Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2262/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156§ 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego W. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: "Minister", "organ nadzoru") z [...] czerwca 2019 r., w której utrzymał w mocy pkt II własnej decyzji z [...] września 2018 r. o stwierdzeniu, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] września 1959 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...], ul. [...] zostało wydane z naruszeniem prawa.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności:

1) zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] grudnia 1950r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: [...], ul. [...] (zwane dalej: "zarządzeniem");

2) orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] września 1959r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...], ul. [...] (zwanego dalej: "orzeczeniem").

Decyzją z [...] września 2018 r. Minister: - w pkt. I - stwierdził nieważność zarządzenia i - w pkt. II - stwierdził, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W stosunku do przedsiębiorstwa nie została spełniona przewidziana w przepisach dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego [(Dz. U. RP Nr 21, poz. 67, z późn. zm.) – zwanego dalej: "dekretem"] przesłanka istnienia interesu Państwa, niezbędna do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem oraz przesłanka, jaką było uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu omawianego przedsiębiorstwa. W konsekwencji stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, Minister ustalił, że orzeczenie także wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym [(Dz. U. Nr 11, poz. 37, z późn. zm.) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."]. W ocenie organu ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności. W ocenie Ministra nieodwracalne skutki orzeczenia nacjonalizacyjnego związane są z orzeczeniem o odszkodowaniu za upaństwowioną ww. nieruchomość, albowiem orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1960 r. ustalone zostało ze strony Wojewódzkiego Zjednoczenia Przedsiębiorstw Państwowego Przemysłu Terenowego w [...] - zarządcy państwowego na rzecz P. K. odszkodowanie w wysokości 254 566 zł, z tytułu przejścia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości.

W. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt. II decyzji Ministra z [...] września 2018 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - Minister decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2018 r. w jej pkt. II.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ nadzoru na wstępie zauważył, że decyzją z [...] września 2018 r. w pkt I. stwierdzono nieważność zarządzenia. Wskazana decyzja, wobec niezaskarżenia jej w tym zakresie, stała się ostateczna.

Następnie Minister uznał, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania, prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym. W konsekwencji, orzeczenie w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa rażąco narusza art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Skarżący zaskarżając pkt II decyzji z [...] września 2018 r., zgadzając się z powyższą oceną Ministra, zakwestionował zasadność zastosowania w sprawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., tj. odstąpienie od stwierdzenia nieważności tego orzeczenia i stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny decyzji w zaskarżonej części, tj. w pkt. II, Minister stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji w tym zakresie. Organ powołując się na orzecznictwo i doktrynę przeanalizował zagadnienie odwracalności skutków prawnych orzeczenia. Podniósł, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do jego zachowania, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Decyzja wywoła wobec tego nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Minister powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 271/14) i wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12).

Minister stwierdził, że dla celów oceny skutków prawnych należy w pierwszej kolejności ustalić, czy obecnie istnieje przedmiot ww. decyzji administracyjnej, składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Skutkiem bowiem decyzji nieważnościowej może być przywrócenie stanu prawnego względem tego mienia, jakie istniało przed nacjonalizacją. Istotne jest w tym kontekście, czy możliwe jest przywrócenie własności do istniejących składników majątkowych ww. przedsiębiorstwa. Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wykazało, że jedynym obecnie istniejącym składnikiem majątkowym znacjonalizowanego przedsiębiorstwa jest nieruchomość, na której było ono zorganizowane, oznaczona aktualnie jako działka nr [...] o pow. 753 m2, objęta KW nr [...]. Inne składniki majątkowe ww. zakładu (ruchomości), tj. maszyny i urządzenia, z racji ich nietrwałego charakteru i znacznego upływu czasu (obecnie ok. 60 lat) od ich upaństwowienia za złomowane, a zatem nieistniejące. Z informacji udzielonych przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że nieruchomość, na której zlokalizowane było znacjonalizowane przedsiębiorstwo stanowi własność Skarbu Państwa. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] marca 2001 r. Syndyk Masy Upadłości Spółdzielni Pracy [...] w [...] - użytkownik tej nieruchomości sprzedał osobom fizycznym równowartość roszczeń do nakładów w postaci budynku biurowo-produkcyjnego na ww. nieruchomości.

Minister stwierdził, że dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i skutków prawnych aktu, w rozumieniu § 2 tego przepisu, nie mają znaczenia poniesione na ww. nieruchomość nakłady. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym sformułowano zasadę, że wszelkie nakłady poczynione na mieniu znacjonalizowanego przedsiębiorstwa przez aktualnych jego użytkowników podlegają rozliczeniu pomiędzy stronami lub mogą stanowić przedmiot roszczenia sądowego, nie wywołują jednak zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W ocenie organu skutki nieodwracalne orzeczenia nacjonalizacyjnego, związane są z orzeczeniem o odszkodowaniu za upaństwowioną ww. nieruchomość. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 21 grudnia 1960 r., na podstawie art. 19 ww. ustawy z 1958 r. oraz art. 14 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r . o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) ustalone zostało ze strony Wojewódzkiego Zjednoczenia Przedsiębiorstw Państwowego Przemysłu Terenowego w [...] (zarządcy państwowego) na rzecz P. K. odszkodowanie w wysokości 254 566 zł z tytułu przejścia na własność Państwa nieruchomości – gruntu o powierzchni 756,55 m² łącznie z domem jednorodzinnym, położonej w [...] przy ul. [...] uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że "nieruchomość objęta niniejszym orzeczeniem przeszła na własność Państwa łącznie z przedsiębiorstwem: [...] ul. [...] na podstawie orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...].IX.1959 r., znak: [...] wydanego w trybie i na zasadach przepisów ustawy z dnia 25.11.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Wysokość odszkodowania za grunt budowlany została ustalona przez rzeczoznawcę wojewódzkiego w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wartość domu jednorodzinnego rzeczoznawca wojewódzki ustalił na podstawie art. 8 ust. 10 wyżej cytowanej ustawy". I Minister stwierdził, że wydanie przedmiotowego aktu odszkodowawczego było bezpośrednim następstwem orzeczenia z 8 września 1959 r.

Wobec zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszących się oceny dowodów na okoliczność realizacji ww. orzeczenia odszkodowawczego Minister wskazał, że postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo, na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie organu z dokumentów zgromadzonych w sprawie (m. in. z uchwały z 16 lipca 1965 r.; z pisma z [...] listopada 1965 r. Wojewódzkiego Zjednoczenia Przedsiębiorstw Państwowego Przemysłu Terenowego skierowanego do Narodowego Banku Polskiego; z pisma z 10 listopada 1965 r. skierowanego przez Narodowy Bank Polski VII Oddział Miejski w [...] do Powszechnej Kasy Oszczędności I Oddział Miejski w [...]; pisma z [...] listopada 1965 r. Wojewódzkiego Zjednoczenia Przedsiębiorstw Państwowych Przemysłu Terenowego) wynika, że orzeczenie odszkodowawcze z [...] grudnia 1960 r. zostało wykonane. Natomiast organ pomimo szerokiej kwerendy archiwalnej w Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowym w [...], w tym w Oddziałów w [...], [...] i [...], Narodowym Banku Polskim Oddział Okręgowy w [...], nie pozyskał dokumentów księgowych dotyczących wypłaty odszkodowania, ze względu na obowiązek przechowywania tego typu dokumentów jedynie przez 5 lat. Jednakże, w ocenie organu, brak dokumentacji księgowej z lat 60-70-tych ubiegłego wieku, uwzględniając terminy brakowania dokumentów, nie może stanowić potwierdzenia niewykonania dyspozycji realizacji przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że spadkobiercy nie otrzymali żadnej korzyści majątkowej, a zatem nie doszło do bezpodstawnego wzbogacenia, o którym mowa w art. 405 kodeksu cywilnego. Na potwierdzenie wskazanej okoliczności skarżący nadesłał pismo Archiwum Państwowego w [...] z [...] października 2018 r., do niego skierowane i w jego ocenie, ostatecznie stwierdzające, że nie było żadnego wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości [...] w [...], zgodnie z orzeczeniem z [...] grudnia 1960 r. Organ odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego ww. pisma, z którego wynika, że w rejestrach spraw wywłaszczeniowych przechowywanych w zespole nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych nie stwierdzono wpisu o znaku: [...] stwierdził, że brak wskazania aktu w rejestrze "spraw wywłaszczeniowych" Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie może przesądzać o jego bycie prawnym. Minister wskazał, że mając na uwadze ww. dyspozycje wykonania orzeczenia z 1960 r. nie można uznać za wiarygodne twierdzenia wnioskodawcy, że odszkodowanie to nie mogło być zrealizowane przez spadkobierców P. K. z uwagi na potrącone kwoty na tzw. zaległości podatkowe. Organ stwierdził, że z dokumentacji archiwalnej, w tym z przywołanej przez skarżącego wynika, że kwestia zaległości wobec ZUS była przedmiotem rozliczeń pomiędzy P. K. i zarządcą państwowym, za pośrednictwem Ministerstwa Przemysłu Drobnego i Rzemiosła.

Minister podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena orzeczenia odszkodowawczego. Zaś organ dokonał oceny dokumentów związanych z przyznaniem i realizacją odszkodowania na rzecz P. K. (jego spadkobierców) w kontekście skutków prawnych orzeczenia z [...] września 1959r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zacytował obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12), w którym stwierdzono, że: "jeżeli po stronie podmiotu przyznającego korzyść majątkową - w oparciu o decyzję obarczoną wadą nieważności - nastąpiło przedawnienie roszczenia o zwrot tej korzyści, to tym samym wystąpił nieodwracalny skutek prawny tej decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności takiej decyzji, lecz - stosownie do art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - wydanie jej z naruszeniem prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że "nieważność decyzji przyznającej określoną korzyść majątkową - np. sumę pieniężną, jak w niniejszej sprawie - sprawia, że adresat tej decyzji uzyskał tę korzyść bez podstawy prawnej kosztem innej osoby, a zatem doszło do jego bezpodstawnego wzbogacenia, o którym mowa w art. 405 Kodeksu cywilnego. Nieistnienie tej podstawy prawnej miało już miejsce w momencie wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, a zatem od daty ostateczności tej decyzji i przekazania świadczenia jej adresatowi (adresatom) biegnie termin przedawnienia, nie zaś od daty wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność. Ta ostatnia ma bowiem charakter deklaratoryjny i rozstrzyga o nieważności ex tunc, a zatem o ewentualnym zaistnieniu nieważności (jej przyczynie), która miała swój początek w przeszłości i wywołuje od tamtej chwili skutki - a nie w momencie wydania decyzji nadzorczej". Kwestię tę ostatecznie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. o sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75, z glosą M. Karpiuka, LEX/el 2011). W uchwale tej SN wprost stwierdził, że "nie można (...), mimo konieczności uzyskania decyzji nadzorczej do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną, podzielić tych zapatrywań, według których czyn niedozwolony rodzący zobowiązanie do naprawienia szkody finalizuje się dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą. Jakkolwiek decyzja nadzorcza jest nieodzowna do uznania ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to taka kwalifikacja decyzji wadliwej musi być już odniesiona ze względu na skutek wsteczny decyzji nadzorczej do chwili wydania decyzji nadzorczej". Powyższe ustalenia mają odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Zastrzec należy, że wyjątki od zaprezentowanego sposobu liczenia biegu przedawnienia może, wprowadzać tylko wyraźny przepis prawa, co np. w odniesieniu do odszkodowań czynił art. 160 § 6 k.p.a. przed jego uchyleniem z dniem 1 września 2009 r. Brak podobnego przepisu szczególnego w zakresie odpowiedzialności z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia powstałego wskutek nieważnej decyzji administracyjnej potwierdza jedynie prawidłowość zaprezentowanego liczenia terminu przedawnienia, opartego na przepisach ogólnych Kodeksu cywilnego. Wymagalność roszczenia o zwrot korzyści następuje od chwili uzyskania wzbogacenia i od tego momentu liczy się bieg terminu przedawnienia roszczeń. Termin ten wynosi dziesięć lat, a jeżeli wzbogacenie związane jest z działalnością gospodarczą - trzy lata (art. 118 Kodeksu cywilnego). Skoro zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego), to należy spostrzec, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wcześniejszej rozstrzyga zarazem o tym, że roszczenie o zwrot korzyści majątkowych przyznanych decyzją nieważną było wymagalne od chwili wydania tych korzyści na mocy decyzji nieważnej. W tym kontekście wyjaśnić należy, że dniem, o którym mowa w art. 120 § 1 zdanie drugie Kodeksu cywilnego, jest pierwszy dzień po tym, gdy decyzja stała się ostateczna, gdyż od tej chwili jej wzruszenie może nastąpić w drodze postępowania nieważnościowego (podjętego tak z urzędu, jak i na wniosek stron), lecz nie wcześniejszy, niż dzień wydania świadczenia (np. przekazania sumy pieniężnej). Wówczas bowiem doszło do wzbogacenia. Zaznaczenia wymaga, że opieszałość adresata decyzji w wystąpieniu o stwierdzenie jej wadliwości nie rzutuje na bieg przedawnienia roszczeń."

Ostatecznie i w kontekście twierdzeń skarżącego, Minister wskazał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem oraz o stwierdzeniu wydania orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa z naruszeniem prawa, uprawnia następcę prawnego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa.

W tym stanie rzeczy, Minister uznał, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły skutkować uchyleniem decyzji z [...] września 2018 r. w jej pkt. II.

W. K. w skardze na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] czerwca 2019 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także uchylenie pkt II poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] września 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) art.156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że nie może być stwierdzona nieważność orzeczenia z tego względu, że orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy skutki takie nie nastąpiły, bowiem niezgodnie z prawem przejęta na własność Państwa nieruchomość pozostaje w majątku Skarbu Państwa, a tym samym jej zwrot nie nastręcza żadnych przeszkód, których nie byłby w stanie pokonać właściwy organ w drodze własnych czynności;

2) art.158 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych;

3) art. 77 i 80 k.p.a., a także art. 6 i 7 k.p.a. w takim zakresie, w jakim organ czyni ustalenia odnoszące się faktu spełnienia świadczenia odszkodowawczego przez podmiot zobowiązany do tego mocą orzeczenia z [...] grudnia 1960 r., wskutek braku wyczerpującego zebrania i oceny całokształtu w tym zakresie badanego materiału dowodowego, przy założeniu organu, że badanie tego materiału ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W motywach skargi podniesiono, że organ prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności orzeczenia, natomiast wadliwie przyjął, że zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, tj. że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W ocenie skarżącego bezpodstawnie organ uzasadnił swoje rozstrzygniecie w części stwierdzającej wydanie orzeczenia z [...] września 1959 r. z naruszeniem prawa, powołując się na argumentację dotyczącą zupełnie innej sprawy, tj. wydania orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. Według skarżącego teza, że nieodwracalne skutki prawne orzeczenia z [...] września 1959 r. miały wynikać z wydanego [...] grudnia 1960r. orzeczenia odszkodowawczego jest błędna z dwóch powodów. Po pierwsze przywołane orzeczenie odszkodowawcze, tak jak każdy akt administracyjny ma swój własny byt, a to znaczy, że ono także może podlegać kontroli w ramach choćby postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 156 k.p.a. W orzecznictwie wyraźnie zwraca się uwagę na to, że nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wywołane muszą być decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze, a jeśli nie to brak jest podstaw do wydania decyzji określonej w art. 158 § 1 k.p.a. (wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt I OSK 2082/10 i I OSK 1913/10). Po drugie, o ile samo orzeczenie o odszkodowaniu wydane przez Prezydium WRN nie jest nieodwracalnym skutkiem orzeczenia nacjonalizacyjnego, to także wypłata odszkodowania, o ile rzeczywiście by nastąpiła, również skutku takiego nie stanowi. Co do samej realizacji odszkodowania przez uprawnionego, skarżący podniósł, że w tym zakresie ustalenia organu dotknięte są istotnymi wadami i opierają się na przyjęciu założenia, któremu brak przekonujących dowodów. W ocenie skarżącego chybione jest powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12), który odnosi się do decyzji jednocześnie przejmującej własność nieruchomości i przyznającej odszkodowania, a nie jak w przedmiotowej sprawie jedynie stwierdzającej przyjście własności na rzecz Państwa. Zdaniem skarżącego dopiero stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1959 r., może otworzyć drogę do oceny nadzorczej orzeczenia odszkodowawczego i do ewentualnych ustaleń związanych z faktem czy wypłata odszkodowania rzeczywiście (realnie) nastąpiła, czy nastąpiła w całości, czy w części, skoro tak, to także czy i kto jest podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia z tytułu ewentualnego bezpodstawnego wzbogacenia. Minister Przedsiębiorczości i Technologii - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] stycznia "2010" r. (winno być: "2019") skarżący wskazał, że orzeczenie z [...] września 1959 r. nie wywołuje żadnych samodzielnych skutków prawnych, które mogłyby mieć charakter nieodwracalny. Ma charakter deklaratoryjny. Potrzeba stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia determinowana jest jedynie potrzebą usunięcia z księgi wieczystej niezgodnej z rzeczywistym stanem prawnym legitymacji tytułu własności zapisanej na Skarb Państwa. Błędnie Minister w zaskarżonej decyzji wywodzi, że przedmiotowe orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa wywołało nieodwracalne skutki prawne, za które uznaje fakt wydania orzeczenia o odszkodowaniu. Orzeczenie o odszkodowaniu zapadło w odrębnym postępowaniu. Co do wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu o nieodwracalności skutku prawnego aktu odszkodowawczego w związku z przedawnieniem roszczenia o zwrot korzyści, wynikającej z wydania aktu odszkodowawczego, skarżący podniósł, że w powołanym wyroku I OSK 1585/12 decyzja oceniana w trybie nadzoru miała charakter konstytutywny, a nie jak w niniejszej sprawie - deklaratoryjny. Ponadto, w rozpatrywanej sprawie roszczenie nie jest przedawnione, bowiem termin przedawnienia winien być, stosownie do przepisu art. 4171 § 2 k.c., liczony dopiero od pojawienia się niezbędnego do wystąpienia z takim roszczeniem prejudykatu, będącego wynikiem stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] czerwca 2019 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności dwóch aktów administracyjnych: zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] grudnia 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] września 1959 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Minister orzekając w pierwszej instancji w pkt I. stwierdził nieważność zarządzenia z [...] grudnia 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, a w pkt II stwierdził, że orzeczenie z [...] września 1959 r. w sprawie stwierdzenia przejścia przedsiębiorstwa na własność państwa zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej pkt II decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z [...] września 2018 r. w zaskarżonej części, tj. w pkt. II i decyzja ta stała się przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że kontrolowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie z [...] września 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie wskazał Minister podstawą prawną orzeczenia w sprawie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, wyznaczający kompetencję właściwego ministra do wydania orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa, w związku z art. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowił, że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ww. ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie uregulowania zawartego w art. 2 ww. ustawy. Warunkiem koniecznym zatem orzeczenia stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa jest pozostawanie w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. Natomiast stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego ma skutek od dnia jego wydania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że wobec stwierdzenia nieważności zarządzenia [...] grudnia 1950 r., tj. wyeliminowania tego aktu ze skutkiem ex tunc, brak jest materialnej przesłanki do pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie państwowym. Zaszła więc podstawa do wyeliminowania orzeczenia z [...] września 1959 r. z obrotu prawnego w trybie postępowania nieważnościowego, została wyczerpana przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sporną natomiast okazała się kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem organu, z którym nie zgadza się skarżący, zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Minister wskazał na nieodwracalne skutki prawne w sprawie ze względu na wydane następnie, w związku z orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, orzeczenie odszkodowawcze Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1960 r. (opisane w stanie spraw). Natomiast, w ocenie skarżącego orzeczenie z [...] września 1959 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, przejęta nieruchomość pozostaje w majątku Skarbu Państwa, a zatem jej zwrot jest możliwy.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale zgodnie z ww. § 2 art. 156 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli od daty doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat 10, jak również wtedy, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego (zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, publ. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211 i OSP 1993, Nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, publ. OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). Do oceny tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Również z uzasadnień uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96) oraz z 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4-7/98) wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. (sygn. OPK4-7/98) podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

O nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją można mówić, gdy skutki te nie mogą być zmienione w ramach postępowań administracyjnych. Nie każdy skutek uniemożliwia stwierdzenie nieważności danej decyzji, ale jedynie taki, który będzie miał charakter prawny i jednocześnie nieodwracalny.

W ocenie Sądu, na gruncie rozpatrywanej sprawy, okoliczność wydania odrębnego orzeczenia odszkodowawczego, nie stanowi podstawy do uznania, że w sprawie stwierdzenia przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Orzeczenie ta ma charakter deklaratoryjny – potwierdza, że określony w nim stan prawny powstał z mocy prawa. Co za tym idzie, samo w sobie nie wywołuje skutków prawnych, które mogłyby mieć charakter nieodwracalny.

W postępowaniu nadzorczym dotyczącym orzeczenia z 8 września 1959 r. istotne było ustalenie, czy przedmiotowe przedsiębiorstwo rzeczywiście przeszło na własność Państwa. Problematyka wypłaty odszkodowania odrębną decyzją, ewentualnej oceny jej wadliwości i ewentualnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a skarżącym, należy w ocenie Sądu do sfery innego postępowania. Powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12) dotyczy innej sytuacji faktycznej. W wyroku tym Sąd istotnie uznał, że wypłata odszkodowania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa – jednakże stwierdzenie Sądu odnosiło się do kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości wraz z jednoczesnym przyznaniem odszkodowania za tę nieruchomość. W takiej sytuacji rzeczywiście nieważność decyzji przyznającej określoną korzyść majątkową (odszkodowanie) sprawia, że adresat tej decyzji uzyskał tę korzyść majątkową bez podstawy prawnej. NSA stwierdził w powoływanym orzeczeniu, że nieistnienie tej podstawy prawnej miało już miejsce w momencie wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, a zatem od daty ostateczności tej decyzji i przekazania świadczenia jej adresatowi biegnie termin przedawnienia.

Należy jednak jeszcze raz podkreślić, że orzeczeniem z 8 września 1959 r. nie orzeczono o odszkodowaniu – a jedynie o stwierdzeniu przejścia przedsiębiorstwa na własność państwa. Tego typu argumentacja, jak wskazana wyżej i rozważanie istnienia przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, w ocenie Sądu, miałyby znaczenie przy ewentualnym kontrolowaniu w trybie nadzoru decyzji przyznającej odszkodowanie.

Rację ma organ wskazując, że orzeczenie z [...] grudnia 1960 r. o odszkodowaniu byłą konsekwencją wydania uprzednio orzeczenia o stwierdzeniu przejścia przedsiębiorstwa na rzecz Państwa. Jednakże Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w przypadku, gdy kontrolowany w trybie nadzoru akt był podstawą do wydania innego aktu administracyjnej, który mógł ewentualnie wywołać nieodwracalne skutki prawne, to kwestia czy skutki te są odwracalne czy też nie, może dotyczyć wyłącznie tego drugiego aktu i nie powinna być podstawą stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa, zamiast stwierdzenia nieważności tego pierwszego aktu.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w doktrynie, że: "Cecha nieodwracalności powinna być łączona nie ze wszystkimi skutkami prawnymi jakie wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, lecz tylko z tymi, które zostały przez nią wyzwolone samoistnie i bezpośrednio. [...] chodzi w tym przypadku jedynie o skutki materialnoprawne wynikające wprost z treści decyzji, a nie o inne skutki o charakterze prawnym (np. procesowoprawne), które decyzja wywołuje lub może wywołać na podstawie norm wyższego stopnia, które nie pozostają w relewantnym związku z jej treścią (np. normy określające konsekwencje prawne wydania lub wykonania decyzji). Tak sformułowane stanowisko nie budzi wątpliwości, gdyż w zgodzie z zasadą zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków prowadzi ono do zawężenia zakresu znaczeniowego pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych jako negatywnej i ekscepcyjnej przesłanki stwierdzenia nieważności (M. Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, ZNSA 2013/4/49-73).

W tej sytuacji zatem, w ocenie Sądu rozważania i ustalenia organu dotyczące wydania aktu odszkodowawczego (jego wykonania, uniemożliwienia zwrotu odszkodowania na skutek przedawnienia?, tym samym może bezpodstawnego wzbogacenia) za przejętą nieruchomość w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych tego aktu, nie mogą odnieść skutku w stosunku do ocenianego w prowadzonym postępowaniu nadzorczym orzeczenia o stwierdzeniu przejścia przedsiębiorstwa na rzecz Państwa.

Zatem, w ocenie Sądu, organ w rozpatrywanej sprawie naruszył przepisy art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. Prawidłowe są bowiem ustalenia organu dotyczące stwierdzenia, że wydanie orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] września 1959 r. rażąco naruszało art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. Natomiast wydanie w późniejszym terminie, w odrębnym postępowaniu orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość nie stanowi w niniejszej sprawie nieodwracalnego skutku prawnego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną wyżej przez Sąd ocenę prawną i wyda decyzję zgodną z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy, a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa – 17 zł.