Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 89/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chełmży z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr XXVI/197/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu położonego przy ul. [...] (dalej powoływaną jako "uchwała").

Uchwała ta została zaskarżona przez W. K., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości zarzucając naruszenie w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 74, dalej powoływanej jako "upzp"):

1) art. 15 ust. 1 upzp i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; dalej powoływanego jako rozporządzenie MI) poprzez brak zachowania spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do uchwały (załącznika graficznego) w związku z brakiem wyznaczenia na załączniku graficznym (rysunku planu miejscowego) maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, która to została zdefiniowana w § 3 pkt 3 części tekstowej uchwały;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia MI poprzez brak określenia w § 6 uchwały maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 2MN, 3MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej);

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w związku z określeniem w § 5 pkt 7 lit. f tiret pierwsze i lit. g tiret pierwsze oraz § 6 pkt 7 lit. f tiret pierwsze i lit. g tiret pierwsze uchwały gabarytów budynków mieszkaniowych i garażowych dla terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) poprzez podanie wyłącznie liczby kondygnacji,

4) art. 19 ust. 1 upzp poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w związku z zmianą przez Radę Miasta z własnej inicjatywy treści § 6 pkt 7 lit. e projektu uchwały (likwidacja wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2MN i 3MN) po uprzednim wyłożeniu projektu planu miejscowego, w którym określony był ww. wskaźnik.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o umorzenie postępowania w sprawie w związku z bezprzedmiotowością postępowania. Wskazała, że choć strona skarżąca w zakresie podniesionych zarzutów do zaskarżonej uchwały ma rację, te jednak uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż w dniu [...] grudnia 2021 r. Rada Miasta podjęła na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że w sprawie dochowane zostały warunki określone w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) do skutecznego zaskarżenia przez organ nadzoru przedmiotowej uchwały. Przed wniesieniem niniejszej skargi przez organ nadzoru upłynął bowiem termin wskazany w art. 91 ust. 1 ww. ustawy tj. terminu 30 dni (liczony od dnia doręczania uchwały) na stwierdzenie we własnym zakresie przez organ nadzoru nieważności uchwały w kwestionowanej części.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 20229 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") sądy administracyjne działając w oparciu o kryterium zgodności z prawem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z treści art. 147 § 1 ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowane regulacje w tym zakresie odnośnie aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawiera art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenia prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zasady sporządzania planu miejscowego i jego wymagany zakres określa zarówno upzp, w tym w szczególności art.15 - art.16 tej ustawy, jak i wydane na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie rozporządzenie MI. Tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Decydujące w tym zakresie jest to czy naruszenie trybu ma wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź też na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości objętych planem) zagwarantowane im upzp.

W sprawie W. K. zarzucił organowi zarówno istotne naruszenie zasad jak i trybu sporządzania zaskarżonej do Sądu uchwały. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę podzieliła zasadność zarzutów organu nadzoru co do zaskarżonej uchwały. Wniosła jednak o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z podjęciem w dniu [...] grudnia 2021 r. uchwały nr [...], którą uchylono zaskarżoną uchwałę nr [...].

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do ww. wniosku skargi należy wskazać, że w sprawie nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat ugruntowany jest jednolity pogląd, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ppsa. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Miejska nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia przedmiotowej uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (patrz. Wyrok NSA z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok NSA z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 - wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie [...]).

Zaskarżona uchwała została zatem poddana kontroli sądowej w oparciu o kryterium legalności, z uwzględnieniem przesłanek stwierdzenia nieważności aktu planistycznego określonych w art. 28 § 1 upzp.

Jak zaakcentowano powyżej na tle unormowań upzp procedura sporządzania planu miejscowego ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności procedurach. W ramach tych sekwencyjnych czynności można wyróżnić m.in. następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu oraz zorganizowanie co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponownie uzgodnień (art. 17 pkt 13), następnie przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19), i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1).

Z powyższego wynika, że po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy, w sytuacji stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, ustawodawca wymaga ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Stanowi o tym art. 19 upzp. Dla oceny czy wprowadzenie przez radę gminy zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 upzp, może stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 upzp skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu, decydujące znaczenie ma interpretacja, w kontekście konkretnych okoliczności sprawy, zawartego w art. 19 ust. 1 upzp zwrotu normatywnego "w niezbędnym zakresie". Wymóg ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17, determinowany jest bowiem czynnikiem niezbędności, a nie istnieniem generalnego wymogu w tym zakresie dla sytuacji, w której doszło do zmiany w projekcie planu miejscowego. Przyjmuje się, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17. Natomiast zmiany o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. W ocenie Sądu, taką istotną zmianę o charakterze ogólnym, dotyczącą całych terenów oznaczonych symbolami 2MN i 3MN, dokonaną z przez Radę Miasta bez ponownego wyłażenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, stanowi tak ważna i mająca tak szeroki zakres zmiana jaką jest usunięcie z przedstawionego projektu planu (§ 6 pkt 7 lit. e) wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2MN i 3MN. Konsekwencją tej zmiany było pozbawienie społeczności lokalnej prawa wpływu na przyjęte przez Radę Miasta rozwiązanie planistyczne (w postaci braku zamieszczenia w planie miejscowym regulacji określającej wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów 2MN i 3MN), całkowicie odmienne od tego, które zawarte było w wyłożenym do wglądu projekcie planu miejscowego, w którym to określony był wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2MN i 3MN. Niewątpliwie zatem w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem, które ma istotny i bezpośredni wpływ na prawa uczestników procesu planistycznego, gdyż społeczność lokalna została pozbawiona zagwarantowanego jej przez upzp prawa do ochrony interesu prawnego poprzez możliwość odniesienia się i wpłynięcia na tak ważną i istotną zmianę jaką jest likwidacja wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2MN i 3MN. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że w sprawie doszło do istotnego naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 upzp skutkuje stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast do samej kwestii oceny legalności braku określania w zaskarżonym planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 2MN i 3MN oraz ustalenia gabarytów budynków mieszkaniowych i garażowych jedynie poprzez podanie wyłącznie liczby kondygnacji dla terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3MN i 4MN, wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do tego przepisu nawiązuje także § 4 pkt 6 rozporządzenia MI, zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Artykuł 15 ust. 2 pkt 6 upzp zawiera – w odróżnieniu od poprzedniego brzmienia przepisu – zamknięty katalog wskaźników związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 upzp skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności. Należy przy tym podkreślić, że określenie elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Jeżeli więc w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu). Wysokość zabudowy i gabaryty obiektu stanowią podstawowe elementy kształtujące zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyjaśnić należy, że gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić, jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie, a także że wielkość obiektu budowlanego określa m.in. taki wskaźnik jak wysokość, powierzchnia czy kubatura obiektu. Dopuszczoną w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy i tym samym gabaryty projektowanych obiektów budowlanych w zakresie wysokości winno się określać jednostkami miary. Ani przepisy upzp, ani przepisy rozporządzenia MI nie konkretyzują sposobu określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym, jednakże nie powinno ulegać wątpliwości, że organ ma obowiązek zastosowania takiego wskaźnika wysokości zabudowy, aby zapewniona została realizacja celów jakim służy regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, a więc celów związanych z kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy służy przede wszystkim postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp były wyznaczane w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę. Dla właściwego oznaczenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy (które to pojęcie obejmuje również inne obiekty budowlane niebędące budynkami) niezbędne jest więc metryczne określenie tego parametru, natomiast dla budynków może być podana również, a więc dodatkowo, ilość kondygnacji (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19). Natomiast określenie wysokości zabudowy, w tym budynków jedynie poprzez liczbę kondygnacji nie jest wystarczające dla spełnienia wymagań wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI. Wysokość obiektów budowalnych powinna być bowiem wyrażona w takich jednostkach, które pozwala na jej precyzyjne określenie, skoro zasadniczym celem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp jest – jak podkreślono - kształtowanie ładu przestrzennego na danym terenie, a ustalenia planu miejscowego wyznaczane tym przepisem determinują bezpośrednio treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie, w związku z czym koniecznym jest aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp były wyznaczane w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę. Plan miejscowy powinien więc precyzyjnie i jednoznacznie określać maksymalną wysokość zabudowy i nie zawierać w tym zakresie żadnych wątpliwości, aby nie pozostawiać w gestii inwestora ustalenia tego parametru. Wymóg ten zostanie spełniony tylko wówczas, gdy wysokość będzie ustalona w jednostkach metrycznych. Jedynie obok, ale nie zamiast jednostki metrycznej, dopuszczalnym jest wskazanie na liczbę kondygnacji jako dodatkowego kryterium warunkującego wysokość zabudowy. Liczba kondygnacji nie może zastąpić określenia wysokości zabudowy w jednostka metrycznych na danym terenie. Określenie maksymalnej wysokości zabudowy i tym samym gabarytu budynku w zakresie jego wysokości poprzez samo tylko ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje bowiem faktycznego pionowego wymiaru zabudowy, gdyż otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", które określa jedynie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków. Zauważyć należy, że w definicji kondygnacji (§ 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie podaje się wymiarów, zaś w § 72 (też w § 77 § 2 i 3) wskazanego rozporządzenia uregulowano wyłącznie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z kolei zawarty w § 8 ww. rozporządzenia podział budynków na grupy wysokości operuje liczbą kondygnacji wyłącznie co do budynków mieszkalnych, a w odniesieniu do pozostałych budynków zastosowano kryterium oparte na liczbie metrów. W sytuacji zatem gdy kondygnacje budynków mogą mieć różną wysokość, to wskazanie w planie miejscowym samej liczby kondygnacji nie pozwala na jednoznaczne wyznaczenie maksymalnej wysokości zabudowy. Dlatego też dla właściwego określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, w tym wysokości budynków, niezbędne jest metryczne określenie tego parametru, natomiast dla budynków może być podana również (a nie zamiast) ilość kondygnacji (por. wyroki NSA: z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19; z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt 2741/19; z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt 2640/18). Z powyższego wynika, że w sprawie istotnie naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI poprzez nieokreślenie maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów 2MN i 3MN oraz poprzez ustalenie dla tych terenów gabarytów budynków mieszkaniowych i garażowych - w zakresie dotyczącym wysokości wyłącznie poprzez podanie liczby kondygnacji. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że zarzut dotyczący określenia gabarytów budynków poprzez wskazanie wyłącznie liczby kondygnacji odnosi się także dla terenów oznaczonych symbolami: 1MN i 4MN, gdyż dla tych terenów prawodawca lokalny określił w § 5 pkt 7 lit. e maksymalną wysokość zabudowy (tj. 10,0 m), co jednocześnie oznacza, że gabaryty budynków na tych terenach mają wyznaczaną wysokość nie tylko poprzez określenie liczy kondygnacji, ale też poprzez określenie metrycznej wysokości tj. 10,0 m wyznaczonej w ramach wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy, jako że pojęcie zabudowy obejmuje też budynki.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku zachowania spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do uchwały, wyjaśnić należy, że plan miejscowy, jak wynika z art. 15 ust. 1 upzp, zawiera część tekstową i część graficzną, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna załącznik do uchwały. Również wymagane rozstrzygnięcia zawarte się w załączniku do uchwały. Z kolei § 8 ust. 2 rozporządzenia MI określa, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Nadto przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. linię zabudowy. Regulację zawartą w cytowanym przepisie doprecyzowano w § 4 pkt 6 rozporządzenia MI, wskazując że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. W § 7 pkt 8 rozporządzenia MI określono zaś, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Z treści ww. unormowań wynika, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, ale też z części graficznej, która stanowi integralną część planu. Część tekstowa winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Natomiast część graficzna stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej. Ustalenia planu muszą być zatem odczytywane łącznie, tj. z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Normy prawne zapisane w planie miejscowym wyprowadza się bowiem zarówno z części opisowej, jak i z części graficznej planu miejscowego. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a częścią graficzną (rysunkiem planu). Natomiast sprzeczność, brak korelacji i spójności między tymi częściami muszą być traktowane w kategorii istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, powinien więc zawierać regulacje czytelne, jasne, spójne, koherentne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. W sprawie z taką sytuacją nie mamy miejsca, gdyż nie zachowano spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do uchwały (rysunku planu), bowiem w § 3 pkt 3 części tekstowej uchwały zdefiniowano maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, natomiast linii tej nie wyznaczono na załączniku graficznym (rysunku planu miejscowego). W tej sytuacji należało podzielić zarzut Wojewody co do braku zachowania spójności części tekstowej uchwały i załącznika nr 1 do uchwały (rysunku planu), wbrew wymogom wynikającym z treści art. 15 ust. 1 upzp i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał wniesioną w sprawie skargę za zasadną, i na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

K. Korycka R. Owczarzak M. Pawełczak