Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1267/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1854/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

J. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola w Warszawie z wnioskiem o pomoc finansową na wykupienie leków w wysokości 300 zł. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2012 r. wynika, że wnioskodawca ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego. Wnioskodawca oświadczył, że płaci alimenty w wysokości 100 zł miesięcznie, ponadto jego świadczenie emerytalne jest pomniejszone o kwotę [...] zł z powodu egzekucji nieuregulowanych kosztów w procesie ze spółdzielnią mieszkaniową. Jego łączny dochód w marcu 2012 r. wyniósł [...] zł. Mieszka z córką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Strona zajmuje bez tytułu prawnego trzypokojowe mieszkanie spółdzielcze, zadłużenie czynszowe wynosi [...] zł. J. S. jest także właścicielem działki i budynków gospodarczych w M.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego specjalnego w wysokości 300 zł na zakup leków. Organ, powołując się na art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., wskazał, że posiadany przez skarżącego dochód przekracza dwukrotnie obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy. Rozważając przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 41 u.p.s. uznał, że sytuacja skarżącego nie jest szczególna na tle innych potrzebujących. Wnioskodawca posiada stały dochód, majątek w M., zatem od niego zależy wykorzystanie tych zasobów w celu poprawy jego sytuacji majątkowej. Tymczasem strona nie wykorzystuje własnych możliwości, a jedynie domaga się przyznania pomocy społecznej przez comiesięczne zasiłki specjalne. Ponadto organ wskazał, że ośrodek dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i musi dzielić je w taki sposób, by mogła z nich skorzystać jak największa liczba osób.

Od ww. decyzji J. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, domagając się jej uchylenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 8, art. 39 i art. 41 u.p.s. podkreśliło, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Sytuacja osobista i majątkowa wnioskodawcy nie daje podstaw do przyznania mu pomocy, a w szczególności do uznania, że wykupienie leków można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy. Celem pomocy społecznej jest wspieranie rodzin pozostających w bardzo trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb. Celem tym nie jest zapewnienie stałego źródła dodatkowych dochodów, w tym zwrot wszelkich poniesionych wydatków. W ocenie organu strona posiada środki i możliwości, których racjonalne wykorzystanie pozwoli na przezwyciężenie trudnej sytuacji bez konieczności korzystania ze środków publicznych.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Jego zdaniem ma on prawo do tego, żeby uzyskać pomoc na leczenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że dochód J. S. przekracza kryterium dochodowe wynoszące 477 zł. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji ZUS, wskazująca wysokość emerytury po waloryzacji na dzień 1 marca 2012 r. – [...]zł. Prawidłowo od dochodu strony odliczono kwotę miesięcznego obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, kwotę składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz bieżące zobowiązania alimentacyjne. Sytuacja życiowa skarżącego została ustalona na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i nie budziła zastrzeżeń Sądu. W szczególności z dokumentów tych wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w M., której wartość została określona na kwotę 141 518 zł.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że organy nie naruszyły prawa. Przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie oczekiwać spełnienia wszystkich żądań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. W ocenie Sądu organy orzekające wskazały w uzasadnieniu decyzji, jakie są możliwości organu pomocy społecznej w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej, jak również wnikliwie wyjaśniły przyczyny odmowy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. skargę kasacyjną złożył J. S.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 u.p.s., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadnia przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na zakup leków;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na przekroczenie przez organy administracji publicznej granicy swobodnego uznania,

b) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organy administracji publicznej nie przekroczyły granicy swobodnego uznania, pomimo tego, że nie wskazały w uzasadnieniu decyzji stosunku wysokości środków finansowych, jakimi organ pomocy społecznej dysponuje w danym okresie, do liczby osób zainteresowanych uzyskaniem zasiłku, błędnego uznania, że sytuacja życiowa skarżącego nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Dochód skarżącego niewątpliwie przekracza ustawowe kryterium – ten fakt nie jest kwestionowany. Skarżący twierdzi natomiast, że jego sytuacja jest na tyle wyjątkowa, że pomoc finansowa mu się należy. Z uwagi bowiem na stan jego zdrowia oraz wysokie zadłużenie nie jest w stanie wykupić niezbędnych leków.

Jednakże przyznać należy rację Sądowi I instancji, który w ślad za organami uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest terminem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., I SA/Wa 1004/09).

Okolicznościami takimi nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność ponoszenia wydatków na leki w wysokości 300 zł, w sytuacji, gdy ustalony dochód skarżącego wynosi [...]zł. Okoliczność, że J. S. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i często choruje, świadczy wprawdzie o jego trudnej sytuacji zdrowotnej, której przecież ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd I instancji nie negują, jednakże nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie.

Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., to rozstrzygnięcia organów odmawiające pomocy społecznej nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego.

Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00)

Z treści przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. wynika, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się wnioskodawca, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek przyznania zasiłku, organ może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07).

W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy.

Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.

W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w bardzo dokładnych ustaleniach organów odnośnie do sytuacji bytowej skarżącego, którego sytuacja materialna i życiowa jest doskonale znana pracownikom opieki społecznej.

Warto przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej jej autor nie wskazał na żaden "szczególny uzasadniony przypadek", który upoważniałby organy pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Poza ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi konieczności dokonania wnikliwej oceny sytuacji skarżącego i arbitralnymi negatywnymi ocenami działania organów, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, co takiego szczególnego spotkało skarżącego, że wystąpiła konieczność przyznaniu mu zasiłku specjalnego.

Jest to o tyle istotne, że choć w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to w gruncie rzeczy nie odnoszą się one w ogóle do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w ramach którego zbadano dochód strony, jej sytuację rodzinną, zdrowotną, podniesiono kwestię jego zadłużenia, posiadania majątku nieruchomego (wobec którego wszczęte zostało wprawdzie postępowanie komornicze, ale który wciąż pozostaje własnością skarżącego i który posiada określoną wartość). Ustaleń tych skarżący nie zakwestionował. Ograniczył się jedynie do twierdzenia, że były one wystarczające do przyjęcia odmiennej ich oceny, niż uczyniły to organy. Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala organom w ramach uznania administracyjnego na wydanie rozstrzygnięcia, które uważają za najlepsze, a kontrola sądowa takich rozstrzygnięć nie może obejmować kryteriów wyboru tego rozstrzygnięcia.

W tym kontekście nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., uzasadnione w taki oto sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić, ponieważ organy przekroczyły granice swobodnego uznania. Autor skargi kasacyjnej owego przekroczenia upatrywał w tym, że organ pomocowy nie wskazał stosunku wysokości środków finansowych, którymi dysponował, do liczby osób zainteresowanych uzyskaniem zasiłku, a także nie wezwał wnioskodawcy do udokumentowania wydatków ponoszonych na leki. Tymczasem przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku było uznanie, że nie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. Dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Przypomnieć należy, że osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 u.p.s.. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jest jego wyjątkowość.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy.