Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1023/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136, 137 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg J. K., I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz skarżących: I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1023/14

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], stwierdził, że nieruchomości położone w L. obejmujące dawne parcele budowlane pbud. [...] oraz część parceli katastralnej [...], objęte dawnym wykazem hipotecznym [...] księgi gruntowej, stanowiące zespól pałacowy-parkowy, obejmujące obecnie działki nr [...], objęte księgą wieczystą [...] oraz działkę nr [...] objętą księgą wieczystą [...] nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.).

K. K. działający w imieniu I. K. - spadkobiercy I. i A. K., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo - parkowy położony w L., będący własnością A. K. w 2/3 częściach i I. z W. K. 1/3, części nie podlegały przejęciu w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawca podkreśla, iż nieruchomość ta nie była wykorzystywana do produkcji rolniczej, ani z taką produkcją nie miała żadnego związku.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. znak: [...] orzekł, że nieruchomości położone w miejscowości L., obejmujące dawne parcele budowlane pbud [...] oraz część parceli katastralnej [...], stanowiące zespół parkowo-pałacowy, oznaczone obecnie jako działki nr [...] objęte księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa, w wieczystym użytkowaniu G. S.A. w G. oraz działka nr [...] objęta księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiąca park miejski, będąca własnością Gminy L., nie podpadały pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.13 z późn. zm.). Od decyzji Wojewody [...] odwołali się: Zarząd Miasta i Gminy L. i G. S.A. w G.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2000 r., znak: [...], uchyli! zaskarżoną decyzję w całości i przekazał Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2001 znak: [...], stwierdził, że nieruchomości obejmujące dawne parcele budowlane pbud [...] i część parceli katastralnej [...], stanowiące zespół parkowo-pałacowy, oznaczone obecnie jako działki nr [...] położone w L., podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody [...], wydał w dniu [...]stycznia 2002 r., decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: I. K., J. K., E. K. oraz A. K.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne uzasadniając tym, że Wojewoda nie jest organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie. Stanowiska Wojewody [...] nie podzielił w postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., [...] Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomości obejmujące dawne parcele budowlane pbud [...] i część parceli katastralnej [...], stanowiące zespół parkowo-pałacowy, oznaczone obecnie jako działki nr [...] położone w L., podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] odwołanie złożył K. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2006 r., znak: [...].

Na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt IV S.A./WA 1719/07 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]i utrzymaną nią decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r znak: [...].

Następnie Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] stwierdził, że nieruchomość podpadała pod działanie reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], rozpatrując odwołanie spadkobierców, uchylił decyzję Wojewody i orzekł, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w L. nie podpadała pod działanie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wywiedziono, że zespół położony w L. nie spełniał żadnego z celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Sam fakt zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości ziemskiej i jego rodziny nie przesądza o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu.

Następnie decyzją z [...] listopada 2010 r. Minister stwierdził nieważność decyzji własnej z [...] września 2009 r. i decyzją z [...] października 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej, Minister wskazał na konieczność ustalenia wszystkich spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek o stwierdzenie, że zespół parkowo - pałacowy poł. w L. nie podpadał pod działanie reformy rolnej, Wojewoda stwierdził co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.), przejęciu na własność Państwa podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (wymienione w przepisie art. 1, część druga cyt. dekretu). Stosownie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10, poz. 51 z późn. zm.) orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.

Wojewoda wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że ogólny obszar gruntów stanowiący własność I. i A. K. przejęty na cele reformy rolnej wynosił [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, [...] ha lasów i [...] ha innych gruntów. Wniosek rodziny K. o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej dotyczy dawnych parcel budowlanych pbud. [...] oraz część parceli katastralnej nr [...] - objęte wykazem hipotecznym [...] księgi gruntowej - stanowiące zespół parkowo - pałacowy położony na terenie miasta L.

Z wypisu [...] wynika, iż nieruchomość objęta tą księgą przeszła na Skarb Państwa na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. w miejsce 2/3 części A. K. i 1/3 części I. K. Objęte żądaniem parcele były również wymienione w tej księdze. Wnioskowane parcele odpowiadają obecnie działkom nr [...] objętych księgą wieczystą [...] oraz działce nr [...] objętej księgą wieczystą [...].

Ponadto Wojewoda wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, wynika, iż w pałacu w L. zamieszkiwała rodzina Państwa K. Majątek ziemski należący do rodziny obejmował kilka folwarków położonych poza L. i każdy z nich posiadał własne zabudowania gospodarcze i tzw. rządcówkę, jak np. folwark w H., gdzie zarządcą był ojciec zeznającej jako świadek Pani J. R. Ośrodkiem zarządzającym w L. był budynek zarządcy przy ulicy [...] jak zeznała Pani A. P.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieruchomość przejmowana w trybie reformy rolnej musiała mieć rolniczy charakter, tj. była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2a-e dekretu), a także co prawda ściśle nie odpowiadała powyższym wymogom, ale pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. W inspektach, szklarni i na grządkach na terenie parku, w którym zlokalizowany był zamek, prowadzona była wprawdzie uprawa warzyw, a w stajniach hodowano konie cugowe. Niemniej jednak taka działalność prowadzona była na potrzeby członków rodziny, ich gości i służby jako ogród przydomowy (tak w protokole z 5 sierpnia 2008 r.), konie zaś służyły jako środek lokomocji i w celu rekreacji. Wojewoda wskazał, że takie stanowisko za udowodnione przyjęto również w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie Wojewody i orzekającej o stwierdzeniu, iż objęta żądaniem nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej. Zebrany materiał dowodowy w ocenie Ministra nie dawał podstaw do uznania istnienia związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego z całym gospodarstwem rolnym należącym do rodziny K. Wojewoda wskazał, że decyzja Ministra z [...] września 2009 r. została wprawdzie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym, ale powodem stwierdzenia nieważności były przesłanki stricte procesowe (śmierć jednej ze stron postępowania), a nie merytoryczne.

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że brak jest innych jednoznacznych dowodów na stwierdzenie, iż nieruchomość położona w L. obejmująca dawne parcele budowlane pbud. [...] oraz części parceli gruntowej [...] - stanowiące zespół pałacowo - parkowy położony na terenie miasta L. tworzyła jednolitą i funkcjonalną całość z nieruchomościami należącymi do rodziny K. o charakterze typowo rolniczym, podlegającym przejęciu na cele reformy rolnej.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy w L. nie spełniał żadnego z celów reformy rolnej, wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sam fakt zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości i jego rodziny w pałacu i korzystanie przez niego z parku nie przesądza o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. Teren pałacowo-parkowy nie stanowił nierozerwalnej całości nieruchomości ziemskiej i nie pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim liczącym ponad cztery tysiące hektarów. Nie spełniał też kryteriów nieruchomości ziemskiej.

Na skutek złożony odwołań – Gminy L. i G. S.A. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że działki objęte niniejszym postępowaniem pochodzą z nieruchomości, dla której prowadzono wykaz hipoteczny [...] dla majętności L. Jak wynika z wyciągu sporządzonego przez Państwowe Biuro Notarialne w K. Oddział w S. w dniu 1 października 1990 r., nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. K. w 2/3 częściach oraz I. z W. K. w 1/3 części, a następnie właścicielem stał się Skarb Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyciąg ten nie zawiera dokładnego wskazania przepisu dekretu, który był podstawą przejęcia nieruchomości.

Minister wskazał także, że z pisma senatora A. M. (data wpływu: 24 maja 2000 r.) wynika, że nieruchomość przeszła na własność Państwa w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu, wskazany w odpisie wierzytelnym poświadczenia Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego w J. Wydział Zamiejscowy w S. z dnia 17 grudnia 1948 r. (dokumentu tego brak jest w aktach sprawy). Minister wskazał, że do przepisu art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu jako podstawy przejęcia odwoływał się również w jednym z pism K. K., ówczesny pełnomocnik wnioskodawców (data wpływu: 26 czerwca 2000 r.). Natomiast ewidencja nieruchomości w powiecie l. przejętych na cele reformy rolnej, pozyskana z Archiwum Akt Nowych, wymienia .nieruchomość "[...]" oznaczoną - inaczej niż w wykazie hipotecznym - jako wyłączna własność A. K., ze wskazaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jako podstawy przejęcia.

W ocenie Ministra istnieją również podstawy, aby przypuszczać, że nieruchomość (ówczesne działki [...]) mogła być znacjonalizowana na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1967 r., wydanej na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Minister wskazał, że decyzja ta wymieniona jest we wspomnianym piśmie senatora A. M., a jako podstawę przejęcia wskazał ją również Starosta L. (organ prowadzący kataster nieruchomości) w piśmie z dnia 2 kwietnia 2004 r.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra zauważyć trzeba, że mimo poważnych wątpliwości co do podstawy przejęcia nieruchomości, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie określonym treścią żądania wnioskodawców - zarówno przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają śladów czynności mających na celu ustalenie rzeczywistej podstawy nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Uchybienie to sprawia, że decyzja Wojewody [...] w ocenie Ministra narusza art. 7 i 77 k.p.a.

Ponadto w ocenie Ministra - organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawy administracyjne, w czasie których m.in. przesłuchiwał świadków. Uzyskane w ten sposób zeznania były podstawą dokonywania ustaleń co do istoty sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a. przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W tym kontekście Minister podkreślił, że z protokołów rozpraw administracyjnych z dnia 17 czerwca 2005 r. (zeznania A. P., E. J., Z. F., Z. K.) oraz z dnia 26 maja 2008 r. (zeznania E. K.) nie wynika, by świadkowie zostali odpowiednio pouczeni. Pouczeń takich nie zawierają również wezwania na rozprawy (odpowiednio z dnia 30 maja 2005 r. oraz z dnia 7 maja 2008 r.). Dowody z zeznań świadków zostały zatem w ocenie organu odwoławczego przeprowadzone wbrew dyspozycji art. 83 § 3 k.p.a.

Ponadto Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zapadły dwa orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1100-1103/02 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1719/07. W wyrokach tych wytknięto organom administracji niepoczynienie żadnych ustaleń, czy zespół pałacowo-parkowy w L. mógł służyć realizacji któregoś z celów reformy rolnej i wskazano: "na organach administracyjnych ciąży obowiązek ustalenia, na jakie cele został przejęty zespół pałacowo-parkowy w L. i czy cele te mieszczą się w normach dekretu. Ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji". Wobec powyższego zdaniem Ministra, zaskarżona decyzja nie zawiera takiej oceny, a tym samym narusza art. 153 P.p.s.a. oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).

Minister wskazał także w uzasadnieniu swojej decyzji, że wprawdzie NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r. wyraził ocenę, że "trudno uznać za zgodne z celami reformy rolnej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dom wypoczynkowy "K. ", takie wykorzystanie nieruchomości nastąpiło jednak dopiero w 1956 r. i dotyczyło tylko części zespołu pałacowo-parkowego o powierzchni [...] ha, a wcześniejsze cele, jakim służył majątek tuż po przejęciu, nie były oceniane przez Wojewodę [...].

Ponadto Minister wskazał że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, w których mowa jest o przeznaczeniu nieruchomości na cele szkolnictwa, tj. gimnazjum (pismo [...] w L. z dnia 6 grudnia 1951 r.), przedszkole i internat liceum ogólnokształcącego (pismo [...] w L. z dnia 15 grudnia 1955 r., zeznania E. J.), szkołę rolniczą (zeznania Z. K.) bądź szkołę drzewną wraz z internatem (zeznania E. K.). Wprawdzie wypowiedzi ww. osób nie mają waloru dowodu z zeznań świadków ze wskazanych wyżej przyczyn, to jednak jako oświadczenia osób fizycznych znajdujące potwierdzenie w zebranych dokumentach - mogą określać kierunki dalszego postępowania dowodowego.

Ponadto Minister wskazał, że podczas rozpraw administracyjnych zarówno osoby przesłuchiwane jako świadkowie, jak i przedstawiciele obecnych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości wskazywali, że w parku znajdował się młyn, ogrody i stawy rybne.

Zdaniem Ministra w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] - oceniając nieruchomość pod kątem spełniania przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - zbadał jedynie charakter ogrodów i cel, jakiemu służyły. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do twierdzeń dotyczących młyna i stawów rybnych, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a.

Minister reasumując wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] ustali podstawę przejęcia nieruchomości. Jeśli podstawą był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy, m.in. o dokumentację konserwatorską, w celu wszechstronnej analizy sprawy, mając na uwadze związanie wyrokami sądów administracyjnych, a ponadto w przypadku, gdy uzna powtórne przesłuchanie świadków za konieczne - pouczy ich stosownie do treści art. 83 § 3 k.p.a. Mając na względzie zarzuty sformułowane w odwołaniach, Minister wskazał również na konieczność ustalenia podmiotu reprezentującego w niniejszej sprawie Skarb Państwa - właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] - i prowadzenia postępowania z jego udziałem.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. reprezentowany przez radcę prawnego J. S., sygn. akt I SA/Wa 1023/14 oraz I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R. reprezentowani przez adwokata R. N., sygn. akt I SA/Wa 1024/14.

J. K. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady wnikliwego i szybkiego działania organów administracji publicznej, poprzez wydanie przez Ministra dwóch skrajnie różnych decyzji na gruncie identycznego stanu faktycznego i prawnego oraz tego samego materiału dowodowego;

b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda nie zrealizował wynikającego z tych przepisów wymogu odpowiednio wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla istotnych dla sprawy okoliczności;

c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie występują kwestie konieczne do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody zamiast samodzielnego wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości przez Ministra;

d) art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1719/07, a nadto nieprawidłowe uznanie, że to Wojewoda nie zastosował się do ocen i wskazań zawartych w przywołanym wyroku;

e) art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez brak rozstrzygnięcia, że zespół pałacowo-parkowy w L. nie podpadał pod działanie powyższego przepisu.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumenty mające uzasadniać uwzględnienie skargi.

W drugiej ze skarg złożonej przez I. K., M. K., M. R., T. W. i A. R. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ drugiej instancji, oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1100-1103/02 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1719/07 i w konsekwencji na uchyleniu prawidłowej w ocenie skarżących decyzji Wojewody [...];

b) naruszenie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80, 86 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające zarówno na pominięciu przez organ drugiej instancji, oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyrokach, jak i na zaniechaniu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego konsekwencją było wadliwe uznanie przez organ II instancji, że Wojewoda nie ustalił, bądź błędnie ustalił podstawę prawną przejęcia zespołu pałacowo-parkowego w L.;

c) naruszenie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80, 86, 83 § 3, 67, 68 i 138 § 2 k.p.a. polegające na pominięciu przez organ drugiej instancji, oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyrokach, czego konsekwencją było zakwestionowanie zeznań świadków przesłuchiwanych w niniejszej sprawie; zaniechaniu zgromadzenia i rozpatrzenia przez organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego konsekwencją było całkowicie dowolne uznanie przez organ drugiej instancji, że Wojewoda nie pouczył świadków o odpowiedzialności za fałszywe zeznania; wadliwym uznaniu przez Ministra, że zeznania świadków nie mogą być wzięte pod uwagę z uwagi na brak w protokołach zeznań wzmianki o pouczeniu świadków o odpowiedzialności za fałszywe zeznania;

d) naruszenie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28, 138 § 2, 6, 8, 11 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Ministra, że Skarb Państwa jest stroną niniejszego postępowania oraz niewyjaśnieniu skarżącym na jakiej podstawie organ drugiej instancji doszedł do takiego wniosku;

e) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 136, 138 § 2, 7, 8, 15, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo tego, że rzekome naruszenia przepisów postępowania przez Wojewodę, o ile w ogóle przyjąć, że miały miejsce – mogły zostać naprawione i wyjaśnione przez Ministra, będącego organem merytorycznym i mającym możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego;

f) naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a., w obu przypadkach w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wyjaśnienia pełnomocników uczestników postępowania stanowią, jako zeznania świadków dowód w sprawie;

g) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na całkowicie dowolnym przyjęciu przez organ drugiej instancji, że na terenie zespołu pałacowo-parkowego w L. znajdowały się stawy rybne oraz młyn;

h) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt d dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. - poprzez przyjęcie przez Ministra, że zorganizowanie na terenie [...] – internatu, liceum oraz przedszkola, stanowiło wykonanie jednego z celów reformy rolnej;

i) rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. - poprzez przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy w L., podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu;

j) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2 oraz art. 45 ust. 1.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumenty mające uzasadniać uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem Sądu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1024/14, Sąd postanowił powyższe skargi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Wa 1023/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi złożone przez J. K., I. K., T. W., A. R., M. R. i M. K., połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, podlegają uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Minister uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami które nie mogą być uzupełnione, że powyższe skutkuje koniecznością jego uchylenia.

Przede wszystkim zarzucił organowi I instancji:

1. nieustalenie, jaki konkretnie przepis prawa stanowił podstawę przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa jako, że poddał w wątpliwość ustalenie Wojewody, że był to art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy;

2. naruszenie art. 83 § 3 k.p.a. polegające na dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o zeznania świadków, mimo że ani w protokole przesłuchań ani w zawiadomieniach o wezwaniu w celu ich przesłuchania nie zamieszczono zapisu o uprzednim pouczeniu świadków o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań;

3. naruszenie art. 153 P.p.s.a. polegające na wydaniu przez Wojewodę decyzji bez uwzględnienia wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1719/07, poprzez brak ustalenia, na jakie cele był w określonych przedziałach czasu wykorzystywany zespół pałacowo- parkowy w L. i czy niektóre z tych celów mieściły się w normach dekretu o reformie rolnej;

4. nieustalenie, jaką funkcję dla omawianej nieruchomości pełnił młyn oraz stawy rybne, które mogły być położone na terenie parku, w szczególności, czy były one związane z produkcją rolną gospodarstwa Rodziny K.;

5. konieczność toczenia postępowania w kontrolowanej sprawie z udziałem właściwego statio fisci Skarbu Państwa.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła ona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem prawidłowość zastosowania tego przepisu , który przewiduje dwie przesłanki wydania takiej decyzji, które muszą być spełnione łącznie:

1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wbrew stanowisku Ministra wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie dopatrzył się takich uchybień w prowadzeniu postępowania przez organ I instancji, które nie mogłyby zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. z jednoczesnym poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezzasadnie zarzucił Wojewodzie [...] zaniechanie ustalenia podstawy prawnej w oparciu o którą omawiana nieruchomość w L. przeszła na własność Skarbu Państwa.

Wskazana okoliczność uniemożliwia zdaniem organu II instancji rozpoznanie sprawy i tym samym wymaga dalszego wyjaśnienia przez Wojewodę [...]. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Okoliczność, że podstawą prawną przejęcia omawianej nieruchomości na własność Skarbu Państwa stanowił art. 2 ust 1 lit.e dekretu PKWN z dnia 06.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, została bowiem, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2003 r. jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.11.2007 r., co wprost wynika z treści jego uzasadnienia. Tym samym wątpliwości, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł z treści pisma senatora A. M. z dnia 24.05.2006r. , pisma K. K. z dnia 26.06.2006 r. oraz pisma Starosty L. z dnia 02.04.2004 r. pozostają bez wpływu na wskazaną okoliczność . Podobnie jak argumentacja Skarżących poddających wyżej wymienione pisma krytycznej ocenie. Wtórne zatem pozostaje także i to, że wniosek skierowany do organów administracji dotyczył wydania decyzji, że zespól parkowo - pałacowy w L. nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e cytowanego dekretu, a także okoliczność, że tylko ta podstawa prawna pozwalała w ogóle na przeprowadzenie kontrolowanego obecnie postępowania.

Na aprobatę Sądu nie zasługuje także stanowisko Ministra , że zeznania świadków przywołane w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych dokonanych przez ten organ z tej przyczyny, że w protokołach rozpraw administracyjnych oraz w skierowanych do świadków wezwaniach brak jest stosownych zapisów o ich pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań , w trybie art. 83 § 3 k.p.a.

W tym zakresie podzielić należy pogląd Skarżących, że prawidłowe pouczenie świadków faktycznie warunkuje możliwość pociągnięcia ich - w przypadku złożenia fałszywych zeznań - do odpowiedzialności karnej. Jednak dokonanie tegoż pouczenia nie gwarantuje , że świadkowie złożą zeznania zgodne z prawdą, a brak pouczenia z kolei nie jest równoznaczny z tym, że świadkowie zeznawali nieprawdę.

Tym samym formalna dyskredytacja zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci zeznań świadków bez dokonania ich oceny w kontekście całości tego materiału nie znajduje uzasadnienia , w szczególności w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że omawiani wyżej świadkowie składali zeznania przed organem administracji wiele lat wstecz. Już wtedy szereg osób uznać należało za osoby w podeszłym wieku. Fakt ten czyni wątpliwym możliwość powtórzenia wszystkich przeprowadzonych wówczas dowodów z przyczyn obiektywnych. Wiek świadków, jeśli nadal żyją, obecnie kształtuje się bowiem w przedziale 85 - 97 lat.

Wobec powyższego, brak było w ocenie Sądu przeszkód, aby organ II instancji rozpoznając sprawę merytorycznie skonfrontował wartość dowodową zeznań świadków przesłuchanych przez Wojewodę z resztą dowodów pozyskanych w toku postępowania. Ocenił ich wzajemną relację i ewentualne rozbieżności, a także zestawił ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami i materiałami.

Sąd orzekający w sprawie stoi tym samym na stanowisku, że brak odnotowania faktu pouczenia świadków o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w protokole rozprawy sam w sobie nie przekreśla z góry ich ewentualnej mocy dowodowej, która powinna być oceniona z uwzględnieniem całości materiału dowodowego sprawy, jej okoliczności, zasad doświadczenia życiowego oraz przebiegu postępowania.

Pogląd ten znajduje uzasadnienie także z tej przyczyny, że tutejszy Sąd w toku postępowania omówionego na wstępie, analizował już treść protokołów przesłuchań świadków i pomimo braku zawarcia w nich informacji o pouczeniu świadków w trybie art. 83 § 3 k.p.a. uznał je i omówił traktując jako materiał dowodowy sprawy .

Chybiony jest, zdaniem Sądu, pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Wojewoda [...] naruszył treść art.153 P.p.s.a. ponieważ, wbrew zaleceniu tutejszego Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 06.11.2007 r., nie dokonał ustaleń na jakie cele był wykorzystywany po dokonaniu reformy rolnej obiekt w L. Organ I instancji ustalił bowiem, że zespół pałacowo-parkowy w L. został przekazany K. [...]jako ośrodek wypoczynkowy i taką funkcję pełni aż do dnia dzisiejszego, przy czym obecnie w [...] mieści się hotel. W konsekwencji Wojewoda [...] dokonał wyjaśnienia kwestii braku związku funkcjonalnego pomiędzy tymże zespołem parkowo - pałacowym a gospodarstwem rolnym właścicieli majątku , stwierdzając w konkluzji, że wskazany zespół był wykorzystywany niezgodnie z celami reformy rolnej. Jeśli organ II instancji znajduje podstawy do dokonania także innych ustaleń, które mogłyby mieć wpływ na treść jego decyzji merytorycznej powinien je przeprowadzić w oparciu o treść art.136 k.p.a. i w tym zakresie uzupełnić ustalenia faktyczne organu wojewódzkiego. Powinien także dokonać oceny opisanego przez siebie materiału dowodowego o przeznaczeniu omawianej nieruchomości na cele szkolnictwa i uzasadnić w jakim związku pozostaje on z ustaleniem , że nieruchomość ta podpadała lub nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Jednocześnie Sąd dostrzega, że Wojewoda [...] wydając decyzję jako organ I instancji, nie ustalił jaką funkcję dla będącej przedmiotem sporu nieruchomości, pełnił młyn i stawy rybne, które ewentualnie mogłyby być położone na terenie omawianego zespołu parkowo – pałacowego, a szczególnie czy były te obiekty na analizowanym terenie usytuowane, a jeśli tak , to czy były związane z produkcją rolną, która odbywała się w dobrach rodziny K. Jednakże Sąd stoi na stanowisku, że powyższy brak, który Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nakazał uzupełnić Wojewodzie w drodze pozyskania przez ten organ dalszej dokumentacji konserwatorskiej powinien zostać uzupełniony przez organ odwoławczy na podstawie jego uprawnienia wynikającego z art.136 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Ministra, że Wojewoda powinien ustalić podmiot reprezentujący w niniejszej sprawie Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] i prowadzić postępowanie z jego udziałem, Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd skarżących, że zarzut ten jest nieuprawniony. Poza sporem jest, że właścicielem zabudowanych działek gruntu , których dotyczy postępowanie jest Skarb Państwa, przy czym pozostają one w użytkowaniu wieczystym G. S.A., której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa. Powyższe zdaniem Sądu przesądza o braku interesu Skarbu Państwa w byciu stroną w niniejszej sprawie. Instytucja użytkowania wieczystego gruntu ukształtowana jest bowiem w prawie polskim w taki sposób, że do użytkowania wieczystego w drodze analogii zastosowanie mają przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności. Uprawnienia użytkownika wieczystego zrównane są z uprawnieniami właścicielskimi a jego prawo podlega takiej samej ochronie jak prawo własności.

W nawiązaniu do zarzutu bardzo obszernie omówionego i uzasadnionego w obydwu skargach, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając decyzję Wojewody [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazał, że podstawą tego rozstrzygnięcia były liczne naruszenia przepisów postępowania jakich dopuścił się Wojewoda, chociaż sprawa była już na przestrzeni szeregu lat wielokrotnie rozpoznawana zarówno przez ten organ jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , trzeba uznać , że jest on częściowo uzasadniony. Faktem jest, że wcześniejsze liczne decyzje organu I instancji oraz Ministra dotyczące zespołu pałacowo – parkowego w L. zostały uchylone lub stwierdzono ich nieważność, co oznacza, że zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. Z drugiej jednak strony zauważyć należy , że organy administracji wydając decyzje objęte zakresem ich kompetencji nie mogą abstrahować od zajmowanego przez siebie stanowiska bez stosownego umotywowania tej zmiany, jeżeli okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy nie uległy zmianie. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w treści art. 8 k.p.a. organy władzy publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, na treść , którego powołali się Skarżący że "zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a". Mając zaś na uwadze przebieg postępowania, począwszy od dnia złożenia wniosku, który je zainicjował, a w szczególności ostatni jego etap zakończony wydaniem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organy administracji uchybiły także zasadzie prawnej zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów zarzuty skarg należało uznać za zasadne.

Powyższe ustalenia determinują ocenę, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję uchybił treści art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 i 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę wytyczne i ocenę prawną zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności co do przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o treść art. 136 k.p.a., zaś dokonana w ten sposób ocenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie winna znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a.