Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3740/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. – Miejskiego Zarządu Dróg w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 602/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. – Miejskiego Zarządu Dróg w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 602/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R. Miejskiego Zarządu Dróg w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego utwardzenia terenu na działkach nr [...], obr. [...] położonych przy ul. [...] w R., stanowiących własność Kółka Rolniczego w P. z siedzibą w R., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto R. – Miejski Zarząd Dróg w R., zaskarżając go w całości i wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia,

2) zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 29 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 1 punkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w ramach przebudowy ulicy [...] w R. skarżący na podstawie tego przepisu nie był uprawniony do przebudowy zjazdu na działkę nr [...] obr. [...] w R. w celu jego dowiązania do przebudowanej drogi,

– art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) w związku z przepisami art. 251 w zw. z art. 222 § 1 i art. 5 ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późń. zm.) poprzez błędne uznanie, że nieposiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do wykonania robót na działce nr [...] obr. [...] oznacza wykonanie robót budowlanych niezgodnie z prawem, w sytuacji gdy brak zgody właściciela działki (Kółka Rolniczego w P.) narusza uprawnienia osób, którym przysługuje służebność przejazdu przez działkę właściciela i faktycznie doprowadzi do niemożności korzystania ze służebności;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

– art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego, poprzez niemożność przywrócenia do stanu pierwotnego,

– art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie jest wystarczający, aby Gmina mogła wykonać dowiązanie do drogi zjazdów do nieruchomości przyległych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że roboty budowlane na ul. [...] zostały wykonane na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę i polegały m.in. na podniesieniu jej nawierzchni przy spornych działkach o 50-60 cm. Obowiązkiem inwestora jest umożliwienie bezpiecznego dojazdu z drogi publicznej do nieruchomości sąsiednich, gdzie ostateczne rzędne wysokości przebudowywanej drogi powodowały konieczność dostosowania rzędnych wysokości istniejących zjazdów. Pozostawienie zjazdów bez wykonania prac dostosowawczych do wykonywanej inwestycji nie tylko nie byłoby zgodne z prawem, ale spowodowałoby, że żaden pojazd nie byłby w stanie zjechać z ul. [...] lub na nią wjechać.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie nie jest możliwe przywrócenie wszystkich zjazdów do stanu poprzedniego – jest to niewykonalne. Natomiast w przypadku części zjazdów, choć jest to możliwe, doprowadzi to w istocie do tego, że ze zjazdów nie da się korzystać z uwagi na różnicę wysokości, więc istnienie zjazdów przestanie mieć jakikolwiek sens.

Skarżący kasacyjnie wskazał też koszty na poniesione w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i ewentualne straty, wynikające z konieczności ponownego przeznaczenia środków publicznych na ten cel.

Pismem z [...] listopada 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Kółko Rolnicze w P., wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyjaśnił dlaczego art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie został naruszony.

Nie można także skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. bowiem jest to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem w/w przepisu. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie wskazanego wyżej przepisu w tym, że sąd wojewódzki winien stwierdzić nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], bowiem zdaniem Gminy decyzja ta jest niewykonalna. Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić gdyż nakazanie przez organ II instancji inwestorowi Gminie Miasto R. doprowadzenie do stanu poprzedniego utwardzonego terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w R. przy ul [...] nie można uznać za niewykonalne. Doktryna i orzecznictwo jest zgodne, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi decyzji nie można uznać za niewykonalną z tego powodu, że wymaga ona nakładów od strony i spowoduje dla niej koszty i straty finansowe oraz, że pojazdy będą miały utrudniony zjazd z ul. [...]. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest również niezasadny.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć należy, a nie jest to kwestionowane w sprawie, że Gmina dokonując przebudowy drogi publicznej również na działce nr [...] wykonała utwardzenie terenu z asfaltu o szerokość 3,53 m i długości 7,60 m, zaś na działce nr [...] wykonano utwardzenie z asfaltu o szerokości 3,00 m i długości 6,50 m. Właścicielem tych działek jest Kółko Rolnicze w P., które nie wyrażało, ani aktualnie (co wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną) nie wyraża zgody na wykonanie prac budowlanych polegających na utwardzeniu bez wymaganego prawem zgłoszenia terenu wymienionych działek.

Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2). Ma racje sąd wojewódzki, że wskazany ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych nie uchyla unormowań zawartych w prawie budowlanym, które obligują inwestora do wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Bezwzględnie zarządca drogi powinien posiadać zgodę właściciela nieruchomości na wykonanie przebudowy zjazdu z drogi publicznej, nawet w sytuacji realizowania zadania polegającego na przebudowie tej drogi. Posiadane przez skarżącą Gminę pozwolenie na przebudowę drogi publicznej obejmowało wyłącznie dopuszczalność prowadzenia robót inwestycyjnych jedynie w granicach działki drogowej, nie zaś nieruchomości nr [...] i [...] należących do Kółka Rolniczego w P. Ponieważ w sprawie inwestor nie posiadał i co ważne nadal nie posiada prawa do wykorzystania wskazanych działek na cele budowlane zasadne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego i nakazanie Gminie Miasto R. doprowadzenie działek nr [...] i [...] do stanu poprzedniego. Bez znaczenia dla sprawy jest ustanowiona służebność drogi koniecznej przez działkę o nr [...]. Należy zauważyć, wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. zawartego w decyzji z [...] grudnia 2017 r. jak i skarżącej kasacyjnie, że artykuły 6 i 7 kodeksu postepowania administracyjnego wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Tak więc zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego jest zupełnie bezprzedmiotowy w sytuacji gdy przepisy k.p.a., jak i przepisy prawa budowlanego nie zawierają odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.