Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1299/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako Szef KAS) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek A. D. postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu wymienionej ze służby.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef KAS wskazał, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył A.D. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] czerwca 2017 r. A.D. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy.

Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...]Wydział [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], powódka wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zdaniem Sądu, droga sądowa w zakresie roszczenia powódki jest niedopuszczalna. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem roszczenie oparte na stosunku pracy lecz stosunku służbowym. W tym zakresie przysługuje droga administracyjna, a nie przed sądem pracy. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce wygaśnięcie stosunku służbowego, którego skutek jest równoznaczny ze zwolnieniem ze służby. W związku z powyższym Sąd orzekł o przekazaniu sprawy do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jako organu uprawnionego do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby i dalszego procedowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej, bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a.

W zażaleniu na ww. postanowienie strona zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 1, art. 6 – 8, art. 61 § 1, art. 61a § 1 i 2, art. 77 § 1, art 104 i art. 141 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem strony Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, bowiem w niniejszej sprawie żadna z przesłanek art. 61a k.p.a. nie została spełniona. Organ I instancji winien był ustalić i ocenić, czy poprzez złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej została ona zwolniona ze służby. Wszystko to można ustalić wyłącznie w trakcie postępowania administracyjnego.

Szef KAS uznając zażalenie za niezasadne rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2018 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna określona w art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ta ostatnia możliwość nie jest jednak zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jedynie została zrównana z nim w skutkach.

W analizowanym przypadku z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę.

Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a zatem ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS jako organ II instancji), należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przywołując treść art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 2 ww. ustawy, organ odwoławczy wskazał, że analiza przytoczonych przepisów wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Nadto z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustała, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości.

Złożonej skarżącej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia.

Postanowienia ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnosądowym w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub w przypadku braku przedstawienia propozycji pracy lub służby. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.), które zgodnie z ww. art. 165 ust. 3 ww. ustawy, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy o KAS. Z brzmienia wskazanych wyżej przepisów wynika, że w katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Organ podkreślił, iż granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m.in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, zdaniem Szefa KAS, słuszne jest dowodzenie, iż w tym przypadku nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne, podlegające kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej. Nie można przy tym domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a. czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz 104, Nb 3, s. 473). To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.

W sprawie z pozwu A.D. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Szef KAS za niezasadny uznał podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu w tym przypadku określone w Konstytucji prawo dostępu do sądu należy rozpatrywać przez pryzmat art. 78 ustawy zasadniczej, wskazującego na prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej a następnie sądowoadministracyjnej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marea 2000 r. sygn. akt K l/99 "Art. 78 Konstytucji określa prawa stron postępowań sądowych i administracyjnych do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ponieważ wymienione prawo do zaskarżania rozstrzygnięć dotyczy orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to już z wykładni językowej przepisu art. 78 Konstytucji wynika, iż zasada ta może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, kiedy po przeprowadzeniu konkretnego postępowania wydane zostało (lub może być wydane) jakiekolwiek orzeczenie lub decyzja administracyjna. Istotą naruszenia art. 78 konstytucji, jest zatem sytuacja, w której następczo w stosunku do wydanego orzeczenia lub decyzji administracyjnej pojawia się niemożność zaskarżenia takich rozstrzygnięć w sądowym czy administracyjnym toku instancji. (...) Określona w art. 78 Konstytucji zasada znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie prawa i wolności podlegają konkretyzacji i indywidualizacji a więc wtedy, gdy istnieje możliwość wydawania indywidualnych rozstrzygnięć prawnych (decyzji, orzeczeń itd.). Nie można więc mówić o prawie do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, gdy nie istnieją i nie mogą istnieć, ze względu na naturę powstałych stosunków prawnych, indywidualne rozstrzygnięcia, ponieważ - poza Trybunałem Konstytucyjnym - żaden sąd ani organ administracji nie ma, niezależnych od takich indywidualizujących orzeczeń kompetencji orzekania o obowiązywaniu lub nie konkretnych przepisów prawa, zwłaszcza przepisów ustawowych, ponieważ nie jest sądem nad prawem". W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to natomiast podlega zarówno kontroli instancyjnej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji, o których mowa w zażaleniu.

Postanowienie Szefa KAS z dnia [...] czerwca 2018 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 134 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w jej sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie wniosku z dnia [...] września 2017 r. i tym samym brak rozpoznania tego wniosku, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania;

2) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r., poprzez błędne przyjęcie, iż propozycja pracy nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu z służby, w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek;

3) art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia jej sprawy (do merytorycznego rozpatrzenia wniosku) i to pomimo faktu, że sąd powszechny przesłał ją do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby)

4) art. 61 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż przepisy prawa nie obligują Dyrektora Izby do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby.

Z podanych powodów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż Dyrektor Izby, a następnie Szef KAS, uchylił się od obowiązku nałożonego przez prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...], co stanowi jawne łamanie prawa oraz naruszenie konstytucyjnego uprawnienia do skarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać organ Administracji Skarbowej do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Natomiast propozycja pracy niezależnie od tego, czy jest przyjęta, czy nie zawsze wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. Skarżąca nie zgadzając się z jej zwolnieniem ze służby uważa takie działanie za niezgodne z prawem. Zgodnie z doświadczeniem, kwalifikacjami i przebiegiem służby skarżąca powinna otrzymać propozycję służby w KAS. Ta sprawa ma charakter administracyjny zarówno w wymiarze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż skarżąca otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna takiego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny.

W wyrokach NSA z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz z dnia 14 stycznia 2014 r. Sąd ten zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). W istocie o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. O istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W orzecznictwie podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176).

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi i w całości podtrzymał argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, przekazanie przez sąd powszechny do rozpatrzenia organowi administracji publicznej sprawy, w której niedopuszczalna jest droga sądowa, nie determinuje sposobu jej załatwienia. Wniosek strony (tu nazwany pozwem) powinien zostać rozpoznany w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i zgodnie z procedują administracyjną. Innymi słowy, organ administracji, któremu przekazano sprawę postanowieniem sądu staje się organem właściwym do jest rozpoznania, lecz nie jest związany sposobem załatwienia tej sprawy. Jak bowiem wynika z art. 464 § 1 k.p.c., w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych odrzucenie pozwu (odwołanie) nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. Odrzucenie pozwu (odwołania) w tych sprawach jest więc możliwe tylko wtedy, gdy żaden organ nie jest właściwy do jej rozpoznania (postanowienia SN: z dnia 23 kwietnia 1975 r. sygn. akt I PZ 11/75 – publik. OSPiKA 1975, z. 11, poz. 243 oraz z dnia 10 września 1998 r. sygn. akt II UKN 201/98 – publik. OSNAPiUS 1999, nr 19, poz. 621). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia (por. postanowienie SN z dnia 23 kwietnia 1975 r. sygn. akt I PZ 11/75 – publik. OSP 1977, z. 2, poz. 22, z glosą K. Korzana i glosą S. Prutisa i Z. Warchoła; postanowienie SN z dnia 12 lutego 1999 r. sygn. akt II UKN 668/98 – publik. OSNP 2000, nr 12, poz. 489; postanowienie SN z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt II PK 240/09 – publik. LEX nr 589975; wyrok SN z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I PK 94/12 – publik. LEX nr 1235831).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej.

W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesione przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku.

Prawidłowo też organy przyjęły, że nie można wywieść z ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948), dalej "Przepisy wprowadzające", podstawy prawnej dla istnienia obowiązku organu przedstawienia propozycji pełnienia służby oraz wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ze wskazanego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

Stosownie zaś do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustawodawca w art. 169 ust. 4 przewidział, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, przysługuje od niej środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje, że nie ma przepisu zobowiązującego dyrektora izby administracji skarbowej do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ust. 1 pkt 1 wynika, że funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia. Wówczas dotychczasowy stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dowodzi to, że ustawodawca przewidział i taką sytuację, w której funkcjonariusz celny może nie otrzymać ani propozycji służby ani zatrudnienia.

W ocenie Sądu, dyrektor izby administracji skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych (scalania organów podatkowych, celnych i organów kontroli skarbowej i tworzenia Krajowej Administracji Skarbowej) niemożliwe, nie jest wykluczone złożenie propozycji zatrudnienia bądź też niezłożenie żadnej propozycji.

Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, organ ma obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Jak wynika z art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl art. 170 ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r., to jednak taki obowiązek organu należy wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Zdaniem Sądu nie można jednak zrównać sytuacji funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia, z sytuacją funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, albo który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. Zauważyć należy, że art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających odnosi się wyłącznie do okoliczności, o których mowa w ust. 1, tj. sytuacji funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz tych, którzy odmówili przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem sytuacji funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pełnienia służby, ale otrzymał propozycję zatrudnienia i ją przyjął. Sytuacja przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia została natomiast wyraźnie uregulowana w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z jego treścią w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

Określenie "przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy" nie jest definiowane w aktach prawnych. Natomiast ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie formy jego ustania - zwolnienie ze służby następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego są enumeratywnie wymienione w Przepisach wprowadzających (art. 170 ust. 1) i ustawie o KAS (art. 182). Nie obejmują one sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Z pozostałych przepisów ustawy o KAS, a w szczególności art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2 ustawy o KAS, otrzymuje świadectwo służby. Analiza Przepisów wprowadzających wskazuje zaś, że załatwienie sprawy w formie decyzji wprost przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazana powyżej koncepcja zakładająca załatwienie sprawy w formie decyzji w odniesieniu do funkcjonariuszy, o których mowa w art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających, znajduje podstawę prawną w art. 170 ust. 3 w związku z art. 276 ust. 2 tej ustawy, który wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Przepisy te jednak stanowią wyjątek odbiegający od reguły, co znalazło wyraz w umieszczeniu ich w Przepisach wprowadzających. Ta ostatnia ustawa z natury rzeczy zawiera normy prawne regulujące zakres i czas obowiązywania (stosowania) przepisów prawnych uchylonych przez nowy akt normatywny. Rozstrzyga kwestię, która norma (nowa czy stara) znajdzie zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed uchyleniem wcześniejszej normy, a trwających nadal pod rządem nowej. Jak wskazano w projekcie uzasadnienia do ustawy konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe.

Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2005, s. 462).

Z jednoznacznego brzmienia przepisów art. 171 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających wynika, że regulacja przewidująca mechanizm następujący z mocy prawa (przekształcenie z dniem określonym w propozycji) w istocie obejmuje skutek ustania stosunku służby. Podobnie skutek ustania stosunku służby następuje w wyniku wygaśnięcia tego stosunku w trybie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Nie ma jednak podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwóch różnych zdarzeń prawnych przewidzianych w Przepisach wprowadzających jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i wygaśnięcie stosunku służby. A co za tym idzie nie ma podstaw, aby uznać, że ustanie stosunku służby w wyniku przekształcenia jest równoznaczne z wygaśnięciem tego stosunku i - z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, traktującego wygaśnięcie jak zwolnienie ze służby - należy przypisać mu formę decyzji administracyjnej. Przepisy wprowadzające ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określiły sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach funkcjonariuszy i sytuacje, których skutkiem jest wygaśnięcie stosunków służbowych. Oznacza to, że z chwilą przyjęcia propozycji pracy stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej z mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających przekształca się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Skoro hipoteza tej normy nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przyjęta oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Tym samym stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżącej został przekształcony z mocy Przepisów wprowadzających w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydanie deklaratywnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Tym samym nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Zakwestionowanie stanowiska skarżącej co do konieczności wydania w sprawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 2, art. 7,art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust.2 i art. 78 Konstytucji RP), bowiem sprawa została przez Sąd zbadana. Przyjmując przedstawioną powyżej wykładnię art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających Sąd kierował się zasadą praworządności, tzn. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami i w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.