Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 453/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1418/17 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1418/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] listopada 2014r. w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. Wójt Gminy Ś. zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i budynku garażu na działce nr [..], w obrębie S., gmina Ś.

Postanowieniem z dnia [..] lipca 2011 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy stwierdzając, że według danych z ewidencji gruntów działka nr [..] nie jest działką budowalną, a gruntem rolnym (R kl. V). W ocenie organu uzgodnienie projektu byłoby zatem złamaniem zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia A. M. postanowieniem z dnia [..] grudnia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji doszłoby do złamania zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. Nr 24 w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Zyzdrój" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1698, dalej: "Rozporządzenie Wojewody") tj. zakazu dokonywania zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy wyrokiem z dnia 15 maja 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 449/12 uchylił oba wskazane postanowienia z dnia [..] grudnia 2011 r. oraz z dnia [..] lipca 2011 r. uznając, że organ I instancji orzekał po upływie ustawowo zakreślonego terminu. Poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1942/12, uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2007r., zgodnie z którym na obszarze przyrodniczo-krajobrazowym "Zyzdrój" zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi, powinien być odczytywany w kontekście ogólnego celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jakim w myśl § 2 rozporządzenia, jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych. Nadto, w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w razie wątpliwości, należy interpretować przepisy określając zakazy tak, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno natomiast domniemywać zawężenia jego uprawnień.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [..] marca 2014 r., uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia [..] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę RDOŚ przeprowadził wizję w terenie, a następnie postanowieniem z dnia [..] czerwca 2014r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [..] obręb S., powołał się przy tym na naruszenie przepisów Rozporządzenia Wojewody tj. zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia), zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust 1 pkt 1) oraz zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 ww. aktu prawa miejscowego).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia A. M. postanowieniem z dnia [..] listopada 2014r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał m. in., że działka przeznaczona pod zainwestowanie, znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Zyzdrój", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest Rozporządzenie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr 24 z dnia 09 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Zyzdrój" oraz w granicach obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB280008). Organ podzielił stanowisko RDOŚ, że walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowanie pomiędzy lasem, a jeziorem S. oraz oddalenie od zabudowy wsi S., która położona jest po drugiej stronie tego jeziora i znajduje się poza granicami zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Zyzdrój". Jednocześnie inwestycja jest planowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytek rolny - pastwisko trwałe (Ps), co spowoduje, że znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz garażu, zatem wiązać się będzie ze zmianą sposobu użytkowania ziemi. Bezsprzecznym jest również w opinii organu odwoławczego, iż realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, co w konsekwencji doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki. Ponadto forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową przez inwestora planowanych obiektów, doprowadzą także do uszkodzenia i przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego), a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Zyzdrój". W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja będzie naruszała zakazy określone w § 3 ust. 1 punktach 1, 3 i 7 rozporządzenia. Odnosząc się z kolei do treści zażalenia wskazał, że nie było konieczności powoływania biegłego, bowiem organ w ramach swoich kompetencji posiada stosowną wiedzę i doświadczenie, aby podjąć rozstrzygnięcie. Wskazał również, że organ I instancji słusznie odstąpił od badania wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszar Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB280008), ze względu na wyżej dokonane ustalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.M. podniósł, że organ zaniechał zbadania zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy "Zyzdrój" i w konsekwencji błędnie przyjął, że przyszła inwestycja naruszy zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi wyrażony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r, w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój".

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 538/15, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [..] czerwca 2014 r. wskazując, że wydanie postanowienia przez organ z naruszeniem ustawowego terminu na zajęcie stanowiska, należało uznać jako wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1990/15 przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy, w wyniku uchylania postanowienia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest związany terminem 21-dniowym, gdyż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie występuje zagadnienie i skutek ponownego złożenia wniosku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne. Na wstępie wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przyjął, że zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody winny być odczytywane w kontekście ogólnego celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, którym jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych. Nadto wykładnią, zgodnie z którą w razie wątpliwości, należy interpretować przepisy określając zakazy tak, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie dokonał oceny sprawy z uwzględnieniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ponadto zaniechał badania sprawy z punktu widzenia ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB280008). W ocenie Sądu dokonując oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście zakazów wynikających z ustanowienia określonej formy ochrony przyrody należy kierować się zasadą proporcjonalności, mając na uwadze w szczególności takie wartości konstytucyjne jak prawo własności (art. 21 i 64 Konstytucji). W ocenie Sądu organ wadliwie przyjął, że przedmiotowa inwestycja narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 Rozporządzenia Wojewody. Wprawdzie budowa budynku mieszkalnego na gruncie skalsyfikowanym w ewidencji gruntów i budynków jako rolny może być zakwalifikowany jako zmiana sposobu użytkowania ziemi, jednak w sprawie nie chodzi o ochronę gruntów rolnych, ale o ochronę przyrody z uwagi na walory widokowe i estetyczne. Podobnie budowa budynku mieszkalnego może prowadzić do uszkadzania lub przekształcania obszaru, a także uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby, rzecz jednak w tym, że w świetle przyjętej wykładni, takie ustalenia nie były jeszcze wystarczające dla wydania postanowienia odmownego. Sąd pokreślił, że art. 45 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 Rozporządzenia Wojewody nie przewiduje zakazu zabudowy obszaru, dla którego ustanowiono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zdaniem Sądu nie można a priori przyjąć, że niwelacja terenu pod budynek mieszkalny na części nieruchomości spowoduje takie zmiany w rzeźbie terenu, które doprowadzą do utraty walorów widokowych lub estetycznych. Konieczne było jeszcze ustalenie, że w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz zasady proporcjonalności budowa budynku mieszkalnego przez wnioskodawcę na działce nr [..] będzie nie do pogodzenia z ogólnym celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego (tj. walorów widokowych i estetycznych - art. 43 u.o.p.) oraz równocześnie szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określonym w § 2 Rozporządzenia Wojewody. Sąd zwrócił uwagę, że dokonując tych ocen należy mieć na uwadze, że zespół przyrodniczo krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form ochrony przyrody. Wynika to już z systematyki art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdzie formę tę przewidziano dopiero w punkcie 9. Z kolei jeżeli chodzi o ochronę prawa własności wnioskodawcy, to konsekwencją zaskarżonego postanowienia jest pozbawienie skarżącego prawa zabudowy działki nr [..]. Bezzasadne okazały się natomiast w ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące niepowołania biegłego, ponieważ dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie było konieczne wykorzystanie wiadomości specjalnych, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone było przez organ wyspecjalizowany w ochronie przyrody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a, poprzez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mogły nie mieć zastosowania § 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 3 oraz 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Zyzdrój" (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. z Nr 122, poz. 1698) dalej jako rozporządzenie, polegającej na przyjęciu, że organy administracji nie wykazały, że planowanej Inwestycji nie da się pogodzić z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy zostały przeprowadzone oględziny terenu planowanej inwestycji oraz jej sąsiedztwa, w wyniku czego okazało się, że ww. obszar ma charakter otwarty i stanowi niezabudowaną jeszcze strefę przejściową o rolnym charakterze między terenem zalesionym, a jeziorem S., znajdującą się od zachodniej, jeszcze nie zabudowanej strony tego jeziora, tym samym, skoro celem utworzenia zespołu "Zyzdrój" była ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych, a realizacja planowanej inwestycji zmieniłaby bezpowrotnie charakter części krajobrazu otwartego i rolno-leśno-jeziornego oraz spowodowałaby, że jedyna niezabudowana strona jeziora utraciłaby bezpowrotnie swój charakter, to nie dało się pogodzić jej realizacji z celem zespołu, a zatem za niedopuszczalną należało uznać zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolnego na zabudowę mieszkaniową, która spowodowałaby także przekształcenie obszaru I tym samym skargę należało oddalić, a więc Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a.,

2. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art, 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej K.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji nie wykazały, że projektowanej inwestycji nie da się pogodzić z celem utworzenia zespołu, podczas gdy przeprowadzone zostały oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz działek sąsiednich (w zasięgu wzroku), w wyniku czego okazało się, że ww. obszar ma charakter otwarty (co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą) i stanowi jedyną część niezabudowanej strefy o rolnym użytkowaniu, która stanowi łącznik pomiędzy terenem zalesionym (od strony zachodniej), a jeziorem S. (od strony wschodniej), tym samym Sąd I instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 p.p.s.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 2 i § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia, poprzez błędną ocenę, że organy administracji orzekły niezgodnie z oceną prawną prawomocnego wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1942/12, ponieważ właśnie w tym celu organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz jego sąsiedztwa, a w wyniku czego okazało się, że ww. teren stanowi niezabudowany jeszcze obszar o otwartym charakterze i tym samym nie da się pogodzić planowanej zabudowy z celem zespołu, gdyż jej realizacja, spowoduje, że obszar ten straci zupełnie swój charakter, podczas gdy pełni funkcję jeszcze niezabudowanego obszaru przejściowego między obszarem zalesionym a obszarem jeziora S., tym samym organy w pełni wykonały tę ocenę prawną, a Sąd I instancji powinien skargę oddalić, a zatem także naruszył art. 151 p.p.s.a.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1, 3, 7 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo -krajobrazowego "Zyzdrój" i w konsekwencji niewłaściwie ocenił zajęte przez organ w tym zakresie stanowisko. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. są zdaniem autora skargi kasacyjnej, konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego. Zwrócić należy jedynie uwagę, że w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania w podstawie błędnie powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Z kolei właściwe sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinien sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nastąpiła na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1, 3 oraz 7 rozporządzenia, które jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu, w tym również sędziowie sądów administracyjnych, są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (patrz: art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Nie można więc oczekiwać, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt, jak w tym przypadku postanowienie, przyjmie bezkrytycznie wykładnię prawa przyjętą przez organy, która w zestawieniu z brzmieniem przepisu prawa miejscowego oraz przepisów ustawy, na podstawie których zostały wydane przepisy prawa miejscowego, budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. w sprawie wiążące jest stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1942/12 zgodnie z którym zakazy określone w treści przedmiotowego rozporządzenia należy interpretować w kontekście ogólnego celu dla którego utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy tj. zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych, przy jednoczesnym uwzględnieniu konstytucyjnej zasady ochrony własności, tak aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego. Wyrażone w tym wyroku stanowisko znajduje również potwierdzenie w literaturze prawniczej (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Difin 2012, str. 253-254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka z 2011 r., nr 1, str. 39-46). Dlatego też jako prawidłowe należy przyjąć stanowisko Sądu I instancji wskazujące, na błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Wojewody dokonaną przez organ, która w istocie sprowadza się do przyjęcia, że zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 są równoznaczne z zakazem zabudowy tego terenu. Tymczasem żaden z punktów § 3 ust. 1 rozporządzenia nie stanowi wprost o zakazie zabudowy na terenie objętym rozporządzeniem, takiego postanowienia nie zawiera też art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w ramach postanowień na podstawie których powinno być wydane to rozporządzenie. W takiej sytuacji, kiedy organy ochrony środowiska odmawiają uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyłącznie w oparciu o własną interpretację przepisów, niezgodną z ich literalnym brzmieniem, nie można poprzestać na tym dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, gdyż mijało by to się z celem takiej kontroli. Sąd I instancji zatem słusznie wskazał, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w art. 6 ust. 1 ustanawia pewną hierarchię form ochrony przyrody i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe są dopiero na dziewiątym miejscu w tej hierarchii pod względem ważności. Poza tym należy zauważyć, że np. w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca wprowadził wprost zakaz zabudowy, czego nie zawarł w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc całkowicie bezrefleksyjnie przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym od lat ( por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, Lex nr 517964, wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566, 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285, 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059, 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482). Należy przyjąć, że jeżeli ustawodawca w niektórych przepisach ustawy o ochronie przyrody wyraźnie zastrzegł o istnieniu zakazów zabudowy, to nie było żadnych przeszkód aby również tak postanowił w art. 45 ust. 1 tej ustawy, tym bardziej też nie można wyprowadzać takiego wniosku bezkrytycznie z brzmienia przepisu aktu podustawowego, wydanego na podstawie art. 44 ustawy o ochronie przyrody. Tym bardziej, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania delegacji ustawowej w tym zakresie o czym może świadczyć chociażby to, że w rozporządzeniu Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. zamieszczono wszystkie zakazy wymieniane w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienianych w art. 45 ust. 1 ustawy, jak to stanowi ust. 2 art. 44 ustawy. Należy zauważyć, że organ wydający omawiane rozporządzenie, nie musiał wprowadzić wszystkich zakazów zamieszczonych w art. 45 ust. 1 ustawy, a poza tym powinien odpowiednie zakazy ograniczać terytorialnie określając obszar ich obowiązywania, zgodnie z założeniami wynikającymi z art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Poza tym, zgodnie z § 143 w związku z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Akt prawa miejscowego, który w całości powtarza przepisy ustawy oprócz tego, że jest wadliwie wydany pod względem legislacyjnym, merytorycznie również nie odpowiada intencjom ustawodawcy. Rozporządzenie Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest tylko jednym z wielu tego typu aktów prawa miejscowego, które w dalszym ciągu obowiązują. W omawianym rozporządzeniu Wojewoda Warmińsko-Mazurski mógł oczywiście zamieścić zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi", "uszkadzania i zanieczyszczania gleby", czy też "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru", jednak powinien określić wybrane obszary na terenie objętym tym rozporządzeniem, a nie objąć tymi zakazami, jak i innymi (wszystkimi) zakazami z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, cały teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój" o powierzchni 1335 ha. Powstała wręcz paradoksalna sytuacja, że na tak olbrzymim obszarze nie można zbudować takiego obiektu jak budynek jednorodzinny, przyjmując takie rozumienie wskazanych zakazów jak to proponują organy.

Wykładnia § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego przyjęta przez organy w znacznym zakresie ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności, na co szczególnie zwraca się uwagę w powołanym wcześniej orzecznictwie sądowym. Przepisy rozporządzenia wojewody, czy uchwały rady gminy nawet jeżeli są aktami prawa miejscowego, nie mogą być bardziej rygorystyczne w zakresie zakazów i ograniczeń podstawowych praw i wolności obywatelskich chronionych konstytucyjnie, niż przepisy ustawy, na podstawie której zostały wydane, jeżeli to wyraźnie nie wynika z ustawy. Ponadto ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą być wprowadzane w ściśle określonych warunkach, co wymaga szczegółowego i dogłębnego uzasadnienia przez organ ustanawiający takie ograniczenia.

Przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy został poddany ochronie prawnej ze względu na jego wyjątkowe walory widokowe lub walory estetyczne (art. 43 u.o.p.). Zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć ochronie cech charakterystycznych jego krajobrazu, czyli osiągnięciu celu, który został ustalony jako priorytetowy dla tego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przedmiotowy zakaz nie może więc wprowadzać zakazu zabudowy sam w sobie, czyli nie może być on wprowadzony w oderwaniu od celu ustanowienia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i celów jego ochrony. Dlatego też każdy projekt zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, biorąc pod uwagę wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to przedsięwzięcie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Tego rodzaju oceny organ w zakwestionowanym postanowieniu nie dokonał, opierając się przede wszystkim na próbie wykładni pojęć: uszkodzenia gleby, zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz przekształcenia obszaru. Wykładnia ta jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w oderwaniu od celów dla którego utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowego i w związku z tym jest nieprawidłowa. W tej sprawie konieczne jest zatem jednoznaczne i spójne wyjaśnienie przez właściwy organ, czy projektowana przez zabudowa będzie powodować naruszenia zakazów wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 24 w zakresie dotyczącym oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie na przedmiotowej działce nie będzie w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie, dla którego ochrony został właśnie utworzony przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 815/10 i z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14). Przy czym jak słusznie wskazał Sąd I instancji należy wziąć pod uwagę nie tylko charakter inwestycji, ale i jej gabaryty, umiejscowienie oraz wielkość i rzędne działki. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że planowana inwestycja znajduje się na terenie niezabudowanym, a najbliższa zabudowa znajduje się po drugiej stronie jeziora, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, biorąc pod uwagę rozproszony charakter zabudowy i wielkość działek, znajduje się inna zabudowa, co wprost wynika zarówno z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, jak i dokumentacji geodezyjnej. Zasadnie Sąd I instancji wskazał również, że organ zaniechał badania sprawy z punktu widzenia ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Piska". Przeprowadzone przez organ oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz obszerne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie świadczą również, że organ zastosował się do wykładni przepisów rozporządzenia wskazanej w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1942/12, bowiem gdy Sąd zakwestionował sposób wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, organ poszerzył argumentację o kolejne zakazy wymienione w treści rozporządzenia, dokonując ich wykładni w taki sposób aby uniemożliwić faktyczną realizację inwestycji. Stąd trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że wykładnia przepisów rozporządzenia dokonana przez organ pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym wyżej wyroku.

Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie mógł również łącznie naruszyć przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Pierwsza z wspomnianych norm prawnych przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Druga zaś stanowi podstawę do oddalenia skargi. Są to zatem przeciwstawne unormowania prawne. Zatem można jedynie zarzucać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. nie uwzględniając skargi pomimo występowania w toku postępowania uchybień prawa materialnego i procesowego, bądź też zarzucać naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.