Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 101/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 2a, art. 5, art. 23a, art. 23b, art. 23c, art. 23g, art. 23i
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 64 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 pkt 6, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 20, art. 24, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1999 nr 49 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących  państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu.
article: art. 149 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Gdańsku sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenie Mieszkańców Gminy z dnia 28 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz Stowarzyszenie Mieszkańców Gminy 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Stowarzyszenie A w G. wniosło o udzielenie przez Starostę informacji zawartych w serwisie WebEWID w formie dostępu do map z uwidocznionym podziałem na działki, numerów działek i numerów ksiąg wieczystych wskazując, że dane te są niezbędne do realizacji zadań statutowych stowarzyszenia.

Po uzyskaniu dostępu do mapy geodezyjnej, pismem

z dnia 3 września 2012 r. Stowarzyszenie zwróciło się o zrealizowanie wniosku w zakresie dostępu do numerów ksiąg wieczystych lub wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej w skrócie jako "ustawa").

Następnie pismem z dnia 12 września 2012 r., Stowarzyszenie działając w oparciu o przepisy ww. ustawy, wniosło o dostęp do danych zawartych w serwisie WebEWID prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w zakresie określonym we wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. Starosta, odpowiadając

na ww. wniosek, wyjaśnił, że realizując przepisy art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej

(Dz.U. Nr 76, poz. 489 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) udostępnia mapę ewidencyjną powiatu p. za pomocą serwisu internetowego WebEWID. Wnioskodawcy przekazano dane dostępowe do serwisu, w związku z czym ma on dostęp do mapy ewidencyjnej powiatu, zawierającej aktualne podziały działek i ich numery. Z kolei numery ksiąg wieczystych dla danych nieruchomości nie stanowią treści mapy ewidencyjnej, czyli części graficznej operatu ewidencyjnego. Są częścią danych opisowych rejestru gruntów i budynków i w związku z tym nie podlegają przepisom ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Numer księgi wieczystej dla danej działki jest informacją jawną, udostępnianą na podstawie przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w formie skróconego wypisu z rejestru gruntów i budynków, nie zawierającego danych osobowych. Na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Opłata za sporządzenie jednego wypisu skróconego, zawierającego informację o numerze księgi wieczystej, dla każdej działki lub lokalu wynosi 3,60 zł. Udostępnienie informacji o numerze księgi wieczystej w formie wypisu skróconego jest możliwe po złożeniu wniosku pisemnego z podaniem numeru działki (działek), nazwy obrębu i gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie wniosło o dostęp do żądanych we wniosku informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie lub o umorzenie postępowania. Wskazał, że udostępnianie informacji, będących informacjami publicznymi, zawartych w operacie ewidencyjnym, regulują przepisy szczegółowe określone w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie mają tu zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze częściową realizację wniosku oraz udzielenie odpowiedzi Starosta wniósł jak na wstępie odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 roku skarżące Stowarzyszenie wskazało, że na podstawie art. 23b ustawy o dostępie do informacji publicznej powinno otrzymać żądaną informację bezpłatnie. Pełnomocnik Starosty wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem skargi jest zarzucana Staroście bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej w skrócie jako "ustawa").

Art. 21 ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 23i ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej również stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na wstępie wyjaśnić należało organowi, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślić bowiem należy,

że z analizy treści wniosku oraz akt sprawy wynikało, iż żądana informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz że nie została ona udostępniona skarżącemu Stowarzyszeniu. Jedynie zaś wówczas, gdyby organ, po wniesieniu skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a przed wydaniem wyroku przez sąd, dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony skarżącej, zachodziłaby podstawa umorzenia postępowania. Brak byłoby w takiej sytuacji przedmiotu postępowania, to jest prawnej bezczynności organu. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie, albowiem Starosta pismem poinformował wnioskodawcę, że informacja dotycząca numerów ksiąg wieczystych działek nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował przy tym, że informacja ta stanowi informację publiczną. Pismo to nie stanowiło zatem żadnego z dopuszczalnych na podstawie ustawy rozstrzygnięć w sprawie żądania udostępnienia informacji publicznej. Rozpoznawanej sprawy nie można zatem było uznać za bezprzedmiotową.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w, określonym w prawie, terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Reguluje zarówno kwestie dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowę udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas podmiot ten powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059/02, Baza Orzeczeń Lex nr 77178; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 162/07, Baza Orzeczeń Lex nr 322803).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością zobowiązanego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej.

W orzecznictwie oraz w doktrynie utrwalony jest przy tym słuszny pogląd, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przezeń stosownych czynności

w terminie 14 dni od złożenia wniosku, wynikającym z art. 13 ustawy, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty albo czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545 oraz T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109-110). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, gdyż skarga na bezczynność

ma na celu przede wszystkim wymuszenie załatwienia sprawy. Reasumując, dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa istniał obowiązek do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to działania mające na celu realizacje tego obowiązku nie zostały podjęte. Ponadto niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne twierdzenie, że ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało zatem ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną. Rozważenia przy tym wymagała kwestia, czy zasadne było stanowisko organu, który co do zasady uznając żądaną informację w zakresie numerów ksiąg wieczystych dla poszczególnych działek, za informację publiczną, twierdził że do tego rodzaju informacji nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowane stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że z twierdzeń organu wynikało, że nie kwestionuje on charakteru żądanej informacji. Bezsporną jest zatem okoliczność, że całość żądanych przez skarżącego danych, stanowi informację publiczną. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu rozpatrzenia wniosku w trybie określonym w ustawie. Poinformowanie wnioskodawcy o niemożności udostępnienia żądanej informacji jest dopuszczalne włącznie w sytuacji, gdy informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Po 652/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić również trzeba, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Konstytucyjnie gwarantowane prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej doznaje pewnych ograniczeń. Po myśli art. 64 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania tych informacji określają ustawy. I tak, podstawowym aktem w tym zakresie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednak zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Powyższe oznacza, że niektóre z informacji publicznych mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie lub na odmiennych zasadach.

Odnosząc te regulacje do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że zarzucana w skardze bezczynność dotyczyła nieudostępnienia informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym, przy czym strona skarżąca uzyskała dostęp do mapy ewidencyjnej poprzez uzyskanie danych dostępowych do serwisu internetowego, w którym mapa jest zamieszczona. Dane dotyczące numerów działek oraz odpowiadających im numerów ksiąg wieczystych zawarte są w ewidencji gruntów.

Udostępnienie danych z tego zasobu, obejmującego informacje ujęte w operatach ewidencyjnych, uregulowane zostało w przepisach ustawy

|z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączenia z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493).

W myśl art. 20 ust. 1 ww. ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (pkt 1); budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (pkt 2); lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (pkt 3). Zgodnie natomiast z ust. 2 tej regulacji, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (pkt 1); miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1 (pkt 2); informacje o wpisaniu do rejestru zabytków (pkt 3); wartość nieruchomości (pkt 4). Po myśli art. 24 omawianej ustawy, informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (ust. 1). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Zgodnie

z art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: pkt 1 - właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; pkt 2 - organów administracji publicznej lub podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

pkt 3 - innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Jedynie uzyskanie z ewidencji gruntów informacji o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) nie wymaga legitymowania się interesem prawnym (art. 24 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, powinno być poparte wykazaniem interesu prawnego wnioskodawcy (art. 24 ust. 5 pkt 3 w/w ustawy), o ile nawet nie dotyczy wypisu z operatu ewidencyjnego.

W świetle art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i - co wymaga podkreślenia - potrzebom obywateli. Zawierające się w tym zasobie mapy topograficzne, bez względu na formę ich utrwalania (tradycyjna, czy elektroniczną), stanowią opracowania kartograficzne (art. 5 pkt 6 ww. ustawy). Opracowanie kartograficzne, jako treść wiedzy utrwalona i podpisana przez pracownika posiadającego kompetencje do takiego działania i złożona do zbioru geodezyjnego i kartograficznego, wykazuje cechy dokumentu urzędowego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentu urzędowego. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11 stwierdził, że mapy wchodzące w skład studium rozwoju przestrzennego są informacja publiczną, bowiem wykonane zostały na potrzeby realizacji zadania publicznego. Także informacje o gruntach, budynkach i lokalach, zawarte w operacie ewidencyjnym, stanowią informację publiczną – tak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11 (wyroki publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, jako wytworzone przez organ administracji publicznej, mają zatem charakter informacji publicznych, jednak analiza cyt. wyżej przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi do wniosku, że zagadnienia dotyczące udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym zostały w sposób kompleksowy unormowane w tejże ustawie. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej, jeżeli nic innego nie wynika z okoliczności sprawy, winien być rozpatrzony w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W przedmiotowej sprawie istotną okolicznością było jednak, że z treści żądania, a ponadto z treści oświadczenia złożonego przez stronę skarżącą na rozprawie, wynikało że wniosek strony skarżącej mógł być potraktowany również jako żądanie udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Kwestii tej organ w żaden sposób nie rozpatrzył, podczas gdy jego obowiązkiem było dokonanie analizy treści żądania strony pod kątem zakwalifikowania objętej wnioskiem informacji publicznej do właściwej kategorii.

Podkreślić bowiem należy, że odmiennie uregulowany został w ustawie tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych, a inaczej tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania. Ustawa stanowi

w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca rozróżnia udostępnienia informacji publicznej i ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Takie jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. I tak , w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie zaś z treścią art. 2a ust. 1- 2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). W ślad za tym, jako odrębne instytucje zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane

w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej w Rozdziale 2a (art. 23a – art. 23i). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zupełnie różne określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, wymogi wniosku, a także obowiązki wnioskodawcy oraz dysponenta informacji publicznej.

Żądanie udostępnienia numerów działek wraz z odpowiadającymi im numerami ksiąg wieczystych można rozpatrywać w kategorii żądania udostępnienia informacji publicznej do ponownego wykorzystania. W odniesieniu do ponownego wykorzystania informacji publicznej ustawodawca celowo wprowadził odmienne zasady udostępniania tej informacji. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP VI kadencji, nr druku 4434, publik. http://www.sejm.gov.pl) podano,

że cyt.: "Podstawowym celem projektowanych zmian jest wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. (...) rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy o "ponowne wykorzystanie informacji publicznej" rodzi konieczność sformułowania prawa, iż każdemu przysługuje prawo do jej ponownego wykorzystania".

Ustawodawca w art. 23a ust. 3 pkt 1-5 ustawy przewidział wyłączenia stosowania przedmiotowego trybu dostępu w stosunku do określonej kategorii podmiotów, w której nie wymienia Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Natomiast w art. 23a ust. 5 ustawy prawodawca przewidział ograniczenia stosowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, iż przepisy niniejszego rozdziału nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady wykorzystywania informacji publicznej, pod warunkiem, że stwarzają gwarancje zachowania zasad wynikających z niniejszej ustawy. Wprowadzenie przedmiotowej normy kolizyjnej miało na celu określenie wzajemnego stosunku znowelizowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz innych ustaw regulujących wykorzystywanie informacji publicznej. Wobec tego kluczowe znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, którą ustawę należy stosować, ma zbadanie, czy odrębna ustawa gwarantuje zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej,

w tym zasady przejrzystości (art. 23h), niedyskryminacji (art. 23d) i niewyłączności (23e).

W powołanym powyżej uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż na etapie uzgodnień organizacje społeczne złożyły wniosek mający na celu wprowadzenie zasady bezwarunkowego wykorzystania informacji publicznej, przy jednoczesnym sprecyzowaniu w drodze ustawy katalogu sytuacji, w których określone warunki mogłyby być wprowadzane. W związku z powyższym art. 23b ustawy stanowi, iż podstawową zasadą udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania jest udostępnianie bez ograniczeń warunkami i bezpłatnie. W ustawie stwierdzono, że podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, udostępnianej na wniosek o ponowne wykorzystywanie tej informacji, jeżeli przygotowanie informacji w sposób wskazany we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów. W opisanym przypadku, nakładając opłatę, uwzględnia się koszty przygotowania i przekazania informacji publicznej w określony sposób i w określonej formie oraz inne czynniki, jakie będą brane pod uwagę przy nietypowych wnioskach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Chodzi o takie nietypowe zlecenia, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania i przekazania informacji w danym podmiocie zobowiązanym. Przepis ten odpowiada dyrektywie 2003/98/WE. Łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania i przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie.

Tym samym, jeżeli inne regulacje ustawowe stosują rozwiązania mniej korzystne niż określają to standardy (podstawowe zasady), zawarte w rozdziale 2a ustawy, dostęp do informacji w celu jej ponownego wykorzystania powinien się odbywać na zasadach tej ustawy. Skoro zatem jedną z fundamentalnych zasad dostępu do informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania jest bezpłatność (odpłatność to odstępstwo od zasady, które należy stosować tylko w uzasadnionych i ściśle określonych przypadkach), a tryb dostępu wskazany przez organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej przewiduje odpłatność za uzyskanie wnioskowanej informacji, to prymat należy przyznać ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za przyjęciem powyższego rozwiązania, jest stosowanie reguły kolizyjnej lex posterior derogat legi priori. Rozwiązania w zakresie odpłatności, przewidziane w powołanym przez organ art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako przyjęte wcześniej, nie przewidywały udostępniania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu ich ponownego wykorzystania w celach komercyjnych lub niekomercyjnych. Zatem organ może uwolnić się od zarzutu stosowania niewłaściwego trybu dostępu do informacji publicznej tylko wówczas, gdy wykaże, iż odpłatność związana z realizacją wniosku strony, ustalana na podstawie ww. art. 40 ust. 3c, jest niezbędna z uwagi na koszty przygotowania i przekazania informacji i nie przekracza kosztów ustalonych na zasadzie art. 23c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiej analizy organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził, lecz arbitralnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej tylko z tego względu, że tryb uzyskania informacji o numerach ksiąg wieczystych jest uregulowane w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to tryb przewiduje odpłatne udzielanie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów.

Analiza treści art. 23g ustawy prowadzi do wniosku, że niezależnie od charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jak i przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym trybie, odmowa powinna mieć formę decyzji. Wśród rozstrzygnięć negatywnych w stosunku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej do ponownego wykorzystania ustawa wyróżnia decyzje o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej (art. 23g ust. 7 pkt 3, ust. 8-9) oraz decyzje o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania (art. 23g ust. 11), z tym że do decyzji o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podejmowanych przez podmiot zobowiązany niebędący organem władzy publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 23g ust. 12), a do decyzji o odmowie przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost, przy czym ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia w tym zakresie pomiędzy podmiotami będącymi i niebędącymi organami władzy publicznej.

Starosta nie uwzględnił wniosku skarżącego Stowarzyszenia, jak też nie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej zarówno na zasadach ogólnych, jak i na zasadach dotyczących ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W tej sytuacji Starosta pozostaje w bezczynności. Podkreślić należy, że przekazanie stronie skarżącej danych dostępowych do serwisu WebEWID nie oznacza częściowego uwzględnienia żądania. Z treści wniosku wynikało, że intencją wnioskodawcy było uzyskanie wglądu w mapę ewidencyjną Powiatu z uwidocznionym podziałem na działki oraz numerów wszystkich działek z przyporządkowanymi im numerami ksiąg wieczystych dla tych działek urządzonych. Z tych względów uznać należało, że organ pozostaje w prawnej bezczynności w pełnym zakresie złożonego wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz następuje w sposób

i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W myśl zaś

art. 23g ust. 5 ustawy wniosek złożony w trybie ponownego wykorzystania informacji publicznej rozpatruje się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 20 dni od dnia otrzymania wniosku. W sprawach szczególnie skomplikowanych podmiot zobowiązany może przedłużyć załatwienie sprawy o kolejne 20 dni, po zawiadomieniu wnioskodawcy w terminie 20 dni od dnia otrzymania wniosku.

Organ będzie zatem obowiązany rozpatrzyć wniosek strony skarżącej, mając na względzie, że żądanie Stowarzyszenia może mieścić się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym zarówno rozdziału 2 jak i rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ weźmie również pod uwagę, że zgodnie z art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, w przypadkach, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, chyba że została udostępniona w inny sposób i zostały określone warunki jej ponownego wykorzystywania. Organ będzie zatem obowiązany zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy domaga się udostępnienia informacji publicznej za zwykłych zasadach, czy też w celu ich ponownego wykorzystywania. Jeżeli wnioskodawca wyjaśni, że domaga się udostępnienia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, obowiązkiem wnioskodawcy będzie złożenie wniosku według właściwego wzoru. Mieć bowiem należy na uwadze, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania - odmiennie niż w przypadku udostępniania informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy)

– od początku ma sformalizowany charakter. Wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym do omawianej ustawy, wydanym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 94). A zatem wniosek ten powinien posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje dotyczące m.in. oznaczania wnioskodawcy

(imię, nazwisko, nazwa, adres zamieszkania lub siedziby), formy przekazania informacji, a treść wniosku determinuje jego kwalifikację. Nie zawsze zatem złożenie wniosku na urzędowym formularzu przesądza o tym, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej celem jej ponownego wykorzystywania. Umieszczenie we wniosku wzmianki, w jaki sposób informacja będzie wykorzystana, w zasadzie pozwala na jego kwalifikację jako wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Brak uzasadnienia wniosku w tym zakresie pozwala na zakwalifikowanie go jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej na zasadach ogólnych. Wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej można złożyć również w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne

(Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) – por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, wyd. 2, str. 250-251.

Dopiero zatem złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku pozwoli organowi na ostateczną kwalifikację żądania do jednego z określonych w ustawie trybów. W razie zaś zaistnienia przesłanek do zastosowania trybu udostępnienia informacji publicznej do ponownego wykorzystywania organ będzie obowiązany zastosować przepisy Rozdziału 2a ustawy, w szczególności będzie miał na względzie przepis

art. 23c ustawy, zgodnie z którym podmiot zobowiązany może nałożyć opłatę za udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na wniosek, o którym mowa w art. 23g ust. 2, jeżeli przygotowanie informacji w sposób wskazany we wniosku wymaga poniesienia dodatkowych kosztów (ust. 1); nakładając opłatę, o której mowa w ust. 1, uwzględnia się koszty przygotowania i przekazania informacji publicznej w określony sposób i w określonej formie oraz inne czynniki, jakie będą brane pod uwagę przy nietypowych wnioskach o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, które mogą mieć wpływ w szczególności na koszt lub czas przygotowania i przekazania informacji; łączna wysokość opłaty nie może przekroczyć sumy kosztów poniesionych bezpośrednio w celu przygotowania i przekazania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania w określony sposób i w określonej formie (ust. 2).

Mając powyższe na uwadze, skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że odpowiedź organu na wniosek strony skarżącej nie została udzielona z rażącą zwłoką, lecz w ciągu 14 dni od daty wpływu wniosku, zaś nie udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku wynikało z zajętego przez organ stanowiska, że informacja objęta wnioskiem nie może być udzielono w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej, w tym w trybie ponownego wykorzystania, budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy nie udziela informacji objętej wnioskiem.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając - w punkcie trzecim sentencji wyroku - od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.