Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5074/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 48/11 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala skargę kasacyjną A. S.A. w W., 4. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 48/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. w W. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego, w pkt. 1 zobowiązał Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku A. S.A. w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie radiowego urządzenia nadawczo-odbiorczego w systemie LTE 850 w terminie 2 dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi akt sprawy, w pkt. 2 stwierdził, że przewlekłość postępowania Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. 3 oddalił wniosek A. S.A. w W. o wymierzenie Prezesowi UKE grzywny, w pkt. 4 zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. A. S.A., wniosła ww. skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa - określoną jako skarga na bezczynność Prezesa UKE w sprawie rozpoznania 165 wniosków tej spółki o wydanie pozwoleń radiowych na używanie radiowych urządzeń nadawczo-odbiorczych systemu LTE 850 - domagając się w tym zakresie zobowiązania organu do wydania pozwoleń radiowych w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że w dniu [...] grudnia 2010 r. złożyła 5 wniosków o wydanie pozwoleń radiowych w systemie LTE 850 MHz. W dniu [...] stycznia 2011 r. Prezes UKE wydał pozwolenia radiowe we wszystkich wnioskowanych przez A. S.A. przypadkach. Nastąpiło to w terminie ustawowym wynoszącym 42 dni /art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Pt)/.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. A. S.A. wystąpiła z kolejnymi 165 wnioskami o wydanie pozwoleń radiowych w systemie LTE 850 MHz. Treść wniosków była identyczna z poprzednimi, na podstawie których Prezes UKE wydał pozwolenia radiowe. Jedyne różnice dotyczyły zmian wynikających z lokalizacji urządzeń radiowych.

W dniu [...] maja 2011 r. Prezes UKE poinformował - w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: kpa) - że wszystkie pozwolenia radiowe na wnioski o wydanie pozwoleń radiowych zostaną rozpatrzone w terminie do [...] sierpnia 2011 r. Organ jako przyczynę zwłoki podał konieczność dokonania koordynacji międzynarodowej planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej. Nie podał przy tym podstawy prawnej uzasadniającej konieczność dokonania koordynacji. Zdaniem spółki taka podstawa prawna nie istnieje. Prezes UKE nie wskazał również uzasadnienia terminu wydłużającego postępowanie z 42 do 150 dni.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. A. S.A. wystąpiła do Prezesa UKE z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa żądając m. in. załatwienia sprawy w terminie 7 dni. Do dnia wniesienia skargi Prezes UKE nie wydał decyzji w sprawie rozpatrywanych wniosków, ani nie odniósł się merytorycznie do wezwania.

Mając powyższe na względzie, spółka wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi rażące naruszenie prawa przez Prezesa UKE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ.

Sąd I instancji miał na uwadze, że sprawa wydania pozwoleń radiowych zawisła przed Prezesem UKE w dniu [...] kwietnia 2011 r., kiedy to A. S.A. złożyła 165 wniosków o wydanie tych pozwoleń. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz z późniejszej korespondencji prowadzonej przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd wywiódł, że w dniu [...] maja 2011 r. organ zawiadomił skarżącą, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej co do planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej. W piśmie tym organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2011 r. Jednakże we wskazanym terminie nie nastąpiło załatwienie sprawy, jak też organ nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Czynności organu sprowadzały się do wymiany korespondencji ze skarżącą. Ponadto w dniu [...] maja 2011 r. odbyło się spotkanie stron, które nie doprowadziło do uzgodnienia stanowisk. Sporządzona na okoliczność tego spotkania "notatka ze spotkania roboczego" nie została nawet podpisana przez pracowników UKE, lecz mimo tego organ powołał się na dokonane w niej ustalenia, obarczając skarżącą odpowiedzialnością za zwłokę w załatwieniu sprawy. Zdaniem organu skarżąca Spółka dopiero w dniu [...] września 2011 r. ostatecznie sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że chodzi jej o pozwolenia radiowe zarówno w służbie stałej, jak i ruchomej.

WSA zaznaczył, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego organ przyznał, że procedura koordynacji międzynarodowej została wszczęta w dniu [...] listopada 2011 r., co oznacza, że czynności te zostały podjęte po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku oraz po upływie 5 miesięcy od dnia powiadomienia strony o konieczności dokonania międzynarodowych uzgodnień.

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wszczynając stosowną procedurę międzynarodową z pięciomiesięczną zwłoką, za którą to zwłokę ponosi odpowiedzialność stosownie do art. 35 i nast. kpa. Zdaniem Sądu, bez wpływu na ocenę działania organu pozostaje podnoszona przez niego kwestia niesprecyzowania żądania przez stronę, skoro organ dysponował możliwością wezwania spółki na piśmie - w trybie art. 64 kpa - już w piśmie z [...] maja 2011 r., kiedy to uznał, iż w sprawie niezbędnie będzie dokonanie międzynarodowych uzgodnień. Sąd zauważył, że działanie organu nie było w tym zakresie szybkie i zdecydowane. Uznając nawet rację organu, iż sprawa ta miała precedensowy charakter oraz wymagała dużego nakładu pracy co do przygotowania wniosków koordynacyjnych, to i tak winę za zaistniałą przewlekłość ponosi organ, który zamiast podjąć niezwłocznie działania mające na celu wszczęcie międzynarodowej procedury koordynacyjnej lub - w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków wniosku - pozostawienie wniosku bez rozpoznania, wdał się w korespondencję ze skarżącą. W konsekwencji działania organu w tym okresie WSA ocenił jako pozorne.

Podsumowując tę część rozważań Sąd I instancji stwierdził, że dopuszcza się przewlekłości postępowania organ, który przez 5 miesięcy prowadzi ze stroną wymianę pism procesowych bez podejmowania w tym czasie wymaganych prawem konkretnych działań, o których mowa w art. 143 ust. 7 Pt.

Jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przewlekłe postępowanie organu miało charakter rażący w rozumieniu art. 149 ppsa. Skoro organ uznał, że w sprawie niezbędne było dokonanie uzgodnień międzynarodowych z Rosją i Białorusią, był obowiązany do przygotowania i opracowana odpowiednich dokumentów. Ponadto, według wyjaśnień pełnomocników organu złożonych na rozprawie, sprawa miała charakter precedensowy, przygotowanie koordynacji zajęło organowi dwa tygodnie. A. S.A. nie pracuje w zharmonizowanym systemie częstotliwości i przygotowanie 165 wniosków A. S.A. wymagało opracowania specjalnego programu komputerowego. Sąd uwzględnił także wyjaśnienia Prezesa UKE, iż skarżąca otrzymała częstotliwości za darmo, bowiem były one nieatrakcyjne z uwagi na problemy z rozwinięciem usług telekomunikacyjnych w tych pasmach, co stanowiło dodatkową trudność w rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że brak było także uzasadnionych podstaw do nałożenia na organ grzywny.

Sąd I instancji zobowiązał zatem organ do zakończenia sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Ustalając taki termin załatwienia sprawy przez organ Sąd miał na uwadze, z jednej strony, precedensowy charakter sprawy, z drugiej zaś strony - oświadczenia pełnomocników Prezesa UKE złożone na rozprawie w dniu [...] stycznia 2012 r., że uzgodnienia z Federacją Rosyjską najprawdopodobniej zakończą się [...] lutego 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UKE zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w pkt. 1, 2 i 4, przy czym odnośnie pkt. 2 wyroku organ sprecyzował, że jednoczesne rozstrzygnięcie przez WSA kwestii rażącego naruszenia prawa ma rację bytu w sytuacji stwierdzenia przewlekłości postępowania Prezesa UKE, dlatego ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej powinno doprowadzić do uchylenia m. in. w całości pkt. 2 wyroku WSA. Prezes UKE zakwestionował stwierdzenie przez WSA, że postępowanie przed organem miało charakter przewlekły.

Organ zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 64 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezesa UKE i wyznaczenie organowi niewystarczającego terminu na rozstrzygnięcie wniosku, przed zakończeniem obligatoryjnej procedury koordynacji międzynarodowej, a przez to niedopuszczalny wpływ przez WSA wyrokiem na merytoryczną treść przyszłej decyzji Prezesa UKE, a w konsekwencji narzucenie organowi w sprawie sposobu procedowania i rozstrzygnięcia,

2. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 35 § 5 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez WSA przy wydawaniu wyroku art. 35 § 5 kpa w sytuacji, gdy były podstawy do jego zastosowania, a w konsekwencji stwierdzenie przewlekłości postępowania Prezesa UKE i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku w określonym terminie,

3. prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 7 w zw. z art. 143 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Pt), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie, że Prezes UKE nie podjął wymaganych tym przepisem działań, a przez to dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Formułując powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt. 1, 2 oraz 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również spółka A., zaskarżając to orzeczenie w części dotyczącej punktu 2 sentencji, w którym stwierdzono, że przewlekłość postępowania Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

I. Wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 ppsa i art. 149 § 1 zd. drugie ppsa w zw. z art. 12 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że zebrany przez WSA materiał dowodowy w sposób oczywisty wskazywał, że naruszenie prawa, którego dopuścił się Prezes UKE, miało rażący charakter. Sąd I instancji oparł uzasadnienie punktu 2 zaskarżonego wyroku wyłącznie o zeznania pełnomocników Prezesa UKE, stojące w całkowitej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak również z częścią uzasadnienia dotyczącą pierwszego punktu sentencji tego orzeczenia. Z uwagi na to, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w całości świadczy na niekorzyść Prezesa UKE, twierdzenia skarżącej zawarte w pismach dowodzące rażącego charakteru naruszeń prawa nie zostały zaprzeczone oraz brak odniesienia się do nich (a tym bardziej zakwestionowania ich prawdziwości) w uzasadnieniu, w żadnym stopniu nie mogą usprawiedliwiać odmowy uznania rażącego charakteru naruszenia prawa, którego dopuścił się Prezes UKE. Dlatego, w ocenie skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 3 § 1 ppsa i art. 149 § 1 zd. drugie ppsa w zw. z art. 7, 8 i 12 kpa orzekając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

II. Z ostrożności procesowej Sądowi I instancji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 149 § 1 zd. drugie ppsa w zw. z art. 7, 8 i 12 kpa przez przyjęcie, iż postępowanie Prezesa UKE nie naruszało w sposób rażący podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, mających dla skargi o przewlekłości postępowania charakter norm materialnoprawnych.

Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej, że przewlekłość postępowania Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku) i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, lub w przypadku, gdyby Sąd uwzględnił skargę na podstawie kasacyjnej wskazanej w pkt. 2 petitum, o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa UKE nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 64 i art. 77 kpa.

Pierwszy z powołanych przepisów, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, stanowił, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, może mieć miejsce wówczas gdy ustalenia co do przebiegu postępowania potwierdzą, że organ był bezczynny lub że postępowanie prowadził przewlekle.

Niewątpliwie ustawodawca nie dookreślił co należy rozumieć pod pojęciem "bezczynności", "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości. Ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Tak więc rzeczą sądu administracyjnego jest w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ustalenie - stosownie do przypadku - czy w konkretnej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie bezczynności lub czy zachodzą przesłanki do zakwalifikowania prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego i czy ta ewentualna przewlekłość ma charakter "rażący".

W orzecznictwie i doktrynie, na gruncie omawianej regulacji, przyjmuje się, że

"bezczynności" zachodzi gdy organ w terminie nie wyda decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Z kolei przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania – jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15, szeroko przywołując poglądy judykatury i piśmiennictwo - należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zasadnie przyjęto, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Uzasadnione jest też stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje bowiem "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Brak należytej staranności we właściwym zorganizowaniu postępowania, to np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.

Ocena czy w rozpatrywanym przypadku Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia przewlekłość postępowania - w przedstawionym wyżej rozumieniu - wymaga przypomnienia ustaleń, co do przebiegu tegoż postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UKE. Organ nie kwestionował powołanych przez skarżącą spółkę okoliczności, że [...] kwietnia 2011 r. A. S.A. wystąpiła ze 165 wnioskami o wydanie pozwoleń radiowych w systemie LTE 850 MHz, w dniu [...] maja 2011 r. Prezes UKE, w trybie art. 36 kpa poinformował spółkę, że wnioski rozpoznane zostaną do [...] sierpnia 2011 r. - wskazując na konieczność dokonania koordynacji międzynarodowej planowanych do wykorzystania częstotliwości w strefie przygranicznej,

W powyższym terminie nie doszło ani do załatwienia sprawy ani do poinformowania o przyczynach takiego stanu rzeczy i wyznaczenia nowego terminu.

Sąd I instancji jako okoliczność niesporną ustalił nadto, że procedura koordynacji międzynarodowej została wszczęta w dniu [...] listopada 2011 r.

W tym stanie rzeczy – biorąc pod uwagę już choćby czas jaki upłynął od złożenia wniosku ([...] kwietnia 2011 r.) a nawet od daty zawiadomienia przez organ o terminie załatwienia sprawy ([...] maja 2011 r.) do dnia wszczęcia procedury koordynacji międzynarodowej ([...] listopada 2011 r.) – brak podstaw by Sądowi I instancji zarzucić niezasadne stwierdzenie przewlekłości postępowania a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 149 § 1 ppsa.

W myśl art. 7 i 77 § 1 kpa na organie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy jak i wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Niewątpliwie prawidłowe i terminowe podejmowanie czynności zmierzających do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego ma wpływ na zakończenie postępowania w prawem przewidzianym terminie. Czynności takie, związane z wymogiem uzgodnień międzynarodowych – jak wynika z niepodważonych ustaleń, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu – podjęto po upływie kilku miesięcy.

Kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji ocenę przebiegu postępowania w przedstawionym zakresie Prezes UKE wskazuje m.in. na fakt późnego skonkretyzowania żądań przez wnioskodawcę

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w tej materii zasadnie jednak uznał, że jeśli w ocenie Prezesa UKE wniosek posiadał braki formalne – organ winien dokonać czynności w trybie art. 64 § 2 kpa.

Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że zawarte we wniosku żądanie strony musi być sformułowane jednoznacznie. Jeśli zatem w wyniku spotkania stron w dniu [...] maja 2011 r. organ powziął wątpliwość co do tego czego domaga się strona – uzasadnione byłoby dokonanie wezwania do uzupełnienia barku w tym zakresie w terminie, pod rygorem i z wyciągnięciem skutków prawnych przewidzianych przytoczonym przepisem. Żadnego usprawiedliwienia nie znajduje zaś oczekiwanie przez organ na jednoznaczne zajęcie przez spółkę stanowiska czy w wyniku rozmów przeprowadzonych podczas spotkania zamierza zmienić czy sprecyzować swój pierwotny wniosek.

Okoliczności z tym związane nie podważają zatem oceny przebiegu postępowania - jako przewlekłego, a Sądowi I instancji nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia art. 64 § 2 kpa.

W ocenie NSA nie można się też zgodzić zarzutem naruszenia art. 149 § 1 ppsa przez wyznaczenie zaskarżonym wyrokiem niewystarczającego terminu na rozstrzygnięcie wniosku spółki A.

Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia termin ten określono bowiem na podstawie oświadczenia pełnomocnika organu co do przewidywanego terminu zakończenia międzynarodowych uzgodnień. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że procedura uzgodnień - zgodnie z treścią powoływanego w sprawie Porozumienia - może trwać maksymalnie do 24 tygodni. Jak już wskazano tymczasem, procedurę tę wszczęto [...] listopada 2011 r. Z uwagi na brak w skardze kasacyjnej argumentacji popierającej twierdzenie, że wyznaczony termin ma wpływ na merytoryczną treść przyszłej decyzji - zarzut w tym zakresie uznać należy za niezrozumiały i merytoryczne odniesienie się do niego nie jest możliwe.

Nietrafne są też zarzuty naruszenia art. 149 § 1 ppsa w związku z art. 35 § 5 kpa oraz naruszenie art. 143 ust. 7 w zw. z art. 143 ust. 6 Pt.

Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według § 3, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. W myśl zaś § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Istotnie zatem, zgodnie z treścią ostatniego z powołanych paragrafów art. 35 kpa, dla oceny czy postępowanie jest prowadzone przewlekle istotne znaczenie ma czy wystąpiły przyczyny opóźnienia spowodowane przez stronę czy też niezależne od organu.

Podnoszona przez Prezesa UKE kwestia zawinienia spółki A. przez opóźnienie w sprecyzowaniu wniosku była już przedmiotem oceny, w związku z zarzutem co do zasadności odwołania się przez Sąd I instancji do regulacji z art. 64 § 2 kpa.

Odnośnie zaś do konieczności koordynacji międzynarodowych - jako niezależnej od organu przyczyny opóźnień w toku postępowania i niewydania decyzji - trzeba podnieść, że fakt wymogu tej koordynacji kwestionowany nie był. Rzecz natomiast w tym, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania stwierdzono z uwagi opóźnienie w podjęciu czynności zmierzających do wszczęcia procedury koordynacyjnej, którego to opóźnienia organ nie był w stanie wiarygodnie uzasadnić w sposób, który świadczyłby o tym, że doszło do tego przyczyny całkowicie niezależnej od organu.

Przepisem szczególnym - w rozumieniu art. 35 § 4 kpa - jest art. 143 § 6 Pt, zgodnie z którym w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości, decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku.

Regulacja ta nie znajduje zastosowania - w myśl art. 143 § 7 Pt - w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych.

Wyłączenie stosowania art. 143 § 6 Pt w sprawach, w których zachodzi wymóg uzgodnień międzynarodowych oraz fakt, że art. 143 w § 7 Pt wprost nie ustanawia terminu załatwienia sprawy, żadną miarą nie znaczy jednak, że organ - celem załatwienia sprawy - nie jest zobowiązany do szybkiego działania (art. 12 kpa). Regulacje szczególne w stosunku do art. 35 § 3 kpa, tj. zawarte w art. 143 § 6 i § 7 Pt, nie wyłączają w zakresie odrębnie nieuregulowanym postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 35 § 1 i 5 oraz 36 § 1 i 2 tej ustawy. Zatem Prezes UKE zobligowany jest załatwiać sprawę z wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, które wymaga uzgodnień międzynarodowych, bez zbędnej zwłoki a do tak określonego terminu nie wlicza się opóźnień z przyczyn zawinionych przez stronę i niezależnych od organu.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna Prezesa UKE – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Na uwzględnienie nie zasługiwała też skarga kasacyjna A.

Postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w związku z art. 7,8 i 12 kpa – przez stwierdzenie, że przewlekłość postępowania Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - nie uzasadnia bowiem wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z przyczyn wskazanych w dotychczasowych rozważaniach, w ocenie NSA, Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że organ postępowanie wszczęte na wniosek strony prowadził w sposób przewlekły. W kwestii prawidłowości oceny charakteru przewlekłości postępowania podzielić należy pogląd, wyrażony w powołanym wyroku II GSK 916/15, że przy badaniu czy przewlekłość ma kwalifikowany charakter konieczne jest zaopiniowanie działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Co do zasady na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się różne elementy, np. liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj ewentualnych czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania. Uwzględnienia wymaga również stan prawny i faktyczny sprawy – od których zależy podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadne jest stanowisko, że zakwalifikowanie przewlekłego postępowania jako prowadzonego z rażącym naruszeniem prawa wymaga zaistnienia koniunkcji dwóch przesłanek, to jest jaskrawe (widoczne gołym okiem) naruszenie normatywnego wzorca działania oraz jednoznaczny brak realizacji wartości prawem chronionych takich jak chociażby zasada zaufania do państwa i jego organów.

Niewątpliwym normatywnym wzorcem działania organu jest - jak już wskazywano w rozważaniach dotyczących skargi kasacyjnej organu - art. 12 kpa, obligujący organ do szybkiego działania posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak i art. 35 § 1 kpa, wprowadzający wymóg załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Stwierdzenie przewlekłości postępowania świadczy o tym, że przesądzono fakt naruszenia tych regulacji. Zgodzić należy się jednak z wywodem Sądu I instancji, że z uwagi na ilość zgłoszonych wniosków oraz prawem przewidziany wymóg uzgodnień międzynarodowych - i w tym zakresie precedensowy charakter sprawy – naruszenie ww. norm nie ma charakteru rażącego. Zachodziły zatem podstawy by przyjąć, że naruszenie w tej sprawie wymogu "niezwłocznego" załatwienia sprawy nie ma waloru niemogącego budzić wątpliwości, niewymagającego wnikliwej analizy a przez to oczywistego.

W tym stanie rzeczy także skarga kasacyjna spółki A. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w pkt. 1 i 3 sentencji wyroku

Postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt. 2 i pkt. 4) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 i pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).