Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1794/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11b,  art. 11 d, art. 11 i,  art. 17,  art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. U. i L. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] zezwolił Prezydentowi Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa publicznej drogi krajowej Nr [...] ul. [...] relacji granica państwa ([...] – [...]) – granica państwa, w km od [...] do [...] z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania A. U. i L. U. (współwłaścicieli działki nr [...] objętej przedmiotową inwestycją) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: specustawa drogowa), dokonał trzech zmian w tej decyzji, a w pkt. V w pozostałej części utrzymał ją w mocy (decyzja błędnie ma nadane punkty I, II, IV i V – pominięciem punktu III).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz zarzuty odwołujących się, a następnie wskazał, że inwestor, składając wniosek, spełnił wszystkie wymagania, określone w specustawie drogowej.

W ocenie organu kontrolowana decyzja wydana w pierwszej instancji wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Jednocześnie organ opisał zmiany i przyczyny ich dokonania.

Oceniając zarzuty zawarte w odwołaniach, organ uznał, że są one bezzasadne.

Podkreślił, że organy obydwu instancji są właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, lecz jednocześnie nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13.

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12 oraz z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14 wskazał, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno- wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustany Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] października 2014 r., organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych w odwołaniu skarżących w zakresie dotyczącym możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zgodnie z ich żądaniami. Pismem z dnia [...] października 2014 r. inwestor ustosunkował się do uwag skarżących. Kopia pisma została przekazana skarżącym, którzy w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. podtrzymali swoje zarzuty dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Wskazali jednocześnie, że inwestor nie odniósł się do ich zarzutu dotyczącego bezzasadnego nadania decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] obr. [...]. Mając na uwadze, iż ewentualne ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie mogłoby mieć wpływ na wynik prowadzonego przed Ministrem postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...], Minister pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zwrócił się do Wojewody [...] o informację, czy postępowanie to zostało zakończone. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znal: [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0043 ha, powstałej z podziału działki nr [...] (obj. [...]), zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w [...]. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Minister uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co oznacza, że postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] obr. [...] nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a zatem nie uległ zmianie stan prawny tej działki.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Wojewody [...] prowadzi do wywłaszczenia skarżących z części nieruchomości, uniemożliwiając w ten sposób prowadzenie działalności gospodarczej, organ wskazał, iż w ramach postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ orzekający nie może uzależniać wydania decyzji od świadczeń lub warunków nieprzewidzianych przepisami obowiązującego prawa (art. 11e specustawy drogowej). Ponownie podkreślił, że nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Inwestor wskazał jednoznacznie, że przewidziana do zajęcia pod projektowany pas drogowy działka nr [...], mająca powstać z podziału działki nr [...], jest w całości niezbędna do wykonania rozbudowy ul. [...]. Na działce tej powstają chodnik oraz niezbędne sieci drogowej infrastruktury techniczne i nie istnieje możliwość zmiany lokalizacji inwestycji drogowej zgodnie z żądaniami odwołujących się. Inwestor podkreślił również, że nie ma żadnej innej działki, którą można by zająć pod budowę chodnika i infrastruktury drogowej, możliwe byłoby jedynie zaniechanie inwestycji, co wiązałoby się z utrzymaniem sytuacji, w której brak chodnika stwarza ogromne niebezpieczeństwo dla pieszych. Inwestor zapewnił jednocześnie, że lokalizacja chodnika uszczupla teren działki nr [...] w możliwie najmniejszym stopniu. Zdaniem inwestora A. U. i L. U. - współwłaściciele działki nr [...] objętej przedmiotową inwestycją i oznaczonej po podziale jako działka [...] będą mogli korzystać w dotychczasowy sposób z części działki nr [...] przeznaczonej pod pas drogowy tj z tej części działki nr [...], która będzie terenem utwardzonym leżącym pomiędzy chodnikiem, a działką nr [...] pozostającą we władaniu dotychczasowych współwłaścicieli. Natomiast w przypadku gdy korzystanie z działki nr [...] będzie całkowicie niemożliwe zastosowanie znajdzie art. 13 ust 3 ww. ustawy dotyczący wystąpienia do zarządcy drogi o nabycie pozostałej części nieruchomości.

Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym budowa dróg publicznych została uznana za realizację celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa, dla dróg powiatowych – zarząd powiatu, a dla dróg gminnych – odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Odnosząc się do zarzutu niesłusznego nadania decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony musi być interesem społecznym i gospodarczym. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, uzasadnienie przedstawione przez inwestora przemawiało za nadaniem decyzji Wojewody [...] takiego rygoru. Jak bowiem wskazał inwestor w swoim wniosku, uzasadniając konieczność jego nadania, sporna rozbudowa stanowić będzie niezbędne usprawnienie połączenia komunikacyjnego centrum miasta [...], poprzez ulicę [...], z rozwijającymi się osiedlami mieszkaniowymi zlokalizowanymi w rejonie ul. [...] i [...]. Jej realizacja poprawi znacznie warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynność połączenia komunikacyjnego, co leży w szeroko pojętym interesie społecznym.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 649/10 organ podkreślił, że literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 tej ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ponadto wskazał, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1399/09 wynika, iż ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny. W tej sytuacji organ uznał ten zarzut skarżących za bezzasadny.

Za nietrafny organ uznał zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 w związku z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej poprzez nieudokumentowanie uprawnień do sporządzenia projektu budowlanego w sposób określony w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. przez wskazanie w uzasadnieniu decyzji istnienia zaświadczenia o uprawnieniach aktualnych na dzień opracowania projektu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego z zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu. Na stronach 30-42 projektu budowlanego znajdują się zaświadczenia o przynależności do izby budowlanej i uprawnienia projektantów i sprawdzających, aktualne na marzec 2014 r., czyli na czas opracowania projektu zgodnie z kartą tytułową. Niewątpliwie organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma obowiązek, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, w tym pod kątem zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie jest jednak przesłanką do uchylenia decyzji okoliczność, że nie wymienił w jej uzasadnieniu wszystkich czynności sprawdzających oraz ich wyniku, ponieważ nie jest to obligatoryjny element decyzji wymieniony w art. 107 k.p.a. lub w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Jednocześnie organ wskazał, że odrębnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...].

Odnośnie do wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], bowiem okoliczność prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] obr. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślił, że pismami z dnia [...] października 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. wzywał Wojewodę [...] do udzielenia informacji, czy zostało zakończone postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] obr. [...]. Takie wezwania, wbrew opinii odwołujących się, były konieczne, gdyż wydanie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) stosownej decyzji przez Wojewodę [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa tej nieruchomości, która uzyskałaby przymiot ostateczności, wymuszałoby na organie odwoławczym dokonanie odpowiednich zapisów w treści decyzji kończącej niniejsze postępowanie. Brak uwzględnienia przez organ odwoławczy stanu prawnego wygenerowanego taką decyzją prowadziłby do wydania decyzji dotkniętej wadą prawną. Twierdzenia dotyczące podejmowania sprzecznych działań przez Ministra w tym zakresie zostały uznane za bezpodstawne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. U. i L. U., zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (utrata przez skarżących prawa własności) w stosunku do jej wagi i celu,

2. art. 77 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących w szczególności braku ustalenia możliwości realizacji inwestycji bez ingerencji w działkę nr [...] stanowiącej własność skarżących,

3. art. 17 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał na istnienie przesłanek do jego nadania w postaci uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego. Wskazali, że z chwilą nadania rygoru natychmiastowej wykonalności organ administracyjny znacząco utrudnił im prowadzenie działalność gospodarczej, a co za tym idzie, nie dał im możliwości na reorganizację funkcjonowania tych przedsiębiorstw.

Skarżący podnieśli, że przedstawili ponad 10 lat temu propozycję przeprowadzenia inwestycji, która nie doprowadziłaby do konieczności pozbawienia ich części nieruchomości. W ich ocenie chronione konstytucyjnie prawo własności może być naruszone w szczególnie uzasadnionych wypadkach, kiedy nie da się osiągnąć w inny sposób oczekiwanego celu.

Nie zgodzili się z poglądem wyrażonym przez organ, iż nie może on oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, oraz z tym, że to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, wskazał, że rozpatrzył wszystkie zgromadzone w sprawie dowody i rozpatrzył je w ich wzajemnej łączności. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ skompletował wszystkie niezbędne dokumenty umożliwiające wydanie tej decyzji, a także odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżących w trakcie postępowania, zatem nie może być mowy o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a.

Podkreślił, że nie miał możliwości ingerencji w kształt planowanej inwestycji drogowej, co zostało dokładnie opisane na stronach 9-11 decyzji z powołaniem się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wobec wskazania przez inwestora, iż nieruchomość należąca do skarżących jest niezbędna dla realizacji omawianej inwestycji oraz podaniem szczegółowej argumentacji w tym zakresie, organ zobowiązany był podtrzymać stanowisko kreatora inwestycji, jakim jest inwestor.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 specustawy drogowej, organ wskazał, iż na stronach 11 i 12 decyzji szczegółowo opisał, dlaczego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było w niniejszej sprawie uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa.

Z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wymagania specustawy drogowej: uzyskał opinię Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (art. 11b ust. 1); dołączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1); dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 11d ust. 1 pkt 5); dołączył opinię Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] (art. 11d ust. 1 pkt 8).

Inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, a także gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, na terenach górniczych, na lub terenach linii kolejowych, jak również nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych oraz nie dotyczy wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, właściwego organu nadzoru górniczego, właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej, dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz ministra właściwego do spraw zdrowia.

Ze względu na całkowitą długość nawierzchni twardej poniżej 1 km inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397) nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Jednocześnie brak opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu wynika z faktu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie miasta [...], które zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.) posiada status miasta na prawach powiatu, a funkcje zarządu powiatu wykonuje prezydent (art. 92 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W niniejszej zaś sprawie wniosek inwestora został przez Prezydenta Miasta [...] zaopiniowany. Niewydanie opinii przez Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez inwestora o jej wyrażenie, zgodnie z przepisem art. 11 b ust. 2 specustawy drogowej, należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Inwestor przedłożył także opinie Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Jednocześnie organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana po prawidłowym zgromadzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego, zaś uzasadnienie jest skonstruowane w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie podkreślić należy, że sugestie skarżących były przekazywane inwestorowi na etapie postępowania, jednak nie widział on możliwości ich uwzględnienia, a organ nie ma podstaw prawnych do ingerencji w projekt budowlany.

Zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. wskazać należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji określa warunki, na jakich prawa własności można pozbawić, stanowiąc, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem po to, aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie, o czym stanowi art. 18 specustawy drogowej. Konieczność pozyskiwania gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w klauzuli interesu publicznego, wyznaczonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 specustawy drogowej wskazać należy, że treść art. 17 ust. 1 stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu.

Powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi oraz jakości życia mieszkańców niewątpliwie stanowi wskazanie interesu zarówno gospodarczego, jak i społecznego.

Jednocześnie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 649/10, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 tej ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Podsumowując, Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi za niezasadne. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a które Sąd ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu. Decyzja ta jest sformułowana prawidłowo i w oparciu o w pełni ustalony stan faktyczny i prawny.

W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).