Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3484/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 17 pkt 14, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 392/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 października 2018 r. nr LXXV/2129/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnośnie działki nr ewid. [...] z obr. [...], w pozostałej części skargę oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 392/19, po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ł. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 18 października 2018 r. nr LXXV/2129/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Winnicy Północnej cz. I (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnośnie działki nr ewid. [...] z obr. [...], odnośnie działek nr ewid. [...][...][...] z obr. [...], odnośnie działek nr ewid. [...][...][...][...] z obr. [...] oraz odnośnie działek nr ewid. [...][...][...][...][...][...] i [...] z obr. [...], w pozostałej zaś części skargę odrzucił oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Skarżąca w skardze do WSA w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości, jako podjętego z rażącym naruszeniem:

- trybu i zasad ustanowionych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp),

- art. 30, art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 46 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej uuiś),

- art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. 1025 ze zm., dalej Kc) w stosunku do działek skarżącej nr [...] oraz nr [...][...][...][...][...][...][...] oraz nr [...][...][...][...][...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu skargi podano, że spółka jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Skarżąca nabyła te działki oraz rozpoczęła przygotowania i realizację inwestycji budowlanych w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednorodzinnych szeregowych i bliźniaczych oraz niezbędnej infrastruktury.

Skarżąca podkreśliła, że uzyskała ostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na terenie dz. nr [...] z obr. [...]. Inwestycja ta jest w trakcie realizacji . Natomiast według ustaleń zaskarżonej uchwały teren działki nr [...] został przeznaczony częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a na pozostałej części (na której realizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i infrastrukturą) - na zieleń urządzoną oraz ciąg komunikacyjny. Projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z [...] marca 2017 r. jest całkowicie niezgodny z nowo uchwalonym planem.

1.3. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie w części, w której skarżąca nie wykazała interesu prawnego, zaś w pozostałej części o oddalenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

1.4. Powołanym na wstępie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. Sąd I instancji częściowo uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnośnie działki nr [...] z obr. [...], odnośnie działek nr [...], [...] i [...] z obr. [...] ([...] MN), odnośnie działek nr [...][...] i [...] z obr. [...] ([...] MN) oraz odnośnie działek nr [...][...][...][...][...][...] i [...] z obr. [...] ([...] MN).

Sąd Wojewódzki analizując akta planistyczne doszedł do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ale jedynie w granicach interesu prawnego skarżącej. Mianowicie skarżąca po drugim wyłożeniu projektu planu, co miało miejsce od 21 czerwca do 26 lipca 2017 r. (z terminem na składanie uwag wyznaczonym do 16 sierpnia 2017 r.), złożyła uwagi do projektu planu 16 i 17 sierpnia 2017 r. (zarówno poprzez pełnomocnika, jak i osobiście). Podkreślono, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Przepis ten przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego (załącznik nr 2). Zasadniczą jednak kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć się w protokole z sesji rady. Celem tej regulacji jest zapewnienie, aby każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Przebieg zaś posiedzenia rady jest odzwierciedlony w protokole z posiedzenia rady i tamże należało szukać odpowiedzi, czy w istocie wszystkie zgłoszone uwagi były przedmiotem dyskusji i obrad rady przed uchwaleniem planu. Zaakcentowano, że plan jest uchwalany przez organ kolegialny i organ wykonawczy gminy nie może zastępować w tej kompetencji radnych. Organ wykonawczy przygotowuje propozycję rozstrzygnięcia uwag, jednak decyzje rady nie mogą mieć charakteru iluzorycznego i ograniczającego się do zaakceptowania stanowiska, tutaj, prezydenta. Radni muszą mieć wiedzę podczas głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag, możliwość dyskusji i realnego wpływu na treść podejmowanego aktu prawa.

Analiza protokołu posiedzenia Rady Miasta z daty uchwalenia planu prowadzi do konkluzji, że wedle jego treści w ogóle rada nie głosowała nad uwagami, w tym skarżącej (k.122 i 123 akt sądowych tom I). Co prawda jako załącznik do uchwały złożono rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag, ale nie jest wiadomym w jakim trybie proceduralnym uwagi te zostały rozpatrzone. Tryb rozpatrywania tych uwag nie poddaje się bowiem żadnej kontroli wobec treści protokołu z posiedzenia rady.

Zważywszy, że uwagi te dotyczyły m.in. fundamentalnej kwestii jaką jest przeznaczenie na cele zabudowy jednorodzinnej, oraz przeznaczenia części działki na cele publiczne, naruszenie trybu uchwalenia planu, stwierdzone wyżej, należało zdaniem Sądu uznać za istotne. Nie można bowiem wykluczyć, że prawidłowe rozpatrzenie uwag, zapoznanie się z nimi przez radnych, ewentualna analiza i dyskusja nad uwagami spowodowałoby uwzględnienie ich chociaż w części. W konsekwencji przyjęte ustalenia planistyczne mogły być odmienne od przyjętych. Taka sytuacja spowodowała stwierdzenie nieważności planu w zakresie opisanym w pkt 1. wyroku i odnosi się do wszystkich działek skarżącej.

Jako zasadny, choć nie w pełnym zakresie, Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kc w stosunku do działek skarżącej nr [...] oraz nr [...][...][...][...][...][...][...] oraz nr [...][...][...][...][...] i [...] z obr. [...].

Zwrócono uwagę, że uchwalanie planu miejscowego z przeznaczeniem działek pod zabudowę jednorodzinną pozostaje w sprzeczności ze zrealizowaną (realizowaną) zabudową przez skarżącą, jak również, jeśli chodzi o działkę nr ew. [...], uniemożliwia wyznaczenie terenów zielonych WS/ZP oraz projektowanej drogi dojazdowej[...]. Sąd stwierdził, że nie można uznać za naruszające władztwo planistyczne zagwarantowanie w planie i wyznaczonych na działkę nr [...] powiązań pieszo-rowerowych wzdłuż Kanałku [...]. Jak zasadnie tłumaczy organ w odpowiedzi na skargę, wzdłuż Kanału [...] preferuje się prowadzenie ciągu pieszego i drogi rowerowej oraz ustala realizację nowej zieleni w formie zieleni nadwodnej o szerokości 10 metrów. Kanał [...] to zgodnie z ustaleniami studium główne powiązanie przyrodnicze pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego. Wobec tego należy utrzymać pas zieleni oraz odsunięcie od niego na 10 metrów linii zabudowy. Taki sposób zagospodarowania uwarunkowany jest ukształtowaniem terenu i wpisaniem w ciąg pieszo-rowerowy celem rekreacyjnego wykorzystania kanału.

W tym zakresie jednak jako silniejszy zarzut Sąd uznał naruszenie trybu uchwalania planu ze względu na naruszenie procedury przy rozpatrywaniu uwag do planu i z tego względu stwierdził nieważność planu do całości działki nr ew. [...], bez wyłączenia przebiegu ciągu pieszo-rowerowego.

Podniesiono nadto, że organ w odpowiedzi na skargę podkreślił, że zgodnie z § 13 zaskarżonej uchwały dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie; dopuszcza się zachowanie oraz remonty istniejących budynków i obiektów niezgodnych z zagospodarowaniem określonym w planie, zakazuje się ich rozbudowy lub nadbudowy. Dodatkowo wydane wcześniej, przed dniem wejścia w życie planu, czyli przed 24 listopada 2018 r., pozwolenia na budowę zachowują ważność, co nie ogranicza uzyskanych już wcześniej praw inwestora. Sąd zaaprobował to stanowisko, przyjął jednak, że pozostawienie regulacji powodowałoby ograniczenie praw właścicieli poprzez zapis wskazanego § 13. Plan zakazuje bowiem rozbudowy i nadbudowy budynków, wzniesionych niezgodnie z przeznaczeniem w planie. Oznaczałoby to wyłączenie ewentualnej rozbudowy/nadbudowy istniejących budynków wielorodzinnych, ale przede wszystkim budowy infrastruktury właściwej dla zabudowy wielorodzinnej (parkingi, stacje trafo, świetniki, itp.). W ten sposób funkcja wynikająca z zabudowy zgodnej z pozwoleniem na budowę byłaby niemożliwa do realizacji w świetle postanowień planu.

W ocenie Sądu I instancji rację zatem ma skarżąca, że ustalenia planu nadają nowym inwestycjom o znacznej wartości niejasny status "zabudowy tymczasowej". Pozbawiają obecnych i przyszłych właścicieli - mieszkańców osiedli - możliwości racjonalnego gospodarowania nieruchomością, które wiąże się z dokonywaniem na niej niezbędnych przekształceń sposobu urządzenia działki w trakcie eksploatacji np. zmian usytuowania elementów zagospodarowania (miejsca parkingowe, stacja trafo, zieleń osiedlowa), zmian przeznaczenia lokali w ramach funkcji obiektu.

2. Rada m. st. Warszawy wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie punktów 1 i 3 sentencji ww. wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na pominięciu wyjaśnień organu i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi;

b) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających w szczególności na pominięciu protokołów Komisji Ładu Przestrzennego Rady Miasta Stołecznego Warszawy i w konsekwencji uznaniu przez Sąd I instancji, że rada gminy nie rozpatrzyła indywidualnie uwag oraz przekroczyła władztwo planistyczne;

c) art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej Kpc) w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności, że uwagi były przedmiotem dyskusji na Komisji Ładu Przestrzennego Rady Miasta Stołecznego Warszawy, a także, że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były uzasadnione;

e) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżącej, podczas gdy skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie;

f) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy Rada nie naruszyła w sposób istotny procedury pianistycznej poprzez brak poddania indywidualnej ocenie i głosowaniu uwag złożonych w trakcie trwania procedury pianistycznej, gdyż z przepisu art. 20 ust. 1 upzp wynika wprost możliwość łącznego przegłosowania wszystkich zgłoszonych uwag w ramach głosowania nad całym projektem uchwały w sprawie miejscowego planu;

g) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej Kc) przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały, uznając błędnie, iż skarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącej oraz zasadę proporcjonalności, podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności i doszło do prawidłowego wyważenia interesów prywatnych i publicznych;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 20 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia przez radę gminy odrębnego głosowania lub odrębnych głosowań nad tymi uwagami, które poprzedzone powinno być indywidualną dyskusją nad każdą z nich z osobna, podczas gdy w niniejszej sprawie wystarczające było łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag w ramach głosowania nad całym projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 20 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak oddzielnego głosowania i dyskusją nad każdą zgłoszoną uwagą z osobna i poddanie pod głosowanie projektu uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały rady gminy;

c) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 upzp poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności;

d) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 20 ust. 1 upzp oraz art. 140 Kc oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącej oraz zasadę proporcjonalności, podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności i doszło do prawidłowego wyważenia interesów prywatnych i publicznych;

e) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności;

f) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 5 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 upzp poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu i zasad ochrony środowiska i przyrody;

g) art. 1 ust. 1 upzp poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

h) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1845, dalej usg) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu;

i) art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kc poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącej oraz zasadę proporcjonalności, a co za tym idzie stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały rady gminy;

j) art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w części zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenie w części zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W piśmie z 30 czerwca 2022 r. organ podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

5.2. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21).

5.3. W tym kontekście usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym z art. 20 ust. 1 upzp nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 upzp - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA z: 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 220/15, 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 3099/14, 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2566/13, 6 listopada 2013 r. sygn. akt sygn. II OSK 437/13, 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Istotne jest również to, że radnym Miasta Stołecznego Warszawy została zapewniona możliwość zapoznania się z projektem planu i załącznikami do projektu w terminie poprzedzającym pierwsze czytanie projektu planu miejscowego. Projekt uchwały planu miejscowego był przedmiotem obrad na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego Rady m. st. Warszawy 20 września, 27 września oraz 4 października 2018 r. oraz obrad sesji Rady m. st. Warszawy 18 października 2018 r. W posiedzeniach tych i obradach sesji uczestniczyli mieszkańcy tego rejonu, którzy podczas nich zabierali aktywnie głos. Radni mieli możliwość podjęcia rozstrzygnięć innych niż zaproponowane przez Prezydenta, po wysłuchaniu argumentów uczestniczących w posiedzeniu i obradach mieszkańców.

5.4. Zasadnie wskazuje się również na niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kc oraz art. 28 upzp, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 5 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 upzp w odniesieniu do działek nr [...][...][...][...][...][...][...] oraz nr [...][...][...][...][...] i [...] z obr. [...]. W tym zakresie punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

5.5. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż kwestionowane ustalenia planu i przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie miało charakteru dowolnego i było uzasadnione zachowaniem charakteru terenu jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. Nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o niedopuszczalnym ograniczeniu prawa własności w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku proporcje te zostały wyważone prawidłowo. Wyważenie interesów mieszkańców terenu o symbolu [...]MN, w tym potrzeb tamtejszej wspólnoty w chwili uchwalania planu, czyli interesu społecznego, nad planowanym interesem inwestorów, było uzasadnione w świetle przeważającego zagospodarowania przedmiotowego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto ustalenia planu były podyktowane dostosowaniem do ustaleń Studium, w którym obszar objęty obowiązującym planem Winnicy Północnej część I znajduje się wg struktury funkcjonalnej – przeznaczenie terenu w studium w jednostce [...] (a ściślej [...]), czyli w granicach terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie sposób bowiem uznać, że w tym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierna ingerencja w prawo własności.

5.6. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela też stanowisko Rady m. st. Warszawy, że z ww. przepisów w żaden sposób nie wynika konieczność dostosowania regulacji planu miejscowego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 upzp). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2378/17). Wbrew przekonaniu skarżącej, postanowienia planu nie wpłynęły w jakimkolwiek stopniu na realizację uprawnień wynikających z wydanej przed jego uchwaleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca posiada zatem prawną możliwość zrealizowania inwestycji zgodnie z uzyskanymi uprzednio pozwoleniami na budowę. Przepis § 13 ust. 1 planu miejscowego zakazuje jedynie rozbudowy i nadbudowy, nie ingeruje zaś w możliwość realizacji ostatecznych pozwoleń na budowę, co jest logiczną konsekwencją zachowania zabudowy jednorodzinnej jako dominującej na tym obszarze.

5.7. W odniesieniu do tych zarzutów NSA uznając ich zasadność, uchylił zaskarżony wyrok w tej części i stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - ponieważ akta sprawy w sposób niezwykle wyczerpujący wskazują na stanowisko organu jak i skarżącej oraz przedstawiają normatywny kontekst ustalenia statusu planistycznego nieruchomości skarżącej - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa oddalił skargę.

5.8. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] z obr. [...], wbrew stanowisku Rady m. st. Warszawy, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. Przedstawiona dokumentacja planistyczna wskazuje na brak racjonalnego uzasadnienia dla zaprojektowania na terenie ww. działki drogi oraz zieleni urządzonej w całkowitym oderwaniu od wydawanego pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Skoro w tym miejscu zostały zrealizowane budynki mieszkalne wielorodzinne, to trudno uznać za wyraz właściwego wyważenia interesów właściciela z interesem publicznym taki status planistyczny tej działki, który wyłącza dopuszczalność budowy infrastruktury właściwej dla zabudowy wielorodzinnej (parkingi, stacje trafo, śmietniki, itp.).

5.9. W związku z tym, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 188 Ppsa do rozpoznania przez NSA skargi na ww. plan miejscowy, stwierdzono jego nieważność w zakresie działki nr [...] jako naruszającego art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3, art. 6 upzp oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

5.10. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę, stwierdzając nieważność planu miejscowego w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki nr [...] na podstawie art. 147 Ppsa, natomiast w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa. W oparciu o art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.