Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1075/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 art. 11 art. 10 par. 1 art. 28 art. 107 par. 3 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b lit. c art. 152 art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1 art. 29 ust. 1 art. 29a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 21 ust. 1 art. 22 art. 31 ust. 3 art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] marca 2012r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 457,- ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], po rozpoznaniu wniosku firmy [...] "A" E. K., decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), nie zezwolił na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 434 Łubowo - Iwno - Krotoszyn - Kórnik - Śrem - Kunowo - Gostyń - Rawicz w miejscowości [...] na działkę o nr ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu decyzji powołano następujące ustalenia faktyczne.

Działka ewidencyjna nr [...] w [...] graniczy z trzech stron z drogami publicznymi: od strony zachodniej z drogą gminną (działka nr ewidencyjny [...]), od strony południowej również z drogą gminną (działka nr ewidencyjny [...]) oraz od strony wschodniej z drogą wojewódzką nr 434 (działka nr ewidencyjny [...]). Droga gminna (działka nr ewidencyjny [...]) włącza się do drogi wojewódzkiej nr 434 poprzez istniejące skrzyżowanie. Parametry tego skrzyżowania nie spełniają wymogów określonych rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niemniej, w trakcie aktualnie realizowanej przebudowy drogi nr 434 (zakończenie inwestycji planowane jest na przełom III-IV kwartału 2012 roku), skrzyżowanie zostanie przebudowane. Kąt włączenia drogi gminnej (działka nr ewidencyjny [...]) do drogi wojewódzkiej nr 434 zostanie zwiększony i tym samym będzie zbliżony do kąta prostego.

Organ zaznaczył, że zamiar przebudowy drogi nr 434 został obwieszczony w Urzędzie Miejskim w [...] w dniach 30 listopada 2009 r. – 15 grudnia 2009 r. oraz w Urzędzie Miejskim w [...] w dniach 30 listopada 2009 r. – 16 grudnia 2009 r. Wnioskodawca nie wnosił zastrzeżeń, co do projektowanych parametrów skrzyżowania z droga gminną (działka nr ewidencyjny [...]) oraz oznakowania. Wnioskodawca nie podnosił braku możliwości dojazdu poprzez skrzyżowanie i drogę gminna do działki nr [...] w związku z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej. Wniosek o lokalizacje zjazdu na działki nr [...] oraz nr [...] strona złożyła w dniu 04 lutego 2011 roku w trakcie trwającej przebudowy drogi wojewódzkiej nr 434.

Organ wyjaśnił, że rozpoznając wniosek uwzględnił poprawę parametrów technicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego związane z realizowaną przebudową drogi wojewódzkiej. Zgodnie z zatwierdzonym projektem docelowej organizacji ruchu, w pasie drogi wojewódzkiej nr 434, na odcinku graniczącym z działką nr ewidencyjny [...], zostaną ustawione znaki pionowe: D-4 droga z pierwszeństwem przejazdu, T-18a – tabliczka wskazująca nieoczekiwaną zmianę kierunku ruchu o przebiegu wskazanym na tabliczce, A-30 - inne niebezpieczeństwo. Na odcinku drogi graniczącym z działką nr ewidencyjny [...] zostanie ustawiony znak B-25 – zakaz wyprzedzania.

W ocenie Zarządcy Drogi lokalizacja wnioskowanego zjazdu w odległości około 40m od skrzyżowania z droga gminną przy docelowej organizacji ruchu stworzy bardzo duże zagrożenie ruchu dla wszystkich uczestników. W odległości około 40m będą występowały dwa newralgiczne punkty kolizji na drodze (miejscu wnioskowanego zjazdu oraz w miejscu skrzyżowania). W przypadku równoczesnego wykonywania manewrów na drodze we wskazanych miejscach następować będzie wzajemne przesłanianie widoczności przez pojazdy, co może przyczynić się do niebezpiecznych kolizji ze skutkiem śmiertelnym (stanowisko potwierdzone przez komisje Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego).

Uwzględniając ustawowy obowiązek zarządcy drogi do podejmowania działań prewencyjnych, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich jako zarządca drogi nr 434, nie może akceptować powstania punktu kolizji, który powstanie w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr ewidencyjny [...]. Organ podkreślił, że średnio dobowy ruch na odcinku drogi nr 434 przebiegającym przez miejscowości [...] na podstawie Badań Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 roku wynosił 8782 pojazdy, a uwzględniając poprzedzające badania, ma on stałą tendencję wzrostową.

Odnosząc się do argumentacji Wnioskodawcy organ wyjaśnił, iż niewystarczające do planowanej działalności gospodarczej parametry drogi gminnej (działka nr ewidencyjny [...]) na odcinku od istniejącego zjazdu z działki nr ewidencyjny [...] do skrzyżowania tej drogi z drogą wojewódzką nr 434 (odcinek o długości około 110m) nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o drogach publicznych, przebudowa drogi publicznej, celem dostosowania jej do parametrów odpowiednich dla planowanej działalności gospodarczej na działce przyległej do drogi, spoczywa wyłącznie na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą. Kosztami tej przebudowy nie może być obciążony żaden zarządca drogi.

Strona skorzystała z prawa odwołania. Odwołująca się zażądała uchylenia decyzji organu I instancji oraz wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja o braku zgodny na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej jest prawidłowa i zapadła po wyczerpującym zbadaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zarząd Dróg Wojewódzkich, po przeprowadzeniu wizji lokalnej oraz audytu bezpieczeństwa ruchu uznał, że wnioskowany przez stronę zjazd z drogi wojewódzkiej powodowałby istotne zagrożenie w ruchu pieszych i pojazdów poruszających się drogą wojewódzką nr 434 oraz wyjeżdżających z terenu działki nr ewidencyjny [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając stanowisko organu I instancji, stwierdziło, że wnioskowany zjazd nie spełnia warunków technicznych, jakie powinny spełniać indywidualne zjazdy z drogi, aby zagwarantowane było bezpieczeństwo ruchu.

Organ wyjaśnił, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym determinuje wszelkie poczynania dotyczące inżynierii drogowej. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania z własności. Strona postępowania w przedmiocie lokalizacji zjazdu nie może, powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego, kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji, a w tym przypadku prawa oceny zarządcy drogi czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Odwołanie w swej zasadniczej części jest polemiką z ustaleniami poczynionymi w trakcie postępowania i nie wskazuje, że doszło do naruszenia prawa.

E. K. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię,

- naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej bez uzasadnienia tego ważnym interesem publicznym lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów,

- naruszenie art. 21 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej bez uzasadnienia tego koniecznością ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub, co najmniej, naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu korzystania z prawa własności.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że odstępstwo od zasady niedopuszczalności lokalizowania zjazdów na drodze kategorii GP zachodzi nie tylko wówczas, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do nieruchomości, lecz także wówczas, gdy nie jest możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L, a nadto wówczas, gdy wykorzystanie istniejącej drogi nie jest uzasadnione (skarżąca powołała wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK 2047/2009).

W ocenie Skarżącej nieuzasadniona i niemożliwa w pełnym zakresie jest obsługa działki nr ewidencyjny [...] poprzez drogę gminną (działka nr ewidencyjny [...]) bo:

- brak jest możliwości dojazdu samochodami ciężarowymi z przyczepami niskopodłogowymi do przewozu maszyn rolniczych (droga jest wąska ma szerokość 4,7m),

- droga gminna łączy się z drogą wojewódzką pod kątem uniemożliwiającym bezpieczne wykonywanie manewrów samochodami ciężarowymi.

Skarżąca podniosła, że organ administracji publicznej winien orzekać na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej. Na tę datę skrzyżowanie drogi gminnej i wojewódzkiej nie odpowiadało wymogom przewidzianym w przepisach, a w konsekwencji nie pozwalało na obsługę komunikacyjną działki nr ewidencyjny [...] za pomocą drogi gminnej. Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, że po przebudowie skrzyżowania kąt włączenia drogi gminnej do drogi wojewódzkiej będzie zbliżony do kąta prostego. Efekt tej przebudowy jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, zatem nie ma gwarancji, że po dokonaniu przebudowy przedmiotowe skrzyżowanie będzie pozwalało na bezpieczną obsługę komunikacyjną działki nr ewidencyjnej [...]. Ponadto przebudowa drogi wojewódzkiej (skrzyżowania) nie obejmuje poszerzenia drogi gminnej, co powoduje, że ruch po drodze gminnej samochodami ciężarowymi i sprzętem rolniczym nadal będzie niemożliwy. Skarżąca zaznaczyła, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji wjazd z drogi wojewódzkiej nr 434 na drogę gminną został znacznie ograniczony, zawężony w stosunku do stanu poprzedniego poprzez ułożenie krawężników.

W ocenie Skarżącej błędne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które uznały, że parametry drogi gminnej na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką do zjazdu na działkę nr ewidencyjnej [...] nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z treścią §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, albowiem zgodnie z treścią tego przepisów stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W ocenie Skarżącej organy nie uwzględniły, że do jazd do działki nr [...] za pomocą drogi gminnej jest niemożliwy także z powodu usytuowania na działce [...] świetlicy gminnej oddalonej około 2-3 m od drogi gminnej. W pobliżu świetlicy nie ma żadnego parkingu i podczas odbywania się imprez okolicznościowych samochody osób przyjeżdżających do świetlicy są zaparkowane na całym prawym pasie jezdni, co powoduje, iż dojazd samochodów ciężarowych do działki nr [...] drogą gminną jest niemożliwy.

Zdaniem Skarżącej kwestionowane decyzje naruszają art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organy nie wskazały przyczyn z powodu których odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez Skarżącą oraz pismom zawierającym stanowiska Burmistrza Gminy [...] oraz Starosty [...]. Organy nie wskazały przyczyn, z powodu których oparły rozstrzygnięcie na podstawie opinii Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, skoro Skarżąca wskazał, że ustalenia tej Komisji nie zawierają, ani uzasadnienia prawnego, ani uzasadnienia faktycznego. Organy nie uwzględniły wniosku o przeprowadzenie ponownego audytu skrzyżowania i lokalizacji zjazdu. Zdaniem Skarżącej ustalenia, że projektowany zjazd spowoduje duże zagrożenia dla wszystkich uczestników ruchu są lakoniczne, gołosłowne i hipotetyczne.

Ponadto organy nie odniosły się do zarzutów, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu stanowi przejaw nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych przy drodze wojewódzkiej nr 434. Nie bez znaczenia pozostaje bowiem fakt, że bliżej skrzyżowania niż projektowany zjazd funkcjonują zjazdy z drogi wojewódzkiej na inne nieruchomości i to pomimo tego, że nieruchomości te mają możliwość obsługi za pomocą dróg niższej klasy. Skarżąca podkreśliła, że jedyną możliwością dojazdu sprzętu rolniczego do działki nr [...] jest wykonanie wnioskowanego zjazdu na drogę nr 434.

Skarżąca podniosła także, że organy obu instancji zignorowały propozycję zgłoszoną w toku postępowania (nie rozpoznały wniosku), aby projektowany zjazd obejmował bezpośredni wyjazd z działki nr [...] na drogę wojewódzką w stronę G. oraz wjazd z drogi wojewódzkiej na przedmiotową działkę jedynie w prawo w kierunku K. Pozwoliłoby to na przeprowadzanie manewrów drogowych na drodze wojewódzkiej bez przekraczania osi jezdni, co w ocenie skarżącej nie powodowałoby wzrostu zagrożenia kolizjami drogowymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku rozpatrzenia innych wariantów lokalizacji zjazdu, SKO wyjaśniło, że organy działały w granicach wniosku strony a wariantowe lokalizacje mogą być rozpatrzone dopiero w innym postępowaniu, wszczętym na żądanie zainteresowanego podmiotu.

Na rozprawie Skarżąca oświadczyła, że jest jedynym właścicielem przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą [...] "A", z tym, że wraz z mężem K. K. jest właścicielem nieruchomości, na której ma być zlokalizowany zjazd o który wnioskuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż powołane na jej uzasadnienie.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Skoro w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1722/2007). W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zarządca drogi określa lokalizację i parametry techniczne dla połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 roku, sygn. akt II OSK1227/2006).

Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi – art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 roku, sygn. akt I OSK 401/2007.

W świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy grunty oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] stanowią współwłasność E. K. oraz K. K. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone przez Skarżącą na rozprawie.

Postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem firmy [...] "A" E. K. zostało przeprowadzone z jedynie z udziałem jednego współwłaściciela – E. K. Zarówno decyzja [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały doręczone jedynie Wnioskodawczyni.

W aktach sprawy nie ma dowodów na to, że K. K., podmiot posiadający status strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, brał udziału w postępowaniu administracyjnym oraz, że doręczono mu rozstrzygnięcia wydane w kontrolowanej sprawie.

Tym samym uzasadnione jest stanowisko, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji uchylić należało, zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, gdyż oba rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 145 §1 pkt 4 Kpa), które stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.).

Częściowo uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 107 §3 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co do tego, że propozycja zorganizowania zjazdu z drogi publicznej w ten sposób, aby wjazd i wyjazd z działki o numerze ewidencyjnym [...] odbywał się bez przekraczania osi jezdni, dotyczyła sprawy, która nie była przedmiotem rozpatrzenia w kontrolowanej sprawie. Rzeczona propozycja nie jest innym wariantem lokalizacji zjazdu - nowym wnioskiem, który powinien być rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Zaproponowana organizacja ruchu dotyczy projektowanego zjazdu, zawiera się w pierwotnej lokalizacji inwestycji i powinna być rozważona pod kątem tego czy powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego na drodze nr 434.

W tym zakresie, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jaki i uzasadnienie decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, jest niepełne, albowiem nie wynika z niego, że uwzględnienie wniosku w tym zakresie jest niemożliwe, gdyż nawet przy takiej organizacji ruchu lokalizacja zjazdu będzie powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organy winny wykazać konkretne powody uniemożliwiające - w ich ocenie - pozytywne załatwienie wniosku (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 107/2009).

Z akt sprawy nie wynika, aby powyższe uchybienie przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Zatem uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji także na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie z udziałem wszystkich podmiotów posiadających interes prawny w jej załatwieniu, czyli przede wszystkim z współwłaścicielami gruntu oznaczonego jako działka nr ewidencyjny [...]. W ramach prowadzonego postępowania rozważona zostanie proponowana przez Skarżącą organizacja ruchu na zjeździe. W uzasadnieniu wydanych decyzji należy wyjaśnić kwestię, czy wjazd i zjazd na działkę ewidencyjną nr [...] bez przekraczania osi jezdni drogi nr 434 będzie powodować zagrożenia kolizjami w ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni również, że podzielenie ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku rzeczowego odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu – art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 §3 Kpa.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, na zasadzie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy będą związane poniżej przedstawioną oceną zarzutów podniesionych w skardze.

Argumentacja skargi co do tego, iż zaproponowana organizacja ruchu nie będzie powodować zagrożenia kolizjami jest gołosłowna. Takie stanowisko nie znajduje poparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy (w szczególności w opinii komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego). Skarżąca nie przedstawiła na poparcie własnego stanowiska żadnych dowodów. Strona postępowania nie może czuć się zwolniona z obowiązku współpracy z organem prowadzącym postępowanie administracyjne w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast polemika ze stanowiskiem Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która de facto przybiera formę kwestionowania kompetencji zarządcy drogi do oceny poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy proponowanej lokalizacji zjazdu, nie usprawiedliwia tezy o braku pogorszenia warunków bezpieczeństwa na drodze nr 434.

Wbrew twierdzeniom skargi, organy uwzględniły średnio dobowy ruch pojazdów na odcinku drogi nr 434 przebiegającym przez miejscowość [...] (w uzasadnieniu decyzji powołane zostały dane z pomiarów Generalnego Pomiaru Ruchu).

Kwestionowane decyzje zostały wydane z poszanowaniem art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 78, poz. 483 ze zm.).

Sąd nie stwierdził, ani naruszenia prawa własności nieruchomości, ani ograniczenia wolności działalności gospodarczej, w zakresie, który nie zostałby dopuszczony w ustawie i, który nie byłby konieczny w demokratycznym państwie prawa dla ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego, zdrowia, a także wolności i praw innych osób. Skutki kwestionowanych decyzji nie naruszają, ani istoty praw własności nieruchomości, ani istoty wolności działalności gospodarczej.

Zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu jest aktem stosowania prawa, który uchyla zakaz samowolnego łączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 29a ust.1-3 ustawy o drogach publicznych). Te ustawowo określone ograniczenie w korzystaniu z prawa własności nieruchomości jest, zgodnym z Konstytucją, wyrazem troski ustawodawcy o bezpieczeństwo i porządek publiczny, w tym życie i zdrowie uczestników ruchu drogowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania z prawa własności (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 roku, sygn. akt I OSK 1086/10). Uznanie administracyjne jest wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2012 roku, sygn. akt I OSK 276/11). W takiej sytuacji zarządca drogi obowiązany jest odmówić zgody na urządzenie zjazdu z drogi publicznej. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK1243/2009).

Odmowa udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 434 na działkę nr ewidencyjny [...] umotywowana została tym, że zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym na drodze wojewódzkiej. Stwierdzić zatem należy, że skutek kwestionowanych decyzji, ograniczenie w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, zasadza się na ustawowych, zgodnych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, przesłankach ograniczenia prawa własności. Brak zgodny na lokalizację zjazdu na drogę wojewódzką nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, bowiem nie wyłącza możliwości korzystania ze spornej nieruchomości nawet w zakresie planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Argumentacja Skarżącej uzasadnia stanowisko o braku jakiegokolwiek naruszenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżąca wskazuje, że prowadzi działalności gospodarczą na kilku nieruchomościach położonych w różnych miejscowościach. Natomiast działkę nr ewidencyjny [...] w [...] nabyła wraz z mężem od gminy w tym celu, aby przenieść w to miejsce centrum działalności w zakresie obsługi rolnictwa. Skarżąca wyjaśnia, że: "opracowała program inwestycyjny, którego realizacja uzależniona jest od wybudowania zjazdu na drogę wojewódzką", "planując inwestycję nie braliśmy pod uwagę możliwości odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu", "sądziliśmy, że zjazd nie może zakłócić płynności i bezpieczeństwa ruchu" (pismo Skarżącej z dnia 18 lutego 2011 roku, k. 22 akta administracyjne).

Wskazać więc należy, że wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy prawa mogą ustanawiać ograniczenia w zakresie dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 roku, sygn. akt II OSK 379/11). Okoliczności faktyczne powoływane przez Skarżącą, w ocenie Sądu, świadczą jedynie o nieprzemyślanych decyzjach inwestycyjnych. Negatywnych konsekwencji takich decyzji nie można jednak znosić kosztem dobra publicznego, jakim jest bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Do uwzględnienia skargi nie mógł prowadzić, podniesiony w jej uzasadnieniu, zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa.

Unormowana w art. 32 Konstytucji zasada równości nie może oznaczać identyczności. Dyskryminację należy pojmować jako zróżnicowane traktowanie osób znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, a to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 607/11).

Z tego względu do stwierdzenia naruszenia zasady równości nie prowadzi argumentacja, że inne nieruchomości mają urządzony zjazd na drogę wojewódzką. W tym zakresie podkreślić należy, że gdyby dwa zjazdy miałyby następować jeden po drugim w bliskiej od siebie odległości, to powodowałoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa panującego na drodze, dlatego nie można wydać zgody na lokalizację kolejnego zjazdu z drogi krajowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1242/2009).

W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.).

Przede wszystkim nieuzasadniony okazał się zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przyszłym i hipotetycznym stanie faktycznym. Skoro parametry rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 434 zostały ustalone w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (na tym etapie Skarżąca nie wnosiła zastrzeżeń, co do parametrów spornego skrzyżowania), to zarządca drogi trafnie uznał, że sytuację prawną powstałą na mocy zezwolenia na przebudowę drogi nr 434 należy uwzględnić, jako element stanu faktycznego w toku postępowania z wniosku o lokalizację zjazdu z działki nr ewidencyjny [...] na przebudowywaną już drogę nr 434 (zgodnie z twierdzeniami zawartymi w skardze po wydaniu decyzji przez organ I instancji na spornym krzyżowaniu ułożone zostały krawężniki).

Całkowicie chybione są zarzuty o braku rozpoznania obszaru oddziaływania skrzyżowania. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji (organ odwoławczy podzielił te ustalenia) zamieszczony został szczegółowy opis okolic wnioskowanego zjazdu. Organy uwzględniły między innymi odległość zjazdu od skrzyżowania (około 40m) oraz organizację ruchu drogowego na odcinku drogi wojewódzkiej graniczącym z działką nr ewidencyjny [...].

Z poszanowaniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego zostało przyjęte ustalenie, że możliwe jest wykorzystanie istniejącej drogi gminnej w zakresie planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Kontrfaktyczne jest stanowisko, że "jedyna możliwości dojazdu ciężkiego sprzętu rolniczego do spornej nieruchomości to wykonanie zjazdu na drogę nr 434". Sporna nieruchomość posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej (od strony południowej i zachodniej graniczy z drogą gminną). Dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez Skarżącą dowodzi, że przejazd ciężkiego sprzętu rolniczego drogą gminną jest możliwy, aczkolwiek utrudniony z uwagi na rozmiary pojazdu (kombajn do buraków zajmuje ponad połowę szerokości jezdni drogi gminnej, k 87 akt administracyjnych).

Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie dowodzi tezy, że nieuzasadnione jest wykorzystanie istniejącej drogi gminnej w celach dojazdu ciężkiego sprzętu rolniczego do działki nr ewidencyjny [...]. W aktach sprawy nie ma dowodów na to, że niemożliwa jest modyfikacja parametrów drogi gminnej. Dokumentacja fotograficzna nie przekonuje do stanowiska, że lokalizacja i funkcjonowanie świetlicy gminnej uniemożliwia przebudowę drogi gminnej. W konsekwencji organy trafnie argumentują, że możliwa przebudowa drogi gminnej spowodowana inwestycją niedrogową obciąża inwestora tego przedsięwzięcia – art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, koszty ewentualnej przebudowy (poszerzenia) drogi gminnej na odcinku około 110m (zapewne mniejsze niż koszty pobudowania zjazdu na drogę wojewódzką nr 434) nie są okolicznością, która usprawiedliwia przyjęcie stanowiska o tym, że w świetle §9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 roku nieuzasadnione jest wykorzystanie istniejącej drogi gminnej do obsługi komunikacyjnej działki nr ewidencyjny [...] (w celu poprawy warunków dojazdu ciężkiego sprzętu rolniczego). Konflikt pomiędzy interesem indywidualnym (wyrażającym się w ograniczeniu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej) a interesem społecznym (wyrażającym się w dążeniu do zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym) w świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych należy rozstrzygać mając na względzie interes społeczny. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 2011/2010).

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 i pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 152 powołanej ustawy.