Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1372/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par/ 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 29 ust. 4, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 9 ust. 1 pkt 3, par. 8a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. zwanej dalej k.p.a.), odmówił zezwolenia spółce F. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca", "strona") na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej (dalej: "DK") nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr ewid. [...] obręb L. w L. (dalej: Nieruchomość).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Oddziału GDDKiA w K. o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z [...] do Nieruchomości. Zaplanowany zjazd miał na celu obsługę komunikacyjną obiektu handlowo – usługowego o powierzchni zabudowy ok. 1000 m2, którego budowę przewiduje się na Nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, GDDKiA decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], którą odmówił udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb L.. GDDKiA wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 § 1 k.p.a., § 9 ust. 1 pkt 3, § 77, 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz.U.2016.124) dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" oraz art. 104 §1 k.p.a.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość jest niezabudowana. Nieruchomość przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] i nie urządzono do niej zjazdu z [...] nr [...] oraz zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmienionym Uchwałą Rady Miejskiej w Łaziskach Górnych nr XXVII/288/13 z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu L. z K. i M. w L. – zmiany 45, 63, 46, 60, 65 (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z dnia 4 marca 2013 r., poz. 2028).

Na podstawie postanowień obowiązującego planu działka nr ewid. [...] (a także inne działki, w tym należąca do skarżącej działka nr ewid. [...]) usytuowana jest na terenie oznaczonym w części graficznej planu symbolem 2U - teren zabudowy usługowej handlu, gastronomii i rzemiosła nieuciążliwego. W zakresie obsługi komunikacyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przewiduje skomunikowanie ww. działki poprzez istniejące i planowane drogi w ramach komunikacji drogowej lokalnej dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Należy dodać, że w stosunku do terenów niezabudowanych znajdujących się w sąsiedztwie terenu o symbolu 2U oryginalny m.p.z.p. rejonu L. z K. i M. w L., zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Łaziskach Górnych nr XLV/315/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego nr 3, poz. 125 z 2002 r.), dopuszcza lokalizację wszelkiego rodzaju usług oznaczonych symbolem UHGR oraz wyznacza drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2D1/2 – ulica dojazdowa.

Droga dojazdowa oznaczona symbolem 2D1/2 włączona jest do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny w km 017+245 DK81 strona lewa z przeznaczeniem jako dojazd na pole. Zjazd ten zlokalizowany jest między innymi na działce nr ewid. [...], nie łączącej się jednak bezpośrednio z działką nr ewid. [...]. Zjazd ten posiada nawierzchnię tłuczniową i nie jest wyposażony w dodatkowe pasy ruchu. Droga krajowa nr [...] na terenie gminy L. jest drogą o przekroju dwujezdniowym (2x2). W ciągu [...] naprzeciwko zjazdu indywidualnego umiejscowionego w km 017+245 istnieje skrzyżowanie z drogą gminną - ul. [...] (km 017+252 [...] strona prawa). Połączenie skrzyżowania [...] z ul. [...] posiada nawierzchnię bitumiczną, ale również nie jest wyposażone w dodatkowe pasy ruchu. Z uwagi na dwie jezdnie [...] nie jest jednak możliwy przejazd poprzeczny przez [...].

W ocenie GDDKiA obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] jest możliwa poprzez planowaną drogę publiczną oznaczoną w miejscowym planie symbolem 2D1/2. Z uwagi na projektowane zagospodarowania działki nr ewid. [...] oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem GDDKiA zachodzi konieczność kompleksowej przebudowy ww. zjazdu indywidualnego poprzez budowę dodatkowych pasów ruchu.

Na decyzję organu skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt Vn SA/Wa 908/19 (dalej jako: "Wyrok") uchylił zaskarżoną decyzję GDDKiA uznając, że została ona wydana niezgodnie z prawem, zarówno przepisami prawnymi wskazanymi przez Skarżącą, jak i innymi normami, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W opinii Sądu zasadny był zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez odmowę wydania zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego z drogi krajowej bez zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Sąd w wyroku uznał, że Organ nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd szczegółowo wskazał, jakie okoliczności nie zostały zbadane przez Organ.

Sąd wskazał, że nietrafne jest powołanie się przez Organ na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg i wyjątkowy charakter udzielenia zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej klasy "GP". Zgodnie z powołanym przepisem stosowanie na takiej drodze zjazdów jest "dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (do nieruchomości) lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W przedmiotowej sprawie Organ nie wskazał jednak, w jakiej odległości od wnioskowanego zjazdu na działkę nr ewid. [...] znajdują się inne urządzone już i legalne zjazdy, zwłaszcza zjazdy publiczne.

W ocenie Sądu powołane mapy zdają się wskazywać, że w odległości około 70-100 m od północno- wschodniej granicy działki nr ewid. [...] istnieje skrzyżowanie z inną drogą lokalną (brak numeru na dostępnych mapach), przecinającą działkę nr ewid. [...] i przylegającą do działki nr ewid. [...]. Organ nie uwzględnił jednak tej okoliczności. Nie wiemy zatem, czy taki zjazd rzeczywiście istnieje i jaki ma charakter.

Dodatkowo, z map zawartych w aktach oraz zdjęć lotniczych wynika, że między omawianym, planowanym zjazdem do drogi 2D1/2 a działką nr ewid. [...] położone są wąskie działki o nr ewid. [...] (wąska, niemal prostopadła do [...]) oraz równoległa, przylegająca do [...] działka nr ewid. [...]. Powołany plan (k. 1 akt admin., faktycznie nienumerowanych) wskazuje dodatkowo, że działka nr ewid. [...] przylega bezpośrednio do skarpy, tj. wyraźnego i znaczącego obniżenia terenu. Organ nie ustalił jednak, czy w tym stanie rzeczy jest w ogóle możliwe urządzenie zjazdu publicznego, który rozpoczynałby się po tej samej stronie co działka inwestycyjna nr ewid. [...] w punkcie wspomnianego wyżej, planowego zjazdu do drogi 2D1/2. Nie wiemy zatem, czy nie została spełniona przesłanka niemożliwości dojazdu do działki nr ewid. [...] lub czy uzasadnione względami technicznymi bądź ekonomicznymi jest budową zjazdu właśnie w tym miejscu. j

Na marginesie powyższej analizy dokumentów Sąd stwierdził, że całkowicie nietrafne są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia do połączenia ul. W. z [...]. Połączenia to znajduje się bowiem po przeciwnej stronie [...] i jak organ sam przyznaje nie ma możliwości poprzecznego przekroczenia, tj. przejazdu przez [...]. Stan faktyczny i prawny po przeciwnej stronie drogi szybkiego ruchu (drogi głównej) nie może więc mieć istotnego wpływu na zasadność urządzenia zjazdu na wnioskowaną Nieruchomość skarżącej.

Sąd wskazał, że istotnym brakiem zaskarżonej decyzji jest nie odniesienie się do wcześniejszej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, które zostało przeniesione na założyciela i jedynego wspólnika Spółki. Ze wskazanego pozwolenia na budowę nie wynika wprost, czy zostało ono wydane po wcześniejszym uzyskaniu zgody zarządcy drogi będącej obecnie [...], czy też w stosunku do tej drogi przed przebudową Wojewoda [...] wykonywał funkcję zarządcy drogi. Rozpatrując wszakże wniosek skarżącej GDDKiA miał obowiązek wyjaśnić, czy ww. pozwolenie na budowę nadal pozostaje w mocy, czy wiązało się z obowiązkiem uzyskania odrębnego zezwolenia zarządcy drogi na urządzenia zjazdu do nieruchomości inwestora i czy takie zezwolenie zostało faktycznie uzyskane.

W rozpatrywanej sprawie GDDKiA miał obowiązek ocenić, czy w przypadku drogi krajowej oznaczonej obecnie jako [...] mieliśmy do czynienia ze zmianą natężenia ruchu i zmianą innych warunków bezpieczeństwa ruchu (skrzyżowania, pobocza itp.).

Należy przy tym zauważyć, że wskazane pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z obowiązującym w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. Organ nie ustalił jednak, czy zmiana planu zagospodarowania wprowadzona w 2013 r. jednocześnie zmieniała charakter działki inwestycyjnej, a przez to, czy ograniczała bądź poszerzała uprawnienia skarżącej jako inwestora.

W ocenie Sądu zostały zatem naruszone zasady postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jak również uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., czyli zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej.

WSA podniósł w wyroku, że przedstawione szczegółowe argumenty faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że GDDKiA jako zarządca drogi nie wziął pod uwagę i wbrew prawnemu obowiązkowi nie odniósł się do obowiązku respektowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W myśl tej zasady ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca uznała odmowę zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego do przeznaczonej pod inwestycje gospodarcze działki nr ewid. [...] za faktyczne uniemożliwienie jej prowadzenia– zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego- działalności gospodarczej i handlowej. Bez możliwości urządzenia zjazdu publicznego do ww. działki nie jest bowiem możliwe wybudowanie tam planowanego przez skarżącą centrum handlowego. Prawo do korzystania przez skarżącą z własności jej nieruchomości staje się zatem iluzoryczne.

W takim przypadku organ ma obowiązek wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wykazania, że odmowa ta jest konieczna, a nie na przykład ogólnie korzystana, dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku drogi głównej, przylegającym do nieruchomości inwestycyjnej. Brak wykazania takiej konieczności czyni odmowę zezwolenia lub zakaz co najmniej nieuzasadnionym. Równocześnie, jeśli istnieją poważne przesłanki wymienione w ustawie zasadniczej do wprowadzania ograniczeń praw obywatelskich, na przykład praw właściciela do realizowania inwestycji zgodnych z prawem, ograniczenia takie powinny być proporcjonalne do stopnia zagrożenia wskazanych w Konstytucji wartości fundamentalnych. W przeciwnym razie, nawet korzystanie z ustawowych kompetencji może okazać się niezgodne ze standardami konstytucyjnymi.

WSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p., bowiem w zaskarżonej decyzji nie zawarto oceny konieczności wprowadzenia ograniczenia prawa dostępu do nieruchomości inwestycyjnej. Nie wskazano również, jakie rozwiązania techniczne byłyby możliwe i rozsądnie uzasadnione ze względu na charakter drogi publicznej [...], której zarządcą jest GDDKiA. W świetle omówionych okoliczności, zdaniem Sądu argumentacja z możliwości zjazdu z [...] do działki nr ewid. [...] poprzez przyszły i niepewny zjazd oznaczony obecnie symbolem 2D1/2 nie spełnia obu wymienionych testów proporcjonalności.

WSA nakazał zatem Organowi, w ponownym postępowaniu, dokonać szczegółowego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności urządzenia zjazdu publicznego z [...] do działki nr ewid. [...]. Ustalenia te powinny być przez Organ ocenione jako podstawa załatwienia sprawy, przy równoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego, słusznego interesu obywatela, a także wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDDKiA w dniu [...] lutego 2021 r. wydał decyzję nr [...], ma podstawie której ponownie odmówił lokalizacji zjazdu publicznego z [...] do nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej. Organ powołał się na ustalenia zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Na podstawie ustaleń powyżej wskazanego planu działka nr [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem A19U - teren zabudowy usługowej (w miejscu obecnych użytków rolnych). W zakresie obsługi komunikacyjnej m.p.z.p. wskazuje skomunikowane terenu A19U poprzez istniejące i planowane drogi oraz wyznacza drogę dojazdową oznaczoną symbolem A20KDD- ulica [...].

Organ podkreślił także, że natężenie ruchu na analizowanym odcinku [...] według Generalnego Pomiaru Ruchu wynosi ponad 23 tys. pojazdów na dobę, w tym ponad 1 tys. pojazdów ciężarowych.

Zgodnie z zarządzeniem Nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), w odniesieniu do których przepisy przewidują surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, by została zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników (por. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm. zwanego dalej Rozporządzeniem).

W ocenie Organu powołane okoliczności definitywnie eliminują możliwość wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z DK81 do nieruchomości Strony, ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak i brak wyjątkowej sytuacji, o której mowa § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Organ podkreślił także, że do nieruchomości można zapewnić dojazd z [...] - bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z tej drogi - poprzez drogę oznaczoną symbolem A20KDD - droga dojazdowa (ul. [...]) włączona do [...] poprzez zjazd indywidualny w km 017+245 [...]. Regulacja stanu prawnego przejazdu przez działkę leżącą pomiędzy terenem inwestycyjnym, drogą dojazdową - ul. [...]. (droga o symbolu A20KDD) leży w gestii Strony i możliwa jest w trybie umownym. W przypadku braku zgody właścicieli działek na powyższe rozwiązanie możliwe jest dokonanie zmian w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Zdaniem organu proponowane rozwiązanie obsługi komunikacyjnej projektowanej na nieruchomości może zapewnić dostęp do drogi publicznej bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu publicznego z drogi krajowej klasy "GP" będącej drogą o ograniczonej dostępności dla obsługi terenów przyległych, co wynika z treści przywołanego wyżej § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Rozwiązanie to spełni ustalenia obowiązującego m.p.z.p. Gminy L. oraz pozwoli na zapewnienie dostępu do [...] większej ilości nieruchomości z obszaru A19U, zaspokajając szerszy interes społeczny, a nie jedynie interes jednostki.

Od decyzji GDDKiA z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

2. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.:

2.1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. naruszenie:

2.1.1 art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Organ - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 908/19, co do obowiązku szczegółowego zbadania przez Organ w ponownym postępowaniu wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie dokonania ustaleń przy równoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego, słusznego interesu obywatela, a także konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

2.1.2 art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

2.1.3 art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezezwalającej Spółce na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości, podczas gdy w stosunku do działki nr [...], z której składa się obecnie nieruchomość, w dniu 26 kwietnia 2007 roku w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, została wydana decyzja pozytywna co do lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...], co stanowi przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej oraz naruszenie zasady respektowania utrwalonej praktyki administracyjnej;

2.1.4 art. 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, braku uwzględnienia faktów znanych Organowi z urzędu, a w rezultacie dokonanie przez Organ oceny sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

2.2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.2.1. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (dalej jako: "u.d.p.") poprzez odmowę udzielenia zezwolenia Skarżącej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do Nieruchomości, podczas gdy taki zjazd nie wpływałby negatywnie na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze publicznej; "

2.2.2. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez: odmowę udzielenia zezwolenia Skarżącej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości z uwagi na przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") inną, nieistniejącą jeszcze drogę i skrzyżowanie z [...], a w konsekwencji uznanie przez Organ, że dostępność komunikacyjna przedmiotowego terenu Skarżącej jest możliwa jedynie poprzez wjazdy oznaczone na rysunku m.p.z.p., co jest sprzeczne z ww. przepisem, bowiem narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z. dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych;

2.2.3. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zachodzi wyjątek stosowania zjazdu do nieruchomości, podczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu do nieruchomości z drogi krajowej nr [...];

2.2.4. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę udzielenia zezwolenia Skarżącej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości w sytuacji, w której zostały spełnione przesłanki lokalizacji tego zjazdu, a w konsekwencji nieproporcjonalne ograniczenie możliwości inwestycyjnych Skarżącej na stanowiącej jej własność nieruchomości.

3. Ponadto Strona wniosła:

3.1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej Decyzji w całości;

3.2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż rozpoznając skargę na decyzję GDDKiA z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie której organ ponownie odmówił lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewidencyjny [...], stanowiącej własność Firmy W. Spółka z o.o. z siedzibą w M., Sąd rozpoznając sprawę był związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 908/19. Zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 908/19, rozpoznając sprawę ponownie Sąd zważył co następuje.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi te uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

Z akt sprawy wynika, że droga krajowa nr [...] na całej swej długości została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej "GP"), na podstawie zarządzenia nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych .W § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia sprawie warunków technicznych przewidziano, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2;

Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organ oparł się wyłącznie na ustaleniach nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (po zmianie dokonanej w 2019 roku), zgodnie z którymi działka Skarżącej nr [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem A19 U - teren zabudowy usługowej, który skomunikowany jest poprzez istniejące i planowane drogi oraz wyznacza drogę dojazdową oznaczona symbolem A 20 KDD - ulica [...].

W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby planowany zjazd znajdował się w obszarze oddziaływania innego skrzyżowania [...] z drogą przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w skardze trafnie wskazano, iż jest to wyłącznie oddziaływanie potencjalne, skoro jest to planowana i potencjalnie dopuszczona w m.p.z.p. droga, a nie droga aktualnie istniejąca i zapewniająca Skarżącej dostęp do drogi publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów. W orzecznictwie sądowym np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15 przyjmuje się, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Wydaje się oczywistym, iż źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p., a w szczególności art. 29 ust. 1 i ust. 2 stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Akceptacja prezentowanego przez organ stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. Akt II SA/Wr 14/13).

Reasumując tę część rozważań, wskazać należy, iż powołanie się przez organ orzekający w sprawie, na zmianę m.p.z.p. w 2019 r. nie jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie. Sąd podziela ocenę skarżącej, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Potwierdzeniem tego jest uzasadnienie decyzji, zawierające niepełną ocenę i niepełne ustalenia w kontekście norm prawa materialnego znajdujących w tym przypadku zastosowanie.

Rację ma skarżąca, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Organ orzekając w sprawie nie wyjaśnił bowiem w sposób pełny jej okoliczności i nie przedstawił przekonującej argumentacji mającej przemawiać za wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia.

Skupiając się jedynie na zmianie m.p.z.p. z 2019 r. Organ nie ustalił również, czy zmiany m.p.z.p. miały wpływ na brak możliwości wydania decyzji o lokalizacji zjazdu wnioskowanego przez Skarżącą w porównaniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania ww. pozwolenia na budowę (tj. decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.), które zostało przeniesione na założyciela i jedynego wspólnika Spółki. Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezezwalającej Spółce na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do jej nieruchomości, podczas gdy w stosunku do działki nr [...], w dniu 26 kwietnia 2007 roku w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, została wydana decyzja pozytywna co do lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...], co stanowi przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej oraz naruszenie zasady respektowania utrwalonej praktyki administracyjnej. Organ nie ustalił m.in. jakie były ustalenia m.p.z.p. obowiązującego w dniu wydania ww. pozwolenia (a nawet, czy plan taki obowiązywał w tamtym okresie).

Organ nie ustalił również czy wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione w świetle obowiązku respektowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności - bowiem brak zezwolenia na urządzenie zjazdu z drogi publicznej faktycznie ogranicza możliwości inwestycyjne właściciela. Organ nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez Stronę, iż w rozpatrywanej sprawie odmowa zezwolenia na urządzenie zjazdu publicznego do przeznaczonej pod inwestycje gospodarcze działki nr ewid. [...] faktycznie uniemożliwia Skarżącej prowadzenie - zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działalności gospodarczej i handlowej. Bez możliwości urządzenia zjazdu publicznego do ww. działki nie jest bowiem możliwe wybudowanie tam planowanego przez Skarżącą centrum handlowego. Prawo do korzystania przez skarżącą z własności jej nieruchomości staje się zatem iluzoryczne.

Wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z 13 listopada 2019 r. organ nie wykazał, mając na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, że odmowa ta jest konieczna, dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na, odcinku drogi głównej, przylegającym do nieruchomości inwestycyjnej. Organ nie wskazał, które konkretne wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uniemożliwiają zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego w przedmiotowej sprawie, a także dlaczego wykonanie zjazdu w tym konkretnym miejscu wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo na drodze krajowej nr [...].

W decyzji zabrakło rozważań, jakie rozwiązania techniczne byłyby możliwe i rozsądnie uzasadnione ze względu na charakter drogi publicznej [...] w świetle art. 29 ust. 4 u.d.p., a argumentacja zawarta w decyzji o możliwości zjazdu z [...] do działki nr ewid. [...] poprzez przyszły i niepewny zjazd oznaczony obecnie symbolem 2D1/2 nie spełnia kryteriów proporcjonalności. Organ zobowiązany był ustalić czego nie uczynił czy działka ewidencyjna nr [...] (równoległa przylegająca do [...] oraz działki Strony o nr .ewid.[...] przyległa bezpośrednio do skarpy tj. wyraźnego i znaczącego obniżenia terenu, a zatem ustalenia czy w ogóle jest możliwe urządzenie zjazdu publicznego, który rozpoczynałby się po tej stronie co działka nr [...] w miejscu planowanego zjazdu do drogi 2 D1/2.

Co do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia do połączenia ul. [...] z DK81, wskazać należy, iż połączenie to jak wskazał organ, w uzasadnieniu decyzji znajduje się po przeciwnej stronie [...] i jak organ sam przyznaje nie ma możliwości poprzecznego przekroczenia, tj. przejazdu przez [...].

Zdaniem Sądu również przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, konieczne jest zbadanie natężenia ruchu drogowego, którą to ocenę w sprawie organ uznał za zbędną i całkowicie pominął dane wskazywane przez Stronę. Oczywiście przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Ocena, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych.

Nie tylko jednak w powyższym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera rzetelnej oceny. Zgodzić się należy ze skarżącą, że przed wydaniem decyzji w sprawie organ winien był, wobec brzmienia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, ustalić czy istnieje możliwość skomunikowania spornej działki z siecią dróg publicznych w inny sposób niż poprzez wnioskowany zjazd. Wyjątkowa (szczególna) sytuacja, o jakiej mowa w powyższym przepisie (która mogłaby przemawiać za zastosowaniem zjazdu na drodze klasy GP), dotyczy właśnie braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą. Skarżąca wskazywała, że w okolicznościach sprawy brak jest innej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jednakże organ okoliczności tych nie rozpatrzył, stwierdzając jedynie w decyzji, że Strona może ustanowić drogę konieczną przez inne działki, co jest oceną zupełnie dowolną, nie popartą jakimikolwiek ustaleniami, w zasadzie wskazującym na potencjalną a nie realną możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Jednocześnie Organ całkowicie pomija argumentację Strony w tym zakresie i nie jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie. Jest oczywiste, że samo sąsiedztwo z drogą krajową nie uzasadniania wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na nieruchomość. Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W rozpatrywanej sprawie jednak organ nie poczynił żadnych w tym względzie ustaleń, ograniczając się do przedstawienia zapisów m.p.z.p., bez rozważenia istotnych okoliczności faktycznych w sprawy, wskazywanych przez Stronę.

Obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinno być a tak się nie stało ustalenie czy w odległości około 70-100 m od północno-wschodniej granicy działki nr ewid.[...] istnieje skrzyżowanie z inną droga lokalną przecinającą działkę nr ewid. [...] i przylegającą do działki nr ewid.[...]. Nie zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, jak trafnie podniesiono w skardze, czy takie skrzyżowanie rzeczywiście istnieje i jaki wpływ miałby wnioskowany przez Stronę zjazd na bezpieczeństwo ruchu na [...].

Wskazać również należy, że Organ zgodnie z art.29 ust.4 u.d.p. wskazując na potencjalną kolizję w przyszłości, zjazdu o który wnioskowała Strona, z planowaną w m.p.z.p. drogą dojazdową, nie rozważył również w świetle okoliczności faktycznych sprawy, choćby wydania zezwolenia na budowę zjazdu na czas określony, do czasu ewentualnego powstania, wskazywanej przez organ drogi dojazdowej, a również taką możliwość posiadał, zgodnie z dyspozycją art.29 ust.4 u.d.p. po przeprowadzeniu oczywiście wyczerpującego postępowania dowodowego.

W związku z tym Sąd podziela zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach, poprzez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie zastosował się w sposób wystarczający do przytoczonej wyżej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 13 listopada 2019 r. VII SA/Wa 908/19 w ponownie prowadzonym postępowaniu, bowiem nie rozważył istotnych okoliczności faktycznych, oraz wskazówek co do ponownego rozpoznania sprawy wskazanych przez Sąd w powołanym wyroku.

Z tych wszystkich względów organ zobowiązany będzie ponownego przeprowadzić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis od skargi (200 zł) wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).