Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1108/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Uczelni [...] w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie wniosku o wydanie decyzji uprawniającej do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżąca Uczelnia [...] im. [...] zwróciła się z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wydanie pozwolenia na prowadzenie studiów na kierunku lekarskim na poziomie studiów magisterskich o praktycznym profilu kształcenia.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) i art. 106 § k.p.a., wyraził negatywną opinię o wydanie decyzji uprawniającej do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 11 ust. 5 ustawy wskazał, że warunkiem prowadzenia przez podstawową jednostkę organizacyjną uczelni studiów na kierunku lekarskim zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. poz. 1370), jest spełnienie warunków określonych w § 8 ust.1 pkt 2 lit. b-i rozporządzenia oraz posiadanie przez tą jednostkę programów studiów, w tym planów studiów dla tych kierunków, zgodnie ze standardami kształcenia określonymi odpowiednio na podstawie art. 9b ust. 1 ww. ustawy. Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów: lekarskiego, lekarsko-dentystycznego, farmacji, pielęgniarstwa i położnictwa (Dz. U. poz. 631) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 lipca 2012 r. w sprawie ramowego programu zajęć praktycznych oraz sposobu ich odbywania, dokumentowania i zaliczania (Dz. U. poz. 900), którymi objęte są osoby rozpoczynające studia z dniem 1 października 2012 r. i w latach kolejnych, nacisk na praktyczne przygotowanie do wykonywania zawodu lekarza położony został już na etapie studiów, w szczególności poprzez realizację praktycznego nauczania w dziedzinach klinicznych. Wobec powyższego szczególnie istotne jest dysponowanie przez jednostkę organizacyjną uczelni właściwą obsadą kadrową oraz bazą materialną do prowadzenia działalności leczniczej w zakresie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, z późn. zm.). Podstawowa jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia na kierunku lekarskim, jeżeli spełnia warunki określone w § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b-i rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Analiza wniosku uczelni o wydanie decyzji uprawniającej do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym wykazała:

1) zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia uczelnia przedstawiła plany jednolitych studiów magisterskich na kierunku lekarskim; program kształcenia na kierunku lekarskim został zaprojektowany z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących aktów prawnych, w szczególności:

- rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2011 r. w sprawie Krajowych Ram Kwalifikacji dla Szkolnictwa Wyższego (Dz. U. Nr 253, poz. 1520);

- rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 sierpnia 2011 r. w sprawie obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (Dz. U. Nr 179, poz. 1065);

- rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie podstawowych kryteriów i zakresu oceny programowej oraz oceny instytucjonalnej (Dz. U. z poz. 1356);

- rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia zajęć zaliczonych przez studenta (Dz. U. Nr 201, poz. 1187);

- rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia;

- rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów: lekarskiego, lekarsko-dentystycznego, farmacji, pielęgniarstwa i położnictwa;

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 lipca 2012 r. w sprawie ramowego programu zajęć praktycznych oraz sposobu ich odbywania, dokumentowania i zaliczania;

2) zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia uczelnia wskazała związek kierunku studiów z misją uczelni i strategią jej rozwoju Uczelnia [...] wskazała powiązanie planowanego kierunku z misją i strategią przez cel jakim jest zwiększenie dostępności kadry lekarskiej w kontekście uruchomienia przez Uczelnię w 2010 r. [...] Szpitala Onkologicznego w [...] i niedoboru kadry, która mogłaby być w tej jednostce zatrudniona;

3) negatywnie należy ocenić możliwość zapewnienia studentom odbywanie praktyk zawodowych przewidzianych w programie kształcenia dla kierunku studiów o profilu praktycznym w myśl § 8 ust. pkt 2 lit. c ww. rozporządzenia. Dla nauk podstawowych, po uzyskaniu zgody na utworzenie kierunku lekarskiego, mają zostać utworzone i wyposażone odpowiednio pracownie i laboratoria - obecnie uczelnia dysponuje jedynie podstawowymi fantomami, które są wykorzystywane przez studentów pielęgniarstwa. Według informacji podanych przez uczelnię planowany termin oddania do użytku w pełni wyposażonego budynku naukowo-dydaktycznego, w którym będą pracownie i laboratoria niezbędne do zabezpieczenia zajęć dla studentów kierunku lekarskiego w zakresie nauk podstawowych to wrzesień 2016 r. Plany rozbudowy uczelni mogą korzystnie wpłynąć na jakość nauczania na już prowadzonych kierunkach, ale nie uruchomienia kierunku lekarskiego. Bazę kliniczną, mają stanowić przede wszystkim: Centrum Medyczne [...], Centrum Medyczne [...] i [...] Centrum Onkologii z filią w [...]. Zastrzeżenia budzi fakt, iż wszystkie przedmioty mają być nauczane na bazie obcej. Oznacza to nie tylko poważną uciążliwość procesu studiowania, ale także czyni mało prawdopodobnym skuteczną kontrolę jakości nauczania. Jednostki ochrony zdrowia, z którymi podpisano kontrakty są przystosowane do prowadzenia zajęć, jak wynika z umów, tylko w zakresie infrastruktury. Żaden z zatrudnionych tam lekarzy nie ma ustawowego obowiązku prowadzenia dydaktyki przeddyplomowej, a zatem wniosek powinien zawierać umowy cywilno-prawne sporządzone indywidualnie z potencjalnymi wykonawcami zadań dydaktycznych. Uczelnia przewidziała właściwy wymiar i formę praktyk, lecz we wniosku nie podano w jakich podmiotach leczniczych będą realizowane poszczególne zajęcia praktyczne i praktyki zawodowe, ani jakim potencjałem szkoleniowym jednostki te dysponują. W zakresie dydaktyki klinicznej podpisane zostały umowy z jednostkami szpitalnymi i przychodniami, ale są to podmioty, które dotychczas nie prowadziły dydaktyki klinicznej i nie mają w tym zakresie doświadczenia, a kadra opiera się na niesamodzielnych pracownikach naukowych. Negatywnie należy ocenić odległość zaangażowanych w dydaktykę podmiotów leczniczych od Uczelni, od ok. 100 km w przypadku [...] czy [...], do ponad 150 km w przypadku [...]. Wyposażenie istniejącej Pracowni anatomii i fizjologii nie jest wystarczające do uzyskania wszystkich efektów kształcenia z przedmiotu "Anatomia prawidłowa z elementami anatomii topograficznej" na kierunku lekarskim. W opisie Centrum Symulacji Medycznych nie podano w jaką liczbę symulatorów i fantomów Uczelnia zamierza Centrum wyposażyć - nie można stwierdzić czy możliwe będzie uzyskanie wszystkich zaplanowanych efektów kształcenia. Ponadto w przedstawionych założeniach do programu studiów uczelnia nie spełnia standardów obowiązujących w Polsce oraz w Unii Europejskiej. Zakłada bowiem, iż prowadzić będzie program nauczania dla kierunku lekarskiego trwający 5 lat (10 semestrów) oraz 1 rok stażu praktycznego. Natomiast zgodnie z Załącznikiem Nr pkt I - Wymagania ogólne ppkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów: lekarskiego, lekarsko-dentystycznego, farmacji, pielęgniarstwa i położnictwa jednolite studia magisterskie na kierunku lekarskim trwają nie krócej niż 12 semestrów. Fakt ten powoduje, iż absolwenci tej uczelni nie będą spełniali standardów kształcenia, a tym samym nie otrzymają prawa wykonywania zawodu na terenie Polski oraz Unii Europejskiej. W dalszej części wniosku uczelnia podaje, że studia trwać będą jednak 6 lat i 12 semestrów. Brak jest jednoznacznej deklaracji w przedmiotowej sprawie;

4) uczelnia nie spełnia wymagania dotyczącego minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów - zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. d ww. rozporządzenia, W skład minimum kadrowego jednolitych studiów magisterskich na kierunku lekarskim zadeklarowano dziewięciu samodzielnych pracowników naukowych oraz szesnastu doktorów, którzy posiadają dorobek naukowy w obszarze nauk medycznych, nauk o zdrowiu oraz nauk o kulturze fizycznej lub posiadają doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią, związane z umiejętnościami wskazanymi w opisie efektów kształcenia. Kadra zaliczona do minimum kadrowego oraz uwzględniona w sylabusach w większości nie posiada doświadczenia w realizacji programów dydaktycznych na kierunku lekarskim. Wiele przedmiotów ma być realizowanych przez lekarzy posiadających jedynie 1-szy stopień specjalizacji i nie posiadających doświadczenia klinicznego. Zauważono, że w skład minimum kadrowego wchodzi tylko 1 osoba będąca nauczycielem akademickim w zakresie interny, co jest zdecydowanie niewystarczające dla zapewnienia jakości kształcenia. Większość osób wskazanych do minimum kadrowego zakończyło swoją działalność badawczą w latach 2007-2009. We wniosku uczelni zamieszczono informacje o nauczycielach akademickich niestanowiących minimum kadrowego, ale wielu z nich zatrudnionych jest obecnie w uniwersytetach medycznych lub w innych podobnych placówkach. Na takich osobach ciąży ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia rektora wyższej uczelni medycznej lub dyrektorów innych placówek, na zatrudnienia w roli nauczycieli akademickich. Według załączonej dokumentacji nie ma takich zezwoleń ani pisemnych rezygnacji z zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy w przypadku powołania wydziału lekarskiego na tej uczelni. Stanowi to ryzyko, że osoby te nie opuszczą obecnego podstawowego miejsca zatrudnienia lub nie uzyskają zgody pracodawcy na podwójne zatrudnienie;

5) uczelnia spełnia wymagania dotyczące proporcji liczby nauczycieli akademickich zaliczonych do minimum kadrowego do liczby studentów na tym kierunku studiów zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. e ww. rozporządzenia, bowiem w związku z planowanym przyjęciem na pierwszy rok studiów 50 studentów, a posiadaniem w minimum kadrowym 25 osób, stosunek liczby studentów do liczby osób zaliczonych do minimum kadrowego wynosi 1:2;

6) zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. f ww. rozporządzenia uczelnia dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia, w tym zapewnia odpowiednie warunki do prowadzenia zajęć w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach, bowiem deklaruje jako elementy bazy dydaktycznej utworzone przez nią: [...] Szpital Onkologiczny w [...] oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Centrum Medyczne [...] w [...], jako umożliwiające prowadzenie części zajęć praktycznych wymaganych programem nauczania. Uczelnia jest właścicielem liczącej ponad 5,5 ha nieruchomości w [...] przy [...] [...]. Tam, specjalnie na potrzeby dydaktyczne Uczelni związane z kształceniem studentów na kierunkach medycznych, powstaje nowoczesny zespół zabudowy szpitalnej i naukowo-dydaktycznej o łącznej powierzchni 15.000,00 m2;

7) uczelnia zapewnia możliwość korzystania z zasobów bibliotecznych obejmujących literaturę zalecaną na tym kierunku studiów oraz z zasobów Wirtualnej Biblioteki Nauki. Zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. g ww. rozporządzenia, Biblioteka Uczelni [...] [...] mieści się w [...]. Zgromadzony księgozbiór liczy ponad 21000 woluminów. Profil gromadzonego księgozbioru jest zgodny z prowadzonymi kierunkami studiów. W związku ze wzrastającymi potrzebami Uczelnia na bieżąco aktualizuje zasoby biblioteczne, proponując studentom najnowsze pozycje wydawnicze. Dokonywane zakupy są zgodne z sugestiami kadry naukowo-dydaktycznej. Uczelnia prowadzi od 2007 r. kierunek [...], od roku 2011 kierunek [...] , a od 2013 r. kierunek [...]. W związku z tym pewna część literatury wymaganej dla kierunku lekarskiego jest już w posiadaniu Biblioteki;

8) uczelnia wdrożyła wewnętrzny system zapewnienia jakości kształcenia uwzględniający działania na rzecz doskonalenia programu kształcenia na prowadzonym kierunku studiów zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. h ww. rozporządzenia. W Uczelni [...] [...] od 2009 r. funkcjonuje Wewnętrzny System Zapewnienia Jakości Kształcenia, [...] podstawę prawną, którego stanowią zarządzenia Rektora i uchwały Senatu Uczelni. Dokumenty te w pełni uwzględniają kryteria oceny systemu weryfikacji efektów kształcenia opracowane przez Polską Komisję Akredytacyjną. System obejmuje wszystkie kierunki, poziomy i formy studiów, prowadzonych w uczelni;

9) zgodnie z § 8 ust. pkt 2 lit. i ww. rozporządzenia uczelnia dokonuje bieżącej analizy zgodności zakładanych efektów kształcenia z potrzebami rynku pracy, ponieważ deklaruje zapewnienie w ramach Systemu Zapewnienia Jakości Kształcenia posiadanie systemu monitorowania losów absolwentów Uczelni, za pośrednictwem m.in. systematycznie prowadzonych, opracowywanych i analizowanych ankiet absolwenta oraz posiadanie Biura Karier, którego głównym zadaniem jest m.in. pomoc studentom zarówno w wyszukiwaniu miejsc odbywania praktyk zawodowych, jak też i znalezieniu atrakcyjnej pracy absolwentom.

We wniosku z dnia 7 marca 2016 r. do Ministra Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy, Uczelnia [...] [...] w [...] nie zgodziła się ze stanowiskiem organu co do braku możliwości zapewnienia studentom odbywania praktyk zawodowych przewidzianych w programie kształcenia dla kierunku studiów o profilu praktycznym w myśl § 8 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia oraz nie spełniania przez uczelnię wymagania dotyczącego minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] , mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że aby prawidłowo przygotować studentów do praktyk, konieczna jest odpowiednia infrastruktura do kształcenia w naukach podstawowych. Bez odpowiedniego przygotowania w tym względzie student nie może mieć kontaktu z pacjentem podczas praktyk i koncepcja kształcenia w Uczelni ma charakter deklaratywny, bowiem nie jest w dużej mierze oparta na aktualnych zasobach rzeczowych uczelni. Dodano również, ze tylko część z bazy dydaktycznej jest w posiadaniu Uczelni. Z kolei zawarcie umów współpracy w których podmioty lecznicze zobowiązały się do współorganizacji praktyk zawodowych, w tym wzięły na siebie obowiązek realizacji zajęć przez odpowiednią, spełniającą wymagania kadrę i zawarte stosowne aneksy do załączonych wcześniej porozumień z podmiotami leczniczymi, które zawierają informacje dotyczące potencjału jakim dysponują podmioty lecznicze, z którym zawarł umowę, nie zabezpiecza w pełni interesów studentów, gdyż umowy te powinny wskazywać choćby liczbę lekarzy danej specjalności, którzy będą prowadzić praktyki i zajęcia w tym podmiocie, wymieniać szczegółowo infrastrukturę jaką dysponuje dany podmiot oraz wskazywać jakie procedury medyczne wykonywane są w ramach poszczególnych oddziałów. Bez takich postanowień umownych organ nie może uznać, że dana jednostka w istocie podoła prowadzeniu praktyk i zajęć w takim zakresie jak wskazano w umowach i aneksach do tych umów. To, że podmiot leczniczy zadeklarował, że jest w stanie zrealizować zajęcia dla danej liczby studentów nie oznacza, że w istocie tak jest. Dla organu nie jest wystarczającą gwarancją, deklaracja podmiotu leczniczego, że jest w stanie przeprowadzić daną ilość zajęć dla określonej liczby studentów, tylko czy faktycznie ma takie możliwości. Niewystarczającym jest wskazanie przedmiotów i liczby studentów, którzy mogą w danym podmiocie odbywać praktyki i zajęcia. Podmiot leczniczy powinien uprawdopodobnić, że przyjęcie danej liczby studentów i przeprowadzenie określonego rodzaju zajęć przewidzianych programem nauczania leży w zasięgu danego podmiotu. Co zaś się tyczy faktu, że jednostki szpitalne i przychodnie, z którymi zostały podpisane umowy w zakresie dydaktyki klinicznej, dotychczas nie prowadziły dydaktyki klinicznej i nie mają w tym zakresie doświadczenia, a kadra opiera się na niesamodzielnych pracownikach naukowych, to mimo zarzutu, iż wszystkie podmioty lecznicze, z którymi zostały zawarte umowy spełniają wymagania określone w § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 roku w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. poz. 1370), a wskazany przepis nie zawiera wymogu posiadania przez podmiot doświadczenia w prowadzeniu dydaktyki klinicznej, w dalszym ciągu zachodzi obawa, czy spełnione zostaną warunki do realizacji i uzyskania planowych efektów kształcenia w ramach zajęć praktycznych. Natomiast co do zbyt dużej odległość podmiotów leczniczych zaangażowanych w dydaktykę od Uczelni, co będzie uciążliwością w procesie nauczania przypomniano, że zajęcia mają odbywać się m.in. w SPZOZ - Zespole Zakładów z siedzibie w [...] oddalonym od [...] o ok. 80 km (11 przedmiotów dla 50 studentów na rok dla każdego przedmiotu); SPZOZ w [...] - oddalonym od [...] ok. 100 km (13 przedmiotów dla ok. 6 studentów rocznie w ramach każdego przedmiotu); Specjalistycznym Szpitalu Wojewódzkim w [...] - oddalonym od [...] o ok. 100 km (21 przedmiotów - dla ok. 50 studentów rocznie w ramach każdego przedmiotu); SZOZ w [...] - oddalonym o ok. 130 km od [...] (10 przedmiotów dla 50 studentów rocznie w ramach każdego przedmiotu); Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w [...] oddalonym od [...] o ok. 160 km (18 przedmiotów dla 50 studentów rocznie w ramach każdego przedmiotu). Zatem rozproszenie bazy dydaktycznej po całym województwie [...] , a także poza nim (woj.[...]) będzie stanowiło utrudnienie oraz nie zapewnia odpowiedniej organizacji kształcenia. Tym bardziej, że zgodnie z aneksami do umów, to w podmiotach leczniczych najdalej oddalonych od [...] ma odbyć się najwięcej zajęć praktycznych. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że studia na kierunku lekarskim są bardzo czasochłonne i wymagają dużego zaangażowania ze strony studenta fakt, że studenci będą tracić czas na długie dojazdy, z pewnością wpłynie niekorzystnie na ich proces kształcenia. Ponadto co do zarzutu o uzupełnieniu infrastruktury pracowni anatomii i fizjologii do dnia rozpoczęcia zajęć w przedmiotowej pracowni o wymagane elementy w zakresie przewidzianym w programie kształcenia stwierdzono, że zgodnie z informacjami jakie posiada organ w bieżącym roku uczelnie medyczne inwestują w wyposażenie Centrów Symulacji Medycznej po ok. 25 mln każda. W związku z powyższym deklaracja, że na wieloletnie inwestycje dysponuje kwotą 48 milionów jest nie przekonywująca, a zapewnienia, iż na dzień rozpoczęcia studiów będzie można zapewnić studentom niezbędną infrastrukturę i wyposażenie mają charakter jedynie deklaratoryjny i nie dają rękojmi, iż uczelnia ta będzie w pełni przygotowana do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim. Natomiast co do długości studiów, to nie jest to jedyny aspekt, który ma wpływ na konsekwencje związane z niskim poziomem kształcenia na choćby jednej uczelni prowadzącej studia na kierunku lekarskim. Niezapewnienie przez uczelnię prowadzącą kształcenie na kierunku lekarskim odpowiedniego poziomu kształcenia może wpłynąć nie tylko na utratę ogólnorozumianego prestiżu polskiego szkolnictwa wyższego, ale stwarza również poważne zagrożenie cofnięcia amerykańskiej akredytacji przyznanej dla polskich wydziałów lekarskich. Co zaś się tyczy argumentu dotyczącego minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów i zarzutu, że kadra dydaktyczna na kierunku lekarskim spełnia wymagania określone w § 8 ust. .1 pkt 2 lit. d w zw. z §12, 13, 16 ust. 1 rozporządzenia oraz iż ustawodawca dopuszcza prowadzenia kształcenia na studiach o profilu praktycznym przez osoby posiadające doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią, związane z umiejętnościami wykazanymi w opisie efektów kształcenia wskazano, że przepisy dotyczące wymagań związanym z minimum kadrowym odnoszą się do wszystkich uczelni wyższych, natomiast prowadzenie kierunku lekarskiego niesie ze sobą szczególne wymagania wynikające ze specyfiki przygotowania do pracy w zawodzie lekarza tj. dużego udziału praktyki w procesie kształcenia. Zatem nauczyciele akademiccy prowadzący zajęcia na kierunku lekarskim powinni odznaczać się nie tylko dużą wiedzą i osiągnięciami naukowymi, ale także doświadczeniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych. Natomiast uczelnia nie odniosła się do zarzutu, że większość osób wskazanych do minimum kadrowego zakończyło swoją działalność badawczą w latach 2007-2009. Tymczasem na 9 samodzielnych pracowników zaproponowanych w zakresie minimum kadrowego tylko jeden nie jest w wieku emerytalnym. Ich wiek wynosi odpowiednio 77 lat, 74 lata, 80 lat, 70 lat, 79 lat, 73 lata, 81 lat, 72 lata oraz 52 lata. Tak skonstruowane grono osób stanowiących minimum kadrowe nie gwarantuje rzeczywistej i perspektywicznej dbałości o rozwój dydaktyczno-naukowy uczelni. Kształcenie na kierunku lekarskim powinno łączyć cechy profilu ogólnoakademickiego i praktycznego, absolwenci kierunku lekarskiego powinni mieć możliwość zdobywania wiedzy i prowadzenia badań naukowych. Z dokumentów zgromadzonych w toku sprawy nie wynika, że Uczelnia jest zainteresowana prowadzeniem takiej działalności. Obawy budzi również analiza dorobku naukowego poszczególnych osób. Nie można zatem uznać, że walory ogólnoakademickie będą w przyszłości wystarczające i będą rokować pozytywnie w stosunku do rozwoju kierunku lekarskiego w tym względzie. Co prawda studia medyczne mają aktualnie profil praktyczny, jednak zgodnie z wyjaśnieniem jak już wielokrotnie było wskazywane wcześniej mają szczególny charakter, który winien łączyć profil praktyczny z ogólnoakademickim. Z kolei we wniosku uczelni zamieszczono informacje o nauczycielach akademickich niestanowiących minimum kadrowego, zatrudnionych obecnie w uniwersytetach medycznych lub w innych podobnych placówkach. Natomiast co do nie załączonych, wymaganych przez ustawę zezwoleń rektora wyższej uczelni medycznej lub dyrektorów innych placówek na zatrudnienia w roli nauczycieli akademickich na Uczelni [...] i pism zawierających rezygnację z zatrudnienia ww. nauczycieli akademickich w dotychczasowym miejscu pracy w przypadku powołania wydziału lekarskiego na [...] , co stanowi ryzyko, że osoby te nie opuszczą obecnego podstawowego miejsca zatrudnienia lub nie uzyskają zgody pracodawcy na podwójne zatrudnienie, organ uznał wyjaśnienia w tej kwestii za wystarczające. Co zaś się tyczy opinii sporządzonych przez prof. dr hab. n. med. J. M., prof. dr hab. n. med. P. G. oraz prof. dr hab. n. med. M. K., o które Minister Zdrowia wystąpił na wcześniejszym etapie sprawy i które zdaniem uczelni były wydane na podstawie niepełnych danych oraz argumentacji, że w aktach sprawy znajduje się pismo Ministra Zdrowia do prof. dr hab. n. med. L. P. z prośbą o sporządzenie opinii wniosku o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, która finalnie nie została przez wymienionego sporządzona oraz kolejnego pisma z dnia 4 maja 2016 r. "Stanowisko Wnioskodawcy w sprawie ponownego zaopiniowania wniosku o wyrażenie zgody na prowadzenie studiów na kierunku lekarski na poziomie jednolitych studiów magisterskich" oraz pisma z dnia 10 maja 2016 r. "Wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie ponownego zaopiniowania wniosku [...] o wyrażenie zgody na prowadzenie studiów na kierunku lekarskim na poziomie jednolitych studiów magisterskich" organ stwierdził, że proces wydania niniejszej opinii opierał się na przepisach obowiązującego prawa, uwzględniając przy tym interes społeczny. Opinie przywołanych wyżej osób miały jedynie charakter poglądowy oraz informacyjny a ich zasięgnięcie było związane z utrzymaniem procesu przejrzystości, zaś merytoryczna ocena wniosku była dokonana przez organ.

W skardze z dnia 24 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , skarżąca Uczelnia [...][...] w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie w całości i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj. błędne zastosowanie § 8 ust. 1 pkt 2 lit c) i d) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 03.10.2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia, poprzez błędne przyjęcie, że nie spełnia warunków do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, gdyż rzekomo nie zapewnia studentom odbywania praktyk zawodowych przewidzianych w programie kształcenia dla kierunku studiów o profilu praktycznym oraz nie spełnia wymagania dotyczącego minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów lekarskich;

2) naruszenie przepisów postępowania tj.

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej pozwalającej na formułowanie zarzutów dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie studiów na kierunku lekarskim na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym;

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes strony, a także poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, a polegające na negatywnym zaopiniowaniu wniosku o nadanie uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim bez podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sytuacji deficytu lekarzy na krajowym rynku usług medycznych

- art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na opiniach biegłych podlegających wyłączeniu,

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione ograniczenie postępowania dowodowego polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie kluczowych okoliczności takich jak właściwe ustalenie bazy materialnej pozwalającej na prowadzenie kształcenia na kierunku lekarskim;

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 127 § 3 k.p.a. oraz wadliwe uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia polegające na niewskazaniu podstaw prawnych zarzutów stawianych wnioskowi w związku z rzekomym niespełnianiem warunków do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, tj. brak w uzasadnieniu przepisów prawa pozwalających na ocenę minimum kadrowego planowanego kierunku studiów przy zastosowaniu kryterium wieku osób zaliczanych do tego minimum oraz poprzez pominięcie przepisów prawa pozwalających na ocenę bazy materialnej planowanego kierunku studiów przy zastosowaniu kryterium odległości od siedziby uczelni;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podano, że stanowisko organu nie znajdują żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach, który przyznaje, że wydając opinię kierował się nie tyle postanowieniami norm prawnych, ale niewyjaśnionym przeświadczeniem, czy postulatami środowiska rektorów uczelni medycznych dotyczącymi zmian systemu prawnego z obszaru szkolnictwa wyższego. Ponadto organ kierował się kryteriami, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione i tym samym wzbudzają uzasadnione wątpliwości. Uznając bowiem wyjaśnienia uczelni co do czasu trwania planowanych studiów na kierunku lekarskim wskazał, że niezależnie od tego, niezapewnienie przez uczelnię prowadzącą kształcenie na kierunku lekarskim odpowiedniego poziomu kształcenia może wpłynąć nie tylko na utratę ogólnorozumianego prestiżu polskiego szkolnictwa wyższego, ale stwarza również poważne zagrożenie cofnięcia amerykańskiej akredytacji przyznanej dla polskich wydziałów lekarskich. Zatem Minister Zdrowia odwołuje się w ten sposób do nieostrego pojęcia "prestiżu polskiego szkolnictwa wyższego" oraz bliżej nieokreślonych akredytacji amerykańskich, zaś taki sposób procedowania stanowi przykład oczywistego niestosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Ponadto nie znajduje uzasadnienia w przepisach zarzut zbyt dużej odległości podmiotów leczniczych zaangażowanych w dydaktykę od uczelni oraz zarzuty dotyczące wieku samodzielnych pracowników naukowych zaproponowanych do minimum kadrowego. W tym ostatnim przypadku, organ ustalając jako kryterium zaliczenia do minimum kadrowego wiek pracowników naukowych, dopuszcza się dyskryminacji takich osób. Nie bez znaczenia dla oceny rozpatrywanej sprawy jest również i to, że organ pomimo tak długiego okresu, w którym prowadził postępowanie, nie uwzględnił wszystkich przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Niezależnie od przyczyn jakie to spowodowały, rozpatrywanie sprawy z pominięciem § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa. I tak, organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia eksponuje rzekome braki infrastruktury uczelni i nisko ocenia kadrę planowanego kierunku studiów, ale zapomina, że zgodnie z ww. § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia obowiązek spełniania wymagania dotyczącego bazy materialnej powstaje od dnia rozpoczęcia prowadzenia w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach zajęć wymagających tej infrastruktury, w zakresie przewidzianym w programie kształcenia. Zatem prawidłowo należy ocenić przygotowanie uczelni do prowadzenia nowego kierunku studiów jeżeli przygotowała w tym celu stosowne środki pozwalające na realizację procesu kształcenia. Najpoważniejsze zastrzeżenia, ze względu na reguły rządzące postępowaniem administracyjnym, związane są z tą częścią uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, która odnosi się do przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ prowadzący postępowanie stwierdził mianowicie, że sporządzone na jego wniosek opinie ekspertów-rektorów uczelni publicznych "miały jedynie charakter poglądowy oraz informacyjny, a ich zasięgnięcie było związane z utrzymaniem procesu przejrzystości, zaś merytoryczna ocena wniosku była dokonana przez Ministra Zdrowia". Cytowany fragment uzasadnienia jest sprzeczny z pozostałą treścią zaskarżonego orzeczenia i niezgodny z przepisami. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Skoro MZ skorzystał z takiej możliwości, to nie może jednocześnie wyjaśniać, że sporządzone w sprawie opinie biegłych mają "charakter poglądowy oraz informacyjny". Procedura administracyjna takich działań nie przewiduje, a gwarancje ochrony praw strony postępowania administracyjnego, znajdujące swoje oparcie w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. polegają m.in. na tym, że organy administracji publicznej ograniczają swoją aktywność wyłącznie do takich działań, które znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Ponadto wbrew konstatacji organu, o charakterze opisywanych opinii przesądzają pozostałe części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z których wynika, że ekspertyzy powołanych biegłych stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Dowodzi tego porównanie treści opinii z odpowiednimi fragmentami uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia: - w uzasadnieniu postanowienia "Niezapewnienie przez uczelnię prowadzącą kształcenie na kierunku lekarskim odpowiedniego poziomu kształcenia może wpłynąć nie tylko na utratę ogólnorozumianego prestiżu polskiego szkolnictwa wyższego, ale stwarza również poważne zagrożenie cofnięcia amerykańskiej akredytacji przyznanej dla polskich wydziałów lekarskich ", a w opinii prof. dr hab. n.med. P. G.: "Należy zwrócić uwagę na międzynarodowy wymiar niskiego poziomu kształcenia. Dotyczy to nie tylko prestiżu polskiego szkolnictwa wyższego, ale w perspektywie stwarza zagrożenie cofnięcia amerykańskiej akredytacji dla Polski, dotyczącej wydziałów lekarskich"; - w uzasadnieniu postanowienia (str. 9): "Kształcenie na kierunku lekarskim powinno łączyć cechy profilu ogólnoakademickiego i praktycznego, absolwenci kierunku lekarskiego powinni mieć możliwość zdobywania wiedzy i prowadzenia badań naukowych.", a w opinii prof. dr hab. M. K.: "pomimo braku regulacji wskazujących, że kształcenie na kierunku lekarskim powinno łączyć cechy profilu ogólnoakademickiego i praktycznego, absolwenci kierunku lekarskiego powinni mieć możliwość zdobycia wiedzy i umiejętności prowadzenia badań naukowych "; - w uzasadnieniu postanowienia "Jednostki szpitalne i przychodnie, z którymi zostały podpisane umowy w zakresie dydaktyki klinicznej dotychczas nie prowadziły dydaktyki klinicznej i nie mają w tym zakresie doświadczenia, a kadra opiera się na niesamodzielnych pracownikach naukowych", a w opinii prof. dr hab. J. M.: "Co do dydaktyki klinicznej to podpisane zostały umowy z jednostkami szpitalnymi czy przychodniami ale są to podmioty, które dotychczas nie prowadziły dydaktyki klinicznej i nie mają w tym zakresie doświadczenia, a przedstawiona kadra w zakresie klinicznym opiera się na niesamodzielnych pracownikach". Oparcie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. na ekspertyzach ekspertów może wzbudzać wątpliwości związane z istotą tego postępowania, jednak w przedmiotowej sprawie, jak wykazano, miało to miejsce. W tym stanie rzeczy pominięcie wniosków dowodowych strony postępowania o przeprowadzenie dalszych opinii biegłych, stanowi naruszenie art. 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.) staje się iluzoryczne. Wydanie postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a. bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi nawet, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę wznowienia postępowania. Ponadto powołanie zostało dokonane z naruszeniem art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., bowiem wskazane przepisy przewidują, że wyłączeniu z postępowania podlega biegły jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności. Natomiast w rozpoznawanej sprawie powołani eksperci są jednocześnie członkami Konferencji Rektorów Akademickich Uczelni Medycznych. W uchwale tego stowarzyszenia nr 40/2014 z 13 czerwca 2014 r. skierowano do Ministra Zdrowia oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek w sprawie uruchomienia przez uczelnie niepubliczne oraz niemedyczne uczelnie publiczne jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku lekarskim, w którym stwierdzono, że Konferencja "ponownie zgłasza zdecydowany sprzeciw przeciwko planom utworzenia kierunku lekarskiego na uczelniach niemedycznych zarówno publicznych jak i niepublicznych" i "Konferencja Rektorów Akademickich Uczelni Medycznych ostrzega, iż uruchomienie kierunku lekarskiego i lekarsko-dentystycznego na uczelniach nie posiadających tradycji i doświadczenia może doprowadzić do pauperyzacji dyplomu lekarza, gdyż uczelnie te kształcą w chwili obecnej przede wszystkim humanistów i inżynierów, natomiast nie mają żądnego doświadczenia w kształceniu lekarzy", zaś uchwałę podpisał przewodniczący Konferencji i ekspert Ministerstwa Zdrowia prof. J. M. i uczestnikami opisywanej Konferencji byli także pozostali eksperci - prof. P. G. oraz prof. M. K. Przedstawione powyżej okoliczności są wystarczającą przesłanką do wyłączenia ekspertów MZ z postępowania w sprawie opiniowania wniosku uczelni niepublicznej o przyznanie uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim. Tym bardziej, ze treść ww. uchwały została skierowana do MZ, a dodatkowo przedstawiciele resortu regularnie uczestniczą w spotkaniach rektorów uczelni medycznych. W tym stanie rzeczy wybór ekspertów organu administracji w istocie sprowadzał się do przedstawienia stanowiska Akademii Medycznych, które współpracują w celu ograniczenia dostępu do obszaru kształcenia zawodów medycznych. Takie działanie stanowi nie tylko naruszenie uzasadnionych interesów strony postępowania, ale jest też naruszeniem interesu społecznego, gdyż nie pozwala na zwiększenie liczby lekarzy w sytuacji ich deficytu na rynku. Powoływanie się przez środowisko rektorów uczelni medycznych na niski poziom kształcenia jest wyłącznie demagogią. Obaw tego środowiska nie potwierdza chociażby kształcenie przez nowe podmioty pielęgniarek i położnych. Podkreślono, że organ błędnie wskazał w końcu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jakoby "wniosek o przeprowadzenie opinii przez ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej innych niż opiniujących wniosek Wnioskodawcy nie mógł zostać uwzględniony ponieważ Polska Komisja Akredytacyjna wydała już opinię w sprawie, a okoliczność, że dokonali tego inni eksperci Komisji nie ma znaczenia wobec tego, że opinia jest wydawana przez Komisję, a nie poszczególnych ekspertów." Cytowany fragment uzasadnienia postanowienia nie znajduje podstaw prawnych i dowodzi braku zrozumienia przepisów dot. funkcjonowania Polskiej Komisji Akredytacyjnej lub wniosku strony o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Polska Komisja Akredytacyjna jest instytucją kolegialną powoływaną przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego. W skład komisji wchodzą członkowie, którzy w odpowiednich trybach, wydają oceny/opinie w przedłożonych im sprawach (art. 48 i nast. UPS W). W pracach Komisji mogą być wykorzystywani także powołani przez nią niezależni eksperci (§ 15 Statutu PKA). Eksperci nie są członkami PKA, a zatem o ile nie zostali powołani do udziału w danym postępowaniu, to brak jest przeszkód ograniczających ich działalność. W tym stanie rzeczy ograniczenie postępowania dowodowego przez MZ nie znajduje uzasadnienia. Niezależnie od przedstawionych powyżej uchybień związanych z wydaniem zaskarżonego postępowania, pozostaje kwestia zakresu kompetencji MZ do opiniowania wniosku szkoły wyższej o utworzenie kierunku lekarskiego. Instytucja współdziałania organów administracji publicznej występuje wówczas, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie aktu administracyjnego od zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii) przez inny organ (art. 106 § 1 Kpa). W literaturze przedmiotu wyjaśnia się to w ten sposób, że w jakiejś sprawie "ma miejsce przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)" [S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, [...] 1979, s. 38]. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę opinii Ministra Zdrowia w sprawie wniosku Uczelni o wydanie decyzji uprawniającej do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym daje art. 11 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Przywołany przepis w jednoznaczny sposób przesądza o uprawnieniu Ministra Zdrowia do występowania w przedmiotowym postępowaniu uzupełniającym, ale nie rozstrzyga w jakim zakresie MZ powinien oceniać wniosek uczelni. W tym miejscu ważne jest jeszcze jedno spostrzeżenie, że zarówno doktryna prawa administracyjnego procesowego jak i orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że w przypadku współdziałania organów administracji publicznej dochodzi do dwóch lub więcej odrębnych postępowań administracyjnych, w których stosuje się odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego zapewniające stronom/uczestnikom korzystanie z instytucji ochrony ich praw [M. Dyl /w:/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Kodeks postępowania administracyjnego, C.H.Beck Warszawa 2013, s. 581; wyrok NSA z 13.01.2003 r., sygn. IV SA 2085/99]. Oznacza to również obowiązek przestrzegania kompetencji przez każdy z organów, który uczestniczy w wydaniu decyzji w omawianym trybie. Zadaniem organu administracji zobowiązanego na podstawie art. 106 k.p.a. i właściwego przepisu prawa materialnego do wydania opinii jest zatem przyczynianie się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez ingerowania we właściwości i kompetencje innego organu [tak też np. wyrok WSA w Warszawie z 22.10.2007 r., sygn.: IV SA/Wa 1582/07]. Jak zauważył M. Dyl., "współdziałanie organu do działania w ramach art. 106 k.p.a. jest ograniczone przedmiotowo. Jeżeli bowiem przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od porozumienia się z innym organem, to opinia tego organu dotyczyć może tylko tych aspektów, które wynikają z ustawy i wiążą się z zadaniami organu opiniującego (...)" [M. Dyl, /w:/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2013, s. 586]. Zakres uprawnień oceny wniosku dokonywanej przez Polską Komisję Akredytacyjną wynika z przepisów art. 48 i nast. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W odniesieniu do działalności Ministra Zdrowia takich regulacji brak. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej, do działu zdrowie należą sprawy zawodów medycznych, a zatem sprawy osób i ich organizacji, które zakończyły już proces kształcenia. W takiej sytuacji uzasadniony wydaje się pogląd, że zakres współdziałania Ministra Zdrowia w sprawie zaopiniowania wniosku o przyznanie uprawnień do prowadzenia kierunku lekarskiego powinien obejmować zagadnienia związane z wpływem takiego przedsięwzięcia na funkcjonowanie zawodów medycznych. Za takim określeniem uprawnień Ministra Zdrowia przemawia też i to, że ustawodawca w art. 11 ust. 5 przywoływanej wielokrotnie UPSW wskazał, że stanowisko tego organu wyrażane jest w formie opinii. A zatem nie ma mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę. Mając na uwadze, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym [J. Borkowski /w:/, Adamiak Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, s. 599] oraz przyjmując, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w odczytywaniu norm prawa, należy stwierdzić, że nagromadzenie uchybień proceduralnych, błędna interpretacja obowiązującego prawa oraz przedstawianie stanowiska bez podstawy prawnej dają podstawy w sprawie niniejszej do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenia, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie opinii bez podstawy prawnej pozwalającej na formułowanie zarzutów dotyczących przedmiotowego wniosku skarżącej, bowiem opinia została wydana na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 106 § 5, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że procesu wydawania takiej opinii przez Ministra Zdrowia nie dookreśla żadna dodatkowa procedura. Oznacza to, że Minister Zdrowia winien wydać swoją opinię w oparciu o obowiązujące przepisy prawa powiązane z wiedzą merytoryczną z obszaru prowadzenia kierunków lekarskich przez uczelnie medyczne. Minister Zdrowia przy wydawaniu przedmiotowej opinii wziął zatem pod uwagę czy uczelnia spełnia wymagania określone przepisami prawa. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że przepisy te mają zróżnicowany charakter, niejednokrotnie przyjmują postać stosunkowo ogólnych wytycznych, których treść normatywna może zostać dekodowana jedynie przy uwzględnieniu wymogów merytorycznych wynikających z praktycznych aspektów prowadzenia kształcenia uczelni medycznej oraz studiów na kierunku lekarskim. Na przykład zgodnie z § 8 ust.1 pkt. 2 lit. f rozporządzenia wymagane jest aby jednostka organizacyjna uczelni mogła prowadzić studia na określonym kierunku, poziomie i profilu kształcenia musi dysponować infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia. Jednak żadne przepisy nie określają jaką konkretnie infrastrukturą musi dysponować uczelnia. Dlatego, aby stwierdzić czy uczelnia spełnia ten wymóg konieczne jest odwołanie się do praktyki uczelni, które od lat realizują dany kierunek i są w stanie określić precyzyjnie jakiego rodzaju infrastruktura będzie wystarczająca, aby zapewnić prawidłową realizację celów kształcenia. Zatem nie wystarczy samo zapewnienie Uczelni, że posiada odpowiednią infrastrukturę i spełnia ww. wymóg. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. wskazano, że Minister Zdrowia w toku opiniowania wniosku kierował się interesem społecznym rozumianym poprzez ochronę obywateli przed prowadzeniem kształcenia na kierunku lekarskim przez niedostatecznie przygotowany do tego podmiot. Kształcenie na kierunku lekarskim ma szczególnie istotne znaczenie, gdyż poziom wiedzy przekazywany studentom przekłada się w przyszłości na jakość świadczonych usług medycznych. Minister Zdrowia przy wydawaniu przedmiotowej opinii miał również na względzie dobro przyszłych studentów skarżącej, gdyż w opinii Ministra Zdrowia istnieje poważne zagrożenie, że w przypadku nadania uprawnień do prowadzenia studiów kierunku lekarskim nie zapewniłaby ona studentom na czas odpowiedniej infrastruktury, kadry dydaktycznej oraz odpowiedniej organizacji praktyk. Mogłoby zatem dojść do sytuacji, w której studenci po zapłacie czesnego nie otrzymaliby usługi w postaci kształcenia na zapowiadanym i wymaganym poziomie. Nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na opiniach biegłych podlegających wyłączeniu. Skarżąca zwraca uwagę, że nieracjonalne jest wskazanie przez Ministra Zdrowia, iż opinie podmiotów do których Minister Zdrowa zwrócił się o zajęcie stanowiska mają jedynie charakter doradczy, a następnie powoływanie się na te opinie w uzasadnieniu opinii Ministra Zdrowa. Zatem zaznaczono, że Minister Zdrowia w sprawie nadania uprawnień do prowadzenia przez jednostkę studiów na kierunku lekarskim wydaje jedynie opinie, a jej proces ma charakter ocenny i nie da się go w pełni sformalizować. Opinia z racji tego, że z natury swojej ma w sobie element subiektywny - w ramach rozważania poszczególnych przesłanek prawno-formalnych - zawiera przemyślenia oraz wnioski opiniującego odnośnie tego, czy wnioskodawca spełnia te przesłanki przy uwzględnieniu także wymogów praktyki odnoszących się do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim. Zatem po zapoznaniu się ze stanowiskami prof. J. M., prof. M. K. i prof. P. G. organ uznał za trafne część spostrzeżeń i uwag, jakie zawarły uczelnie medyczne posiadające wieloletnie doświadczenie w kształceniu lekarzy i zamieścił je w swojej opinii. Zaznaczono, że jakość uwag podmiotów, do których Minister Zdrowa zwrócił się o zajecie stanowiska świadczy o tym, że podmioty zapoznały się z wnioskiem skarżącej bardzo skrupulatnie i dokładnie. W opinii organu fakt, że zwrócono się o stanowiska do trzech uczelni medycznych świadczy o tym, że chciano zachować jak najwyższy stopień obiektywizmu przy wydaniu opinii i nikt nie chciał arbitralnie oceniać wniosku skarżącej. Fakt, że Minister Zdrowia zwrócił się do trzech podmiotów z różnych części Polski miał zapobiec ewentualnym zarzutom co do stronniczości. W opinii skarżącej wszystkie uczelnie medyczne w Polsce sprzysięgły się przeciwko uczelniom prywatnym, zaś powyższemu twierdzeniu zaprzecza fakt, że dwie prywatne uczelnie w Polsce otrzymały już uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim i zaznaczono, że w przypadku tych uczelni opinie uniwersytetów na temat ich przygotowania do kształcenia na kierunku lekarskim były pozytywne. Biorąc pod uwagę, że pracownicy Uniwersytetów medycznych są znani Ministrowi Zdrowia jako osoby o najwyższych standardach etycznych, oraz wobec faktu, że tylko uczelnia prowadząca już studia na kierunku lekarskim może ocenić, czy wnioskodawca w praktyce będzie spełniał warunki do prowadzenia kształcenia na tym kierunku, gdyż znane są jej praktyczne problemy związane z procesem kształcenia, trudno w opinii Ministra Zdrowia o lepszego eksperta niż uniwersytety medyczne, które poproszono o zajecie stanowiska w sprawie wniosku Skarżącej. Wobec powyższego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione ograniczenie postępowania dowodowego w postaci nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych oraz zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bowiem w ocenie organu zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego w sprawie, aby wydać opinie co do wniosku skarżącej. Jak już wspomniano stanowisko w sprawie wniosku skarżącej zajęły trzy uczelnie medyczne i Polska Komisja Akredytacyjna, zatem nie było konieczności zwracania się do innych podmiotów o stanowisko, tym bardziej, że skarżąca podważa wiarygodność wszystkich uniwersytetów medycznych w Polsce, a to przecież pracownicy tych uniwersytetów wchodziliby w skład komisji wydających kolejne opinie w sprawie, gdyż to oni najlepiej znają przedmiotową problematykę. Powoływanie biegłych, o których powołanie wnioskuje skarżąca generowałoby niepotrzebne koszty i znacznie przedłużyłoby postępowanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w podstawie prawnej art. 127 § 3 k.p.a. stwierdzono, że istotnie nie wskazano omyłkowo tego przepisu wraz z innymi przepisami stanowiącymi podstawę prawną postanowienia, jednak z treści postanowienia jednoznacznie wynika, że zostało ono wydane na podstawie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Niedopatrzenie to nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż nie miało wpływu na treść postanowienia, ani nie miało żadnych negatywnych konsekwencji dla skarżącej, tym bardziej, że jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W kontekście powyższych argumentów należy uznać za chybiony również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdyż zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2016 r. było w pełni uzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2016 r. skarżąca Uczelnia [...] w [...] podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze dodając, że brak procedury wydawania opinii uprawnia do przedstawienia oceny o sprawy związane z wiedzą merytoryczną z obszaru prowadzenia kierunków lekarskich i w tej sytuacji organ winien wydać opinię obejmującą wpływ tworzonego kierunku studiów na funkcjonowanie zawodów medycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego w obszarze kształcenia i dziedzinie, do których jest przyporządkowany kierunek studiów, spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9b, może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku, o którym mowa w art. 9b, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej i właściwego ministra nadzorującego uczelnię, o którym mowa w art. 33 ust. 2, oraz ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, kierunku lekarsko-dentystycznym i kierunku farmacja, zaś w myśl art. 9a ust. 1 ustawy, podstawowa jednostka organizacyjna uczelni zalicza do minimum kadrowego nauczyciela akademickiego zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy, na podstawie złożonego przez niego oświadczenia, o którym mowa w art. 112a, z tym że nauczyciele akademiccy zaliczani do minimum kadrowego kierunków studiów o profilu praktycznym na zasadach, o których mowa w ust. 2 i 3, posiadający doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią mogą być zatrudnieni w wymiarze nie mniejszym niż 25% pełnego wymiaru czasu pracy. Z kolei według § 8 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1370), podstawowa jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia albo jednolite studia magisterskie, jeżeli jednostka ta:

a) posiada program kształcenia dla tego kierunku studiów, poziomu i profilu kształcenia uwzględniający:

– opis zakładanych efektów kształcenia,

– odrębny dla studiów prowadzonych w formie stacjonarnej i niestacjonarnej program studiów, w tym plan studiów,

b) wskazała związek kierunku studiów z misją uczelni i strategią jej rozwoju,

c) zapewnia studentom odbywanie praktyk zawodowych przewidzianych w programie kształcenia dla kierunku studiów o profilu praktycznym, a w przypadku kierunku studiów o profilu ogólnoakademickim – jeżeli program kształcenia na tych studiach przewiduje praktyki,

d) spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów, zwanego dalej "minimum kadrowym", przy czym do minimum kadrowego dla studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich zalicza nauczycieli akademickich, dla których uczelnia, w skład której wchodzi ta jednostka, jest podstawowym miejscem pracy, lub nauczycieli akademickich zatrudnionych w tej uczelni, dla których podstawowym miejscem pracy jest instytut naukowy Polskiej Akademii Nauk albo instytut badawczy, lub nauczycieli akademickich posiadających znaczne doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią w dziedzinach związanych z kierunkiem studiów, o których mowa w art. 9a ust. 2 i 3 ustawy, również w przypadku gdy uczelnia nie jest ich podstawowym miejscem pracy,

e) spełnia wymagania dotyczące proporcji liczby nauczycieli akademickich zaliczonych do minimum kadrowego do liczby studentów na tym kierunku studiów,

f) dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia, w tym zapewnia odpowiednie warunki do prowadzenia zajęć w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach,

g) zapewnia możliwość korzystania z zasobów bibliotecznych obejmujących literaturę zalecaną na tym kierunku studiów oraz z zasobów Wirtualnej Biblioteki Nauki,

h) wdrożyła wewnętrzny system zapewnienia jakości kształcenia uwzględniający działania na rzecz doskonalenia programu kształcenia na prowadzonym kierunku studiów,

i) dokonuje bieżącej analizy zgodności zakładanych efektów kształcenia z potrzebami rynku pracy.

Natomiast na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.), działalność lecznicza może również polegać na:

1) promocji zdrowia lub

2) realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przede wszystkim należy, że Minister Zdrowia dysponował podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia z cytowanego już wyżej przepisu art. 11 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, bowiem jest on właściwy do wydania opinii w przypadku ubiegania się przez uczelnię do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, o co wniosła skarżąca Uczelnia [...][...] w [...] i tym samym nie został naruszony przepis art. 6 k.p.a. Przyznać należy rację skarżącej, że na krajowym rynku usług medycznych występuje deficyt lekarzy, ale Minister Zdrowia wydając negatywną opinię nie naruszył – w ocenie art. 7 i 8 k.p.a., bowiem kierował się interesem społecznym. Jak słusznie zauważono, uczelnia nie posiada odpowiedniej infrastruktury, mimo werbalnego stanowiska, zapewniającej realizację celów kształcenia i chociaż nie ma żadnych przepisów regulujących poziom, jakość i ilość tej infrastruktury, to w takiej sytuacji organ słusznie przy wydawaniu opinii, kierował się w stosunku do uczelni praktyką, co do infrastruktury w uczelniach, które realizują studia na kierunku lekarskim. Zatem w interesie społecznym leży, aby chronić pacjentów przed personelem lekarskim nie mającego odpowiedniego przygotowania zawodowego z uwagi na opisane powyżej powody, co zresztą leży również w interesie samych ewentualnych studentów, bo w takiej sytuacji nie mieliby zapewnionego, odpowiedniego w zakresie uiszczonego czesnego, poziomu nauczania. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej uczelni o naruszeniu przez organ art. 24 § 3 w zw. z art. 82 § 2 k.p.a. i art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bo – jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę – zwrócenie się o opinie do trzech różnych podmiotów, reprezentujących uczelnie medyczne z różnych regionów kraju, jest jak najbardziej zasadne, ponieważ to przedstawiciele tych właśnie uczelni medycznych, znani Ministrowi jako wybitni znawcy tej dziedziny nauki, są jako jedyni przygotowani – będąc praktykami nauk medycznych – do wydania niezbędnych ekspertyz. Zatem nie było konieczności powoływania innych biegłych i to tym bardziej, że skarżąca uczelnia sama kwestionuje wszystkie uczelnie medyczne w kraju do wydawania takich opinii, a nie sposób sobie wyobrazić, aby mógł je wydać przedstawiciel innej dziedziny nauki. Dodać w tym miejscu ponadto należy, że rzeczą oczywistą jest, iż organ w swojej opinii mógł się powołać na opinie ekspertów, bowiem w tym celu wszak ich powołał. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut pominięcia w podstawie prawnej postanowienia przepisu art. 127 § 3 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – powyższe naruszenie przepisów postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, zaś zarówno uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i je poprzedzającego jest sporządzone w sposób pełny i rzetelny, spełniając wszystkie kryteria przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast nie jest winą organu, że w systemie prawnym dotyczącym tego zagadnienia, nie wskazano wprost wszystkich kryteriów co do przedstawionych, negatywnych ocen dotyczących opinii. Natomiast z drugiej strony należy zauważyć, że organ w sposób bardzo szczegółowy w uzasadnieniu postanowienia powołał się na dotychczasową wiedzę merytoryczną dotyczącą prowadzenia studiów na kierunku lekarskim i – o czym już wyżej wspomniano – na ekspertyzy uznanych w tej dziedzinie autorytetów. Zgodzić się bowiem należy z argumentacją, że możliwość zapewnienia studentom praktyk udostępniono na bazie obcej, bowiem w chwili wydawania rozstrzygnięcia, uczelnia nie dysponowała własną, dostateczną bazą nauczania, skoro miała się opierać na bazie dla studentów pielęgniarstwa. Ponadto we wniosku nie podano w jakich przedmiotach leczniczych będą realizowane poszczególne zajęcia praktyczne i praktyki zawodowe, ani też jakim potencjałem one dysponują. W tej sytuacji zatem należy się zgodzić z organem, że uczelnia w sposób niedostateczny przygotowana jest do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, a same deklaracje nie są wystarczające i dające gwarancję, że zmieni się to w przyszłości. Tym bardziej, że odległość zaangażowanych w procesie studiów podmiotów jest dość znaczna od macierzystej siedziby uczelni, bo od 100 km do ponad 150 km oraz rozproszona po całym województwie [...] i [...], co niewątpliwie przy tym kierunku studiów, wymagających dużego wysiłku ze strony studentów, byłoby dla nich zbyt znaczną uciążliwością, czy też wręcz uniemożlwiającą prawidłowy proces dydaktyczny. Podobnie rzecz się ma z deklaracjami co do kwoty w zakresie inwestowania w niezbędną infrastrukturę i wyposażenie. Zgodzić się również należy z organem, że większość wskazanej kadry naukowej, skoro zakończyła swoją działalność badawczą w latach 2007 – 2009, nie gwarantuje dbałości o rozwój dydaktyczno – naukowy uczelni. W tej sytuacji nie zaakceptowania jest zarzut błędnego zastosowania § 8 ust. 1 pkt 2 lit c) i d) rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Na marginesie dodać należy skarżącej, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – uczelnia czynnie brała udział w postępowaniu, zaś faktycznie opinia Ministra Zdrowia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę w myśl art. 11 ust. 5 ustawy. Natomiast nie do pogodzenia jest pogląd skarżącej uczelni, że winna się tylko ograniczyć w zakresie wydanej opinii do wpływu tworzonego kierunku na funkcjonowanie zawodów medycznych, bowiem wspomniany już przepis art. 11 ust. 5 ustawy jest jednoznaczny i nie wprowadza ograniczeń w zakresie proponowanym przez skarżącą.

W konsekwencji organ miał podstawę, do utrzymania w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. i powołania w podstawie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.