Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1547/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 200 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 832/10 w sprawie ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r. nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz E. B. kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 832/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. B. na uchwałę Rady Miasta Zielonki z dnia 20 września 2001r. nr XXIV/24/01 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

E. B. złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, w zakresie, w jakim uchwała ta ustala dla działek oznaczonych w załącznikach graficznych jako działki nr [...], [...] oraz [...] w Przybysławicach, których właścicielką jest skarżąca przeznaczenie w postaci "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz "obszarów rolnych, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego". W skardze podniesiono, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącej poprzez ukształtowanie sytuacji prawnej jej działek w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni oraz naruszenie prawa własności, co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego. Podkreślono, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem przedmiotowych działek, a uchwała ta narusza jej interes prawny w ten sposób, iż jej ustalenia, będąc wiążącymi dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do niezgodnej z prawem ingerencji w prawo własności skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano też, że w sprawie przedmiotowych działek została złożona skarga na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., XXXI/101/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice. Skarga ta została uwzględniona przez Sąd w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1388/09), w którym sąd ten stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie, w jakim kształtowała ona status prawny przedmiotowych nieruchomości na obszarze 11.RS.6. Jednak w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Radę Gminy Zielonki Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: II OSK 123/10) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dalej skarżąca podkreśliła, że dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy, podstawowe znaczenie ma uzasadnienie powoływanego wyroku NSA, w którym wskazano, że "co do zasady, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż studium jako akt nie mający charakteru prawa miejscowego nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości, są jednak od tego stanowiska wyjątki, a kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. W sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

W zakresie merytorycznych zarzutów odnoszących się do przedmiotowej uchwały skarżąca wskazała, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to dotyczy przeznaczenia terenu ustalonego w załączniku graficznym nr 2 do wskazanej uchwały dla działek [...], [...] i [...] w miejscowości Przybysławice. Z ustaleń zawartych na rysunku stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 roku w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki wynika, iż należące do skarżącej działki nr [...], [...] i [...] w miejscowości Przybysławice otrzymały w części przeznaczenie jako obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w części jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszary ochrony terenów otwartych. Stało się tak, pomimo iż pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej, otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Tak sformułowane ustalenia studium w zakresie działek skarżącej naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi powstaje niczym nieuzasadniona przerwa. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody ani ochrony krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu realizację swego rodzaju korytarza ekologicznego, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem z ustaleń tego samego załącznika graficznego wynika, że po przeciwnej stronie drogi na terenach wzdłuż całej jej długości dopuszczono zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie podnosząc, że rozwiązania przyjęte w przedmiotowym studium gminnym wynikają z tego, że art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz punktów 6 i 7 mówiących o walorach ekonomicznych przestrzeni i o ochronie prawa własności zawiera również inne punkty, chociażby punkt 2 - wymagania architektoniczne i krajobrazowe oraz punkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarki wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że wbrew przytoczonej przez skarżącą argumentacji że "w ocenie NSA, jeżeli w studium zostały zawarte przepisy, które różnicują sytuację tylko jednej działki, to właściciel ma prawo zaskarżenia studium do sądu administracyjnego", taka okoliczność w tym przypadku nie ma miejsca, bowiem działki skarżącej stanowią grunty klasy IIIa, a więc grunty rolne podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczaniem ich na cele zabudowy mieszkaniowej, o czym mówi art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy p.z.p. nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza m.in. wymagania ochrony gruntów rolnych i leśnych. Art. 3 tej ustawy mówi że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto, przy planowaniu nowych terenów budowlanych nie może być mowy o tym że zabudowuje się wszystkie tereny wzdłuż dróg, bowiem przerywa się w ten sposób tereny dotychczas otwarte, a tym samym likwiduje korytarze ekologiczne. Wskazano, że na samorządzie gminy ciąży obowiązek i nakaz zachowania ciągłości przestrzeni systemu przyrodniczego oraz równomierności rozmieszczenia przestrzeni otwartych, biologicznie czynnych. Nie jest też argumentem, że po drugiej stronie drogi jest zabudowa mieszkaniowa. bowiem ciągłość korytarzy uzyskuje się również poprzez drogi oraz rowy przydrożne, a także dobór odpowiednich zapisów planu dotyczących stosowanych ogrodzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przywołał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i wskazał, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, dlatego przede wszystkim konieczne było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Dalej Sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki została podjęta w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Sąd Wojewódzki następnie stwierdził, że o ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącej są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że ustalenia dla obszarów ochrony terenów otwartych (ZO) są częścią ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania i ochrony systemu przyrodniczego (pkt 3.3.3. studium). Jak wynika z treści studium podstawowy kierunek zagospodarowania to całkowite wykluczenie możliwości ich zainwestowania, nawet w formie rozproszonej zabudowy tzw. siedliskowej. Również "obszary rolne, na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" oraz "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wyodrębnione w załączniku nr 2 określającym kształtowanie struktury przestrzennej gminy mają charakter kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy (pkt 3.2. studium). W części tekstowej studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano, że rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością .Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Mając na uwadze charakter norm kierunkowych Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje podstaw do szukania materialnych podstaw prawotwórczej działalności organów gmin w aktach wewnętrznych określających politykę gminy. Z faktu, że organ gminy tak czyni – jak wynika to z argumentacji prezentowanej przez skarżącą - nie można wysnuwać wniosków w zakresie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżącej.

W kontekście powyższej argumentacji Sąd Wojewódzki przyjął, że nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała ona naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej.

Sąd pierwszej instancji przyznał, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie tego Sądu sytuacja taka może mieć jednak miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie ma miejsca, bowiem kwestionowane przez skarżącą unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki. Normy prawa wewnętrznego nie mogą konkurować z normami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że organ uchwalający plan w razie stwierdzenia, że normy-zasady (kierunki) określone w akcie prawa wewnętrznego są niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawach (w tym zwłaszcza w Konstytucji) nie może poprzez treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym być bezwzględnie związany postanowieniami studium w tym zakresie. Interpretacja dopuszczająca taką możliwość jest w ocenie Sądu pierwszej instancji sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego.

Sąd zwrócił też uwagę, że skarżąca podnosiła, iż przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny poprzez ukształtowanie sytuacji prawnej jej działek w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni oraz naruszenie prawa własności. Zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego poprzez ukształtowanie jej treści niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie obowiązywała w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a przedmiotowe studium zostało uchwalone w oparciu o przepisy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie argumentacji mającej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej wyłącznie na odniesieniach do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne z nie wykazaniem przez nią naruszenia jej interesu prawnego.

W odniesieniu do powoływanego przez skarżącą uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10, Sąd Wojewódzki stwierdził, że stanowisko NSA wyrażone w tym wyroku nie jest wiążące w niniejszej sprawie, gdyż zostało wyrażone w sprawie ze skargi na inną uchwałę niż zaskarżona. Po drugie, z faktu, że powyższy wyrok zapadł w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że Sąd nie analizował zgodności z prawem uchwały w przedmiocie studium gminnego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że jednym z powodów uwzględnienia skargi kasacyjnej była okoliczność, że sąd pierwszej instancji nie przeprowadził oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium. Stąd pogląd w nim wyrażony jest poglądem wyrażonym in abstracto, a nie w stosunku do przedmiotowej uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezpośredni interesu prawnego strony; art. 9 ust 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomimo że z treści art. 9 ustawy u.z.p. wynika wprost, że ustalenia studium determinują normy planu miejscowego a z treści art. 6 ustawy p.z.p. że ustalenia tego planu kształtują sposób wykonywania prawa własności, że brak jest przepisów wiążących organ planistyczny ustaleniami studium, oraz że normy tego studium nie mogą prowadzić do naruszenia interesu prawnego strony; art. Art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu, że zaskarżona uchwała narusza podstawowe zasady uwzględnienia ekonomicznych walorów przestrzeni oraz prawa własności; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu odniesieniu do norm zaskarżonej uchwały, które zostały podjęte w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w którym z jednej strony powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano na dopuszczalność zaskarżenia studium a z drugiej strony przyjęto tezę o braku bezpośrednich skutków w sferze naruszenia interesu prawnego strony wynikającej z norm studium; art. 147 p.p.s.a. polegające na nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zrealizowania materialnoprawnych przesłanek takiego rozstrzygnięcia; art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd postawił błędną tezę, iż w tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej. Tymczasem w niniejszej sprawie powodem dla którego skarżąca zdecydowała się na wniesienie skargi był pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 123/10 o przysługującym skarżącej interesie prawnym do wniesienia takiej skargi. Wyrok ten zapadł w sprawie ze skargi tej samej skarżącej, dotyczącej ustaleń planu miejscowego w stosunku do tych samych, co wskazane w niniejszej sprawie działek. Zdaniem skarżącej w jej przypadku przy uchwaleniu studium doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 1 ust 2 pkt. 5 oraz art. 6 ust. 4 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust 1 Konstytucji, poprzez ustalenie wiążącej na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p. zasady zgodnie z którą działki należące do skarżącej zostały wyłączone z możliwości zainwestowania, w sytuacji kiedy sąsiednie działki o takim samym charakterze posiadają przeznaczenie inwestycyjne. Skarżąca zmierzała do zakwestionowania ustaleń studium odnoszących się wyłącznie do konkretnych nieruchomości stanowiących ich własność. Tylko w takim ujęciu prawdziwa jest teza skarżącej o dokonaniu naruszenia przysługującego jej interesu prawnego. Sąd tymczasem rozważał treść zapisów studium w ogólności, badając ich znaczenie dla całości obszaru gminy i z takiej pozycji doszedł do przekonana, że kwestionowane ustalenia nie naruszają interesu strony. Tymczasem przeznaczenie wyłącznie nieruchomości skarżącej jako terenów objętych zakazem jakiejkolwiek zabudowy jest nieuzasadnione, bo zostało dokonane z naruszenie zasady uwzględniania ekonomicznych walorów przestrzeni (tereny położone przy drogach publicznych w granicach miejscowości o zwartej zabudowie, lub tam gdzie taką zabudowę się przewiduje, predestynowane są do zainwestowana) i doprowadziło do oczywistego naruszenia prawa własności.

Co do naruszenia art. 9 ust 4 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy p.z.p. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd zdaje się w ogóle nie brał pod uwagę, iż wszelkie normy studium, choć mają charakter kierunkowy, nie są normami abstrakcyjnymi. Studium posiada załączniki graficzne których ustalenia dokonują już na tym etapie konkretyzacji opisanych w części tekstowej zasad. Zasady te zostają więc związane swym obowiązywaniem z konkretnymi obszarami na terytorium gminy i w tym zakresie ustalenia studium są wbrew twierdzeniom Sądu, wiążące dla organu planistycznego uchwalającego plan na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p. Budzi wątpliwości zdaniem skarżącej, także interpretacja Sądu zgodnie z którą, rozumienie art. 9 ust 4 ustawy u.z.p. jako normy bezwzględnie wiążącej organ gminy w zakresie uchwalania planu, jest sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Uchwalanie studium jako aktu niewiążącego organu planistycznego gminy nie miałoby żadnego sensu, albowiem dopuszczałoby sytuacje wzajemnych rozbieżności pomiędzy tymi aktami. Bez względu na stopień ścisłości powiązania pomiędzy studium a planem miejscowym, akty te będą zawsze uszeregowane w ten sposób, że ustalenia planu wynikać będą z kierunków wskazanych w studium. Dlatego też na gruncie niniejszej sprawy naruszenie konstytucyjnej zasady równości w treści studium będzie zawsze prowadziło do przeniesienia tego naruszenia do ustaleń miejscowego planu. I tylko wyeliminowanie studium pozwoli na usunięcie takiego stanu rzeczy. Stąd zasadnym w ocenie skarżącej jest też zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji R P.

Odnośnie naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. zarzucono, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Powołując się na orzecznictwo wskazano na dopuszczalność zaskarżenia studium a następnie przyjęto i uargumentowano tezę o braku bezpośrednich skutków w sferze naruszeń interesu prawnego strony wynikającej z norm studium. Sąd dokonał wykładni treści studium wskazując, że akt ten skonstruowany jest wyłącznie z norm o charakterze zasad co w przeciwieństwie do planu miejscowego zbudowanego z norm stanowiących reguły, wyklucza możliwość skutecznego zaskarżenia takiego rodzaju uchwały. Sąd skupił się na charakterze norm kierunkowych i wykazaniu, że nie mają one bezpośredniego oddziaływania na sferę praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie istotny jest fakt że przewidziane w studium zasady ulegają konkretyzacji w postaci ustaleń załącznika graficznego i tą drogą w sposób wiążący oddziałując na normy planistyczne dokonują naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, bowiem jej zdaniem zarzuty w niej wskazane są niezasadne. W szczególności Sąd słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej. Co do naruszenia zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności Rada wskazała, że zobowiązana jest także do zachowania ciągłości przestrzeni systemu przyrodniczego oraz równomierności rozmieszczania przestrzeni otwartych i biologicznie czynnych, nie może być mowy o zabudowie wszystkich terenów wzdłuż drogi, bowiem przerywa się w ten sposób tereny dotychczas otwarte a tym samym likwiduje się korytarze ekologiczne. Odnośnie zarzutu wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku wskazała, że co do zasady możliwe jest uznanie zaskarżalności uchwały w przedmiocie studium, by następnie uznać że skarżąca w tym zakresie nie wykazała w sposób wystarczający interesy prawnego do zaskarżenia studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Rzeczywiście Sąd Wojewódzki uznał co do zasady dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dalej jednak wskazał, że wykazanie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, co jest warunkiem koniecznym przy tego typu skardze jest wyjątkowo trudne. Po czym przedstawiając obszerną argumentację doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, tym ze względu na brak bezpośrednich skutków w sferze naruszeń interesu prawnego skarżącej wynikających z norm zaskarżonego studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie świadczy o wewnętrznej sprzeczności przyjęcie dopuszczalności skargi co do zasady a następnie uznanie, że konkretny stan faktyczny wskazuje na to że nie wykazano przesłanek do jej uwzględnienia ( brak naruszenia interesu prawnego).

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wskazano wyżej Sąd pierwszej instancji przyjął co do zasady dopuszczalność zaskarżenia studium i stwierdził, że źródłem interesu prawnego skarżącej są normy określające prawo własności nieruchomości. Następnie, przedstawiając to w wielkim uproszczeniu, Sąd ten dokonał wykładni treści studium wskazując, że akt ten skonstruowany jest wyłącznie z norm o charakterze zasad co w przeciwieństwie do planu miejscowego zbudowanego z norm stanowiącego reguły, wyklucza w sytuacji skarżącej możliwość skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały ze względu na nie spełnienie przesłanki naruszenia jej interesu prawnego wynikającej z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika to z charakteru norm kierunkowych zawartych w studium, które co do zasady nie mają bezpośredniego oddziaływania na sferę praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak rygorystyczną dla strony skarżącej wykładnią art. 101 ust 1 ustawy nie można się zgodzić.

Faktem jest że potencjalna możliwość naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości przez uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wywołuje rozbieżności interpretacyjne. Nie można jednakże tezy o braku takiej możliwości opierać na założeniu że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie pozwala na to treść art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy od tego czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Nie można też zauważyć znaczenia jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały wymagana była ich spójność - art. 18 ust 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą obecnie linię orzeczniczą sądów administracyjnych ( przykładowo: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1357/06, NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 359/07, NSA w wyroku z 26 lutego 2008r. sygn. akt. II OSK 1765/07, NSA w wyroku z 22 grudnia 2010r. sygn. akt. II OSK 1203/10 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał merytorycznie sprawy bowiem jak wskazano wyżej uznał, że skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. I choć słusznie Sąd ten stwierdził, że nie jest związany poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010r. (Sygn. akt II OSK 123/10) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość E. B., to nie sposób z wyrażonym w tym wyroku poglądem, się nie zgodzić. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Jednak w sytuacji gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. Niewątpliwie ustalenia zaskarżonego studium i oparte na nim ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego którymi objęte są działki skarżącej znacznie ograniczają ją w porównaniu z właścicielami działek sąsiednich. W sytuacji gdy radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych. Oczywiście abstrahując na tym etapie sprawy od tego czy ograniczenia te są zgodne z prawem, należy stwierdzić że taka sytuacja może rodzić wątpliwości czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji skarżącej tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez merytoryczne rozpoznanie zarzutów skarżącej do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający niniejszą sprawę uznał że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, wskazana wyżej wykładnia art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej co powinno skutkować koniecznością zbadania przez ten Sąd czy naruszenie to jest zgodne z prawem. Konkludując za zasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania tegoż art.101 ust. 1.

W tej sytuacji na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust 2 pkt 5 oraz art. 6 ust 4 pkt. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jako dotyczący oceny zgodności z prawem naruszenia interesu prawnego skarżącej nie jest zasadny, bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku takiej oceny nie dokonywał. Kwestia ta będzie podlegać ocenie dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd Wojewódzki.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.