Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 972/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3 a i ust. 3 b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 68/08 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: 1. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne – "Czy art. 24 ust. 3 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzemieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456) w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" 2. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesić postępowanie w sprawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r. oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] listopada 2007 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący, urodzony [...] marca 1986 r., miał ustalony do [...] marca 2006 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Toruniu umiarkowany stopień niepełnosprawności i z tego tytułu otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. Po upływie czasu, na który ustalono umiarkowany stopień niepełnosprawności, skarżący wystąpił o ustalenie, że nadal jest niepełnosprawny w takim samym stopniu. Powiatowy i następnie Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekły, że skarżący jest niepełnosprawny w stopniu lekkim. Skarżący od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności odwołał się do Sądu Rejonowego w Toruniu, który jego odwołanie uwzględnił. W wyniku uwzględnienia odwołania przez Sąd Rejonowy Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy orzeczeniem z [...] sierpnia 2007 r. ustalił u skarżącego na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności, stwierdzając, że datuje się on od [...] marca 2006 r. Wniosek o zasiłek pielęgnacyjny skarżący złożył [...] października 2007 r. Wójt Gminy Zławieś Wielka decyzją z [...] października 2007 r. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie poczynając od 1 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 24 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że wynika z niego, iż prawo do świadczeń ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o kontynuację świadczenia i stwierdził, że skoro skarżący wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył [...] października 2007 r., to prawidłowo przyznano mu ten zasiłek od 1 października 2007 r.

Przedstawiając w uzasadnieniu swego wyroku stanowisko skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze zarzucił on naruszenie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, prowadzącą do przyjęcia, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a nie od momentu powstania stopnia niepełnosprawności. Skarżący podniósł, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, że nie mógł złożyć wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, gdyż nie dysponował orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wnosił o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/2007, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bądź o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przedstawiając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela stanowisko organów administracji, dotyczące ustalenia początku okresu, na który przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny. W jego ocenie jest ono uzasadnione treścią art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że ustawodawca umożliwił kontynuację świadczenia rodzinnego w przypadku utraty ważności wcześniejszego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i podjęcia starań o uzyskanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych postanowił bowiem, że do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności należy dołączyć zaświadczenie właściwej instytucji, potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Na poparcie swego stanowiska Sąd pierwszej instancji odwołał się też do orzecznictwa sądów administracyjnych. Odnośnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/2007 stwierdził, że dotyczy on innej sytuacji, mianowicie przyznania świadczenia rodzinnego po raz pierwszy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sytuacja w rozpoznawanej sprawie jest inna i ponadto zupełnie uregulowana w art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych i to w sposób, który Sąd pierwszej instancji ocenił, jako zgodny z głównymi tezami powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący wskazał, że bezsporne jest, iż orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2007 r. został na stałe zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność powstała od dnia [...] marca 2006 r. Stwierdził też, że przed dniem [...] marca 2006 r. był już zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji, w jego ocenie, zachodzą takie same okoliczności, jak w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok z 23 października 2007 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, że jego zdaniem nielogiczne jest, aby występował o zasiłek pielęgnacyjny przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności oraz wyjaśnił, że nie był pouczony o procedurze składnia wniosków.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 3a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji przez organy administracji.

W pierwotnym tekście ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulowano odmiennie sposobu ustalania początku okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne uzależnione od niepełnosprawności i pozostałe świadczenia. W tym zakresie obowiązywała reguła ustalona w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, według której prawo do świadczeń ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ustawą z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) dodano z mocą od 1 czerwca 2005 r. do art. 24 ustęp 3a, stanowiący, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia.

Przepis ten zmieniono następnie ustawą z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 267, poz. 2260), w ten sposób, że na końcu zdania dodano zastrzeżenie o treści "nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego". Równocześnie do art. 24 dodano ustęp 3b, w którym postanowiono, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ta zmiana weszła w życie w dniu 14 stycznia 2006 r.

Stan prawny ustalony ustawą z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych trwał do 2 stycznia 2009 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456). Tą ostatnią ustawą uchylono ustęp 3b w art. 24, zaś jego ustęp 3a otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie:

1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i

2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia."

Ostatnią z wymienionych ustaw dodano też do art. 24 ustęp 2a, stanowiący, że jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności złoży wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ponadto, poza innymi zmianami, dodano art. 24a o treści:

"1. W przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

2. W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

3. W przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym, w odrębnych przepisach, terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony."

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Druk sejmowy nr 473) ustawa ta jest przede wszystkim wynikiem realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07 (OTK-A nr 9 z 2007 r., poz. 106).

Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane [...] października 2007 r. (decyzja Wójta Gminy Zławieś Wielka) i [...] listopada 2007 r. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu). Istotny jest więc stan prawny ustalony ustawą z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie prawnym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, w oparciu o gramatyczną wykładnię art. 24 ust. 3a ustawy oświadczeniach rodzinnych, że świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności nie może być ustalone wcześniej niż od początku miesiąca, w którym złożono wniosek o jego kontynuację, przy czym wskazywano na możliwość przyznania takiego świadczenia za okres poprzedzający wydanie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności, pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładając wskazane przepisy stwierdzano, że art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny w treści i wynika z niego, że prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (wyrok NSA z 16 listopada 2007 r. w sprawie I OSK 121/07), że wprawdzie art. 24 ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiają uzyskanie świadczenia od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, to jednak nie zmieniają zasady, że początkowa data przyznania świadczenia, to miesiąc, w którym złożono wniosek o kontynuację (wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r. w sprawie I OSK 305/07) oraz że jest niedopuszczalna wykładnia, w wyniku której pomija się zwrot "prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się (...), nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego" (wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r. w sprawie I OSK 306/07).

W tym samym stanie prawnym przyjmowano jednakże też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzającą się do twierdzenia, że przepisu tego w zakresie, w jakim uzależnia początek okresu przyznania świadczenia rodzinnego zależnego od niepełnosprawności od daty złożenia wniosku o to świadczenie, nie stosuje się. Tak przyjęto w wyrokach z 17 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 382/08 oraz z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie I OSK 1911/07, przy czym istotnym elementem przyjętej wykładni był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, wyraźnie prokonstytucyjna wykładnia przyjęta w dwóch ostatnich orzeczeniach, pomija jednakże art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wynikający z niego mechanizm umożliwiający ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia nawet wtedy, gdy wówczas jeszcze uprawniony nie dysponował stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Czyni ona zatem też zupełnie pozbawioną prawnego znaczenia nowelizację art. 24 ust. 3a i dodanie ustępu 3b ustawą z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie przekreślając trafności przyjętej w konkretnych sprawach prokonstytucyjnej wykładni, więcej przemawia za wykładnią przedstawioną w pierwszej grupie orzeczeń, mianowicie, że treść tych przepisów jest jasna i oczywista oraz że nie można ich wykładać w ten sposób, aby ich części (dodane – co ważne - w wyniku zmiany ustawy) uznać za zbędne. Ta jasna i oczywista treść przepisów jest granicą prokonstytucyjnej ich wykładni.

Istotne jest też, że pomijana w drodze prokonstytucyjnej wykładni część przepisów, w tym zwłaszcza ustęp 3b art. 24, osłabia niekonstytucyjną wymowę regulacji. Zasadnie można bowiem zadać pytanie, czy mechanizm stworzony poprzez dodanie ustępu 3b nie jest dostateczną gwarancją zapewniającą spełnienie idei przyświecającej Trybunałowi Konstytucyjnemu przy podejmowaniu wyroku z 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07, aby niepełnosprawny mógł otrzymać świadczenie uzależnione od niepełnosprawności za okres, w którym był niepełnosprawny. Zatem mechanizm stworzony w art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o istotnej różnicy pomiędzy regulacją dotyczącą kontynuacji świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności a regulacją dotyczącą ustalenia świadczeń rodzinnych po raz pierwszy (art. 24 ust. 2 powołanej ustawy), co sprawia, że nie można podstawić wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego art. 24 ust. 2 do art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podkreślenia wymaga też, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 28/07 zwrócił uwagę na próbę sanacji ustawowego uregulowania zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy (rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne), którą jednakże uznał za niewystarczającą, gdyż stwierdził, że rozporządzenie nie obejmowało wszystkich możliwych sytuacji oraz ponadto w tym zakresie zostało podjęte z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Zatem w przypadku dokonywania prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych należało uwzględnić ustawową próbę złagodzenia niedogodności przyjętego trybu, zawartą w art. 24 ust. 3b powołanej ustawy, której, co ważne, w przeciwieństwie do rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie można zarzucić ani tego, że nie obejmuje wszystkich możliwych sytuacji, ani też braków w zakresie ustawowego upoważnienia.

Przyjąć zatem należy, że w świetle art. 24 ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych stan prawny od 14 stycznia 2006 r. do 2 stycznia 2009 r. był taki, że w przypadku kontynuacji świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności świadczenie to nie mogło być ustalone wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o kontynuację i to nawet wtedy, gdy później uzyskane orzeczenie potwierdzało, że stopień niepełnosprawności nie uległ obniżeniu. Przyjąć też należy, że obowiązujący w tym czasie stan prawny umożliwiał ciągłe otrzymywanie świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, niezależnie od utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, pod warunkiem jednakże, że wniosek o kontynuację tego świadczenia złożono w następnym miesiącu po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności i to niezależnie od tego, czy w tym miesiącu wnioskodawca dysponował nowym orzeczeniem o niepełnosprawności.

Taki stan prawny budzi wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP. Wymusza on bowiem nielogiczne postępowanie, gdyż w dwuetapowym, sekwencyjnym trybie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, w którym zasiłek zależy od stopnia niepełnosprawności, wymusza złożenie w pierwszej kolejności wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, a nie, jak by nakazywała intuicja, wystąpienie o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Przyjęta regulacja stanowi pułapkę dla ubiegających się o zasiłek pielęgnacyjny, którzy postępując zgodnie z logiką, z przyczyn od siebie niezależnych (przedłużającego się postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności), jak się później (po złożeniu wniosku o zasiłek pielęgnacyjny) okazuje, tracą świadczenie za okres, w którym byli niepełnosprawni w takim samym stopniu, jak w okresie, w którym takie świadczenie już otrzymywali. Zatem przyjęte rozwiązanie proceduralne należy uznać za sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji, czyli z zasadą wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP, która nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na to, że dotyczy osób niepełnosprawnych, objętych, na mocy art. 69 Konstytucji RP, szczególną ochroną.

Dochodząc do takiego wniosku Sąd miał na uwadze znaczenie zasady przyzwoitej legislacji przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z 23 października 2007 r. wydanym w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego (punkt 5.3.1. uzasadnienia powołanego wyroku), podkreślić w niej należy, iż w ocenie Trybunału Konstytucyjnego z zasady przyzwoitej legislacji wynika nakaz stanowienia prawa w sposób logiczny i konsekwentny oraz że okoliczność, że niejasność prawa dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów. Konstytucyjnie chronione dobro to pomoc władz publicznych osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku wyjaśnił (punkt 5.3.2. uzasadnienia), że przepis ten nie stanowi konstytucjonalizacji określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazał, że należy go odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych oraz że mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Zgadzając się z tym, że urzędowe stwierdzenie niepełnosprawności wymaga odpowiedniego postępowania, wyjaśnił, że jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą, jak wskazał, jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, przeczyło rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym w powołanym wyroku art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić można, że w przypadku art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w kwestionowanym brzmieniu) tej konstrukcji przeczy bezwzględny termin ("nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego") ograniczający datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od urzędowego stwierdzenia faktu pozostawania niepełnosprawnym. Inaczej mówiąc, mimo orzeczenia wyznaczonego przez ustawodawcę organu stwierdzającego, że nic w stanie zdrowia określonej osoby nie uległo zmianie, gdyż nadal i bez przerwy od poprzedniego orzeczenia jest w takim samym stopniu niepełnosprawna, może ona za pewien okres nie otrzymać świadczenia, gdy postąpi tak jak nakazuje logika i konsekwencja sekwencyjnego mechanizmu przyznawania świadczeń rodzinnych zależnych od stopnia niepełnosprawności. Nie otrzyma ona więc świadczenia, mimo że była w odpowiednim stopniu niepełnosprawna i ta niepełnosprawność została stwierdzona w prawem przewidziany sposób. Ustalony mechanizm realizacji zadań władzy publicznej wskazanych w art. 69 Konstytucji RP nie jest więc efektywny i to mimo możliwości wyjścia z niekorzystnej sytuacji poprzez mechanizm przewidziany w art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Istniejący w okresie od 14 stycznia 2006 r. do 2 stycznia 2009 r. stan prawny należy uznać za niezgodny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym, mimo istnienia mechanizmu ochronnego przewidzianego w art. 24 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zdaniem Sądu z uwagi na szczególną ochronę osób niepełnosprawnych, stwarzane dla nich procedury powinny być szczególnie przyjazne. Dokonana zaś nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych pokazuje, że można było tryb przyznania świadczenia rodzinnego zależnego od niepełnosprawności uregulować w sposób znacznie bardziej przyjazny. Wskazana nowelizacja, co ważne, motywowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. dowodzi, że sam ustawodawca uznał, iż istniejąca dotychczas regulacja nie gwarantowała pełni praw osób niepełnosprawnych. Obecna regulacja jest logiczna i konsekwentna, gdyż przewiduje postępowanie zgodne z logiką sekwencyjnego dochodzenia do uzyskania świadczenia rodzinnego zależnego od niepełnosprawności, mianowicie najpierw postępowanie w sprawie niepełnosprawności, a potem w sprawie świadczenia rodzinnego od tej niepełnosprawności zależnego. Wyznacza też, jak się wydaje, odpowiednie, nawet z uwzględnieniem szczególnej ochrony niepełnosprawnych, terminy złożenia wniosków.

Przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności z Konstytucją art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy ze skargi kasacyjnej, którą Sąd rozpoznaje, gdyż naruszenie kwestionowanego przepisu jest podstawą skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie o zgodności tego przepisu, w zakresie wymuszonym okolicznościami sprawy, ma bezpośrednie znaczenie dla ewentualnego rozstrzygnięcia Sądu drugiej instancji.

Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zależy od odpowiedzi na postawione pytanie prawne, mimo że w orzecznictwie przyjmuje się prokonstytucyjną wykładnię kwestionowanego przepisu. Jak już wskazano, wykładnia ta pomija na tyle istotne okoliczności, że uprawnione jest odmienne jego rozumienie, które w tej sprawie Sąd przyjmuje. Zatem Sąd nie przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, które w istocie ma sprowadzać się do oceny poprawności dwóch sposobów wykładni. Celem niniejszego pytania prawnego jest derogacja w określonym zakresie przepisu, tak aby był on zgodny ze standardami konstytucyjnymi. Sąd miał też na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny dopuszcza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia mimo rozbieżności w orzecznictwie sądowym wtedy, gdy prokonstytucyjna wykładnia kwestionowanego przepisu "znacznie wykracza poza literalne (jego) brzmienie" (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 14 października 2008 r. w sprawie SK 6/07, opublikowanym w OTK-A nr 8 z 2008 r., poz. 137). Nie bez znaczenia jest też ogólniejszy wymiar ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prokonstytucyjna ma zastosowanie w jednostkowej sprawie, natomiast ewentualne derogowanie kwestionowanego przepisu może być podstawą wznowienia postępowania w tych sprawach, w których orzeczono na jego podstawie.

Przedstawieniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu nie stoi też na przeszkodzie fakt, że kwestionowany przepis został zmieniony w sposób, który, jak się wydaje, usuwa wątpliwości, co do jego zgodności z Konstytucją RP. Pomimo tego przepis ten jest bowiem stosowany, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę tempus regit actum, w tych wszystkich sprawach, w których sądy administracyjne kontrolują przejawy działalności administracji publicznej zdziałane w okresie jego obowiązywania.

Z tych wszystkich względów na mocy art. 193 Konstytucji RP orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia, zaś na mocy art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wobec przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, jak w punkcie drugim postanowienia.