Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1557/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: 28,, 15, 3, 6, 1, 4, 36
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153, 3, 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z. o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. oraz T. K. na uchwałę Nr XVI/282/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska- Grottgera" skargi oddala.


UZASADNIENIE

[...] sp. o.o. s. k. z siedzibą w K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 10 czerwca 2015 roku, nr XVI/282/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera". Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania:

* art. 140 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności strony skarżącej,

* art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

* art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zawarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

* art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji,

* art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

* art. 17 pkt 6-14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione odstąpienie od wprowadzenia zmian w treści planu niezbędnych w kontekście wyroków sądów administracyjnych zapadłych względem poprzedniego planu miejscowego oraz poprzez brak ponowienia niektórych czynności procedury planistycznej,

* art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych zapadłych w przedmiotowej sprawie.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących należących do niej nieruchomości oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu wskazała, że powyższa uchwała została powzięta przez organ w związku ze stwierdzeniem przez sądy administracyjne nieważności poprzedniej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LIV/814/12 z 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera". W ramach ponownie przeprowadzonej procedury planistycznej organy poprzestały jedynie na ponownym głosowaniu w sprawie nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego.

Spółka jest właścicielem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych: [...] oraz [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie, które są położone w rejonie Al. [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem: ZP.3 - tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną, ZPp.5 tereny zielenie przeznaczone pod zieleń urządzoną - publicznie dostępny park miejski. Analiza treści planu miejscowego wskazuje na to, że nieruchomość została przeznaczona pod tereny zieleni w konsekwencji czego została ona całkowicie wyłączona spod zabudowy.

Spółka od dłuższego czasu planuje na przedmiotowym terenie realizację inwestycji budowlanej. W tym celu uzyskała decyzję z [...] września 2010 roku nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, z układem drogowym, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach numer [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] oraz budowa wjazdu i infrastruktury technicznej (sieciami instalacyjnymi) na dz. nr [...], [...] obr [...] Krowodrza przy Al. [...] w Krakowie". W chwili obecnej organ prowadzi postępowanie w sprawie wygaszenia powyższej decyzji ze względu na uchwalenie planu miejscowego. Zatem wejście w życie planu miejscowego spowodowało, iż przeprowadzenie planowanej przez spółkę inwestycji nie jest możliwe, pomimo uprzedniego uzyskania odpowiedniej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaistniała sytuacja jest wynikiem naruszenia przez organ zasad sporządzenia planu miejscowego, w szczególności przekroczenia władztwa planistycznego. Organ planistyczny w trakcie procedury uchwalania planu miejscowego pominął bowiem całkowicie istotny potencjał inwestycyjny nieruchomości spółki, a także fakt wydania uprzednio decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Strona skarżąca spełniła wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Do Rady Miasta Krakowa skierowane zostało bowiem uprzednio pismo wzywające do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które do dnia złożenia skargi nie zostało uwzględnione.

Uzasadniając zarzut niezgodności uchwalonego planu ze studium strona skarżąca podniosła, że w ramach ponownie przeprowadzonej procedury planistycznej organy poprzestały jedynie na ponownym głosowaniu w sprawie nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego. W międzyczasie zmienione zostało studium obowiązujące na terenie gminy, ale analiza sprawy nie wskazuje na to, aby projekt planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą został dostosowany do postanowień "nowego" studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że zmiana studium miała gruntowny charakter. Zmieniona została nie tylko systematyka przedmiotowego opracowania, ale przede wszystkim w sposób odmienny zostały określone poszczególne warunki i parametry zabudowy jakie powinny zostać zawarte w planach miejscowych. W związku z tym w niniejszej sprawie konieczne było zaktualizowanie w ramach ponownie prowadzonej procedury planistycznej treści planu miejscowego w celu jego dostosowania do wymogów zmienionego studium. Ponadto w poprzednio obowiązującym studium, tereny objęte zakresem poprzedniego planu miejscowego znajdowały się na obszarze oznaczonym w studium symbolem UP - tereny o przeważającej funkcji usług publicznych, MU - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej oraz ZP - tereny zieleni publicznej. W nowym studium wyróżniono natomiast na tym terenie obszary oznaczone symbolami U - tereny usług, MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz ZU - tereny zieleni urządzonej. Przedmiotowa zmiana nie polegała przy tym jedynie na modyfikacji oznaczeń poszczególnych obszarów wyróżnionych w studium, lecz zakładała istotną zmianę w przeznaczeniu i dopuszczalnym zagospodarowaniu przedmiotowych obszarów. W związku z tym należy stwierdzić, że wskazane powyżej różnice powodowały konieczność dostosowania ponownie procedowanego planu miejscowego do postanowień aktualnego w dniu uchwalania planu miejscowego Studium, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Niezgodność zaskarżonego planu miejscowego z obowiązującym obecnie studium dotyczy – w ocenie strony skarżącej - również innych terenów. Zgodnie ze studium dla terenów zieleni urządzonej w jednostce strukturalnej Łobzów ustalono powierzchnię biologicznie czynną na poziomie min. 90%. Tymczasem dla terenu ZP.1 (podobnie jak w przypadku terenu ZP.2) w planie miejscowym ustalono powierzchnię biologicznie czynną na poziomie 80%. Dotyczy to również innych terenów tj. części terenów ZPp, ZPo oraz ZPs. Zachodząca niezgodność pomiędzy powyższymi opracowaniami została już dostrzeżona i stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 320/13). Niezgodność dostrzeżona przez sąd dotyczyła terenów określonych w planie miejscowym symbolem KP.1 oraz KP.2. Także przedmiotowa okoliczność nie została uwzględniona przez organ planistyczny w ramach uchwalania zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca wskazała, że w przepisie § 7 planu miejscowego zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości. W zaskarżonej uchwale nie zostały zawarte wszystkie wskaźniki i parametry jakie zgodnie z treścią § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, powinny być ustalone w zakresie scaleń i podziałów nieruchomości. Zaskarżony plan miejscowy nie określa minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które jak wynika z powyższego przepisu rozporządzenia, powinny zostać w planie miejscowy zawarte. Brak określenia powyższego parametru dotyczącego scaleń i podziałów działek został uznany za naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 320/13), utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt: II OSK 2635/13).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia organ wskazał, że plan miejscowy nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Wymagane przepisami ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to wprost z treści przepisu § 4 rozporządzenia. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. Ponadto parametry dróg powinny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi wchodzą w skład drogi. Takich zapisów brak jest jednak w treści planu miejscowego. Strona skarżąca przytoczyła wyroki w których okoliczność braku wyznaczenia jednoznacznych parametrów dróg publicznych była przyczyną stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieważności planu miejscowego.

Ponadto, podobnie jak w przypadku sposobu określenia warunków i zasad scaleń i podziałów nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", także sposób określenia w tym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji został zakwestionowany przez sądy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie. Zatem organ planistyczny ponownie uchwalając plan miejscowy dla obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", całkowicie zignorował stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w ramach postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 6-14 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca wyjaśniła, że po prawomocnym stwierdzeniu nieważności poprzedniego planu miejscowego, organ planistyczny powtórzył jedynie czynności rozpatrzenia przez Radę Miasta Krakowa uwag zgłoszonych poprzednio do projektu planu miejscowego, poprzez indywidualne głosowanie. Zdaniem skarżącej należało dokonać głębszej ingerencji w treść planu miejscowego w celu jego dostosowania do stanowiska wyrażonego przez sądy administracyjne, które stwierdziły nieważność poprzedniego planu miejscowego, oraz w celu jego dostosowania do postanowień nowego studium. Zatem organ naruszył przepisy regulujące procedurę uchwalania planu miejscowego poprzez odstąpienie od dokonania niezbędnych modyfikacji treści planu miejscowego oraz od ponowienia niektórych koniecznych w sprawie czynności takich jak opiniowanie i uzgadnianie zmienionej treści projektu planu miejscowego oraz jego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wyjaśniła, że stwierdzając nieważność poprzedniego planu miejscowego zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny zawarły w wydanych wyrokach własną ocenę prawną dotyczącą niektórych postanowień planu miejscowego oraz czynności planistycznych przeprowadzonych przez organ. Tym samym, organ planistyczny był związany przedmiotową oceną dokonaną przez sądy administracyjne. Tymczasem praktycznie pominął on stanowisko sądów administracyjnych, koncentrując się jedynie na aspekcie dotyczącym indywidualnego głosowania nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu miejscowego. Organ nie uwzględnił w jakimkolwiek zakresie oceny prawnej sądów dotyczącej niezgodności ze studium planu miejscowego, błędnego określenia parametrów dróg oraz zasad przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, czy też błędów co do oznaczeń pomników przyrody lub obiektów zabytkowych.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 10 czerwca 2015 r., nr XVI/282/15, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera" wniósł również T. K. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. zasady sporządzania planu określonej w art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku ustalenia parametrów drogi w części tekstowej planu i odesłanie w tym zakresie do rysunku planu, podczas gdy określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury wraz z ich parametrami powinno znajdować się w części tekstowej planu, a nie tylko w części graficznej, która jako rysunek nie spełnia wymogów normy prawnej i w procesie stosowania prawa może być uwzględniona tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisana" w części tekstowej planu;

2. zasady sporządzania planu określonej w art. 15 ust. 2 pkt. 8 upup w zw. z § 4 pkt. 8 rozp. ws. wymaganego zakresu projektu mpzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jedynie częściowym określeniu w planie zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości z uwagi na brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, podczas gdy jest to obligatoryjny element planu;

3. art. 9 ust. 4 upup poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w częściowej sprzeczności rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami obowiązującego studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (uchwalone uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r., zmienione uchwałą Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r.), podczas gdy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

4. § 8 ust. 2 rozp. ws. wymaganego zakresu projektu mpzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w częściowym braku zgodności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu, podczas gdy na rysunku należy stosować nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu miejscowego;

5. art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernym, niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu uprawnień skarżącego wynikających z prawa własności nieruchomości skarżącego, w szczególności pozbawieniu go możliwości zabudowy działek nr [...] i [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania:

6. art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, podczas gdy ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenu są w części sprzeczne z ustaleniami studium, a wobec tego plan nie powinien zostać uchwalony;

7. art. 153 ppsa poprzez nieuwzględnienie przez Radę Miasta Krakowa oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 320/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt: II OSK 2635/13, dotyczących stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października 2012 r. nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", podczas gdy ocena prawna i wskazania co do

dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a zatem organ ponownie prowadząc postępowanie w sprawie uchwalenia planu, obowiązany jest je uwzględnić.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do niego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek nr [...] i [...], obr. [...] Krowodrza w Krakowie. Pismem z 10 lutego 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 24 października 2012 r. nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera", żądając stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Wcześniej ww. działki nr [...] i [...] nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawomocnym wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 320/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając za zasadne zarzuty skarżącego. Pomimo to, Rada Miasta Krakowa w dniu 10 czerwca 2015 r. ponownie podjęła Uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" (uchwała nr XVl/282/15), który obejmuje ww. działki stanowiące własność skarżącego, powielając błędy i naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, którymi obarczona była uchwała z 24 października 2012 r. nr LIX/814/12, a które stanowiły przyczynę stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Organ w przeważającej mierze nie uwzględnił oceny prawnej i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, zasadne zdaniem skarżącego, będzie podniesienie m. in. analogicznych zarzutów, jak w stosunku do poprzedniej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", której nieważność stwierdzono.

Skarżący zaznaczył, że w dniu 23 grudnia 2015 r. wystosował do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego podjęciem przez Radę Miasta Krakowa uchwały z 10 czerwca 2015 r., nr XVI/282/15. Rada Miasta Krakowa nie ustosunkowała się jednak do wezwania.

Przechodząc do omówienia podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że brak ustalenia parametrów drogi w części tekstowej planu i odesłanie w tym zakresie do rysunku planu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, które zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa powinno skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Ponadto wbrew wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp i § 4 pkt. 8 rozp. ws. wymaganego zakresu projektu mpzp w treści uchwały (§ 7) określono jedynie dwa z obligatoryjnych parametrów w odniesieniu do warunków scalania i podziału. Nie określono w ogóle minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Tożsame uchybienia zostały wytknięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 czerwca 2013 r. Mimo to zostało one powielone w nowym planie. Zdaniem skarżącego świadczy to o naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dalej skarżący podniósł, że Rada Miasta Krakowa ponownie uchwaliła plan, którego postanowienia są w części niezgodne z ustaleniami studium. Zaskarżona uchwała narusza postanowienia studium dotyczące terenów zieleni urządzonej (ZU) w następujący sposób:

1) na rysunku planu obszar oznaczony symbolem "U.2 – teren zabudowy usługowej przeznaczony pod usługi" został w części utworzony na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZU, a częściowo na obszarze MW, podczas gdy na terenach ZU jedynie jako funkcja dopuszczalna została wprowadzona możliwość obudowy realizowanej jako terenowe obiekty sportowe oraz obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie. W związku z powyższym, przeznaczenie w planie powyższego terenu pod usługi jest sprzeczne z ustaleniami studium, które dopuszcza zabudowę jedynie w bardzo wąskim zakresie w celu obsługi terenów zielonych;

2) obszar oznaczony na rysunku planu jako "US.1 - teren zabudowy usługowej przeznaczony pod usługi sportu i rekreacji, stadion, boiska i bieżnie, trybuny, budowle ziemne" w znacznej części leży na terenach oznaczonych w studium jako ZU, na którym możliwość zabudowy według postanowień studium była ściśle określona i ograniczona. Tymczasem zgodnie z § 17 ust 2 pkt 2 i 3 uchwały, na terenie US.1 dopuszcza się lokalizację usług także innych niż usługi sportu i rekreacji, stadion, boiska i bieżnie, trybuny, budowle ziemne. Ponadto w § 17 ust. 5 pkt 1 uchwały określono dla tego terenu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego jedynie na poziomie 40 %, co jest sprzeczne z postanowieniami studium, gdyż zgodnie z Tomem III studium "Wytyczne do planów miejscowych", powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) w jednostce nr 7 - Łobzów (str. 48) powinna wynosić minimum 90%, a dopuszczalne odstępstwo od tego parametru, gdy istniejące zainwestowanie nie pozwala na spełnienie ustalonego w jednostce wskaźnika to 20% (str. 51), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien zatem zostać określony na minimum 70%:

3) część terenu oznaczona na rysunku planu symbolem "UP.1 - teren zabudowy usługowej przeznaczony pod istniejący kościół i obiekty z nim związane, w tym zamieszkania zbiorowego" leży na terenie oznaczonym w studium symbolem ZU, na którym - jak wskazano w pkt 1 powyżej - możliwość zabudowy według postanowień studium była ściśle określona i ograniczona, przy czym zabudowa mieszkaniowa w ogóle nie była dopuszczalna. W § 19 ust. 2 pkt 3 uchwały wskazano natomiast na dopuszczalność lokalizacji na tym terenie wolnostojących budynków garażowych i gospodarczych, czy też miejsc do parkowania w obrębie określonej na rysunku planu strefy dopuszczonych miejsc do parkowania, co jest sprzeczne z ustaleniami studium. Ponadto, tak samo, jak w przypadku terenu opisanego w pkt 2 powyżej, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla tego terenu określono na minimum 40%, podczas gdy zgodnie z Tomem III studium "Wytyczne do planów miejscowych", powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) w jednostce nr 7 - Łobzów (str. 48) powinna wynosić minimum 90%, a dopuszczalne odstępstwo od tego parametru, gdy istniejące zainwestowanie nie pozwala na spełnienie ustalonego w jednostce wskaźnika to 20% (str. 51), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien zatem zostać określony na minimum 70%:

4) tereny oznaczone na rysunku planu jako KP.1 i KP.2 zostały wyznaczone na obszarze oznaczonym w studium symbolem ZU, na którym nie przewidywano budowy parkingów. Obecnie tereny te są tylko w części zajęte pod parkingi, wobec tego brak było podstaw dla zmiany przeznaczenia tych terenów w całości. Ponadto, w § 24 ust. 2 uchwały dla terenu KP.1 ustalono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie zaledwie 5%, a dla terenu KP.2 - 40%, podczas gdy zgodnie z Tomem 111 studium "Wytyczne do planów miejscowych", powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) w jednostce nr 7 - Łobzów (str. 48) powinna wynosić minimum 90%, a dopuszczalne odstępstwo od tego parametru, gdy istniejące zainwestowanie nie pozwala na spełnienie ustalonego w jednostce wskaźnika to 20% (str. 51), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien zatem zostać określony na minimum 70%. W § 24 ust. 2 pkt 3uchwały wprowadzono natomiast zakaz lokalizacji na powyższych terenach wiat, altan i oranżerii, podczas gdy w studium budowę takich obiektów dopuszczano w ramach funkcji dopuszczalnej.

Zasygnalizowane rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium a planem i ich charakter, naruszają zatem ustalenia studium, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.

Skarżący podkreślił, że tereny oznaczone obecnie w studium symbolem ZU są tożsame z terenami oznaczonymi przed zmianą studium w lipcu 2014 r. symbolem ZP (zieleń publiczna), zatem aktualna pozostaje w tym zakresie ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarta w powoływanym już wyżej wyroku.

Uzasadniając zarzut braku zgodności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu skarżący wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 9 ust. 4 uchwały na rysunku planu wskazano pomniki przyrody ustanowione uchwałą Nr LX/783/08 Rady Miasta Krakowa z 17 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2009 r. Nr 33 poz, 220) - dwa wiązy szypułkowe rosnące na dz. nr [...] obr. [...] Krowodrza. Tymczasem w obrębie [...] nie ma w ogóle działki nr [...]. Działka taka znajduje się natomiast w obrębie [...]. W związku z powyższym niejednoznaczne jest, gdzie znajdują ww. pomniki przyrody.

Po drugie, stosownie do treści § 10 ust. 1 pkt. 1 uchwały w obszarze planu znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków, dla których obowiązują przepisy odrębne dotyczące ochrony zabytków: 1) dwór "Modrzejówka" i teren dawnego osiedla robotniczego w granicy działki nr [...] obr. [...] Krowodrza - nr rejestru A-1113, 18.01.2000 r. Wymieniony wyżej dwór znajduje się natomiast na działce nr [...], a nie na działce nr [...].

Po trzecie, w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazano, że zespół pałacowo-parkowy znajduje się w granicy działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] Krowodrza - nr rejestru A-127 i A-645, 18.11.1983 r. W części graficznej działka nr [...] nie jest natomiast oznaczona jako część zespołu pałacowo-parkowego. Powoduje to niemożność oceny, czy jest ona objęta ochroną wymienioną w § 10 ust. 1 uchwały, czy też nie. Tym samym powstają wątpliwości, jakie regulacje prawne stosować do tej działki. Zastrzeżenia odnośnie powyższego miał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 czerwca 2013 r.

Należy również wskazać, że tego rodzaju nieprawidłowości budzą wątpliwości, czy plan został sporządzony w oparciu o aktualne mapy ewidencyjne.

Zdaniem skarżącego, organ przekroczył granice władztwa planistycznego naruszając art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 upzp poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym, a także: zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i prawo własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia

1964 r. Kodeks cywilny, tj. Dz.U.2014.121 ze zm.).

W planie tereny działek nr [...] i [...] w obr. [...] Krowodrza zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną (ZP.6). Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) uchwały, wskaźnik terenu biologicznie czynnego na tym obszarze nie może być mniejszy niż 90%. Ponadto, wyłączona jest możliwość zabudowy, lokalizacji dojazdów niewyznaczonych w planie, a nawet możliwość lokalizacji wiat, altan i oranżerii (§ 14 ust. 2 pkt 3 uchwały). Wobec tego, uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności nieruchomości zostały znacząco ograniczone, w szczególności pozbawiono go możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek nr [...] i [...], obr. [...] Krowodrza, podczas gdy dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy tego terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pt.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] Krowodrza i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Krowodrza przy ul. R. i M. w Krakowie".

Skarżący zauważył przy tym, że sąsiednie działki nr [...] oraz [...] są zabudowane. Brak jest zatem podstaw do tak znacznego ograniczenia prawa własności skarżącego, który wnosił uwagi w tym zakresie zarówno do projektu planu miejscowego, jak i do zmiany studium. Mimo powyższego, organ nie uwzględnił w żaden sposób stanowiska skarżącego, przeznaczając ww. działki nr [...] i [...] w całości pod zieleń urządzoną, nie wskazując przy tym, jakie wartości w ten sposób miały być chronione i nie wykazując, czy faktycznie cała nieruchomość wymaga takiego przeznaczenia w celu ochrony interesu publicznego. Zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczania praw obywateli, dopuszczalna powinna być zabudowa przynajmniej części działek nr [...] i [...]. Przemawia za tym również treść studium, w którym w funkcji dopuszczalnej terenów zieleni urządzonej przewidziana została zabudowa o określonym charakterze. Określenie przeznaczenia terenu w powyższy sposób, tj. wyłączając możliwość jakiejkolwiek zabudowy działek należących do skarżącego, jest daleko idącą ingerencją organu w możliwość korzystania z nieruchomości i wykonywania prawa własności przez skarżącego, co nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art 1 ust 1 i 2 upzp, a także pomija zupełnie ochronę interesu indywidualnego skarżącego. W szczególności tak znaczne ograniczenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek należących do Skarżącego stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skarg.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze [...] sp. z o.o. sp. k. w K. organ podał, że teren działki nr [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie został przeznaczony pod zieleń urządzoną (ZP.3) z dopuszczeniem lokalizacji elementów niezbędnych dla urządzenia i funkcjonowania terenu, takich jak: oświetlenie, obiekty małej architektury, a także sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, dojść pieszych (por. § 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit a ustaleń planu miejscowego). Natomiast teren działki nr [...] został przeznaczony pod zieleń urządzoną -publicznie dostępny park miejski (por. § 13 ust. ustaleń planu miejscowego). Tak ustalone przeznaczenie jest zgodne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla ww. obszaru Miasta, bowiem dla terenu nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie, w dokumencie polityki planistycznej gminy wskazano kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni urządzonej (ZU). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalają podstawową zasadę zgodności aktów z zakresu planowania przestrzennego, uchwalanych przez radę gminy. W oparciu o ustalenia dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie podlega ocenie przez radę gminy w zakresie zachowania wymogu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w oparciu o uchwałę Nr XII/127/11 Rady Miasta Krakowa z 13 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", Prezydent Miasta Krakowa sporządził projekt planu miejscowego dla części obszaru dzielnicy Krowodrza, położonej w rejonie byłego koryta Młynówki Królewskiej. Dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera", w Studium przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K1" Studiu).

Ocena zgodności planu miejscowego z zapisami studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenów nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne. Przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem zapisów zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Kształtowanie przestrzeni i zagospodarowywanie terenu odbywa się w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a w przypadku jego braku, w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa odmienne wymogi, które należy spełnić w toku sporządzania obu aktów planistycznych. Inne są przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie, a zgodnie z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwołał się do treści art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z gruntu przez właściciela. Zmiana lub ustalenie zakresu korzystania z nieruchomości poprzez ustalenie jego przeznaczenia w miejscowym planie jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości - a ściślej przewidzianej przez ustawę możliwości dookreślenia i sprecyzowania zakresu przysługujących właścicielowi uprawnień do przedmiotu swojej własności.

Podnoszone przez stronę skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zdaniem organu, nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy - jako immanentnego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Strona skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Ustawodawca przyznał gminie "władztwo planistyczne" w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planie miejscowym są wynikiem realizowania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zbioru odpowiednich przepisów prawa.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 16 stycznia 2015 r., ponownie przeanalizowano zapisy projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 roku w sprawie zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa). Przeprowadzona analiza wykazała, że zapisy projektu planu miejscowego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" są zgodne z aktualizowanymi zapisami Studium. Zapisy zmienionego Studium dopuściły by w jednostce urbanistycznej nr 7 "Łobzów", w przypadku terenów zainwestowanych, ustalony w Studium wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 90 % obniżyć o 20 %. W oparciu o ten zapis został ustalony wskaźnik dla terenu ZP.1 w wysokości 80 %, uwzględniający fakt zainwestowania terenu parkingiem. Również zapisy zaktualizowanego Studium przewidują możliwość ustalenia przeznaczenia terenu zgodnie z aktualnym stanem użytkowania terenu. W konsekwencji, istniejące parkingi w trenach KP.1 i KP.2, stanowiły o wyborze rodzaju przeznaczenia dla ww. obszarów. Strona skarżąca, podnosząc zarzut niezgodności planu miejscowego z zapisami Studium, ograniczyła porównanie planu miejscowego jedynie z wybranymi zapisami Studium, podczas gdy ocena zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium winna zostać dokonana w kontekście wszystkich ustaleń Studium, obowiązujących dla danego terenu.

W ocenie organu, w sposób prawidłowy zostały ustalone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Przyjęte w planie miejscowym parametry i wskaźniki w sposób kompletny, z uwagi na uwarunkowania faktyczne występujące w obszarze planu, tj. przed wszystkim objęcie ustaleniami planistycznymi w wielu przypadkach jedynie części powierzchni działki, regulują kwestię dokonywania scalania i podziału nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego. Ponadto należy mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" obejmuje obszar Miasta, który prawie w całości został zagospodarowany zgodnie z wytycznymi polityki planistycznej gminy. W związku z tym, ewentualne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie scaleń i podziału nieruchomości, nie powinno skutkować odmiennym sposobem ukształtowania granic działek ewidencyjnych, niż aktualny stan granic ewidencyjnych.

Także układ drogowo-uliczny w obszarze objętym ustaleniami planu, zdaniem organu, został zrealizowany. Zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyznaczony parametr układu drogowego w postaci klasyfikacji dróg ze względu na klasę drogi, a ponadto został wskazany parametr układu drogowego w postaci określenia ilości jezdni i poszczególnych pasów przypadających na daną jezdnię. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, okoliczność, że w obszarze planu układ drogowy został zrealizowany, wyklucza możliwość jego przebudowy lub modernizacji. Bowiem w takiej sytuacji, ustalenia planu przewidują jedynie możliwość remontu układu drogowego lub jego bieżącej konserwacji. Roboty budowlane, polegające na "przebudowie" wiążą się z koniecznością zmiany parametrów technicznych lub użytkowych drogi. W przypadku zrealizowanego układu komunikacyjnego, taka zmiana skutkowałaby bądź zmianą klasy drogi, bądź zmianą ilości jezdni lub pasów ruchu. A w konsekwencji taka zmiana byłaby niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Niemniej prowadzenie robót budowlanych przy budowie (rozbudowie) dróg może zostać zrealizowane, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie decyzji - zgody na realizację inwestycji drogowej, bowiem taki tryb realizowania inwestycji drogowej, wyklucza możliwość stosowania przepisów planu miejscowego. W konsekwencji, nie można mówić o wadliwości planu, jeżeli inwestycja drogowa powstanie poza ustaleniami planistycznymi, pomimo, że sama inwestycja lub jej fragment znajduje się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego.

Również zarzut nieponowienia czynności proceduralnych organ uznał za nieuzasadniony. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia

2015 roku, organ sporządzający projekt planu ponowił jedynie te czynności planistyczne, które w ocenie sądów administracyjnych zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądów administracyjnych, takim błędem proceduralnym było wadliwe rozpatrzenie uwag przez Radę Miasta Krakowa. Natomiast sądy administracyjne nie dopatrzyły się naruszenia przepisów dotyczących sporządzania projektu planu miejscowego w pozostałym zakresie. W konsekwencji, Prezydent Miasta Krakowa ponowił jedynie czynności proceduralne w zakresie opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego, w części dotyczącej uzupełnienia dokumentacji planistycznej o stanowisko organów administracji geologicznej i organów ochrony środowiska, wśród których nastąpiła zmiana kompetencji. Natomiast przeprowadzona analiza zgodności planu miejscowego z ustaleniami zaktualizowanego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wykazała, że ustalenia projektu planu są zgodne z zapisami Studium. W związku z tym nie zaszła potrzeba wprowadzenia zmian do tekstu projektu planu. W konsekwencji brak był podstaw do dokonywania ponownych uzgodnień oraz do ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Prezydent podkreślił na koniec, że organy planistyczny gminy uwzględniły wytyczne zawarte w wyrokach sądów z 28 czerwca 2013 roku oraz z 16 stycznia 2015 roku w zakresie, w jakim sądy administracyjne wskazały na konieczność podjęcia dalszego postępowania. W związku z aktualizacją Studium, organy planistyczne gminy nie były związane ocenami sądów administracyjnych, w zakresie zgodności uchwały z 24 października 2012 r. o planie miejscowym z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, aktualnymi w dacie 24 października 2012 roku. W związku z powyższym, również zarzut naruszenia przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesionych przez T. K. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że teren działek nr [...] i [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie został przeznaczony pod zieleń urządzoną (ZP.6) z dopuszczeniem lokalizacji elementów niezbędnych dla urządzenia i funkcjonowania terenu, takich jak: oświetlenie, obiekty małej architektury, a także sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, dojść pieszych (§ 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit a ustaleń planu miejscowego). Tak ustalone przeznaczenie jest zgodne z wytycznymi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla ww. obszaru Miasta, bowiem dla terenu nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie, w dokumencie polityki planistycznej gminy wskazano kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni urządzonej (ZU). Organ wyjaśnił, że kształtowanie przestrzeni i zagospodarowywanie terenu odbywa się w oparciu o ustalenia planu miejscowego, a w przypadku jego braku, w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa odmienne wymogi, które należy spełnić w toku sporządzania obu aktów planistycznych. Zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Organ odwołał się do pojęcia władztwa planistycznego. Odnosząc się do argumentów dotyczących uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, organ wyjaśnił, że wydanie takiego rozstrzygnięcia nie stanowi przesłanki do ukształtowania ustaleń planistycznych w sposób odmienny, niż wynikający z zapisów studium. A sporządzenie planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, czyli w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może stanowić o naruszeniu w sposób nieuprawniony prawa własności.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2015 r., ponownie przeanalizowano zapisy projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Przeprowadzona analiza wykazała, że zapisy projektu planu miejscowego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" są zgodne z aktualizowanymi zapisami studium.

Przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami U.2 (pod zabudowę usługową) jest zgodnie z ustaleniami studium, ponieważ w dokumencie polityki planistycznej gminy, dla tego obszaru Miasta został ustalony kierunek zagospodarowania pod Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), w ramach których można wydzielić tereny pod realizację funkcji dopuszczalnej pod usługi, co też ze względu na aktualny stan zagospodarowania terenu U.2 zostało uwzględnione w planie miejscowym.

Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem US.1 (pod zabudowę usługową - usługi sportu i rekreacji, stadion, boiska i bieżnie, trybuny, budowle ziemne) zgodne jest z zapisami studium, w którym teren ten objęty jest kierunkami zagospodarowania pod Tereny zieleni urządzonej (ZU) i Tereny usług (U) oraz wyznaczone zostało - zgodnie z zawartymi w studium ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych - na zasadach i warunkach uzgodnionych z właściwym organem ochrony zabytków, gdyż teren ten wpisany jest do rejestru zabytków (studium TOM III 1.2.14; Uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2012 r. znak: [...]).

Wyznaczenie terenu UP.1 (pod istniejący kościół i obiekty z nim związane, w tym zamieszkania zbiorowego) zgodne jest ze studium, w którym tereny te objęte są kierunkami zagospodarowania pod Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz pod Tereny zieleni urządzonej (ZU), gdyż fragment terenu UP.1, znajdujący się w studium w Terenach zieleni urządzonej (ZU), w planie miejscowym znajduje się poza wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla terenu UP.1 określony został zgodnie z zawartymi w studium ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych tj. zgodnie ze stanem faktycznym (studium TOM III 1.2.20);

Przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami KP.1 i KP.2 (pod parking)

zgodne jest z zawartymi w studium ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych tj. zgodne jest z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów (studium TOM III 1.2.11). Natomiast wskaźniki terenu biologicznie czynnego dla terenów KP.1 i KP.2 określone zostały zgodnie z zawartymi w studium ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych tj. zgodnie ze stanem faktycznym (studium TOM III 1.2.20). Należy wskazać, że zapisy zmienionego studium dopuściły, by w jednostce urbanistycznej nr 7 "Łobzów", w przypadku terenów zainwestowanych, ustalony w studium wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 90 % obniżyć o 20 %. W oparciu o ten zapis został ustalony wskaźnik dla terenu ZP.1 w wysokości 80 %, uwzględniający fakt zainwestowania terenu parkingiem. Również zapisy zaktualizowanego studium przewidują możliwość ustalenia przeznaczenia terenu zgodnie z aktualnym stanem użytkowania terenu. W konsekwencji, istniejące parkingi w trenach KP.1 i KP.2, stanowiły o wyborze rodzaju przeznaczenia dla ww. obszarów.

Strona skarżąca, podnosząc zarzut niezgodności planu miejscowego z zapisami studium, ograniczyła porównanie planu miejscowego jedynie z wybranymi zapisami studium, podczas gdy ocena zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium winna zostać dokonana w kontekście wszystkich ustaleń studium, obowiązujących dla danego terenu.

W związku z powyższym, zarzut niezgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa należy uznać za bezpodstawny.

W ocenie organu, w sposób prawidłowy zostały ustalone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Przyjęte w planie miejscowym parametry i wskaźniki w sposób kompletny, z uwagi na uwarunkowania faktyczne występujące w obszarze planu, tj. przede wszystkim objęcie ustaleniami planistycznymi w wielu przypadkach jedynie części powierzchni działki, regulują kwestię dokonywania scalania i podziału nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego. Ponadto należy mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska -Grottgera" obejmuje obszar Miasta, który prawie w całości został zagospodarowany zgodnie z wytycznymi polityki planistycznej gminy. W związku z tym, ewentualne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie scaleń i podziału nieruchomości, nie powinno skutkować odmiennym sposobem ukształtowania granic działek ewidencyjnych, niż aktualny stan granic ewidencyjnych.

Dalej organ wskazał, że układ drogowo-uliczny w obszarze objętym ustaleniami planu został zrealizowany. W związku z tym, zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyznaczony parametr układu drogowego w postaci klasyfikacji dróg ze względu na klasę drogi, a ponadto został wskazany parametr układu drogowego w postaci określenia ilości jezdni i poszczególnych pasów przypadających na daną jezdnię. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, okoliczność, że w obszarze planu układ drogowy został zrealizowany, wyklucza możliwość jego przebudowy lub modernizacji. Bowiem w takiej sytuacji, ustalenia planu przewidują jedynie możliwość remontu układu drogowego lub jego bieżącej konserwacji. Roboty budowlane polegające na "przebudowie" wiążą się z koniecznością zmiany parametrów technicznych lub użytkowych drogi. W przypadku zrealizowanego układu komunikacyjnego, taka zmiana skutkowałaby bądź zmianą klasy drogi, bądź zmianą ilości jezdni lub pasów ruchu. A w konsekwencji taka zmiana byłaby niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Organ podkreślił, że prowadzenie robót budowlanych przy budowie (rozbudowie) dróg może zostać zrealizowane, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie decyzji - zgody na realizację inwestycji drogowej, bowiem taki tryb realizowania inwestycji drogowej, wyklucza możliwość stosowania przepisów planu miejscowego. W konsekwencji, nie można mówić o wadliwości planu, jeżeli inwestycja drogowa powstanie poza ustaleniami planistycznymi, pomimo, że sama inwestycja lub jej fragment znajduje się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego.

Organ nadmienił również, że znany jest mu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1327/15, niemniej z uwagi, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, wyrok ten jest nieprawomocny.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia działki ewidencyjnej, na której znajduje się pomnik przyrody oraz dwór "Modrzejówka" organ wyjaśnił, że jest to wynik oczywistej omyłki drukarskiej. Natomiast działki ewidencyjne, na których zlokalizowany jest zespół pałacowo-parkowy, objęty wpisem do rejestru zabytków, zostały wskazane w sposób prawidłowy i nie występuje rozbieżność pomiędzy tekstem i rysunkiem planu, o której mowa w skardze. W związku z powyższym, ewentualne usunięcie powstałych nieścisłości powinno nastąpić na skutek usunięcia z tekstu planu wadliwie przywołanych oznaczeń działek i obrębów ewidencyjnych.

Ponadto organy planistyczne gminy uwzględniły wytyczne zawarte w wyrokach sądów z 28 czerwca 2013 r. oraz z 16 stycznia 2015 r. w zakresie, w jakim sądy administracyjne wskazały na konieczność podjęcia dalszego postępowania. W związku z aktualizacją studium organy planistyczne gminy nie były związane ocenami sądów administracyjnych, w zakresie zgodności uchwały z 24 października 2012 r. o planie miejscowym z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, aktualnymi w dacie 24 października 2012 r. W związku z powyższym, również zarzut naruszenia przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za nieuzasadniony.

Opisane na wstępie skargi Sąd na podstawie art. 111 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Z kolei zgodnie z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02). Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w obrębie zaskarżonego planu, co do których przewidziano daleko idące ograniczenia zagospodarowania, co w świetle powyższych rozważań daje im legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skargi musiały być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący uczynili zadość temu wymogowi.

W pierwszej kolejności zasadne będzie przypomnienie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 320/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 października

2012 r. nr LIX/814/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera". Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 16 stycznia 2015 r., (sygn. akt II OSK 2635/13) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa od ww. wyroku sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały przede wszystkim akcentując niezgodność z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 dalej powoływana jako u.p.z.p.) poprzez uchylenie się od rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżona obecnie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" została podjęta w dniu 10 czerwca 2015 r., po częściowym ponowieniu czynności planistycznych i podjęciu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu.

Ze względu na podniesione w skargach będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Radę Miasta Krakowa do oceny prawnej i wskazań zawartych opisanych wyrokach już na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Krakowa z 10 czerwca 2015 r. Poprzednia uchwała ustanawiająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego terenu została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy cytowanego wyżej wyroku z 28 czerwca 2013 r., sygnatura akt II SA/Kr 320/13. Niniejsza sprawa obejmuje zatem inny przedmiot zaskarżenia, niż sprawa zakończona ww. wyrokiem. Rada podjęła bowiem kolejną uchwałę, która podlegała ocenie Sądu w pełnym zakresie, niezależnie od oceny prawnej zawartej w wyroku z 28 czerwca 2013 r. Nie zmieniało to jednak faktu, że jak trafnie podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1327/15 wskazania zawarte w wyżej wymienionych rozstrzygnięciach, pomimo tego, że sądy procedowały na kanwie innej sprawy powinny były przyświecać organowi planistycznemu podczas procedowania przy podjęciu kolejnej uchwały (por. też wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1004/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 9/14).

Dalej należy wskazać, że podjęta w dniu 10 czerwca 2015 r. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1327/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I stwierdził częściowo nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie: § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d w zakresie terenów KDX.1 i KDX.2 – tereny komunikacji pieszo-rowerowej, KDZ+T1 i KDZ.1 – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej, KDL.1 i KDL.2 – tereny dróg publicznych klasy lokalnej, KDD.1 – KDD.6 – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, § 7, § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 w zakresie słów: "w terenach komunikacji", § 13 ust. 2 lit. j i § 25 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu obejmującego tereny KDX.1 i KDX.2, KDZ+T1 i KDZ.1, KDL.1 i KDL.2 i KDD.1 – KDD.6; w punkcie II w pozostałym zakresie skargę oddalił. W dniu 6 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem do sygn. II OSK 1196/16 oddalił skargę kasacyjną.

W wyroku z 30 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując analizy przedstawionej dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego planu stwierdził, że nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy. W szczególności sąd podkreślił, że stosując się do wskazań zawartych we wcześniejszych wyrokach, organy planistyczne gminy ponowiły jedynie te czynności planistyczne, które w ocenie sądów administracyjnych zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ponownie przeanalizowano zapisy projektu planu pod kątem ich zgodności z ustaleniami zmienionego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r. w sprawie zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa). Z uwagi na to, że zapisy projektu planu miejscowego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" pozostawały zgodne z aktualizowanymi zapisami Studium, nie było potrzeby wprowadzenia zmian do tekstu projektu planu. W konsekwencji brak było podstaw do dokonywania ponownych uzgodnień oraz do ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Sąd nie stwierdził przekroczenia władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do określonego w miejscowym planie przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego.

Natomiast uznał, że na uwzględnienie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, zasługuje podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie parametrów dróg publicznych. Dokonując analizy zapisów przedmiotowego planu, stwierdził, że nie zostały w nim, w sposób odpowiedni (tzn. nawiązujący do ww. unormowań), określone parametry dróg, o których mowa w § 5 uchwały.

Za uzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak zawarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek. W § 7 planu zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w których nie określono minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości.

W świetle powyższego, należy wskazać, że podniesione obecnie zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie parametrów dróg publicznych oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zawarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek, z uwagi na wyeliminowanie stosownych zapisów planu z obrotu prawnego opisanym wyżej wyrokiem sądu straciły na aktualności. Plan miejscowy w obecnym kształcie, poddanym kontroli sądu, nie zawiera już kwestionowanych postanowień.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest również związany oceną prawną zaprezentowaną w ww. wyroku odnośnie prawidłowego trybu przeprowadzenia procedury planistycznej oraz zgodności przedmiotowego miejscowego planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w dniu 8 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 Rada Miasta Krakowa uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Kontrolowany plan jest zgodny z zaktualizowanymi zapisami Studium. Sąd przesądził również, że organy planistyczne gminy w wystarczającym stopniu ponowiły te czynności planistyczne, które w ocenie sądów administracyjnych zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość zaskarżenia już raz kontrolowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości. Jak trafnie wskazał NSA w Warszawie w wyroku z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07 "nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego."

Oznacza to, że kolejne skargi w niniejszej sprawie są dopuszczalne, a Sąd rozpoznaje je w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżących. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Gmina nie nadużyła więc przyznanego jej w przepisie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa. Przepis art. 140 kodeksu cywilnego nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 upzp, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji i kodeksu cywilnego.

Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag.

Pożądane będzie również przypomnienie, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Jest bezsporne, że działki nr [...] oraz [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie stanowiące własność [...] sp. z o.o. sp.k. w K. położone są w obszarach oznaczonych w planie symbolami ZP.3 – Tereny zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną oraz ZPp5 – Tereny zielone przeznaczone pod zieleń urządzoną – publicznie dostępny park miejski. Z kolei działki oznaczone numerem ewid. [...] i [...] obr. [...] Krowodrza należące do drugiego skarżącego T. K. znalazły się z obszarze oznaczonym na planie symbolem ZP.6 – również przeznaczonymi pod zieleń urządzoną. Takie przeznaczenie uzasadnione jest dotychczasowym sposobem użytkowania, położeniem nieruchomości w zwartym obszarze podlegającym szczególnej ochronie i zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Działki skarżących położone są w sąsiedztwie historycznego przebiegu Młynówki Królewskiej. W sporządzonym na potrzeby postępowania planistycznego opracowaniu ekofizjograficznym w odniesieniu między innymi do będącego obecnie przedmiotem kontroli miejscowego planu wskazano, że "opisywany obszar ma głównie charakter parku miejskiego. Zarówno od północy jak i od południa z parkiem sąsiadują tereny zieleni towarzyszące zabudowie. Relikt dawnej Młynówki Królewskiej zachowany jest w postaci ciągu spacerowo-rowerowego z towarzyszącym mu pasem zieleni o współczesnej kompozycji, wykorzystującym pozostałości pierwotnego drzewostanu z olchami, wierzbami i wiązami. Pasmu zieleni towarzyszą ogrody, skwery oraz liczne obiekty sportowe i place zabaw. Ma on różną szerokość, wahającą się od kilku, do ok. stu metrów. Poprzecinany jest w poprzek przez liczne ulice (...) W granicach opisywanej części znajduje się nieliczna zabudowa mieszkaniowa (str. 36)". Wskazując na ograniczenia wynikające z konieczności ochrony zasobów środowiska w przedmiotowym opracowaniu podano z kolei, że obszary zieleni pełnią rolę lokalnego korytarza ekologicznego oraz (w dużej części) funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Postulowano zachowanie ciągłości systemu zieleni i parków rzecznych poprzez zakaz powstawania nowych obiektów przewężających pozostały pas zieleni, w tym całkowity zakaz lokalizacji nowej zabudowy przemysłowej, usługowej i mieszkaniowej, konieczność zachowania wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnych, jak również uwzględnienie istniejącego drzewostanu i zakrzewień w zagospodarowaniu, objęcie ochroną cennej zieleni wysokiej, zwłaszcza drzew związanych siedliskowo z korytem Młynówki-Królewskiej (str. 68, 69) Z zapisami opracowania koresponduje Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby postępowania dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Młynówka-Królewska–Grottgera, do której zostały wprowadzone cytowane wyżej zalecenia (str. 55). Podkreślono w niej również, że podstawowym celem planu jest ochrona terenów w rejonie dawnej Młynówki Królewskiej, stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej Krakowa. Oznacza to ustalenie warunków przestrzennych umożliwiających m.in.: ochronę systemu przyrodniczego przed niepożądanym naporem inwestycyjnym, urządzanie terenów zieleni jako przestrzeni o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, krajobrazowych i rekreacyjnych; integrację przestrzenną obszaru z terenami sąsiednimi poprzez utrwalenie istniejących powiązań widokowych oraz przyrodniczych; zahamowanie procesów degradacji przestrzennej; określenie warunków dla racjonalnego kształtowania zabudowy, nie powodującej uszczuplenia zasobów systemu przyrodniczego. Przewidziany w miejscowym planie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących jest także zgodny z przeznaczeniem terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w którym wskazano kierunek zagospodarowania pod Tereny zieleni urządzonej (ZU) o następujących funkcjach: funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne; funkcja dopuszczalna - zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Zapisy Planu uściśliły więc wskazania Studium, zachowując określone w nim kierunki i zasady. W związku z tym, przeznaczenie obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie zostało określone w sposób dowolny, lecz wynikało z wiążących organy planistyczne ustaleń Studium.

Odnosząc się do kwestii wydania na rzecz skarżących decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenia inwestycyjne polegające na budowie budynków wielorodzinnych należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wydawana w przypadku braku planu miejscowego (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarówno procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura sporządzania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są kilkuetapowe, inne są również przesłanki, które muszą wziąć pod uwagę organy sporządzające projekty obu aktów. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stojącym w hierarchii ponad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, dlatego postanowienia decyzji muszą być z nim niesprzeczne. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i nie przyznaje wnioskodawcy żadnych dodatkowych praw i obowiązków, poza określeniem warunków, na jakich może być zagospodarowany obszar objęty wnioskiem. Dopiero w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi zostają precyzyjnie określone roboty budowlane, które może legalnie wykonać. W celu wykluczenia sytuacji, w której ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dopiero więc uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, umożliwia mu zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie. Ustalenie przeznaczenia obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, przede wszystkim wynikało z zapisów wiążącego dokumentu polityki przestrzennej, jakim jest Studium. Do czasu jego zmiany, organ sporządzający projekt planu nie ma możliwości ustalenia przeznaczenia terenów w sposób inny, niż dopuszczony ustaleniami Studium, w tym także w sposób zgodny z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy, a których ustalenia są niespójne z ustaleniami Studium. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podejmuje się między innymi w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowywane i zasada kontynuacji zabudowy która ma fundamentalne znaczenie przy ustalaniu w drodze decyzji warunków zabudowy nie może mieć zastosowania.

W świetle tych okoliczności, w ramach prowadzonej z urzędu kontroli zaskarżonego aktu, nie można stwierdzić, aby zakaz zabudowy nieruchomości skarżących i przeznaczenie ich pod zieleń urządzoną stanowił wynik nadużycia władztwa planistycznego, czyli nieuzasadnionego naruszenia indywidualnego interesu skarżących.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu błędnego oznaczenia numerów działek na których znajdują się pomniki przyrody (więzy) oraz dwór Modrzejówka sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że są one wynikiem omyłki pisarskiej. Wobec oczywistego charakteru sygnalizowanych błędów jak również braku wątpliwości co do tego gdzie znajdują się przedmiotowe obiekty sąd nie widzi potrzeby do stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie. Należy również zaznaczyć, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się co do zasady w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14 oraz z 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 "jeśli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego".

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego rozbieżności pomiędzy tekstem a rysunkiem planu w zakresie wskazania działek na których zlokalizowano zespół pałacowo-parkowy.

Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska Krakowa przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne przeznaczając działki należące do skarżących na tereny zieleni urządzonej. Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sentencji wyroku.