Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1489/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1, 8, 9, 11, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 1 ust. 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. poz. 1883 z p. zm.) w związku z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 14 czerwca 2018 r. [...] od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta N. S. z dnia 1 czerwca 2018 r., znak: [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy wieży telekomunikacyjnej, urządzeń teletechnicznych (z ogrodzeniem) na części działki nr [...] w obr. [...] m. N. S. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 20 lipca 2017 r[...] S.A. w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta N. S. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy wieży telekomunikacyjnej wys. 42,5 m n.p.t. z zespołem anten na wysokości 30,0 m n.p.t., z urządzeniami teletechnicznymi w kontenerze oraz ogrodzeniem – na działce nr [...] w obr[...] m. N. S. ("[...] – [...]"). Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. znak [...] Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w N. S. na podstawie charakterystyki inwestycji uwzględniając przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. – orzekł, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji. Inwestor dołączył do wniosku: 1) kwalifikację przedsięwzięcia (autor: B. F.) polegającego na instalacji zespołu 6 anten sektorowych (po 2 anteny na azymutach 20°, 170° i 290°) oraz 1 anteny radiolinii na azymucie 210°, na każdym z wymienionych kierunków równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP), obliczona do miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny (wzdłuż osi głównej promieniowania) dla odległości 5, 20, 40, 70, 150, 200 i 300 m, z uwzględnieniem maksymalnego pochylenia wiązki (tilt) – nie przekracza wartości średniej gęstości pola elektromagnetycznego 0,1 W/m2; stanowi to o braku potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; za obszary dostępne dla ludności przyjęto obszary położone powyżej 2,0 m n.p.t. lub nad budynkiem; w osi każdej wiązki wykonano przekroje terenowe; 2) analizę środowiskową z oceną wpływu promieniowania na organizmy, powierzchnię ziemi, powietrze atmosferyczne, klimat, krajobraz, dobra materialne, zabytki i obszary Natura 2000; mapę zasadniczą 1:500 z lokalizacją stacji; 3) informację z rejestru gruntów; 4) [...]" S.A. z 25 lipca 2017 r.

W toku postępowania miała miejsce następująca – zreferowana w uzasadnianiach decyzji obu instancji – sekwencja zdarzeń: 1) W dniu 25.07.2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i opublikował obwieszczenie; 2) W dniach 02.08 i 07.08.2017r. wpłynęły protesty, w tym protest zbiorowy sygnowany przez 375 osób; o fakcie tym organ zawiadomił inwestora (29.08.2017r.), który w odpowiedzi z dnia 07.09.2017r. zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania jest inwestycja celu publicznego oraz szczegółowo odniósł się do zarzutów; 3) W dniu 15.09.2017r. Prezydent Miasta N. S. wydał Decyzję Nr [...], znak: [...], odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji pod zarzutem nieprzedłożenia jednobrzmiących dowodów spełnienia nakazu określenia parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Z datą wrześniową inwestor przedstawił ponowną kwalifikację i analizę środowiskową. Inwestor w dniu 05.10.2017r. wniósł odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18.01.2018r. znak: [...] [...] uchyliło decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta N. S.. Organ odwoławczy podniósł, że inwestor 08.09.2017r. odpowiedział na zarzuty mieszkańców i wniósł o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków o 60 dni (do 07.11.2017r.); organ pominął ten wniosek i nie wezwał inwestora do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 8 § 1, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. Organ odwoławczy odstąpił też od odniesienia się do merytorycznych zarzutów skarżących; 4) W dniu 09.04.2018r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie informacji o faktycznym "zasięgu inwestycji" (skutkujące ew. poszerzeniem kręgu stron) oraz o przedłożenie opinii do "analizy środowiskowej"; 5) W dniu 26.04.2018r. inwestor poszerzył "zasięg" inwestycji o działki nr [...], [...] i [...] oraz przedłożył opinię pozytywną Instytutu Łączności (Zakład Kompatybilności Elektromagnetycznej we W.) w sprawie sporządzonej analizy środowiskowej; uzupełnił też oświadczenie Miejskiego Zarządu Dróg o istnieniu dostępu do terenu inwestycji z drogi publicznej; 5) W dniu 26.04.2018r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, a 27.04.2018r. obwieścił o dokonanym uzupełnieniu materiału dowodowego; 6) W szczególności w dniach 02.05., 03.05, 04.05.2018r. wpłynęły kolejne protesty indywidualne, a w dniu 11.05.2018r. zgłosił zastrzeżenia Zarząd Osiedla [...]. Zainteresowani wskazali, że wobec przystąpienia Rady Miasta do opracowania miejscowego planu zagospodarowania rejonu os. [...] sprawa powinna być zawieszona; 7) W dniu 24.05.2018r. [...] S.A. przedstawił aktualną "Uzupełniającą Kwalifikację" oraz ponowne analizy zasięgu promieniowania ponadnormatywnego na profilach azymutów z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności w zasięgach do 50, 100, 150 i 208 m; 8) W dniu 24.05.2018r. Wydział Ochrony Środowiska U.M. w N. S. zajął stanowisko w sprawie "kwalifikacji uzupełniającej", stwierdzając, że wiązki promieniowania EM ukierunkowane na poszczególnych azymutach 20°, 170° i 290° przy maksymalnym pochyleniu (tilt), w odległościach 150 m i 200 m od środka elektrycznego anteny nie obejmują miejsc dostępnych dla ludności.

Prezydent Miasta N. S., decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1-5 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j Dz.U. z 2017r. poz. 1073) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257) – odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa stacji bazowej składającej się z wieży telekomunikacyjnej, urządzeń teletechnicznych i ogrodzenia, na części działki nr [...] w obrębie [...] i obejmuje również działki nr [...] oraz [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w N. S.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z wymogami wynikającymi z podstawowych zasad określonych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których zalicza się: zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W ocenie organu, lokalizacja wnioskowanej inwestycji w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem inwestycji o funkcji całkowicie odmiennej od istniejącej, o gabarytach (wysokość 42m) i formie (wieża w kształcie kratownicowym) jest sprzeczna z zasadami kształtowania polityki przestrzennej samorządu terytorialnego. Za tą tezą przemawiają – w ocenie organu – wielozagadnieniowe sprzeciwy w tej sprawie – społeczny sprzeciw wobec naruszania zasad ładu przestrzennego – dobra publicznego – zrównoważonego rozwoju, ochrony prawa własności w powiązaniu z walorami ekonomiczno-przestrzennymi w rozumieniu podnoszonego potencjalnego i możliwego istotnego pomniejszenia wartości nieruchomości w otoczeniu inwestycji. Zdaniem organu, irracjonalna jest wysokość wnioskowanej do budowy wieży (42m n.p.t.) w sytuacji, gdy wszystkie lokalizowane anteny usytuowane będą – w świetle obowiązujących w sprawie dowodów – na wysokości o wiele niższej tj. 30m.n.p.t. Okoliczność ta powoduje uzasadnione obawy mieszkańców przed potencjalną możliwością zamierzonego poszerzenia programu montażu dodatkowych urządzeń oraz możliwości zmiany ukierunkowania i pochylenia anten. Nie można również wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Ponadto nie można wykluczyć niekontrolowanej zmiany położenia anten spowodowanej zmianą warunków atmosferycznych. Organ zaznaczył, że cel publiczny ustalono na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.) zgodnie z którym celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wskazania przepisów szczegółowych odnoszących się do przedmiotu sprawy; art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wieża telekomunikacyjna naruszy ład przestrzenny i obniży walory widokowe, podczas gdy w okolicy już istnieją podobne obiekty, nadto naruszenie tego przepisu nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, poczynienie ustaleń dowolnych i w istocie rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o sprzeciw mieszkańców; art. 8, 9, 11 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia; art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą tezą o sprzeczności lokalizacji z zasadami polityki przestrzennej samorządu; art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie należytego uzasadnienia decyzji.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 września 2018 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo zreferował przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że rozstrzygnięcie – mając na uwadze zgromadzone w sprawie dowody oraz zbadane i wyjaśnione okoliczności faktyczne i prawne – ocenić należy jako całkowicie "irracjonalne". Dalej organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca przedstawił wymaganą prawem "kwalifikację przedsięwzięcia" oraz "analizę środowiskową", którą następnie – w toku postępowania wyjaśniającego – aktualizował, przedstawiając dodatkowo szczegółowe opracowanie analizy zasięgu ponadnormatywnego promieniowania EM (o gęstości przekraczającej 0,1 W/m2). Właściwy w sprawie organ ochrony środowiska zajął akceptujące stanowisko w opinii z 24 maja 2018 r. Na żądanie organu inwestor przedstawił opinię Instytutu Łączności (Zakładu Kompatybilności Elektromagnetycznej we W.), który współpracuje w kwestii wpływu promieniowania EM na zdrowie ludzi i środowisko z Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego. Zarówno kwalifikacja przedsięwzięcia, jak i opinie właściwych w sprawie organów i instytucji oparte są na dwu podstawowych w odniesieniu do materii będącej przedmiotem postępowania przepisach prawa: Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z przepisów tych wynika, że – mając na uwadze przedstawiony przez inwestora zakres przedsięwzięcia w odniesieniu do planowanej mocy promieniowania anten sektorowych na trzech azymutach (EIRP), z uwzględnieniem maksymalnego pochylenia wiązek (tilt) oraz po analizie maksymalnego zasięgu obszarów granicznych (zarówno w płaszczyźnie poziomej jak i pionowej) – planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Za wystarczające należy przy tym uznać wyjaśnienia inwestora w kwestii 12-metrowej różnicy wysokości wieży kratowej stacji (42 m n.p.t.) i poziomu zawieszenia anten sektorowych (30 m n.p.t.).

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 56 u.p.z.p., stanowiącego, że nie jest możliwa odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ustawa dodatkowo stanowi, że przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej (samoistnej) podstawy odmowy ULI, co – w ocenie organu odwoławczego – de facto jest istotą zaskarżonej decyzji, ponieważ organ nie podał (poza art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) żadnej materialnoprawnej podstawy orzeczenia o odmowie ULI; uznał przy tym za uzasadnione obawy mieszkańców oparte na domniemaniu uciążliwości inwestycji i podejrzeniach o zatajenie przez inwestora faktycznego celu budowy wieży stacji wyższej o 12 m od poziomu zawieszenia anten sektorowych, np. poprzez "poszerzenie programu stacji", "zmianę kierunku i pochylenia anten"; wyraża też organ obawę, że może nastąpić "niekontrolowana zmiana położenia anten spowodowana warunkami atmosferycznymi". Pozostałą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji wypełnia mało istotny – zdaniem organu odwoławczego – opis prowadzonego postępowania z dodatkowym zastrzeżeniem do opinii Wydziału Ochrony Środowiska U. M., któremu organ zarzuca ograniczenie się do analizy parametrów pracy anten przedstawionych przez inwestora. Organ odwoławczy podkreślił, że "organem ochrony środowiska" i równocześnie organem właściwym w sprawie decyzji ULI jest Prezydent m. N. S.. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji uwłacza w sposób niezaprzeczalny zasadom wyrażonym m. in. w art. 107 § 3 k.p.a., a przede wszystkim zasadzie bezstronności. W toku postępowania przed organem I instancji, a także w toku postępowania odwoławczego zostały zgłoszone liczne wątpliwości i zastrzeżenia okolicznych mieszkańców, m. in. w kwestii wiarygodności informacji inwestora w odniesieniu do faktycznego zasięgu promieniowania elektromagnetycznego ponadnormatywnego i wpływu na zdrowie człowieka. Inwestor szczegółowo odniósł się do zgłoszonych zastrzeżeń, udzielając dokładnych wyjaśnień zainteresowanym, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r., do którego dołączone zostało opracowanie eksperckie pt. " Ocena poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku w 2015r. – w oparciu o wyniki pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska w Kraju". Opracowanie opatrzone jest akceptacją Zastępcy Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a jego wyniki oparte są na bezpośrednich pomiarach (monitoringu) pól elektromagnetycznych zarówno w pobliżu emitorów jak i w wolnej przestrzeni i dowodzą, że średnia wielkość promieniowania EM wynosi zaledwie 0,34 V/m, co stanowi 4,8% wartości dopuszczalnej (7 V/m). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało organ do sporządzenia pełnej analizy stanu faktycznego oraz stanu prawnego w zakresie przepisów prawa materialnego odnoszących się do przedmiotu sprawy. Kolegium zwróciło uwagę na niedopuszczalność stosowania do uzasadnienia decyzji przepisów blankietowych, w tym do formułowania samoistnych ograniczeń dla lokalizacji inwestycji, wyprowadzonych z norm ogólnych.

Pismem z dnia 4 października 2018 r. J. T. złożył sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuprawnionym zastosowaniu powyższego przepisu, a w konsekwencji błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji; 2) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes skarżącego; 3) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie nie jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków; wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z prawem; wyjaśnił treść zgłaszanych w toku postępowania uwag oraz powody sprzeciwu. W ocenie skarżącego, brak jest udokumentowania jednoznacznych badań dotyczących wpływu PEM na organizmy ludzkie i zwierzęce. Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący zaprezentował pogląd, że w niniejszym przypadku nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. skarżący przedstawił stanowisko, że do czasu rozpatrzenia sprzeciwu postępowanie administracyjne powinno być zawieszone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

4. Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej w pkt 3 wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest wtedy poprzedzona nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Jest rzeczą oczywistą, że chcąc dokonać pełnej kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba by ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie.

5. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

6. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przede wszystkim przepisy art. 50 – 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Organ pierwszej instancji uznał, że wskazane przezeń okoliczności (w szczególności sprzeczność inwestycji z zasadami kształtowania polityki przestrzennej samorządu terytorialnego, wysokość wnioskowanej do budowy wieży, protesty społeczne) stanowią przeszkody (negatywne przesłanki) do skonkretyzowania wynikającej z odnośnych przepisów normy (tj. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). Organ odwoławczy dokonał w tej mierze zupełnie odmiennej oceny – uznał, że hipoteza wspomnianej normy do takich okoliczności się w ogóle nie odwołuje i że nie mogą one być samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej. Chodzi tu zatem o ową fragmentaryczną subsumpcję już ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej i o jej wynik.

7. Zważywszy na materialnoprawny charakter oceny organu odwoławczego, o której mowa w pkt 6, Sąd nie jest władny jej obecnie weryfikować (niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu jest ona oczywista); implikują to omówione wyżej uwarunkowania postępowania wywołanego sprzeciwem (zob. wyżej pkt 5). Kluczowe staje się natomiast pytanie, czy w konsekwencji jej przyjęcia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – czy można skonstatować naruszenie prawa procesowego i czy pozostają jeszcze do wyjaśnienia inne okoliczności, które stanowią zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odpowiedź na to pytanie jest niewątpliwie pozytywna. Jeżeli bowiem założyć – jak uczynił to organ odwoławczy – że wskazywane przez organ pierwszej instancji okoliczności nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji odmownej, to do wyjaśnienia i rozważenia pozostaje w zasadzie cała sprawa administracyjna – ogół jej elementów faktycznych i prawnych; można też stwierdzić naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. To zaś stwarza konieczność oddalenia sprzeciwu.

W ocenie Sądu, art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, a w każdym razie nie został naruszony w sposób, który Sąd mógłby stwierdzić bez uwikłania się w niedopuszczalną – w warunkach postępowania wywołanego sprzeciwem – ocenę materialnoprawnych aspektów sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.