Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 380/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na zarządzenie zmieniające zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 9 marca 2022 r. nr DID.7023.238.2021.ASK.AST w przedmiocie sporządzania pisemnego rocznego sprawozdania o sposobie zagospodarowania otrzymanej żywności zgodnie ze stanem rzeczywistym 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Skarga J. S.A. na zarządzenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 9 marca 2022 r., nr DID.7023.238.2021.ASK.AST, zmieniające zarządzenie z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 1/2022, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pracownicy Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku w okresie od 9 listopada 2021 r. do 17 grudnia 2021 r. przeprowadzili kontrolę w sklepie B. nr [...] przy ul. F. S. w Słupsku, należącym do skarżącej Spółki, której celem było zweryfikowanie stanu przestrzegania przez sprzedawców żywności i organizacje pozarządowe przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r., poz. 1645). W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie rzetelności sporządzonego sprawozdania o marnowaniu żywności za 2020 r. Organ ustalił, że Spółka skutecznie złożyła pisemne roczne sprawozdanie o marnowaniu żywności za 2020 r., obejmujące swoim zakresem 235 sklepów B., w tym sklep B. przy ul. F. S. w Słupsku. W sprawozdaniu o marnowaniu żywności całkowity koszt kampanii został podzielony proporcjonalnie do ilości zmarnowanej żywności w danym województwie. Wartość opłaty za zmarnowaną żywność została pomniejszona o koszty kampanii edukacyjno–informacyjnej, które nie przekroczyły wysokości 20% wartości opłaty. Sama opłata nie została pomniejszona o koszty związane z dystrybucją i transportem żywność. Do obliczenia wartości kosztów za kampanię Spółka przyjęła kwotę netto. Organ stwierdził, że Spółka dokonała wadliwych obliczeń, albowiem całkowity koszt kampanii został podzielony proporcjonalnie do ilości zmarnowanej żywności w danym województwie, podczas gdy, w ocenie organu, koszt ten powinien zostać podzielony względem ilości sklepów ogółem. Tym samym, organ przyjął, że Spółka dokonała błędnych wyliczeń w zakresie kwoty poniesionej na kampanię edukacyjno-informacyjną, wskazując na kwotę w wysokości 10 607,19 zł, podczas gdy prawidłowo powinna zostać wskazana kwota w wysokości 11 658,35 zł.

W konsekwencji, w dniu 10 stycznia 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku wydał, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, zarządzenie pokontrolne, na mocy którego zarządził sporządzać pisemne roczne sprawozdanie o sposobie zagospodarowania otrzymanej żywności zgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez prawidłowe wyliczenie kosztów poniesionych na kampanię edukacyjno-informacyjną w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, jednocześnie wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 28 lutego 2022 r.

W piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. skarżąca Spółka, wskazując, że zachowuje wyznaczony przez organ w zarządzeniu z dnia 10 stycznia 2022 r. termin, wyjaśniła, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązana ani uprawniona do składania sprawozdań na mocy art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, który dotyczy organizacji pozarządowych. Jednocześnie, wskazała, że złożyła sprawozdanie, jako sprzedawca żywności na podstawie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy w dniu 18 marca 2021 r. wraz z korektą z dnia 16 kwietnia 2021 r., tym samym wypełniając jej ustawowy obowiązek. Spółka stwierdziła ponadto, że dokonane przez nią wyliczenia są prawidłowe, nie zgadzając się w tym zakresie z stanowiskiem organu.

W dniu 9 marca 2022 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku, w odpowiedzi na pismo skarżącej Spółki z dnia 25 lutego 2022 r., wydał zarządzenie zmieniające zarządzenie pokontrolne z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 1/2022, w ten sposób, że zmienił podstawę prawną zarządzenia pokontrolnego z art. 7 ust. 2 na art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Jednocześnie, organ wyznaczył Spółce nowy termin przesłania informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań na dzień 15 kwietnia 2022 r.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r., zatytułowanym jako Informacja w zakresie podjętych działań dotyczących zarządzenia pokontrolnego nr 1/2022, Skarżąca poinformowała, że nie ma możliwości zastosowania się do nałożonego na nią obowiązku, którego wykonanie nie jest również możliwe ze względu na, dokonaną 9 marca 2022 r., zmianę podstawy prawnej, jak również liczne wad tego zarządzenia.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez błędne uznanie, że z jego treści wynika obowiązek sporządzania pisemnych rocznych sprawozdań o sposobie zagospodarowania otrzymanej żywności, mimo że przepis art. 8 ww. ustawy nie dotyczy wskazanego przez organ w zarządzeniu pokontrolnym obowiązku,

- art. 5 ust. 2 i 4-5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że w sprawozdaniu przy obliczaniu opłaty z tytułu marnowanej żywności należy uwzględnić koszty kampanii edukacyjno-informacyjnej oraz koszty wykonania umowy z organizacją pozarządową proporcjonalnie do liczby sklepów w danym województwie, a nie jak to uczyniła skarżąca proporcjonalnie do ilości żywności zmarnowanej w danym województwie,

- art. 5 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że koszty poniesione przez sprzedawcę żywności na prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej powinny w sprawozdaniu być wskazywane jako kwota brutto, mimo że ustawodawca w treści przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności wprost wskazuje na koszty "poniesione", co oznacza, że w przypadku podmiotów posiadających możliwość odliczenia podatku VAT chodzi o kwotę poniesioną na kampanie edukacyjno-informacyjne w wysokości netto, czyli w tej wysokości, która nie podlega odliczeniu od podatku (kwota bez VAT),

- art. 7 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070), poprzez jego błędne zastosowanie a przez to – nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzania pisemnych rocznych sprawozdań o sposobie zagospodarowania otrzymanej żywności zgodnie ze stanem rzeczywistym, mimo że skarżąca nie ma takowego obowiązku według przepisów prawa, ponieważ nie jest organizacją pozarządową, o której mowa w art. 2 pkt. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, co skutkowało: nałożeniem obowiązku niemożliwego do zrealizowania, nieprawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej w zakresie obowiązków nałożonych na skarżącą, nietrafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym, zastosowaniem przez organ wobec skarżącej obowiązku, który nie został nałożony żadną normą prawa powszechnie obowiązującego, naruszenie przez organ konstytucyjnej zasady praworządności at. 7 Konstytucji RP, podjęcie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego bez podstawy prawnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę, a także niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie jest organizacją pozarządową, a tym samym nie jest zobowiązana do składania sprawozdań o sposobie zagospodarowania otrzymanej żywności, a jedynie do złożenia rocznego sprawozdania o marnowanej żywności, co zresztą uczyniła w terminie, ponadto organ nie zweryfikował, czy skarżąca prawidłowo nie uwzględniła przy obliczaniu opłaty z tytułu marnowanej żywności kwoty brutto kosztów poniesionych na kampanie edukacyjno-informacyjne, jedynie kwotę netto.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości - w treści ustalonej zarządzeniami pokontrolnymi, datowanymi na dzień 10 stycznia 2022 r. i 9 marca 2022 r., oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że uznała, że pismo z dnia 9 marca 2022 r. stanowi nowe zarządzenie pokontrolne, konsumujące swą treścią zarządzenie pokontrolne datowane na dzień 10 stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 9 marca 2022 r., zostało wydane z oczywiście istotnym naruszeniem prawa, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze, której zarzuty, w ocenie Sądu, były całkowicie niezasadne.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać w szczególności zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w powołanym przepisie, jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli i adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej w celu wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa.

Zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

Zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, jako że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ podejmuje bowiem działania w związku z wynikami dokonanej kontroli i ich zadaniem jest przeciwdziałanie stwierdzonym nieprawidłowościom. Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd, badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 428/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 565/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, jak wskazuje się w orzecznictwie, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dlatego też, przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 360/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie a tym samym precyzyjnie wskazywać, jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego.

Takie też zarządzenie pokontrolne zostało wydane w dniu 10 stycznia 2022 r. przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku, po przeprowadzeniu kontroli w okresie od 9 listopada 2021 r. do 17 grudnia 2021 r., na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. W akcie tym zarządzono sporządzanie pisemnych rocznych sprawozdań o sposobie zagospodarowania otrzymanej żywności zgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez prawidłowe wyliczenie kosztów poniesionych na kampanię edukacyjno-informacyjną w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, jednocześnie wyznaczono skarżącej termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 28 lutego 2022 r.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest jednak zarządzenie z dnia 9 marca 2022 r., zmieniające zarządzenie pokontrolne z dnia 10 stycznia 2022 r. w zakresie podstawy prawnej zarządzenia pokontrolnego z art. 7 ust. 2 na art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, a także terminu przesłania informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań.

Sąd uznał, że również to zarządzenie zostało podjęte przez organ w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, co uzasadniało przeprowadzenie kontroli zgodności prawem tego aktu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wbrew oczekiwaniom skarżącej, brak było jednakże podstaw do poddania ocenie pierwotnego zarządzenia z dnia 10 stycznia 2022 r., jak również uznania, że doszło do wydania zarządzenia pokontrolnego o treści ustalonej zarządzeniami pokontrolnymi, datowanymi na dzień 10 stycznia 2022 r. oraz 9 marca 2022 r. Przede wszystkim bowiem zarządzenie z dnia 10 stycznia 2022 r. stanowi odrębny akt administracyjny. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zaś zasada kontroli konkretnego aktu podjętego w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej. W przypadku zaś zaskarżenia kilku aktów łącznie, zgodnie z treścią art. 57 § 3 p.p.s.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w niniejszej sprawie, jako że skarga konkretnie została wniesiona na zarządzenie z dnia 9 marca 2022 r. Co więcej, nie można uznać, że zarządzenie z dnia 10 stycznia 2022 r. stanowi akt wydany w granicach sprawy kontrolowanej sprawy administracyjnej. Z kolei, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy a jedynie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., stosuje środki przewidziane w ustawie w stosunku do innych aktów, które jednak muszą być podjęte w granicach danej sprawy. Kwestia zmiany zarządzenia stanowiła natomiast odrębny przedmiot rozstrzygnięcia. Wreszcie, przedmiot zarządzenia zmieniającego stanowiły wyłącznie dwa konkretne zagadnienia, a mianowicie podstawa prawna oraz termin realizacji zobowiązania. Nie odnosi się ono do istoty rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 10 stycznia 2022 r. Te wszystkie okoliczności nie pozwalają, zdaniem Sądu, na odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczycących wyłącznie zarządzenia z dnia 10 stycznia 2022 r.

Z tych tez względów, Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie do kontroli wyłącznie zaskarżonego zarządzenia zmieniającego z dnia 9 marca 2022 r.

W związku z tym Sąd miał na uwadze, że wynikający z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zakres kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska związany jest ściśle z ustaleniami przeprowadzonej a sprowadza się do możliwości: wydania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; wydania na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej; wszczęcia egzekucji, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten zawiera zamknięty katalog uprawnień organu. Niewątpliwie zaś przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zdaniem Sądu, ani przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ani też żaden inny przepis obowiązującego prawa, nie upoważnia organu do zmiany zarządzenia pokontrolnego, czy to z urzędu, czy na wniosek strony. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne, nie będąc decyzją, nie podlega trybom szczególnym zmiany decyzji, przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym, organ nie może w sposób dowolny zmieniać wydanych rozstrzygnięć (zarządzeń pokontrolnych), czy to na korzyść, czy też niekorzyść strony w sytuacji, gdy nie znajduje to umocowania w powszechnie obowiązującym przepisie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 485/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 146 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie, z uwagi na powyższe okoliczności i faktyczną bezzasadność skargi, Sąd odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości na podstawie art. 206 p.p.s.a.