Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 40/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

. Sygn. akt IV SA/Po 40/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] na rzecz B. S. kwotę [...]zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Komisarz Wyborczy w P. II postanowieniem z 28 grudnia 2018r. na podstawie art. 383 § 1 pkt 4, § 2a i § 4a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018r., poz. 754, z późn. zm., dalej "K.w.") i art. 24b ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej "u.s.g.") w §1 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w W. - B. Z. S. w okręgu wyborczym nr [...], z listy Nr [...] Komitet Wyborczy W. K. Poszwy, wskutek zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W §2 stwierdzono o doręczeniu postanowienia zainteresowanemu, Wojewodzie W. oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej w W. . Postanowienie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz podaniu do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (§3) oraz wchodzi w życie z dniem podpisania (§4).

Skargę na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego wniósł B. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 383 §1 pkt 4 K.w. w zw. z art. 24b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) polegające na ich błędnej wykładni, w konsekwencji wadliwym zastosowaniu poprzez uznanie, że osoba, która uzyskała mandat radnego gminy i pełniła funkcję zastępcy burmistrza tej gminy w dobiegającej końca kadencji samorządowej objęta jest obowiązkiem złożenia wniosku o urlop bezpłatny od pracy na tym stanowisku w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, w sytuacji gdy do takiej osoby znajduje zastosowanie szczególny reżim prawny wyznaczony przepisami art. 27 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 383 §1 pkt 5 K.w., które zakazują łączenia funkcji zastępcy burmistrza gminy z członkostwem w organie stanowiącym tej gminy i zobowiązują osobę wybraną na radnego do zrzeczenia się kolizyjnej funkcji zastępcy burmistrza w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania - pod rygorem wygaśnięcia mandatu radnego;

2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na niezastosowaniu wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz wywodzonej z niej zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych kierowanych do obywateli, zwłaszcza gdy dotyczą one sfery praw i wolności konstytucyjnych, poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - uniemożliwiające Skarżącemu polemikę ze stanowiskiem zajętym przez organ wyborczy oraz utrudniające dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r. wyborów samorządowych do organów jednostek samorządu terytorialnego kadencji 2018-2023 uzyskał mandat radnego Rady Miejskiej w W. w okręgu wyborczym nr [...], z listy Nr [...] Komitet Wyborczy W. K. Poszwy.

Skarżący przed dniem wyboru na radnego wykonywał funkcję zastępcy Burmistrza Miasta W. na podstawie zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta W. z dnia 31 grudnia 2014 r. w sprawie powołania zastępcy Burmistrza.

Po ogłoszeniu wyników wyborów do Rady Miejskiej w W. , Skarżący został odwołany z funkcji Zastępcy Burmistrza oraz zwolniony z obowiązku świadczenia pracy na tym stanowisku na mocy Zarządzenia Nr [...] Burmistrza [...] z dnia 16 listopada 2018 r.

W dniu 22 listopada 2018 r. odbyła się pierwsza sesja Rady Miejskiej w W. nowej kadencji, w trakcie której Skarżący objął uzyskany w wyborach mandat radnego.

W dniu 2 stycznia 2019 r. Skarżącemu zostało doręczone postanowienie Nr [...] Komisarza Wyborczego w P. II z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu na skutek zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. Zarówno doręczone Skarżącemu, jak i opublikowane w dzienniku urzędowym postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia, zatem można jedynie domniemywać, że podstawą do wygaśnięcia mandatu było błędne uznanie przez organ wyborczy, że miał obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny od pracy wykonywanej dotychczas na stanowisku zastępcy Burmistrza do dnia 6 listopada 2018 r., czego Skarżący nie uczynił.

Następnie Skarżący wskazał, że Komisarz Wyborczy błędnie przyjął, że naruszono przepis art. 24b ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że po wyborze na radnego nie złożył w ustawowym terminie wniosku o urlop bezpłatny, pomimo wykonywania pracy na stanowisku zastępcy burmistrza w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat. Zdaniem Skarżącego przepis ten nie znajduje zastosowania do zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wykonującego w urzędzie gminy pracę w ramach stosunku pracy z powołania, podobnie jak nie znajduje on zastosowania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wykonującego w urzędzie gminy pracę w ramach stosunku pracy z wyboru.

W ocenie Skarżącego przepis art. 27 pkt 2 u.s.g. ma węższy zakres zastosowania w aspekcie podmiotowym, aniżeli przepis art. 24b ust. 1 u.s.g., gdyż dotyczy on wyłącznie dwóch kategorii pracowników samorządowych: wójtów oraz zastępców wójtów. Sformułowany w nim zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta obejmuje wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy - jako że pełnienie funkcji zastępcy wójta jest świadczeniem pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. 2018 r., poz. 1260 ze zm.), który wyraźnie przesądza, że zastępca wójta jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie powołania. Oba przepisy służą przy tym realizacji tożsamego celu, jakim jest zapobieżenie możliwości powstania konfliktu interesów, gdy pełnienie funkcji zastępcy wójta i sprawowanie mandatu radnego przez tą samą osobę popadną ze sobą w kolizję.

Odmienny tryb i skutki pociąga za sobą naruszenie zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta. Naruszenie tego rodzaju stanowi naruszenie zakazu niepołączalności mandatu radnego z określonymi ustawowo funkcjami i działalnością, które stanowi przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez rade gminy w drodze uchwały na podstawie art. 383 §2 w zw. z art. 383 §5 w zw. z §1 pkt 5 K.w.

Powołując się na stanowiska doktryny Skarżący podkreślał, że jednolicie przyjmuje się, iż w stosunku do osoby pełniącej funkcję zastępcy wójta, która uzyskała mandat radnego w gminie, w której ta funkcja jest sprawowana, znajduje zastosowanie przepis art. 27 pkt 2 u.s.g. sankcjonowany przez art. 383 §1 pkt 5 K.w.

Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia, Skarżący wskazał, że uniemożliwiono mu poznanie argumentów faktycznych prawnych podjętego rozstrzygnięcia organu i podjęcie z nimi polemiki. Wprawdzie przepisy Kodeksu wyborczego nie wymagają wprost dołączenia do postanowienia komisarza wyborczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego uzasadnienia, jednakże za koniecznością opatrzenia postanowienia takim uzasadnieniem przemawia objęta nim materia skutkująca ograniczeniem biernego prawa wyborczego.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniosła o jej oddalenie w całości. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie wypełnia przesłankę wynikającą z art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem organ obowiązany jest wygasić mandat radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 4 K.w. w zw. z art. 24b ust. 5 u.s.g., ponieważ Skarżący nadal pozostaje zatrudniony w ramach istniejącego dotychczas stosunku pracy pobierając wynagrodzenie. Organ powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/GI [...] podzielił pogląd, że w sytuacji istnienia stosunku pracy dotyczącego zastępcy wójta ma zastosowanie art. 24b ust. 1 u.s.g., a postanowienie komisarza wyborczego wydane na podstawie art. 383 §1 pkt 4 K.w. zakwalifikował jako prawidłową reakcję właściwego organu. Stanowisko popierające zawarła również Państwowa Komisja Wyborcza. Podniesiono również, że Wojewoda W. pismem z 19 grudnia 2018r. jednoznacznie stwierdził, iż zgodnie z art. 24b ust. 1 u.s.g. kompetencje w niniejszej sprawie na podst. art. 383 § 1 pkt 4 K.w. oraz art. 383 § 2a K.w. posiada Komisarz Wyborczy, a nie Wojewoda W..

W dalszej części odpowiedzi na skargę Komisarz zwrócił uwagę na szczególny stan faktyczny sprawy z uwagi na odwołanie przez ustępującego burmistrza w ostatnim dniu swojej kadencji Skarżącego ze stanowiska zastępcy burmistrza z jednoczesnym zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, co przesądza o niemożności zastosowania art. 27 ust. 2 u.s.g., a potwierdza stanowisko o obowiązku zastosowania art. 24 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do drugiego zarzutu braku uzasadnienia Komisarz wskazała, że zgodnie z art. 167 § 3 K.w. komisarz wyborczy wydaje postanowienia w zakresie swoich ustawowych uprawnień. Kodeks wyborczy nie nakłada na komisarza wyborczego obowiązku sporządzania uzasadnień do wydawanych postanowień w żadnej materii. Decydujący w sprawie jest jeden bezsporny fakt, że Skarżący pomimo iż pozostaje wciąż w stosunku pracy z Urzędem Miejskim w W. , wciąż nie złożył wniosku o urlop bezpłatny, co jest jednoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Komisarz wyjaśniła, że w jej ocenie "pisemne zrzeczenie się mandatu", o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 4 kodeksu wyborczego jest tożsame ze "zrzeczeniem się mandatu" o jakim mowa w art. 24 b ust 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu takie stanowisko wynika z wytycznych PKW i jest podzielane także w doktrynie oraz zdaniem organu jest oczywiste.

Pełnomocnik skarżącego podkreślał, iż wytyczne PKW nie są źródłem prawa. Ponadto stwierdził, iż wszystkie znane mu wypowiedzi doktryny są wyrażają stanowisko dokładnie przeciwne, to znaczy wskazują na niemożność utożsamiania pisemnego zrzeczenia się mandatu z fikcją prawną zrzeczenia się mandatu. Pełnomocnik nie zna żadnych wypowiedzi doktryny, które za takim utożsamianiem by się opowiadały.

Ripostując organ stwierdził, iż najważniejsze jest w tym przypadku orzecznictwo i to, że w wyroku WSA o sygnaturze IV SA/Gl [...] kwestia ta nie budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 §3 P.p.s.a.). Takim przepisem jest art. 384 §1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2018r., poz. 754). Zgodnie z jego treścią od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Badając wymogi formalne skargi w świetle powyższego przepisu Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona, za pośrednictwem organu, w 7-dniowym terminie - 9 stycznia 2019r., gdyż postanowienie doręczono Skarżącemu 2 stycznia 2019r. Na podstawie art. 6 K.w. skarga wolna jest od opłat sądowych. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego – wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1) śmierci;

2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3) odmowy złożenia ślubowania;

4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

6) wyboru na wójta;

7) niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego – z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 stwierdza rada, w drodze uchwały (art. 383 § 2 i § 3 Kodeksu Wyborczego). Natomiast wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 4 i 6 art. 383 § 1 stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zawiera ono uzasadnienia. W części wstępnej tego postanowienia organ przywołał podstawę rozstrzygnięcia (art. 383 § 1 pkt 4, § 2a i §4a Kodeksu wyborczego) i art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w § 1 stwierdził, że wygaśnięcie mandatu Skarżącego nastąpiło "wskutek zrzeczenia się mandatu".

Wprawdzie regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym, w szczególności art. 383 § 2a K.w. nie przewidują obowiązku sporządzenia przez Komisarza Wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w powyższym trybie, to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie może budzić wątpliwości, że wydanie konkretnego aktu powinno zawierać pisemne uzasadnienie, w którym organ w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny, a następnie dokonuje procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Jednak wykładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy stanowisko, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK [...]; tak też wyr. WSA w Lublinie z 31 grudnia 2018r., sygn. akt III SA/Lu [...] i powołane tam orzecznictwo; dostępne [...]).

Podkreślić także należy, że niewątpliwie wygaśnięcie mandatu radnego jest daleko idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego. Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji, co powinno mieć charakter wyjątku. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym wyborze głosowania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K [...], publ. OTK [...]/10). Tym samym sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru mieszkańców, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Sąd stwierdza, że dokonując badania skarżonego postanowienia pod względem jego legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści postanowienia muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu konkretnego radnego. Postanowienie Komisarza wyborczego powinno wskazywać okoliczności, które Komisarz uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, dokumentom bądź opiniom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Akt taki, który nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, Sąd zgadza się, że żaden przepis prawa nie obliguje Komisarza wyborczego do sporządzenia uzasadnienia postanowienia stwierdzającego podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, dalej "K.p.a."), tym bardziej że postępowanie przed Komisarzem wyborczym, o którym mowa w art. 383 § 2a K.w. jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Zatem przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. nie znajduje zastosowania do wydanego na podstawie Kodeksu wyborczego postanowienia Komisarza Wyborczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, ze względu na charakter tegoż aktu, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, koniecznym jest zawrzeć w postanowieniu wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jego legalności (wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt III SA/Wr [...]; dostępne [...]).

Sądowi znane jest także orzecznictwo sądowoadminstracyjne, które dopuszcza uchybienie w postaci braku uzasadnienia postanowienia komisarza wyborczego, ale zapadło ono w szczególnym stanie faktycznym, gdzie przyczyną wygaśnięcia mandatu radnego było jego skazanie prawomocnym wyrokiem sądu karnego, co z uwagi na nie budzącą wątpliwości jednoznaczność i konkretność przesłanki wygaśnięcia mandatu, istotnie odbiega od stanu faktycznego niniejszej sprawy (wyr. WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2015r., sygn. akt II SA/Bk [...], dostępne [...]).

Zauważyć przy tym należy, że zaskarżone postanowienie pozbawione uzasadnienia nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie wskazuje na motywy i powody jego podjęcia. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić uzasadnienia kwestionowanego aktu i nie mogą konwalidować jego wady. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest kolejnym organem publicznym, do którego kompetencji należy merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro brak jest wskazania motywów jakimi kierował się organ administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie, to akt ten w istocie uchyla się spod kontroli sądowej.

Jakkolwiek, Sąd zwraca uwagę, że z treści §1 postanowienia wynika, że Skarżący nie dokonał prostej czynności zrzeczenia się mandatu radnego na piśmie, lecz jako podstawę zrzeczenia organ wskazał art. 383 §1 pkt 4 K.w. w zw. z art. 24b ust. 5 u.s.g.

Z regulacji K.w. wynika, że w przypadku śmierci radnego, pisemnego zrzeczenia się mandatu oraz wyboru radnego na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza komisarz wyboczy w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 §1 pkt 1, 4, 6 i ust. 2a K.w.). W ocenie Sadu, chodzi tu zatem o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, nie wymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także zgodnie z art. 383 ust. 3 K.w., umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień. Przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 §1 pkt 4 K.w. rozumieć należy wyraźnie bo złożone na piśmie, zatem co do zasady nie budzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks wyborczy z 2011r. - inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998r.) - podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach, bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko doktryny, gdzie stwierdza się, że powyższą myśl potwierdza przewidziany w art. 383 § 3 K. w. wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma natomiast radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy. Radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Przy czym, według przyjętej w art. 383 K.w. konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym (por. C. K. W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018, komentarz do art. 383 K. A., Z. J.; dostępny e-lex punkt 14 i nast.).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Komisarza Wyborczego oraz WSA w Gliwicach wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 26 października 2015r. (sygn. akt IV SA/Gl [...]), zgodnie z którym ustawodawca w art. 24b ust. 5 u.s.g. stwierdzając, że niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, zastąpił formę pisemną zrzeczenia się mandatu fikcją prawną tj. przyjmując, że wskazana przesłanka występuje wówczas, gdy radny zobowiązany do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie czyni tego i tym samym wypełnia dyspozycję art. 24b ust. 5 u.s.g.

Jak podniesiono powyżej przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 §1 pkt 4 K.w., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zastrzeżona w przepisach Kodeksu wyborczego pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z Kodeksu wyborczego jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b ust. 1 u.s.g. (tak też D. B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018r., komentarz do art. 24b - W. A.; dostępne e-lex).

Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 §2a K.w. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).

Nadto, jak wynika z językowych dyrektyw interpretacyjnych: reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2006, s. 103 i nast.). Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. W świetle tej dyrektyw, skoro w art. 24b ust. 5 u.s.g. ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art. 383 §1 pkt 4 K. w. posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza – zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK [...]; wyr. WSA w Poznaniu z 05 grudnia 2013 r., IV SA/Po [...]; dostępne [...]).

Reasumując, błędna jest podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu Skarżącego jest pisemne zrzeczenie się mandatu o jakim mowa w art. 383 §1 pkt 4 K.w. W okolicznościach niniejszej sprawy, zakreślonych dopiero w odpowiedzi na skargę z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o przepis art. 383 §1 pkt 4 K.w. Sąd nie przesądza przy tym, że w sprawie zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu Skarżącego i nie wskazuje w oparciu o jakie podstawy prawne należy je oceniać. Badanie tych przesłanek przez Sąd wykracza, bowiem poza granice niniejszej sprawy. Jakkolwiek Sąd wskazuje, że uwzględniając okoliczności, iż Skarżący pełnił w poprzedniej kadencji funkcję zastępcy Burmistrza i to na zasadzie powołania, nie złożył w zakreślonym terminie wniosku o urlop bezpłatny, skoro z jednostką samorządu wiązała go umowa o pracę i to w okresie wypowiedzenia tej umowy, to oceny wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu Skarżącego i następnie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu winna dokonać Rada Miejska w W. w drodze uchwały.

Wobec tego, że sprawa nie dotyczy skargi na akt lub czynność, które są wymienione w art. 145-148 P.p.s.a., zatem należało zaskarżone postanowienie uchylić na podstawie art. 150 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265) i [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 2 wyroku.

W ocenie Sądu, nie było podstaw do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.), gdyż zaskarżone postanowienie nie należy do kategorii wymienionych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a.