną w art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Jeżeli sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powinien ją uchylić nie badając, czy takie uchybienie miało wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § l pkt l b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dlatego na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.