Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 447/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 54 par 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 528/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 528/12 po rozpoznaniu skargi A. F. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Wojewoda M. uchylił decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ, polegającej na: 1. Posadowieniu wieży stalowej kratowej o wysokości 54,55 wraz z antenami, 2. Instalacji 4 szaf telekomunikacyjnych, 3. Zamontowaniu ogrodzenia, wykonaniu rowu odwadniającego oraz wewnętrznej instalacji zasilającej WLZ w miejscowości B. na działce [...] (kategoria obiektu XXIX). W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Starosta, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli było ono wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, ze zm.). W trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Starosta W. nie uzyskał stanowiska Burmistrza Miasta K. w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia, rozstrzygającego o konieczności uzyskania (lub nie) przez inwestora decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Starosta oparł się jedynie na ustaleniach inwestora, poczynionych przez projektanta, co nie jest wystarczające. Wojewoda stwierdził, że właściwej oceny inwestycji we wskazanym zakresie, w tym także oceny kumulacji pól elektromagnetycznych w środowisku, a więc zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej, powinien dokonać organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, w decyzji Starosty W. w ogóle nie wskazano liczby, typów i parametrów projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej, co stanowi poważną wadę tej decyzji, wykluczającą jej pozostawienie w obiegu prawnym. Rodzaj projektowanych anten sektorowych ma fundamentalne znaczenie dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Ponadto Wojewoda M. zwrócił uwagę, że po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 29 czerwca 2011 r., organ I instancji nie zawiadomił o wszczęciu postępowania stron. Jak wynika z akt w tym czasie organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, o obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania zostało wystawione dopiero w dniu 19 sierpnia 2011 r. Organ I instancji nie zawiadomił także o fakcie uzupełnienia materiału dowodowego stron postępowania, tylko w dniu [...] września 2011 r. wydał zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W związku ze skargą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. - Wojewoda M. dokonał ponownej analizy akt sprawy I instancji i w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. - decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tym zakresie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujące unormowania prawne nie zawierają konkretnego przepisu, który zobowiązywałby starostę, w toku postępowania prowadzonego z wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, do uzyskania uzasadnionego stanowiska organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia, rozstrzygającego o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej i ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji nie wskazano liczby, typów i parametrów projektowanych anten stacji bazowej telefonii komórkowej, jednakże dane te zawarte są w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Dalej organ wskazał, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z dnia 19 sierpnia 2011 r. umożliwiało stronom zapoznanie się z aktami sprawy i czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z wniosku o pozwolenie na budowę. Konsekwencją uwzględnienia skargi jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, a w następstwie tego ponowne rozpatrzenie sprawy z odwołania A. F. i P. F. Dalej Wojewoda M. wskazał, iż analizując ponownie przedmiotową sprawę stwierdził, że urządzenia nadawcze, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Projekt budowlany w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu w pkt 8 dotyczącym zagrożeń dla środowiska zawiera tabelaryczne zestawienie wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań anten sektorowych, tj. gęstości pola powyżej 0,1 W/m2 (wartość gęstości mocy dla pola elektromagnetycznego o częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, zgodnie z Tabelą 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), wynikających z załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę dwóch opracowań Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - opracowanych w listopadzie 2010 r. przez mgr inż. K. F. i mgr inż. K. B., zawierających zestawienie projektowanych anten i ich parametry oraz analizy rysunkowe i obliczeniowe dla projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]; odrębnie dla dwóch typów anten sektorowych pracujących w pasmach częstotliwości 900 MHz (GSM) i 2100 MHz (UMTS) umieszczonych parami w trzech azymutach: 120°, 240° i 340°. Anteny sektorowe posiadają równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP): 1419,25 W oraz 2099,23 W, zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) i lit. e) powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., miejsca dostępne dla ludności powinny znajdować się w odległościach odpowiednio: nie mniejszej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny oraz w odległości nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Analiza opracowanych kwalifikacji przedsięwzięcia wskazuje, że wymagane odległości miejsc dostępnych dla ludności są zachowane. Na podstawie danych z tych opracowań Starosta stwierdził, że dla przedmiotowej konfiguracji anten sektorowych zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. W oparciu o konfrontację wniosków z opracowania kwalifikacyjnego z wymogami przepisów prawa ochrony środowiska Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia standardy jakości środowiska, a przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Na końcu Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005 r., Nr 288, poz. 2102). Projektowana stacja usytuowana jest na terenie znajdującym się w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: R - tereny użytków rolnych (§ 33 ustaleń planu), gdzie dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej nie wymagających uzyskania zgody na wyłączenie terenów z użytkowania rolniczego. W projekcie budowlanym zawarte jest pismo Starostwa Powiatowego w W. z dnia 7 marca 2011 r. informujące, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Zatwierdzony projekt budowlany nie narusza wymagań w zakresie ochrony środowiska, z przyczyn wyżej omówionych, jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i sporządzony został przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. F., zarzucając: naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że kwalifikacji inwestycji co do wymogów posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje osoba wskazana przez inwestora, pomimo że obowiązek ten został nałożony na organ administracji publicznej (pominięto przy tym fakt, że organ właściwy stwierdził konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach); naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej, konkretnej jednostki prawnej zastosowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływa na środowisko, niesprawdzenie jaką metodą dokonywano kwalifikacji inwestycji i tym samym, czy organ przyjął jako wyznacznik kreskę narysowaną na mapie, czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego, czy podane moce oraz tilty w decyzji są maksymalne, jaka wysokość zabudowy jest dopuszczalna na danym terenie, czy linia narysowana przez inwestora faktycznie jest środkiem głównej wiązki promieniowania i jak organ to ustalił. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezbadanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ochrony środowiska oraz pominięcie okoliczności, iż inwestycja wprowadza uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny, i tym samym inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu, naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Naruszenie to polega na niewskazaniu konkretnych przepisów odrębnych na podstawie, których ustalono powyższe oraz na nieustaleniu rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego (PEM) występującego już wyjściowo w miejscu planowanej inwestycji. Zabrakło też zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych nakładających się i następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Ponadto wyliczenia nie uwzględniającej błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. Skarżąca podkreśliła, że organ stwierdzając, iż inwestycja spełnia standardy środowiskowe nie przywołał konkretnej normy prawnej, którą zastosował badając powyższe. Nie ustalił też mocy maksymalnych danej anteny oraz jej pochyleń, lecz przyjął bezkrytycznie ustalenia poczynione przez inwestora. Tymczasem aktualne orzecznictwo w sprawach pozwoleń na budowę dla stacji bazowych jest bardzo rygorystyczne i nie akceptuje decyzji z których nic nie wynika, a szczególnie takich gdzie nawet nie podaje się ilości oraz mocy anten. Ponadto, co do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji skarżąca podniosła, że inwestycja wprowadza uciążliwości na sąsiednich działkach bowiem realizacja przez inwestora planowanego przedsięwzięcia spowoduje emisję do przestrzeni ponadnormatywnego PEM. Z kolei emisja ponadnormatywnego PEM zmieni istniejące dopuszczalne poziomy substancji i energii, a zatem spowoduje zmianę jakości standardu środowiska. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego stwierdził, że organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile plan taki został uchwalony) oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego a także organu I instancji, zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem na budowę zgodne jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B., gdyż projektowana stacja usytuowana jest na terenie znajdującym się w obszarze jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem: R - tereny użytków rolnych, gdzie dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieuzasadnione. Faktycznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi B. w § 33 pkt 2f, w obszarach oznaczonych jako użytki rolne dopuszczono realizację urządzeń infrastruktury technicznej nie wymagających uzyskania zgody na wyłączenie terenów z użytkowania rolniczego. Tym niemniej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej trudno zaliczyć do kategorii o której mowa w § 33 pkt 2f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., tj. do realizacji infrastruktury technicznej. Sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. w żaden sposób nie definiuje pojęcia infrastruktury technicznej. W tej sytuacji organ winien posłużyć się definicjami zamieszczonymi w ustawach regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. II SA/Kr 1583/09, iż w przepisie art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zdefiniowano pojęcie "uzbrojenia terenu", przez które należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis stanowił zaś, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Typowe znaczenie pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej nie obejmuje, zatem innego rodzaju budowli. Definicja obiektów budowlanych i ich rodzajów zawarta jest w art. 3 pkt 1- 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Znajduje ona zastosowanie także przy wykładni postanowień planu, z uwagi na ścisły związek przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dalszym etapem inwestycyjnym, któremu one służą. Uwzględniając powyższe definicje, zarówno projektowana wieża antenowa, jaki posadowiony na fundamentach kontener stanowią budowle i są obiektami budowlanymi. Nie mieszczą się one jednak w katalogu przewidzianym w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznając skargę kasacyjną od wyżej przytoczonego wyroku, w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że inwestycję tę (stację bazową telefonii komórkowej) należy zaliczyć do obiektów budowlanych - budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który wprost wskazuje, że wolnostojące maszty antenowe stanowią budowę. Wobec powyższego inwestycja objęta wnioskiem - jako obiekt budowlany - nie może być zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż organy niewłaściwie zakwalifikowały budowę przedmiotowego obiektu jako zgodnego z zapisami planu miejscowego. Obiekt ten nie należy do kategorii infrastruktury technicznej, a zatem jego lokalizacja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.

Następnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji bezzasadnie uznał, iż decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących norm, pomimo że opis przedsięwzięcia na budowę którego udziela zgody jest ogólny, bez uwzględnienia liczby, typów i parametrów anten mocowanych do wieży. Organ odwoławczy nie wskazał wyraźnie dlaczego w decyzji wydanej w trybie autokontroli odstąpił od wyrażonego wcześniejszej (w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.) stanowiska, iż okoliczność ta przesądza o naruszeniu obowiązujących przepisów. Jedyne zdanie w uzasadnieniu decyzji jakie o tej kwestii traktuje, pozwala jedynie na domysł, iż zdaniem organu zatwierdzenie projektu budowlanego który zawiera te dane skutkuje tym, że należy przyjąć, iż decyzja udzieliła pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na której zamontowane będą anteny w liczbie i o parametrach zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zatwierdza jednocześnie projekt budowlany, natomiast samo zatwierdzenie projektu budowlanego nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowle. W obowiązującym porządku prawnym organ architektoniczno-budowlany wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdza projekt budowlany a nie jedynie zatwierdza projekt budowlany. Decyzja tego typu musi zawierać dostatecznie precyzyjne określenia wskazujące na to, jakiemu przedsięwzięciu udzielono pozwolenia na budowę, tj. jaki obiekt budowlany w ramach udzielonego pozwolenia na budowę może być realizowany. Braki w tym zakresie nie mogą być konwalidowane zapisami zatwierdzonego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej istotne, iż dane co do liczby i parametrów anten mocowanych do wieży, mają podstawowe znaczenie dla oceny, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinno poprzedzić postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podkreślił, że dane te, tj. dane dotyczące liczby i parametrów anten są podstawowymi danymi objętymi pozwoleniem na budowę. Istotą budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest bowiem montaż anten odbierających i wysyłających sygnał a nie budowa masztu, który sam w sobie ma jedynie charakter konstrukcji nośnej dla zamontowanych na nim anten. Organ nie zauważył także, iż wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy także montażu 3 anten radioliniowych, a ich szczegółowego opisu co do parametrów brak w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Zdaniem Sądu wątpliwe jest, czy postępowanie pod względem podmiotowym zostało ukształtowane prawidłowo. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło pozwolenia na budowę. Podmiotowy zakres postępowania powinien być zatem wyznaczony stosownie do zapisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Nie można jako strony tego postępowania traktować jedynie podmioty narażone na promieniowanie wytwarzane przez anteny stacji. Sama stacja bazowa jest bowiem obiektem budowlanym, który w określony sposób ingeruje w otoczenie, wprowadzając dla nieruchomości sąsiednich ograniczenia różnych rodzajów – nie tylko związanych z wytwarzanym promieniowaniem. Dlatego powinnością organów było podmiotowe ukształtowanie postępowania stosownie do zapisów art. 28 ust 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 powołanej wyżej ustawy przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż "z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 pr. bud.) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ..." . Sąd wskazał, że identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.12.2008 r., II OSK 1508/2007. Stanowisko to Sąd podzielił, wskazując, że organy administracji nie zastosowały się do tych wskazań.

W niniejszej sprawie analiza taka zdaniem Sądu nie została przeprowadzona. Organ I instancji wskazał, iż podmioty które w trakcie postępowania wnosiły o traktowanie ich jako strony prowadzonego postępowania, nie wskazały przepisu prawa materialnego, który naruszała by planowana inwestycja w związku z tym nie zostały uznane za strony postępowania. Poza tym organ nie wskazał w jaki sposób podmiotowo ukształtował postępowanie. Organ II instancji wprawdzie wskazuje właścicieli działek, których uznał za strony postępowania, ale jak wynika z uzasadnienia, za strony postępowania uznani zostali jedynie właściciele nieruchomości nad fragmentami których zlokalizowanie są obszary ponadnormatywnej gęstości pól elektromagnetycznych. Jak mowa o tym wyżej, stanowisko takie jest wadliwe, gdyż obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wprowadza rozliczne ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, które nie ogranicza się jedynie do emisji promieniowania. Sąd zwrócił także uwagę, że to nie podmioty ubiegające się o przyznanie im statusu stron danego postępowania administracyjnego są zobligowane wskazywać organowi przepisy prawa materialnego na podstawie których planowana inwestycja ogranicza zagospodarowanie ich terenu. Powinność przeprowadzenia takiej analizy leży bowiem po stronie organu.

Sąd zwrócił uwagę, że co prawda działka na którym miała być realizowana przedmiotowa inwestycja leży w obszarze użytków rolnych, ale zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest w tym obszarze realizacja budownictwa zagrodowego, a zatem ich zabudowa. Także w pobliżu działki na której miała być realizowana inwestycja są tereny oznaczone jako ML7 i MNr19, a zatem tereny zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i mieszkaniowo-letniskowej. Obowiązkiem organu było zatem wnikliwe przeanalizowanie wszelkich ograniczeń i uciążliwości jakimi planowana inwestycja mogłaby oddziaływać na działki sąsiednie i w ten sposób określić podmiotowy zakres postępowania. Bez znaczenia jest przy tym, czy sąsiednie działki są czy też nie są zabudowane. Jak bowiem zasadnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z II OSK 1485/10, kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 719/09 wskazując, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Wprawdzie orzeczenia te dotyczą rozważań na temat konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tym niemniej stanowisko w nich wyrażone można odnosić w przedmiotowo szerszym zakresie. Jak wykazano to bowiem wyżej, stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie są bowiem jedynie podmioty znajdujące się w obszarze promieniowania anten stacji (aczkolwiek jest to jeden z głównych czynników wprowadzających ograniczenia dla nieruchomości sąsiednich), ale też właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. nieruchomości, które na skutek realizacji zamierzenia mogą doznać ograniczeń co do ich przyszłego zagospodarowania lub na które przyszła inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływała. To niekorzystne oddziaływanie nie jest przy tym ograniczone do ponadnormatywnego promieniowania. Przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, możliwość zabudowy nieruchomości sąsiednich organy obowiązane są zatem uwzględniać mając na uwadze, iż inwestycja ta poza emisją promieniowania wprowadza także inne ograniczenia i uciążliwości.

Niezależnie od powyższych wskazań, Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy w trybie autokontroli zapadła z poważnym naruszeniem przepisów postępowania. Mianowicie po wcześniejszej, wydanej przez ten organ decyzji którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ten zawiesił postępowanie, na które to postanowienie zostało złożone zażalenie – nieuwzględnione przez organ odwoławczy (postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.). Postępowanie w sprawie o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia było zatem zawieszone. W tej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie autokontroli było wadliwe, a wadliwość ta mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Orzekanie w sprawie zawieszonej (bez jej wcześniejszego podjęcia) stanowi bowiem obrazę przepisów postępowania w rozumieniu formalnym ale też jest rozstrzygnięciem podjętym z naruszeniem norm o których mowa w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. Organ orzeka bowiem w sprawie, w której wszelkie podmioty zainteresowane, a więc strony ustalone przez organ oraz te podmioty, które nie są traktowane ich przez organ jako strony, ale których zdaniem powinny być tak traktowane i chciałyby bądź to wypowiedzieć się w sprawie zgromadzonego materiały dowodowego czy też zaskarżyć wydany akt do sądu (w tej sytuacji przymiot strony w tym postępowaniu podlegał by kontroli sądowej) są przekonane, że postępowanie jest zawieszone, a zatem po pierwsze, organ nie prowadzi czynnie tego postępowania, a po drugie, nie wyda w sprawie (przed jej podjęciem) decyzji kończącej postępowanie. Praktyka taka nie może być uznana za realizację zasady praworządności (naruszenia art. 7 k.p.a.), nie pogłębia zaufania do organów Państwa – a wręcz przeciwnie - zaufanie to naraża (naruszenia art. 8 k.p.a.) oraz niweczy zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (naruszenie art. 10 k.p.a.).

Za prawidłowe Sąd uznał natomiast stanowisko organu odwoławczego zawarte w decyzji wydanej w trybie autokontroli, w części w której odstąpił od poglądu, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowisko o konieczności (bądź jej braku) przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko musi zająć organ właściwy dla postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Za prawidłowy Sąd uznał także pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż obecnie obowiązujące przepisy nie pozwalają na sumowanie (kumulowanie) promieniowania anten stacji bazowej. Sąd zaznaczył przy tym, że ocenia jedynie obowiązujące w tym zakresie przepisy, nie zaś ich racjonalność czy zgodę z zasadami fizyki. W tym zakresie (o braku możliwości kumulacji promieniowania) Sąd podzielił pogląd wyrażony Przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 603/11, w którym stwierdzono, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem w kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Skoro w powołanym rozporządzeniu prawodawca posłużył się pojęciem "osi" wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Brak jest zatem podstaw do tego aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój). Błędna jest także wykładnia pojęcia "wzdłuż" wiązki, która wskazuje, że chodzi tutaj również o miejsca równoległe do tej wiązki. Racjonalna wykładnia spornych przepisów rozporządzenia prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie że chodzi tutaj tylko o miejsca, które przecinają "oś" wiązki promieniowania. Nie są również aktualne w świetle analizowanego rozporządzenia argumenty i przywołane na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych, w które odnoszą się badania ewentualnej kumulacji pól elektromagnetycznych. Sąd podkreślił, że jeżeli można było mieć w tym zakresie wątpliwości w stanie prawnym, w którym obowiązywało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r., to już obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wprost przewiduje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana jest dla pojedynczej anteny nawet w sytuacjach, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Aktualna regulacja prawna wprost wyłącza zatem konieczność badania kwestii kumulacji pól. W tym samym wyroku sąd wskazał, że nie znajduje także akceptacji zarzut braku uzyskania przez inwestora przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej odrębnego aktu administracyjnego, w którym właściwy organ dokonałby kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego oraz przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji więc zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organy lokalizacyjne są zobligowane zbadać wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydaje się także jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej decyzji. Powołany wyżej przepis nie pozwala jednak, z uwagi właśnie na wieloetapowość normatywnego trybu realizacji inwestycji, na pomijanie obowiązku badania wymogów ochrony środowiska przez którykolwiek organ. Innymi słowy, niezależnie czy rozpoczęcie robot budowlanych i realizacja inwestycji będzie wymagało jednej czy kilku następujących po sobie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, każdy z organów, prowadząc postępowanie administracyjne, jest zobowiązany zbadać wymogi związane z ochroną środowiska i ustalić, czy wnioskodawca jest zobligowany dołączyć do wniosku decyzję środowiskową. Pogląd ten Sąd w pełni podzielił. W ocenie Sądu z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały przepisy postępowania jak i prawo materialne w stopniu nakazującym ich eliminacje o obiegu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji oraz decyzji wydanej przez organ II instancji w trybie autokontroli, mimo braku naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z p.p.s.a., a w wyniku tego pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś uchylenie decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2011 r., jak również decyzji ją zmieniającej, tj. decyzji wydanej w trybie autokontroli;

3) art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. , polegające na wydaniu orzeczenia na niekorzyść Spółki, tj. z pominięciem zarzutów sformułowanych przez Spółkę w skardze z dnia 12 stycznia 2012 r. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty W. udzielającej Spółce pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, co doprowadziło, że zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie uchylił decyzję organu I instancji oraz decyzję wydaną przez organ odwoławczy w trybie autokontroli, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylającą decyzję organu I instancji, którą to decyzję WSA w Krakowie uchylił również wyrokiem;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organy wyczerpująco i wnikliwie zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w sposób prawidłowy ustaliły obszar ograniczonego oddziaływania inwestycji, a tym samym krąg stron postępowania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadziły analizy w zakresie podmiotowego ukształtowania niniejszego postępowania, podczas gdy organy wnikliwie ustaliły krąg osób, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

6) błędy w ustaleniach stanu faktycznego polegające na uznaniu, że inwestycja skarżącej nie stanowi budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie, że jest niezgodna z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności stwierdzenie przez Sąd, że decyzja organu II instancji wydana w trybie autokontroli została wydana w sposób wadliwy, gdyż orzekanie nastąpiło w sprawie zawieszonej, gdy tymczasem w dniu [...] stycznia 2012 r. Starosta W. postanowił podjąć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą WLZ, co oznacza, że Sąd błędnie uznał, że w sprawie doszło do "poważnego naruszenia przepisów postępowania", gdyż decyzja organu II instancji zapadła w sytuacji, gdy strony były przekonane, że postępowanie jest zawieszone;

8) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a przede wszystkim pozbawiające Spółkę możliwości merytorycznego rozpoznania przez właściwy organ I instancji wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co wynika z faktu pozostawienia przez Sąd w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r., która stała się niewykonalna w związku z uchyleniem przez WSA w Krakowie decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji po niej następującej;

9) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez Spółkę dowodów uzupełniających z dokumentów, które miały istotne znaczenie przy wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującymi przepisami prawa, przede wszystkim pominięcie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefon komórkowej [...].

II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, że inwestycja Spółki jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) § 33 pkt 2 lit. f uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. (zmienionym uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., zwanej dalej "m.p.z.p."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja Spółki nie mieści się w kategorii "realizacji urządzeń infrastruktury technicznej nie wymagających uzyskania zgody na wyłączenie terenów z użytkowania rolniczego");

3) art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie zalicza się do kategorii infrastruktury technicznej, pomimo wymienienia wprost w tym przepisie, że wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń telekomunikacyjnych należy do katalogu urządzeń infrastruktury technicznej;

4) art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) w związku z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) i art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez ich błędne niezastosowanie, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej;

5) art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania przez Sąd, że brak szczegółowego wymienienia w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę liczby, typów i parametrów anten mocowanych na wieży stanowi istotne naruszenie norm, pomimo iż wszystkie powyższe dane zostały wymienione i przedstawione w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę;

6) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania przez Sąd, że ustalanie obszaru ograniczonego użytkowania powinno odbywać się z uwzględnieniem potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, przy czym organy powinny dokonać analizy nie tylko w zakresie emisji promieniowania, lecz także w zakresie "innych ograniczeń i uciążliwości".

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja Wojewody M., która została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w ramach tzw. autokontroli. Niniejszy przepis stanowi samoistną podstawę wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 4 marca 2008 r., II OSK 123/07, Legalis nr 110231). Decyzja wydana w trybie autokontroli pozostaje w ścisłym związku z decyzją drugoinstancyjną uchyloną przez decyzję autokontrolną, bowiem zastępuje tą decyzję. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2011 r. Sąd pierwszej instancji natomiast uchylił zaskarżoną decyzję, a więc decyzję autokontrolną i decyzję organu pierwszej instancji, czyli decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji autokontrolnej oraz decyzji organu pierwszej instancji spowodowało nieokreślony stan prawny. W obrocie prawnym pozostała bowiem decyzja drugoinstancyjna, dotycząca nieistniejącego orzeczenia administracyjnego – decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Skutkiem uchylenia decyzji autokontrolnej jest bowiem odżycie decyzji drugoinstancyjnej, na którą została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W takim przypadku odżywa również skarga wniesiona na decyzję drugoinstancyjną. Uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi toczyć się według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 179; wyrok NSA z 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 810/10). Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł takiego skutku swojego rozstrzygnięcia i tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z. z art. 7 k.p.a. Błędnie bowiem Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania polegającego na wydaniu decyzji autokontrolnej mimo zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji po uprzednio wydanej przez organ odwoławczy decyzji, a przed wydaniem decyzji autokontrolnej. Należy mieć na uwadze, że podstawę wydania decyzji autokontrolnej stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a. i ten przepis zawiera przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji. W świetle niniejszego unormowania fakt, czy po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ prowadzący postępowanie zawiesił je, czy też nie - nie stanowi przesłanki warunkującej możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji autokontrolnej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy niewłaściwie zakwalifikowały budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jako zgodną z zapisami planu miejscowego. WSA, zajmując się tą kwestią, skupił się wyłącznie na rozważaniu czy obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę jest urządzeniem infrastruktury technicznej, gdyż § 33 pkt 2f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarach oznaczonych jako użytki rolne dopuszcza realizację urządzeń infrastruktury technicznej nie wymagających uzyskania zgody na wyłączenie terenów z użytkowania rolniczego. Oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie regulacje ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Interpretując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie art. 46 niniejszej ustawy. Stosownie do art. 46 ust. 1 wskazanej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 75 ust. 1 omawianej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Nadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Uwzględnienia wymaga również, że art. 46 ust. 1 w/w ustawy w zakresie definicji łączności publicznej odsyła do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne). Wskazać należy, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że inwestycja, stanowiąca przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wobec tego dokonując oceny jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić powołane na wstępie przepisy art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Uwzględniając powyższe uwagi należy twierdzić, że rozważania Sądu pierwszej instancji, czy zamierzenie inwestycyjne objęte w rozpoznawanej sprawie projektem budowlanym można traktować jako urządzenie infrastruktury technicznej, nie mają decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając kwestie istotne Sąd pierwszej instancji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 33 pkt 2 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.

Zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Możliwość wydania, na żądanie inwestora, odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przewiduje art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego. Zatem zasadą jest, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym staje się jej integralną częścią. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że istotną wadę decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi brak wskazania w sentencji liczby, typów i parametrów anten, które zostaną zamontowane na wieży. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygnięciem jest pozytywne ustosunkowanie się organu administracji architektoniczno-budowlanej do żądania zawartego we wniosku inwestora. Skoro projekt budowlany staje się integralną częścią decyzji go zatwierdzającej i udzielającej pozwolenia na budowę, to nie zachodzi bezwzględna konieczność zamieszczania w sentencji decyzji danych co do ilości anten i ich parametrów technicznych skoro dane te zawarte są w projekcie budowlanym, przedstawiającym całe zamierzenie budowlane (art. 33 ust. 1 Pr. bud.). Wobec tego zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy dodatkowo zauważyć, że Sąd pierwszej instancji swoich rozważań w omawianym fragmencie nie poparł wskazaniem na jakiekolwiek przepisy Prawa budowlanego, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozważania Sądu pierwszej instancji co do ukształtowania postępowania administracyjnego pod względem podmiotowym również nie zasługują na akceptację. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że WSA rozpoznawał skargę wniesioną przez osobę fizyczną, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, aby z urzędu podnosić, że w jego ocenie podmioty nie wnoszące skargi mogły zostać pominięte w postępowaniu administracyjnym. Faktycznie WSA zajął się przesłanką wznowienia postępowania polegającą na zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przesłanka ta zaś wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, bądź podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Dlatego sąd rozpoznający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw do stwierdzenia z urzędu, że podmiot który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2276/11 – CBOIS). W rozpoznawanej sprawie rozważania Sądu pierwszej instancji na temat ukształtowania zakresu podmiotowego postępowania w istocie dotyczą przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Trafny jest również, co już wyżej zaznaczono, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.