Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 369/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 i  par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61,  art. 66 ust. 1,  ust. 2,  art. 50 ust. 1,  art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych przy skarpie drogowej I. uchyla decyzję I i II instancji w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zwanej dalej "Prawem budowlanym", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nakazał Gminie S. wykonanie określonych robót budowlanych przy skarpie drogowej na działce nr 449/2, stanowiącej drogę, na wysokości działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399 i 400 w miejscowości S., gmina S., zgodnie z ustaleniami tutejszego organu oraz posiłkując się zaleceniami zawartymi w przedłożonym egzemplarzu opinii geotechnicznej autorstwa Pani mgr inż. E.T. (geolog, inż. budownictwa, upr. nr [...]), a mianowicie: zastosowanie konstrukcji oporowej - muru oporowego na odcinkach, gdzie wysokość przedmiotowej skarpy przekracza wysokość 2,7 m, tj. wzdłuż działek nr 400, 399, 398, 397, 396 i na odcinku wzdłuż działki nr 449/2 przy granicy z działką nr 396, oraz zastosowanie zabezpieczeń przed erozją z materiałów biodegradowalnych na pozostałym odcinku skarpy wzdłuż działki nr 449/2, w terminie do 10 lipca 2015 r..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniu 2 sierpnia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S.. Dnia 10 września 2013 r. przeprowadzono dowód z oględzin w sprawie, podczas których ustalono, że w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu przyłącza wodociągowego do działki nr 390 w S. dokonano lokalnych podcięć skarpy znajdującej się na przedmiotowej działce nr 449/2, będącej działką drogową. Stwierdzono, że podcięcia skarpy występują na wysokościach działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399 i 400 oraz, że doszło do częściowego osuwania się skarpy, mającego charakter postępowy (przede wszystkim na wysokości działki nr 268/5) ze względu na dużą różnicę poziomów. Ustalono ponadto, że zastosowane tymczasowe zabezpieczenie o konstrukcji drewnianej nie stanowi dostatecznego rozwiązania - nie zabezpiecza należycie skarpy przed dalszym osuwaniem. W dniu 29 lipca 2014 r. przeprowadzony został kolejny dowód z oględzin. Podczas tych oględzin ustalono, że tymczasowe zabezpieczenia skarp przed osuwaniem zostały zniszczone, co za tym idzie, nie spełniają swojej funkcji. W dniu oględzin widoczna była dalsza degradacja skarpy, przez co następuje jej dalsze osuwanie. Dowodem jest m.in. znaczne pochylenie ogrodzenia. Stwierdzono jednocześnie, że sytuacja taka stwarzać może zagrożenie dla osób korzystających z drogi i użytkowników działek sąsiednich.

Następnie w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie Nr [...], na mocy którego nałożył na Gminę S. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz ze sposobem naprawy/umocnienia (sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności geotechnicznej lub drogowej, legitymującą się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego) skarpy drogowej zlokalizowanej na wysokości działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399, 400 w miejscowości S., gmina S., w terminie do 30 września 2014 r.. W dniu 23 września 2014 r. z Urzędu Miast i Gminy w S. wpłynęła do organu I instancji opinia geotechniczna dotycząca stanu skarpy drogowej zlokalizowanej wzdłuż działki drogowej nr 449/2 w miejscowości S., sporządzona przez Panią mgr inż. E.T. (geolog, inż. budownictwa, upr. nr [...]). Autorka opracowania dokonała omówienia kategorii geotechnicznej badanej skarpy, charakterystyki warunków geotechnicznych oraz obliczeń stateczności skarpy, a także wnikliwej analizy i oceny jej aktualnego stanu. Pani T. zwróciła uwagę m.in. na to, że wygięte pnie drzew wskazują, iż ruchy masowe w postaci powolnego pełzania gruntów miały miejsce jeszcze przed podcięciem skarpy i nadal występują. W miejscach, gdzie skarpa przekracza wysokość 2,7 m następuje największa jej degradacja i utrata stateczności. Aktualne miejscowe zabezpieczenie z drewna i siatki plastikowej nie spełnia należycie swojego zadania, a dodatkowo jest w złym stanie technicznym na pewnych odcinkach. Na podstawie wykonanych badań trenowych stwierdziła natomiast, że występują następujące nieprawidłowości: nieodpowiednia geometria skarpy oraz brak odpowiednich zabezpieczeń skarpy przed osuwaniem, wymywaniem i pełzaniem gruntu. Autorka analizowanego opracowania technicznego zwracając uwagę na przywołane nieprawidłowości zaleciła przeprowadzenie robót budowlanych mających na celu wykonanie muru oporowego na odcinkach, gdzie wysokość skarpy przekracza wysokość 2,7 m, a na pozostałych jej odcinkach - zastosowanie zabezpieczeń przed erozją. Proponowanym rozwiązaniem jest w tym przypadku zastosowanie materiałów ulegających biodegradacji.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, PINB ustalił, że przedmiotowa skarpa drogowa zlokalizowana na działce nr 449/2, stanowiącej drogę, na wysokości działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399, 400 w miejscowości S., gmina S. wykazuje występowanie licznych nieprawidłowości, tj.: częściowa utrata stateczności skarpy, brak właściwej geometrii, jak również brak właściwych umocnień i zabezpieczeń. Dzięki wykonanemu na zlecenie Gminy S. specjalistycznemu opracowaniu geotechnicznemu znane są już w chwili obecnej warunki geotechniczne skarpy oraz niezbędne do wykonania roboty budowlane, mające za cel odpowiednie zabezpieczenie, umożliwiające poprawę warunków wytrzymałościowych i statycznych konstrukcji oraz eliminujące występujące obecnie zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu skarpy. Wobec potwierdzenia, że koniecznym jest przeprowadzenie robót budowlanych w celu doprowadzenia zaistniałej sytuacji oraz usunięciu występujących nieprawidłowości organ I instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył niniejszą decyzją obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina S., zarzucając jej naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne określenie w petitum decyzji nr. działek, co do których istnieje obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, oraz poprzez określenie terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji niezgodnie z ogólnymi standardami obowiązującymi przy wykonywaniu robót budowlanych i nie uwzględnieniu specyfiki funkcjonowania podmiotu, na którego nałożono w/w obowiązek. W związku z powyższym Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaś odwołania strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji wystąpił błąd polegający na nieprawidłowym określeniu zakresu robót koniecznych do wykonania: mur oporowy należałoby wykonać na odcinku I-szym o długości ok. 45 mb, gdzie wysokość skarpy wynosi od 2,30 do 3,10 mb. Według nomenklatury z opinii geotechnicznej jest to odcinek wzdłuż działki nr 268/5 - od wjazdu. Na pozostałym odcinku należy wykonać zabezpieczenie przed erozją z materiałów biodegradowalnych. Dlatego też - zdaniem Gminy - organ I instancji mylnie określił roboty budowlane, do wykonania których zobowiązana byłaby Gmina, zamieniając odcinek, na którym miałaby być zastosowana konstrukcja oporowa z odcinkami, na których miałoby zastosowanie zabezpieczenie przed erozją z materiałów biodegradowalnych.

Odnośnie zaś terminu, strona odwołująca wskazał, że w celu wykonania całego (prawidłowo określonego) zakresu robót należy opracować dokumentację projektową i uzyskać pozwolenie na budowę. Projekt należy wykonać na mapie do celów projektowych. Szacunkowy termin pozyskania map do celów projektowych, wykonania dokumentacji projektowej oraz uzyskanie pozwolenia na budowę to około 6 miesięcy, czyli do sierpnia 2015 r.. Wykonawca robót musi być wyłoniony w drodze postępowania przetargowego, które trwa co najmniej 2 miesiące. Dlatego też nierealny do zrealizowania obowiązku był określony przez organ I instancji termin do 10 lipca 2015 r.. Nawet gdyby doszło do wyłonienia wykonawcy w drodze przetargu, to na dzień dzisiejszy nie można byłoby rozpocząć robót budowlanych, gdyż Gmina nie ma fizycznego dostępu do podnóża skarpy. Właściciel działki nr 268/5 Pan T.L. wybudował wjazd na swoją działkę, uniemożliwiając dojazd drogą 449/2 do podnóża skarpy. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze zakończone, a Gmina jest w posiadaniu jedynie odpisu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 428/13) w sprawie ze skargi T.L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W..

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał Gminie S. wykonanie określonych robót budowlanych przy skarpie drogowej na działce nr 449/2 stanowiącej drogę, na wysokości działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399 i 400 w miejscowości S. gmina S., posiłkując się zaleceniami zawartymi w przedłożonym egzemplarzu opinii geotechnicznej autorstwa mgr inż. E.T. (geolog, inż. budownictwa, upr. nr [...]), a mianowicie: zastosowanie konstrukcji oporowej - muru oporowego na odcinku, gdzie wysokość przedmiotowej skarpy przekracza wysokość 2,7 m, tj. częściowo wzdłuż działki nr 268/5 od wjazdu, oraz zastosowanie zabezpieczeń przed erozją z materiałów biodegradowalnych na pozostałym odcinku skarpy wzdłuż działek nr 400, 399, 398, 397, 396 i częściowo wzdłuż działki nr 268/5 - w terminie do dnia 31 lipca 2015 r..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionych akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne, w toku którego zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, zostało wszczęte w sprawie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami, w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S.. Wobec tak określonego przedmiotu postępowania PINB uznał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 znajdują bowiem zastosowanie - w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49b (a więc dotyczących obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę) - do samowolnie realizowanych robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1) lub też do tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (pkt 2) lub wykonywane są na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa (pkt 4). Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (vide: art. 51 ust. 1 pkt 1). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (por. art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci przypadek nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Następnie, jeżeli możliwość legalizacji istnieje, organ ma obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem. Po stwierdzeniu stanu samowoli organ nadzoru powinien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie jest jednak wyłączony, choć jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się wówczas, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty. W szczególności, gdy nawet wykonanie dodatkowych robót i czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

Analiza akt postępowania wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, że PINB wypełnił dyspozycje powyższych przepisów. W toku postępowania organ I instancji zażądał przedłożenia przez inwestora - Gminę S. i przeprowadził dowód z odpowiedniej oceny technicznej skarpy drogowej zlokalizowanej wzdłuż działki drogowej nr 449/2 w miejscowości S., sporządzonej przez mgr inż. E.T.. Autorka tego opracowania dokonała omówienia kategorii geotechnicznej badanej skarpy, charakterystyki warunków geotechnicznych oraz obliczeń stateczności skarpy, a także wnikliwej analizy i oceny jej aktualnego stanu. Zwróciła również uwagę m.in. na to, że wygięte pnie drzew wskazują, iż ruchy masowe w postaci powolnego pełzania gruntów miały miejsce jeszcze przed podcięciem skarpy i nadal występują. W miejscach, gdzie skarpa przekracza wysokość 2,7 m następuje największa jej degradacja i utrata stateczności. Aktualne miejscowe zabezpieczenie z drewna i siatki plastikowej nie spełnia należycie swojego zadania, a dodatkowo jest w złym stanie technicznym na pewnych odcinkach. Na podstawie wykonanych badań trenowych stwierdziła zaś, że występują następujące nieprawidłowości: nieodpowiednia geometria skarpy oraz brak odpowiednich zabezpieczeń skarpy przed osuwaniem, wymywaniem i pełzaniem gruntu. Zwracając uwagę na przywołane nieprawidłowości zaleciła przeprowadzenie robót budowlanych mających na celu wykonanie muru oporowego na odcinkach, gdzie wysokość skarpy przekracza wysokość 2,7 m, a na pozostałych jej odcinkach - zastosowanie zabezpieczeń przed erozją. Proponowanym rozwiązaniem jest w tym przypadku zastosowanie materiałów ulegających biodegradacji.

Orzeczone względem Gminy S. roboty budowlane zabezpieczą przedmiotową skarpę, umożliwią poprawę warunków wytrzymałościowych i statycznych konstrukcji oraz wyeliminują występujące obecnie zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu skarpy.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska osoby uprawnionej w sprawie rzeczonych robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami, w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S. prawidłowo nastąpiło w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Niemniej jednak niedopuszczalne w niniejszej sprawie było sprostowanie przez organ I instancji w trybie art. 113 k.p.a. jako oczywistej omyłki błędu w numerach działek. Przepis ten daje uprawnienie organowi do sprostowania z urzędu lub na żądanie strony błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Warunkiem dopuszczalności sprostowania jest oczywistość błędu, a sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. Ze względu na brak ustawowej definicji oczywistej omyłki, przy zakwalifikowaniu jako takiej błędu organu, konieczne jest posłużenie się potocznym rozumieniem tego pojęcia oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Oczywistość błędu powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. Oznaczenie zaś numeru działki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność podejmowania określonych działań, w precyzyjnie oznaczonym miejscu. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 1439/08) "nie można numerów określających poszczególne działki, na których jest planowana lub ma być realizowana inwestycja, traktować jako cyfr, które nic nie znaczą. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Zatem sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć numeru działki, bowiem w takim zakresie nie podpada to pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu wskazanej wyżej normy" - zob. też wyrok tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/GI 1286/10 i w pełni akceptujący wyrażone w nim tezy wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2222/11, por. też wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1815/06.

Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków określonych w skarżonej decyzji, DWINB wskazał, że - wbrew zarzutom odwołania - termin wyznaczony przez organ I instancji na wykonanie orzeczonych robót budowlanych w pełni uwzględniał m.in. konieczność przygotowania dokumentacji technicznej jak i wyłonienia wykonawcy zgodnie z przepisami prawa. Mając jednak na uwadze fakt, że upłynęła już cześć wyznaczonego przez organ powiatowy terminu, organ odwoławczy postanowił go wydłużyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła Gmina S., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wybudowanie wjazdu przez Pana T.L. na działkę nr 268/5 uniemożliwia dojazd drogą 449/2 do podnóża skarpy, a tym samym czyni całkowicie niemożliwym wykonanie nałożonego przez organ obowiązku,

2) art. 77 § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego organ znając m.in. z urzędu dowody przeprowadzone w innej sprawie mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nakłada obowiązek niemożliwy do realizacji,

3) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania w wydanej decyzji podstawy prawnej,

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, a następnie orzeczeniu co do istoty sprawy w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

5) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w decyzji zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązku, tj. do dnia 31 lipca 2015 r. z pominięciem ogólnych standardów obowiązujących przy wykonywaniu robót budowlanych oraz specyfiki funkcjonowania podmiotu, na którego nałożono w/w obowiązek, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, że termin ten w pełni uwzględnia m.in. konieczność przygotowania dokumentacji technicznej jak i wyłonienia wykonawcy zgodnie z przepisami prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, strona skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie nie kwestionowała co do zasady nałożonego na nią obowiązku wykonania robót budowlanych, a jedynie ograniczający ją termin realizacji wykonania obowiązku, najpierw na 10 lipca 2015 r., a następnie na 31 lipca 2015 r.. Ponadto, w administracyjnym postępowaniu oba organy pominęły najistotniejszą kwestię jaką jest brak dojazdu drogą nr 449/2 do podnóża przedmiotowej skarpy z powodu wybudowania wjazdu na własną działkę nr 268/5 przez Pana T.L..

Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a., zdaniem strony skarżącej, organ II instancji pobieżnie rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie ocenił go wbrew dyspozycji art. 80 k.p.a. w sposób dowolny, nie odnosząc się do całokształtu okoliczności sprawy. Nie wyjaśnił również, czy wybudowanie wjazdu przez T.L. na działkę nr 268/5 uniemożliwia dojazd drogą 449/2 do podnóża skarpy. Inaczej mówiąc, czy nałożony obowiązek zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest w obecnym stanie faktycznym możliwy do zrealizowania. Rozstrzygając sprawę organ oparł się przede wszystkim na opinii geotechnicznej sporządzonej przez mgr inż. E.T. (której również co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała) oraz na protokołach z oględzin przeprowadzonych w dniach 10 września 2013 r. i 29 lipca 2014 r.. Do protokołów załączona została dokumentacja fotograficzna (razem 24 zdjęcia) obrazująca stan faktyczny. Zatem tym bardziej niezrozumiałe jest, dlaczego organ pomimo posiadania stosownych dowodów oraz podniesionej w odwołaniu od decyzji kwestii braku dostępu do podnóża skarpy, pomija tę istotną okoliczność w decyzji.

W ocenie skarżącej przy wydawaniu decyzji naruszone zostały również przepisy art. 77 § 4 oraz 107 § 3 k.p.a.. W odwołaniu od decyzji wyraźnie podniesiono, iż Pan T.L. wybudował wjazd na działkę stanowiącą jego własność, przez co zablokował dostęp do skarpy. W dacie sporządzania skargi strona skarżąca jest w posiadaniu zawiadomienia na rozprawę, która ma się odbyć przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 6 maja 2015 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej T.L. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 115/13) w sprawie ze skargi T.L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu z drogi publicznej poprzez usunięcie konstrukcji zjazdu i nadsypanie warstwy humusu, doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. Zatem - jak wynika z powyższego - organ II instancji dysponował również dowodami przeprowadzonymi w innej sprawie, której rozstrzygnięcie będzie miało niewątpliwy wpływ na wykonanie zaskarżonej decyzji. Chociaż organ odwoławczy obowiązany jest merytorycznie rozpatrzyć całokształt sprawy, również w tym przypadku niezrozumiałe jest, dlaczego posiadając stosowne dowody z innej sprawy, której stan faktyczny powiązany jest z niniejszą sprawą, ogranicza się przy wydawaniu decyzji jedynie do powielenia niekompletnych wywodów organu I instancji. Sporządzając uzasadnienie decyzji niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., organ w ogóle nie odniósł się w nim do podniesionych w odwołaniu twierdzeń dotyczących prowadzenia innej sprawy, której zakończenie będzie miało istotny wpływ na przedmiotową sprawę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewskazanie przez organ II instancji podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia, strona skarżąca wskazała, że w decyzji powołany jest jedynie przepis postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2, bez właściwego przepisu prawa materialnego. Organ II instancji w kwestii powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji oraz sporządzonym uzasadnieniu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "w okolicznościach niniejszej sprawy merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami, w pasie drogo stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S., prawidłowo nastąpiło w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". Takie zwięzłe ujęcie powoduje, że strona postępowania może jedynie domyślać się, że przepis ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia, jako przepis prawa materialnego.

Naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a następnie orzeczenie co do istoty sprawy i ponowne nałożenie obowiązku wykonania prac budowlanych z wydłużonym nieznacznie terminem do 31 lipca 2015 r.. Nie ulega wątpliwości, zdaniem strony skarżącej, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały na konieczność uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Efektem wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy jest naruszenie przepisu prawa materialnego polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu. Choć w niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak błędnie ją zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Po pierwsze w obecnym stanie faktycznym nałożone przez organ na stronę skarżącą obowiązki polegające na wykonaniu określonych robót budowlanych przy skarpie drogowej na działce nr 449/2 nie mogą być zrealizowane z uwagi na fakt, że do podnóża skarpy, gdzie mają być prowadzone roboty, brak jest fizycznego dojścia. Po drugie, termin do 31 lipca 2015 r., do którego należałoby wykonać roboty budowlane, jest niezgodny z ogólnymi standardami obowiązującymi przy wykonywaniu robót budowlanych i nie uwzględnia specyfiki funkcjonowania podmiotu, na który nałożono w/w obowiązek.

W celu wykonania całego (prawidłowo określonego) zakresu robót należy opracować dokumentację projektową i uzyskać pozwolenie na budowę. Projekt należy wykonać na mapie do celów projektowych. Szacunkowy termin pozyskania map do celów projektowych i wykonania dokumentacji to około 6 miesięcy, czyli do października 2015 r.. Wykonawca robót musi być wyłoniony w drodze postępowania przetargowego, które trwa co najmniej 2 miesiące. Powyższe wskazuje, że w realiach niniejszej sprawy dotrzymanie tego terminu przez Gminę jest nierealne. Wprawdzie ustawodawca nie określa terminu wykonania obowiązku, który organ nakłada na inwestora, jednakże biorąc pod uwagę reguły logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, jak również elementarną wiedzę na temat procesów budowlanych, należałoby przyjąć, że organ wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien określić termin z uwzględnieniem zakresu i charakteru obowiązków, podjęcia niezbędnych czynności oraz przewidywanych robót budowlanych, do których zobowiązuje.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c u.p.s.a..

Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), jak wskazano wyżej zwanej "Prawem budowlanym", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę - jak słusznie podnosi w skardze strona skarżąca – że w/w przepis został wskazany jedynie w decyzji organu I instancji. Natomiast w decyzji organu odwoławczego, mimo że jest decyzją, w której orzeczono merytorycznie co do istoty sprawy, podstawy prawnej w ogóle się nie przywołuje. Można jedynie taka podstawę wysnuć z uzasadnienia decyzji, bowiem zdaniem organu odwoławczego "w okolicznościach niniejszej sprawy merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami, w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S. prawidłowo nastąpiło w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego".

Decyzja administracyjna – po myśli art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. "Podstawa prawna decyzji musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem dokładnie artykułu, ustępu i punktu mającego zastosowanie aktu prawnego. W innym bowiem przypadku nie sposób ustalić w ogóle podstawy prawnej" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1059/08, publ. LEX nr 553161).

W podstawie prawnej chodzi o wskazanie przepisu prawa, na mocy którego wydano decyzję, a więc przepisu upoważniającego organ do działania w tym zakresie. Uzasadnienie prawne natomiast polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Tu organ powinien wyjaśnić, dlaczego zastosował dany przepis. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu w jego brzmieniu, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów lub innych jednostek redakcyjnych aktu prawnego jest jedynie powołaniem podstawy prawnej, a nie przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że rozstrzygnięcie jest wynikiem logicznego procesu stosowania normy prawa materialnego w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej. O wiele bardziej rozbudowane jest zwykle uzasadnienie faktyczne. Tu organ będzie musiał dokonać analizy dowodów i całokształtu postępowań dowodowego. Wskazówki w tym zakresie wprowadza art. 107 § 3 k.p.a.. Służyć ma to przede wszystkim wyjaśnianiu stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 195/07, publ. Lex nr 338257; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 151/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2008, sygn. akt II SA/Wa 817/08, WSA w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 137/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie decyzja podjęta przez organ II instancji w ogóle nie zawiera podstawy prawnej jak i uzasadnienie nie spełnia wyżej wskazanych wymogów. Tym samym organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł uchybień decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również sam nie przeprowadził analizy, czy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, przywołując jedynie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, ale nie odnosząc ich do stanu faktycznego sprawy. Ponadto, Sąd podziela stanowisko, że "podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a., lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/11, publ. LEX nr 1270792). Słusznym jest tym samym zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania w wydanej decyzji podstawy prawnej.

Niemniej jednak powyższe uchybienie nie jest najistotniejszą przyczyną uchylenia decyzji obu instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że pismem z dnia 23 maja 2013 r. T.L. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S., gmina S., w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S., stanowiącej działkę nr 268/5, która graniczy z działką nr 449/2, na której Państwo K. i R.G. wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłącza wodociągowego do działki nr 390 w S.. Wskazano również w nim, że już pismem z dnia 12 października 2007 r. T.L. oraz Z.B. wystąpili do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego sposobu prowadzenia na sąsiedniej nieruchomości (dz. nr 449) robót budowlanych przy budowie sieci wodociągowej. We wniosku poinformowano, że przedmiotowe roboty prowadzone są w sposób powodujący zagrożenie mienia oraz zagrożenie środowiska (wycięto wiele drzew, zniszczono skarpę znajdującą się na działce T.L. oraz ogrodzenie należące do Z.B.). Z uwagi na dalsze prowadzenie robót przez inwestorów w dniu 8 stycznia 2008 r. w/w skierowali do organu nadzoru budowlanego kolejne pismo w tej sprawie informujące o zniszczeniu drzew i krzewów na działce nr 449/2 w S. oraz oberwaniu skarpy podczas wykonywanych robót budowlanych. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S., gmina S.. Dlatego – jak wskazał wnioskodawca – wniesiono o włączenie do wnioskowanego postępowania akt sprawy zgromadzonych w tej sprawie (znak: [...]). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ ograniczył się wyłącznie do zbadania kwestii legalności wskazanych robót budowlanych, nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania w zakresie sposobu ich wykonania oraz ich wpływu na bezpieczeństwo mienia, które zostało zniszczone. Tymczasem skutki sposobu wykonania w/w robót budowlanych odczuwalne i widoczne są do chwili obecnej i wciąż się pogłębiają. W aktach tej sprawy znajduje się pismo Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 18 października 2007 r. znak: [...] zawiadamiające, że przy realizacji przyłącza wodociągowego przez Państwa G. na działce nr 449 usunięto bez wymaganego zezwolenia drzewa rosnące na tej działce oraz stwierdzające, że prace ziemne wykonywane były bez wiedzy właściciela działki (tj. Gminy S.). W wyniku oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy S. w dniu 10 października 2007 r. zostało złożone powiadomienie o popełnieniu przestępstwa i zawnioskowano o ustalenie sprawcy. Podkreślono również, że teren, na którym wykonano roboty budowlane, mieści się na obszarze Ś. Parku Krajobrazowego. Z tego względu sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych i ich wpływ na środowisko naturalne i mienie wnioskodawcy musi zostać zweryfikowane przez organ nadzoru budowlanego, do obowiązków którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. W konsekwencji realizacji powyższych robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska, wniósł o nałożenie na inwestorów wykonanych prac obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego sprawie sposobu wykonania i wpływu wskazanych robót budowlanych na bezpieczeństwo mienia i środowiska uznać należy za zasadne.

Należy również zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W.-K. Z. z dnia 23 maja 2008 r. (sygn. akt [...]) o umorzeniu dochodzenia w sprawie uszkodzenia w okresie od dnia 1 października 2007 r. do 5 października 2007 r. w S. skarpy oraz ogrodzenia posesji o nieustalonej wartości szkód na szkodę T.L., z którego wynika, że T.L. zeznał, iż kiedy w dniu 4 października 2007 r. przyjechał na teren swojej posesji, okazało się, że jej ogrodzenie zostało zniszczone na długości ok. 25 m, podobnie jak została zniszczona skarpa oraz system korzeniowy dwóch drzew czereśniowych. W dalszym toku postępowania ustalono, że na początku października 2007 r. prace związane z wykonaniem przyłączenia wody do działki położonej w S. przy ul. [...] (działka nr 449/2) na zlecenie właściciela – R.G. wykonywał J.W. i jego pracownicy. W czasie równania drogi dojazdowej do posesji w/w łyżką koparki zostały uszkodzone: ogrodzenie posesji na szkodę Z.B. i T.L., skarpa na szkodę T.L. oraz drzewa na szkodę Urzędu Miasta i Gminy w S.. J.W. naprawił szkody wyrządzone Z.B. oraz Urzędowi Miasta i Gminy w S.. W toku postepowania pokrzywdzony T.L. oświadczył, że J.W. przystąpił również do naprawienia szkód wyrządzonych na jego szkodę. Bezspornym jest natomiast, że w/w na skutek robót budowlanych, wykonywanych prawdopodobnie w sposób nieprzemyślany i nieprofesjonalny, doprowadzili do uszkodzenia mienia m.in. należącego do T.L.. Pokrzywdzony winien zatem swoich roszczeń dochodzić na drodze postępowania cywilnego.

Z powyższego już wynika, że w 2007 r. były prowadzone przez K. i R.G. roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłącza wodociągowego do działki nr 390 w S.. Podczas tych robót została zniszczona m.in. skarpa. Fakt ten został również potwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 września 2013 r., w protokole z których stwierdzono, że w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu przyłącza wodociągowego do działki nr 390 w S. dokonano lokalnych podcięć skarpy znajdującej się na działce nr 449/2, że podcięcia skarpy występują na wysokościach działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399 i 400 oraz że doszło do częściowego osuwania się skarpy, mającego charakter postępowy (przede wszystkim na wysokości działki nr 268/5) ze względu na dużą różnicę poziomów.

Z powyższego nie wynika natomiast, że Gmina S. była inwestorem i prowadziła jakiekolwiek roboty budowlane w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S., a tym bardziej niezgodnie z przepisami. To Państwo G. byli inwestorami, na zlecenie których firma budowlana wykonała w 2007 r. przyłącze wodociągowe. Zostało to również potwierdzone przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu 2 września 2015 r..

Mimo powyższych okoliczności w dniu 2 sierpnia 2013 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S., niezgodnie z przepisami, czyniąc inwestorem tych robót Gminę S..

Należy również zauważyć, że w protokole z oględzin z dnia 10 września 2013 r. stwierdzono, iż zastosowane tymczasowe zabezpieczenie o konstrukcji drewnianej nie stanowi dostatecznego rozwiązania - nie zabezpiecza należycie skarpy przed dalszym osuwaniem, zaś w protokole z oględzin z dnia 29 lipca 2014 r. – że tymczasowe zabezpieczenia skarpy przed osuwaniem zostały zniszczone, co za tym idzie, nie spełniają one swojej funkcji, że w dniu oględzin widoczna była dalsza degradacja skarpy, przez co następuje jej dalsze osuwanie (dowodem jest m.in. znaczne pochylenie ogrodzenia oraz że sytuacja taka stwarzać może zagrożenie dla osób korzystających z drogi i użytkowników działek sąsiednich.

W tak kształtującym się stanie faktycznym organ I instancji wydaje postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na Gminę S. – jako właściciela działki nr 449/2 - obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz ze sposobem naprawy/umocnienia (sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności geotechnicznej lub drogowej, legitymującą się zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego) dotyczącej stanu technicznego skarpy drogowej zlokalizowanej na wysokości działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399, 400 w miejscowości S., gmina S.. Ocena winna zawierać: 1. ocenę stanu technicznego, odzwierciedlającą stan aktualny, 2. wskazanie występujących nieprawidłowości wraz z podaniem przyczyn ich powstania, 3. podanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania wraz ze sposobem ich przeprowadzenia, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z normami i przepisami Prawa budowlanego, 4. wnioski i zalecenia.

W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, że przedmiotowa skarpa drogowa zlokalizowana na wysokości działek nr 268/5, 396, 397, 398, 399, 400 w miejscowości S. wykazuje liczne nieprawidłowości związane z jej stanem technicznym, tj. częściowej utraty stateczności skarpy, brakiem właściwej geometrii skarpy, brakiem właściwych umocnień i zabezpieczeń skarpy. Powyższe nieprawidłowości spowodowały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego skarpy drogowej. Ustalenie wszystkich występujących nieprawidłowości w obiekcie wraz z ich przyczynami oraz określenie zakresu prac koniecznych do wykonania nie jest możliwe w ramach czynności przysługujących organowi nadzoru budowlanego. Konieczne jest szczegółowe określenie m.in. warunków geotechnicznych skarpy oraz dobraniu odpowiedniego zabezpieczenia, umożliwiającego poprawę warunków wytrzymałościowych i statycznych konstrukcji. Obowiązek wymieniony w przedmiotowym postanowieniu nakładany jest na właścicieli działki, ponieważ zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego to właściciel bądź współwłaściciele jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 w/w ustawy. W związku z powyższym, że powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej skarpy drogowej, zatem przywołując art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - niniejszym postanowieniem nakłada się na właścicieli działki 449/2 obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz ze sposobem umocnienia/naprawy skarpy.

Należy również zauważyć, że w wykonaniu w/w postanowienia w dniu 23 września 2014 r. wpłynęła do organu I instancji "Opinia geotechniczna dotycząca stanu technicznego skarpy drogowej w miejscowości S." zlokalizowanej wzdłuż działki drogowej nr 449/2, sporządzona przez Panią mgr inż. E.T. (geolog, inż. budownictwa, upr. nr [...]). Wynika z niej, że obecna geometria skarpy na odcinku I i III jest efektem prowadzonych w 2007 r. prac budowlanych związanych z układaniem przyłączy wodociągowych. Prowadzone prace nie wpłynęły na geometrię skarpy na odcinku II. Podczas prowadzenia tych prac doszło do podcięcia skarpy. Jak wynika z dostępnych materiałów archiwalnych (mapa sytuacyjno-wysokościowa) oraz z informacji uzyskanych od mieszkańców tamtego rejonu, wcześniej skarpa charakteryzowała się znacznie mniejszym nachyleniem wynoszącym od ok. 10° do 31°. Przy takiej geometrii skarpa wykazywała stateczność i nie obserwowano jej przemieszczeń. W wyniku podcięcia skarpy, w miejscach, gdzie jej wysokość przekracza 2,7 m nastąpiła utrata stateczności degradacja skarpy (s. 3). Na odcinku ok. 45 m od wjazdu na działkę 268/5, skarpa jest częściowo obudowana do wysokości 0.85 m od powierzchni terenu, drewnianym zabezpieczeniem oraz siatką plastikową. Zabezpieczenie to miejscami jest w złym stanie technicznym. Na skarpie odsłania się pył oraz widać ślady wymywania i pełzania gruntów. Drewniane zabezpieczenie nie spełnia swojego zadania i jest nieodpowiednie do utrzymania gruntu drobnoziarnistego jakim jest pył. Na działce 268/5, w odległości ok. 1,0 m od górnej krawędzi skarpy znajduje się wiata rekreacyjna. Przy wiacie znajduje się niewielki placyk wyłożony kostka granitową. Zarówno posadzka wiaty jak i nawierzchnia z kostki granitowej wykazują uszkodzenia wskazujące na przemieszczenia gruntów. Wygięte pnie drzew wskazują na to, że ruchy masowe w postaci powolnego pełzania gruntów miały miejsce jeszcze przed podcięciem skarpy i występują nadal (s. 5). Na s. 13 wskazano nieprawidłowości wraz z przyczynami ich powstania, tj.:

1. nieodpowiednia geometria skarpy – skarpa charakteryzuje się nachyleniem dochodzącym do 87°, przy wysokości 3,1 m. Przy takiej geometrii skarpa nie wykazuje stateczności. Przyczyną zmiany geometrii skarpy jest podcięcie jej w wyniku robót budowlanych i niewłaściwe jej ukształtowanie.

2. brak odpowiednich zabezpieczeń skarpy przed osuwaniem, wymywaniem i pełzaniem gruntu - zastosowano zabezpieczenia w postaci deskowania i siatki plastikowej. Takie rozwiązanie nie jest w stanie utrzymać gruntu drobnoziarnistego i zapewnić stateczności skarpie. Skarpa na chwilę obecną nie jest zabezpieczona przed rozmakaniem gruntu. Materiał ze skarpy może być łatwo wymywany, co będzie prowadzić do dalszych zmian jej geometrii.

We wnioskach i zalecenia (s. 13) wskazano, że:

1. Na odcinku ok. 45 m od wjazdu na działkę 268/5 w kierunku północno-zachodnim skarpa ma wysokość od 2,3 do 3,1 m i nachylenie od 72 do 87° (odcinek I). Na dalszym odcinku o długości ok. 35 m skarpa ma wysokość od 0,4 do 0,8 m i nachylenie 20° (odcinek II). Dalej w kierunku działki nr 400 skarpa ma wysokość od 1,2 do 2,3 m i nachylenie od 45 do 70° (odcinek III).

2. Skarpa zbudowana jest z utworów lessowych, które są gruntami bardzo wrażliwymi na zmiany wilgotności: w przypadku zawilgocenia znacznie pogarszają swoje parametry geotechniczne.

3. W obliczeniach stateczności metodą kolejnych przybliżeń określono, że przy wysokości do 2,7 m skarpa wykazuje stateczność, a powyżej tej wysokości prawdopodobne i bardzo prawdopodobne są wystąpienia osuwisk.

4. Zastosowane zabezpieczenia przed osuwaniu się skarpy są niewystarczające.

5. W przypadku skarp o dużym nachyleniu konieczne jest zastosowanie konstrukcji oporowej, która byłaby w stanie przenieść nacisk pochodzący od gruntu. Zaleca się zastosowanie zabezpieczenie skarpy w postaci muru oporowego na odcinkach, gdzie wysokość skarpy przekracza 2,7 m (odcinek III).

6. Na pozostałych odcinkach skarpy konieczne jest zastosowanie zabezpieczeń przed erozją. Może się ono odbywać poprzez zastosowanie materiałów ulegających biodegradacji (ściółki, hydrościółki, hydroobsiew, biowłókniny, tkaniny i maty z włókien naturalnych) lub geosyntetyki (geotkaniny, geosiatki, maty przeciwerozyjne, geosiatki komórkowe).

7. Lokalizacja obiektów budowlanych i wykonywanie robót ziemnych w odległości 7,5 m od górnej krawędzi skarpy wymaga każdorazowo analizy wpływu na jej stateczność.

8. Zaleca się nasadzenie drzew przy górnej krawędzi skarpy.

9. Sposób wykonania zabezpieczeń skarpy powinien stanowić element projektu drogi.

Z treści powołanego postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] wynika, że obowiązek dostarczenia oceny technicznej wraz ze sposobem naprawy/umocnienia został nałożony w związku z niewłaściwym stanem technicznym skarpy drogowej. Nie ma w nim natomiast mowy o jakichkolwiek "wykonanych robotach budowlanych w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S. gmina S., niezgodnie z przepisami". Przy czym podkreślenia wymaga, że sam organ I instancji powołuje się w nim na przepis art. 61 Prawa budowlanego, który został umieszczony w Rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zgodnie z tym przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Zgodnie zaś z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3 art. 66, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (ust. 2 art. 66).

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że mimo iż organ I instancji ustalił, że przedmiotowa skarpa drogowa wykazuje liczne nieprawidłowości w stanie technicznym i w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...] przywołuje art. 61 Prawa budowlanego (co nie pokrywa się z przedmiotem wszczętego postępowania), podjął decyzję na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w sprawach legalizacji samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, "łącząc" niejako w jednej sprawie przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do dwojakiego rodzaju postępowania.

Przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Zatem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Przepis ten dotyczy jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z jego użytkowaniem. Przepis ten ma na celu umożliwienie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-3 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 61/14, publ. LEX nr 1498222).

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie tylko nie dostrzegł powyższych uchybień, ale również sam powołał w uzasadnieniu decyzji art. 51 Prawa budowlanego, wskazując wprawdzie słusznie, choć brak jest podstaw do odniesienia tych uwag do stanu faktycznego niniejszej sprawy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy są przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 znajdują bowiem zastosowanie - w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49b (a więc dotyczących obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę) - do samowolnie realizowanych robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1) lub też do tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (pkt 2) lub wykonywane są na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa (pkt 4). Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 pkt 1). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (por. art. 51 ust. 1 pkt 2). Trzeci przypadek nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Powyższe uwagi, które organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, są teoretycznie trafne, jednakże w rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonywanymi: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1) ani w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (pkt 2) ani na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) ani w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa (pkt 4). Ponadto, z akt sprawy nie wynika również, że Gmina S. – jak stwierdził organ odwoławczy – jest inwestorem jakichkolwiek robót budowlanych prowadzonych w pasie drogi w odniesieniu do skarpy, a tym bardziej, że roboty te były prowadzone przez Gminę samowolnie. Jak była o tym mowa wyżej, jedynie Państwo G. prowadzili roboty budowlane, które spowodowały zniszczenie skarpy. Jak wydaje się organy orzekające w sprawie potraktowały te zniszczenia jako roboty budowlane, których przedmiotem jest skarpa. Żaden z przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie miał – jak wynika z uzasadnienia podjętych decyzji - miejsca w niniejszej sprawie. Jak stwierdził organ odwoławczy w końcowej części decyzji, "orzeczone względem Gminy S. roboty budowlane zabezpieczą przedmiotową skarpę, umożliwią poprawę warunków wytrzymałościowych i statycznych konstrukcji oraz wyeliminują występujące obecnie zagrożenie dla osób przebywających w pobliżu skarpy". To wskazuje na posiłkowanie się przez organ argumentacją zaczerpniętą z innego trybu postępowania, a odnoszącego się do należytego utrzymania obiektu budowlanego. Nie ma natomiast mowy o prowadzeniu samowolnie przez Gminę jakichkolwiek robót budowlanych, w stosunku do których należałoby zastosować przepis art. 51 Prawa budowlanego.

Należy jeszcze zwrócić tutaj uwagę na pismo skierowane do DWINB z dnia 11 marca 2014 r., w którym organ I instancji wskazał, że w chwili obecnej przed PINB toczą się dwa postępowania administracyjne odnośnie działki nr 449/2, tj.: w sprawie wykonania robót budowlanych w pasie drogi stanowiącej działkę jw., niezgodnie z przepisami oraz w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi stanowiącej działkę jw., które zostało zakończone decyzją umarzającą z dnia [...] r. Nr [...], a następnie wznowione postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]. We wznowionym postępowaniu PINB wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez T.L. poprzez wniesienie odwołania, po rozpatrzeniu którego DWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi T.L. na w/w decyzję Nr [...] wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 428/13) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że podejmowane są liczne działania mające na celu ustalenie adresu R.G., który był inwestorem robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2, ponieważ wszystkie próby doręczenia korespondencji na adres ujawniony w zasobie geodezyjnym zarówno w postępowaniu nowym, jak i wznowionym kończyły się niepowodzeniem.

Z urzędu Sądowi jest znane, co wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 428/13), że w dniu 15 października 2007 r. T.L. i Z.B. złożyli wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. o wszczęcie postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. sprawdzenia legalności prowadzonych prac budowlanych na działce nr 449, wstrzymania prac budowlanych, jeżeli są prowadzone niezgodnie z prawem, podjęcia czynności w celu zabezpieczenia oberwanej skarpy, która stanowi zagrożenie osunięcia się skarpy na sąsiednich działkach. Wskazali, że do ich posesji przylega działka nr 449, która w planie miejscowym zapisana jest jako droga, lecz w istocie nie spełniała tej funkcji, ponieważ dotychczas była porośnięta drzewami i krzewami. Na w/w działce prowadzone są szeroko zakrojone prace budowlane na całej szerokości od 3 do 4 m wskazujące na budowę drogi (wycięto drzewa, krzewy, podkopano skarpę, częściowo zniszczono ogrodzenie Z. B.). Prowadzenie tych prac pociąga za sobą konieczność znacznej niwelacji terenu, ponieważ na opisanym obszarze występują znaczne różnice jego wysokości. Prace prowadzone są na nieruchomości położonej na terenie Ś. Parku Krajobrazowego i podlegają szczególnej ochronie. Według poczynionych przez nich ustaleń w Urzędzie Gminy S. inwestor wystąpił jedynie o wykonanie przyłącza wodociągowego. Zawiadomieniem z dnia 29 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w S., gmina S." i zawiadomił o tym strony, tj. K. i R.G. i Gminę S. oraz poinformował o wszczęciu postępowania Starostwo Powiatowe we W. i Z.B.. W dniu 17 stycznia 2008 r. organ nadzoru przeprowadził oględziny w wyniku, których ustalił, że na działce nr 449/2 stanowiącej drogę gminną widoczne są ślady po prowadzonych robotach ziemnych. Na podstawie oświadczenia inwestora R.G. organ przyjął, że w drodze tej wykonano roboty budowlane polegające na ułożeniu przyłącza wodociągowego do działki nr 390. Roboty te zostały zgłoszone do Starosty Powiatu W. w dniu 15 maja 2007 r., który wydał zaświadczenie z dnia 9 października 2007 r. nr [...], o nie wniesieniu sprzeciwu. W tak ustalonym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności.

W powołanym wyżej wyroku WSA we Wrocławiu wskazał również, że w pismach i innych dokumentach, które wpływały do organów w toku postępowania wznowieniowego, skarżący T.L. i Z.B. podnosili okoliczności związane z budową drogi (na szerokości 3-4 m pasa działki nr 449/2) przy niejako okazji budowy sieci wodociągowej, które to kwestie zostały zupełnie pominięte zarówno przez organ I jak i II instancji, w szczególności kwestia naruszenia skarpy i niebezpieczeństwa związanego z osuwaniem się skarpy, a także legalności budowy drogi. Organy obu instancji skupiły uwagę wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym budowy sieci wodociągowej do posesji inwestorów, nie zwracając kompletnie uwagi na fakt, iż przedmiot toczącego się postępowania w trybie zwykłym był szerszy, albowiem dotyczył badania legalności wszystkich robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w pasie drogi (działka nr 449/2). W badanej sprawie, w ocenie Sadu, organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie ustalił w sposób precyzyjny, jaki był stan działki przed rozpoczęciem inwestycji, a następnie jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane na trasie sieci wodociągowej. Strony T.L. i Z.B. w już swoim piśmie z dnia 8 stycznia 2008 r. wskazują i sygnalizują organowi nadzoru budowlanego na wykonywanie przez inwestora w miesiącu grudniu 2007 r. "na dziko drogi w paśmie 449". Ponadto w piśmie (protokole z ustnego przyjęcia oświadczenia przez pracownika PINB) z dnia 18 lipca 2012 r. Z.B. zwrócił uwagę na samowolne wykonanie drogi bez projektu "pod pretekstem" budowy przyłącza wodociągowego, bez "wymagań technicznych do budowy drogi dojazdowej".

Sąd podkreślił także, że z projektu budowlanego z lutego 2006 r. załączonego do zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego (z 15 maja 2007 r.) wynika, że przed przykryciem ułożonego uzbrojenia w wykopach inwestor ma obowiązek "zgłoszenia do odbioru technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej", jak również obowiązek "przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, łącznie z odnowieniem nawierzchni nieutwardzonej". W aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów (oceny technicznej i inwentaryzacji geodezyjnej). Organy nie ustaliły także, czy teren został przywrócony do stanu poprzedniego, tym bardziej że skarżący i Z.B. twierdzą o wystąpieniu degradacji i istotnej zmianie w ukształtowaniu terenu w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi, wręcz wskazują na jego niwelacje. W dalszej kolejności wskazał, że organy nie oceniły całości nawet zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie oceniły w ogóle, czy prace polegające na naruszeniu skarpy na szerokim odcinku drogi i wykonane tymczasowo częściowe jej zabezpieczenie są robotami budowlanymi służącymi i niezbędnymi do wykonania sieci wodociągowej do działki nr 390, czy też stanowią prace budowlane związane z budową drogi. Organy nie odniosły się zatem do zakresu i charakteru robót budowlanych, które zdaniem skarżącego i Z.B., wykraczały poza roboty niezbędne do położenia sieci wodociągowej do działki inwestora. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie w toku postępowania przed organami materiał dowodowy, nie wykazuje także cech kompletności w szczególności ze względu na brak ustaleń organów w zakresie ewentualnej budowy drogi i weryfikacji trasy przyłącza wodociągowego w oparciu o geodezyjną inwentaryzację. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego widnieje stwierdzenie, że jedyną zmianą związaną z budową przyłącza była zmiana średnicy rurociągu z 63 mm na 90 mm, na odcinku przebiegającym w pasie drogi oraz, że przebieg przyłącza jest zgodny ze wskazanym w zgłoszeniu. O ile w protokole z oględzin z dnia 28 czerwca 2012 r. znajduje się wzmianka o zmianie średnicy przyłącza, to jednak w aktach sprawy brak jest ustaleń co do zgodności przebiegu trasy wykonanego przyłącza z przebiegiem trasy zaznaczonym i uzgodnionym w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy nie wskazał dowodu w oparciu o jaki dokonał tego ustalenia. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że przedmiotem postępowania było tylko i wyłącznie badanie legalności budowy przyłącza wodociągowego, albowiem przedmiotem postępowania było - co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania - badania legalności robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2, co oznacza, że do przedmiotu postępowania należało sprawdzenie przez organ, czy inne roboty (zgłaszane przez skarżącego i Z.B.), które wykonywał inwestor w pasie drogi w trakcie wykonania przyłącza nie wykraczały poza zakres zgłoszenia, czy zatem w istocie dokonał on również budowy drogi, a jeśli tak czy posiadał na to pozwolenie na budowę.

Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że zawiadomieniem z dnia 29 października 2007 r. - w związku z wnioskiem z dnia 15 października 2007 r. - PINB w Powiecie W. wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w S., gmina S.". Sprawa ta została ostatecznie zakończona decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przedmiot toczącego się postępowania w trybie zwykłym był szeroki, bowiem dotyczył badania legalności wszystkich robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w pasie drogi (działka nr 449/2). Jednakże, w w/w sprawie zostało wznowione postępowanie, które zakończyło się uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzji z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...] i powrotem sprawy do organu I instancji. Sądowi nie jest jednak wiadome czy wznowiona sprawa się zakończyła i jakimi rozstrzygnięciami.

Mimo wydania decyzji [...] r. Nr [...] oraz toczącego się wznowieniowego postępowania organ I instancji wszczyna drugie postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2, tj. w sprawie wykonania robót budowlanych w tym pasie drogi niezgodnie z przepisami, czyniąc tym razem inwestorem Gminę S..

Powyższe prowadzi do wniosku, że podjęte decyzje naruszają art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, oraz przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 k.p.a..

Trzeba tutaj podkreślić, że granice postępowania administracyjnego wyznaczają m.in. zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Powyższe zasady wyznaczają również granice postępowania odwoławczego, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ani do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji.

Powyżej przywołane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone zarówno przez organ I jak i II instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji będzie musiał – czyniąc zadość w/w przepisom - jeszcze raz ustalić i ocenić całość stanu faktycznego sprawy, a w szczególności czy sprawa dotyczy stanu technicznego drogi, czy też mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, a jeśli stwierdzi, że wykonano samowolnie roboty budowlane - ustali z jakimi konkretnie robotami budowlanymi mamy do czynienia oraz jaki podmiot jest inwestorem. Przy czym organ winien uwzględnić fakt, że postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi stanowiącej działkę nr 449/2 zostało już przeprowadzone i zakończone je decyzją umarzającą z dnia [...] r. Nr [...], a następnie toczyło się postępowanie nadzwyczajne, co zostało szczegółowo omówione w niniejszym uzasadnieniu wcześniej. Winien zatem ocenić, czy zasadne jest prowadzenie drugiego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w pasie w/w drogi, tj. w sprawie wykonania robót budowlanych w pasie drogi stanowiącej działkę jw., niezgodnie z przepisami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu, czy wybudowanie wjazdu przez Pana T.L. na działkę nr 268/5 uniemożliwia dojazd drogą 449/2 do podnóża skarpy, a tym samym czyni całkowicie niemożliwym wykonanie nałożonego przez organ obowiązku, oraz naruszenia art. 77 § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego organ znając m.in. z urzędu dowody przeprowadzone w innej sprawie mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nakłada obowiązek niemożliwy do realizacji, za niezasadne. Zdaniem Sądu fakt niemożności wykonania nałożonego obowiązku nie ma znaczenia dla wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ta kwestia może ewentualnie być podnoszona przy prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ jednak wydając taką decyzję nie jest zobowiązany do szczegółowego wyjaśniania, czy nałożony obowiązek jest możliwy do zrealizowania, aczkolwiek bierze to pod uwagę. Ponadto – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – sprawa dotycząca nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego przez T.L. zjazdu z drogi publicznej nie ma żadnego, a tym bardziej istotnego, wpływu na niniejszą sprawę.

Trudno również uwzględnić zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w decyzji zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązku. Po pierwsze z tego powodu, że przepis ten nie wskazuje minimalnego terminu, w którym zobowiązany ma wykonać nałożone przez organ obowiązki, ale pozostawione jest to uznaniu organu. Po drugie zaś - naruszenie przepisu prawa materialnego nie może polegać na "pominięciu ogólnych standardów obowiązujących przy wykonywaniu robót budowlanych oraz specyfiki funkcjonowania podmiotu, na którego nałożono w/w obowiązek, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, że termin ten w pełni uwzględnia m.in. konieczność przygotowania dokumentacji technicznej jak i wyłonienia wykonawcy zgodnie z przepisami prawa". Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – podjęte w niniejszej sprawie decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.

k.g.