Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2180/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 34 i 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż. i T. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 372/11 w sprawie ze skargi M. Ż. i T. Ż. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2011 r. nr WOA.IW-7144/4/11 w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 372/11 oddalił skargę M. Ż. i T. Ż. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2011 r., nr WOA.IW-7144/4/11, w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. nr WOA.IW-7144/4/11 Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa Gryfino uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie z dnia 9 grudnia 2010 r. nr PINB.RSIV.7355/20-9/08/2010, zatwierdzającą zamienny projekt budowlany hali magazynowej przeznaczonej do przechowywania płodów rolnych oraz maszyn i urządzeń rolniczych, i udzielającą T. Ż. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę hali magazynowej o pow. zabudowy - 3527,97 m2, pow. użytkowej - 3384,23 m2 i kubaturze - 26905 m3, przeznaczonej do przechowywania płodów rolnych oraz maszyn i urządzeń rolniczych, na dz. nr ... i ..., położonych w obrębie geodezyjnym Gardno oraz częściowo na działce Nadleśnictwa G. nr ... położonej w obrębie geodezyjnym C. oraz nakładającą na T. Ż. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie hali, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z uzasadnienia ww. decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie, na wniosek Nadleśnictwa G. - zarządzającego w imieniu Skarbu Państwa działką nr ... w obrębie geod. C., przeprowadził w dniu 21 kwietnia 2009 r. kontrolę budowy hali magazynowej do przechowywania płodów rolnych oraz maszyn i urządzeń rolniczych, realizowanej przez T. Ż., na działce nr .... w obrębie geod. G., na podstawie decyzji Starosty Gryfińskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 2002 r. nr AB.IV-7350-7351/204/2002. Podczas kontroli stwierdzono, że inwestor zwiększył długość obiektu o 23,0 m oraz jego wysokość o 1,0 m. Ponadto ustalone zostało, że lokalizacja hali jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym -zaprojektowana wyłącznie na działce nr ..., w rzeczywistości została wybudowana także częściowo na działce nr ... i .... Uznając powyższe odstępstwa jako istotne organ powiatowy, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 3 lipca 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał zabezpieczenie budowy przed powstaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a następnie decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na Tadeusza Żugaja obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 maja 2010 r., w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz fakt, że budynek stoi częściowo na gruncie leśnym niewyłączonym z produkcji leśnej, zawierającego niezbędne opinie i uzgodnienia.

Decyzją dnia 19 listopada 2009 r. Starosta Gryfiński uchylił swoją decyzję z dnia 19 września 2002 r. o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji.

Po przedłożeniu przez inwestora żądanego projektu zamiennego, jego poprawieniu zgodnie ze wskazaniami organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie uznając, że T. Ż. wykonał w całości obowiązek nałożony ww. decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r., decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny ww. inwestycji i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę hali na działkach nr ... i ... (w obrębie geod. G.) oraz działce nr ... (w obrębie geod. C.), nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Od decyzji odwołało się Nadleśnictwo G. - zarządca działki nr ..., zarzucając decyzji naruszenie ustawy – Prawo budowlane, w szczególności przepisów dotyczących pozwolenia na budowę. Nadleśnictwo podniosło, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w części obejmującej posadowienie budynku na gruncie Skarbu Państwa zarządzanym przez Nadleśnictwo G., co stanowi naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazano, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła gruntów, do których inwestor wykazał tytuł prawny oraz obejmowała dokumentację z wymiarami budynku, które nie wykraczały poza jego nieruchomość. Natomiast decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. inwestor został zobowiązany do dokonania stosownych uzgodnień i uzyskania opinii w przedmiocie posadowienia budynku na gruncie leśnym, niewyłączonym z produkcji leśnej. Zdaniem Nadleśnictwa inwestor nie wykonał w całości powyższej decyzji, dlatego wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i dalsze wstrzymanie wykonawstwa robót objętych pozwoleniem na budowę, do czasu uzyskania przez T. Ż. tytułu prawnego do gruntu leśnego, na którym został posadowiony w części budynek inwestora.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że inwestor – T. Ż. dopuścił się samowoli budowlanej przy budowie hali magazynowej na działce nr ... w obrębie geod. G., polegającej na odstąpieniu, w sposób istotny, od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ powołał się na treść art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości (...) mieści się w katalogu odstępstw istotnych. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, zmierzające do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. I tak, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach i stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny, nie zawierają dowodów potwierdzających zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też dowodów świadczących o dokonanej, przez organ I instancji, analizie w tym zakresie. Organ jedynie stwierdził, że projekt budowlany zamienny hali jest niezgodny z decyzją z dnia 16 maja 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka została wydana dla ww. inwestycji, gdyż narusza jej ustalenia w zakresie usytuowania obiektu. W projekcie zamiennym obiekt zlokalizowano na działkach nr ..., ... i ..., podczas gdy ww. decyzja dotyczy tylko działki nr .... Ponadto gdy inwestor mając pozwolenie na budowę obiektu na działce nr ..., dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego realizując roboty budowlane również na innych działkach - nr ... i ..., w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem zobowiązany był do przedłożenia wraz z projektem budowlanym zamiennym, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (objętą budową) na cele budowlane.

W skardze na ww. decyzję, uzupełnionej pismem z dnia 26 maja 2011 r., M. i T. Ż. zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga M. i T. Ż. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja z dnia 7 lutego 2011 r. Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu. Stosownie bowiem do treści art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że projekt budowlany zamienny hali jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka została wydana dla przedmiotowej inwestycji przez Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino w dniu 16 maja 1995r.,bowiem narusza jej ustalenia w zakresie usytuowania obiektu. W projekcie zamiennym obiekt zlokalizowano na działkach nr ..., ... i ..., podczas gdy ww. decyzja dotyczy tylko działki nr .... Ponadto, w przypadku gdy inwestor, dysponując pozwoleniem na budowę obiektu na działce nr ... dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego realizując roboty budowlane również na innych działkach - nr ... i ..., w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest przedłożenie przez inwestora, wraz z projektem budowlanym zamiennym, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (objętą budową) na cele budowlane.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że inwestor zwiększył długość obiektu o 23,0 m oraz jego wysokość o 1,0 m. Ponadto ustalone zostało, że lokalizacja hali jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zaprojektowana wyłącznie na działce nr ..., w rzeczywistości została wybudowana także częściowo na działce nr ... i ....

Sąd podkreślił, że w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. drugie Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Obowiązkiem zatem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki uznał, że organ I instancji nie sprostał regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej w rozpatrywanej sprawie. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi pierwszej instancji dokonanie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z punktu widzenia jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zobowiązanie inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła M. Ż. i T. Ż., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 i 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest zbadać zgodność zastępczego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy ww. przepisy takiego obowiązku na organ nie nakładają;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego pozwolenia na budowę organ powinien zobowiązać skarżących do przedstawienia przysługującego im prawa do dysponowania nieruchomością, na której zlokalizowany jest wybudowany obiekt, na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy ww. przepis nie stanowi podstawy do nałożenia na skarżących takiego obowiązku przez organ;

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na konieczności przeprowadzenia postępowania w całości albo w znacznej części, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy w wystarczał w pełni do wydania merytorycznej decyzji przez organ II instancji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji z dnia 7 lutego 2011 r. nr WOA.IW-7144/4/11 Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd niesłusznie wskazał, iż zamienny projekt jest niezgodny z decyzją z dnia 16 maja 2011 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw, w związku z tym organ nie mógł odmówić statusu poprawności projektowi zastępczemu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na podstawie samego braku decyzji o warunkach zabudowy organ nie może orzec o niezgodności projektu zastępczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie - odnosząc się do wytycznych Sądu I instancji, który zobowiązał organ I instancji do wezwania skarżących do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wskazując podstawy prawnej takiego działania - powołali się na stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże się z prawem inwestora do terenu, bowiem doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 532/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 606/07). Jednocześnie - w ocenie skarżących kasacyjnie - Sąd I instancji słusznie wskazał na niespójność argumentacji organu II instancji, polegającej na tym, że z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika wymóg wylegitymowania się dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami, na których zlokalizowano obiekt, ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w przywołanej przez organ II instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10), w której rozstrzygnięto, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, m.in. w przypadku wiążącej się z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Przy czym nie powinno być różnicy między odrębnym traktowaniem sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone w całości, czy też w części. Ponadto zgodnie z literalnym brzmieniem art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zwrócono uwagę, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele projektu zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi załącznik nie do samego projektu budowlanego, a do wniosku o pozwolenie na budowę, w związku z czym brak takiego oświadczenia załączonego do przedłożonego przez skarżących zamiennego projektu budowlanego nie stanowi nawet braku formalnego, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jedynie przepisy dotyczące projektu budowlanego, a nie całego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, stosuje się odpowiednio. Powyższe potwierdza, że nie ma podstaw do uznania zarówno, że skarżący są zobowiązani do wylegitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i że organ administracyjny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego może zobowiązać inwestora do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom,

Zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na konieczności przeprowadzenia postępowania w całości albo w znacznej części, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy w wystarczał w pełni do wydania merytorycznej decyzji przez organ II instancji ma ścisły związek z zarzutami naruszeń prawa materialnego od których rozpatrzenia, jest on zależny. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, z tego też powodu, nie miał usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 34 i 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest zbadać zgodność zastępczego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut naruszenia powyższego przepisu art. 51 przez zobowiązanie skarżących do przedstawienia przysługującego im prawa do dysponowania nieruchomością nie są trafne.

Przepis art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wówczas organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Celem tego przepisu było umożliwienie sprawcom tzw. samowoli wykonawczych uniknięcie daleko idących skutków samowolnej budowy obiektów budowlanych z pominięciem zgody udzielanej przez władzę budowlaną, a to uniknięcie nakazu rozbiórki, a po 2003 r. również poważnych obciążeń finansowych związanych z wniesieniem opłaty legalizacyjnej.

Zasadniczym powodem tej względnej tolerancji ustawodawcy było to, iż zamierzenie inwestycyjne było rozpoczynane zgodnie z pozwoleniem na budowę, a więc z poszanowaniem zasad prawa budowlanego, od których w trakcie procesu budowlanego odstąpiono. W omawianym przepisie wprowadzono zatem dosyć łagodne wymagania prawne ograniczające się do konieczności wykonania projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale i ograniczenia związane z koniecznością wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, których celem było doprowadzenie dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby twierdzić, że warunki prawne, które określają organy nadzoru budowlanego mają odbiegać od wymagań i obowiązków, które nakłada się przy wydawaniu pozwolenia budowlanego. Dokończenie budowy samowolnie zmieniającej warunki pierwotnego pozwolenia możliwe jest tylko wówczas, gdy zakończenie budowy będzie możliwe w sposób prawa nie naruszający. Oznacza to, że organ może zatwierdzić tylko taki projekt zamienny, który nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa. Temu celowi służą nakładane obowiązki wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Czynności te dotyczą określenia warunków wydania pozwolenia zamiennego i sprowadzają się do wykonania takich samych obowiązków jaki musi wypełnić inwestor ubiegający się o pozwolenie budowlane.

Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się bowiem odpowiednio do zakresu tych zmian. Podkreślić w tym miejscu silnie trzeba, co ma znaczenie dla oceny argumentacji skargi kasacyjnej, że postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę toczy się z wniosku inwestora, w związku z czym do jego obowiązków należy wykazanie się prawem do zabudowy nieruchomości, a także wykazanie zgodności z planem (lub przedstawienie decyzji lokalizacyjnej). Jeśli Inwestor naruszy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez samowolne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, w rozpoczętą inwestycję wkracza organ policji budowlanej, a inwestor traci uprawnienia do inicjatywy związanej z ustalaniem warunków dalszej budowy. Inicjatywę tę przejmuje inspektor nadzoru budowlanego, , jak to wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego in fine, wraz z możliwością stosowania przepisów dotyczące projektu budowlanego odpowiednio do zakresu samowolnie wykonanych zmian. Celem działania organu jest ustalenie czy inwestycję można doprowadzić do zgodności z prawem, ma zaś temu celowi służyć wykonanie czynności, w tym dostarczenie przez inwestora takiej dokumentacji, która zgodność z prawem wykaże.

Jeżeli zatem organ żąda, tak jak przy wydaniu pozwolenia budowlanego, dostarczenia dokumentów potwierdzających przysługujące inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością, to podstawą tego żądania jest wymieniony w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dołączenia przez inwestora odpowiedniej dokumentacji. Podobnie żądanie wykazania zgodności inwestycji a przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego, ale także dostarczenia innych dokumentów i uzgodnień ma swoje źródło w przepisach art. 32 i 33 Prawa budowlanego, w dalszej kolejności tok postępowania winien odpowiadać warunkom określonym w art. 34 i 35 Prawa budowlanego.

Powołana w skardze kasacyjnej uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (podobnie jak przytaczana w skardze argumentacja i orzecznictwo) dotyczyła treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc innego przepisu niż mający zastosowanie w tej sprawie. Jednakże nawet w odniesieniu i do tej uchwały zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest natomiast żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych.

W orzeczeniu tym trafnie też zauważono, iż celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazywana zaś "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, LEX nr 1219261).

Jest bowiem oczywiste, że plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego stanowią część systemu źródeł prawa. Jak stanowi bowiem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie może zatem podlegać wątpliwości, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obejmuje zgodność z wymienionymi planami, tam zaś, gdzie plany takie nie obowiązują funkcjonuje powszechny porządek planistyczny wynikający z wielu ustaw regulujących kwestie zagospodarowania przestrzeni, na podstawie których to przepisów wydawane są indywidualne decyzje określające warunki zagospodarowania i zabudowy terenu.

Nie okazały się zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wobec czego skarga kasacyjna podlegała, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddaleniu.