Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1674/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 Ig ust. 1 pkt 2, art. lid ust. 1 pkt 1, art. 1 le i 1 li ust. I, art. 17 ust. I
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 8, art.59 ust. 1, art. 66, art. 72 ust. 1, art. 81 ust. 2, art. 86 pkt 2, art. 88, art. 90 ust. 2, 3 i 4, art. 91 ust. 2 pkt I, art. 92, art. 93 ust. I
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 33 ust. 1 pkt 1-3, art. 34
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Teza: 1. Rezultatem oceny o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, władczym wyartykułowaniem jej wniosków,

pozostaje ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która z mocy art. 86 pkt 2 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska

oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.) wiąże organy wydające decyzje, o których

mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy i nie zmienia tego nawet przeprowadzenie ponownej oceny, już w toku odrębnego postępo-

wania, w którym ma być wydana decyzja inwestycyjna. Przeprowadzenie ponownej oceny oznacza nadto jedynie to, że organ

wydający tę decyzję jest związany także wydanym w wyniku ponownej oceny postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji

przedsięwzięcia (art. 92 ustawy) i w konsekwencji musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone zarówno w

tym postanowieniu, jak i we wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 93 ust. 1 ustawy).

2. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza ramy, w jakich powinna się mieścić ponowna ocena. To ona przesądza,

że realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna ze względu na wymogi ochrony środowiska, w tym te wynikające z art. 33

ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.) ustalając w tym zakresie

warunki, które w toku ponownej oceny mogą być uaktualnione celem dopasowania do szczegółowych parametrów przedsięwzięcia,

jakie można doprecyzować w większym stopniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz ewentualnych zmian

stanu środowiska w stosunku do tego istniejącego w dniu jej wydania.

3. Ponowna ocena dokonywana pod koniec procesu inwestycyjnego stanowi zatem tylko uzupełnienie oceny przeprowadzonej

już wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i może prowadzić wyłącznie do takiej modyfikacji tych uwarunkowań,

jaka może okazać się konieczna z uwagi na okoliczności, które wówczas nie występowały lub nie mogły być dostrzeżone

czy właściwie zbadane pod kątem wpływu na środowisko.

TEZY

1. Rezultatem oceny o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, władczym wyartykułowaniem jej wniosków,

pozostaje ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która z mocy art. 86 pkt 2 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska

oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.) wiąże organy wydające decyzje, o których

mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy i nie zmienia tego nawet przeprowadzenie ponownej oceny, już w toku odrębnego postępo-

wania, w którym ma być wydana decyzja inwestycyjna. Przeprowadzenie ponownej oceny oznacza nadto jedynie to, że organ

wydający tę decyzję jest związany także wydanym w wyniku ponownej oceny postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji

przedsięwzięcia (art. 92 ustawy) i w konsekwencji musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone zarówno w

tym postanowieniu, jak i we wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 93 ust. 1 ustawy).

2. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza ramy, w jakich powinna się mieścić ponowna ocena. To ona przesądza,

że realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna ze względu na wymogi ochrony środowiska, w tym te wynikające z art. 33

ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.) ustalając w tym zakresie

warunki, które w toku ponownej oceny mogą być uaktualnione celem dopasowania do szczegółowych parametrów przedsięwzięcia,

jakie można doprecyzować w większym stopniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz ewentualnych zmian

stanu środowiska w stosunku do tego istniejącego w dniu jej wydania.

3. Ponowna ocena dokonywana pod koniec procesu inwestycyjnego stanowi zatem tylko uzupełnienie oceny przeprowadzonej

już wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i może prowadzić wyłącznie do takiej modyfikacji tych uwarunkowań,

jaka może okazać się konieczna z uwagi na okoliczności, które wówczas nie występowały lub nie mogły być dostrzeżone

czy właściwie zbadane pod kątem wpływu na środowisko.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 272/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 272/21 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej określanego jako stowarzyszenie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanego inwestorem), zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła <<[...] >> (bez węzła) do węzła <<[...] >> (bez węzła) od km 419+150,00 do km 430+300,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji do Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii, który powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 8, w wierszu 1, licząc od dołu strony, zapis: "[...] ([...]), [...] ([...]), [...]

i [...] ([...]), [...] ([...]);" i w tym zakresie zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8

lit. g oraz j ustawy określił obowiązek rozbudowy na tych działkach innych dróg publicznych (drogi krajowej nr [...] i dróg gminnych) i zezwolił na wykonanie tego obowiązku, stwierdzając, że w myśl art. 11f ust. 2a ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych

i oddanych do użytkowania innych dróg publicznych właściwym zarządcom dróg,

a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, mając na uwadze art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy, uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Zauważył, że inwestor dołączył do wniosku także inne wymagane dokumenty,

w szczególności decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej RDOŚ) z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uchylającą tę decyzję w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą ją w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Organ zauważył, że decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach w pkt. III (w brzmieniu ustalonym decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach), stwierdziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zaś inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też zarówno Wojewoda Podkarpacki, upoważniony do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i RDOŚ, właściwy do uzgodnienia realizacji inwestycji, słusznie wszczęły procedurę przewidzianą w art. 88 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o ocenach), która zakończona została wydaniem przez RDOŚ postanowienia uzgadniającego z dnia [...] stycznia 2020 r.

W tym kontekście organ podkreślił, że przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego, uznając, iż nie narusza ono prawa. W jego uzasadnieniu właściwie i w przekonująco omówiono bowiem kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska, uwzględniając wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony gatunków występujących w miejscu realizacji inwestycji. Prawidłowo zdefiniowano również warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska, zaś projekt budowlany jest zgodny tak z wynikami ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jak i wcześniejszymi decyzjami w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Następnie organ zaznaczył, że podczas ponownej oceny zapewniono udział społeczeństwa, lecz stowarzyszenie nie skorzystało z uprawnienia do zgłoszenia zarzutów, a wnosząc odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogło oczekiwać rozpoznania zarzutów merytorycznych względem postanowienia uzgadniającego i raportu w taki sposób, jak rozpatruje się sprawę wskutek wniesienia zażalenia.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności sporządzonego na etapie ponownej oceny raportu w zakresie oddziaływania na korytarze ekologiczne, typów

i parametrów projektowanych przejść dla zwierząt, oddziaływania na spójność sieci Natura 2000, oddziaływania na populację i siedliska wilka. Przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Również metodyka inwentaryzacji przyrodniczej pozwala na określenie zarówno możliwego oddziaływania planowanej drogi, jak i niezbędnych działań minimalizujących. Jak zauważył organ, analiza przeprowadzona w raporcie

o oddziaływaniu na środowisko była kompleksowa, szczegółowa w stopniu właściwym dla projektu budowlanego, i objęła warunki zawarte w decyzjach

o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ich porównanie z rozwiązaniami podanymi w projekcie budowlanym. Fakt kolizji badanego odcinka drogi [...] z korytarzami ekologicznymi został zaprezentowany w raporcie oraz szczegółowo przeanalizowany, a tym samym przedstawiono wnioski co do środków minimalizujących oddziaływanie. W konsekwencji zaprojektowano spójny

i funkcjonalny system przejść dla zwierząt, co szczegółowo uzasadniono. Organ stwierdził też, że na etapie ponownej oceny gruntownie przeanalizowano oddziaływanie na korytarze ekologiczne, spójność sieci Natura 2000 oraz na populacje i siedliska wilka i na tej podstawie określono środki minimalizujące negatywne oddziaływanie na te obszary.

Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem o ograniczonej i selektywnej funkcjonalności obiektu [...], przyczyniającej się do częściowej minimalizacji efektu barierowego. Za niezasadne uznał także argumenty dotyczące braku zapewnienia ciągłości korytarza ekologicznego oraz istotnej bariery wobec zaprojektowania przejścia górnego [...] bez zapewnienia przejścia nad istniejącą drogą krajową nr [...]. Nie podzielił poglądu, że wspomniane przejście górne nie spełnia warunku przewidzianego tak w postanowieniu uzgadniającym w pkt 83a tiret 4, jak we wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidującego konieczność zachowania stosunku szerokości do długości przejść górnych dla dużych zwierząt na poziomie >0,8. Nie uwzględnił zarazem pozostałych zarzutów, podnoszących w szczególności zmniejszenie funkcjonalności przejścia [...] przez oświetlenie drogi [...] i niepoprawne zwymiarowanie przejścia [...], zwracając uwagę, że nie zostały one poparte żadnymi dowodami, w tym "kontrraportem" mogącym podważyć ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora ewentualnie kompleksową analizą uwarunkowań przyrodniczych sporządzoną przez specjalistów posiadających wiedzę w danej dziedzinie, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie.

Na koniec organ odwoławczy wyraził przekonanie, że wskazywana przez inwestora poprawa bezpieczeństwa i komfortu ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, a także konieczność tworzenia tranzytowego układu dróg na terytorium kraju (odcinek drogi [...] leży na szlaku komunikacyjnym [...], który przebiega przez Litwę, Polskę, Słowację i Węgry) uzasadniają nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W jego ocenie przemawiają za tym interes społeczny i gospodarczy, zwłaszcza że inwestycja, której częścią jest sporne zamierzenie, została wprost wpisana jako jeden z priorytetowych środków do osiągnięcia celu w zakresie zwiększenia dostępności transportowej

w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020

(z perspektywą do 2030 r.), przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lutego

2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 260).

Stowarzyszenie wniosło skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2020 r.

Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Sąd podkreślił, że zarówno decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, jak i wniosek o jej wydanie odpowiadają wszystkim wymogom przewidzianym prawem, zaś organ odwoławczy szczegółowo wypowiedział się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny, a zatem wystarczający w świetle przepisów ustawy i stosowanych uzupełniająco przepisów prawa budowlanego do podjęcia tej decyzji. Zaznaczył, że poddany weryfikacji projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i z postanowieniem uzgadniającym

z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz że organ odwoławczy wskazał, w jakim zakresie

i z jakich powodów, z racji przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko i aktualizacji nowych danych, zasadne było zmodyfikowanie części pierwotnych rozwiązań technicznych. Jego zdaniem działanie takie stanowi odstępstwo od art. 86 pkt 2 ustawy o ocenach, lecz uzasadnione treścią jej art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, zwłaszcza że w wyniku ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie dokonano zasadniczej zmiany ustaleń decyzji środowiskowej.

Sąd nie podzielił zarzutów wskazujących wyłączenia merytorycznej kontroli przez organ wydający decyzję zezwalającą na realizacji inwestycji drogowej zaprojektowanego przedsięwzięcia pod kątem wymagań ochrony środowiska.

W konsekwencji nie może być mowy o naruszeniu art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L 1992.206.7, dalej powoływanej jako dyrektywa siedliskowa) i art. 33 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 5 pkt 1d ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm., dalej powoływanej jako u.o.p.).

Sąd nie zgodził się także, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2020 r. nie stało się przedmiotem właściwej kontroli organu odwoławczego. W tym zakresie zaznaczył, że poddano analizie stanowisko organu uzgadniającego, iż

w przedłożonym raporcie dokonano weryfikacji wskazanego w decyzji środowiskowej dla drogi S19 systemu przejść dla zwierząt w oparciu o ponowną inwentaryzację przyrodniczą i przeprowadzoną analizę uwarunkowań siedliskowych, w efekcie czego zaprojektowany został system przejść spójny i funkcjonalny. Jego zdaniem argumentacja zamieszczona w postanowieniu RDOŚ oraz w kontrolowanej decyzji potwierdza, że wszystkie konieczne aspekty środowiskowe zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do stanowiska stowarzyszenia o braku merytorycznego rozpoznania zarzutów. Zaznaczył, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zdecydowanej części poświęcono wykazaniu wadliwości zastrzeżeń podnoszonych przez stronę. Następnie stwierdził, że droga [...], wbrew odmiennemu poglądowi stowarzyszenia, nie niweluje użyteczności funkcji pełnionej przez przejście [...] i, jak uznał organ, nie tworzy niedopuszczalnej bariery ekologicznej w sposób istotny oddziałującej na warunki środowiskowe. Przejście to zaprojektowano bowiem prawidłowo, co trafnie uzasadnił w swojej decyzji organ odwoławczy, a zgłoszone zastrzeżenia, jakkolwiek zostały sformułowane z myślą

o optymalizacji przyjętego rozwiązania, co odnosi się również do innych zgłoszonych obaw i wątpliwości dotyczących innych przejść, nie podważają jego zgodności

z prawem. Zdaniem Sądu organ odwoławczy szczegółowo, a przy tym trafnie odniósł się też do kwestii parametrów przejścia [...], stwierdzając, że obiekt spełnia wymagania środowiskowe, zaś metoda jego zwymiarowania obrana przez stowarzyszenie nie jest zasadna.

Sąd wyraził pogląd, że art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego

i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L. 2012 r..26, dalej dyrektywa z 2011 r.), zapewniający dostęp zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej, dotyczy bezpośrednio decyzji, której podjęcie w świetle analizowanych przepisów dyrektywy następuje

z udziałem tej społeczności, i odwołuje się do warunków, w jakich przepisy przewidują partycypację społeczności w toczącej się procedurze. Wyjaśnił, że

w świetle art. 6 ust. 4 dyrektywy z 2011 r. zainteresowana społeczność powinna otrzymać możliwość udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska i w tym celu uprawniona jest ona do wyrażania komentarzy i opinii, zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję. Dyrektywa wymaga, by zainteresowana społeczność dysponowała "rozsądnymi ramami czasowymi", aby przygotować i skutecznie uczestniczyć w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska (art. 6 ust. 6). W art. 8 dyrektywy z 2011 r. przewidziano wymóg uwzględnienia rezultatów konsultacji w procedurze zezwolenia na inwestycję, i to spełnienia tego obowiązku w zasadniczy sposób dotyczy powołane wyżej wskazanie, o którym mowa w powołanym w skardze jej art. 11 ust. 1, pozwalające zweryfikować, czy organ się mu nie sprzeciwił.

Jak wskazał Sąd, organ miał wszelkie podstawy, by nawiązać do procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu z art. 90 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 91 ust. 2 pkt 1 ustawy o ocenach, jeżeli jej wiążący charakter wynika z powołanych przepisów i odnieść wszystkie zastrzeżenia powołane w sprawie przez stowarzyszenie do etapu tej procedury, na którym powinny były one zostać zgłoszone. W tym zakresie podkreślił, że pomimo właściwych obwieszczeń o wszczęciu postępowania

z udziałem społeczeństwa stowarzyszenie odstąpiło od udziału w tej fazie postępowania prowadzonego przez organ właściwy do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która toczyła się na zasadach współdziałania przed RDOŚ i która była nakierowana na dokonanie z udziałem społeczeństwa merytorycznej oceny warunków realizacji przedsięwzięcia, w tym również zbadania, czy mający zostać zatwierdzony projekt budowlany negatywne nie oddziałuje na korytarze ekologiczne i obszary Natura 2000, m.in. na populację i siedliska priorytetowych gatunków dużych ssaków (wilka). Zdaniem Sądu brak tego udziału musi rzutować następczo na zakres przysługującego stowarzyszeniu interesu prawnego w kwestionowaniu podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd nie zgodził się, aby stanowisko organu odwoławczego sprowadzało się wyłącznie do formalnej kontroli uwarunkowań środowiskowych spornej inwestycji drogowej, a sformułowane przez organ wnioski cechowały się arbitralnością. Podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17 i przywołane w zaskarżonej decyzji, że postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o ocenach, jest podejmowane przez wyspecjalizowany w ochronie środowiska organ administracyjny dokonujący całościowej oceny uwarunkowań środowiskowych i kompetencja organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy w toku instancji nie jest równoważna swoim zakresem w odniesieniu do zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko

z oceną tego wyspecjalizowanego organu.

Na koniec Sąd nawiązał do art. 17 ust. 1 ustawy i podniósł, że przeświadczenie stowarzyszenia, iż okoliczności powołane przez inwestora niedostatecznie odwoływały się do wymagań ochrony przyrody, nie wystarcza do podważenia prawidłowości nadania kwestionowanemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor zwrócił bowiem we wniosku uwagę na okoliczności, które przemawiały za szybką realizacją przedsięwzięcia, tj. wykonanie spornego odcinka drogi ekspresowej [...] na kluczowym (międzynarodowym) szlaku komunikacyjnym.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosło skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Wszystkie zarzuty procesowe podnosiły naruszenie art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach pierwszego zarzutu powiązano te przepisy z art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i 11i ust. 1 ustawy oraz art. 35 ust. 4 ustawy-Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyby Sąd nie pominął wadliwej wykładni tych przepisów, uzasadniającej ograniczenie kognicji organu odwoławczego będącego organem administracji architektoniczno-budowlanej do rozpoznania środowiskowych aspektów sprawy, podczas gdy w ogóle nie odniósł się do zarzutu skargi sformułowanego w tym zakresie.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji pominął również zarzut dotyczący art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a., akcentujący niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie

i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, złamanie zasady swobodnej oceny dowodów oraz wadliwość uzasadnienia decyzji.

Wreszcie pełnomocnik zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p. oraz art. 81 ust. 2 i art. 93 ust. 4 ustawy o ocenach poprzez nieprzeprowadzenie oceny habitatowej, a w konsekwencji udzielenie zgody na realizację przedsięwzięcia znacząco negatywnie oddziaływującego na obszar ostoi [...], którego realizację z uchybieniem art. 93 ust. 4 ustawy o ocenach uzgodnił RDOŚ, a niezgodnie z jej art. 81 ust. 2 zatwierdził Wojewoda Podkarpacki.

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnoprawnych podniósł naruszenie art. 9 ust. 2 w związku z art. 6 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, dalej powoływanej jako konwencja z Aarhus) oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 dyrektywy z 2011 r., a także poprzez błędną ich wykładnię uzależniającą prawo organizacji ekologicznych do zaskarżenia w pełnym zakresie rozstrzygnięć

w sprawach, o których mowa w art. 6 konwencji z Aarhus i art. 1 dyrektywy z 2011 r., od przedstawienia przez te organizacje swojego stanowiska na wcześniejszych etapach postępowania w tych sprawach.

Drugi z zarzutów pełnomocnik odniósł do art. 9 ust. 2 w związku z art. 6 Konwencji z Aarhus oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 1 ust. dyrektywy z 2011 r.

w związku z art. 78 i art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1) oraz art. 15 i art. 142 K.p.a. poprzez uznanie, iż przepisy te nie stoją na przeszkodzie arbitralnemu i bliżej nieokreślonemu ograniczeniu kognicji organu rozpoznającego w ramach odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zarzuty zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o ocenach.

Pełnomocnik podniósł także naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy. Zakwestionował pogląd, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży generalnie wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu nakazuje ważenie przez organ indywidualnie określonych względów interesu społecznego lub gospodarczego pod kątem ich większego w realiach danego przypadku znaczenia.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] stycznia 2020 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesiono również o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: "Czy prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą w celu zakwestionowania materialnej legalności decyzji, działań lub zaniechań, przewidziane w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus i art. 11 ust. 1 pkt b dyrektywy z 2011 r. stoi na przeszkodzie uznaniu za wymieniony w tych przepisach <> organu, który nie jest właściwy rzeczowo do dokonywania ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko?"

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy, w szczególności koncentrując się na stanowiskach prezentowanych w odwołaniu oraz w zaskarżonym wyroku. Zaakcentował ponownie, że Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie rozpoznanie skargi w zakresie sformułowanego w niej istotnego zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i 11i ust. 1 ustawy w związku z art. 35 ust. 4 ustawy-Prawo budowlane. Podtrzymał pogląd, że błędna wykładnia tych przepisów prowadząca do ograniczenia kognicji organu odwoławczego do rozpoznania środowiskowych aspektów sprawy jest niezgodna

z konstytucyjnymi zasadami działania organów administracji publicznej, takimi jak zasada praworządności (art. 7 Konstytucji) i zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji), oraz zasadami postępowania administracyjnego zawartymi

w art. 7 i art. 15 K.p.a. Jak zaznaczył, skoro ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej ma podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy, to nie można wykluczyć modyfikacji przedsięwzięcia ze względu na konieczność jego dostosowania do wymogów ochrony środowiska. Jest to oczywista konsekwencja procedury ponownej oceny oddziaływania na środowisko, w której zapadłe rozstrzygnięcia wiążą organ wydający decyzję następczą, w rozpatrywanym przypadku decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Związanie to odnosi się jednak wyłącznie do organu pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy, dokonując również kontroli postanowienia uzgodnieniowego, jest władny je zmodyfikować i uchylić wraz z zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Żaden przepis ustawy o ocenach nie wyłącza kompetencji organu odwoławczego wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika dopuszczalność zaskarżenia postanowienia uzgadniającego wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej w postępowaniu głównym zmienia kognicję organu odwoławczego. W takim przypadku nie pełni on wyłącznie funkcji organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale jest także - w zakresie odnoszącym się do rozpoznania zażalenia na postanowienie - organu ochrony środowiska orzekającym na podstawie ustawy

o ocenach.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ze względu na brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy w zakresie skutków odstępstwa od zatwierdzonych decyzją środowiskową uwarunkowań środowiskowych inwestycji przewidujących budowę przewidzianych w niej przejść dla zwierząt zaskarżona decyzja oparta była na najpoważniejszym uchybieniu proceduralnym, jakim jest nierozpoznanie sprawy co do jej istoty. Zaakcentował zarazem, że Sąd uchylił się od rozpoznania konkretnych

i merytorycznych zarzutów stowarzyszenia, które w istocie nie zostały do tej pory właściwie rozpatrzone, ponieważ Sąd w ślad za organami odwoływał się tylko do wniosków zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko i oświadczeniach przedłożonych przez jedną ze stron postępowania, tj. inwestora. W efekcie rozstrzygnięcie oparto nie na własnych ustaleniach faktycznych, lecz na tezach inwestora.

Dalej pełnomocnik nawiązał do art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. i stwierdził, że nie sposób uznać za merytoryczne rozpoznanie zarzutu pominięcia przez zaskarżone postanowienie RDOŚ oraz zaskarżoną decyzję rozpatrzenia istotnych odstępstw od postanowień decyzji środowiskowej w zakresie dokonania oceny habitatowej

i dopuszczenie do realizacji przedsięwzięcia, które będzie znacząco negatywnie wpływać na obszar [...]. Jego zdaniem, wobec niekwestionowanego ustalenia, iż inwestycja drogowa będzie rozdzielać siedliska włączone do ostoi [...], z całą pewnością będzie ona wywierać negatywny wpływ na integralność tego obszaru, który co najwyżej może być zminimalizowany przez odpowiednią infrastrukturę, w tym w szczególności odpowiednią ilość właściwie sparametryzowanych przejść dla zwierząt. Pominięcie oceny tego wpływu w raporcie oddziaływania na środowisko i postanowieniu uzgadniającym RDOŚ już samoistnie zobowiązywało organ odwoławczy do uchylenia decyzji Wojewody i postanowienia uzgadniającego RDOŚ oraz przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Sama okoliczność, iż w wyniku niewłaściwej implementacji przepisów dyrektywy siedliskowej organem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia na postanowienie uzgadniające jest organ niebędący organem ochrony środowiska, nie może prowadzić do zaniechania dokonania oceny, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

Pełnomocnik zauważył także, że stanowisko Sądu co do ograniczenia kognicji organu do rozpoznania środka odwoławczego przez organizację ekologiczną, która nie brała udziału we wszystkich etapach procedury oceny oddziaływania na środowisko, koresponduje z przedstawionym w zaskarżonym wyroku poglądem

o ograniczonych kompetencjach organu odwoławczego do kontroli postanowienia uzgodnieniowego organu wyspecjalizowanego w ochronie środowiska. Zakwestionował ten wywód jako nieznajdujący uzasadnienia w przepisach określających kognicję organów oraz sprzeczny jest z obowiązującymi przepisami prawa międzynarodowego i unijnego, co w konsekwencji oznacza naruszenie art. 91 ust. 2 Konstytucji i art. 47 Karty Praw Podstawowych, jak również implementujących te normy przepisów prawa krajowego.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w zaskarżonym wyroku Sąd na skutek przyjętej przez siebie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy pominął zupełnie kontrolę, czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przez Wojewodę, a następnie jego utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy, oparte było na swobodnej, a nie dowolnej ocenie interesu społecznego

i gospodarczego, który miał to uzasadniać. Arbitralnie zignorowano bowiem interes społeczny związany z ochroną przyrody, nadając prymat interesowi gospodarczemu, który ponadto został określony w blankietowy sposób mogący służyć uzasadnieniu nadaniu rygoru każdej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej

o znaczeniu ponadlokalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów, wypada zwrócić uwagę na znaczenie sposobu, w jaki zostały one skonstruowane, w tym przede wszystkim oznaczenie ich zakresu przedmiotowego, czyli tego, do jakich przepisów zostały one odniesione. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Tymczasem podstawy skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie są

w części nieadekwatne do prezentowanego w niej stanowiska. W miejsce przepisów wyrażających normy, które według niej zostały naruszone, nierzadko przywołano przepisy regulujące inne kwestie, w tym takie, jakie nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania; w jednym przypadku podniesiono naruszenie przepisu, który został uchylony przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej poruszono trzy zasadnicze aspekty sprawy: pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ważnych zarzutów skargi, zakresu kognicji organu odwoławczego, a co za tym idzie także i Sądu oraz braku rozważań na temat wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności skuteczności rozwiązań dotyczących przejść dla zwierząt, zmodyfikowanych na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z tego punktu widzenia pewną odrębność wykazuje zarzut kwestionujący nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, zezwalającej na realizację tego przedsięwzięcia (inwestycji drogowej). Do tych zagadnień powinna nawiązywać treść przepisów objętych podstawami skargi kasacyjnej.

Podstawy te pomijają jednak art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w tym co do przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie wskazano prawidłowo przepisu, jaki miał być naruszony przez to, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów skargi, mimo że okoliczność tę podnoszono

w ramach każdego z kasacyjnych zarzutów procesowych. Przepisem tym nie może być przecież przywołany w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a., ustanawiający zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, skoro nie twierdzi się w niej, że zaskarżone rozstrzygnięcie poza takie granice wykracza.

Kolejnym mankamentem skargi kasacyjnej jest pozostawienie poza jej podstawami art. 90 ust. 8 ustawy o ocenach, który powinien być punktem wyjścia przeprowadzonych w niej rozważań na temat ograniczenia kognicji. Przepis ten wyłącza bowiem w stosunku do postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia zastosowanie m.in. art. 106 § 5 K.p.a., przewidującego, że od postanowienia, wyrażającego stanowisko innego organu, od którego uzależniono wydanie decyzji, przysługuje zażalenie. Fakt, że wspomniane postanowienie uzgadniające RDOŚ stosownie do art. 142 K.p.a. można zaskarżyć tylko

w odwołaniu od decyzji, nie zaś w drodze zażalenia do organu ochrony środowiska wyższej instancji, stanowi więc konsekwencję tego unormowania. Brak zarzutu jego naruszenia poważnie zmniejsza skuteczność skargi kasacyjnej w tej ważnej, wręcz kluczowej dla niej kwestii. Funkcji tej nie mogą spełnić te przepisy ustawy o ocenach, których naruszenie w skardze kasacyjnej zarzucono. Na rozpatrywanym etapie postępowania w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania jej art. 81 ust. 2, według którego jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 34 u.o.p. Adresatem tego przepisu jest więc organ właściwy do wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie zaś późniejszej decyzji inwestycyjnej, stanowiącej podstawę realizacji tego przedsięwzięcia, w tym wymienionej w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o ocenach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania m.in. tej ostatniej decyzji był zobowiązany do odmowy zgody na tę realizację z tych samych przyczyn jak te określone w przytoczonym art. 81 ust. 2, zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 93 ust. 4 ustawy o ocenach, który jednak - o czym już była ogólnie mowa - został uchylony przez art. 509 pkt 16 ustawy zmieniającej ustawę o ocenach z dniem 1 stycznia 2018 r. (była to ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, Dz. U. poz. 1566, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, ze zm.). Ponadto art. 81 ust. 2 ustawy o ocenach mógł być podstawą odmowy przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli wydania pozytywnej dla inwestora decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdza nie tylko jego treść, ale

i umieszczenie go w rozdziale 3 Działu V ustawy, poświęconym tej decyzji, podczas gdy w sprawie dokonano, postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia, ponownej oceny, unormowanej w kolejnym rozdziale ustawy

o ocenach. Ponowna ocena, do czego wypadnie jeszcze powrócić, następuje w toku odrębnego postępowania, w przedmiocie decyzji inwestycyjnej, toteż jej wyników nie można kwestionować za pomocą zarzutów, jakie można byłoby skierować przeciwko decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która musi być wówczas ostateczna

(w świetle art. 72 ust. 3 ustawy o ocenach decyzję tę dołącza się do wniosku o wydanie decyzji inwestycyjnej, np. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co do zasady w terminie 6 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna).

Trudno również dostrzec, w jakim związku ze sprawą pozostaje większość przepisów ustawy, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej,

w szczególności w jaki sposób ma wynikać z nich ograniczenie kognicji organu odwoławczego do rozpatrzenia zażalenia RDOŚ uzgadniającego środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia. I tak zgodnie jej z art. 11d ust. 1 pkt 1 wniosek

o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać mapę w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi,

z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Z kolei w myśl jej art. 11e nie można uzależniać takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Także treść art. 11i ust. 1 ustawy ogranicza się do odpowiedniego odesłania do przepisów ustawy-Prawo budowlane, z wyjątkiem jej art. 28 ust. 2, określającego krąg stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę.

Spostrzeżenia wstępne nie mogą sprowadzać się do kwestii formalnych, ale muszą być uzupełnione o uwagi o charakterze merytorycznym, naświetlające kontekst, którego nie można tracić z pola widzenia podczas rozpoznawania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna koncentruje się bowiem na postanowieniu RDOŚ uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia, nie dostrzegając dostatecznie, że jest ona elementem pewnej całości, procedury mającej na celu ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozważenie zgodności z prawem zarówno tego postanowienia, jak i późniejszej decyzji inwestycyjnej i wreszcie zaskarżonego wyroku musi uwzględniać cały kompleks przepisów regulujących tę procedurę, wykraczając poza ten ich wycinek, jaki dotyczy tylko tego postanowienia.

Z tej szerszej perspektywy zasadniczy akcent położyć trzeba na decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach, którą wydaje się po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku

z art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oceny tej wymagają przedsięwzięcia, które znacząco oddziałują na środowisko. Już sama nazwa przedsięwzięć wskazuje więc, że ich realizacja nie może pozostawać bez wpływu, i to negatywnego, na środowisko. Zmiana stanu środowiska w następstwie takiej realizacji, w tym pogorszenie warunków bytowania gatunków chronionych, jest więc w praktyce nieunikniona i nie może samo przez się stanowić argumentu na rzecz jej zaniechania. Rola oceny oddziaływania na środowisko sprowadza się do oszacowania rodzaju i skali przewidywanych zmian i określeniu środków służących nie tyle zapobieżeniu im, ile ich zmniejszeniu i wyrównaniu, np. w toku kompensacji przyrodniczej. Stosownie do art. 66 ustawy o ocenach kwestie te muszą być przedstawione w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który staje się przez to punktem wyjścia do oceny jako dokument zawierający dane, jakie trzeba poddać analizie. Potwierdza to definicja oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zamieszczona w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, według której jest to postępowanie obejmujące w pierwszej kolejności weryfikację raportu, polegającą w szczególności na uzyskaniu wymaganych ustawą opinii i uzgodnień wyspecjalizowanych organów oraz zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa. Dlatego raportowi, który przeszedł tę weryfikację w wyniku prawem określonej specjalistycznej procedury zakończonej w szczególności decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

w orzecznictwie powszechnie przypisuje się szczególną moc dowodową, polegającą na tym, że nie można go skutecznie zakwestionować poza tą procedurą, za pomocą twierdzeń, jakie nie zostały udokumentowane i sprawdzone w stopniu co najmniej zbliżonym do raportu, np. poprzez przedłożenie tzw. kontrraportu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2017 r., sygn. akt. II OSK 890/17, LEX nr 2599446 i 5 marca 2021 r., sygn. akt. II OSK 965/17, LEX nr 2643053). Niemniej rezultatem oceny środowiskowej, władczym wyartykułowaniem jej wniosków, pozostaje ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która z mocy art. 86 pkt 2 ustawy o ocenach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, określane tutaj jako decyzję inwestycyjne, w tym decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, i nie zmienia tego nawet przeprowadzenie ponownej oceny, już w toku odrębnego postępowania, w którym ma być wydana decyzja inwestycyjna. Przeprowadzenie ponownej oceny oznacza nadto jedynie to, że organ wydający tę decyzję jest związany także wydanym

w wyniku ponownej oceny postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia (art. 92 ustawy o ocenach) i w konsekwencji musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone zarówno w tym postanowieniu, jak i we wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 93 ust. 1 ustawy

o ocenach). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza zatem ramy,

w jakich powinna się mieścić ponowna ocena. To ona przesądza, że realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna ze względu na wymogi ochrony środowiska,

w tym te wynikające z art. 33 ust. 1 u.o.p., ustalając w tym zakresie warunki, które

w toku ponownej oceny mogą być uaktualnione celem dopasowania do szczegółowych parametrów przedsięwzięcia, jakie można doprecyzować w większym stopniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, oraz ewentualnych zmian stanu środowiska w stosunku do tego istniejącego w dniu jej wydania. Ponowna ocena może być przecież dokonywana po upływie znacznego okresu od tego dnia, jeżeli zważyć choćby na wspomniany już fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być załączona do wniosku o wydanie decyzji inwestycyjnej co do zasady w okresie aż 6 lat od dnia, w którym stała się ona ostateczna. Poza tym stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy jeżeli decyzją inwestycyjną, tak jak

w niniejszej sprawie, jest decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, to do wniosku o jej wydanie należy załączyć również projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, który po pierwsze, jak już była o tym mowa, opisuje planowane przedsięwzięcie z dużo większą dokładnością niż ta, jaką można było uzyskać podczas wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i po drugie, powinien uwzględniać te środowiskowe uwarunkowania, ustalone ostateczną decyzją.

Ponowna ocena dokonywana pod koniec procesu inwestycyjnego stanowi zatem tylko uzupełnienie oceny przeprowadzonej już wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i może prowadzić wyłącznie do takiej modyfikacji tych uwarunkowań, jaka może okazać się konieczna z uwagi na okoliczności, które wówczas nie występowały lub nie mogły być dostrzeżone czy właściwie zbadane pod kątem wpływu na środowisko. W rozpatrywanej sprawie obowiązek ponownej oceny został zresztą nałożony na inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jako jeden z określonych nią warunków realizacji przedsięwzięcia.

Decyzja ta kończyła przy tym kompleksową ocenę oddziaływania kwestionowanej przez stowarzyszenie inwestycji drogowej na środowisko, która była poddana pełnej kontroli organu odwoławczego. Ponownie podkreślić należy, że ocena ta obejmowała również zagadnienie zamykające się w pytaniu o to, czy inwestycja ta nie narusza przewidzianego w art. 33 ust. 1 u.o.p. zakazu podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym

w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin

i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Ustalenie, że inwestycja nie narusza tego zakazu, poczynione w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogło być podważane podczas zwalczania ponownej oceny, która tego problemu nie badała. Podkreślenia wszak wymaga, że

w wyniku ponownej oceny nie zmieniono zasadniczych parametrów planowanej inwestycji drogowej, w tym jej przebiegu.

W tym kontekście chybiony, wręcz niezrozumiały jest zarzut nieprzeprowadzenia oceny habitatowej, odniesiony m.in. do przywołanego art. 33 ust. 1 u.o.p. oraz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Ocenę w tym ważnym aspekcie dokonano bowiem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wyklucza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, unormowaną w art. 96-103 ustawy o ocenach, którą w doktrynie określa się mianem właśnie oceny habitatowej (tak np. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 94-96 i 98-101). W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o ocenach przedmiotem tej oceny mogą być przecież tylko przedsięwzięcia inne niż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, czyli inne niż te, w stosunku do których wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zakres ponownej oceny dokonywanej postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia jest więc węższy czy wtórny w porównaniu do zakresu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co musi rzutować na ocenę rozwiązania wyłączającego możliwość zaskarżenia tego postanowienia do organu ochrony środowiska wyższego stopnia.

Rozwiązanie to nie budzi wątpliwości prawnych uzasadniających wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym,

w szczególności o treści zaproponowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika stowarzyszenia o wystąpienie z takim pytaniem, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.) Trybunał jest wyłącznie właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów, o ważności

i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, a w przypadku gdy pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego (takim sądem jest Naczelny Sąd Administracyjny), sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Z orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że obowiązek ten nie jest bezwzględny, a sądu ostatniej instancji mają swobodę oceny, czy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne o wykładnie danego przepisu (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 października 1982 r. w sprawie CLIFT, C-283/81). Sądy nie mają tego obowiązku, gdy określona kwestia nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy jest ona już rozstrzygnięta (acte éclairé) i gdy wykładnia przepisu jest tak oczywista, że brak racjonalnych wątpliwości co do treści odpowiedzi na pytanie prejudycjalne (acte clair). Propozycja pytania prawnego przedstawiona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zakłada zaś w sposób bezsprzecznie nieuzasadniony, że weryfikacja postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia podczas rozpatrywania odwołania przez organ wyższego stopnia względem organu, który wydał decyzję inwestycyjną, tj. organ niebędący organem ochrony środowiska, narusza przewidziane w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus oraz art. 11 ust. 1 lit. b dyrektywy z 2011 r. prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem. W obu tych przepisach chodzi bowiem o kontrolę sądową rozstrzygnięć administracyjnych, czyli kontrolę przeprowadzoną przez sąd lub inny organ odznaczający się cechami właściwymi dla sądu - niezależnością i bezstronnością, pozwalającymi uznać go za sąd w znaczeniu materialnym czy funkcjonalnym. Innymi słowy, nie dotyczą one w ogóle weryfikacji tych rozstrzygnięć w ramach postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego przed organem administracyjnym wyższej instancji. Dowodzi tego brzmienie art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus in fine oraz 11 ust. 4 dyrektywy z 2011 r. W obu przypadkach zastrzeżono mianowicie, że przepisy te "nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych" (wedle urzędowego tekstu konwencji: "przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej"). Potwierdził to Trybunał

w wyroku z dnia 15 października 2015 r. w sprawie Gruber, C-173/14, stwierdzając, że sens art. 11 dyrektywy z 2011 r. polega na zapewnieniu podmiotowi prawa, w tym "stowarzyszeniu ochrony środowiska", możliwie szerokiego dostępu do kontroli sądowej i zapewnieniu, by kontrola ta dotyczyła zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod względem materialnym i formalnym w całości.

Nie ulega wątpliwości, że w polskim porządku prawnym warunki te zostały zachowane. Stosownie do art. 44 ust. 3 ustawy o ocenach organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organizacja ekologiczna może zatem uruchomić kontrolę sądowoadministracyjną i wziąć w niej udział w charakterze strony skarżącej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

Dz. U. z 2021 r. poz. 137), przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona

z uwagi na naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Analogicznie postrzega się tę kwestię w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17, LEX nr 2462892), obejmującym także wyroki oddalające skargi kasacyjne stowarzyszenia, podnoszące podobne lub wręcz identyczne zarzuty jak

w niniejszej sprawie (zob. wyrok z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 37/21), w tym wniesione w sprawach dotyczących decyzji wydanych w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie innych odcinków drogi ekspresowej, do której odnosi się też decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie (zob. wyrok z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 974/21). Otóż uznano, że art. 11 dyrektywy z 2011 r. koncentruje się na przyznaniu prawa do kontroli przed sądem, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, wobec czego przepisu tego nie narusza wyłączenie możliwości złożenia zażalenia od postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia i możność kwestionowania go jedynie w ramach odwołania od decyzji inwestycyjnej. Przyjęto zarazem trafnie, że nie pozostaje to

w sprzeczności z prawem do zaskarżenia decyzji, wynikającym z art. 78 Konstytucji, wymienionego również pośród podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zaskarżalność należy bowiem rozumieć szeroko, jako zainicjowanie procedury weryfikacji rozstrzygnięcia, i nie można utożsamiać z dwuinstancyjnością czy dewolutywnością polegającą na tym, by weryfikację tę mógł przeprowadzić jedynie organ wyższej instancji nad tym, które dane rozstrzygnięcie wydał. Z tego powodu brak również podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, skoro omawiana regulacja zapewnia prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.

Niezależnie od powyższych spostrzeżeń zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie dokonano pełnej, nie tylko formalnej, ale i merytorycznej kontroli postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, i to zarówno

w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w zaskarżonej decyzji, podjętej wskutek odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W zaskarżonej decyzji szczegółowo odniesiono się zwłaszcza do dokonanych

w postanowieniu uzgadniającym i wyczerpująco wyjaśnionych w jego uzasadnieniu modyfikacji rozwiązań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

w zakresie przejść dla zwierząt. Dostrzeżono wagę tego problemu, zaznaczając, że przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania fragmentarycznie w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] i obszaru mającego znaczenie dla [...], a prawie w całości w granicach głównego korytarza ekologicznego – Korytarza Południowego, wyznaczonego w Projekcie korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce. Zaakceptowano m.in. zawartą w raporcie oddziaływania na środowisko propozycję rezygnacji z budowy przejścia górnego dla zwierząt średnich, oznaczonego jako [...] i dostosowania do potrzeb tych zwierząt, jako przejścia dolnego, obiektu oznaczonego [...], ze zmianą jego nazwy na [...], motywowaną potrzebą zwiększenia funkcjonalności przejścia projektowanego wcześniej, spowodowaną m.in. jego niekorzystną lokalizacją (zbyt bliską odległością od zabudowy oraz innych przejść). Zaaprobowano też postulowane tam połączenie obiektów [...] i [...] w obiekt o nazwie [...], mające na celu polepszenie warunków przejście, tj. zastąpienie dwóch ciasnych przejść jednym

o większym świetle.

Weryfikacja raportu, stanowiąca zasadnicze zadanie organu przeprowadzającego każdą ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wypadła pozytywnie. Sądowoadministracyjna kontrola musi ograniczyć się do odnotowania tego faktu i stwierdzenia, czy argumentacja przywołana w raporcie, którą podzieliły organy orzekające w sprawie, jest przekonująca i oparta na logicznych i rzeczowych przesłankach odwołujących się do należycie ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych. Sprawuje się ją przecież według kryterium legalności, co wyłącza zbadanie względów funkcjonalności, np. fachowego porównania skuteczności rozwiązań technicznych przewidzianych w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, w raporcie oddziaływania na środowisko przedłożonym w toku ponownej oceny i zaproponowanych przez organizację ekologiczną występującą w postępowaniu na prawach strony. W efekcie musi ona doprowadzić do uznania za zgodne z prawem wyników oceny odziaływania na środowisko w przypadku, gdy zachowano szczególny tryb postępowania

w przedmiocie ocen i dokonano wszechstronnych oraz starannie udokumentowanych i uzasadnionych ustaleń.

Jak już była o tym mowa, do trybu tego należy zapewnienie udziału społeczeństwa - trzeba ten udział zapewnić przed wydaniem zarówno decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli podczas oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o ocenach), jak i postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, kończącego ocenę ponowną

(art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o ocenach). Udział ten sprowadza się przede wszystkim do składania uwag i wniosków (art. 29, art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 i art. 34 ustawy

o ocenach), które stosownie do art. 37 pkt 1 ustawy o ocenach muszą być rozpatrzone przez organ prowadzący postępowanie. W myśl art. 37 pkt 2 ustawy

o ocenach w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających

z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podaje się informacje

o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że stowarzyszenie nie skorzystało z tej możliwości, mimo że wówczas mogło przedstawić i poddać pod rozwagę organów swoje racje o bardziej technicznym, funkcjonalnym charakterze, i co za tym idzie skuteczniej podważać raport o oddziaływaniu na środowisko, który był w trakcie weryfikacji. Zwalczanie raportu po zakończeniu weryfikacji, na co również trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, jest bardziej utrudnione i wymaga właściwego udokumentowania, w tym tzw. kontrraportu, ponieważ musi zakwestionować zarazem prawidłowość specjalnego, określonego prawem trybu, w jakim weryfikacja następuje.

Wreszcie bezzasadny okazał się zarzut podnoszący naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym

i gospodarczym. Nadanie rygoru jest zatem obligatoryjne, gdy zostanie złożony uzasadniony wniosek, i – wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej – organ działa wtedy w warunkach związania, nie uznania administracyjnego. Dowodzi tego użycie w treści przytoczonego przepisu kategorycznej formuły, wedle której organ wtedy nadaje rygor, nie zaś może go nadać. Ponadto wniosek ma być uzasadniony interesem społecznym i gospodarczym. W takim interesie leży

z pewnością wskazana przez inwestora szybka realizacja przedsięwzięcia drogowego będącego fragmentem większej całości, zapewniającej sprawniejszą komunikację nie tylko krajową, ale i międzynarodową. Potrzeby związane z ochroną środowiska, mającą duże znaczenie z punktu widzenia interesu społecznego czy nawet gospodarczego, zostały zabezpieczone podczas oceny i ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez określenie rozwiązań technicznych mających zmniejszyć jego środowiskowe oddziaływanie i sprawić, by odpowiadało ono wymogom przewidzianym prawem ochrony środowiska. Dlatego względy ochrony środowiska mogłyby przemawiać przeciwko szybszej realizacji przedsięwzięcia (w wyniku nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) wtedy, gdyby wynikało to z przeprowadzonej oceny.

Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.