Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2331/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 6, 106, 124 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 5 pkt 14 art. 16 ust. 7, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 916
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 września 2022 r. znak: DOA-WPPOH.610.24.2021.EO w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r., znak: DOA-WPPOH.610.24.2021.EO Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy C. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D. - część środkowa - część B", gm. C, uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości oraz odmówił uzgodnienia ww. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz wskazał (pkt 2), iż uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe będzie pod warunkiem:

a. zmiany terenów oznaczonych jako 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN, 13MN, 15MN, 17MN, 18MN i 19MN przeznaczonych w projekcie miejscowego planu pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny rolne bez prawa do zabudowy,

b. zmiany terenu oznaczonego jako 1MN/U przeznaczonego w projekcie miejscowego planu pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej na tereny rolne bez prawa do zabudowy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. Wójt Gminy C przedłożył do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D. - część środkowa - część B".

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: WPN-II.610.76.2021.PC, organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu, jednocześnie wskazując, że uzgodnienie będzie możliwe po doprowadzeniu projektu planu do zgodności z ustaleniami rozporządzenia Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P.(Dz. Urz. Woj. W. Nr 49, poz. 1527), poprzez: dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych, a także po doprowadzeniu projektu planu do zgodności z celem ochrony Parku Krajobrazowego P. zawartym w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego P.(Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...], z póżn. zm.), poprzez utrzymanie struktury przestrzennej terenów z uwzględnieniem swoistych cech miejscowego krajobrazu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Wójt Gminy C. Skarżący podkreślił, iż na mocy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. tereny o charakterze rolniczym zostały przekształcone na tereny o charakterze podmiejskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej. Dlatego też ustalenia zawarte w § 7 pkt 35 i 36 rozporządzenia nr [...] już teraz nie są możliwe do zastosowania.

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał inne warunki uzgodnienia tego projektu.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wójt, burmistrz, prezydent miasta uzgadnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Obszar objęty projektem planu położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego P. Powyższe uzasadnia wystąpienie Wójta Gminy C o dokonanie stosownego uzgodnienia.

Organ ustalił, że projekt planu zakłada następujące przeznaczenia terenów: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, ZP - tereny zieleni urządzonej, KD-L - teren drogi publicznej klasy lokalnej, KD-D - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, KDW - tereny dróg wewnętrznych, K - tereny infrastruktury technicznej - kanalizacja, E - tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyka. Obszar objęty projektem planu miejscowego o powierzchni ok. 72,8 ha obejmuje tereny położone w północnowschodniej części gminy C, w obrębie środkowej części wsi D.. W jego granicach zlokalizowanych jest kilkanaście budynków mieszkalnych wchodzących w skład zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych wzdłuż wyznaczonych dróg gminnych i wewnętrznych w obrębie wydzielonych działek budowlanych. W zachodniej części osiedla zlokalizowany jest ponadto jeden teren zabudowy usługowej. Pozostałe tereny są obecnie niezagospodarowane, w części zachodniej obszaru pokryte roślinnością trawiastą i częściowo zajęte przez zadrzewienia i zakrzewienia, natomiast w części wschodniej i południowej użytkowane rolniczo. W zachodniej i południowozachodniej części obszaru znajdują się fragmenty kompleksów leśnych. Sąsiedztwo obszaru objętego planem miejscowym stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od strony północnej i południowo-wschodniej), tereny leśne (od strony północno-zachodniej) i tereny rolnicze (od strony południowej). Obszar objęty planem miejscowym posiada uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej. Obsługa komunikacyjna realizowana jest z drogi powiatowej nr [...] poprzez układ dróg publicznych i wewnętrznych, w których przebiega sieć wodociągowa i elektroenergetyczna oraz częściowo sieć kanalizacyjna.

Biorąc pod uwagę powyższe, w tym m.in. obecny stan zagospodarowania i użytkowania części terenów objętych projektem planu, w ocenie organu II instancji, możliwe będzie uzgodnienie przedłożonego projektu pod warunkami zawartymi w sentencji. Wynika, to z faktu, iż tereny oznaczone w projekcie planu jako: 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 15MN, 17MN, 18MN i 19MN i 1 MN/U są w tej chwili pozbawione zabudowy. Dlatego też, pozostawienie ich wolnymi od zabudowy będzie zgodne z ustaleniami zawartymi w planie ochrony Parku Krajobrazowego P., czyli z dążeniem do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych.

Na terenach oznaczonych w projekcie planu jako: 6MN, 7MN, 14MN, 16 MN i 2MN/U znajduje się już zabudowa, powstała zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy C - uchwała nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Zatem, na terenach podmiejskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, warunki postawione przez organ I instancji, po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie projektu nie są możliwe do zrealizowania. Oczywistym jest bowiem fakt, iż zachowanie rolniczego, rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów ma zastosowanie jedynie do terenów, które w tej chwili są pozbawione zabudowy.

Jednocześnie, pozostawienie terenów oznaczonych w projekcie planu jako: 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 15MN, 17MN, 18MN i 19MN i 1 MN/U, obszarem wolnym od zabudowy będzie zgodnie z celem ochrony Parku Krajobrazowego P., czyli utrzymaniem struktury przestrzennej terenów z uwzględnieniem swoistych cech miejscowego krajobrazu.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy C, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zmianami, dalej: "u.p.z.p."), w związku z art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zmianami, dalej u.o.p.) poprzez uchylenie decyzji I instancji oraz odmówienie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego "D. - część środkowa" - część B, gm. C oraz wprowadzenie w sposób nieuzasadniony warunku całkowitego zakazu zabudowy na terenach objętych projektem planu opisanych symbolami: 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN, 13MN, 15MN, 17MN, 18MN, 19MN, i 1MN/U, a przeznaczonych przez Gminę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczenia owych terenów pod tereny rolne bez prawa zabudowy,

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na w/w działkach stanowiących własność prywatną i tym samym w sposób sprzeczny z ustawą naruszając konstytucyjne prawo własności właścicieli działek,

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zmianami, dalej: "Konstytucja RP"), poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i uniemożliwienie skarżącemu kontynuowania przeznaczenia terenów przewidzianych w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w D., (uchwała Nr [...] Rady Gminy C z dnia [...] września 2002 r. Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]), w którym wskazane tereny przeznaczone są między innymi pod tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej oznaczone symbolem M3 oraz tereny pod ogrodnictwo z prawem zabudowy oznaczone symbolem RO, ograniczając tym samym konstytucyjne prawo wolności zarówno jednostki, jak i samodzielność samorządu terytorialnego.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości przedmiotowego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w uchwale Sejmiku Województwa W. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego P. wprowadzono jedynie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 5 pkt 7). Sugerowanie zatem wprowadzenia bezwzględnego zakazu lokalizacji jakichkolwiek budynków na terenach rolniczych, jest zatem nazbyt restrykcyjne w zestawieniu z prawem do ochrony prawa własności przysługującej właścicielom nieruchomości objętych niniejszym planem miejscowym.

Organ II instancji, nie uzgadniając projektu planu i narzucając de facto Gminie zmianę przeznaczenia z aktualnie dopuszczonych terenów ogrodnictwa z prawem zabudowy i zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej, na tereny rolne bez prawa zabudowy, naruszył tym samym art. 3 u.p.z.p. upoważniający gminę do samodzielnego stanowienia o ładzie przestrzennym na terenach położonych w granicach gminy.

Ponadto GDOŚ pominął zupełnie fakt podnoszony w uzasadnieniu zażalenia, iż projektowany plan, stanowi kontynuację dotychczas obowiązującego przeznaczenia wynikającego zobowiązującego aktualnie planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] września 2002 r., a więc uchwalonego jeszcze przed powołaniem Parku Krajobrazowego P.. Tym samym projekt planu nie zakłada wprowadzania nowej zabudowy mieszkaniowej, lecz jedynie powiela dotychczasowe przeznaczenie uszczegółowiając parametry i ujednolicając przeznaczenie. Nie może też umknąć uwadze, iż wszelkie zmiany przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego obniżające wartość nieruchomości mogą skutkować roszczeniami właścicieli nieruchomości do gminy o odszkodowanie w myśl art. 36 i dalszych u.p.z.p.

Stanowisko GDOŚ pomija też zupełnie aspekt własności prywatnej nieruchomości objętych planem i naruszenie tym samym konstytucyjnych praw jednostki zagwarantowanych art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wyżej wymienione przepisy stanowią granice przysługującego gminie władztwa w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w szczególności poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Warunkowanie zatem przez GDOŚ uzgodnienia projektu planu od jego zmiany na tereny rolne bez prawa zabudowy grozi Gminie zarzutem nadużywania władztwa planistycznego i naruszenia m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż na przedmiotowym terenie obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały Sejmiku (będącym odzwierciedleniem zasady prawo nie działa wstecz) zakazy wprowadzone uchwałą Sejmiku na terenie Parku, nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały. Niemniej w zaskarżonym postanowieniu nie podważano ani legalności uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w D., ani ustaleń w niej zawartych. Z uwagi na zasadę "prawo nie działa wstecz" nie można było tego uczynić. Zaskarżona odmowa uzgodnienia projektu planu nie eliminuje z obrotu prawnego ww. uchwały, więc prawa nabyte na jej podstawie mogą być nadal egzekwowane. Należy mieć jednak na względzie, że przywołana uchwała ustanawiająca obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego weszła do obrotu prawnego w czasie obowiązywania wcześniejszego aktu regulującego reżim prawny na terenie Parku Krajobrazowego P., tj. rozporządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] września 1993 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego P., które utraciło moc wraz z wejściem w życie uchwały Sejmiku. Każda zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony przyrody, w tym rozporządzeniem Wojewody i uchwałą Sejmiku. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji nie naruszył art. 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, w kwestii ograniczenia jego uprawnień właścicielskich Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Z przepisu art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r" poz. 1219) wynika jednoznacznie, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 16 i 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r, poz. 916).

Wójt Gminy C wskazuje także, na możliwość domagania się roszczeń odszkodowawczych przez właściciela terenu, na skutek zabranych mu wcześniej nadanych uprawnień dotyczących wykorzystania spornego gruntu. Właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, której wartość obiektywnie uległa obniżeniu na skutek niemożności lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej lub jej części w dotychczasowy sposób, w wyniku uchwalenia planu, faktycznie przysługuje od gminy odszkodowanie o którym mowa w art. 36 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyżej opisana sytuacja nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu, gdyż "przywileje/ustalenia" jakie posiada inwestor w odniesieniu do obecnie obowiązującego planu, nie zostają mu zabrane, ponieważ zapisy aktualnie obowiązujących planów dalej obowiązują (nie został uchwalony nowy plan). Sentencja zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w żaden sposób nie odbiera praw nabytych na skutek obowiązywania aktualnego planu, gdyż rozstrzygnięcia te w ogóle go nie dotyczą.

W kwestii ponownego zarzutu, iż ustalenia zawarte w § 7 pkt 35 i 36 rozporządzenia nr 4/05 już teraz nie są możliwe do zastosowania należy ponownie podkreślić, iż na terenach oznaczonych w projekcie mpzp jako: 6MN, 7MN. 14MN, 16 MN i 2MN/U znajduje się już zabudowa, powstała zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy C dnia [...] września 2002 r. Zatem, jak słusznie zauważył skarżący, na terenach podmiejskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, warunki postawione przez organ I instancji, po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie projektu planu nie są możliwe do zrealizowania. Oczywistym jest bowiem fakt, iż zachowanie rolniczego, rolniczo - leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów ma zastosowanie jedynie do terenów, które w tej chwili są pozbawione zabudowy. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze organ uznał za bezzasadne i pozostające bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Organ uzgadniający projekt planu miejscowego ma obowiązek współuczestniczyć w tworzeniu tego projektu w zakresie swoich kompetencji. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.) organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (art. 24 ust. 2 ustawy). Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu organ uzgadniający powinien wskazać gminie konkretne warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.).

Ponadto - zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, z późn. zm., dalej u.o.p.) - projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu nie zawarł uzasadnienia prawnego dla postulowanego zakazu zabudowy dla terenów oznaczonych w projekcie planu jako: 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 15MN, 17MN, 18MN i 19MN i 1 MN/U. Organ wskazał jedynie, że będzie to "zgodne z ustaleniami zawartymi w planie ochrony Parku Krajobrazowego P., czyli z dążeniem do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych". Organ nie powołał żadnych konkretnych przepisów prawnych, z których takie daleko idące ograniczenie w zagospodarowaniu tych terenów miałoby wynikać.

Zauważyć należy, że teren objęty projektem planu, będącym przedmiotem uzgodnienia znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego P., a nie w samym Parku. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Przepisy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego P.(Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...], z późn. zm.) przewidują na terenie Parku zakazy wymienione w § 5 uchwały. Przepis ten nie przewiduje zakazu zabudowy na terenie Parku (za wyjątkiem pasa szerokości 100 m od m.in. linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych). Tego rodzaju zakazu nie przewiduje również przepis art. 17 ust. 1 u.o.p., zawierający katalog zakazów możliwych do wprowadzenia na terenie parku krajobrazowego. Zatem tym bardziej brak jest uzasadnienia do wyprowadzenia zakazu zabudowy z przepisów wskazanej uchwały dla terenu znajdującego się w otulinie Parku. Z treści § 4 wskazanej uchwały wynika ponadto, że wskazane tam cele ochrony dotyczą terenu Parku, a nie jego otuliny.

W ocenie Sądu, również powołane przez organ II instancji zapisy rozporządzenia Nr 4/05 Wojewody W. z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego P.(Dz. Urz. Woj. W. Nr 49, poz. 1527), aczkolwiek bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu prawnego, z których wynika, że na terenie otuliny Parku w podstrefie F2 wprowadza się ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące m.in. dążenia do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych, nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej dla wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie objętym przedmiotowym planem. Plan ochrony parku krajobrazowego nie jest aktem prawa miejscowego za wyjątkiem jego części wskazanej w art. 20 ust. 4a u.o.p. Wprowadzone w planie ochrony ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego projektowanych dla terenów znajdujących się w otulinie parku nie mogą zawierać zakazów bardziej restrykcyjnych niż zakazy obowiązujące na terenie Parku z katalogu zakazów zawartego w art. 17 ust. 1 u.o.p.

Ponadto wskazane w § 7 rozporządzenia Nr 4/05 Wojewody W. z dnia 4 kwietnia 2005 r. postulaty "dążenia do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy oraz pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych" powinny być stosowane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego na terenie objętym projektem planu. W tej sprawie, jak wynika z akt sprawy, teren objęty projektem planu jest terenem częściowo zabudowanym, a częściowo niezabudowanym, ale przylegającym do terenów zabudowanych wzdłuż drogi publicznej. Zatem nie można uznać, że jest to obszar "otwartych i niezabudowanych krajobrazów rolniczych i panoram widokowych". Nie jest również uzasadnione twierdzenie w tym stanie faktycznym i prawnym, że jest to teren o charakterze ściśle rolniczym czy rolniczo-leśnym. Jak wskazano w skardze, teren ten przeznaczony był w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w D., (uchwała Nr [...] Rady Gminy C z dnia [...] września 2002 r. Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. 3458) pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną (M3) i pod ogrodnictwo z prawem zabudowy (RO) i jest w części zabudowany zabudową mieszkaniową.

W związku z powyższym, Sąd uznał za częściowo uzasadnioną argumentację skargi, dotyczącą braku wskazania przez organ podstawy faktycznej i prawnej do wprowadzenia warunku uzgodnienia przedmiotowego projektu planu polegającego na zmianie przeznaczenia terenów oznaczonych jako 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN, 13MN, 15MN, 17MN, 18MN i 19MN przeznaczonych w projekcie planu pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zmianie terenu oznaczonego jako 1MN/U przeznaczonego w projekcie planu pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej na tereny rolne bez prawa do zabudowy.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazać należy, że niejednokrotnie konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym mogą dotykać i często dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.). Organ właściwy do uzgodnienia projektu planu w sprawach z zakresu ochrony przyrody ma jednak obowiązek wskazać podstawę prawną wynikającą z przepisów powszechnie obowiązujących wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie objętym uzgadnianym projektem planu. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał, na jakiej konkretnie podstawie prawnej uznał, że na części terenów objętych projektem planu konieczne jest wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy, co stanowiło naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. Organ nie wziął również pod uwagę okoliczności faktycznych sprawy, istniejącego i dopuszczalnego - zgodnie z poprzednio obowiązującym planem - zagospodarowania tego terenu, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto organ powołał w podstawie prawnej i uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepisy art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 u.o.p., które nie miały w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczą innych form ochrony przyrody (obszaru chronionego krajobrazu oraz obszaru Natura 2000).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 124 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ II instancji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego na terenie objętym projektem planu rozważy kwestię możliwości i ewentualnych warunków uzgodnienia tego projektu z uwzględnieniem regulacji prawnych obowiązujących w otulinie Parku i uwag Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.