Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 223/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 1, 3 i 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1, art. 16 ust. 1, 2-9
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku D. B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...] złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. B. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) w dniu [...] września 2021 r. wniósł skargę (pismo datowane na [...] września 2021 r.) na bezczynność Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w postępowaniu pod sygn. akt [...], prowadzonym w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres [...] dotyczącego małoletnich dzieci skarżącego: W. B., E. B. i H. B..

D. B. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a. wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do dokonania czynności polegającej na rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz małoletnich dzieci: W. B., E. B. i H. B. "na okres świadczeniowy 2019"; 2) stwierdzenie, że organ "dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w sprawie pod sygn. [...]"; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, wskazując na stan faktyczny sprawy, podniósł, że Wojewoda dopuścił się bezczynności "rażącego przewlekłego prowadzenia postępowania", gdyż od momentu wydania przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. [uznającego ponaglenie w tej sprawie za uzasadnione] minęły 2 miesiące, a od momentu złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustalenie świadczenia wychowawczego na okres [...] upłynęły 2 lata i 9 miesięcy. Do tego czasu nie zostały poczynione odpowiednie czynności, które miałyby na celu zakończenie przez organ przedmiotowego postępowania. Skarżący podniósł, że w takiej sytuacji uprawniony jest wniosek, iż Wojewoda "do dnia dzisiejszego pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". Zdaniem strony, nie sposób przyjąć, że wysłanie przez Wojewodę, w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., zapytania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wskazuje na to, że "działania organu można określić jako działania szybkie wnikliwe, a co więcej, iż organ ten nie dopuścił się zbędnej zwłoki".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o oddalenie skargi przedstawiając stan sprawy.

Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy polskie, jak i unijne, harmonizujące systemy zabezpieczenia społecznego – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. Organ wskazał na przepisy art. 11 ust. 3 (lit. a), art. 67, art. 68 ust. 1 (lit. a) i 2 rozporządzenia nr 883/2004 oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 i art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2020 r., poz. 7420 ze zm.) - dalej: u.p.w.d. wojewoda jest organem uprawnionym do ustalenia, czy mamy do czynienia z koordynacją świadczeń przysługujących w dwóch państwach UE, a w zależności od ustalenia pierwszeństwa, wojewoda albo wydaje rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia (jeżeli występuje pierwszeństwo prawa polskiego) albo przekazuje wniosek do instytucji państwa pierwszeństwa ustawodawstwa, a następnie wydaje orzeczenie o dodatku dyferencyjnym. Zaznaczył, że w postępowaniach, w których występuje prawdopodobieństwo stosowania systemu koordynacji, kluczową rolę spełniają dwa ustalenia: 1) czy rzeczona koordynacja w ogóle rzeczywiście występuje (tzn. czy mamy do czynienia z konkurencją ustawodawstw z uwagi na przemieszczanie się członków rodziny), oraz 2) które z ustawodawstw mających zastosowanie w sprawie ma pierwszeństwo. Podniósł, że sprawy podlegające koordynacji świadczeń są skomplikowane i czasochłonne, nie tylko ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania obejmującego okoliczności samego przemieszczania się członków rodziny na terenie państw UE, ale również ze względu na to, że wymagane są ustalenia w zakresie pierwszeństwa ustawodawstwa w oparciu o badanie aktywności zawodowej każdego z rodziców, w tym w pierwszej kolejności wykonywania pracy najemnej albo prowadzenia działalności na własny rachunek.

W odniesieniu do stanu faktycznego Wojewoda podniósł, że rodzina skarżącego mieszka w Polsce; skarżący jest aktywny zawodowo poza granicami Polski, a informacje dotyczące wykonywanej pracy oraz aktywności zawodowej strony, jak i matki dzieci na terenie Rzeczypospolitej są niespójne i ten aspekt sprawy wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które do dziś nie zostało ukończone. Opisując przebieg tych wyjaśnień, organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2019 r. [w odpowiedzi na skargę błędnie wskazano jako datę "[...].09.2019r.", [podczas gdy miało to miejsce w dniu [...] czerwca 2019 r.] zwrócił się do ZUS o zajęcie stanowiska dotyczącego sytuacji ubezpieczeniowej skarżącego, a to z uwagi na otrzymanie korespondencji z niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń rodzinnych; przy czym pismo to było wystosowane przed otrzymaniem od organu właściwego korespondencji obejmującej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego z 2019 r. Wojewoda wskazał, że skarżący w formularzu załączonym do wniosku podał, że jest pracownikiem oddelegowanym, począwszy od [...] kwietnia 2006 r., natomiast informacje uzyskane przez Wojewodę drogą wymiany korespondencji z ZUS nie potwierdziły takiego stanu rzeczy; z pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. (wpływ: [...] sierpnia 2020 r.), wynika, że od [...] lutego 2013 r. do [...] lipca 2018 r. wnioskodawca był pracownikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu na terenie RP, a za ten czas zatrudnienia nie wystawiono żadnych zaświadczeń A1.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że: okresy delegowania skarżącego i jednoczesnego podlegania ustawodawstwu polskiemu zostały udokumentowane w piśmie ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r. (wpływ: [...] lipca 2021 r.), w odpowiedzi na kolejne wystąpienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r.; informacja w zakresie aktywności zawodowej matki dzieci została udzielona przez ZUS w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. (wpływ: [...] czerwca 2021 r.). Wobec powyższego organ stwierdził, że wyjaśnianie zasadniczych kwestii trwało zatem 1 rok i 9 miesięcy, jednakże powodem dochodzenia tych okoliczności (koniecznością) były również informacje podawane przez stronę w sposób niepełny, wybiórczy, które – co oczywiste – musiały podlegać weryfikacji. W tym względzie organ wskazał na takie kwestie, jak brak określenia końcowych dat oddelegowania w formularzu, pozostające wciąż w sferze ustaleń pierwszeństwo ustawodawstwa za część okresu koordynacji, tj. od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] maja 2021 r. – a to z uwagi na sprzeczne dane dotyczące podlegania matki dzieci ubezpieczeniom społecznym z tytułu zatrudnienia na terenie RP.

W odpowiedzi na wezwanie sądowe Wojewoda, uzupełniając odpowiedź na skargę, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. podał, że: 1) w dniu [...] stycznia 2022 r. wniosek o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy [...] został przekazany do właściwej niemieckiej instytucji, celem rozpatrzenia za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. (okres pierwszeństwa ustawodawstwa niemieckiego); 2) za wyżej wskazany w pkt 1 okres została wydana decyzja o odmowie przyznania dodatku dyferencyjnego, a za pozostały okres wydano w dniu [...] stycznia 2022 r. kolejną informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Do tego pisma procesowego zostały dołączone poświadczone kopie następujących dokumentów: 1) decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (znak [...]), 2) informacja Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (znak [...]) o przyznaniu świadczenia wychowawczego, 3) postanowienia Ministra Rodziny i P. Społecznej z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...]

Wniesienie skargi poprzedziły następujące istotne okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewoda zwrócił się do ZUS o zajęcie stanowiska dotyczącego sytuacji ubezpieczeniowej skarżącego, a to z uwagi na otrzymanie korespondencji z niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń rodzinnych; przy czym pismo to było wystosowane przed otrzymaniem od niniejszego organu korespondencji obejmującej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. do Burmistrza O. (organu właściwego) wpłynął wniosek D. B. (z dnia [...] sierpnia 2019 r.] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na troje dzieci – W. B., E. B. i H. B. – na okres zasiłkowy [...]. Dokumentacja została przez organ właściwy przekazana do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu [...] września 2019 r.

[...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył w przedmiotowej sprawie ponaglenie, które zostało przekazane do Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej w dniu [...] sierpnia 2020 r.

W dnu [...] sierpnia 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. dotyczące danych ubezpieczeniowych wnioskodawcy za wyodrębnione okresy, od [...] lutego 2013 r. do [...] lipca 2018 r. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęła informacja Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] (KS-III.9470.11165.2019.PZ5) potwierdzająca, że przyznano i wypłacono D. B. świadczenie wychowawcze na dzieci E. B. i H. B. w okresie zasiłkowym [...], m.in. na okres od [...] lipca 2019 do [...] lipca 2019 r. oraz od [...] sierpnia 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. i od [...] września 2019 r. do [...] września 2019 r.

W dniu [...] maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę. W dniu [...] czerwca 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] uznał je za uzasadnione (stwierdzając przewlekłość w prowadzaniu postępowania).

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewody wystąpił do ZUS o podanie informacji dotyczących okresów podlegania przez D. B. ubezpieczeniom społecznym według ustawodawstwa niemieckiego i według ustawodawstwa polskiego.

W dniu [...] czerwca 2021 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r. na wniosek Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. dotyczący okresów podlegania ubezpieczeniom przez matkę dzieci - K. B., których dotyczy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Następnie [...] lipca 2021 r. do Wojewody wpłynęło pismo ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r., stanowiące odpowiedź na wystąpienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym zostatała zawarta informacja dotycząca okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym wedle ustawodawstwa polskiego przez D. B..

W dniu [...] września 2021 r. do Wojewody wpłynęła skarga na bezczynność tego organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

W piśmie z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda ustalił w sprawie występowanie koordynacji na okres od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. Następnie w informacji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] (znak [...]) przyznał świadczenie wychowawcze na ustalony okres koordynacji, na W. B..

W dniu [...] października 2021 r. Wojewoda ponownie ustalił zachodzenie koordynacji za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. oraz od [...] października 2019 r. do [...] maja 2022 r. i wystąpił do ZUS o ustalenie aktywności zawodowej matki dzieci (w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nastąpiło to z uwagi na sprzeczność danych zawartych w dokumentach złożonych przez wnioskodawcę z informacjami wynikającymi z systemu).

W informacji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wojewoda przyznał świadczenie wychowawcze na kolejny okres zasiłkowy [...] (wniosek z dnia [...] lutego 2021 r.): 1) na W. B. za okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. oraz za okres od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2022 r.; 2) na E. B. za okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] maja 2022 r. i 3) na H. B. za okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] maja 2022 r.

W dniu [...] stycznia 2022 r. wniosek o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy [...] został przekazany do niemieckiej instytucji właściwej, celem rozpatrzenia za okres od dnia [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. (okres pierwszeństwa ustawodawstwa niemieckiego). Jednocześnie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (znak [...]) Wojewoda odmówił D. B. przyznania dodatku dyferencyjnego za wyżej wskazany okres. Ponadto w informacji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (znak [...]) Wojewoda przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na każde z trojga dzieci, w okresie zasiłkowym [...] (wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r.), za okres od [...] października 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. oraz za okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] maja 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329).

Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie bezczynności na dzień wniesienia skargi, który jednak następnie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wniósł ponaglenie z dnia [...] maja 2021 r. do organu wyższego stopnia względem Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając organowi bezczynność w tym przedmiocie.

Zwłoka w załatwieniu sprawy, stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a., może przybrać postać: 1) bezczynności – jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) przewlekłości – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio na bezczynność (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) jak i na przewlekłość (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Jak już wspomniano, Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 37 § 1 pkt 1, że bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania, zaś o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, iż w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, dostępne jw.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto ma to miejsce i wówczas, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego – z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej – wydłużenia czasu trwania postępowania. Podsumowując, przyjmuje się zatem, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można mówić wtedy, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OZ 330/21, dostępnym jw.).

Badanie zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga również uwzględniania uwarunkowań proceduralnych i materialnoprawnych danej sprawy. Należy zatem mieć na uwadze, że specyfika postępowania w sprawach dotyczących przyznania świadczeń na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w których zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, jest złożona i wymaga nie tylko współpracy pomiędzy organem właściwym (do którego złożono wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego) a wojewodą właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze, ale przede wszystkim pomiędzy organami polskimi i instytucjami zagranicznymi, które w danym kraju członkowskim realizują świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego. Zagadnienia te są regulowane na szczeblu unijnym przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L. z 2004 r. nr 166, poz.1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L. z 2009 r. nr 284, poz. 1 ze zm.). Z kolei w art. 11 i art. 16 u.p.w.d. (według stanu prawnego znajdującego zastosowanie do wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r.) przewidziano kompetencje organów i procedurę, w ramach której załatwia się sprawy o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.w.d., w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze – art. 11 ust. 1). Z kolei w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4). Następnie, w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (art. 16 ust. 5). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 7). Natomiast gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego - w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2 (art. 16 ust. 8), który w przypadku, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku, zgodnie z przepisami ust. 1 (art. 16 ust. 9).

Organ miał świadomość konieczności zastosowania przepisów koordynacyjnych w przedmiotowej sprawie, czego najlepszym dowodem jest fakt, że ostatecznie wydał on wymagane przez prawo rozstrzygnięcia, względnie przekazał wniosek właściwej instytucji zagranicznej, co do wszystkich dzieci za te okresy, w których zachodziła koordynacja. Sam też przyznał, że wyjaśnianie zasadniczych kwestii zajęło 1 rok i 9 miesięcy. Skoro też, w sposób niebudzący wątpliwości organ był zobowiązany do załatwienia sprawy, w której miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, to należało w dalszym rzędzie ocenić, czy dokonał tego w wymaganym terminie.

Wojewoda zasadnie odwołał się do przepisów krajowych i unijnych, jednakże złożoność spraw, w których zachodzi koordynacja, jak i potrzeba pozyskiwania informacji od instytucji zagranicznych oraz przekazywanie im wniosków do załatwienia, nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania bez respektowania terminów załatwiania sprawy wskazanych w art. 35 § 1-5 k.p.a., jak i obowiązków ciążących na organie w razie zaistnienia zwłoki w jej załatwieniu. Są to zaś obowiązki, które dotyczą tak zawinionego (art. 36 § 1 k.p.a.), jak i niezawinionego (art. 36 § 2 k.p.a.) opóźnienia w załatwieniu sprawy.

Analiza podejmowanych przez Wojewodę czynności w przedmiotowej sprawie, szczegółów przedstawionych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r., w zakresie objętym koordynacją, bez dochowania obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 36 k.p.a. Nie wykazał również, że okres do [...] września 2019 r. (data wpływu wniosku przekazanego przez organ właściwy) do czasu wniesienia skargi (23 września 2021 r.), będący okresem opóźnienia w załatwieniu sprawy był usprawiedliwiony i termin jej załatwienia jeszcze nie upłynął. Na rozpatrzenie sprawy, nawet przy zastosowaniu najdłuższego (dwumiesięcznego) terminu przewidzianego ustawą, organ miał czas do dnia [...] września 2019 r. Do okresu tego nie należało jednak wliczać czasu opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Wymagane ustalenia nie zostały przez organ podjęte ani w tym okresie, ani przez cały 2020 i ponad połowę 2021 r. Wykaz czynności (metryka sprawy) za okres od [...] września 2019 r. do [...] maja 2021 r., tj. od przekazania wniosku do daty wniesienia ponaglenia na bezczynność, a także metryka za okres od 25 maja do [...] października 2021 r. jednoznacznie potwierdzają tezę o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Podjęcie kilku działań w tym pierwszym okresie nie doprowadziło ani do załatwienia sprawy, ani też nie zalazło swojego skutku w postaci skorzystania z instytucji przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Zintensyfikowanie działań nakierowanych na załatwienie sprawy nastąpiło dopiero po wniesieniu ponaglenia, a przede wszystkim po wniesieniu skargi na bezczynność (23 września 2021 r.), finalnie w dniu [...] stycznia 2022 r. osiągając stan, w którym można było stwierdzić, że organ za odpowiednie okresy zachodzenia koordynacji przyznał wnioskodawcy świadczenie wychowawcze (informacja z dnia [...] października 2021 r. i [...] października 2021 r. oraz [...] stycznia 2022 r.), a co do pozostałego przekazał wniosek do instytucji zagranicznej oraz odmówił przyznania dodatku dyferencyjnego (za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r.). Na dzień [...] stycznia 2022 r. Sąd stwierdził, że sprawa o świadczenie wychowawcze na każde z trojga dzieci w okresie zasiłkowym [...] (wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r., z datą wpływu do organu właściwego [...] sierpnia 2019 r.) za okresy, w których zachodziła koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego zostało przez Wojewodę załatwiona.

Decydujący wpływ na takie rozstrzygnięcie miał przede wszystkim blisko dwuletni okres zwłoki (przyznany przez organ okres roku i 9 miesięcy) w finalnym przystąpieniu do załatwienia (od września 2019 r. do czerwca 2021 r.). Późniejsze czynności, jakkolwiek podjęte z większą intensywnością (a i to trwające ponad pół roku) nie mogły już przekreślić zaistniałego stanu bezczynności w sprawie. Z tych powodów należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności i co więcej – miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny jw.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu zdecydowanie należało przypisać właśnie takie cechy. Wcześniej przedstawiony opis kolejnych czynności podejmowanych w sprawie, jak i argumentacja organu nie stanowiły w tym względzie żadnego usprawiedliwienia dla tak długiego prowadzenia postępowania. Rażące uchybienie terminom załatwienia sprawy było oczywiste i pozostające w wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy był znaczny. Przy tym organ nie wykazał, że przez cały ten czas występowały obiektywne przeszkody do załatwienia sprawy w terminie.

Organ do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia [...] września 2021 r., pozostawał w bezczynności, jednak – jak już wspomniano – stan ten ustał z dniem [...] stycznia 2022 r., a zatem przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie, co miało miejsce [...] kwietnia 2022 r. Skoro zatem załatwienie sprawy nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania strony skarżącej w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. Stąd też postępowanie w tym zakresie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd wyjaśnia jeszcze, że pomimo przypisania organowi dopuszczenia się stanu bezczynności z rażącym naruszaniem prawa, nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania z urzędu dodatkowych środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie takich środków, jak grzywna czy suma pieniężna pozostawiono uznaniu sądu, nawet jeżeli stanowiły przedmiot wniosku strony skarżącej (w niniejszej sprawie tak nie było). Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Nie ma też miejsca na prosty automatyzm polegający każdorazowo, w razie stwierdzenia rażącego stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, na konieczności zastosowania tych środków. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie rażącej bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Tym bardziej, że finalnie załatwił sprawę. Pewne znaczenie w sprawie miało i to, że organ napotkał w toku postępowania, sygnalizowane w odpowiedzi na skargę, trudności w zakresie ustalenia, w jakich okresach skarżący (względnie matka dzieci) podlegał ubezpieczeniom społecznym, co miało znaczenie przy ustaleniu okresów zachodzenia koordynacji. Nie wpłynęło to wprawdzie na końcową ocenę wystąpienia stanu bezczynności i jej rażącego charakteru, jednak nie mogło też pozostać bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia całokształtu sprawy (w tym wypadku, jako dodatkowy argument dotyczący kwestii zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym też orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej zostało natomiast umorzone, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.