Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2334/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. znak: KOA/689/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 6 września 2022 r., znak: KOA/689/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań J. K. (dalej: "skarżący") oraz A. K. i W. W. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt Gminy", "organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r., nr [...], znak: [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że T. D. (dalej: "inwestor"), pismem z 30 lipca 2020 r. wystąpił do ww. Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie rowu melioracyjnego, poprzez wykonanie przepustu na długości L=35,0 m, o przekroju wewnętrznym nie mniejszym niż 1200 mm na terenie dz. nr [...] z obrębu [...].

Wójt Gminy, pismem z 27 sierpnia 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej powyższej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. K. oraz A. K., R. K. i W. W. Zarzucili organowi I instancji brak prawidłowych ustaleń faktycznych oraz uwzględnienia skutków planowanej inwestycji dla stosunków wodnych na sąsiednich gruntach, a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a., oraz przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 r., poz. 624; dalej: "p.w."), a także art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez brak prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Odwołanie R. K. rozpoznane zostało w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy przytoczył m.in. art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 i ust. 3 u.p.z.p. Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Nadmienił, że stosownie do art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (uzgodnienie przybiera postać postanowienia), z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p). Organ I instancji wystąpił m.in. do organu właściwego w sprawie melioracji wodnych, a organ uzgadniający w ciągu dwóch tygodni nie zajął stanowiska, zatem w uprawniony sposób organ I instancji uzgodnienie uznał za dokonane.

Organ odwoławczy (odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnił, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków - może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie brak takiego powiadomienia nie spowodował dla odwołujących się żadnych niekorzystnych skutków w sferze procesowej.

Zdaniem organu, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 28 k.p.a., ponieważ z akt sprawy wynika, że w sprawie prawidłowo ustalony został krąg stron postępowania. Organ powiadomił o jego wszczęciu i doręczaniu korespondencji w trybie art. 49 k.p.a.

Również za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Z decyzji wynika, że organ analizy dokonał, wyrazem czego jest określenie warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów odrębnych w pkt. 5-9 decyzji. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy obawy odwołujących się, dotyczące potencjalnej możliwości naruszenia stosunków wodnych, poprzez zagospodarowanie nieruchomości na której planowana jest inwestycja, powinny być uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji podniósł, że w pkt 9 decyzji, organ I instancji szczegółowo określił warunki wynikające z ustawy p.w., natomiast zarzuty zgłaszane przez odwołujących się nie mogą być rozpatrywane na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że na etapie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, odwołujący się będą mogli żądać ochrony swojego interesu prawnego, polegającego na konieczności takiego zaprojektowania inwestycji, aby nie ucierpiała na tym ich własna nieruchomość. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma natomiast jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tego rodzaju ustaleń decyzja o warunkach zabudowy zawierać nie może. Dopiero rzeczą organu administracyjnego udzielającego pozwolenia na budowę, będzie zatwierdzenie takiego projektu budowlanego, którego realizacja nie naruszy (nie pogorszy) stosunków wodnych na działce odwołujących się.

W konsekwencji SKO decyzją z 6 września 2022 r., znak: KOA/689/Ar/22, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

2. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z 6 września 2022 r., zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

a) 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania przez organ I instancji;

b) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz nie doręczenie stronom decyzji nr [...];

c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

d) art 187 i art. 188 p.w., poprzez naruszenie zasad obowiązujących przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymaniu urządzeń wodnych;

e) art. 192 ust. 1 p.w., poprzez naruszenie zakazów związanych z urządzeniami wodnymi;

f) art. 231 p.w. poprzez naruszenie zasady swobodnego spływu wód powodziowych;

g) art. 234 p.w. poprzez naruszenie zakazu zmiany stanu wody i odprowadzania wody;

h) 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu;

i) 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., poprzez brak dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska pomimo, że planowana inwestycja znajduje się na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu;

j) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na brak zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

4. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został w przedmiotowej sprawie rozpoznany odrębnie (postanowieniem Sądu z 10 stycznia 2023 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których ustalono warunki zabudowy dla szczegółowo opisanej inwestycji (przebudowa rowu melioracyjnego) na terenie dz. nr [...] z obrębu [...].

Podkreślić należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia tej decyzji dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 645/22). Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 19/22).

2. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać można zatem na kilka zasadniczych powodów, które doprowadziły do oddalenia skargi.

Po pierwsze – w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Organy w zaskarżonych decyzjach wskazały na podstawy prawne decyzji wyjaśniając ich treść we wzajemnym powiązaniu w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1434/21).

Po drugie - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. prawidłowo wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r, sygn. akt II OSK 1098/13). W niniejszej sprawie brak takiego powiadomienia nie spowodował dla odwołujących się żadnych niekorzystnych skutków w sferze procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 559/22). Taka sytuacja jednak nie wystąpiła.

Po trzecie - na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzuty naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w sprawie prawidłowo ustalony został krąg stron postępowania, które organ powiadomił o jego wszczęciu i doręczaniu korespondencji w trybie art. 49 k.p.a. Status strony nie jest kwestią uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, lecz wynika z przepisów prawa materialnego. Ocena, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, jest dokonywana według przepisów prawa materialnego, zaś interes prawny powinien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji, w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 256/22). Stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 479/22).

Po czwarte - zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nie był również zasadny. W myśl tego przepisu, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z zaskarżonych decyzji wynika, że organy takiej analizy dokonały, wyrazem czego było określenie warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów odrębnych w pkt. 5-9 decyzji.

Po piąte – zasadniczy problem na który zwraca uwagę skarżący odnosi się do ustalenia, czy obawy dotyczące potencjalnej możliwości naruszenia stosunków wodnych (w tym szczegółowo wskazanych w skardze przepisów prawa wodnego) poprzez zagospodarowanie nieruchomości na której planowana jest inwestycja, winny być uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Podnieść trzeba, że w pkt 9 decyzji organ I instancji szczegółowo określił warunki wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgłaszane zarzuty nie mogły być jednak rozpatrywane na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie twierdzą organy, że dopiero na etapie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego skarżący będą mogli żądać ochrony swojego interesu prawnego, polegającego na konieczności takiego zaprojektowania inwestycji, aby nie ucierpiała na tym ich własna nieruchomość. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma natomiast jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu, nie jest jednak uprawniony (ani tym bardziej obowiązany) ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tego rodzaju ustaleń decyzja o warunkach zabudowy zawierać nie może. Dopiero rzeczą organu administracyjnego udzielającego pozwolenia na budowę będzie zatwierdzenie takiego projektu budowlanego, którego realizacja nie naruszy (nie pogorszy) stosunków wodnych na działce skarżących. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wiec jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 303/21).

3. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.