Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 892/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 487/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 487/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 1415/16 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [..] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu [..] z siedzibą w W. informacji publicznej o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 do 8 kwietnia 2016 r., poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że organ odmowę udostępnienia żądanej informacji odniósł do wszystkich pracowników Ministerstwa Finansów, niezależnie od tego, czy osoby te pełniły, czy też nie, funkcje publiczne. Takie działanie organu było, w ocenie Sądu, wadliwe, gdyż nie uwzględniało regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 5 ust. 1 ww. ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jednak dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności jedynie w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

Wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [..] stycznia 2018 r. Minister Finansów odmówił [..] udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do 8 kwietnia 2016 r., poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Organ w uzasadnieniu podał, że wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego, gdyż w ocenie organu żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Organ wyjaśnił, że w Ministerstwie Finansów według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. zatrudnionych było 2047 pracowników, natomiast według stanu na dzień 31 marca 2016 r. - 2019 pracowników. Wytworzenie żądanej informacji będzie zatem czasochłonne oraz wymagać będzie zaangażowania istotnych środków osobowych, co czyni, że żądana informacja jest informacja przetworzoną. Wnioskodawca nie wskazał i nie przekazał natomiast żadnych informacji na temat indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której udostępnienia domagał się we wniosku. Zdaniem Ministra Finansów nie zachodzi związek pomiędzy uzyskaniem przez wnioskodawcę żądanych informacji, a wpływem na ochronę interesu publicznego lub poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej decyzję Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądana informacja jest informacja przetworzoną.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił przyjęte przez Sąd rozumienie informacji przetworzonej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r. stwierdził, że jakkolwiek organ wskazał, jakie konkretnie czynności musiałby wykonać czyniąc zadość wnioskowi, to w ocenie Sądu nie są to czynności o charakterze intelektualnym. Zdaniem Sądu, twierdzenie organu, że wygenerowanie informacji objętej wnioskiem wymagałoby czasochłonnej pracy nie zostało niczym poparte i jako takie prowadzi w konsekwencji do wniosku, że co najmniej przedwcześnie organ zakwalifikował informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych przez niego czynności jako informację przetworzoną. Organ również przedwcześnie uznał, że w celu uzyskania informacji strona skarżąca winna była wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej w decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, organ wydając sporną decyzję oparł się automatycznie na twierdzeniu, iż żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę skarżącą do wykazania interesu publicznego. Tym samym zaniechał zupełnie wskazania, ilu dokładnie dokumentów wniosek dotyczy, co przesądzałoby czy rzeczywiście ich zestawienie wiązałoby się z poniesieniem przez podmiot obowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ zobowiązany jest precyzyjnie przeanalizować jakiej ilości informacji dany wniosek dotyczy i ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Tym samym determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi, iż stanowi ona informację przetworzoną powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o determinującym uchylenie decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Końcowo Sąd stwierdził, że w decyzji organ nie wykazał, że żądane przez stronę skarżącą informacje wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy ogromnej ilości dokumentów. Niezbędna jest zatem ponowna analiza wniosku strony oraz dogłębne rozważenie przez organ materii, jakiej dotyczy ten wniosek, a następnie rozstrzygnięcie czy stanowi ona informację przetworzoną. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że żądane dane dotyczą sfery informacji przetworzonej, to musi to odzwierciedlić w uzasadnieniu swojej decyzji, pamiętając, że do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że uzyskanie żądanej informacji wymagałoby szeregu czynności. Obecnie brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia informacji przetworzonej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministra Finansów, nie jest informacją przetworzoną,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja przetworzona to tylko taka informacja, która wymaga twórczego i analitycznego działania polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji na skutek przyjęcia, że organ nie wykazał, iż udostępnienie wnioskowanej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, czynności o charakterze intelektualnym;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r. na skutek przyjęcia przez Sąd, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach k.p.a., pomimo wykazania przez organ, że udostępnienie informacji wymaga podjęcia szeregu pracochłonnych czynności, w tym o charakterze intelektualnym, które czynią z przedmiotowej informacji informację publiczną przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia informacji publicznej przetworzonej, jednak rozumienie tego pojęcia zostało wypracowane w praktyce orzeczniczej. Powołując się na wyroki sądowe, w których wyjaśniono, czym jest informacja publiczna przetworzona, skarżący kasacyjnie podniósł, że w jego ocenie, Sąd bezzasadnie przyjął, że żądana przez stronę skarżącą informacja nie jest informacją przetworzoną. Minister wyjaśnił bowiem w decyzji, że w odniesieniu do żądania zawartego w tiret 4 wniosku nie posiada gotowej informacji, o którą wnosiła strona i wskazał w sposób nie budzący wątpliwości, że w celu jej wytworzenia należy podjąć szereg czynności, które nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które prowadziłoby do dezorganizacji pracy i zakłóciłoby wykonywanie podstawowych zadań organu. Przygotowanie informacji wiąże się z wykonaniem szeregu czynności cechujących się dużym nakładem pracy, gdyż konieczna jest analiza i weryfikacja dokumentacji źródłowej ponad 2000 pracowników. Dane z systemu teleinformatycznego o wypłaconych nagrodach nie pozwalają na wydzielenie informacji o nagrodach wypłaconych pracownikom realizującym funkcje publiczne, a co za tym idzie, pozyskane z systemu dane podlegałyby weryfikacji z dokumentacją źródłową, co czyni realizację wniosku skomplikowaną i czasochłonną i zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Stanowisko o konieczności weryfikacji z dokumentacją źródłową danych z systemu teleinformatycznego KOMAeHR znalazło poparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 32/14.

Zdaniem organu, na co wskazano w wydanej decyzji, przygotowanie odpowiedzi wymagałoby zatem ustalenia osób zatrudnionych w Ministerstwie w okresie objętym wnioskiem, a więc w 2015 r. i na dzień 8 kwietnia 2016 r. – w obu tych datach liczba osób zatrudnionych przekraczała 2 tysiące, dokonania analizy i weryfikacji dokumentacji źródłowej pod kątem pełnienia przez pracowników funkcji publicznej z określeniem, w jakim czasie funkcja ta była pełniona, sporządzenia zestawienia pracowników pełniących funkcje publiczne i dokonania analizy, czy w okresie objętym wnioskiem otrzymali oni nagrody pieniężne, sporządzenia dla każdego wyselekcjonowanego pracownika zestawienia otrzymanych nagród, dokonania analizy i weryfikacji w zakresie ewentualnych uzasadnień do każdej przyznanej nagrody, sporządzenia uzupełnienia do ww. zestawienia w zakresie ww. uzasadnień, sporządzenia zestawienia wytworzonych danych w układzie zgodnym z wnioskiem.

Z powyższych przyczyn organ nie zgodził się z wnioskiem Sądu, że w sprawie nie wykazano, że przygotowanie informacji wiąże się z koniecznością dokonania szeregu czynności o charakterze intelektualnym i analizy ogromnej ilości dokumentów. Organ zauważył, że w analogicznej sprawie – dotyczącej udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych pracownikom w 2017 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Wa 1007/18 skarga została oddalona.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i zostało w niej wyjaśnione, dlaczego organ uznał informację za mająca charakter przetworzony, a wobec tego konieczne było wskazanie przez żądającego jej udostępnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 13 sierpnia 2021 r. zwrócono się do stron o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Minister Finansów pismem z dnia 23 września 2021 r., a Stowarzyszenie pismem z dnia 24 września 2021 r. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. upatrując naruszenia prawa w błędnym uchyleniu decyzji Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2018 r. na skutek przyjęcia przez Sąd, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach k.p.a. Mając na uwadze zarówno treść tego zarzutu, jak i treść uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz uwzględniając stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) o dopuszczalności zrekonstruowania niedokładnie skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawę do zrekonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym k.p.a. jako zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Zarzut powyższy okazał się skuteczny.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. ma (podobnie jak w procedurze sądowoadministracyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.) "techniczny" charakter, z tym, że odnosi się do organu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku o niezasadności stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "ogólność lub pozorność argumentacji" na okoliczność spełnienia w sprawie formalnych i materialnych przesłanek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a tym samym niezasadnym uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji zostało oparte na stwierdzeniu, w oparciu o zaprezentowaną przez Sąd koncepcję informacji przetworzonej w ujęciu wąskim, że przedwcześnie organ orzekający w sprawie zakwalifikował informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych przez niego czynności jako informację przetworzoną. Sąd stwierdził, że skoro informacja, której domaga się strona skarżąca istnieje - chociaż w postaci rozproszonej, to pomimo podania przez organ, jakie konkretnie czynności musiałby on wykonać czyniąc zadość wnioskowi, to charakter tych czynności nie pozwala na uznanie, że decyzja z powołaniem się na konieczność przetworzenia informacji została należycie uzasadniona. W ocenie Sądu jako gołosłowne przedstawiało się twierdzenie organu, że musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Twierdzenia powyższe wynikały z akceptacji tego stanowiska doktryny, zgodnie z którym, szczególnie istotnym czynnikiem jest intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły podstawy do stwierdzenia, że wskazywane przez organ czynności mają charakter intelektualny, a stanowisko organu nie zostało niczym poparte – organ zaniechał wskazania ilu dokładnie dokumentów wniosek dotyczy, co przesądzałoby czy rzeczywiście ich zestawienie wiązałoby się z poniesieniem przez podmiot obowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Sąd uznał, że "w decyzji jednak organ nie wykazał, że żądane przez stronę skarżącą informacje wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy ogromnej ilości dokumentów".

Powyżej przytoczone stanowisko Sądu – rozpatrywane w granicach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - należy ocenić jako wadliwe w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Analiza decyzji organu z dnia [..] stycznia 2018 r. prowadzi do wniosku, że oceniając wniosek – w zakresie tiret 4, a więc żądania udostępnienia informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa w roku 2015 i do dnia 8 kwietnia 2016 r. poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, organ wyjaśnił podstawy uznania, że informacja, o którą wystąpiono we wniosku (tiret 4) powoduje, że ma ona charakter przetworzony. Należy mieć na względzie, że wydanym uprzednio wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 1415/16 zobowiązano organ do ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, który pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy Ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy". Z powyższego stanowiska wynika, że w celu realizacji żądania wniosku, konieczne jest wyselekcjonowanie kategorii pracowników, których obejmie zasadniczo wyłączenie opisane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz dokonanie następnie oceny, czy zachodzą podstawy do udostępnienia informacji ich dotyczących oraz jednocześnie wyselekcjonowanie drugiej grupy, w przypadku której nie powstanie potrzeba przeprowadzania dalszych analiz w kwestii podstaw do udostępnienia informacji.

Minister Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, co legło u podstaw uznania, że charakter skierowanego pytania wskazuje na konieczność uznania, że dotyczy on informacji publicznej przetworzonej. Z treści decyzji wynika, że skrupulatnie opisano rodzaj czynności i ich ilość, bez których to realizacja wniosku nie byłaby możliwa, a także wskazano, że opracowanie informacji wymagałoby weryfikacji dokumentacji dotyczącej ponad 2000 pracowników. Wyjaśnia to sposób rozumowania organu i badania realiów sprawy prowadzącego do uznania przez organ, że warunkiem spełnienia żądania wniosku jest wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że poczynienie ustaleń nie jest możliwe wyłącznie w oparciu o system teleinformatyczny KOMAeHR, co oznacza konieczność dokonania sprawdzeń z dokumentami źródłowymi dla potwierdzenia wiarygodności i aktualności danych. Organ wyjaśnił także szczegółowo, dlaczego ocenił, że nie ma podstaw do uznania, że udostępnienie informacji mogłoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nie sposób w tym stanie rzeczy podzielić stanowiska Sądu I instancji o "ogólności lub pozorności argumentacji" uzasadnienia decyzji na okoliczność spełnienia w sprawie formalnych i materialnych przesłanek wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie nie budzi wątpliwości co do stanowiska organu oraz podstaw tego stanowiska. To, że Sąd uznał argumentację za niezasadną, nie oznacza, że uzasadnienie decyzji zawierało wady skutkujące koniecznością jej uchylenia z powołaniem się na regulacje art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jeżeli w ocenie Sądu nie istniały podstawy do uznania, że informacja objęta żądaniem wniosku mogła zostać uznana za informację przetworzoną, rolą Sądu było dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Zestawienie treści decyzji, w której organ wskazał na niezbędność analizy dokumentacji źródłowej dotyczącej ponad 2000 osób oraz stwierdzenia Sądu, że "organ nie wykazał, że żądane informacje wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy ogromnej ilości dokumentów" oraz brak wywodu Sądu, na jakiej podstawie uznał, że wskazana przez organ ilość dokumentacji nie świadczy o znacznym nakładzie pracy, jaka musiałby zostać wykonana poprzez dokonanie analiz i zestawień w celu udzielenia żądanej informacji – wskazuje na wadliwość dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym treścią podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Należy przy tym jednocześnie wskazać, że Sąd I instancji w istocie nie przesądził w sposób jednoznaczny wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mimo że ustalenie tej kwestii uznał w sprawie za konieczne (strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd przytoczył dwie wypracowane w doktrynie i orzecznictwie koncepcje identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej i skoncentrował się na kryterium "intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację" nie kwestionując jednocześnie wagi i znaczenia kryteriów wynikających z przytoczonej przez Sąd szerokiej koncepcji identyfikacji czynności. Na podstawie stwierdzenia Sądu, że "Organ co prawda wskazał jakie konkretnie czynności musiałby wykonać czyniąc zadość wnioskowi, ale w ocenie Sądu nie są to czynności o charakterze intelektualnym" można przypuszczać, że Sąd I instancji opowiedział się za wąską koncepcją rozumienia informacji przetworzonej. Nie wynika jednak z uzasadnienia wyroku, czy brak takich czynności dyskwalifikuje kwalifikację informacji jako informacji przetworzonej na tle innych kryteriów uznania informacji za przetworzoną i jakie jest kryterium wyróżniania czynności intelektualnych od "nieintelektualnych". Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na różny charakter czynności, których konieczność przeprowadzenia daje podstawy do kwalifikowania informacji, jako przetworzonej, przyjmując, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej u.d.i.p.) jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15),

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Niejednoznaczność stanowiska Sądu I instancji, w świetle powyższych poglądów orzecznictwa, wynika również z faktu uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji nie ze względu na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lecz wyłącznie ze względu na naruszenie przepisów postępowania, może to bowiem wskazywać, że Sąd I instancji nie zakwestionował wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dokonanej przez organ. Okoliczności te sprawiają, że odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że na tym etapie postępowania ocena tych zarzutów byłaby przedwczesna i jako taka niedopuszczalna.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wykładnię prawa dokonaną w niniejszym wyroku w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. z uwagi na okoliczność, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji miało charakter proceduralny.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a zasądzony zwrot kosztów postępowania objął niezbędne koszty postępowania.