Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 707/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 marca 2016 r. nr XVII/23/2016 w przedmiocie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 2 pkt 1-4 oraz od § 3 do § 6, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2016 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej jako u.s.g.), art. 70a ust. 1, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191, z 2015 r., poz. 357 ze zm., dalej: K.N.) w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o szczegółowych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz. U. z 2015 r., poz. 2199) oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430 z 2015 r. poz. 1973; dalej jako rozporządzenie), podjęła uchwałę nr XVII/23/2016 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 roku.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 70a ust. 1 K.N. oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296).

W ocenie Wojewody delegacja zawarta w art. 70a ust. 1 K.N., upoważniająca radę gminy, stosownie do art. 91d pkt 1 K.N., do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, jest realizowana poprzez ujęcie stosownych środków w uchwale budżetowej. Z kolei wszystkie następne czynności, związane m.in. z podziałem tych środków (art. 70a ust. 2a K.N.), jak również z opracowaniem planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustaleniem maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określeniem specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia), stanowią w ocenie skarżącego kompetencje wykonawcze, nieodłącznie związane z wykonaniem budżetu. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej jako u.f.p.) wykonanie budżetu należy do zadań wójta. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy określenie sposobu wykonania uchwał.

Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę po pierwsze uregulowała materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy wykonanie budżetu.

Jednocześnie zastrzeżenia skarżącego wzbudził zapis § 2 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym środki finansowe na doskonalenie nauczycieli mogą być przeznaczone na szkoleniowe posiedzenia rad pedagogicznych. Skarżący zwrócił uwagę, że rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz.U. z 2015 r., poz. 1973) z dniem 1 stycznia 2016 r. zmieniony został § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem ww. przepisu, w ramach dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli nie jest już przewidziane dofinansowanie szkoleń rad pedagogicznych.

W ocenie skarżącego sposób wskazania w § 3 ust. 1 uchwały specjalności podlegających dofinansowaniu nie czyni zadość delegacji zawartej w § 7 rozporządzenia. Wojewoda podał, iż zawarta w ww. przepisie delegacja zobowiązuje organ prowadzący (zdaniem skarżącego organ wykonawczy) do enumeratywnego wymienienia konkretnych specjalności, które w danym roku będą mogły być dofinansowane. Natomiast Rada Miejska określiła je w sposób opisowy, a poprzez regulację zawartą w § 3 ust. 1 lit. h, zgodnie z którą środki finansowe mogą być przeznaczone na pozostałe kursy i szkolenia mające wpływ na poszerzanie oferty edukacji szkolnej, zgodnie z wewnętrznymi wieloletnimi planami doskonalenia szkoły, wprowadziła de facto nieokreślony krąg specjalności podlegających dofinansowaniu.

Zastrzeżenia skarżącego budzi także zapis § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym finansowaniem mogą być objęte formy doskonalenia zawodowego ujęte w wieloletnim planie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły, opracowanym przez dyrektora. Skarżący zwraca uwagę na brzmienie § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym to organ prowadzący określa formy kształcenia i specjalności, na które jest przyznawane dofinansowanie, co czyni w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek. Oznacza to, że organ prowadzący nie jest w powyższym zakresie związany wieloletnim planem doskonalenia zawodowego.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego nie można również uznać, że przedmiotowa uchwała stosownie do zapisu § 6 stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. W ocenie skarżącego zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, zapis § 6 uchwały istotnie narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wobec powyższych naruszeń Wojewoda wniósł o stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., II SA/Go 618/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały (punkt I sentencji wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt II sentencji wyroku).

Odnosząc się do zarzutu unormowania materii wynikającej z art. 70a ust. 1 K.N., WSA uznał, że Rada dokonała wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Fakt uregulowania tej kwestii w uchwale budżetowej nie przesądza, że dokonane, zgodnie z art. 70a ust. 1 K.N., wyodrębnienie środków w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia uprawnień przez Radę, WSA wskazał, że wobec braku wyraźnego uregulowania przedmiotowej kwestii w rozporządzeniu oraz w K.N. należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w u.s.g. WSA stwierdził, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym zaś mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia jest rada gminy, a nie burmistrz miasta.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.n. WSA wskazał, że adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. WSA uznał, że przedmiotowej uchwale należało przypisać charakter aktu miejscowego, wobec czego jej ogłoszenie winno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

WSA uznał natomiast za uzasadniony zarzut sprzeczności z prawem § 2 pkt 5 uchwały stwierdzając jego nieważność.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Wojewodę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wobec spornej uchwały, dotyczącego naruszenia przez radę przepisu § 7 rozporządzenia, przez ustalenie w § 5 uchwały kolejności w jakiej określone specjalności będą dofinansowywane;

2) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 6 ust. 3, § 7 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w zakresie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia właściwa jest rada gminy, podczas gdy:

- powyższe przepisy stanowią generalną normę kompetencyjną, określającą jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że aby rada gminy była właściwa do stanowienia aktu normatywnego, upoważnienie musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej i musi ono być wyraźne,

- żaden przepis powszechnie obowiązujący rangi ustawowej nie upoważnia rady gminy do stanowienia w powyższym zakresie,

- mając na uwadze charakter wykonawczy powyższych czynności, mieszczący się w ramach wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. w zw. z art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 u.f.p., jak również podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze, o którym mowa w art. 169 Konstytucji RP, właściwym w powyższym zakresie jest organ wykonawczy gminy;

b) art. 90 ust. 1, ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 70a ust. 1 k.n. w zw. z art. 211 ust. 1 u.f.p., przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wyodrębnienie w § 1 badanej uchwały środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, pomimo zabezpieczenia środków na ten cel w uchwale budżetowej, nie przesądza, iż stanowi to istotne naruszenie prawa, podczas gdy:

- z przepisu art. 70a ust. 1 k.n. jednoznacznie wynika, że wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego następuje w budżecie organu prowadzącego, który jest rocznym planem dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, dlatego regulowanie powyższej materii w innym akcie prawnym jest niedopuszczalne,

- regulowanie w oparciu o jeden przepis kompetencyjny w dwóch różnych aktach prawnych tej samej materii w odmienny sposób (tj. poprzez wskazanie w uchwale budżetowej konkretnych kwot w ramach działu, rozdziału i paragrafów oraz poprzez procentowe wskazanie środków w badanej uchwale) narusza zasady prawidłowej legislacji oraz wprowadzą stan niepewności odnośnie pierwszeństwa w stosowaniu przepisów, zwłaszcza w sytuacji, gdyby były one ze sobą sprzeczne;

c) § 7 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie ww. przepisu rada gminy może w sposób opisowy, a także poprzez odwołanie się do wieloletniego planu doskonalenia zawodowego, określić w katalogu otwartym specjalności podlegające dofinansowaniu, jak również ustalić kolejność, w jakiej podlegać one będą dofinansowaniu, podczas gdy:

- regulacja w powyższym zakresie powinna wskazywać konkretne kierunki doskonalenia zawodowego nauczycieli dofinansowywane ze środków wyodrębnionych na ten cel, i w ten sposób uniemożliwiać, nie tak jak w § 3 badanej uchwały, stosowanie niedopuszczalnego i sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego,

- przepis kompetencyjny upoważnia radę gminy do określenia specjalności podlegających dofinansowaniu, a nie kolejności, w jakiej będzie to następować, co jako wykroczenie poza zakres przyznanej kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa;

d) art. 91 ust. 1, ust. 4 u.s.g. w zw. z § 7 rozporządzenia w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że chociaż wskazanie specjalności w sposób jak w § 3 ust. 1 lit. h badanej uchwały jest nieprecyzyjne, to nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy określanie specjalności w sposób opisowy i nieprecyzyjny stanowi istotne naruszenie prawa;

e) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy stanowią samodzielną podstawę dla rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli i określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia, w sytuacji, gdy przepis ten nie może stanowić ku temu samodzielnej podstawy, albowiem kompetencja ta musi wyraźnie wynikać ze szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie rangi ustawowej, a domniemanie w powyższym zakresie jest niedopuszczalne;

f) art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała rady gminy określająca formy i specjalności kształcenia oraz ustalająca maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy akt ten nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jak również brak jest szczegółowego upoważnienia rangi ustawowej do podjęcia przez organ gminy takiego aktu i w rezultacie błędnym przyjęciu, że uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r., I GSK 1253/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II sentencji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA w pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie, który organ gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia), jak też czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

NSA wskazał, że przy próbie odpowiedzi na pytanie, który z organów właściwy jest do podziału środków (wcześniej wyodrębnionych w budżecie) należy zastanowić się nad pojęciem wykonywania budżetu. Z uwagi na potoczne znaczenie terminu "wykonywanie" i zakres przedmiotowy rozdziału 4 ustawy o finansach publicznych, w literaturze przedmiotu wykonywanie budżetu definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p. Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. 53 ust. 1 u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.). Nadto przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji jakoby zaskarżona uchwała zawierała cechy aktu prawa miejscowego. W świetle postanowień Konstytucji nie budzi bowiem wątpliwości, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych. Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym.

W ocenie NSA badana uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych dla prawa miejscowego. Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało zawarte w ustawie, lecz w § 6 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia. Przy czym rozporządzenie to posługuje terminem "organu prowadzącego", bez rozróżnienia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Zasadniczy "dwupodział" organów dokonany w ustawie o samorządzie gminnym na organ stanowiący i organ wykonawczy przesądzać będzie o właściwości danego organu, zawsze tam, gdzie mamy do czynienia z realizacją funkcji stanowiącej i wykonawczej. W myśl § 6 ust. 3 rozporządzenia organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2 czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia). Wymienione kompetencje należy zaliczyć do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 247 ust.1 w zw. z art.2 u pkt 2 u.f.p. wykonanie budżetu należy do zadań wójta, a w myśl art. 30 ust.2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał ( w tym również uchwały budżetowej)

NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że rozważania Sądu I instancji w zakresie, czy określenie kolejności dofinansowania wskazanych w uchwale specjalności nie stanowi wykroczenia poza zakres delegacji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji formułując pogląd, że § 7 rozporządzenia upoważnia organ gminy do określenia kolejności, w jakiej specjalności będą podlegać dofinansowaniu nie rozważył dostatecznie tej kwestii w aspekcie zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Tym samym brak odniesienia się Sądu I instancji do zarzutu naruszenia przez Radę § 7 rozporządzenia nakazuje przyjąć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., który jednoznacznie określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie, aby możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uchybienie takie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwiło skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu. Konsekwencją tego było pozbawienie możliwości polemizowania z tą oceną.

Jednocześnie, wobec wywodów poczynionych w aspekcie charakteru prawnego spornej uchwały (nie jest to akt prawa miejscowego), NSA stwierdził, że § 6 zaskarżonej uchwały narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W art. 13 został bowiem zawarty zamknięty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle postanowień tego uregulowania, ogłoszenie badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby uzasadnione, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (pkt 10 art. 13) albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2 art. 13). Skoro, jak już powiedziano, przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego a nie istnieje przepis szczególny, który nakazywałby publikację tej uchwały w dzienniku urzędowym, to nie ma podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Sąd I instancji, że ogłoszenie przedmiotowej uchwały powinno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Podsumowując NSA stwierdził, że powołane w podstawie prawnej ocenianej uchwały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 70 a) K.N. nie zawierają delegacji do działania określonego przedmiotową uchwałą. W efekcie, podstawy do ogłoszenia uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia a także regulującej specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane nie może stanowić przepis art. 13 pkt 2 ustawy.

NSA zalecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni powyższe uwagi i zobowiązany będzie rozważyć czego nie uczynił w stosunku do poszczególnych paragrafów uchwały zakwestionowanych niniejszą skargą kasacyjną. WSA będzie mieć również na względzie kwestię związaną z upływem czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2016 r., nr XVII/23/2016 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 roku. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., I GSK 1253/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Należy wskazać, że materialnoprawną podstawą uchwały Rady Gminy Kłodawa stanowiły m.in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 70a ust. 1, art. 91d pkt 1 K.N. oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i wskazał, iż w świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych. Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym (por. Prawo miejscowe. 2.wydanie. Dorota Dąbek wyd. LEX a Wolters Kluwer business. Warszawa 2015 str. 151-153 ale też uwagi dot. charakteru prawnego uchwał budżetowych str. 157). NSA zauważył, iż upoważnienie do podjęcia badanej uchwały nie zostało zawarte w ustawie, lecz w § 6 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia. Przy czym rozporządzenie to posługuje się terminem "organu prowadzącego", bez rozróżnienia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Zasadniczy "dwupodział" organów dokonany w ustawie o samorządzie gminnym na organ stanowiący i organ wykonawczy przesądzać będzie o właściwości danego organu, zawsze tam, gdzie mamy do czynienia z realizacją funkcji stanowiącej i wykonawczej. W myśl § 6 ust. 3 rozporządzenia organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2 czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia). Wymienione kompetencje należy zaliczyć do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 247 ust.1 w zw. z art. 2 u pkt 2 u.f.p. wykonanie budżetu należy do zadań wójta, a w myśl art. 30 ust.2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał (w tym również uchwały budżetowej). NSA stwierdził, że powołane w podstawie prawnej ocenianej uchwały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 70 a) K.N. nie zawierają delegacji do działania określonego przedmiotową uchwałą. W efekcie, podstawy do ogłoszenia uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia a także regulującej specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane nie może stanowić przepis art. 13 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu przepis art. 70a ust. 1 K.N. ustanawia kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Natomiast pozostałe czynności dokonywane na podstawie tego przepisu i przepisów rozporządzenia (§ 2 ust. 1 i 2, § 6 ust. 3, § 7) są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia). Tym samym regulując w zaskarżonej uchwale kwestie dotyczące określenia form kształcenia, na jakie mogą być przeznaczone środki finansowe (§ 2 zaskarżonej uchwały), specjalności, na jakie mogą być przeznaczone środki finansowe (§ 3 zaskarżonej uchwały), ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania (§ 4 zaskarżonej uchwały) - Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową, która upoważnia organ stanowiący jedynie do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli.

Ponadto kwestia wyodrębnienia przez Radę w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, uregulowana w § 1 zaskarżonej uchwały - została uprzednio uregulowana przez Radę w uchwale budżetowej Gminy na 2016 rok (z dnia [...] grudnia 2015r., nr XIV/82/2015), co zostało podniesione w skardze.

Należy wskazać, że Rada dokonując w § 5 zaskarżonej uchwały ustalenia kolejności dofinansowania form kształcenia, przekroczyła delegację zawartą w § 7 rozporządzenia. Przepis ten upoważnia organ prowadzący jedynie do określenia specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.

Nadto należy podzielić stanowisko skarżącego, że w sposób istotny narusza prawo treść § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym dofinansowaniem mogą być objęte formy doskonalenia zawodowego ujęte w wieloletnim planie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły, opracowanym przez dyrektora. Analiza treści § 7 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że to organ prowadzący ustala specjalności i w tym zakresie nie jest związany opracowanymi przez dyrektorów szkół i placówek wieloletnimi planami doskonalenia zawodowego. W rezultacie uchwała, poprzez odesłanie do planów wieloletnich, nie zawiera wyczerpującego (zamkniętego) określenia zakresu specjalności podlegających dofinansowaniu. Należy zatem uznać, że taka regulacja stanowi przekroczenie delegacji zawartej w § 7 rozporządzenia.

Ponadto należy wskazać, na co zwrócił już uwagę NSA, że z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, § 6 zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwala w sposób istotny narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd miał jednak na uwadze treść art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska nie uchybiła obowiązkowi przedłożenia uchwały Wojewodzie, a od jej wydania minął rok.

Wobec powyższego, mając na uwadze to, że wyrokiem z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 618/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały i z uwagi na upływ czasu, jaki minął od podjęcia zaskarżonej uchwały (która nie jest aktem prawa miejscowego), Sąd działając na podstawie cytowanego art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 2 pkt 1-4 oraz od § 3 do § 6. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).