Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 13/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej K. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE"), działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – dalej także: "Pt.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - ograniczył uczestnikom postępowania administracyjnego:

I. K. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "K." lub "strona skarżąca"),

II. P. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "P.") oraz

III. E. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "E.")

- prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (zwanym dalej "Rynkiem 3") ustalonych w oparciu o koszty ponoszone T. S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "T. S.A."), w zakresie dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanego przez T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., który T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T." w części, w której dokument ten, stanowiący Załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawiadomił spółkę T. S.A. z siedzibą w W., K. z siedzibą w W., P. z siedzibą w W. oraz E. z siedzibą w W. o wszczęciu z urzędu postępowania o nr [...] w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres Rynku 3, zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia. Ponadto Prezes UKE poinformował, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednocześnie Prezes UKE poinformował, że zgodnie z art. 31 § 5 k.p.a. organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. K. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. P. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. E. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezes UKE dopuścił K. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezes UKE dopuścił P. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Natomiast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE dopuścił E. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes UKE wezwał T. S.A. do przedstawienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wezwania uzasadnienia wysokości opłat za usługi świadczone na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia (zwany dalej "Rynkiem 3") w oparciu o koszty ponoszone za rok obrotowy zakończony w dniu 31 grudnia 2011 r., jako najbardziej aktualne w obecnej chwili dane.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu, w dokumencie pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", załączonym do pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., spółka T. S.A. przedstawiła uzasadnienie wysokości opłat za usługi świadczone na Rynku 3 w oparciu o koszty ponoszone za zamknięty rok obrotowy 2011.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. spółka T. S.A. przedstawiła wersję jawną ww. dokumentu, przekazanego do UKE pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 123 k.p.a. - ograniczył uczestnikom postępowania administracyjnego: skarżącej K.", a także P. oraz E. - prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone spółki T. S.A., w zakresie dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanego przez T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., który spółka T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T." w części, w której dokument ten, stanowiący Załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes UKE wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).

Organ podkreślił, że z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ wskazał, że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Prezes UKE stwierdził, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Prezes UKE potwierdził, że prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest uprawnieniem uczestnika postępowania administracyjnego (w tym niniejszego postępowania), zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron.

Niemniej organ zauważył jednocześnie, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 Pt., Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nadto Prezes UKE wyjaśnił, że przepis art. 207 ust. 1 Pt. daje kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania.

Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie art. 207 ust. 1 Pt., należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: "u.z.n.k."). Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Prezes UKE wskazał, że tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie z kolei, do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (vide: M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy nr 22 z 2001 r.).

Prezes UKE zwrócił uwagę, że w przedmiotowym piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], spółka T. S.A. przedstawiła organowi dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. S.A., które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż:

1) są one ściśle związane z prowadzoną przez T. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż przedmiotowy dokument zawiera szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów modelowych elementów sieci oraz ich udziału w koszcie całkowitym usług świadczonych na Rynku3. W ocenie organu, przedmiotowy dokument zawiera informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. S.A., gdyż są to dane dotyczące kosztów usług za usługi zakańczania połączeń w sieci T. i mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą;

2) informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą;

3) podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (tak też: Sąd Najwyższy /w:/ wyrok z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt: I CKN 304/00, OSNC 2001/4/59/).

Organ wyjaśnił, że podjęcie przez spółkę T. S.A. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza fakt, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], spółka T. S.A. złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron do istotnych informacji zawartych w dokumencie stanowiącym Załącznik nr 1 do przedmiotowego pisma, w przypadku których mogłoby dojść do udostępnienia danych będących własnością T. W ocenie organu, spółka T. S.A. podjęła więc działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę jej przedsiębiorstwa.

W kontekście powyższego Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w dokumencie pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", stanowiącym Załącznik nr 1 do pisma spółki z dnia 1 sierpnia 2012 r., nr [...], objętego klauzulą "tajemnica T.", które nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego dokumentu, przedstawionego przez spółkę T. S.A. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, że udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K., P. oraz E.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa spółki T. S.A.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. K. wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa w postaci nieuprawnionego ograniczenia wglądu do akt przez wydanie zaskarżonego postanowienia i umożliwienie K. wglądu do akt z uwzględnieniem dokumentów, których dotyczy postanowienie.

Strona skarżąca zarzuciła Prezesowi UKE pozbawienie K. prawa czynnego udziału w postępowaniu. Strona skarżąca zarzuciła ponadto:

1) naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - przez bezzasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez T. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" (abstrahując od niewyjaśnienia przyczyn ograniczenia wglądu do materiału dowodowego, o czym mowa w zakresie zarzut nr 2);

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych przepisami prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnieni stronie skarżącej motywów rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. - przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., udziału w postępowaniu na prawach strony.

W uzasadnieniu K., odnosząc się do fragmentu zaskarżonego postanowienia, w którym organ uzasadniał przesłanki wartości gospodarczej, którą posiadać mają informacje oznaczone przez spółkę T. S.A. jako "tajemnica przedsiębiorstwa" - stwierdził, że z stanowiska organu w żaden sposób nie wynika, w jaki sposób inni, niż T. S.A., przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w przedstawionym przez T. S.A. "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń". Strona skarżąca zarzuciła, że Prezes UKE w szczególności w żaden sposób nie określił, czy informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie (w szczególności na rynku telekomunikacyjnym). Zdaniem strony skarżącej, informacje dotyczące kosztów modelowych elementów sieci T. (pkt 5.2 Załącznika nr 1) oraz informacje dotyczące kosztów usług T. (pkt 5.3 Załącznika nr 1) nie przełożą się na możliwości pomniejszenia kosztów innych operatorów, nie zmienia również możliwości osiągania przez nich większych zysków. W ocenie strony skarżącej, z punktu widzenia operatorów alternatywnych są to informacje dotyczące innej sieci - sieci T. i w związku z tym nie mają one przełożenia na koszty ponoszone przez operatorów alternatywnych. Strona skarżąca, mając powyższe na uwadze, uznała, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że informacje oznaczone przez spółkę T. S.A., jako "tajemnica przedsiębiorstwa", rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 207 ust. 1 Pt. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że członkowie K. korzystają z usług zakańczania połączeń w sieci T. (uiszczając na rzecz spółki T. S.A. opłaty z tego tytułu). Zatem, zdaniem strony skarżącej, ograniczenie przez Prezesa UKE wglądu do materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę prawidłowości żądań T. S.A. przez podmioty, które są płatnikami za rzeczone usługi. Zdaniem K., w tym objawia się udział izb gospodarczych w postępowaniu, aby stać na straży prawidłowości weryfikacji żądań spółki T. S.A. Zdaniem strony skarżącej, pozbawianie tego prawa oznacza, że udział K. w postępowaniu jest fikcyjny. Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że podanie przez spółkę T. S.A. jedynie wyników, bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek, powoduje, że K. jest faktycznie pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu (skoro faktycznie nie ma przedmiotu, do którego mogłaby się odnieść). Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie wskazał, dlaczego ograniczył K. dostęp do konkretnych informacji zastrzeżonych przez spółkę T. S.A. W ocenie strony skarżącej, ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a., powinno zostać szczegółowo przeanalizowane i uzasadnione przez organ administracji publicznej, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której Prezes UKE wydaje postanowienie ograniczające wgląd do akt niejako automatycznie, bez analizy materiału przedstawionego przez spółkę T. S.A. i na każde (nawet bezzasadne) żądanie. Strona skarżąca uznała w konsekwencji, że Prezes UKE, wydając sporne postanowienie, faktycznie uniemożliwił K. udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Strona zwróciła bowiem uwagę, że przedmiotowe postępowanie ma za przedmiot ustalenie prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej sieci telefonicznej T. Zdaniem strony skarżącej, informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. w uzasadnieniu przedłożonego organowi dokumentu wskazują na wysokość kosztów T. S.A. związanych ze świadczeniem usług na Rynku 3. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że zgodnie z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na spółkę T. S.A. w Decyzji SMP oraz w przepisach prawa (art. 40 Pt), Prezes UKE przeprowadza ocenę wysokości opłat ustalonych przez T. S.A., a w przypadku, gdy według przeprowadzonej przez Prezesa UKE oceny wysokość opłat ustalonych przez spółkę T. S.A. jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom. Ustalenie to odbywa się na podstawie uzasadnienia przedstawionego przez T. S.A. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, jeżeli Prezes UKE nie udostępni K. "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", to udział skarżącej K. w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie opłat T. S.A. na Rynku 3 będzie fikcją, albowiem K. nie będzie posiadał niezbędnych narzędzi (informacji) umożliwiających udział w postępowaniu i odniesienie się do wysokości opłat przedstawionych przez spółkę T. S.A.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezes UKE udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu pisma organ stwierdził, że wersja jawna "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", zawiera informacje odnośnie kosztu całkowitego każdej z usług oraz szczegółowego opisu metodologii kalkulacji kosztów całkowitych zawartej na stronach 4-19 Uzasadnienia opłat Rynek 3-2011. Organ stwierdził, że sporny dokument, zawierający jawne informacje, tj. dane dotyczące wyników kalkulacji oraz metodyki ich wyliczenia, został udostępniony pełnomocnikowi skarżącej K.. Zdaniem organu, strona skarżąca uzyskała zatem wszelkie dane, które nie były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa spółki T. S.A., a które umożliwiają kontrolę rozstrzygnięcia Prezesa UKE w graniach dozwolonych prawem oraz wydanym rozstrzygnięciem, tj. do granic prawnie chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A.

Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE uznał, że nie sposób zgodzić się z zarzutem K., iż "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", nie zawiera informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 207 ust. 1 Pt oraz w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jak również z zarzutem K., że Prezes UKE nie wykazał, iż ww. dane posiadają określoną ważną dla spółki T. S.A. wartość gospodarczą. W ocenie Prezesa UKE, elementy kosztowe usług danego przedsiębiorstwa, a w szczególności sposoby ich przypisania do usług, a także nośniki kosztów są ściśle związane ze specyfiką działalności danego operatora, dlatego też działania na tym poziomie modelu kalkulacji, mają wartość gospodarczą wpływają bowiem na wyniki kalkulacji kosztów stosowanych następnie jako baza ustalania stawek w sieci T. S.A., na podstawie, których T. S.A. rozlicza się z innymi operatorami. Dlatego też organ uznał, że - wbrew niezasadnym twierdzeniom K. - dane przedstawione przez T. S.A. w zakresie, jakim objętą zostały klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa, przedstawiają wartość gospodarczą i podlegają ochronie. Zdaniem organu, należy wskazać, iż Prezes UKE, ograniczając m.in. stronie skarżącej wgląd do informacji, zawartych w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", nie udostępnił K. jedynie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa spółki T. S.A. i jako takich wymagających ochrony, przewidzianej i zapewnionej ustawowo.

Podsumowując, Prezes UKE wskazał, iż K., będąc w posiadaniu informacji o kosztach jednostkowych usług, a także metodologii kalkulacji kosztów, posiada niezbędne informacje umożliwiające udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się odniesienie wysokości opłat przedstawionych przez spółkę T. S.A. Strona skarżąca uznała, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem K., iż udział strony skarżącej w postępowaniu będzie fikcją. W ocenie Prezesa UKE, stwierdzenie takie byłoby prawdziwe, gdyby K. nie uzyskała wglądu do żadnych albo uzyskała wgląd do mało istotnych informacji w ramach przedmiotowego postępowania, co mogłoby powodować ocenę, iż w związku z tym K. nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi jednak na fakt, iż zaistniała odmienna sytuacja nie można uznać, iż udział K. w postępowaniu jest fikcją.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Prezes UKE uznał, że wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadne.

W treści pisma organ pouczył stronę skarżącą o prawnych konsekwencjach udzielonej odpowiedzi, a także o prawie i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Powyższe pismo Prezesa UKE zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2012 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, K. zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa, m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli:

a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b) niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia, nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji,

- co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stronie skarżącej motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło skarżącej K. poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3) naruszenie art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., udziału w postępowaniu na prawach strony.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4) naruszenie art. 207 ust. 1 Pt. - przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez spółkę T. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez T. S.A. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że Prezes UKE naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem postanowienia obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez spółkę T. S.A. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Według strony, Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie strony skarżącej, Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez T. S.A. Zdaniem strony skarżącej, Zdaniem strony skarżącej, Prezes UKE powinien dokonać analizy informacji przedstawionych przez spółkę T. S.A., a nie zastrzegać wszelkich danych opatrzonych przez T. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." (strona powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1010/05). Skarżąca stwierdziła, że organ winien zweryfikować żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie był fikcją.

W ocenie strony skarżącej, działanie Prezesa UKE, polegające na ograniczeniu jej dostępu do udziału w postępowaniu administracyjnym - narusza określoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności. Skarżąca zarzuciła, że Prezes UKE, przyjmując rozwiązanie zaproponowane przez T. S.A. za swoje, dokonał tego bez jakiejkolwiek, nawet powierzchownej, analizy argumentów spółki T. S.A. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na zdawkowość uzasadnienia, bowiem według niej Prezes UKE sprowadził je w zasadzie do opisu przepisów prawa.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie tylko nie wskazał, co do których informacji ogranicza wgląd K., ale również nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podstaw zastrzeżenia. Strona skarżąca wskazała, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie jest bardzo istotne, albowiem powinno umożliwiać prześledzenie (oraz następczo kontrolę) toku rozumowania organu. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że motywy powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają na odtworzenie podstaw, które skłoniły Prezesa UKE do jego wydania. Strona skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE w spornym postanowieniu nie odniósł się do istoty wniosku T. S.A. o uznanie przedmiotowego dokumentu za tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej K., Prezes UKE nie zbadał zatem wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a także nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów oraz przyczyn działania organu.

W ocenie strony skarżącej, Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, uniemożliwił jej pełnoprawny udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Strona skarżąca wskazała, że ograniczenie dostępu do "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń" spowoduje, że skarżąca nie będzie posiadała niezbędnych informacji umożliwiających udział w postępowaniu i odniesienie się do wysokości opłat przedstawionych przez T. Strona skarżąca wyjaśniła, że informacje zastrzeżone przez T. S.A. w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", wskazują na wysokość kosztów T. S.A. powiązanych ze świadczeniem usług na Rynku 3. Skarżąca K. wskazała, że Prezes UKE nałożył na T. S.A. na Rynku 3 szereg obowiązków regulacyjnych, m. in.: obowiązek polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w celu świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T. S,A., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia, w oparciu o ponoszone koszty operatora (decyzja Prezesa UKE z dnia [...] września 2009 r. nr [...] - tzw. "decyzja SMP").

Skarżąca K. nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", stanowiące w wersji zastrzeżonej przez T. S.A. załącznik do pisma tej spółki z dnia 1 sierpnia 2012 r. oraz w wersji niezastrzeżonej przez T. S.A. załącznik do pisma tej spółki z dnia [...] sierpnia 2012 r.) - zawiera informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów art. 207 ust. 1 Pt. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Strona skarżąca, przytaczając brzmienie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., odniosła się w sposób szczegółowy do jednej z przesłanek istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, a mianowicie konieczności posiadania przez daną informację cechy wartości gospodarczej. K. stwierdziła, że aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Nadto strona skarżąca wskazała, że pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy (np. spółki T. S.A.) o wartości posiadanej przez niego informacji - nie jest wystarczające. Zdaniem strony skarżącej, należy rozważyć, czy informacje zawarte w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", stanowią (obiektywnie) wartość gospodarczą (umożliwiającą zaoszczędzenie wydatków lub zwiększenie zysków) dla innych, niż T. S.A., przedsiębiorców. W ocenie strony skarżącej, informacje zastrzeżone nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Natomiast, co strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, są one krytyczne dla możliwości weryfikacji (regulowanych) cen T. S.A. Strona skarżąca wyjaśniła, że bez posiadania tych informacji K. nie może zweryfikować ustaleń spółki T. S.A. i Prezesa UKE odnośnie wysokości opłat, przede wszystkim z powodu niemożności przypisania odpowiednich wartości podczas alokowania kosztów T. S.A. W ocenie strony skarżącej, bez dostępu do tych informacji, udział organizacji społecznej, jaką jest K., w postępowaniu administracyjnym może okazać się fikcją. Zdaniem strony skarżącej, takie działania Prezesa UKE wprost narusza zasady postępowania wyrażone w przepisie art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz w art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym).

Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że z uzasadnienia spornego postanowienia nie wynika, w jaki sposób inni, niż spółka T. S.A., przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń". W szczególności, zdaniem skarżącej, Prezes UKE nie określił, czy informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie (w szczególności na rynku telekomunikacyjnym). Strona skarżąca uznała, że informacje dotyczące kosztów modelowych elementów sieci T. (pkt 5.2 Załącznika nr 1 do pisma spółki T. S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r.) oraz informacje dotyczące kosztów usług T. (pkt 5.3 Załącznika nr 1 do pisma spółki T. S.A. z dnia [...] sierpnia 2012 r.) nie przełożą się na możliwość pomniejszenia kosztów innych operatorów, nie zmienią również możliwości osiągania przez nich większych zysków. W ocenie strony skarżącej, informacje zawarte w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", nie mają więc przełożenia na koszty funkcjonowania ponoszone przez operatorów alternatywnych.

W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, nie przeanalizował wniosku spółki T. S.A. i niezasadnie wydał postanowienie ograniczające K. prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie.

Skarżąca ponownie wskazała, że członkowie K. korzystają z usług zakańczania połączeń w sieci T. (uiszczając na rzecz spółki T. S.A. opłaty z tego tytułu). Zatem, zdaniem strony, ograniczenie przez Prezesa UKE wglądu do materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę prawidłowości żądań T. S.A. przez podmioty, które są płatnikami za rzeczone usługi.

Reasumując powyższe, K. uznała, że podanie przez T. S.A. jedynie wyników bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek - powoduje, że strona skarżąca jest pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu (skoro faktycznie nie ma przedmiotu, do którego mogłaby się odnieść).

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że uznanie określonych materiałów za tajemnice przedsiębiorstwa każdorazowo opiera się na ocenie, czy materiały te spełniają łącznie trzy przesłanki określone w art. 11 ust. 4 u.z.n.a.k., a zatem czy informacje zawarte w konkretnych materiałach:

- to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Organ stwierdził, że spełnienie wszystkich powyższych warunków przesądziło o tym, iż Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie przepisu art. 207 Pt., ograniczył innym uczestnikom postępowania, w tym skarżącej K., prawo wglądu do materiałów oznaczonych przez spółkę T. S.A. jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, organ stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie Prezes UKE wskazał konkretne fragmenty dokumentów, w których takie chronione informacje się znajdują, i tak - w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", tajemnicą przedsiębiorstwa T. S.A. zostały objęte wrażliwe z punktu widzenia tajemnicy przedsiębiorstwa koszty modelowych elementów sieci.

Następnie organ podniósł, że w dniu [...] września 2012 r. przedstawicielowi K. została udostępniona wersja jawna "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", z którego to dokumentu wyraźnie wynika, które informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T. S.A.

Organ podkreślił, że w Rozdziale 5.2 "Koszty modelowych elementów sieci" pod tytułem rozdziału został zamieszczony zapis "tajemnicą przedsiębiorstwa T.", natomiast w Rozdziale 5.3 "Koszty usług", zostały zamieszczone tabele, w których brak jest kosztów modelowych elementów sieci (objętych tajemnicą przedsiębiorstwa) - natomiast podany został łączny koszt każdej z usług. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, iż "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", wprost podaje, które elementy zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T. S.A., a które elementy pozostają jawne dla K. W ocenie Prezesa UKE, mając na uwadze powyższą redakcję ww. dokumentów, nie było potrzeby szczegółowego wyliczania, które informacje są zastrzeżone, a które nie.

Ponadto Prezes UKE wskazał, że fakt, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacjami zastrzeżonymi w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa, przesądza o tym, iż niemożliwe było szczegółowe wskazanie, jakie fragmenty tych informacji nie zostały udostępnione K., gdyż w takim wypadku mogłoby dojść do ujawnienia informacji prawnie chronionych, do których wgląd został ograniczony na mocy zaskarżonego postanowienia.

Organ wyjaśnił ponadto, że brak dostępu K. do wybranych elementów "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń" nie ogranicza waloru poznawczego tego dokumentu w znacznym stopniu, tj. w zakresie szerszym, niż wynika to z tajemnicy ustawowo chronionej, którą stanowi tajemnica przedsiębiorstwa - w omawianej sprawie tajemnica przedsiębiorstwa T. S.A. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie K. posiada informacje odnoście jednostkowych kosztów ponoszonych stanowiących podstawę ustalenia opłat za poszczególne usługi świadczone przez spółkę T. S.A. na Rynku 3 (zawarte na stronach 21-35 "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń"). Ponadto organ wskazał, iż w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", na stronach 4-19, poza danymi wynikowymi (całkowitymi kosztami jednostkowymi) przedstawiona została metodologia ustalenia kosztów jednostkowych każdej z usług na Rynku 3, na którą składają się kolejne etapy kalkulacji kosztów, począwszy od poziomu zasobów (kont księgowych), poprzez kolejne poziomy modelu kalkulacji, aż po modelowe elementy sieci, a skończywszy na koszcie jednostkowym usług świadczonych na Rynku 3. Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE zaznaczył, iż zasób informacji wskazanych w wersji jawnej Uzasadnienia opłat Rynek 3-2011 stanowi niezbędne narzędzie (informacji), umożliwiające realny i pełny udział K. w postępowaniu i odniesienie się do wysokości opłat przedstawionych przez T. S.A.

W opinii organu, w zaskarżonym postanowieniu wskazano szczegółowo (na str. 3 akapit 6), co należy rozumieć przez tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, że w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", tajemnicą przedsiębiorcy zostały objęte wrażliwe z punktu widzenia ww. rozumienia tajemnicy przedsiębiorstwa koszty modelowych elementów sieci.

Organ podniósł, że "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń" zawiera informacje odnośnie kosztów całkowitego każdej z usług oraz szczegółowego opisu metodologii kalkulacji kosztów całkowitych zawartej na stronach 4-19 "Uzasadnienia ...". Zatem dokumenty przedstawione przez spółkę T. S.A. objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa przedstawiają realną wartość gospodarczą.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła replikę na odpowiedź Prezesa UKE na skargę.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że Prezes UKE wadliwie przyjął, iż "dane przedstawione przez T. S.A. w zakresie, jakim objętą zostały klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa, przedstawiają wartość gospodarczą i podlegają ochronie" (s. 12 odpowiedzi na skargę).

Strona skarżąca uznała, że najistotniejsze z punktu widzenia K., chcącej brać czynny udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jest ujawnienie "Wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi". Parametr ten dotyczy hipotetycznego (modelowego) operatora. Nie zawiera żadnych odniesień do naprawdę istniejącej sieci T. S.A. Jest wynikiem procesu teoretycznego rozkładu kosztów modelowych elementów sieci. Strona skarżąca stwierdziła, że bez tego wskaźnika, K. widząc jedynie wynik, nie jest w stanie, przez argumentację opartą na wiedzy eksperckiej dokonać oceny, czy wynik procesu przedstawionego przez spółkę T. S.A. jest prawidłowy, czy też nie. Przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości ustalenia opłat. Przy takim przedmiocie postępowania, K. nie może odnieść się do materiału dowodowego, przynajmniej bez posiadania "Wskaźnika udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu danej usługi". Strona skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze, że aby uznać, że dana informacja ma wartość gospodarczą, informacja taka musi się przełożyć na możliwości pomniejszenia kosztów innego operatora lub pomóc mu osiągnąć (w sposób sprzeczny z przepisami prawa) większych zysków. Strona skarżąca zarzuciła jednakże, iż Prezes UKE w żaden sposób nie wykazał, w jaki sposób informacje będące przedmiotem zaskarżonego postanowienia mogą się przełożyć na działalność innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzestając na stwierdzeniu, że "operatorzy zrzeszeni w K. posiadając nieuprawnione informacje na temat ustalenia wysokości kosztów jednostkowych, stanowiących podstawę ustalania stawek za usługi świadczone na Rynku 3, mogliby wykorzystać te informacje w sposób nieuprawniony przy ustalaniu własnych stawek w sieci OA."

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca jednoznacznie stwierdziła, że Prezes UKE zastrzegł informacje, które nie podlegają pod rygor art. 207 Pt. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem strony skarżącej, informacje zawarte w przedstawionym Prezesowi UKE w dniu [...] sierpnia 2012 r. "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", mimo że wcześniej nie były znane innym podmiotom funkcjonującym na rynku telekomunikacyjnym, nie mają wartości gospodarczej. Strona uznała, że informacje te są niezbędne K., aby czynnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, w którym Prezes UKE rozstrzyga ustala opłaty na Rynku 3. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że na spółce T. S.A. ciąży szereg obowiązków regulacyjnych, m.in. obowiązki kosztowe. W przedmiotowym postępowaniu Prezes UKE ustala wysokość opłat, jakie T. będzie obowiązana do stosowania we współpracy z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, koszty usług (sumy na końcu poszczególnych tabel) muszą zostać udostępnione K., jako efekt postępowania administracyjnego, z czasem zaimplementowanego na rynku telekomunikacyjnym. Koszty te w praktyce będą oznaczały opłaty, jakie T. S.A. będzie pobierać za różne usługi i zostaną wprowadzone do oferty ramowej (na podstawie art. 43 ust. 1 Pt). W ocenie strony skarżącej, brak udostępnienia skarżącej K. sposobu "dojścia" do tego efektu (czyli opłat stosowanych przez spółkę T. S.A.), przez zastrzeżenie wartości kosztów poszczególnych elementów/działań T. S.A. składających się na daną usługę (tzw. modelowych elementów sieci), uniemożliwia stronie skarżącej odniesienie się do zasadności wysokości kosztów przedstawionych przez T. S.A., a także następczego rozstrzygnięcia Prezesa UKE w tym przedmiocie. Zdaniem strony skarżącej, brak udostępnienia przedmiotowych informacji, prowadzi do sytuacji, w której K. ma znaczące trudności w kwestionowaniu np. kosztów zakończenia poza Otr (tabela nr 3). Strona skarżąca podniosła, że nie wie, jak rozkłada się przedmiotowa opłata i nie wie, czy została prawidłowo alokowana pomiędzy poszczególne modelowe elementy sieci. W konsekwencji strona skarżąca uznała, że wobec braku informacji niezasadnie zastrzeżonych przez Prezesa UKE, praktycznie nie ma podstaw do weryfikacji żądań spółki T. S.A. Według strony, bez uzyskania zastrzeżonych przez Prezesa UKE danych, K. nie wie nawet, czy metodologia stosowana do przedmiotowych wyliczeń jest prawidłowa.

Podsumowując, strona skarżąca stwierdziła, że brak dostępu do przedmiotowych informacji sprowadza rolę K. do biernego obserwowania ustaleń czynionych przez spółkę T. S.A. oraz Prezesa UKE, bez możliwości aktywnego udziału w postępowaniu oraz możliwości przedstawiania stanowisk w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] lipca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł zarzuty zawarte w skardze.

Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z zarzutami oraz argumentacją pełnomocnika skarżącej K.

Z kolei obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania - spółki T. S.A. wniósł o odrzucenie skargi na postawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie - o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, pełnomocnik T. S.A. wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GSK 700/09, postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VISA/Wa 420/11. Zdaniem pełnomocnika spółki T. S.A. skarga jest niezasadna z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą trybu odwoławczego umożliwiającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Ustosunkowując się do wniosku uczestnika o odrzucenie skargi, pełnomocnik K. wniósł o jego nieuwzględnienie, podnosząc, iż strona skarżąca działała zgodnie z pouczeniem organu.

Również pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o nieuwzględnienie wniosku o odrzucenie skargi.

Po zamknięciu rozprawy, Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć go na dzień 23 lipca 2013 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca K., reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła do akt sprawy stanowisko w formie załącznika do protokołu rozprawy z dnia 10 lipca 2013 r. W uzasadnieniu strona skarżąca ustosunkowała się do wniosku uczestnika postępowania - spółki T. S.A. o odrzucenie skargi. Skarżąca wskazała na postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1792/11, z którego wynika, że postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia kończącego sprawę dostępu do materiału dowodowego, a zatem istnieje możliwość złożenia skargi na postanowienie kończące sprawę co do istoty bezpośrednio do sądu administracyjnego. Ponadto strona skarżąca zauważyła, że w przypadku nieuchylenia zaskarżonego postanowienia i pozostawienia go w obrocie prawnym, K. nie będzie miała wiedzy na temat metodologii ustalania opłat na Rynku 3, pomimo, że kluczowy z punktu widzenia skarżącej procentowy wskaźnik udziału poszczególnych elementów sieciowych i opłacie za usługę jest podstawowym elementem tejże metodologii. Skarżąca K. zarzuciła, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której Prezes UKE oceniałby propozycję spółki T. S.A. w zakresie uwzględnienia kosztów związanych z poszczególnymi elementami sieciowymi w koszcie danej usługi, bez wiedzy, w jakim zakresie ten koszt jest uwzględniany. Według strony skarżącej, kwestia udziału kosztu danego elementu w opłacie za daną usługę w żaden sposób nie pogorszy sytuacji konkurencyjnej spółki T. S.A., jak również nie polepszy sytuacji np. operatorów alternatywnych. K. podtrzymała ponadto swój zarzut, iż na żadnym etapie postępowania Prezes UKE nie wyjaśnił, w jaki sposób wykorzystanie takiej informacji mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację spółki T. S.A. Zdaniem skarżącej K., podkreślić należy, że taka wiedza nie daje również możliwości pozyskania informacji co do kosztów zaangażowania poszczególnych elementów sieciowych. Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że nieprzekonywujące są twierdzenia organu, jakoby wiedza tego rodzaju umożliwiała pozyskanie informacji na temat sposobu zorganizowania przedsiębiorstwa spółki T. S.A. Według strony skarżącej, zastrzeżone informacje nie dotyczą np. danych dotyczących konkretnych rozwiązań technicznych zastosowanych przez T. S.A., np. poprzez wskazanie poszczególnych modeli urządzeń. Reasumując, skarżąca K. podkreśliła, że istotą jej skargi jest doprowadzenie do ujawnienia informacji co do procentowego udziału kosztu danego elementu sieciowego w wysokości opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], wydane w przedmiocie ograniczenia uczestnikom postępowania administracyjnego, w tym m.in. stronie skarżącej, prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu analizy zarzutów skargi - uznał, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wydając sporne postanowienie z dnia [...] września 2012 r., dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, które polegało przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także na przyjęciu dowolnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadzeniu wadliwej i niepełnej zarazem analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji - dokonaniu błędnych ustaleń polegających przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, pozwalające ograniczyć uczestnikom postępowania administracyjnego, w tym skarżącej K., prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu w dniu [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez spółkę T. S.A., w zakresie dokumentu pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanego przez T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., który spółka T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T." w części, w której dokument ten, stanowiący Załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zdaniem Sądu, istotna obraza wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, polegająca na braku wszechstronnych, jednoznacznych ustaleń faktycznych, doprowadziła w konsekwencji do co najmniej przedwczesnego przyjęcia przez organ regulacyjny, że zastrzeżone informacje, które spółka T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T." - stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisie art. 207 ust. 1 Pt., interpretowaną poprzez odwołanie do pojęcia tajemnicy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. To z kolei doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do ograniczenia m. in. skarżącej K. prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornego postanowienia Prezesa UKE.

Na wstępie wszelkich rozważań dotyczących zasadności wniesionej przez K. skargi, Sąd zobowiązany jest ustosunkować się do najdalej idącego zarzutu procesowego o charakterze formalnym, który podniósł w niniejszej sprawie jeden z uczestników postępowania - spółka T. S.A. z siedzibą w W.

Otóż, należy zauważyć, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 lipca 2013 r. pełnomocnik spółki T. S.A., powołując się na przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - wniósł o odrzucenie skargi złożonej przez K. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, pełnomocnik T. S.A. wskazał na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GSK 700/09, postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, a także na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VISA/Wa 420/11. Powołując się na stanowisko wyrażone w przedmiotowych orzeczeniach sądów administracyjnych, pełnomocnik spółki T. S.A. uznał, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą trybu odwoławczego umożliwiającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu T. S.A., należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Kontrolowana przez Sąd sprawa dotyczy wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt. postanowienia Prezesa UKE ograniczającego uczestnikom postępowania (m. in. skarżącej K.) prawo wglądu do materiału dowodowego w określonej tym postanowieniem materii.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 cyt. ustawy, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy, stosownie zaś do art. 207 ust. 1 Pt., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Mając na uwadze treść przywołanych przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a także treść art. 141 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że na wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. postanowienie zażalenie nie przysługuje, co nie budzi sporu zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie.

W konsekwencji, analizując zarzut postawiony przez spółkę T. S.A., należy rozważyć, czy postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie bądź rozstrzygającym ją co do istoty.

Otóż należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1792/11, wyraził pogląd, który skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż postanowienie rozstrzyga sprawę ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" i nie może być uznane za wydane w kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania zasadniczego prowadzonego w związku z rezerwacją częstotliwości, z tego powodu, że ani nie zajmuje się żadną z przesłanek dotyczących postępowania głównego, ani też nie odnosi się do związanych z nim zagadnień procesowych. NSA stwierdził w uzasadnieniu wskazanego postanowienia, iż logicznym jest, że sprawa ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa biorącego udział w postępowaniu przetargowym musi zostać rozstrzygnięta odrębnie i samodzielnie bez wyczekiwania na zakończenie całego postępowania przetargowego. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym postanowieniu uwzględnił treść przepisów art. 9 ust. 1 i 2 Pt., które przydając możliwość ochrony żądanym przez Prezesa UKE materiałom zawierającym tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 1), umożliwiają temu organowi uchylenie dokonanego przez zainteresowany podmiot zastrzeżenia ochronnego w drodze decyzji (ust. 2). Zgodnie z wyrażonym przez NSA poglądem prawnym, jeżeli z mocy regulacji art. 9 ust. 1 i 2 Pt., sprawa zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną, to nie można identycznej rodzajowo sprawy traktować inaczej i przyjmować, że wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt postanowienie nie ma przymiotu samodzielnego rozstrzygnięcia, oderwanego od postępowania głównego, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną takiego postanowienia na zasadzie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając zarzut formalny podniesiony przez spółkę T. S.A., zmierzający do odrzucenia skargi K., jako rzekomo złożonej bez wyczerpania toku instancji, a więc z pominięciem środka odwoławczego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - uznał, że uczestnik ten wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Sąd uznał bowiem, że - wbrew sugestiom spółki T. S.A. - zaskarżone postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego. W tej sytuacji, za błędne należy uznać odwoływanie się przez uczestnika postępowania do przepisów art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. i w konsekwencji - za nieprawidłową przyjętą tezę, że strona skarżąca (K.) niezadowolona z rozstrzygnięcia powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, należy wszakże zauważyć, że kontroli sądu administracyjnego podlegają, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a jak to zostało wyżej podniesione - zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r. należało zaliczyć do ostatniej grupy.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał za niezasadny zarzut spółki T. S.A. zmierzający do odrzucenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K.

Przechodząc do oceny merytorycznej, wynikającej z analizy poszczególnych zarzutów strony skarżącej, należy zauważyć, na co Sąd zwracał już uwagę we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia wyroku, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niewątpliwie, zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie - Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m. in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek i odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Wskazany przepis art. 207 ust. 1 Pt. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

Zdaniem Sądu, należy jednak wyraźnie w tym miejscu zaznaczyć, że ograniczenie stronie prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, a zatem ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych prawnie chronionych tajemnic, nie jest równoznaczne z odmową udostępnienia akt, w rozumieniu art. 73 k.p.a. Według Sądu, wbrew pozorom brak jest podstaw do utożsamiania tych dwóch uprawnień - strony do przeglądania akt sprawy oraz innej strony postępowania do złożenia wniosku do Prezesa UKE o graniczenie pozostałym strony prawa wglądu w określoną cześć materiału dowodowego. Niewątpliwie pełnią one zupełnie inną rolę w postępowaniu administracyjnym, gdyż udostępnienie akt sprawy ma na celu umożliwienie stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zaś ograniczenie prawa wglądu w materiał dowodowy zawierający tajemnicę danego przedsiębiorstwa służy uchronieniu tego podmiotu przed przedostaniem się do wiadomości jego konkurentów, bądź innego kręgu podmiotów, wspomnianych informacji mających wartość gospodarczą.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącą K. jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w dokumencie pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanym przez spółkę T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., który T. S.A. objęła klauzulą "tajemnica T." w części, w której dokument ten, stanowiący Załącznik nr 1 do ww. pisma, zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A., która nie została ujawniona w wersji jawnej tego dokumentu przekazanej przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, albowiem udostępnienie skarżącej K. zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", w wersji niezastrzeżonej, grozi - zdaniem organu - ujawnieniem stronie skarżącej tajemnicy przedsiębiorstwa spółki T. S.A.

Warto wskazać, że w ocenie Sądu, Prezes UKE, wydając sporne postanowienie, prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m. in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

W niniejszej sprawie organ regulacyjny uznał, że informacje przekazane przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., które spółka T. S.A. zastrzegła stosowną klauzulą, są informacjami dotyczącymi przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. S.A., które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Organ uznał, że informacje te - po pierwsze, są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż przedmiotowy dokument zawiera szczegółowe informacje odnośnie wysokości kosztów modelowych elementów sieci oraz ich udziału w koszcie całkowitym usług świadczonych na Rynku 3. Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowy dokument zawiera informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T. S.A., gdyż są to dane dotyczące kosztów usług za usługi zakańczania połączeń w sieci T. i mają bez wątpienia znaczącą wartość gospodarczą. Po drugie, organ regulacyjny uznał, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, gdyż są nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, a także - po trzecie, organ stwierdził, że spółka T. S.A. podjęła w stosunku do tych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Zdaniem Sądu, o ile z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie oraz - co równie istotne - z uzasadnienia spornego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny, że wskazane przez organ informacje dotyczące spółki T. S.A. spełniają przesłankę drugą (vide: nieujawnienie owych informacji do wiadomości publicznej) oraz trzecią (vide: podjęcie w stosunku do tych informacji niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności), a więc w tej części mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, które ściśle związane są z prowadzoną prze spółkę T. S.A. działalnością gospodarczą, o tyle należy jednocześnie w pełni podzielić stanowisko strony skarżącej i uznać, że w wydanym postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. Prezes UKE nie wykazał w sposób jednoznaczny, że informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A., a zawarte w dokumencie pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", przekazanym przez T. S.A. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. - posiadają dla tej spółki wartość gospodarczą.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą K., że aby uznać, iż dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Z całą pewnością należy ponadto uznać, że pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy, w tym przypadku spółki T. S.A., o wartości posiadanej przez niego informacji - nie jest wystarczające.

Należy zauważyć, że w ocenie strony skarżącej, informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. nie mają wartości dla operatorów alternatywnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Jednocześnie strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, są dane te są krytyczne dla możliwości weryfikacji regulowanych cen T. S.A. Strona skarżąca wyjaśniła, że bez posiadania tych informacji K. nie może zweryfikować ustaleń spółki T. S.A. i Prezesa UKE odnośnie wysokości opłat, przede wszystkim z powodu niemożności przypisania odpowiednich wartości podczas alokowania kosztów T. S.A.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że z uzasadnienia spornego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r. nie wynika, w jaki sposób inni, niż spółka T. S.A., przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń". W szczególności, zdaniem Sądu, Prezes UKE nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czy informacje zastrzeżone przez spółkę T. S.A. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku telekomunikacyjnym. Zdaniem Sądu, organ regulacyjny winien w sposób jednoznaczny wyjaśnić w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czy informacje dotyczące kosztów modelowych elementów sieci T. S.A. oraz informacje dotyczące kosztów usług spółki T. S.A., mogą przełożyć się na możliwość pomniejszenia kosztów innych operatorów, bądź też czy nie zmienią również możliwości osiągania przez nich większych zysków.

Należy zauważyć, że w ocenie strony skarżącej, informacje zawarte w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", nie mają przełożenia na koszty funkcjonowania ponoszone przez operatorów alternatywnych.

W konsekwencji, Sąd uznał, że podanie przez spółkę T. S.A. jedynie wyników bez prezentacji metodyki wyliczenia stawek - powoduje, że strona skarżąca może być w rzeczywistości pozbawiona możliwości skutecznego skontrolowania prawidłowości ustalenia opłat na Rynku 3, gdyż kluczowy z punktu widzenia K. procentowy wskaźnik udziału poszczególnych elementów sieciowych w opłacie za usługę świadczoną przez spółkę T. S.A. jest praktycznie podstawowym elementem metodologii ustalenia opłat na Rynku 3.

W ocenie Sądu, brak jest w uzasadnieniu spornego postanowienia precyzyjnej analizy ze strony organu regulacyjnego, czy rzeczywiście, z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa T. S.A., kwestia udziału kosztu danego elementu w opłacie za daną usługę może pogorszyć sytuację konkurencyjną spółki T. S.A., a tym samym polepszyć sytuację operatorów alternatywnych. Innymi słowy, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE nie wyjaśnił, w jaki sposób wykorzystanie takiej informacji przez K. mogłoby wpłynąć negatywnie na sytuację spółki T. S.A., skoro - zdaniem strony skarżącej - wiedza tego rodzaju nie umożliwiała pozyskania informacji na temat sposobu zorganizowania przedsiębiorstwa spółki T. S.A., gdyż zastrzeżone informacje nie dotyczą np. danych dotyczących konkretnych rozwiązań technicznych zastosowanych przez T. S.A.

Zdaniem Sądu, nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że istotą skargi K. jest de facto doprowadzenie do ujawnienia informacji co do procentowego udziału kosztu danego elementu sieciowego w wysokości opłaty, a więc zasadniczą rolą organu regulacyjnego było jednoznaczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czy aby zamierzenia strony skarżącej - w przypadku niewydania tego rozstrzygnięcia bądź też obecnie - uchylenia ograniczenia wprowadzonego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt. - nie doprowadziłoby do naruszenia istotnego uprawnienia spółki T. S.A. do ochrony tajemnicy swojego przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Prezes UKE, ograniczając m. in. skarżącej K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku zakańczania połączeń", dopuścił się istotnych naruszeń polegających na zasadniczej obrazie norm przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie owych przepisów polegało, zdaniem Sądu, przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Otóż, w ocenie Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2012 r., a następnie w jego uzasadnieniu, Prezes UKE nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności, które uzasadniałyby ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ regulacyjny ex officio w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej, ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez spółkę T. S.A.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ regulacyjny - wbrew wyraźnym nakazom płynącym m. in. z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyjaśnił w toku dotychczasowego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą w zakresie zasadności zastosowania instytucji (ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego) przewidzianej w art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Tym samym organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Według Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornego postanowienia Prezesa UKE.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak wszechstronnego odniesienia się przez organ regulacyjny do powyższych kwestii podnoszonych przez skarżącą K., a mających niewątpliwie istotne znaczenie dla oceny legalności zastosowanej instytucji ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, przewidzianej w art. 207 ust. 1 Pt., nie dało stronie skarżącej możliwości właściwego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W konsekwencji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa UKE ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania instytucji przewidzianej w przepisie art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Należy zauważyć bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r. - nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tego spornego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ regulacyjny pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa T. S.A.

Wobec powyższego należy uznać, że Prezes UKE, orzekając w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w ocenie Sądu, zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji lub innego aktu przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W konsekwencji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r. winno być uchylone, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił sporne postanowienie, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone postanowienie organu regulacyjnego nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od Prezesa UKE na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz 257 złotych poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).