Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1755/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak ( spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. 2017 poz. 2187 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, Spółka, inwestor, strona, wnioskodawca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ I instancji, [...]WKZ) z [...] lutego 2018 r. nr [...] niepozwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] (wskazano błędny numer działki, powinien być nr [...]) z obrębu [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, wykonanym w czerwcu 2015 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca w piśmie z 6 września 2017 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na działanie, polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działce nr [...] z obrębu [...], położonej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wnioskodawca oświadczył, że jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości oraz że na całości działki przeprowadzone zostały prace archeologiczne. Do wniosku dołączył również projekt budowlany, zgodnie z którym planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego na 21 mieszkań z częścią usługową w parterze. Budynek ma być 8-kondygnacyjny,

z dwupoziomowym garażem podziemnym. Maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu ma wynosić 25 m.

[...]WKZ decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...], nr [...], wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] miejsce walki stoczonej [...] września 1831 r. wraz z reliktami umocnienia obronnego – dzieła fortyfikacyjnego nr [...], obejmujące obszar działek o numerach ewidencyjnych: 5 (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) w rejonie Alei [...] – al. [...] – ul. [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołań skarżącej oraz innych właścicieli działek objętych wpisem, Minister decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Decyzja ta nie jest prawomocna, ponieważ nie zostały jeszcze rozpoznane skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z 26 września 2018 r., wydanego w sprawie VII SA/Wa 191/17, oddalającego skargi złożone na ww. decyzję Ministra.

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Działka nr [...] położona jest w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej w części oznaczonej na rysunku planu symbolami [...] – Tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na terenie działki inwestor wykonał badania archeologiczne, w wyniku których odnaleziono relikty tzw. wilczych dołów i zgodnie z zasadami badań archeologicznych wydobyto z nich i zabezpieczono wszystkie szczątki żołnierzy oraz przedmioty znalezione podczas wykopalisk.

[...]WKZ, po rozpoznaniu wniosku strony, decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, nie pozwolił inwestorowi na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...], zgodnie z projektem budowlanym wykonanym w czerwcu 2015 r. w jednostce projektowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze, gdzie [...] września 1831 r. w czasie powstania listopadowego stoczono walkę, w wyniku której zginęło kilkuset żołnierzy polskich

i rosyjskich. Miejsce to ma symboliczne znaczenie dla Narodu Polskiego, jako świadectwo wydarzenia historycznego, które współkonstytuuje jego tożsamość. [...], oprócz wartości materialnych – pozostałości po fortyfikacjach wraz

z reliktami w postaci metalowych elementów i fragmentów mundurów żołnierzy polskich i rosyjskich oraz broni, stanowi ogromną wartość niematerialnego dziedzictwa kulturowego. Jest bowiem świadectwem bohaterstwa Narodu Polskiego podczas walk powstańczych. Dlatego też, pomimo przeprowadzenia badań archeologicznych, podczas których wydobyto i zabezpieczono wszystkie szczątki żołnierzy oraz przedmioty znalezione podczas wykopalisk, to nadal położenie działki na obszarze historycznej [...] zobowiązuje do szczególnego poszanowania, jako miejsca będącego szczególnym świadectwem autentycznych wydarzeń z czasu powstania listopadowego, potwierdzonych zarówno źródłowo jak

i w toku współcześnie prowadzonych badań. Organ I Instancji podkreślił, że mające miejsce na tym terenie walki utrwalił w poemacie "[...]" A. M., a dzieło to, pomimo częściowo odmiennej prawdy historycznej, stało się elementem patriotycznej edukacji kolejnych pokoleń Polaków i natchnieniem dla patriotów walczących z zaborcami.

Z tych względów, w ocenie organu I instancji, przeznaczenie tego wyjątkowego historycznego miejsca, jako standardowej lokalizacji pod budownictwo usługowe czy mieszkaniowe, jest niedopuszczalne, zarówno ze względów konserwatorskich jak i społecznych. Zdaniem tego organu, w tym przypadku aspekt społeczny, a przede wszystkim znaczenie dla kształtowania nastrojów patriotycznych społeczeństwa, ma priorytet przed doraźnym zyskiem inwestora. Budynek mieszkalny o planowanej wielkości (26 m długości i 25 m wysokości) przesłoni widok na zabytek, a tym samym zakłóci właściwe relacje przestrzenne terenu.

Wszelkie działania inwestycyjne na tym terenie powinny zostać poprzedzone wykonaniem kompleksowej koncepcji ideowo-przestrzennej, w której wskazany zostałby program, zakres oraz forma uhonorowania [...] jako miejsca pamięci narodowej, niezwykle ważnego dla tożsamości narodowej wszystkich Polaków.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, zarzucając:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:

- nierozpatrzeniu przez organ I instancji całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym opinii biegłych: L. N., W. B. oraz G. P., co skutkowało ustaleniem, iż działka nr [...] leży w obszarze [...], podczas gdy z opinii tych wynika, że znajduje się ona poza hipotetycznym miejscem usytuowania [...], a ponadto z uwagi na wyeksplorowanie działki zachodziła możliwość wydania wnioskowanego pozwolenia;

- niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ww. opiniom biegłych;

2) naruszenie art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:

- niewyjaśnieniu w sposób precyzyjny i wyczerpujący motywów zaskarżonej decyzji, zwłaszcza niewskazaniu przez organ I instancji przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia, podczas gdy organy administracji publicznej na podstawie tych przepisów są zobowiązane w decyzji, zwłaszcza decyzji uznaniowej, wskazać przesłanki i motywy, którymi się kierowały przy orzekaniu;

3) naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącej, bez wnikliwej analizy i uzasadnienia, że budowa budynku mieszkalnego jest wykluczona, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła w szczególności, że

z materiału dowodowego zebranego już w toku postępowania o wpis obszaru do rejestru zabytków, a dostępnego organowi procedującemu w tej sprawie, wynika jednoznacznie, że historyczna [...] nie była usytuowana na działce nr [...], która została przebadana archeologicznie, a w toku badań zniszczono ślady tzw. wilczych dołów. Jednocześnie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego okolice tego miejsca muszą obecnie pozostać niezabudowane dla celów mieszkaniowych czy też użytkowych, skoro jeszcze w XX wieku nieruchomość była zabudowana. W ocenie skarżącej, przyjęcie argumentu uzasadniającego wydanie decyzji odmownej, że realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi "kształtowanie nastrojów patriotycznych społeczeństwa", przez analogię mogłoby doprowadzić do wyłączenia z możliwości zabudowy szeregu innych miejsc, które co najmniej równie mocno współtworzą tożsamość narodową Polaków. Skarżąca wskazała, że rozumie potrzebę ochrony wartości narodowych i miejsc stoczonych walk, ale widzi również realne możliwości trwałego upamiętnienia walk z [...] września 1831 roku, bez koniecznego całkowitego wyłączenia nieruchomości z możliwości zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzenie badań archeologicznych działki

nr [...], w tym miejsc pochówków polowych poległych w walkach żołnierzy polskich i rosyjskich, nie pozbawia jej wartości historycznej jako miejsca wydarzenia historycznego na trwałe wpisanego w tożsamość dziejową i kulturową oraz wartości niematerialnych związanych z łączeniem mitu powstańczego i mitu literackiego, kształtującego postawy społeczne. Jako zabytek archeologiczny [...] nr [...] została ujęta w gminnej ewidencji zabytków [...], na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z [...] stycznia 2013 r., niemniej ponowne rozpoznanie zabytku przez organy konserwatorskie, na podstawie bogatszego materiału niż dostępny w 2013 r., wpłynęło na zmianę oceny wartości i klasyfikacji tego zabytku.

Minister wskazał, że wydarzenia historyczne z [...] września 1831 r. oraz ich literacki przekaz w wierszu "[...]" kształtują narodową tożsamość historyczną i kulturową kolejnych pokoleń Polaków. W obrębie wyznaczonym zaskarżoną decyzją dotychczas nie wprowadzono nowych inwestycji. Tym samym jest to jedyny, niezagospodarowany obszar, który dokumentuje miejsce walk.

W przedmiotowej sprawie zachodzi kolizja realizacji zamierzonej inwestycji

z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Oceniając, czy dana inwestycja jest dopuszczalna ze względów konserwatorskich, organ odwoławczy kierował się art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, tj. zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Zdaniem organu odwoławczego, realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do utraty integralności i tożsamości ostatniego już fragmentu terenu o najmniejszym stopniu zagospodarowania w stosunku do całości historycznego obszaru walk z [...] września 1831 r. i jest sprzeczna z zasadami ochrony zabytków.

Odnośnie do zarzutów odwołania związanych z treścią opinii biegłych, organ odwoławczy wskazał, że zostały one sporządzone w toku postępowania dotyczącego wpisania obszaru do rejestru zabytków i zawarte w nich wnioski nie dotyczą przedmiotu rozpatrywanej sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniosła Spółka, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, bez wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy i wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów, nakazującej uwzględnienie zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania poprzez:

- nieustalenie stanu faktycznego działki nr [...] będącej

w użytkowaniu wieczystym skarżącej oraz działki nr [...] i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę na tych działkach, podczas gdy położenie tych działek oraz przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, fakt całkowitego wyeksplorowania oraz brak jakichkolwiek pozostałości archeologicznych powodują, że zasadnym było udzielenie pozwolenia na budowę;

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

w tym nieuwzględnienie opinii biegłych powołanych przez Ministra (L. N. i W. B.) oraz opinii G. P., co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia w konsekwencji uznania, że zamierzenie budowlane narusza zachowanie wartości zabytkowych obszaru, podczas gdy z opinii tych wynika, że działka jest wyeksplorowana, tj. brak jest na tym obszarze materialnych pozostałości zdarzeń historycznych, opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś z opinii L. N. wynika wprost postulat wyłączenia działki ewidencyjnej nr [...] z obszaru chronionego, co w konsekwencji oznacza, że zamierzenie budowlane w żaden sposób nie narusza zachowania wartości zabytkowych obszaru;

- niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów i przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie

w odniesieniu do działek o numerach: [...] oraz [...] i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłącznie na ogólnych sformułowaniach, nieznajdujących przełożenia dla wyjaśnienia motywów zaskarżonej decyzji;

2) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 64 ust. 3

i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na:

- nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu skarżącej, wyrażającą się

w konstytucyjnym zakazie naruszania przez organy administracyjne prawa własności oraz zakazie wywłaszczania bez słusznego odszkodowania, poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który to środek prowadzi do faktycznego wywłaszczenia nieruchomości działki nr [...], która została przebadana archeologicznie i całkowicie wyeksplorowana z substancji zabytkowej;

- ograniczeniu prawa własności skarżącej bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż zamierzenie budowlane będzie prowadzić do naruszenia zachowania wartości zabytkowego obszaru, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności, a tym samym ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie na podstawie decyzji zgodnej z prawem, wydanej na mocy obowiązujących przepisów interpretowanych

w sposób ścisły oraz uzasadnionej w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości;

3) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

- niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy

i wyczerpujący motywów zaskarżonej decyzji, zwłaszcza niewskazanie dowodów potwierdzających zasadność ustalenia, że zamierzenie budowlane będzie prowadziło do naruszenia zachowania wartości zabytkowego obszaru oraz niewskazanie jakichkolwiek przesłanek potwierdzających rozważenie przez organ odwoławczy interesu skarżącej czy innych stron postępowania, zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są na podstawie ww. przepisów wskazać i szczegółowo wyjaśnić w treści decyzji, zwłaszcza decyzji uznaniowej, przesłanki i motywy, którymi się kierowały przy orzekaniu;

- uwzględnieniu w niniejszej sprawie tylko interesu społecznego, bez ustosunkowania się oraz rozważenia twierdzeń i wniosków skarżącej, co w sposób istotny narusza jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego, tj. zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej jej decyzji [...]WKZ w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowy zabytek został wpisany do rejestru zabytków decyzją ostateczną Ministra z [...] grudnia 2016 r. jako miejsce upamiętniające wydarzenie historyczne (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy o ochronie zabytków). Wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa

o ochronie zabytków (wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 629/13, publ. cbosa). Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3/15, publ. Lex nr 2169182).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Takie pozwolenie konserwatorskie wymagane jest w procesie budowlanym dotyczącym zabytku niezależnie od pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 23 października 2017 r., sygn. akt II OSK 225/16, publ. Lex nr 2432933).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/16, publ. Lex nr 2523698). Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok NSA w Warszawie

z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11, publ. Lex nr 1232718).

Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana

z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej

w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14, publ. Lex nr 1476879, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11, publ. Lex nr 1232718; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/14, publ. Lex nr 1468410; wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2606/13, publ. Lex nr 1472100; wyrok WSA w Krakowie z 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 617/12, publ. Lex nr 1228980).

Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji wybór jest słuszny, nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Taka decyzja podlega badaniu co do jej zgodności

z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ administracji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne, czy dokonana ocena dowodów mieści się w ustawowych granicach. W szczególności uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym

i faktycznym.

Właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych. Ocena ta pozostaje jednak pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)

O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić również wtedy, gdy organ administracji pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 942/17, publ. Lex nr 2452734).

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie sprostał tym wymaganiom, a przeprowadzona przez niego ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest niepełna, w szczególności z uwagi na niewystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania oraz zestawienia interesu indywidualnego strony z interesem społecznym.

W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. W każdym przypadku działający organ ma obowiązek wykazać, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd w pełni podziela argumentację organów konserwatorskich dotyczącą wyjątkowej wartości historycznej i kulturowej [...] oraz miejsca walki stoczonej [...] września 1831 r. dla Polaków. Jednak zarówno organ I instancji jak i Minister, przedstawiając historycznie i artystycznie słuszne, obszerne wywody, w znacznej części pomija stanowisko prezentowane przez stronę w toku postępowania w obu instancjach.

Strona w odwołaniu zasadnie zarzuciła, że organ I instancji w sposób lakoniczny odniósł się do wniosku, nie wskazał racjonalnych, spójnych

i wyczerpujących przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.

W szczególności nie wyjaśnił, dlaczego faktyczne otoczenie dawnej [...] ma obecnie pozostać niezabudowane, mimo że taka zabudowa w poprzednim stuleciu występowała na tej nieruchomości, a władze państwowe i samorządowe nie wykazały do tej pory jakiejkolwiek inicjatywy w upamiętnieniu miejsca bitwy z 1831 r. Skarżąca zarzuciła również brak wyważenia – zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności – dwóch interesów: społecznego i indywidualnego, a tym samym przekonującego uzasadnienia, czy odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego nie jest nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności (użytkowania wieczystego) inwestora.

Organ odwoławczy z kolei nie rozważył i pominął ustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, nie wypowiedział się, czy ingerując w prawo własności właściwie zbalansowano z jednej strony potrzeby ogółu związane z ochroną dziedzictwa kulturowego, a z drugiej prawo inwestora do korzystania z własności. Stąd wyciągnięte przez ten organ wnioski merytoryczne w ramach swoich kompetencji uznać należy za przedwczesne. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania powoduje naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 942/17, publ. Lex nr 2452734). W ocenie Sądu, zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie organu administracji winno być przekonująco i jasno uzasadnione, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć procesowych bez udowodnienia

i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy proceduralnej zgodnie

z wnioskiem strony.

Tymczasem, w ocenie Sądu, organy nie zbadały wystarczająco, czy ingerencja w prawo użytkowania wieczystego skarżącej jest uzasadniona interesem społecznym. W tym zakresie organy dostatecznie nie rozważyły wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę, uzasadniających jej słuszny interes

w uwzględnieniu przedmiotowego wniosku. Skarżąca podnosiła zgodność swojego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w 2008 r., a więc przed wpisaniem przedmiotowego zabytku do rejestru zabytków. Ta okoliczność nie pozbawia wprawdzie organu ochrony konserwatorskiej możliwości odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, ale odmowa ta musi wynikać

z okoliczności konkretnej sprawy, a organ swoje stanowisko musi należycie uzasadnić. Nie można przy tym pomijać interesu inwestora, który przeznaczając nieraz znaczne środki w celu realizacji danego przedsięwzięcia, ma prawo je zrealizować w stanie zgodnym z jego oczekiwaniami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., sygn akt II OSK 978/15, publ. Lex nr 2294998).

Jak wynika z akt sprawy, inwestor nabył prawo do działki inwestycyjnej przed jej wpisaniem do rejestru zabytków, nie przypuszczając, że może ona zostać objęta tego rodzaju ochroną konserwatorską. Przeprowadził badania archeologiczne na działce nr [...], zgodnie z decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r., wydaną na wniosek inwestora, który zastosował się do treści

§ 9 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dla działek znajdujących się w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej obowiązuje wymóg prowadzenia ratowniczych badań archeologicznych przy inwestycjach budowlanych). Badania archeologiczne przeprowadzono w maju 2015 r., w wyniku których działka nr [...] została w całości wyeksplorowana z pozostałości archeologicznych, wydobyto i zabezpieczono z odnalezionych reliktów tzw. wilczych dołów wszystkie szczątki żołnierzy oraz przedmioty znalezione podczas wykopalisk, czego Minister nie kwestionuje (strona 3 zaskarżonej decyzji). Następnie inwestor zlecił sporządzenie projektu budowlanego (czerwiec 2015 r.), a więc poniósł znaczne koszty na realizację swojego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnego z przedmiotem jego działalności gospodarczej, nie przypuszczając, że 1 września 2016 r. nastąpi wpisanie do rejestru zabytków miejsca upamiętniającego wydarzenie historyczne, obejmującego m.in. przedmiotową działkę nr [...].

Poza tym obszar dzieła fortyfikacyjnego nr [...] leży poza terenem inwestycji,

a w żadnym miejscu organy konserwatorskie nie wyjaśniają, z jakich powodów nie jest możliwe różnicowanie obszaru wpisanego do rejestru zabytków ze względu na rzeczywiste usytuowanie zespołu fortyfikacji. Organ odwoławczy co prawda zasadnie podnosi, że wskazywane przez skarżącą opinie biegłych zostały sporządzone

w toku postępowania o wpis do rejestru zabytków i nie stanowią dowodu

w przedmiotowej sprawie. Jednak okoliczność usytuowania dzieła fortyfikacyjnego nr [...] poza terenem przedmiotowej inwestycji powinna być przedmiotem analizy organów w ramach wyważenia proporcjonalnej ingerencji organów Państwa w prawo użytkowania wieczystego inwestora.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa udzielenia pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego jest podyktowana okolicznością wpisania do rejestru zabytków miejsca walk z [...] września 1831 r., jako jedynego obecnie niezagospodarowanego obszaru, dokumentującego te wydarzenia historyczne. Organy konserwatorskie w swoich decyzjach z jednej strony akcentują swoje zadania wynikające z ustawy o ochronie zabytków, zmierzające do powstrzymania działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych przedmiotowego miejsca walki historycznej, a z drugiej przyznają, że dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostatecznie rozpoznały przedmiotowy zabytek. Tym samym nasuwa się wniosek, że obecnie skarżąca ponosi ujemne skutki (prawne, ekonomiczne) braku wcześniejszego dostatecznego rozpoznania zabytku.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy konserwatorskie nie uzasadniły więc w przekonujący sposób przyjętego priorytetu interesu społecznego nad interesem strony, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przekraczając granice swobodnej oceny dowodów. Jednocześnie organy naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), nie rozważając zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu strony. Tym samym naruszona została również zasada przekonywania z art. 11 k.p.a. Brak ustosunkowania się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, może spowodować u niej przeświadczenie, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu jej okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (por. wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, publ. ONSA 1984/2, poz. 67).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego w kwocie 697 zł (200 zł wpis oraz 480 zł koszty zastępstwa procesowego i 17 zł opłata od pełnomocnictwa) orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wskazania Sądu

i po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.