Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 691/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 78
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr [...] w sprawie zasad postępowania z zielenią na terenie Gminy Miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXVIII/976/21 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie zasad postępowania z zielenią na terenie Gminy Miasta, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 4 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), poprzez wskazanie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, a tym samym uznanie jej za akt prawa miejscowego, podczas gdy uchwała nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, generalnych i abstrakcyjnych, co wyklucza jej zakwalifikowanie do kategorii aktów prawa miejscowego,

2. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wkroczenie w uprawnienia organu wykonawczego gminy i wskazanie Prezydentowi Miasta sposobu wykonania uchwały,

3. naruszenie art. 83c ust. 4 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody, w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie mające podstawy prawnej nakazanie prezydentowi podjęcia zarządzenia oraz naruszenie kompetencji organu wykonawczego poprzez ustalenie kryteriów dotyczących warunków obliczania liczby i powierzchni nasadzeń zastępczych w sytuacji, gdy uprawnienia w tym zakresie należą do prezydenta,

4. naruszenie art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie mające podstawy prawnej określenie miejsc wykonywania nasadzeń zastępczych podczas, gdy to organ wykonawczy w wydanym zezwoleniu określa na jakich terenach zostaną wykonane nasadzenia zastępcze, a tym samym naruszenie kompetencji organu wykonawczego w tym zakresie,

5. naruszenie z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie § 4 uchwały bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu wskazano, że każda uchwała rady gminy musi być podjęta na podstawie określonego przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., jednakże przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał. Z kolei przepis art. 78 ustawy o ochronie przyrody ma charakter abstrakcyjny i wprowadza jedynie pewną generalną regułę. Jest to istotne o tyle, że Rada Miasta uznała uchwałę będącą przedmiotem niniejszej skargi za akt prawa miejscowego, co w ocenie Wojewody jest istotnym naruszeniem prawa. Jak bowiem wskazano, art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w pkt 2 wymienia akty prawa miejscowego jako akty podlegające publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała takiego aktu nie stanowi, gdyż nie zawiera cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do tej kategorii aktów. Nie jest to akt generalny, powszechny i abstrakcyjny. Nie prowadzi do powstania po stronie obywateli jakichkolwiek praw i obowiązków oraz nie określa ich sytuacji prawnej. Przeciwnie, uchwała zawiera zapisy skierowane do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów.

Uwzględniając powyższe skarżący stwierdził, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co powinno skutkować nieważnością aktu w całości. Zdaniem Wojewody, samo stwierdzenie nieważności § 11 i § 12 spowodowałoby, że data wejścia w życie uchwały stałaby się niepewna.

Wskazano również, że art. 78 ustawy o ochronie przyrody ma jedynie charakter pewnej ogólnej reguły i jest on rozwinięciem art. 7 u.s.g., który stanowi, że do zadań własnych gminy należą sprawy zieleni gminnej i zadrzewień. W przepisie tym nie określono jednak formy, w jakiej rada gminy powinna podejmować działania zmierzające do realizacji tego zadania, lecz w doktrynie przyjmuje się, że działania podejmowane przez rady gmin w omawianym zakresie powinny przejawiać się w dwóch płaszczyznach, tj. z jednej strony polegać na zakładaniu nowych terenów zieleni miejskiej lub zadrzewień (np. poprzez tworzenie na podstawie art. 81 parków gminnych), z drugiej strony natomiast przez stworzenie należytych warunków do utrzymania we właściwym stanie już istniejących terenów zieleni i zadrzewień. Nie ma wątpliwości, że kwestionowana uchwała nie tworzy nowych terenów zieleni i zadrzewień. W ocenie Wojewody, zawartych w niej zapisów nie można również zakwalifikować jako wypełniających pojęcie - utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień - w rozumieniu art. 78 ustawy o ochronie przyrody.

Wskazano też, że użyte w ww. przepisie pojęcia mają swoje definicje w art. 5 pkt 21 i pkt 27 ustawy o ochronie przyrody. W uchwale natomiast Rada posługuje się pojęciem zieleni, które nie jest tożsame z ustawową definicją terenów zieleni, gdyż odnosi się jedynie do drzew i powierzchni krzewów, a zatem do zadrzewień. Używanie przez Radę zwrotu "zieleń" w powiązaniu z podstawą prawną traktującą o "terenach zieleni" może wywoływać mylne przekonanie o tożsamości tych pojęć, tym bardziej w sytuacji, gdy okazuje się, że zieleń oznacza de facto zadrzewienia. Jest to istotne również dlatego, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta działała bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy.

Odnośnie § 2, § 3 i § 6 uchwały wskazano, że w przepisach tych Rada zobowiązała komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego, jednostki organizacyjne Miasta oraz spółki z udziałem Gminy Miasta do aktywnego podejmowania działań mających na celu zachowanie w dobrej kondycji możliwie największej liczby drzew i powierzchni krzewów, zobowiązała powyższe podmioty do maksymalnego zachowania zieleni w ramach prowadzonych działań inwestycyjnych i wskazała szczegółowo działania, które należy w tym celu wykonać (np. wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej czy operatu dendrologicznego). W § 7 uchwały Rada zobowiązała natomiast komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego do stosowania zapisów uchwały w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Tymczasem, w świetle art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, wyłącznie do kompetencji organu wykonawczego| należy określenie sposobu wykonywania uchwał, w tym także ewentualne wskazanie osób czy też podmiotów, które będą realizowały poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały. W przywołanych wyżej paragrafach uchwały mamy do czynienia z naruszeniem powyższej zasady.

Bez podstawy prawnej został też uchwalony zapis § 5, w którym przewidziano, że szczegółowe warunki obliczenia liczby i powierzchni nasadzeń zastępczych poza określonymi w art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, określi zarządzenie Prezydenta Miasta z uwzględnieniem dodatkowych kryteriów wymienionych przez Radę. Natomiast zgodnie z ww. przepisem ustawy, to organ wykonawczy gminy w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego decyduje o wydaniu zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, a przy nałożeniu obowiązku nasadzeń zastępczych kieruje się kryteriami określonymi w tym przepisie. Przy czym wymieniona w nim lista przesłanek uwzględnianych przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie drzewa jest przykładowa, zatem organ wydający zezwolenie może wziąć pod uwagę również inne przesłanki w zależności od okoliczności. Co jednak ważne decyduje o tym organ wykonawczy jako wydający decyzję administracyjną w sprawie. Rada Miasta nie ma więc uprawnienia do nakładania na Prezydenta Miasta obowiązku wydania zarządzenia w sprawie dodatkowych szczegółowych warunków obliczania liczby i powierzchni nasadzeń zastępczych.

Wojewoda stwierdził ponadto, że również § 8 uchwały został wprowadzony bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 83d ust. 2 ustawy w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo m.in. miejsce nasadzeń. Zatem to organ wykonawczy w wydanym zezwoleniu będzie określać na jakich terenach zostaną wykonane nasadzenia zastępcze. Tymczasem w ww. zapisie Rada określiła sposób dokonywania nasadzeń zastępczych, wbrew ustawowej kompetencji w tym zakresie.

Zwrócono w skardze uwagę, że § 1 i § 4 uchwały dotyczą zieleni retencyjnej, które to pojęcie nie ma definicji legalnej i nie zostało również zdefiniowane w uchwale. W § 4 Rada wskazała, ze tworzenie zieleni retencyjnej nie może być przyczyną wniosków o wycinkę zieleni. Tym samym Rada wprowadziła zakaz składania wniosków o usunięcie drzew lub krzewów w sytuacji, gdy wnioskodawca tworzy niezdefiniowaną zieleń retencyjną. Co więcej, zapis ten został podjęty bez podstawy prawnej, gdyż – w świetle art. 83a ust. 1 w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Rada nie jest uprawniona do wprowadzania zakazów dotyczących wniosków o usunięcie drzew lub krzewów z uwagi na określone okoliczności, np. tworzenie zieleni retencyjnej. Również w § 1 posłużono się niezdefiniowanym pojęciem zieleni retencyjnej oraz powtórzono regulacje zawarte w art. 4 ustawy o ochronie przyrody, nakładającej obowiązek zapewnienia przez organy administracji publicznej warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Jednakże zdaniem Wojewody § 1 uchwały nie wypełnia powyższej delegacji, gdyż przyjęcie ogólnego celu, jakim jest ochrona drzew i utrzymywanie krzewów, nie można uznać za utrzymanie w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień, tym bardziej, że cel ten przyświeca całej ustawie o ochronie przyrody.

Z powyższych względów zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, wobec czego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności, a tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że uchwalone przez Radę Miasta przepisy dotyczące zasad postępowania z zielenią na terminie Gminy Miasta zawierają postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawiają takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, jej postanowienia mają zatem charakter generalny. Akty prawa miejscowego czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłem prawa, a więc muszą posiadać cechę abstrakcyjności. Przedmiotowa uchwała posiada te cechy i jest tym samym aktem prawa miejscowego, który wchodzi w życie w terminie 14 dnia od ogłoszenia.

Zdaniem Rady, skarżący nieprawidłowo zarzuca naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Skoro wójt wykonuje uchwały rady gminy, to tym samym Prezydent Miasta jest uprawniony do wykonania zadań określonych w przedmiotowej uchwale. Kompetencja do wykonywania zadań gminy przez Prezydenta znajdują potwierdzenie w art.78 ustawy o ochronie przyrody tj. zadanie polegające na zakładaniu i utrzymywaniu terenów zieleni i zadrzewienia. Natomiast zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. w szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody odnoszący się do przesłanek, jakie prezydent miasta bierze pod uwagę przy wydawaniu zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych, tj. w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz wskazane w przepisie cechy usuwanego drzewa lub krzewu. W zapisach uchwały pojawił się zapis, że Prezydent w Zarządzeniu "określi warunki obliczania liczby i powierzchni nasadzeń zastępczych". W tym miejscu wskazano, że zarządzenie jest prawną formą działania, za której pomocą prezydent może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy, niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od prezydenta miasta jest zarządzeniem. Z kolei sądy administracyjne przyjmują pogląd, że przez zarządzenia prezydenta miasta należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą, w jakiej prezydent może podejmować władcze rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym rada gminy nie określiła treści Zarządzenia Prezydenta, ale jedynie nakreśliła kierunki, w których Prezydenta będzie kierowała się przygotowując akt władczy w postaci zarządzenia. Kierunki te są zgodne z polityką miasta w zakresie ochrony przyrody.

Zwrócono też uwagę, że przepis art. 78 ustawy o ochronie przyrody nie określa formy, w jakiej rada gminy powinna podejmować działania zmierzające do realizacji zadania zakładania i utrzymywania w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Z tego względu, jak tez z uwagi na to, że obowiązki w tym zakresie są określone w sposób ogólny, istnieje konieczność ich skonkretyzowania w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Stąd Rada Miasta podejmując uchwałę wskazała kierunki do ochrony przyrody, jak również wskazówki dla Prezydenta Miasta do wykonania tej uchwały, a tym samym do zakładania i utrzymywania terenów zieleni i zadrzewień określonych w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Zwrócono też uwagę, że w obliczu postępującego kryzysu klimatyczno-ekologicznego samorząd ponosi finansową i moralną odpowiedzialność dostosowywania miasta do walki ze skutkami tego kryzysu. Od wielu lat Gmina Miasta chce zadbać o kwestie nie tylko ochrony terenów cennych przyrodniczo, które mają kluczowe znaczenie dla zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałości procesów przyrodniczych, ale także - a może przede wszystkim, zwykłych zadrzewień i zakrzewień.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7 Konstytucji RP odnoszącego się do kryteriów wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów Rada wyjaśniła, że tereny Miasta podlegają intensywnej zabudowie i Gmina chce, aby tej rozbudowie towarzyszyły tereny zielone, w tym zieleńce, czy tzw. powierzchnie biologicznie czynne, tak aby w miarę kompensowały usługi ekosystemowe, w tym duże zwarte obszary zieleni miejskiej. W uchwale wskazano jedynie kierunki, w jakich organ wykonawczy winien wydając decyzję indywidualną iść, tak, aby realizować zadania Gminy Miasta dotyczące zakładania i utrzymywania terenów zieleni i zadrzewień. Gminie Miasta zależy na takim projektowaniu zabudowy, aby jak najwięcej było wokół niej zieleni, w tym licznych zadrzewień i zakrzewień. W Mieście koniecznością staje się rozpoczęcie odpowiedzialnej polityki gospodarowania gruntami w celu pozyskania nowych terenów pod zieleń publiczną oraz wprowadzenie odpowiednich regulacji dla ochrony i utrzymania cennych przyrodniczo terenów w przyszłości, co zostało odzwierciedlone w postanowieniach tej uchwały. Uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełniania jej obowiązków wynikających z art. 78 ustawy o ochronie przyrody, stanowiąc ona akt prawa miejscowego.

Zauważono przy tym, że większość dużych miast, jak choćby Wrocław, Kraków czy Łódź podejmuje inicjatywę uchwałodawczą w celu ochrony zieleni na terenach zurbanizowanych, tak aby realizować politykę bioróżnorodności i wypełniać zadanie określone w art. 78 ustawy o ochronie przyrody, a Prezydenci Miast wydają zarządzenia w sprawie ochrony drzew i rozwoju terenów zielonych. Miasto poprzez przyjęcie przedmiotowej uchwały chce dokonać inwentaryzacji gruntów gminnych pod kątem przeznaczenia ich na zielone tereny niezabudowane, łącznie ze zmianami zapisów w dokumentach planistycznych miasta, które zabezpieczą te grunty przed zabudową w przyszłości.

Odnośnie pojęć "tereny zieleni" i "tereny zadrzewień" Rada zaaprobowała zaś pogląd doktryny, że w praktyce za tereny zielone mogą być uznane tereny spełniające cele określone w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. O tym, czy występuje teren zieleni będzie więc przesądzał sposób wykorzystania nieruchomości w danym momencie. Zasadniczo tereny zieleni będą przedmiotem własności państwowej bądź jednostek samorządu terytorialnego, choć nie można wykluczyć, że funkcje publiczne mogą być realizowane przez podmioty prawa prywatnego (placówki oświatowe lub opieki medycznej). Zauważono, że pojęcie terenów zieleni jest bezpośrednio definiowane w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Niestety definicja ta ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy i została skonstruowana przy wykorzystaniu określeń, które z punktu widzenia prawa mają charakter nieostry (np. funkcje publiczne).

W świetle tak przedstawionej argumentacji Rada Miasta uznała, że skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, takie jak m.in. działanie bez podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił art. 93 ust. 1 zwanej dalej u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę nr XXXVIII/976/21 Rady Miasta z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie zasad postępowania z zielenią na terenie Gminy Miasta.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.), zwanej dalej u.o.p. Uchwała ta została przekazana do wykonania Prezydentowi Miasta i do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, co kwestionuje Wojewoda wskazując, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, wkracza w uprawnienia organu wykonawczego gminy, a rada gminy nie miała upoważnienia w obowiązujących przepisach do jej wydania. W ocenie Sądu, powyższe zarzuty są w całości zasadne.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy administracji publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, zostały zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w tym przepisie zasada legalizmu oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu: 1) do podjęcia działania w danej kwestii, 2) do zajęcia się sprawą w danej formie, 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej (zob. A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz Komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 27–28).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Na gruncie przepisów u.s.g. powyższą regułę precyzuje art. 40 ust. 1 u.s.g. który przewiduje wyraźnie, że prawo stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych. Powyższe zasady potwierdzają regulacje § 133 – 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), zwanej dalej rozporządzeniem stanowiąc, że akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie ustaw, które upoważniają do uregulowania określonego zakresu spraw, wyznaczając zadania lub kompetencje. W akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym w zakresie zadań należących do kompetencji podmiotu upoważnionego.

W niniejszej sprawie, za takie upoważnienie Rada Miasta uznała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast kompetencją tą, zgodnie z art. 78 u.o.p., jest - w ocenie Rady - zakładanie i utrzymywanie w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień.

Tymczasem, zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie zarzuca, że powyższe przepisy nie mogły stanowić upoważnienia ustawowego do wydania kwestionowanej uchwały i w konsekwencji nie można jej było nadać charakteru aktu prawa miejscowego.

O ile bowiem przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. wskazuje na podstawowy charakter rady w systemie organów gminy, o tyle jednak nie stwarza on natomiast możliwości wydania przez radę aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Gmina może bowiem wydawać przepisy jedynie z upoważnienia państwa w ramach decentralizacji władzy publicznej. Powołanie się na wyliczenie zawarte w art. 18 ust. 2 u.s.g. nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Nie można więc mówić o żadnej samoistnej działalności prawotwórczej gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, art. 18 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Nie może on być więc podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, z treści tego przepisu nie wynika bowiem prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Wskazany przepis nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej (B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (ONSA 2002/3/114), stwierdził, że przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g.

Z powyższego wynika, że przepisem upoważniającym do wydania spornej uchwały nie mógł być art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

Również przepis art. 78 u.o.p., wbrew treści uchwały, nie zawiera upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego ani innej działalności uchwałodawczej gminy z zakresu zieleni gminnej i zadrzewień. Z art. 4 ust. 1 u.o.p. wynika, iż ochrona przyrody jest obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, a także osób fizycznych. Oznacza to, iż obowiązkiem ochrony obciążone są wszystkie możliwe podmioty uczestniczące w obrocie prawnym (zasada powszechności ochrony), które w swoich działaniach powinny uwzględniać wpływ ich działalności na środowisko przyrodnicze. Natomiast w stosunku do organów administracji publicznej obowiązek ten idzie dalej, gdyż na mocy art. 4 ust. 2 u.o.p. do ich obowiązków należy zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Samorząd terytorialny w zakresie ochrony przyrody jest zobowiązany do wykonywania zadań o zróżnicowanym charakterze: organizatorskim, reglamentacyjno - zobowiązującym, kontrolnym oraz bezpośrednio wykonawczym (M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2018, s. 99-113). Organy administracji samorządowej dla wykonywania tych zadań wykorzystują tylko dopuszczalne przez prawo formy działania.

Zgodnie z art. 78 u.o.p. rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Niewątpliwie regulacja powyższa jest wyrazem realizacji zadań organów administracji samorządowej z zakresu ochrony przyrody, ale o charakterze bezpośrednio wykonawczym, nakładającym na dany organ administracji samorządowej obowiązek określonych działań związanych z ochroną przyrody. Tego rodzaju zadania wykonywane są przede wszystkim w tzw. formach niewładczych. Rada gminy w ramach zadań własnych ma więc publicznoprawny obowiązek zakładania (jest to czynność materialno – techniczna) i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona przyrody jako zadanie samorządu terytorialnego [w:] Ekspertyzy i Opracowania, Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, Nr 55, 2018 r., s. 8 i 9). Jednak sam przepis nie wskazuje formy, w jakiej rada powinna podejmować działania zmierzające do realizacji tego zadania. Uwzględniając jednak fakt, że komentowany przepis ma charakter abstrakcyjny i wprowadza jedynie pewną generalną regułę, należy opowiedzieć się za możliwością jej realizacji w różnych formach, poczynając od działań o charakterze społeczno-organizatorskim, polegających na propagowaniu określonych zachowań wśród właścicieli nieruchomości, na których znajdują się obiekty przyrodnicze wchodzące w skład zieleni miejskiej, a kończąc na programach ochrony środowiska uchwalonych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), które powinny określać projekty ekologiczne, rodzaje i harmonogram działań proekologicznych oraz środki niezbędne do osiągnięcia tych celów - oczywiście również w zakresie ochrony zieleni w miastach i wsiach (por. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2021). Działania podejmowane przez rady gmin we wskazanym zakresie powinny przejawiać się z jednej strony w zakładaniu nowych terenów zieleni miejskiej lub zadrzewień (np. przez tworzenie na podstawie art. 81 u.o.p. parków gminnych), z drugiej strony w tworzeniu należytych warunków do utrzymania we właściwym stanie już istniejących terenów zieleni i zadrzewień (tworzenie przepisów porządkowych i zasad korzystania z mienia gminnego). Postanowienia tego przepisu powinny być również uwzględniane przy uchwalaniu na podstawie art. 20 u.p.z.p. przez radę gminy planu miejscowego.

Wskazany przepis nie upoważnia jednak do podejmowania działań w formie władczej, tj. do uchwalania aktów prawa miejscowego. Regulacja ta jest bowiem wyrazem ogólnego obowiązku jednostek samorządu terytorialnego dbałości o przyrodę, a nie upoważnienia do określania warunków prawnych w tym zakresie. Ma charakter zasady ogólnej, której sposób i formę realizacji przewidują inne przepisy u.o.p. (art. 81) czy u.s.g. (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza kompleksowa analiza przepisów u.o.p., z której wynika, że jeśli ustawodawca chciał powierzyć organom jednostek samorządu terytorialnego podejmowanie działań w formach władczych, powszechnie obowiązujących, to dał temu wyraźny wyraz w przepisach. Przykładem takiego upoważnienia jest art. 44 u.o.p., w którym powierzono radzie gminy, w drodze uchwały, ustanawianie i znoszenie takich form ochrony przyrody, jak: pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Również w przepisie art. 81 u.o.p. uszczegółowiono kompetencje rady uprawniając ją do uznania określonego terenu za park gminny, czyli do podjęcia konkretnego działania skierowanego do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów, co pozwala na zaliczenie takiej formy działania do grupy przepisów prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. z wszelkimi wynikającymi z tego tytułu konsekwencjami.

Na tej podstawie można stwierdzić, że gdyby wolą ustawodawcy było upoważnienie rady gminy do realizacji obowiązków z zakresu zakładania i utrzymywania terenów zieleni i zadrzewień w formie władczej poprzez podejmowanie uchwał o charakterze aktu prawa miejscowego, wyraźnie wskazałby to w ustawie. Tymczasem, w odniesieniu do art. 78 u.o.p. brak jest takiego zastrzeżenia, co uzasadnia wniosek, iż przepis ten jest przepisem ogólnym i nie może stanowić szczególnej podstawy do uchwalania aktów prawa miejscowego.

Brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały dyskwalifikuje ją jako akt prawa miejscowego. Dodatkowo, uchwała ta nie ma pozostałych cech, przesądzających o takim jej charakterze.

Uchwała rady gminy może być bowiem uznana za akt prawa miejscowego, jeżeli będzie zawierała normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych bądź powiązanych z jednostką samorządu terytorialnego określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, które nie mają waloru aktów prawa miejscowego.

Odnosząc powyższe rozważania do treści zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że nie ma ona charakteru generalnego, powszechnego i abstrakcyjnego. W szczególności nie sposób uznać, że postanowienia § 2, § 3 czy § 6 i § 7 uchwały zostały skierowane do szerokiego, nieokreślonego kręgu podmiotów, spoza aparatu jednostki samorządu terytorialnego. O ile bowiem w uchwale określono kategorie adresatów sformułowanych w niej obowiązków, o tyle ze względu na ich organizacyjne podporządkowanie i powiazania z gminą norm do nich skierowanych nie można uznać za powszechnie obowiązujące, charakteryzujące akty prawa miejscowego. Ustanawiane w tych postanowieniach normy dotyczą konkretnych podmiotów – komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego, jednostek organizacyjnych Miasta i spółek z udziałem Gminy Miasta, co czyni te przepisy przepisami o charakterze wewnętrznym. Adresowane są one bowiem do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych bądź powiązanych z jednostką samorządu terytorialnego, współuczestniczących w realizacji jej zadań własnych w różnych formach.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przepisach prawa brak było podstawy prawnej do wydania przez Radę Miasta uchwały w przedmiocie zasad postępowania z zielenią na terenie Gminy Miasta, a w szczególności brak było podstawy do uznania tej uchwały za akt prawa miejscowego i skierowania go do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Działanie takie stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, gdyż organ gminy nie może podejmować czynności bez stosownej podstawy prawnej, a także art. 4 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Przepisy te bowiem przewidują, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w dzienniku urzędowym województwa ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Skoro więc brak było podstaw do tego, aby kwestionowaną uchwałę uznać za akt prawa miejscowego, to za nieprawidłowe działanie należy uznać jej skierowanie do ogłoszenia w publikatorze urzędowym (§ 11 uchwały) i określenie terminu jej wejścia w życie (§ 12 uchwały).

Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd podziela stanowisko Wojewody w zakresie oceny poszczególnych postanowień uchwały jako naruszających art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz sprzecznych z przepisami u.o.p.

Postanowienia § 5, § 6, § 8 i § 9 uchwały wkraczają w regulacje u.o.p. w sposób niedopuszczalny modyfikując zarówno zakres regulacji związany z materią nasadzeń zastępczych, jak również z kompetencjami organów. W przepisach tych powierzono Prezydentowi Miasta określenie w zarządzeniu warunków obliczania liczby i powierzchni nasadzeń zastępczych przy uwzględnieniu kryteriów, które określono w § 5 lit. a-d uchwały. Zobowiązano komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego, jednostki organizacyjne Miasta i spółki z udziałem Gminy zarządzające terenami zieleni do wykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z treścią powyższego zarządzenia Prezydenta, jeżeli nie ma możliwości zachowania drzew lub krzewów w związku z planowaną lub prowadzoną inwestycją. Określono również zasady wyboru miejsca lokalizowania nasadzeń zastępczych (§ 8 i § 9).

Wyjaśnić jednak należy, że problematyka nasadzeń zastępczych, nierozerwalnie związania z zezwoleniami na usunięcie drzew lub krzewów, uregulowana jest kompleksowo w przepisach art. 83 i następnych u.o.p., w rozdziale 4 zatytułowanym "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień".

Przepis art. 83c ust. 3 u.o.p. stanowi, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:

1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie;

2) wartość kulturową;

3) walory krajobrazowe;

4) lokalizację.

Natomiast art. 83a ust. 1 u.o.p. stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.

Z powyższych regulacji ustawowych wynika zatem, że sprawy z zakresu zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów zostały powierzone do wyłącznej kompetencji organów wykonawczych gmin, której zakres przedmiotowy został szczegółowo określony w przepisach u.o.p. Nie tylko wskazane przepisy przewidują możliwość zobowiązania do dokonania nasadzeń zastępczych, ale określają również okoliczności mające wpływ na treść tego obowiązku (miejsce nasadzeń, cechy usuwanych drzew lub krzewów).

Co więcej, tak scharakteryzowane kompetencje organ wykonawczy gminy realizuje w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, nie zaś – jak wskazała Rada w zaskarżonej uchwale i potwierdziła w odpowiedzi na skargę – zarządzeń, co miałoby przemawiać za istnieniem podstawy prawnej do podjęcia postanowień § 5, § 6, § 8 i § 9 uchwały. Jak wyraźnie stanowią przepisy art. 83a ust. 1 oraz art. 83c ust. 3 u.o.p., wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje "zezwolenie" na usunięcie drzew lub krzewów, w którym może nałożyć obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych. Nie ulega wątpliwości, że wskazane zezwolenie stanowi akt indywidualny i konkretny, podejmowany na wniosek przez wójta, burmistrza lub prezydenta, który załatwia ściśle określoną indywidulaną sprawę administracyjną. Prawidłową jego formą jest więc decyzja administracyjna, nie zaś zarządzenie. W myśl art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Przyjęte w zaskarżonej uchwale postanowienia § 5, § 6, § 8 i § 9 w sposób niedopuszczalny naruszają i modyfikują ustawowe kompetencje organu wykonawczego. Tego rodzaju działanie sprzeciwia się obowiązującym normatywnym zasadom techniki prawodawczej sformułowanym w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Z postanowień § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia wynika, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Obejmuje to również zakaz modyfikacji regulacji ustawowych. Akty normatywne są bowiem wydawane na "na podstawie" i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawach, a upoważnienia te nie mogą przekazywać do ponownego uregulowania kwestii, które już uregulowano w powszechnie obowiązującym prawie.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że podjęcie kontrolowanego aktu bez podstawy prawnej, jak również zawarcie w nim postanowień naruszających kompetencje organu wykonawczego oraz modyfikujących regulacje ustawowe, stanowiło istotne naruszenie przepisów obowiązującego prawa, które uzasadniało wyeliminowanie kontrolowanej uchwały z obrotu prawnego. Bez wpływu na ocenę stopnia dostrzeżonych wadliwości pozostawała, zasługująca na aprobatę, motywacja Rady Miasta towarzysząca podjęciu zaskarżonej uchwały, którą Rada ujawniła w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta nr XXXVIII/976/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie zasad postępowania z zielenią na terenie Gminy Miasta w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Wojewody koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).