Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1639/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 481
journal: Dz.U. 2015 poz 1844
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej
article: art. 14 ust. 1, 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1152
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
article: art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1206
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r., nr L. Dz. [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF, Komisja, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.) oraz w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2060 ze zm.; dalej ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych) oraz w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku z [...] listopada 2014 r. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej P., skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z [...] listopada 2014 r. Nr [...], w sprawie nałożenia na P. kary pieniężnej w wysokości 150 000 zł, uchyliła w całości ww. decyzję i nałożyła na P. karę pieniężną w wysokości 140 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ww. ustawy, w odniesieniu do J. W., M. S., T. Z., S. N., A. G.; naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do P. Z., R. M., I. R., E. P., G. R., P. K., R. G., J. J., P. S., K. J., G. i W. L.; naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ww. ustawy w odniesieniu do K. J., E. A., W. K., K. M., A. S., G. i W. L., B. R.

Pismem z [...] maja 2014 r. KNF zawiadomiła P. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 tej ustawy lub niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do następujących osób: K. J., G. R., J. W., P. Z., S. N., I. R., E. P., M. S., R. M., E. A., T. Z., A. S., W. K., A. G., B. R., P. K., K. M., P. S., J. J., R. G., G. i W. L.

W dniu [...] listopada 2014 r. KNF wydała decyzję w sprawie nałożenia na P., kary pieniężnej w wysokości 150 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do J. W., M. S., T. Z., S. N., A. G.; naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do P. Z., R. M., I. R., E. P., G. R., P. K., R. G., J. J., P. S., K. J., G. i W. L.; naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do K. J., E. A., W. K., K. M., A. S., G. i W. L., B. R.

W dniu [...] listopada 2014 r. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Komisji zarzucił naruszenie prawa, tj.: art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ww. przepis ma zastosowanie do przypadków naruszeń prawa w latach 2008-2011, które nie miały miejsca zarówno na chwilę wszczęcia postępowania jak i wydawania decyzji; art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym poprzez błędne niezastosowanie art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie wobec P. było od początku bezprzedmiotowe; art. 14 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że ww. przepis obliguje organ nadzoru do nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy w rzeczywistości przepis ten przewiduje jedynie obowiązek rozważenia celowości zastosowania art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej; art. 212 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że P. wykonuje działalność gospodarczą z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy czynności z zakresu likwidacji szkód nie wchodzą w zakres działalności ubezpieczeniowej zdefiniowanej w art. 3 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej; art. 8 kpa oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP i podważenie zaufania do władzy publicznej poprzez nałożenie po raz drugi na P. kary pieniężnej za naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych odnoszących się do szkód zgłaszanych do P. w latach 2008-2011, pomimo że już wcześniej uczyniła to KNF decyzją z [...] września 2013 r.; art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak odzwierciedlenia w uzasadnieniu faktycznym decyzji, w odniesieniu do każdego przypadku, a nie tylko niektórych, o ile dni zakład ubezpieczeń przekroczył ustawowe terminy: 30, 14 i 90 dni; brak uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy w przypadku wypłaty odszkodowań na rzecz J. W., M. S., T. Z., S. N., A. G., P. Z., R. M., I. R., E. P., G. R., P. K., J. J., K. J., E. A., W. K., K. M., A. S., G. i W. L. oraz B. R.; art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez błędne przyjęcie, że doszło do nieterminowej wypłaty odszkodowań na rzecz P. S. oraz R. G.; art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 kpa oraz art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie na P. kary pieniężnej w rażąco wygórowanej i nieadekwatnej do okoliczności sprawy wysokości.

P. wniósł o uchylenie decyzji z [...] listopada 2014 r. w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, o znaczne obniżenie kwoty kary pieniężnej, tj. do kwoty 20 000 zł, z uwagi na rażąco wygórowaną wysokość nałożonej kary pieniężnej w stosunku do skali działalności zakładu ubezpieczeń i liczby zarzucanych mu naruszeń, w tym liczby decyzji nakładających karę pieniężną na zakład ubezpieczeń za zarzucane przewinienia, w porównaniu do innych zakładów ubezpieczeń, na które takie kary pieniężne zostały nałożone przez Komisję oraz wobec podejmowanych przez P. działań w celu wyeliminowania zarzucanych naruszeń.

Pismami z [...] lipca 2014 r., [...] września 2015 r. oraz [...] września 2016 r. Komisja pouczyła P. o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toczącym się postępowaniu.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. KNF uchyliła decyzję z [...] listopada 2014 r. i orzekła co do istoty sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazała m.in. na treść przepisów art. 29 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej reasekuracyjnej oraz przepisów art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Szczegółowo omówiła też każdy przypadek – w odniesieniu do ww. osób – likwidacji szkody (por. str. 7 i nast. zaskarżonej decyzji).

Jak podkreśla KNF, stan faktyczny w sprawie ustalono w oparciu o informacje zawarte w skargach złożonych do Komisji przez poszkodowanych oraz korespondencji prowadzonej przez Komisję z P. w latach 2009-2014 w związku z tymi skargami. Ponadto uwzględniono informacje dotyczące naruszeń w zakresie likwidacji szkód powzięte w toku kontroli przeprowadzonej przez KNF w P. (protokół kontroli z [...] lutego 2010 r.). Akta postępowania zwierają również wyjaśnienia P. składane przed wszczęciem postępowania, jak i zeznania P. złożone pisemnie w toku niniejszego postępowania w dniu: [...] czerwca 2014 r., [...] lipca 2014 r., [...] lipca 2014 r. oraz [...] sierpnia 2014 r.

Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego, zgromadzone w toku postępowania dowody KNF uznała za wiarygodne i mogące być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. W oparciu o te dowody stwierdziła łącznie 18 przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania przez P., a także 8 przypadków niepoinformowania w ustawowym terminie, iż odszkodowanie nie przysługuje, co zdaniem KNF potwierdza, że doszło do naruszenia regulacji art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego przepisu (poszczególne zgłoszenia oraz przebieg postępowań likwidacyjnych wraz z przyjętym przez organ okresem opóźnienia został szczegółowo opisany na kartach od 7 do 23 zaskarżonej decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Komisja szczegółowo odniosła się do poszczególnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konfrontując stanowisko P. z obowiązującymi przepisami prawa, poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych.

Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania twierdzeń P. KNF zaznacza m.in., że dla stwierdzenia faktu niedochowania terminów wynikających z art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie ma znaczenia jaka była przyczyna takiego stanu rzeczy, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 3a ww. ustawy obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów ustawy o obowiązkowym ubezpieczeniu obliguje Komisję do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej (z art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a obecnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej). Zdaniem Komisji nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, gdyż sprawa nie utraciła przymiotu sprawy administracyjnej i nie zaistniały żadne inne okoliczności wskazujące na jej bezprzedmiotowość, które dawałyby podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Tym samym żądanie P. dotyczące umorzenia niniejszego postępowania nie mogło być spełnione.

W szczególności stwierdzenie naruszeń przez P. art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z art. 14 ust. 3a tej ustawy, obliguje organ do zastosowania wobec strony środków nadzorczych, o których obecnie mowa w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (a wcześniej środki te były określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). W sprawie nie doszło też do podwójnego ukarania za te same czyny. Sankcja za naruszenie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie jest nakładana za działania zakładu ubezpieczeń w określonym przedziale czasu, ale za konkretne i zidentyfikowane w decyzji przypadki nieterminowej wypłaty odszkodowania lub naruszenie obowiązku informacyjnego z art. 14 ust. 3 tej ustawy. Porównanie decyzji organu z [...] maja 2017 r. (zaskarżonej w tej sprawie) ze wskazaną w tym kontekście przez stronę decyzją organu z [...] września 2013 r. nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 150000 zł za naruszenia przepisów w latach 2008-2011 (sprawa [...]) prowadzi do wniosku, że każda z nich dotyczyła naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ale w odniesieniu do innych uprawnionych. W toku postępowania zakończonego wydaniem niniejszej decyzji organ zidentyfikował nowe w stosunku do decyzji z [...] września 2013 r. naruszenia, za które nałożył w ramach ówcześnie obowiązujących przepisów karę pieniężną. Bez znaczenia jest, że do naruszeń doszło w przedziale czasowym, w którym nastąpiły naruszenia objęte innym, wcześniejszym postępowaniem administracyjnym.

Za uchyleniem decyzji z [...] listopada 2014 r. przemawiało natomiast naruszenie przepisów proceduralnych, polegające na popełnieniu błędu w obliczeniu długości opóźnienia w zakończeniu postępowania likwidacyjnego w dziesięciu przypadkach (opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - por. argumentację organu na str. 45 i nast.), cztery z nich mają wpływ na wysokość kary pieniężnej nałożonej zaskarżoną decyzją (powyższe dotyczy S. N., R. M., G. R. oraz E. A.). Powodem uchylenia decyzji była ponadto zmiana stanu prawnego jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2016 r., w którym weszła w życie ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (poza wyjątkami określonymi w art. 504 pkt 1-5 ww. ustawy). Na mocy art. 503 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej utraciła moc ustawa o działalności ubezpieczeniowej. Z uwagi na treść art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz zmianę przepisów prawa, stanowiących podstawę nałożenia sankcji administracyjnej na stronę, w ocenie organu zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Powyższe wynika z faktu niezakończenia przedmiotowego postępowania przed wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz z tożsamości zakresu sankcji nakładanej przez Komisję na postawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z sankcją wynikającą z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który stanowił podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przez P.. KNF zwróciła ponadto uwagę na treść art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, który uległ zmianie wraz z wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Zaznacza, że zmiana polega na odwołaniu się do sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, w miejsce art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Nie uległo przy tym zmianie zachowanie podlegające sankcjonowaniu, rodzaj sankcji oraz utrzymano obligatoryjne stosowanie sankcji przez organ nadzoru.

KNF nie podzieliła zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiska P. co do charakteru kary pieniężnej z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Stwierdziła, że na gruncie art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (obecnie art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej) w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ nadzoru nie miał i aktualnie również nie ma możliwości dokonania wyboru pomiędzy zastosowaniem sankcji finansowej a zastosowaniem innego instrumentu nadzorczego oddziaływania. Ustawodawca przesądził, że najodpowiedniejszą reakcją nadzorczą na nieprawidłowości polegające na nieterminowej likwidacji szkód jest nałożenie kary pieniężnej. Komisja może natomiast dokonać wyboru co do podmiotu, na który zostanie nałożona kara pieniężna. Ponadto w związku z zakreśleniem przez przepisy art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie przepisy art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej maksymalnej wysokości kary pieniężnej jaka może zostać nałożona, organ nadzoru dokonuje jej miarkowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy KNF ustaliła, że P. dopuścił się łącznie 26 przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania, a także niepoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje (w decyzji z [...] listopada 2014 r. wskazano natomiast 25 przypadków opóźnień, jednak zdaniem KNF omyłkowe pominięcie jednego z naruszeń art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie może wpływać na zaostrzenie odpowiedzialności P. z uwagi na treść art. 139 kpa).

W odniesieniu do ww. spraw zastosowanie znajduje art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W sprawach tych zakład ubezpieczeń został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, tj. po dniu 11 czerwca 2007 r. Z uwagi na fakt złożenia zawiadomienia o szkodzie po dniu 11 czerwca 2007 r. na KNF ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Szczególna rola i charakter art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wynika z zawartego w nim stanowczego zwrotu "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze", co nie pozostawia Komisji wyboru w kwestii sięgania po instrumenty władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może dokonać wyboru w zakresie podmiotu, na który nakładana jest kara pieniężna.

KNF podkreśliła ponadto, że ustawodawca wprowadził szczegółową regulację dotyczącą terminu wypłaty świadczenia z ubezpieczenia obowiązkowego, w tym ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Wprowadzona regulacja ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której osoba poszkodowana, z uwagi na następstwa wypadku komunikacyjnego, ponosi szkodę w mieniu lub uszczerbek na zdrowiu, a szkoda ta nie jest szybko i sprawnie likwidowana przez zakład ubezpieczeń. Stosownie do art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zakład ubezpieczeń ma obowiązek zakończyć postępowanie likwidacyjne w terminach wskazanych w ww. przepisach (14, 30 i 90 dni). Ustalony w toku niniejszego postępowania stan faktyczny w ocenie KNF w sposób nie budzący wątpliwości dawał podstawę do uznania, iż zakład ubezpieczeń w 5 przypadkach nie wykonał ustawowego obowiązku wypłaty odszkodowań w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w 13 naruszył art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, natomiast w 8 przypadkach P. nie wywiązał się w ustawowo określonym terminie z obowiązku powiadomienia, osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje, naruszając tym samym art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Czas wskazanych opóźnień wynosił odpowiednio od 2 tygodni do prawie 11 miesięcy w przypadku naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, od 8 dni do ponad 7 miesięcy w przypadku naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz od 1 dnia do ponad 5 miesięcy w przypadku naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Jak zaznacza KNF, wskazane okoliczności faktyczne sprawy zadecydowały o wszczęciu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nałożeniu kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń, a nie na członka zarządu lub prokurenta tego zakładu ubezpieczeń. W przedmiotowej sprawie to zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszeń przepisu prawa, tj. przepisu art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, polegających na naruszeniu wskazanych w tym przepisie terminów zakończenia postępowań likwidacyjnych wobec osób wskazanych w decyzji. Ponadto w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek okoliczności wskazujących na możliwość przypisania odpowiedzialności osobistej któremukolwiek z członków zarządu lub też prokurentów P.. Nie ma również podstaw aby kara pieniężna była ponoszona z osobistego majątku członka zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń.

W ocenie KNF dla sięgnięcia przez organ nadzoru po środki nadzorcze określone w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie mają znaczenia podnoszone przez P. w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, jak brak naruszenia czy też brak istotnego (znaczącego, rażącego) naruszenia interesu ekonomicznego poszkodowanych, w związku z opóźnieniami w wypłacie odszkodowania, jak również przyczyny naruszenia przez P. obowiązków wynikających z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Nakładając karę pieniężną w wysokości 140 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ nadzoru dokonał miarkowania jej wysokości w kontekście rozmiaru i wagi naruszenia przepisu prawa oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak aby kara pieniężna pozostała w należytej proporcji do stwierdzonych naruszeń prawa, ich negatywnych skutków oraz aby wypełniała prawidłowo funkcje prewencyjne i represyjne, a także miała na względzie interes społeczny i słuszny interes P., uwzględniając przy tym cele nadzoru finansowego, które stanowią normatywne ukierunkowanie działań nadzorczych podejmowanych przez Komisję. Ustalając wysokość kary pieniężnej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja wzięła pod uwagę, że w zakresie podstawowej działalności zakładu ubezpieczeń leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisu prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia skali prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Komisja uwzględniła również podnoszone przez P. w toku postępowania, zarówno w piśmie z [...] czerwca2014 r., jak również w piśmie z [...] lipca 2014 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działania o charakterze organizacyjnym i systemowym, które w ocenie zakładu ubezpieczeń służą właściwemu i zgodnemu z obowiązującymi przepisami prowadzeniu postępowań likwidacyjnych, jak również deklarowane przez P. działania służące realizacji ww. celu.

Miarkując wysokość kary pieniężnej nakładanej na zakład ubezpieczeń Komisja wzięła ponadto pod uwagę, iż decyzja z [...] listopada 2014 r. była już czwartą decyzją nakładającą karę pieniężną za nieterminową likwidację szkód. Po raz pierwszy decyzją z [...] listopada 2009 r. Komisja nałożyła na P. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z nieterminową wypłatą odszkodowań w 7 przypadkach. Ponownie decyzją z [...] marca 2010 r. Komisja nałożyła na ww. towarzystwo ubezpieczeniowe karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminową wypłatę odszkodowań w 5 przypadkach. W dniu [...] czerwca 2016 r. Komisja wydała kolejną decyzję w przedmiocie zastosowania wobec P. sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 130 000 zł za nieterminową likwidację szkód. W związku z faktem, iż objęte niniejszą decyzją naruszenia przepisów prawa występowały zarówno przed jak i po zastosowaniu ww. środków nadzorczych zasadny w ocenie Komisji jest pogląd, iż dotychczasowe kary pieniężne nie spełniły swojej prewencyjnej funkcji i zaistniała w związku z tym konieczność nałożenia kary pieniężnej w takiej wysokości, aby wymóc na P. bezwzględne przestrzeganie przepisów prawa. Zdaniem KNF kara pieniężna w kwocie 140 000 zł spełni tę funkcję, gdyż powinna nakłonić stronę do przestrzegania ciążących na niej obowiązków.

Ustalając wysokość kary pieniężnej w niższym wymiarze w stosunku do sankcji nałożonej na P. w decyzji z [...] listopada 2014 r. organ nadzoru miał na względzie okoliczność, że w związku z ponowną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzono, że opóźnienie w zakończeniu postępowań likwidacyjnych w sprawach poszkodowanych: S. N. wyniosło prawie 11 miesięcy, nie zaś jak wskazano - 11 miesięcy, R. M. wyniosło 13 dni, nie zaś jak wskazano - 2 tygodnie, G. R. wyniosło prawie miesiąc, nie zaś jak wskazano - ponad miesiąc, zaś w przypadku E. A. wyniosło prawie 2,5 miesiąca (2 miesiące i 13 dni), nie zaś jak wskazano - 2,5 miesiąca. Okolicznościami pozostającymi bez wpływu na wymiar kary były zidentyfikowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pomyłki w treści uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2014 r. w zakresie oceny stanu faktycznego w postępowaniach likwidacyjnych dotyczących następujących poszkodowanych: P. Z., P. K., R. G., A. S. oraz G. i W. L., polegające na niewłaściwym obliczeniu długości opóźnienia w zakończeniu postępowania likwidacyjnego. Ponadto dopuszczono się również pomyłki w ustaleniu (wskazaniu) liczby zidentyfikowanych opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania, a także niepoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje, tj. w opisie stanu faktycznego zostały ujęte wszystkie 26 naruszeń, z których jedno zostało następnie pominięte przy subsumpcji. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wymiar kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Uwzględniając sytuację finansową P. w 2016 r. KNF oceniła karę pieniężną wymierzoną w niniejszej decyzji za adekwatną do stwierdzonych naruszeń i jednocześnie nie powodującą zagrożenia dla dalszego funkcjonowania czy stabilności finansowej P. oraz jego wypłacalności. Przedmiotowa kara nie jest wygórowana przy uwzględnieniu, że zakład ubezpieczeń osiągnął w 2016 r. zysk netto w wysokości 1 592 951 000 zł, natomiast zysk z działalności operacyjnej P. wyniósł 1 876 333 000 zł. Kapitał własny zakładu ubezpieczeń kształtował się w 2016 r. na poziomie 12 219 012 000 zł. Wynik techniczny ubezpieczeń majątkowych i osobowych wyniósł 536 523 000 zł. Według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. P. posiadało środki własne w kwocie 1 148 031 000 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył ww. decyzję w zakresie pkt 2 dotyczącego nałożenia kary pieniężnej w wysokości 140 000 złotych. Wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją KNF z [...] maja 2017 r. Nr [...]; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 481 ust. 1 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i art. 14 ust 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - poprzez zastosowanie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, pomimo iż ww. ustawa nie uprawnia KNF, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej z dnia 22 maja 2003 r.;

2. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zasad wynikających z art. 6 i 8 k.p.a., art. 11 ust. 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.) oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, mające wpływ na wynik sprawy - poprzez nałożenie na P. kary pieniężnej, w sytuacji braku spełnienia przesłanek nałożenia kary pieniężnej określonych w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej;

3. naruszenie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, mające wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu nakładającego obowiązek zastosowania kary pieniężnej z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (a wcześniej z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej), zamiast jako przepisu nakładającego obowiązek tylko "rozważenia" możliwości zastosowania środka nadzorczego określonego w przepisie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej;

4. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 2 § 2 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201) w zw. z zasadami wynikającymi z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, mające wpływ na wynik sprawy - poprzez nałożenie na P. kary pieniężnej, pomimo że doręczenie P. pierwszej decyzji nakładającej tę karę pieniężną miało miejsce po upływie trzech lat od zakończenia roku kalendarzowego, w którym miały miejsce zarzucane P. naruszenia;

5. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z zasadami wynikającymi z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, mające wpływ na wynik sprawy - poprzez nałożenie na P. kary pieniężnej (w 2017 r.) po upływie wielu lat od zarzucanych P. naruszeń, co stanowi naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, zasady proporcjonalności i zasady demokratycznego państwa prawnego, z których to zasad wynika brak podstaw do stosowania środków administracyjnych (w postaci kar pieniężnych), po tak długim okresie czasu w sytuacji, gdy zastosowane środki nie mają, w chwili ich zastosowania, ani skutków dyscyplinujących, ani skutków prewencyjnych, a ich skutki represyjne są rażąco nieadekwatne do charakteru i skali zarzucanych naruszeń;

6. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z zasadami wynikającymi z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, mające wpływ na wynik sprawy - poprzez nałożenie na P. kolejnej kary pieniężnej za zarzucane naruszenia przepisów art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych za ten sam okres (lata 2008 - 2011), za który KNF już wcześniej zastosowała środek nadzorczy w postaci wydania w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzji [...] nakładającej na P. karę pieniężną w wysokości 130 000 zł;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez przeprowadzenie, bez podstawy prawnej w żadnym obowiązującym przepisie prawa, jednego postępowania w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej i wydanie jednej decyzji nakładającej na P. karę pieniężną w odniesieniu do dwudziestu jeden osób;

2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k. p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez wszczęcie i przeprowadzenie przez KNF postępowania w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej dopiero po zgromadzeniu przez KNF materiału dowodowego w następstwie uprzedniego zażądania od P. wyjaśnień, informacji i dokumentów w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co na wstępnym etapie zbierania przez KNF dowodów naruszyło prawo P. do brania czynnego udziału w postępowaniu i prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów;

3. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie przesłanek mających znaczenie dla nałożenia i wysokości kary pieniężnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na P. rażąco wygórowanej kary pieniężnej z naruszeniem zasady proporcjonalności w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń, a także poprzez nieuzasadnione (na niekorzyść P.) różnicowanie wysokości nałożonych kar pieniężnych w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń;

4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak zastosowania tego przepisu i w konsekwencji brak umorzenia postępowania pomimo istnienia przesłanek czyniących to postępowanie bezprzedmiotowym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca obszernie i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty wskazując m.in., iż wbrew twierdzeniom organu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, w oparciu o art. 481 ust. 1 tej ustawy. Ustalony w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej katalog spraw (sprawy o niewykonanie w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej) jest inny niż katalog spraw określonych w art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (sprawy o niewykonanie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, sprawy o wykonywanie działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności, sprawy o nieudzielanie informacji lub wyjaśnień). Katalog spraw wskazanych w "nowych" przepisach jest węższy (1 rodzaj spraw), niż katalog spraw w "starych" przepisach (3 rodzaje spraw). W oparciu o art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie można już nakładać kary pieniężnej (tak jak przewidywał to art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) za wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem przepisu/przepisów prawa. Inny jest również sposób ustalania podstawy nakładanej kary pieniężnej, gdyż wcześniej "był w oparciu składki przypisane brutto uzyskane przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, a aktualnie jest w oparciu o składki przypisane brutto wykazane przez zakład ubezpieczeń w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym", o którym mowa w art. 280 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Zmieniły się ponadto konsekwencje naruszenia, bowiem wcześniej była mowa o "wielu" karach pieniężnych, a aktualnie jest mowa o "jednej" karze pieniężnej.

Odwołując się do art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (wcześniej art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) strona skarżąca wskazuje, że w treści powołanych przepisów mowa jest o "możliwości" nakładania kar pieniężnych przez KNF w sytuacji, gdy zakład ubezpieczeń wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa; ustawodawca posłużył się zatem sformułowaniem w czasie teraźniejszym co oznacza, że już w momencie nakładania przez KNF na P. kary pieniężnej w 2014 r. musiał nadal istnieć zarzucany stan "wykonywania działalności z naruszeniem przepisów prawa", który uzasadniałby nałożenie kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie w momencie wydawania przez KNF decyzji z 2014 r., jak i w momencie wszczęcia postępowania, zakładowi ubezpieczeń nie można już było zarzucić wykonywania działalności z naruszeniem przepisów prawa, a zatem brak było przesłanki do nałożenia kary. Powyższe zdaniem skarżącego świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, a zatem brak zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. przez KNF jest bezzasadny i ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podkreśla również, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie zawierały regulacji dotyczącej przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie różnych przepisów prawa administracyjnego materialnego. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat istnieje ustalona linia orzecznicza co do możliwości zastosowania w tym celu przepisów Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Powyższe ma zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem pierwsza decyzja KNF w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej z [...] listopada 2014 r. (uchylona w całości zaskarżoną decyzją) została doręczona P. w dniu [...] listopada 2014 r., tymczasem w większości szkód, będących przedmiotem postępowania KNF zakończonego zaskarżoną decyzją, zarzucane P. opóźnienie w wypłacie odszkodowań lub niedopełnienie obowiązku informacyjnego, miało miejsce w latach 2008-2010.

W ocenie skarżącego KNF zaskarżoną decyzją po raz drugi nałożyła na P. karę pieniężną za naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych odnoszące się do szkód zgłaszanych do P. w latach 2008 - 2011, pomimo że już wcześniej uczyniła to decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie do Sądu z [...] lutego 2018 r. (wpłynęło do Sądu 21 lutego 2018 r.) strona skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) "z uwagi na kwestię prejudycjalną", wobec złożenia przez P. skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) od wyroku tut. Sądu z 19 kwietnia 2017 r. VISA/Wa 1651/16 w sprawie, w której organ także nałożył na stronę karę pieniężną za naruszenie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą m.in. kwestii, czy KNF może w chwili obecnej nałożyć karę pieniężną za delikty administracyjne, które miały miejsce ponad pięć lat temu (przedawnienie z art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa), który to zarzut został przez stronę podniesiony w skardze na decyzję organu z [...] maja 2017 r. wniesionej w niniejszym postępowaniu. Według skarżącego wynik postępowania przed NSA przesądzi o treści merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W odpowiedzi (pismo organu z [...] lutego 2018 r.) organ wniósł o oddalenie tego wniosku; niniejsza sprawa oraz ww. sprawa będąca przedmiotem skargi kasacyjnej VISA/Wa 1651/16 dotyczą tego samego zagadnienia prawnego, ale okoliczność ta nie przesądza o powiązaniu jednej sprawy z drugą w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ppsa i wystąpieniu prejudycjalności innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na wynik sprawy niniejszej.

Z kolei w piśmie z [...] lutego 2018 r. (wpłynęło do Sądu 23 lutego 2018 r.) skarżący przedstawił "nowe, dodatkowe uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego", tj. naruszenia art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Mianowicie ww. karę pieniężną w wysokości 140000 zł nałożono na stronę za naruszenie:

- art. 14 ust. 2 ww. ustawy w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminie, o którym mowa w tym przepisie, w odniesieniu m.in. do P. Z., J. J. i K. J.;

- art. 14 ust. 3 ww. ustawy w związku z niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, w odniesieniu do K. J.

Tymczasem art. 14 ust. 3a ww. ustawy w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie mógł znaleźć zastosowania do deliktów administracyjnych dotyczących wypłaty odszkodowania na rzecz wskazanych osób, gdyż w ich przypadku okresy ubezpieczenia objęte umowami ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu mechanicznego zaczynały się przed 11 czerwca 2007 r. W dacie tej weszła bowiem w życie ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 102, poz. 691; dalej ustawa o zmianie, ustawa zmieniająca). Na mocy art. 1 pkt 1 tej ustawy do treści ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych został dodany art. 14 ust. 3a. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy o zmianie do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący wywiódł z tego uregulowania, że o ile umowa ubezpieczenia została zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r., to do takiej umowy przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie znajduje i nie może znajdować zastosowania; umowa taka nie może być rozpatrywana i oceniana w świetle tego przepisu. KNF zastosowała natomiast do szkód objętych umowami sprzed 11 czerwca 2007 r. (odnośnie K. J. umowa obejmowała okres od 10 maja 2007 r. do 9 maja 2008 r., a w przypadku P. Z. i J. J. okres odpowiednio od 14 lutego 1997 r. do 13 lutego 1998 r. i od 17 października 2003 r. do 16 października 2004 r. Skoro okres ubezpieczenia objęty każdą z ww. umów zaczynał się przed 11 czerwca 2007 r., to w przypadku każdej z tych umów mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 3 ustawy zmieniającej; zatem do umów tych art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie mógł znaleźć zastosowania. W konsekwencji do terminów likwidacji szkód związanych z tymi umowami nie mogła znaleźć zastosowania sankcja z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje zbadanie rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ prawnych wymogów ustalenia faktów oraz kontrolę sposobu prawnej ich kwalifikacji, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie obejmującym też wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów. Normy prawa materialnego decydują bowiem o tym, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wyznaczają zakres ustaleń koniecznych do jej załatwienia. Celem działania organu, stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa zobowiązanego podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jest zatem dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

W tej sprawie Sąd obowiązany był zbadać zgodność z prawem ww. ostatecznej decyzji organu z [...] maja 2017 r. wydanej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Wymienione przepisy wyznaczają ramy materialnoprawne kontroli legalności tej decyzji, a tym samym wyznaczają istotne elementy stanu faktycznego niezbędne do jego subsumpcji.

Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów – art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (w brzmieniu ustalonym przez art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r.) – w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tego przepisu), organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 (wcześniej przed zmianą w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2) ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, to jest sankcje, które przewiduje ten przepis.

Przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych został dodany do tej ustawy ww. ustawą o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych z 24 maja 2007 r., która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 11 czerwca 2007 r. Zastosowanie tego przepisu w tej sprawie, w odniesieniu do nieprawidłowości/naruszeń związanych z likwidacją szkody w przypadkach tej likwidacji szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ połączył z datą zawiadomienia P. o szkodzie. W świetle argumentacji organu (por. str. 92 akapit 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), skoro w wymienionych w decyzji sprawach likwidacji szkody zakład ubezpieczeń został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, czyli po dniu 11 czerwca 2007 r., na organie ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

W ocenie Sądu argumentacja ta (stanowisko organu w poruszonej kwestii stosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) jest błędna, gdyż nie uwzględnia treści unormowania art. 3 ww. ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (dodającej do ustawy art. 14 ust. 3a), zgodnie z którym "do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".

Wskazany przepis art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. jest przepisem przejściowym/intertemporalnym i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Przy wykładni ww. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie może być pominięty, gdyż w istotny sposób determinuje w okolicznościach sprawy zakres stosowania tego przepisu, co w niniejszej sprawie oznacza, że jego uwzględnienie mogło mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skoro organ przepis ten pominął, rozstrzygnięcie to jest dotknięte wadliwością z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. Art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. oznacza bowiem, że Komisja nie może decydować o zastosowaniu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych kierując się – jak w tej sprawie – datą zawiadomienia zakładu ubezpieczeń o szkodzie, tylko obowiązana jest mieć na uwadze datę zawarcia umowy ubezpieczenia, z której wynika odpowiedzialność odszkodowawcza/likwidacja szkody. W przypadku bowiem ustalenia, że umowa ubezpieczenia zawarta została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to jest przed dodaniem do tej ustawy art. 14 ust. 3a, przepis ten nie znajduje zastosowania; zatem organ nie może w takiej sytuacji stosować do zakładu ubezpieczeń sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (wcześniej z art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej), do których to przepisów odsyła art. 14 ust. 3a nakazując stosowanie określonych w nich środków nadzorczych w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie lub niedopełnienia obowiązku informacyjnego.

Jak prawidłowo wskazał skarżący P. w ww. piśmie z [...] lutego 2018 r. (wpłynęło do Sądu 23 lutego 2018 r., a do organu – według oświadczenia jego pełnomocnika złożonego na rozprawie przed Sądem – 26 lutego 2018 r.), o ile umowa ubezpieczenia została zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r. (czyli przed datą dodania art. 14 ust. 3a do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych), to do takiej umowy przepis ten nie znajduje zastosowania.

W świetle ww. art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. umowa ubezpieczenia zawarta przed dniem 11 czerwca 2007 r. nie może być rozpatrywana i oceniana w trybie omawianego art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, gdyż w dacie zawarcia takiej umowy nie istniała regulacja objęta treścią tego przepisu. Skoro natomiast do umów sprzed tej regulacji stosuje się przepisy dotychczasowe, to także kwestia wykonania takich umów, łącznie z okolicznościami likwidacji szkody z nimi związanej (w praktyce wypłacania/realizacji odszkodowań), podlega ocenie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów sprzed daty zawarcia umów, a nie przepisów, które weszły w życie po ich zawarciu. W konsekwencji do terminów z obszaru likwidacji szkód związanych z tymi umowami nie ma zastosowania sankcja administracyjna z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, gdyż sankcja ta dotyczy likwidacji szkód związanych z umowami ubezpieczenia zawartymi po dniu 11 czerwca 2007 r., czyli po dacie wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, który tę sankcję (środki nadzorcze określone obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej) nakazuje stosować w przypadkach nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie.

Treść przepisu przejściowego (ww. art. 3 ustawy z 27 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) jest jednoznaczna "do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe", czyli obowiązujące przed datą wejścia w życie tej ustawy (a zarazem ww. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych). Przepis ten posługuje się sformułowaniem ogólnym "do umów", zatem wszelkie konsekwencje ich zawarcia, w tym okoliczności likwidacji szkód z nimi związanych, podlegają ocenie przepisów dotychczasowych, a nie nowych – wprowadzonych po dacie zawarcia umowy ubezpieczenia.

W ww. piśmie z [...] lutego 2018 r. skarżący wskazał na trzy umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu mechanicznego, w których okres ubezpieczenia zaczynał się przed dniem 11 czerwca 2007 r. (czyli przed datą dodania do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych art. 14 ust. 3a) – odpowiednio od dnia 10 maja 2007 r. w przypadku likwidacji szkody K. J., od dnia 14 lutego 1997 r. w przypadku likwidacji szkody P. Z. i od dnia 17 października 2003 r. w przypadku likwidacji szkody J. J. (dane w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń z opisem likwidacji szkody względem wymienionych osób organ zawarł na stronach 10 i 17 zaskarżonej decyzji, przy czym dane te i opisy, tak samo jak w pozostałych przypadkach likwidacji szkody objętych decyzją – por. str. 7 i nast., akcentują etap likwidacji szkody związanej z umowami ubezpieczenia, a zasadniczo pomijają datę zawarcia umowy i określenia okresu ubezpieczenia wynikającego z danej umowy).

Ustalenie, że okresy ubezpieczenia objęte wskazanymi umowami, a wynikające z daty ich zawarcia, zaczynały się przed 11 czerwca 2007 r. uzasadnia stanowisko, iż w przypadku każdej z tych umów zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 3 ustawy z 27 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a zatem do umów tych przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie mógł zostać zastosowany.

Organ w zaskarżonej decyzji nałożył na skarżącego karę pieniężną w ogólnej kwocie 140000 zł za odnotowane ww. 26 naruszeń przepisów art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ilość, charakter i rozmiary naruszeń/nieprawidłowości zasad likwidowania szkody objętych dyspozycjami tych przepisów, miały wpływ na określenie wysokości nałożonej kary. Według tego uzasadnienia miarkowanie wysokości kary uwzględniało kontekst rozmiaru i wagi naruszenia oraz okoliczności zaistniałych w sprawie, tak aby kara pozostawała w należytej proporcji do stwierdzonych naruszeń i ich negatywnych skutków. W tym zakresie ustaleń i ocen organ miał też na uwadze liczbę naruszeń.

Skoro tak, to w przypadku odpadnięcia naruszeń związanych z likwidacją szkód względem ww. trzech osób, tj. P. Z., J. J. i K. J., a to wobec braku podstaw do zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do umów ubezpieczenia, z którymi szkody te są związane, wymagałaby ponownej analizy i uzasadnienia wysokości kary pieniężnej, którą organ zamierza nałożyć na stronę. Niewątpliwie przy wskazanych w decyzji zasadach miarkowania kary podlegać będzie ona stosownej korekcie, a rzeczą organu będzie też sprecyzowanie kryteriów tej korekty, w tym określenie jaki wpływ na wysokość kary ma zmniejszona liczba naruszeń.

Wymaga również podkreślenia, że pod kątem zastosowania w sprawie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ obowiązany będzie rozszerzyć zakres czynionych w sprawie, i niezbędnych do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, ustaleń faktycznoprawnych o ustalenie dat zawarcia umów ubezpieczenia i okresów ubezpieczenia na jaki zawarto umowy w odniesieniu do wszystkich naruszeń zasad likwidacji szkody opisanych w zaskarżonej decyzji, a to w związku z treścią cytowanego wyżej art. 3 ustawy z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z którym do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (11 czerwca 2007 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc w myśl wcześniejszych wywodów z wyłączeniem art. 14 ust. 3a, który został dodany do ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych dopiero ustawą zmieniającą, która weszła w życie z dniem 11 czerwca 2007 r., i do umów ubezpieczenia zawartych przed tą datą nie ma zastosowania.

Z tego powodu jedynie po ustaleniu ostatecznej liczby naruszeń – zweryfikowanej według zasady, że mogą one dotyczyć likwidacji szkód związanych wyłącznie z umowami ubezpieczenia zawartymi po 11 czerwca 2007 r. – organ będzie mógł usankcjonować te naruszenia odpowiednią wysokością kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Organ postąpi tak dlatego, że wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych, poza wyżej opisaną, wadliwości.

W szczególności z ww. przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sposób jednoznaczny wynika zasada, że zakład ubezpieczeń, ma obowiązek wypłacić odszkodowanie poszkodowanemu w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie. Zasada ta odnosi się do przypadków w których odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń i wysokość odszkodowania jest możliwa do ustalenia w tym terminie. Odstępstwo od tego terminu możliwe jest wyjątkowo, jeżeli zajdą okoliczności określone w ust. 2 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to jest wówczas, kiedy w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o szkodzie nie można ustalić odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń lub wysokości należnego świadczenia. Na gruncie tego przepisu zakład ubezpieczeń zobowiązany jest do wypłaty bezspornej części odszkodowania w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie w sytuacji, gdy ustalono odpowiedzialność ubezpieczyciela w tym terminie, lecz trwają ustalenia co do ostatecznej wysokości odszkodowania, choć jego część jest pewna, a następnie do wypłaty całości odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. Z ustępu 3 art. 14 ustawy wynika natomiast, że zakład ubezpieczeń ma obowiązek informowania na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu. Wówczas zobowiązany jest wskazać na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie.

Zgodnie ze zmienionym od 1 stycznia 2016 r. ww. przepisem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (przed nowelizacją przepis ten przewidywał we wskazanych przypadkach stosowanie przez organ nadzoru wobec zakładu ubezpieczeń środków nadzorczych określonych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Podane regulacje wprowadzają zatem obowiązek zakończenia przez zakład ubezpieczeń postępowań likwidacyjnych w określonych terminach, co ma na celu ochronę interesów poszkodowanych. Skoro terminy te zostały określone ustawowo, to każdorazowe ich naruszenie stanowi podstawę do kwalifikowania działalności zakładu ubezpieczeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

W wypadku zaistnienia stanów prawnych wskazanych w ust. 1-3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych Komisja zobligowana jest do podjęcia środków nadzorczych, wobec zakładu naruszającego te przepisy, określonych obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

W niniejszej sprawie, jak wynika z zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji, mamy do czynienia z naruszeniami wskazanej wyżej regulacji art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia te co do ich liczby wymagają dodatkowych ustaleń i doprecyzowania przez organ w podanym wyżej kierunku i zakresie, z konsekwencjami dla wysokości kary pieniężnej, jaką organ obowiązany jest z tego tytułu nałożyć na zakład ubezpieczeń.

Ustalenie naruszeń z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach skutkuje - zgodnie z art. 14 ust. 3a tej ustawy w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - jak słusznie przyjął organ, wydanie decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej.

Stosownie do art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej kara może być nałożona do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych. Wskazany przepis określa zatem górną granicę (maksymalny wymiar kary), do której może być nałożona kara. W wypadku P. organ wyjaśnił, że co do wymiaru kary działał w ramach uznania administracyjnego i wymierzył ją w wysokości 0,36% maksymalnego wymiaru, dodatkowo zmniejszając ją w zaskarżonej decyzji do 140000 zł (por. argumentację organu na str. 74 i nast. zaskarżonej decyzji).

Ustalając wysokość kary, która – stosownie do wcześniejszych wywodów Sądu na temat wątpliwości związanych z liczbą naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które organ miał w tej sprawie na uwadze, a to w związku z błędną interpretacją stosowalności art. 14 ust. 3a tej ustawy - wymaga na nowo określenia w warunkach prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ prawidłowo wziął pod uwagę, że w zakresie podstawowej działalności zakładu ubezpieczeń leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisu prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia skali prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Organ uwzględnił też, podnoszone w sprawie przez skarżącego, działania o charakterze organizacyjnym i systemowym, które w ocenie P. służą właściwemu prowadzeniu postępowań likwidacyjnych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku Sądu organ na nowo – w kontekście uzupełnionych w podanym wyżej zakresie ustaleń – oceni te wszystkie okoliczności jako mające wpływ na wymiar kary, bacząc przy tym na fakt, że nieprawidłowości w zakresie likwidacji szkody godzą w zasadę pewności, że uprawnieni do odszkodowania w terminie uzyskają to odszkodowanie lub informację na temat odmowy odszkodowania, co umożliwi im podjęcie dalszych działań prawnych. Tak jak dotąd organ uwzględni też w swoich działaniach wcześniejsze decyzje Komisji o sankcjach wobec P. za nieterminowe likwidowanie szkód pod kątem ich prewencyjnego oddziaływania na dalszą działalność skarżącego w tym względzie. Innymi słowy przy nakładaniu kary organ oceni interes uprawnionych w procesie likwidacji szkody oraz adekwatność sankcji do stopnia i skutków stwierdzonych naruszeń prawa, jak również celów jakie zamierza w ten sposób osiągnąć.

Nie ulega wątpliwości, że ww. pierwszoinstancyjna decyzja KNF z [...] listopada 2014 r. oparta została na przepisie art. 212 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych. W trakcie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustawa o działalności ubezpieczeniowej utraciła moc, o czym stanowi art. 503 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a art. 14 ust. 3a o ubezpieczeniach obowiązkowych uległ zmianie. Należy przy tym zauważyć, że ww. art. 14 ust. 3a na dzień wydania zaskarżonej do Sądu decyzji organu z [...] maja 2017 r. stanowił: "W przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru, stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 wrzenia 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (...)" Natomiast w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., w którym to wydana została ww. decyzja pierwszoinstancyjna organu z [...] listopada 2014 r., ustawodawca przesądził, że "W przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej". Zmiana polega zatem na odwołaniu się do sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w miejsce art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Istotne jednak dla rozpoznawanej sprawy jest, że samo sankcjonowanie określonych w art. 14 ust.1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych naruszeń nie uległo zmianie. Zmianie nie uległ również rodzaj sankcji oraz utrzymana została przez ustawodawcę obligatoryjność stosowania sankcji przez organ nadzoru.

Stosownie do art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej "do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503".

Skoro więc przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pod rządami ustawy o działalności ubezpieczeniowej i nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a w sprawie występowała tożsamość zakresu sankcji nakładanej przez KNF na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, to słusznie, uwzględniając brzmienie ww. art. 481 ust. 1 tej ustawy na etapie ponownego rozpoznawania sprawy, organ przyjął, że do prowadzonego postępowania należy zastosować nowe przepisy, w tym w szczególności ww. przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zachowanie podlegające sankcjonowaniu określał i nadal określa art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Z regulacji tej wynikało bowiem i wynika nadal, że konsekwencją naruszenia przez zakład ubezpieczeń art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niewypłacenie odszkodowania w terminie lub niedopełnienie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 tej ustawy, jest obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru środków nadzorczych określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (w poprzednim stanie prawnym: środków nadzorczych określonych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Zatem to przepis art. 14 ust. 3a wskazanej ustawy określa stany faktyczne, których zaistnienie obliguje organ nadzoru do zastosowania wskazanych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej środków nadzorczych. Wobec treści art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, który odsyła do art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, przepis ten znajduje zastosowanie w zakresie nakładanej przez organ sankcji administracyjnej w sprawie.

Bez wpływu na dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej pozostaje sposób ustalania maksymalnego wymiaru sankcji pieniężnej, który niewątpliwie jest inny niż określony był w art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Istotne jest bowiem, że zarówno w poprzednim jak i obecnym stanie prawnym został przewidziany środek nadzorczy w postaci kary pieniężnej nakładanej na zakład ubezpieczeń.

Wobec brzmienia art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (poprzednio art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) znajduje zastosowanie w zakresie nakładanej sankcji administracyjnej na zakład ubezpieczeń, a nie do zachowań, których zaistnienie skutkowało jej zastosowaniem, przy czym wskazany art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jednoznacznie określa, iż środki nadzorcze są obligatoryjnie nakładane. Tym samym bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest fakt, że co do zasady art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej zakłada fakultatywność nakładanych sankcji. Wskazana obligatoryjność środków nadzorczych nie wynika bowiem z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, tylko z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, który - co należy podkreślić - odsyła do poszczególnych punktów art. 362 ust. 1, tj. do pkt 1 lub 2 tego przepisu, a nie do całości treści art. 362 ustawy. Zatem to przepis art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczaniach obowiązkowych, a nie przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, wskazuje na stany faktyczne, których wystąpienie obliguje organ nadzoru do zastosowania środków nadzorczych. Odnośnie argumentacji skarżącego, dowodzącej możliwości stosowania sankcji jedynie w momencie trwania nieprawidłowości, Sąd zauważa, że przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby, że w większości przypadków zakład ubezpieczeń nie ponosiłby odpowiedzialności w związku z wystąpieniem nieprawidłowości w jego działalności. Wystarczyłoby bowiem, że przed wydaniem przez organ nadzoru decyzji w przedmiocie zastosowania sankcji, zakład ubezpieczeń dostosowałby prowadzoną działalność do wymogów prawa, czyli np. przestał pozostawać w zwłoce z wypłatą świadczenia, co skutkowałoby wyłączeniem możliwości stosowania takiej sankcji.

Naruszenie przez skarżącego ww. przepisów prawa polegało na zakończeniu postępowań likwidacyjnych po ustawowo określonym terminie. Do naruszeń dochodziło w momencie przekroczenia przez zakład ubezpieczeń przewidzianego w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych terminu do wypłaty odszkodowania lub terminu poinformowania osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu.

Organ dokonał w sprawie prawidłowej wykładni i zastosowania art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przyjmując, że nakłada on obligatoryjny obowiązek zastosowania środków nadzoru, o których mowa w art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a w niniejszej sprawie pkt 2 wskazanego przepisu. W stanie prawnym sprzed daty 1 stycznia 2016 r. przepis ten wprost przewidywał obowiązek zastosowania przez KNF środków nadzorczych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 albo 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 tej ustawy. Podobnie rzecz ma się w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym od 1 stycznia 2016 r. Wskazany przepis w analogicznych sytuacjach nakazuje obecnie zastosowanie przez organ nadzoru środków nadzorczych z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Zastosowanie sankcji nadzorczych określonych w tym przepisie, wynika z użycia w treści art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych sformułowania "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze." Przepis przewiduje zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (poprzednio sankcji określonych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Charakter wskazanego przepisu nie pozostawia organowi wyboru w kwestii zastosowania instrumentu władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może natomiast zdecydować, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, na kogo zostaną nałożone w danym przypadku sankcje karne, to jest czy na członka zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurenta, czy na sam zakład ubezpieczeń.

Na gruncie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych organ nadzoru nie miał (do 31 grudnia 2015 r.) i aktualnie również nie ma możliwości dokonania wyboru pomiędzy zastosowaniem sankcji finansowej, a zastosowaniem innego instrumentu nadzorczego oddziaływania. Ustawodawca przesądził bowiem w sposób jednoznaczny, że najodpowiedniejszą reakcją nadzorczą na nieprawidłowości polegające na nieterminowej likwidacji szkód jest nałożenie kary pieniężnej, przy czym KNF może dokonać jedynie wyboru co do podmiotu, na który zostanie nałożona kara pieniężna, jak również, mając na względzie maksymalną wysokość kary, może dokonać jej miarkowania.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącego w kwestii przedawnienia w tej sprawie administracyjnej kary pieniężnej, a to skutkiem zastosowania w tym względzie przepisów Ordynacji podatkowej (por. przytoczenie tej argumentacji na stronie 15 części wstępnej tego uzasadnienia). Zdaniem skarżącego w sprawie winny mieć bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy o przedawnieniu zobowiązań podatkowych.

Jak zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, w orzecznictwie administracyjnym występują wątpliwości co do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych w odniesieniu do kar pieniężnych. W wyroku NSA z 25 lutego 2014 r. II GSK 1524/12 uznano, że w sytuacji, w której kara pieniężna nie jest jedyną możliwą sankcją, jaką może zastosować organ nadzoru, przepisy o przedawnieniu zobowiązań podatkowych nie mogą mieć zastosowania. Z kolei w wyroku NSA z 2 lutego 2016 r. II GSK 2593/14, Sąd ten mimo wątpliwości przychylił się do stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczalności przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do pierwszego ze wskazanych poglądów. Do rozpoznawanej sprawy nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w zakresie należności budżetowych nie mieszczą się kary administracyjne nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Kara administracyjna jest bowiem następstwem ustalenia przez organ faktu naruszenia przepisów określających obowiązki administracyjne (deliktu administracyjnego) i stanowi reakcję organu, któremu powierzony został nadzór nad przestrzeganiem tych obowiązków, mając charakter przede wszystkim represyjny, sankcyjny, a nie mający na celu zapewnienie wpływu do budżetu państwa.

Poza tym nie jest rolą sądu administracyjnego przyznawanie jednostce uprawnień, które na jej rzecz nie zostały dostatecznie precyzyjnie określone w obowiązujących przepisach prawa, a w niniejszej sprawie na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji niewątpliwie taka regulacja, dotycząca kwestii przedawnienia, nie została przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny wyartykułowana w żadnej z ustaw mających w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu przepis art. 68 Ordynacji podatkowej jako zbyt ogólnikowy, mający kształt czysto procesowy, nie może być uznany za właściwy do zastosowania w sprawie. Kwestia przedawnienia należności o charakterze publicznoprawnym, do których należy zaliczyć karę nakładaną w tej sprawie, ma naturę materialnoprawną, zatem by można było mówić o przedawnieniu w tego rodzaju sprawach stosowny przepis winien się znaleźć w przepisach prawa materialnego. Organ słusznie tu zauważył, że instytucja przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, dostosowana do specyfiki tych kar, została wprowadzona zmianą ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (por. Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Można z tej zmiany wnioskować, jak uczynił to organ w odpowiedzi na skargę (por. str. 18), że "skoro ustawodawca przyjął stosowną ustawę, to znaczy, że aprobował pogląd o braku regulacji prawnej przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych (...)".

Bez znaczenia dla kwestii zastosowania przez KNF środka nadzorczego w tej sprawie jest zakończenie postępowań likwidacyjnych objętych stanem faktycznym sprawy administracyjnej przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak też to, że w tym samym okresie skarżący podjął działania mające zapewnić przestrzeganie terminów z art. 14 ust. 1-3 ustawy o obowiązkowych ubezpieczeniach. Z przepisów nie wynika, aby takie okoliczności uchylały obowiązek organu nadzoru wynikający z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Wcześniejsze usunięcie stanu niezgodnego z prawem - co do zasady - nie ma znaczenia przy nałożeniu kary pieniężnej. Upływ czasu między wystąpieniem nieprawidłowości, a wydaniem ostatecznej decyzji o nałożeniu kary nie powoduje, że zakwestionowane niewykonywanie przez zakład ubezpieczeń obowiązków ustawowych traci na znaczeniu i może być z tego powodu pominięte.

Wyłączenie możliwości zastosowania środków nadzorczych w sytuacji, w której okoliczności faktyczne nieprawidłowości odpowiadającej przesłance zastosowania środka nadzorczego dokonały się w całości przed wszczęciem postępowania administracyjnego, byłoby zabiegiem nieracjonalnym, gdyż uniemożliwiałoby organowi nadzoru reakcję w bardzo licznych przypadkach naruszeń prawa na rynku finansowym.

Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały (i nadal obowiązują) przepisy art. 14 ust. 1-3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przewidujące obowiązki zakładów ubezpieczeń w zakresie likwidacji szkód, jak też szczególną kompetencję organu nadzoru z tym związaną. Nadal więc zachodzi potrzeba przypominania zakładom ubezpieczeń - zwłaszcza wobec występowania w tym zakresie nieprawidłowości - o konieczności należytego wykonywania obowiązków wynikających z powołanych przepisów oraz o odpowiedzialności publicznoprawnej związanej z ewentualnymi nieprawidłowościami w tym zakresie. Dotyczy to zarówno skarżącego P., jak i innych zakładów ubezpieczeń. Mając na uwadze fundamentalny charakter wskazanych obowiązków zakładów ubezpieczeń z punktu widzenia interesów ich klientów, element prewencyjny (ogólny i szczególny) zaskarżonej decyzji należy uznać za rzeczywisty i istotny.

Decyzja administracyjna jest aktem o charakterze indywidualnym, który zapada w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Tym samym dokonana przez skarżącego analiza dotycząca kar pieniężnych nakładanych przez organ na innych ubezpieczycieli nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Dla podjęcia decyzji i wymiaru sankcji pieniężnej nałożonej na skarżącego mają znaczenie wyłącznie okoliczności stanu faktycznego tej sprawy.

Skoro skarżący P. dopuścił się naruszenia przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (do ustalenia pozostaje – w myśl wcześniejszych wywodów – liczba i ostateczny zakres tych naruszeń w sekwencji stanu faktycznego, który organ przyjął za płaszczyznę decydowania o karze pieniężnej w tej sprawie), to nie można przyjąć, iż wszczęte postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o ww. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jest bezprzedmiotowe; a tylko w takim przypadku organ byłby obowiązany art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania w sprawie. Na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji dopuszczalne było nakładanie kar pieniężnych za naruszenia, które zaistniały w przeszłości, z wyłączeniem instytucji przedawnienia. Zaistnienie naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych uzasadnia zastosowanie w sprawie sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 481 ust. 1 tej ustawy i w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (za wyjątkiem przypadków, które z wyżej podanych powodów nie mogą być – z uwagi na datę wejścia w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych – kwalifikowane w tej kategorii działania organu).

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w momencie wszczęcia postępowania, ani w momencie wydania zaskarżonej decyzji nie wykonywał on w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, pozostaje bez znaczenia dla postępowania prowadzonego przez organ w tej sprawie. Postępowanie to dotyczyło bowiem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do określonych osób, nie zaś zastosowania sankcji w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Jak prawidłowo wskazał organ w odpowiedzi na skargę, sankcja za naruszenie przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie jest nakładana za działania zakładu ubezpieczeń w określonym przedziale czasu, tylko "za konkretne i zdefiniowane" naruszenia (przypadki nieterminowej wypłaty odszkodowania lub naruszenie obowiązku informacyjnego). Wskazana w skardze inna decyzja organu z [...] czerwca 2016 r., choć obejmowała ten sam przedział czasu, tj. lata 2008-2011, dotyczyła naruszeń w odniesieniu do innych uprawnionych. Pozostaje zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy; naruszenia z obu spraw nie pokrywają się. To, że wystąpiły w tym samym okresie nie znaczy, że organ dwa razy procedował w tej samej sprawie, różny jest bowiem ich przedmiot dotyczący naruszeń związanych z innymi uprawnionymi.

Poza tym organ nie prowadzi niniejszego postępowania w stosunku do osób/uprawnionych dotkniętych zdefiniowanymi w postępowaniu naruszeniami, tylko wobec skarżącego P. odpowiedzialnego za te naruszenia w objętym postępowaniem segmencie jego działalności. Organ ustala więc stan faktyczny odnoszący się do szeregu przypadków naruszeń poddanych sankcjonowaniu w tym samym trybie, a następnie wydaje jedną decyzję względem zakładu ubezpieczeń (tu P.) w przedmiocie kary za te naruszenia, która to decyzja zachowuje cechy indywidualnego aktu z zakresu administracji. Innymi słowy decyzja organu sankcjonuje stan faktyczny sprawy, na który składa się szereg zdarzeń/naruszeń o tożsamej naturze.

W świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli uwzględnić wszystko to, co jest dla organu dostępne w sensie przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy, jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a. Skoro organ dla zapewnienia prawidłowości postępowania obowiązany jest dopuścić wszelkie dowody, które służą wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, to w postępowaniu tym mogą być wykorzystane materiały zgromadzone w toku innych postępowań, jak i pozyskane przez organ przed wszczęciem postępowania z racji funkcji nadzorczej. Nadto organ zasadnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że przepisy Kodeksu postępowaniu administracyjnego nie wymagają, aby dokumenty składające się na materiał dowodowy powstawały wyłącznie po wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku sprawy strona ma prawo zapoznać się z tym materiałem i zająć względem niego stanowisko, co jest gwarancją udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do powyższych wywodów w sprawie niniejszej pozostała do wyjaśnienia kwestia liczby ww. naruszeń, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia w sprawie i ich wpływu na wymiar zastosowanej kary pieniężnej. Są to okoliczności, które zadecydowały o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym przesądzeniu zasady odpowiedzialności administracyjnej zakładu ubezpieczeń w tej sprawie z powodów szczegółowo wyżej przytoczonych. Ponownie rozpatrując sprawę organ doprowadzi do jej wyjaśnienia w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia, bacząc że zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy k.p.a. i prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do wnioskowanego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku Sądu z 19 kwietnia 2017 r. w sprawie VISA/Wa 1651/16 ze skargi P. na ww. decyzję organu z [...] czerwca 2016 r., gdyż decyzja ta – jak już wzmiankowano – dotyczy naruszeń skarżącego w odniesieniu do innych uprawnionych; zatem sposób orzeczenia NSA o skardze kasacyjnej na tę decyzję nie jest prejudykatem w niniejszej sprawie, która jest sprawą odrębną i niezależną od sprawy zakończonej przez organ decyzją z [...] czerwca 2016 r.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) orzekł, jak w sentencji wyroku, uchylając decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w całości, gdyż jest to decyzja reformatoryjna składająca się z dwóch części – uchylającej oznaczoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do istoty, które tworzą integralną całość. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze treść art. 139 kpa (zakaz reformationis in peius).

O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 ppsa i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265 j.t.), a mianowicie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia. Na koszty te składają się kwota wpisu sądowego od skargi – 2000 zł, stawka minimalna opłaty za czynności radcy prawnego w sprawie – 5400 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.