Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3223/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 27 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (położone w miejscowości [...], gmina [...]) oraz o numerach [...], [...], [...], [...] (położone w miejscowości [...], gmina [...]); II. odrzuca skargę w pozostałej części; III. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie, w tym m.in. na podstawie której utworzono między innymi obwód numer [...] administrowany przez Koło Łowieckie [...].

M. K. – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę zarzucając sprzeczność z prawem powstałą w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2015 r. (sygn. akt P 19/13). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że na terenie utworzonego obwodu znajdują się jej działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] (położone w miejscowości [...], gmina [...]) oraz działki o numerach [...], [...], [...], [...] (położone w miejscowości [...], gmina [...]).

Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym TK stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy - prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Strona powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku TK rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził TK, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli. Ponadto Strona wskazała na fakt, że art. 7 ust. 1 Prawo łowieckie nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia.

W odpowiedzi na powyższą skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie przyjęcia uchwały zostały wypełnione wszystkie wymagania procedury sporządzania przedmiotowej uchwały zapisane w Prawie łowieckim. Uchwała ta była aktualizowana dziewięciokrotnie uchwałami Sejmiku Województwa. Żadna z tych aktualizacji nie wprowadziła zmian w zakresie powierzchni użytkowej obwodu łowieckiego nr [...], w skład którego wchodzą działki Skarżącej. Dnia 22 stycznia 2016 r. na skutek wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13, utracił moc obowiązującą art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, uprawniający sejmiki województw do zmiany granic obwodów łowieckich. Z dniem 1 kwietnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 651), na mocy której sejmiki województw ponownie uzyskały kompetencje podziału województw na obwody łowieckie.

Organ zwrócił uwagę, że wniesiona skarga przekracza interes prawny Skarżącej, bowiem wnosi ona o stwierdzenie nieważności całej uchwały, podczas gdy jest właścicielem kilku działek, które stanowią jedynie część jednego z obwodów łowieckich utworzonych uchwałą nr [...] w sprawie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie, tj. obwodu łowieckiego nr [...]. Żądanie Skarżącej przekracza granice narzuconego przedmiotową uchwałą interesu prawnego Skarżącej, który wynika z prawa jakie przysługuje jej do nieruchomości objętej zaskarżaną uchwałą. Potencjalne stwierdzenie nieważności ww. uchwały zgodnie z żądaniem Skarżącej (nawet w części dotyczącej tylko obwodu łowieckiego nr [...]) naruszy prawa pozostałych właścicieli nieruchomości gruntowych do decydowania o dopuszczeniu prowadzenia gospodarki łowieckiej na ich gruntach.

W ocenie organu fakt, że zaskarżona uchwała w sprawie podziału Województwa [...] na obwody łowieckie została przyjęta z zachowaniem wymogów ustawowych obowiązujących w dacie jej uchwalenia, a także zobowiązanie nałożone przez ustawodawcę do wydania nowej uchwały w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie, do dnia 31 marca 2020 r., spełniającej standardy wyznaczone wyrokiem TK z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13, Sejmik Województwa [...] wnosi o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W rozpatrywanej sprawie warunkiem wniesienia skargi było skierowanie do organu przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa i warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga zasługuje na odrzucenie w części. Skarżąca kwestionuje bowiem zaskarżoną uchwałę w całości, a w tym zakresie nie wykazała, że posiada interes prawny, tj. co do innych nieruchomości z obwodu łowieckiego nr [...], poza działkami stanowiącymi jej własność (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2108 r., poz. 1032) dalej p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096; dalej u.s.w.). W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. skarga na uchwałę gminy nie ma charakteru swoistego actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, naruszającą jego konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1282/15; wyrok NSA z 14 września 2012 r., II OSK 1541/12, CBOSA). Wobec powyższego należy uznać, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zakresie pozostałych działek zaliczonych do obwodu łowieckiego nr [...]. Wnosząca skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń w zakresie podziału na obwody łowieckie co do obszarów, co do których nie ma tytułu prawnego. Tym samym Sąd w punkcie II. wyroku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę w pozostałej części.

Przechodząc do rozpoznania skargi w pozostałej części, to należy wskazać, że ma ona uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (P 19/13) wyrażono pogląd, że uchwały sejmików województw o podziale ich terytoriów na obwody łowieckie co do zasady prowadzą do wyznaczenia granic obwodów łowieckich obejmujących całość terytoriów województw, pozostawiając poza ich granicami jedynie obszary parków narodowych i dużych rezerwatów przyrody (art. 26 pkt 1 prawa łowieckiego) oraz tereny większych miast (art. 26 pkt 2 prawa łowieckiego). Taka technika prawodawcza w zakresie wyznaczania granic obwodów łowieckich nie modyfikuje jednak żadnych ustawowych wyłączeń wynikających z art. 26 prawa łowieckiego, lecz jest jedynie narzędziem pozwalającym uniknąć nadmiernej kazuistyki w uchwałach o podziale terytoriów województw na obwody łowieckie. Jak wskazał Trybunał trudno sobie bowiem wyobrazić, że prawodawca (organ samorządu terytorialnego) będzie dokonywać w stanowionych przez siebie aktach prawnych enumeratywnego wyliczenia wszelkich indywidualnie oznaczonych gruntów, które nie wchodzą w skład obwodów łowieckich. Przeciwne założenie mogłoby prowadzić do wniosku, że wszelkie zmiany w strukturze gruntów, polegające np. na wznoszeniu zabudowań mieszkalnych czy grodzeniu terenów przeznaczonych na cele gospodarcze, musiałyby być monitorowane przez właściwe organy samorządowe i niezwłocznie uwzględniane w stanowionych przez sejmiki uchwałach o zmianie granic obwodów łowieckich. Objęcie terenów, o których mowa, granicami obwodu łowieckiego wyznaczonymi postanowieniami uchwały sejmiku nie wywołuje w odniesieniu do nich skutków prawnych. Tymczasem właściciel gruntu w oparciu o poprzednie brzmienie ustawy nie dysponował narzędziami prawnymi (możliwość przedstawienia stanowiska w stosownej procedurze), aby uzyskać potwierdzenie statusu swojej działki tj. czy z mocy samego prawa nie wchodziła ona w zakres obwodu łowieckiego mimo, że z treści tej uchwały nie wynikało, aby została wyłączona z reżimu łowieckiego. Tymczasem była to istotna informacja co do obowiązku, zarówno czynienia, jak i znoszenia działań osób trzecich, kształtująca sytuację prawną skarżącego jako właścicieli działek. Skoro skarżąca taką skargę wywiodła, oznacza, że nie uzyskała jednoznacznego stanowiska, że działka jej została wyłączona z obwodu z mocy samego prawa.

W związku z wejściem w życie wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13, art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r., w wyniku czego po stronie sejmików brak było możliwości tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz zmiany dotychczasowych obwodów (zmiana legislacyjna w tej kwestii nastąpiła dopiero z dniem 1 kwietnia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2018 r. poz. 651).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m. in. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06). Co do zasady, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z prawem podstawy prawnej do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego, uznać należy za wadę istotną tej uchwały.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie. W dacie podejmowania tej uchwały wskazane przepisy stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2). Unormowania te niewątpliwie upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Okoliczność ta – w ocenie Sądu - nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, przyjmując, że późniejsza utrata mocy obowiązującej tego przepisu - ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro TK pozbawił ten przepis domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku jego obowiązywania (wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, CBOSA).

W związku z tym, na uwagę zasługują argumenty TK, które stanowiły podstawę powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13.

Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności. Zauważył także, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest - zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji - ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podzielił pogląd TK, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

W tym stanie rzeczy, Sąd odmówił zastosowania względem nieruchomości skarżącej - art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowiącego podstawę wydanej uchwały uznając, że od samego początku przepis ten nie odpowiada standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 1 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek Skarżącej (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł.