Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1067/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 6, art. 7a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 2, art. 9 ust. 1 lit. b, c i f, art. 2 pkt f
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 404 poz 9
law: ROZPORZĄDZENIE (WE) NR 1924/2006 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń  żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności
article: art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 5, art. 3 ust. 10, art. 40a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2070
law: Ustawa z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym - tekst jedn.
Teza: W przypadku pieczywa wytwarzanego na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży, w którym przedsiębiorca eksponując w celach reklamowych jako dodatkową i dobrowolną, ale niepełną informację (obok nazwy wyrobu na opakowaniu) "Na naturalnym zakwasie" zamiast na "Na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży", narusza art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, zgodnie z którym: "informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd oraz nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta".

TEZY

W przypadku pieczywa wytwarzanego na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży, w którym przedsiębiorca eksponując w celach reklamowych jako dodatkową i dobrowolną, ale niepełną informację (obok nazwy wyrobu na opakowaniu) "Na naturalnym zakwasie" zamiast na "Na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży", narusza art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, zgodnie z którym: "informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd oraz nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta".


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "GIJHARS", "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1, art. 21, art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2164), dalej: "u.j.h." lub "ustawa o jakości handlowej", art. 7 ust. 1 lit. a i c, art. 9 ust. 1 lit. b, c i f, art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 lit. a, art. 24 ust. 2 w zw. z Załącznikiem nr X pkt 1 lit. b i c, art. 36 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/E WG, dyrektywy Rady 90/496/E WG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. L 304 z 22.11.2011, str. 18, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 1169/2011", art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwie Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm., Dz.Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 178/2002", utrzymał w mocy decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "WIJHARS" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], wymierzającą T. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Z., ul. [...] (dalej: "strona", "skarżący" lub "producent"), karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za wprowadzenie do obrotu partii artykułu rolno - spożywczego zafałszowanego o nazwie: "C." a’600g, oznakowanej danymi identyfikującymi partię: najlepiej spożyć przed: data na klipsie lub opakowaniu, Data produkcji jest jednocześnie oznaczeniem partii produkcyjnej, oraz naklejką na opakowaniu z nabitą datą "310818" o wartości brutto 171,00 zł (dalej "chleb pszenno-żytni").

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...] sierpnia oraz [...] września 2018 r., działając na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nr [...], znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2018 r. wydanego przez WIJHARS, inspektorzy WIJHARS przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej pieczywa oraz kontroli warunków składowania i dokumentacji w zakresie prowadzonej działalności u strony (Protokół kontroli nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...]). W trakcie działań kontrolnych pobrano do oceny oznakowania próbki chleba pszenno-żytniego.

Stwierdzone nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanej partii polegały na:

- podaniu w oznakowaniu informacji o treści "Na naturalnym zakwasie", podczas gdy do wytworzenia przedmiotowego chleba oprócz zakwasu zastosowano również drożdże, co było niezgodne z art. 36 ust. 2 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 lit a rozporządzenia 1169/2011,

- wskazaniu składników chleba w niewłaściwej kolejności, tj.: "mąka pszenna, mąka żytnia, woda, drożdże, sól", tymczasem zgodnie z recepturą winno być: "mąka pszenna, woda, mąka żytnia, drożdże, sól", co było niezgodne z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011,

- podaniu w oznakowaniu powtórzonej informacji o alergenie o treści "Produkt zawiera gluten", co było niezgodne z art. 21 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011,

- podaniu w oznakowaniu poza wykazem składników czcionką pogrubioną informacji o treści: "Może zawierać mleko, jaja, orzechy, sezam, soja", podczas gdy składniki te nie zostały faktycznie użyte do produkcji wyrobu gotowego, co było niezgodne z art. 21 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011,

- umieszczeniu daty minimalnej trwałości w formie kodowanej, tj. podano "310818", co było niezgodne z art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011,

- podaniu warunków przechowywania nie bezpośrednio po dacie minimalnej trwałości, co było niezgodne z art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011.

Oceniając zebrany materiał dowodowy WIJHARS uznał, że zamieszczenie w oznakowaniu chleba pszenno-żytniego informacji o treści "Na naturalnym zakwasie", podczas gdy w procesie produkcji oprócz zakwasu zastosowano również drożdże, stanowi podstawę do uznania przedmiotowego pieczywa za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, natomiast pozostałe nieprawidłowości świadczą o niespełnieniu wymagań jakości handlowej.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji wydał decyzję administracyjną wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 1.000 zł, za wprowadzenie do obrotu partii zafałszowanego chleba pszenno-żytniego.

Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania GIJHARS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, iż nieprawidłowość polegająca na wyróżnieniu w oznakowaniu informacji o treści "Na naturalnym zakwasie", podczas gdy do wytworzenia przedmiotowego chleba oprócz zakwasu zastosowano również drożdże, świadczy o zafałszowaniu produktu w rozumieniu art. 3 ust. 10 u.j.h. W opinii organu II instancji w przypadku pieczywa wytwarzanego na zakwasie z dodatkiem drożdży nie powinno się używać sformułowania "na zakwasie". Powyższe narusza art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, zgodnie z którym: "informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd oraz nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta".

Organ podkreślił, że stosowanie dodatkowych komunikatów w oznakowaniu pieczywa, wskazujących na zastosowanie zakwasu może również stanowić o wprowadzeniu konsumenta w błąd. O użytym zakwasie i drożdżach konsument powinien być poinformowany przede wszystkim w wykazie składników.

GIJHARS stwierdził, że argumenty niektórych producentów, że chleb mieszany nie może być wyprodukowany bez dodatku drożdży wyłącznie na zakwasie nie zostały potwierdzone przez Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego. Wskazał, że w podręczniku dla technikum Z. Ambroziaka "Produkcja piekarsko-ciastkarska" w rozdziale dotyczącym wytwarzania ciasta żytniego mieszanego nie ma żadnej wzmianki o niezbędnym dodatku drożdży w przypadku prowadzenia ciasta na chleb mieszany, na kwasie (zakwasie) klasyczną pięciofazową metodą. W literaturze można znaleźć przykłady pieczywa mieszanego produkowanego na kwasie (zakwasie) bez dodatku do ciasta drożdży. Ponadto Polska Norma na pieczywo mieszane PN-A-74103: 1993, w definicji tego pieczywa uwzględnia następujące metody jego wytwarzania: "na kwasie, na kwasie z dodatkiem drożdży, na drożdżach", a zatem obejmuje również pieczywo mieszane produkowane z zastosowaniem wyłącznie kwasów piekarskich. Za niedopuszczalną należy uznać praktykę stosowaną przez stronę, polegającą na wskazaniu hasła "Na naturalnym zakwasie" w oznakowaniu chleba produkowanego faktycznie na zakwasie z dodatkiem drożdży. Analogiczne stanowisko wyraziło Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej " MRiRW ") w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...].

Następnie organ stwierdził, że za niedopuszczalną należy uznać praktykę niestosowania się do zasady podawania składników w kolejności malejącej wg. ich masy w momencie użycia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie i polegało na wskazaniu w wykazie składników przedmiotowego chleba - mąki żytniej przed wodą. Tymczasem na podstawie receptury chleba pszenno-żytniego stanowiącej załącznik do Protokołu kontroli nr [...] ustalono, że powinno być odwrotnie.

W oznakowaniu kwestionowanego pieczywa producent zawarł dodatkową (powtórzona poza wykazem składników) informację o obecności alergenu (glutenu) o treści "Produkt zawiera gluten", co w ocenie organu było niezgodne z art. 21 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011. Organ odwoławczy podkreślił, że informacja o substancjach powodujących alergie i reakcje nietolerancji może znajdować się wyłącznie w wykazie składników i zgodnie z art. 21 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1169/2011 jest podkreślona za pomocą pisma wyraźnie odróżniającego ją od reszty wykazu składników, np. za pomocą czcionki, stylu lub koloru tła.

Stosownie do art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 data minimalnej trwałości jest podawana zgodnie z załącznikiem X. W ocenie GIJHARS przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 nie pozostawia żadnych wątpliwości co do miejsca wskazywania warunków przechowywania. Stosownie do tego przepisu "Odpowiednia data jest podawana zgodnie z załącznikiem X". Zgodnie zaś z załącznikiem X pkt 1, data minimalnej trwałości jest oznaczana następująco:

a) datę poprzedza sformułowanie: - "Najlepiej spożyć przed" - gdy data zawiera oznaczenie dnia, "Najlepiej spożyć przed końcem" - w innych przypadkach,

b) sformułowaniom określonym w lit. a towarzyszy:

- sama data albo

- odesłanie do miejsca, gdzie data jest podana w etykietowaniu.

W razie potrzeby po tych danych szczegółowych następuje opis warunków przechowywania, które muszą być przestrzegane, aby produkt mógł być przechowywany przez określony okres.

Organ stwierdził, że ustawodawca w jasny i jednoznaczny sposób wskazał jak należy rozmieścić w oznakowaniu żywności przedmiotowe informacje, tj. po informacji dotyczącej daty minimalnej trwałości należy wskazać informację dotyczącą warunków przechowania wyrobu. Zwrócił przy tym uwagę, że informacja dotycząca warunków przechowywania wyrobu została wskazana przez stronę w oznakowaniu wyrobu przed informacją o treści "Najlepiej spożyć przed: data na klipsie lub opakowaniu" (odesłaniem do miejsca, gdzie data jest podana w etykietowaniu), natomiast data minimalnej trwałości została umieszczona w postaci naklejki w innym polu widzenia (na drugiej stronie opakowania) niż wspomniana informacja o warunkach przechowywania.

Organ II instancji podkreślił również, że stosownie do załącznika X pkt 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011, data minimalnej trwałości składa się z dnia, miesiąca i ewentualnie roku, w takiej kolejności oraz w niekodowanej formie. Jednakże w przypadku środków spożywczych, których trwałość:

- nie przekracza trzech miesięcy, wystarczy oznaczenie dnia oraz miesiąca,

- przekracza trzy miesiące, lecz nie przekracza 18 miesięcy, wystarczy oznaczenie miesiąca oraz roku,

- przekracza 18 miesięcy, wystarczy oznaczenie roku.

GIJHARS wskazał, iż producenci artykułów rolno-spożywczych są zobligowani do zachowania wskazanej w ww. przepisie kolejności (dd.mm.rrr). Tymczasem producent zapisując datę minimalnej trwałości jako: "310818", według Organu niewątpliwie zastosował formę kodowaną.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, iż nieprawidłowością jest podanie poza wykazem składników czcionką pogrubioną informacji o treści: "Może zawierać mleka, jaja, orzechy, sezam, soja", podczas gdy składniki te nie zostały faktycznie użyte do produkcji wyrobu gotowego. W przepisach prawa żywnościowego brak jest wymagań dotyczących podawania informacji o substancjach alergennych, które nie będąc składnikami danego produktu dostały się do niego na zasadzie zanieczyszczenia krzyżowego (np. z linii produkcyjnej).

Odnośnie zaś nałożonej na producenta kary pieniężnej, organ II instancji podzielił opinię organu I instancji, że w przypadku przedmiotowej partii mamy do czynienia z kwalifikowaną formą niewłaściwej jakości handlowej, czyli z zafałszowaniem produktu.

Na decyzję GIJHARS producent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 2 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011 poprzez uznanie za wprowadzają w błąd informację zamieszczoną w oznakowaniu przedmiotowej partii pieczywa o treści "Na naturalnym zakwasie" nie uzasadniając takiego stanowiska i nie przedstawiając w tym zakresie żadnych przepisów, norm czy też opinii,

b) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 10 lit. c u.j.h. do przedmiotowej partii poprzez uznanie jej za zafałszowaną. Organ kwalifikując nieprawidłowość jako zafałszowanie, kierując się tylko i wyłącznie własną opinią ocenił (str. 5 decyzji, tiret 5), że w przypadku pieczywa wytwarzanego na zakwasie z dodatkiem drożdży nie powinno się używać sformułowania "na zakwasie".

2. przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7 art. 7a, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwalającego na rzetelne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego a także dokonanie prawidłowej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Skarżący podniósł, że stanowisko MRiRW w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. zostało wykorzystane przez organ II instancji w sposób wybiórczy, ponieważ organ pominął, a wręcz zataił konkluzję tej opinii zgodnie z którą "użycie sformułowania na naturalnym zakwasie jest możliwe w przypadku gdy zakwas otrzymuje się w wyniku naturalnej fermentacji", co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Tymczasem GIJHARS nie odniósł się w decyzji do procesu technologicznego co prowadziłoby do potwierdzenia, że w produkcji zakwestionowanego chleba pszenno-żytniego wykorzystany został naturalny zakwas. Organ nie uzasadnił dlaczego nie można było w przypadku przedmiotowego chleba użyć określenia "Na naturalnym zakwasie" mimo, że zdaniem MRiRW do pieczywa, do którego nie dodano kultur starterowych, substancji dodatkowych i preparatów zakwaszających, można użyć określeń z zastosowaniem wyrażenia typu naturalny zakwas.

Zdaniem skarżącego jego stanowisko znajduje odzwierciedlenie w opisach pieczywa zawartych na "Liście produktów tradycyjnych" zamieszczonej na stronie Ministerstwa Rolnictwa. Z powyższych przykładów jednoznacznie wynika, że do opisu pieczywa produkowanego na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży można używać określeń "Na naturalnym zakwasie", co jest akceptowane przez MRiRW.

Strona wskazuje ponadto, że niezachowanie zasady podawania składników w kolejności malejącej wg. ich masy (w odniesieniu do wody i mąki żytniej) wynikało z niedopatrzenia, natomiast organ oceniając stopień szkodliwości tego czynu nie oparł się na żadnych istotnych przesłankach. Natomiast pozostałe nieprawidłowości stanowią co prawda niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, ale są w ocenie strony mało istotne, "są bardziej uchybieniami niż nieprawidłowościami".

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał w całości swoją argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Zdaniem GIJHARS zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy oraz w przepisach obowiązującego prawa, a skarga zasługuje na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty przedstawione przez skarżącą za niezasadne. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił wszelkie rygory procedury administracyjnej, określające jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ocenił zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), ustosunkował się do wszystkich istotnych twierdzeń skarżącego, a także uzasadnił wyczerpująco swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Brak jest też podstaw do przyjęcia, iż organ naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art.6 K.p.a. W decyzjach wydanych w sprawie jednoznacznie wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie pozwala na przyjęcie za uzasadniony, zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art.7a K.p.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie, zostało przeprowadzone, w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Trafnie też zastosowano w sprawie przepisy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, sporna między stronami kwestia, zgodności z przepisami prawa żywnościowego oznakowania produktu : "Chleb [...] pieczywo pszenno-żytnie", w szczególności ustalenie, czy zamieszczenie informacji o treści "Na naturalnym zakwasie" mimo, że w procesie produkcji oprócz zakwasu zastosowano również drożdże, stanowi podstawę do uznania spornego pieczywa za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany.

Na wstępie rozważań przypomnieć należy, iż stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Podstawowym celem prawa żywnościowego, obok ochrony zdrowia i życia ludzi, jest ochrona interesów konsumentów z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością (art. 5 ust. 1 rozporządzenia 178/2002).

Jakość handlową stanowią cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii, produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej).Stosownie do art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentowi informacji na temat żywności, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada, przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych, przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia).

Z kolei art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 stanowi, iż informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą spełniać następujące wymogi: nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta, oraz muszą być, w stosownych przypadkach, oparte na odpowiednich danych naukowych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b, c i f rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowe jest wskazanie w oznakowaniu m.in. wykazu składników, substancji powodujących alergie i nietolerancje, daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia oraz w razie potrzeby warunków przechowywania. Warto też podkreślić, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2017, poz. 2070) praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie to w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Wprowadzenie w błąd może dotyczyć m.in. cech produktu, w tym jego nazwy, wykazu składników, metod przetwarzania, masy netto, daty minimalnej trwałości, czy danych identyfikujących podmiot wprowadzający do obrotu. Obowiązkiem producenta jest rzetelne informowanie konsumenta o wprowadzanym do obrotu wyrobie oraz zapewnienie deklarowanej jakości. Przy ocenie, czy praktyka rynkowa wprowadza w błąd, uwzględnia się wszystkie jej elementy i okoliczności wprowadzenia produktów do obrotu, w tym sposób ich prezentacji.

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1924/2006 Trybunału Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych : zdrowotnych dotyczących żywności, oświadczenia dotyczące żywności muszą być zrozumiałe dla konsumenta oraz właściwe jest zapewnienie wszystkim konsumentom ochrony przed oświadczeniami wprowadzającymi w błąd. Rozporządzenie przyjmuje za punkt odniesienia przeciętnego konsumenta, który jest odpowiednio poinformowany oraz spostrzegawczy i ostrożny, z uwzględnieniem czynników społecznych, kulturowych i językowych zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości, jednak umożliwia również ochronę konsumentów, których cechy czynią ich szczególnie podatnymi na oświadczenia wprowadzające w błąd. Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie: oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd (art. 16 rozporządzenia 178/2002).

Oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2359/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) - a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12, publ www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1774/07, stwierdził, iż : "Etykiety i kontretykiety mają znaczenie dla decyzji konsumenta. Faktem jest, że w aktualnych warunkach rynkowych konsumenci świadomi są ogromnej różnorodności oferowanych im towarów i z rozwagą podchodzą do sposobu, w jaki są one prezentowane, ale producent nie może wykorzystywać oznaczeń do wywołania skojarzeń z zupełnie innym produktem."

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, stosowanie dodatkowych komunikatów w oznakowaniu pieczywa, wskazujących na zastosowanie zakwasu może stanowić o wprowadzeniu konsumenta w błąd, jeżeli producent nie podaje pełnej informacji, iż pieczywo co prawda wyprodukował na naturalnym zakwasie, ale dodał do niego drożdży. W ocenie Sądu organ trafnie przyjął, iż o użytym zakwasie i drożdżach konsument powinien być poinformowany przede wszystkim w wykazie składników, ale jeżeli producent, podaje dodatkowe informacje w postaci haseł reklamowych w głównym polu widzenia, w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy to powinien podać również informacje o użyciu drożdży. Brak pełnej informacji, obok nazwy na przedniej stronie opakowania, iż " chleb wyprodukowano na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży" mogą rodzić u konsumenta błędne wyobrażenie, że w procesie produkcji kupowanego pieczywa użyto wyłącznie zakwasu.

Z treści art. 7 rozporządzenia 1169/2011 wynika jednoznacznie, że oznakowanie środka spożywczego, w tym informacje zawarte obok jego nazwy, jako zasadniczy element tego oznakowania, nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w tym w szczególności co do składu oraz metod wytwarzania tego produktu, i w konsekwencji, nie można za zasadne uznać stanowiska Strony przedstawionego w skardze, iż podana przez niego dodatkowa informacja obok nazwy produktu "na naturalnym zakwasie" nie budzi wątpliwości bowiem dodatkowe użycie do produkcji chleba drożdży jest nieistotne.

W ocenie Sądu nieprawidłowość polegająca na wyróżnieniu w oznakowaniu informacji o treści "Na naturalnym zakwasie", podczas gdy do wytworzenia przedmiotowego chleba oprócz zakwasu zastosowano również drożdże, świadczy o zafałszowaniu produktu w rozumieniu art. 3 ust. 10 u.j.h.

Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż organ użył w decyzji określenia "nie powinno się używać określenia - na naturalnym zakwasie", bowiem jak wynika ze szczegółowego uzasadnienia decyzji, organ wyjaśnił tok swojego rozumowania. Powoływanie jako błędnych wyrwanych z kontekstu sformułowań organu, nie uzasadniania stanowiska Strony prezentowanego w skardze w tym zakresie.

Odnosząc się do argumentacji organu odwołującej się, w przedmiocie produkcji chleba na zakwasie, do poglądów wyrażanych w literaturze fachowej oraz interpretacjach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazać należy, iż publikacje te nie mają rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Organy nie kwestionują w wydanych decyzjach, że Skarżący, produkuje chleb na naturalnym zakwasie, ale to, że z punktu widzenia przepisów o jakości handlowej, podał niepełne informacje co do metody jego wytworzenia, pomijając informacje o użyciu drożdży, która jak już Sąd wskazał wyżej ma istotne znaczenie dla ochrony praw konsumentów. Trudno też zaprzeczyć, iż są osoby, które preferują spożycie pieczywa produkowanego wyłącznie na zakwasie, oraz te, które wolą pieczywo wytwarzane na drożdżach. Można więc wskazać, że ci pierwsi, będą unikać pieczywa wyprodukowanego na drożdżach i określenie to użyte w uzasadnieniu decyzji, nie dyskwalifikuje trafności stanowiska organu w sprawie. Dlatego też oznakowanie chleba, w którym producent dobrowolnie podkreślił tylko jeden ze składników - "zakwas", podczas gdy do jego produkcji użył również drożdży wprowadza konsumenta w błąd co do metod wytworzenia i właściwości chleba.

Wbrew wywodom skargi, organ prawidłowo wskazał, na tezy z pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...].,co do zasad wypieku chleba na naturalnym zakwasie powołanego w decyzji. Natomiast zarzuty Skarżącego, iż organ wykorzystał powyższą opinię w sposób wybiórczy, poprzez zatajenie stanowiska Ministerstwa zgodnie z którym " użycie sformułowania na naturalnym zakwasie jest możliwe jedynie w przypadku gdy zakwas otrzymuje się w wyniku naturalnej fermentacji " co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Sądu w spornym piśmie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały poruszone dwie odrębne kwestie dotyczące oznakowania chleba przy użyciu określeń odnoszących się do zastosowania zakwasu, tj.: 1) informowania w oznakowaniu pieczywa o zastosowaniu do jego produkcji "zakwasu" (kwasu piekarskiego) w przypadku pieczywa wytwarzanego na zakwasie z dodatkiem drożdży, 2)stosowania w oznakowaniu pieczywa określeń "zakwas naturalny" czy "na zakwasie z naturalnych składników", gdy do produkcji zakwasu użyto kultur starterowych. Zdaniem Ministerstwa i służb kontrolnych użycie sformułowania "na naturalnym zakwasie " jest możliwe jedynie w przypadku, gdy zakwas otrzymuje się z ciasta sporządzonego z mąki i wody w wyniku naturalnej fermentacji, prowadzonej przez różnorodne szczepy bakterii mlekowych, wyselekcjonowane w sposób naturalny podczas wielofazowego procesu fermentacji. Wyrażenie typu "naturalny zakwas" nie może być tym bardziej zamieszczone w oznakowaniu pieczywa, do produkcji którego oprócz kultur starterowych zastosowano składniki zawierające substancje dodatkowe, czy też gotowe preparaty zakwaszające, w skład których wchodzą kwasy spożywcze np. kwas mlekowy, octowy, cytrynowy itp.

Okoliczności te nie zachodziły w rozpoznawanej sprawie. Odwoływanie się przez Skarżącego do tej części stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mogło więc odnieść zamierzonego skutku. Podobnie jak to, jakie informacje są umieszczane na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem Sąd związany jest przedmiotem zaskarżenia w konkretnej sprawie tj. aktu administracyjnego zaskarżonego przez Stronę.

Analizując dalej sporne pismo, zauważyć należy, iż Minister jednoznacznie w nim stwierdził, wbrew wywodom skarżącego, że w przypadku pieczywa wytwarzanego na zakwasie z dodatkiem drożdży niedopuszczalne jest sformułowanie " na zakwasie" gdyż oznakowanie chleba, w którym producent dobrowolnie podkreślił tylko jeden ze składników, tj. "zakwas", podczas gdy do jego produkcji użył również drożdży wprowadza konsumenta w błąd co do metod produkcji chleba.

Skarżący nie podważył też prezentowanych przez organ zasad produkcji pieczywa z odwołaniem się do literatury fachowej, iż nie w każdym przypadku chleb musi zawierać drożdże. Argumentację tę Strona oparła na założeniu, że praktycznie nie ma chleba wyprodukowanego bez drożdży, ponieważ w wyniku samoczynnej fermentacji naturalnego dojrzałego zakwasu powstają dzikie drożdże.

Pogląd ten nie mógł spotkać się z aprobatą Sądu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie, drożdże zostały w sposób zamierzony wprowadzone do ciasta i były składnikiem wyrobu w rozumieniu art. 2 pkt f rozporządzenia 1169/2011 zgodnie z którym: " składnik " to każda substancja lub produkt, w tym środki aromatyzujqce, dodatki do żywności, enzymy spożywcze oraz każdy komponent składnika złożonego, użyte przy wytworzeniu lub przygotowaniu danego środka spożywczego i nadal obecne w produkcie gotowym, nawet jeżeli ich forma uległa zmianie. Jednocześnie zauważenia wymaga, iż na stronie 6 skargi do Sądu, Skarżący jednoznacznie stwierdził: " Chcę podkreślić, że kwas piekarski produkuje się z mąki i wody z dodatkiem lub bez dodatku drożdży " (podkreślenie Sądu). W rozpoznawanej sprawie, Skarżący nie kwestionuje że wyprodukowany przez niego chleb drożdże zawiera.

Sąd nie kwestionuje też stanowiska Skarżącego, że dodanie drożdży, nie powoduje, że zakwas jest gorszej jakości, ale to że poprzez wyeksponowanie napisu "Na naturalnym zakwasie" z pominięciem informacji o drożdżach, wprowadza konsumentów w błąd, co do metody wytworzenia chleba i w konsekwencji co do jego cech i właściwości. Podkreślić jeszcze raz należy, iż przeciętny konsument nie musi znać się na produkcji chleba a zakup produktów żywnościowych odbywa się zwykle w sposób impulsywny.

Zgodzić się jednak należy, ze Skarżącym, że odwołanie się przez organ w decyzji, do nieobowiązujących już norm dotyczących produkcji chleba, jest niedopuszczalne. Jednakże oceniając to uchybienie w świetle art.145 p.p.s.a., który w przypadku uchybień proceduralnych, nakazuje Sądowi, w każdym przypadku oceniać wpływ tychże uchybień na wynik sprawy, stwierdzić należy, iż nie miało ono wpływu na wynik sprawy, bowiem organ nie kwestionował, metod ani zasad produkcji w przedsiębiorstwie Skarżącego.

Reasumując: w ocenie Sądu w przypadku pieczywa wytwarzanego na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży, w którym przedsiębiorca eksponując w celach reklamowych jako dodatkową i dobrowolną, ale niepełną informację (obok nazwy wyrobu na opakowaniu) "Na naturalnym zakwasie" zamiast na "Na naturalnym zakwasie z dodatkiem drożdży", narusza art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, zgodnie z którym: "informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd oraz nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta".

W ocenie Sądu produkt taki jak chleb jest towarem, którego nabycie przez konsumentów ma impulsywny charakter i decydujące znaczenie ma pierwsze wrażenie (w omawianym przypadku wyeksponowany dużymi literami napis "Na naturalnym zakwasie" (na przedniej stronie opakowania) obok nazwy " Chleb Piekoszowski " sugerujący, że został wykonany wyłącznie na naturalnym zakwasie, może wprowadzać konsumenta w błąd. Takie oznaczenie produktu nie koresponduje ze składnikami z których wyrób ten jest produkowany. Za trafne należy uznać stanowisko, iż napis na przedniej stronie opakowania obok nazwy produktu "na naturalnym zakwasie", co najmniej sprzecznie informuje konsumentów o właściwościach tego produktu.

Odnosząc się do pozostałych nieprawidłowości opisanych w decyzjach organów, to Skarżący co do zasady ich nie kwestionuje, podnosząc jedynie, iż są to jedynie niewielkie uchybienia. Sąd dokonując ich oceny, z urzędu nie dopatrzył się wadliwości ustaleń organu również w tym zakresie. Wszystkie pozostałe nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane i wyjaśnione w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji sporządzonych w zgodzie z art.107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł.

Nałożona w rozpoznawanej sprawie kara w wysokości 1.000 zł i stanowi zaledwie 0,02% przychodu strony i jest karą minimalną przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej. Nie można też tracić z pola widzenia, że w omawianej sprawie ustalono, że doszło do zafałszowania kontrolowanego produktu przez wskazanie na etykiecie informacji mogących wprowadzić konsumenta w błąd co do składu produktu niezgodnego z rzeczywistością, a więc zafałszowania produktu. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone.

Przesłanką odpowiedzialności określonej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej jest obiektywny fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, co uzasadniało jego stosowanie wobec skarżącego, który dopuścił się takiego zachowania.

Uznając za bezzasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.