Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2370/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 80 ust 1, 5b
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 153, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 342/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 342/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. w przedmiocie dodatku służbowego, uchylił decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z [...] lipca 2011 r. nr 172 oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej 4395 w Leźnicy Wielkiej nr [...] z [...] maja 2011 r. i zasądził od Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim na rzecz M. W. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], Dowódca Jednostki Wojskowej nr 4395 w Leźnicy Wielkiej, na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), § 22 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 23 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przyznał M. W. (dalej także jako skarżący) dodatek służbowy w wysokości 315 zł, tj. 7/10 miesięcznego dodatku służbowego ustalonego przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 0,30. Jednocześnie ustalił, że dodatek ten przysługuje za maj 2011 r. Decyzja ta dotyczyła przyznania skarżącemu dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia przez niego służby, bowiem rozkazem personalnym nr 74 Dyrektora Departamentu Kadr MON z [...] stycznia 2011 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego, a termin wypowiedzenia upływał 31 maja 2011 r. Skarżący pełnił służbę wojskową od 16 września 1985 r. do 31 maja 2011 r., w tym od 2[...] lipca 2000 r. na stanowisku dowódcy eskadry. Z tego tytułu, od 1 lipca 2004 r., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 22 ww. rozporządzenia, skarżącemu przyznany został dodatek służbowy do uposażenia zasadniczego w wysokości 0,20 mnożnika kwoty bazowej miesięcznie (decyzja z 28 czerwca 2004 r.), podwyższany kolejnymi decyzjami z 20 stycznia 2006 r. i 27 grudnia 2007 r. do 0,23 i 0,30 kwoty bazowej. W okresie od 2[...] lipca 2000 r. do 1 stycznia 2001 r. skarżący otrzymywał dodatek dla personelu latającego śmigłowców wg I klasy pilota, a następnie dodatek specjalny w wysokości 34%.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że termin wydania decyzji jest niezgodny z przepisami, gdyż decyzję powinien otrzymać na co najmniej 14 dni przed wypłaceniem majowego uposażenia, a ponadto decyzją z 28 kwietnia 2000 r. Ministra Obrony Narodowej został wyznaczony na stanowisko służbowe – dowódca eskadry 1 dywizjonu lotniczego i od 1 lipca 2000 r. otrzymywał z tego tytułu dodatek w wysokości 30% należnego uposażenia zasadniczego. Stanowisko dowódcy eskadry śmigłowców zwolnił dopiero 31 maja 2011 r., z dniem przejścia na emeryturę i w związku z tym przysługuje mu 10/10 a nie 7/10 wymienionego dodatku.

Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim, decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwołał się do art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uznając, że dodatek został przyznany skarżącemu w prawidłowej wysokości. Jednocześnie uznał, że brak jest podstaw do przyznania dodatku z uwzględnieniem okresu pobierania dodatku w latach 2000-2003. Dodatek ten miał bowiem wówczas charakter dodatku specjalnego, a nie służbowego, jak to ma miejsce obecnie. Ponadto przepisy § 23 w zw. z § 7 aktualnie obowiązującego rozporządzenia pozwalają zaliczyć okres pobierania dodatku przed 1 lipca 2004 r. w sytuacji, gdy był to również dodatek służbowy. Mając na uwadze, że wcześniej dodatek miał inny charakter, okres jego pobierania nie może zostać zaliczony w zakresie ustalania wysokości dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Zdaniem organu, możliwości takiej nie przewidują także przepisy przejściowe, a w szczególności § 26 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ w myśl przepisów rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. dodatek przewidziany w § 31 nie podlegał przywróceniu w ostatnim miesiącu pełnienia służby.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 80 ust. 4 i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz w związku z art. 7 K.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty stwierdził, że decyzja wydana w I instancji nie określa, aby przyznawany nią dodatek służbowy był dodatkiem przyznawanym żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Nie wymienia również w podstawie prawnej odpowiedniego przepisu dotyczącego tej sytuacji. W ocenie skarżącego, nie było powodu przyznawania dodatku akurat za maj 2011 r., skoro w obrocie prawnym pozostawała decyzja wydana wcześniej przez organ I instancji z [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Podkreślił, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia otrzymywał tzw. dodatek specjalny w wysokości uzależnionej od rodzaju zajmowanego stanowiska służbowego (30% – jako dowódca eskadry śmigłowców), co stwierdzał rozkaz dzienny Dowódcy nr 230, a na podstawie rozkazu tego samego dowódcy nr 80 z 24 kwietnia 2002 r. – w wysokości 34% uposażenia – jako dowódca eskadry śmigłowców. Dodatki te były dodatkami stałymi w rozumieniu art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej. Po 1 lipca 2004 r. wcześniej otrzymywany dodatek nadal był dodatkiem stałym, tyle że w rozporządzeniu o dodatkach zaczął funkcjonować pod zmienioną nazwą, tj. jako dodatek służbowy i dziś jest klasyfikowany jako dodatek, o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 2 a nie pkt 1, jak to miało miejsce przed 1 lipca 2004 r. Okresy faktycznego otrzymywania dodatków podlegają – w ocenie skarżącego – zsumowaniu zgodnie z art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej. Stąd wysokość dodatku stałego jaki otrzymywał w okresie ponad 10 lat powinna być wyznaczona przepisem § 7 ust. 1 pkt 1, a nie przepisem § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Wyrokiem z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1030/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. W., uznając, że dodatki do uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego, przewidziane w art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, mają odmienny charakter i służą realizacji zupełnie innych uprawnień i celów. W ocenie Sądu brak było podstaw do doliczenia skarżącemu, na potrzeby przyznania dodatku służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, do okresu otrzymywania dodatku służbowego z tytułu zajmowania stanowiska służbowego dowódcy eskadry 1 dywizjonu lotniczego, czasokresu pobierania dodatku specjalnego z tytułu zajmowania tego stanowiska od 1 lipca 2000 r. Odmienność przedmiotowych dodatków wyklucza traktowanie ich jako tożsamych i uniemożliwia zsumowanie okresów ich pobierania przy naliczeniu wysokości dodatku służbowego w ostatnim miesiącu służby. Dodatek specjalny, który skarżący otrzymywał z tytułu zajmowania stanowiska dowódcy eskadry śmigłowców, nie przysługiwał bowiem w ostatnim miesiącu jego służby (§ 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy). Dopiero w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r., w przepisie § 23 ust. 2 taką możliwość wprowadzono, przewidując go dla żołnierza zajmującego stanowisko dowódcy eskadry i pobierającego z tego tytułu dodatek służbowy. Przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu § 7 i 8 rozporządzenia. Z kolei unormowanie § 27 rozporządzenia enumeratywnie wymienia, które dodatki można zaliczyć i wśród nich nie ma dodatku specjalnego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia dodatku otrzymywanego w latach 2000-2003, wówczas bowiem miał on charakter dodatku specjalnego. Reasumując Sąd stwierdził, że okresy pobierania przez skarżącego dodatku do 30 czerwca 2004 r. i od 1 lipca 2004 r. nie mogą być traktowane jako tożsame. Są to bowiem dwa różne okresy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Sąd podkreślił również, że do 30 czerwca 2004 r. obowiązywały inne zasady dotyczące uposażenia żołnierzy i przyznawania dodatków. Natomiast od 1 lipca 2004 r. ustalono nowe zasady wyznaczania na stanowiska i związanego z tym jednoskładnikowego uposażenia zasadniczego, ustalając odpowiednio jego wysokość na zajmowanym stanowisku służbowym. Ustalone więc zostały zupełnie nowe dodatki, które "wchłonęły" poprzednie (w tym i dodatek specjalny) i zostały przyjęte nowe zasady ich przyznawania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2013 r. sygn. I OSK 1187/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim na rzecz M. W. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Za trafny uznał w szczególności zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., czego skutkiem było poniechanie dokładnych ustaleń faktycznych, w zakresie wymaganym dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Ocenił, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, nie w pełni oddaje stan faktyczny sprawy i istotę sporu jaka wynikła pomiędzy stronami na tle oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem w sposób jednoznaczny czy zaskarżona decyzja dotyczy dodatku w ostatnim miesiącu służby, o którym mowa jest w przepisie art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, czy też zmiany wysokości dodatku, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro art. 80 ust. 5b ustawy odsyła wprost między innymi do art. 80 ust.1 pkt 1, to przepisy te należy odczytywać łącznie, przyjmując, że żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Tym samym jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego. W uzasadnieniu podkreślono, że pogląd ten utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 753/12, który dotyczy wprawdzie dodatku specjalnego, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy a nie dodatku służbowego z przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale zasada odnosząca się do przyznawania dodatku w ostatnim miesiącu służby w obu przypadkach jest taka sama. Stąd też prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji nie powinna pomijać wykładni przepisu art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe – ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Tym samym kontrola prawidłowości decyzji zaskarżonej przez M. W. nie mogła ograniczać się tylko i wyłącznie do analizy obowiązujących w poszczególnych okresach jego służby wojskowej rozporządzeń.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi został zobowiązany do oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych uwag, dania wyrazu w uzasadnieniu wyroku zajętemu stanowisku i to zarówno co do rzeczywistej treści i przedmiotu zaskarżonej decyzji administracyjnej, jak i co do prawidłowości zastosowanej przez organy podstawy prawnej oraz wykładni stosownych przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem poruszanych w skardze kasacyjnej kwestii hierarchiczności tych norm i dopuszczalnego zakresu regulacji w akcie podustawowym zasad przyznawania dodatku ostatnim miesiącu służby (oczywiście w razie przyjęcia, że rzeczywista treść decyzji dotyczyła tego rodzaju dodatku).

W związku z niewyjaśnieniem powyższych kwestii za usprawiedliwiony uznany został również zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywoływanych przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza przepisu art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej żołnierzy zawodowych Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako przedwczesny. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

9 maja 2013 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu wskazał, że skoro art. 80 ust. 5b ustawy odsyła wprost między innymi do art. 80 ust.1 pkt 1, to przepisy te należy odczytywać łącznie, przyjmując, że żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Tym samym jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu I instancji organ wydając zaskarżoną decyzję, która dotyczyła ustalenia wysokości szczególnego świadczenia – dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby – w ogóle pominął treść przepisu ustawowego regulującego tę kwestię tj. art. 80 ust. 5b ustawy opierając się wyłącznie na przepisach rozporządzenia. Taki sposób dokonania wykładni obowiązujących przepisów jest nieprawidłowy. Sąd I instancji podkreślił, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że system prawa jest zbudowany hierarchicznie. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu, a więc mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego. W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori. Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonując ponownie wykładni obowiązujących przepisów powinien mieć powyższe na uwadze. Powinien także uwzględnić sposób wykładni przepisów zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2012 r. sygn. akt I OSK 753/12. Podkreślił przy tym, że wyrok ten dotyczy wprawdzie dodatku specjalnego, o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy a nie dodatku służbowego, z przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale zasada odnosząca się do przyznawania dodatku w ostatnim miesiącu służby w obu przypadkach jest taka sama, co oznacza, że o wysokości dodatku zarówno specjalnego, jak i służbowego w ostatnim miesiącu pełnienia służby ma decydować wyłącznie łączny okres otrzymywania dodatku, nie zaś wyłącznie okres otrzymywania dodatku z ściśle określonego tytułu i wypłacanego na identycznej podstawie prawnej.

Zdaniem Sądu I instancji organ powinien także mieć na uwadze, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia żołnierzy zawodowych, muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca ale także nie można w tym zakresie stosować interpretacji zawężającej. Tymczasem art. 80 ust. 5b ustawy mówi w liczbie mnogiej o dodatkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, a więc dodatku specjalnym i dodatku służbowym.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 193 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1187/12 i nieustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, w szczególności co do charakteru dodatku objętego decyzjami organów administracji oraz poprzez niedokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, które zostały lub winny być zastosowane przez organy administracji, natomiast dokonanie takiej wykładni przez Sąd I instancji doprowadziłoby do wydania wyroku oddalający skargę albowiem organy administracji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepis art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, bez dokonania wykładni tego przepisu, iż Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim oraz Dowódca Jednostki Wojskowej 4395 w Leźnicy Wielkiej, naruszyli przepis art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podczas gdy w rzeczywistości decyzje organów obu instancji były z tym przepisem zgodne.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania w II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 7 marca 2013 r. wynikał jednoznacznie obowiązek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do dokonania oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób ewidentny uchylił się od wykonania swojego ustawowego zadania, poprzez nakazanie organowi, aby sam dokonał ponownej kontroli swojego rozstrzygnięcia. Powinnością Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi było ustalenie stanu faktycznego, a następnie ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu wyroku z 9 maja 2013 r. nie ma oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji powielił w tym zakresie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że organy w uzasadnieniach swoich decyzji pominęły art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej. Następnie dokonał oceny, że powołane przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych są niezgodne z powyższym przepisem ustawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, samo stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż przepisy rozporządzenia są niezgodne z ustawą nie jest żadnym dokonaniem oceny prawidłowości stosowania prawa przez organ administracji. Sąd będąc zobowiązany do dokonania przedmiotowej oceny, powinien był odnieść się do stanu faktycznego sprawy. Uchylił się jednak od dokonania takiej oceny i ograniczył się do wytknięcia organowi niezastosowania przepisu ustawy. Zawarty w uzasadnieniu wywód polega głównie na przywoływaniu tez orzeczeń, które jak stwierdza sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dotyczyły kwestii "łączenia" dodatków służbowych pobieranych przed i po 1 lipca 2004 r. Nie jest zatem wykluczone, że w toku ponownego postępowania organ, stosując bezpośrednio przepisy ustawy oceni, że specyfika dodatku służbowego, wyklucza połączenie dodatku służbowego z dodatkiem specjalnym. Tylko dokonanie oceny zasadności decyzji organów obu instancji stanowiłoby realizację sądowej kontroli administracji oraz realizację wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe zaniechanie Sądu I instancji jest na tyle fundamentalne, że samo w sobie implikuje konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Przechodząc na grunt rozważań dotyczących prawa materialnego skarżący kasacyjnie stwierdził, że wskutek nienależytego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dalsze rozważania w tej materii będą nie tyle polemiką z twierdzeniami Sądu, co postulatami w zakresie, jakie twierdzenia powinny były się w tym uzasadnieniu pojawić.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki specjalne i służbowe (o których mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2) przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, to okres otrzymywania dodatku. Zasada odnosząca się do przyznawania w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatku służbowego jest taka sama. Natomiast Sąd I instancji wskazał, że o wysokości przysługującego w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatku powinien decydować wyłącznie okres otrzymywania dodatku, nie zaś okres otrzymywania dodatku ze ściśle określonego tytułu, na identycznej podstawie prawnej. Tym samym Sąd stanął na stanowisku, iż o "zaliczeniu" okresu pobierania dodatku przed 1 lipca 2004 r. decyduje okoliczność czy był to w istocie ten sam dodatek (ponieważ zgodnie z art. 80 ust. 5b w zw. z art.80 ust. 5a ustawy może zostać przyznany tylko jeden najwyższy dodatek), nie zaś okoliczność, jak był ten dodatek nazwany pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Ten słuszny pogląd jest zupełnie nieadekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej nakazuje przyznawać żołnierzowi, w ostatnim miesiącu pełnienia służby zarówno dodatki służbowe, jak i dodatki specjalne. Biorąc pod uwagę brak odmiennie stanowiących przepisów przejściowych rangi ustawowej, należy przyjąć że pod pojęciem dodatków specjalnych i służbowych rozumieć trzeba także dodatki specjalne i służbowe otrzymywane przed 1 lipca 2004 r. O uznaniu danego dodatku za specjalny albo służbowy w rozumieniu art. 80 ust. 5b ustawy decydować powinien charakter dodatku nie zaś to, jak był on nazwany pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów. Zgodnie z definicjami z art. 80 ust. 1 ustawy dodatek specjalny jest dodatkiem za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast dodatek służbowy jest dodatkiem za pełnienie służby na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych. Innych dodatków, jakie żołnierz pobierał w toku służby, przyznawać w ostatnim miesiącu pełnienia służby nie wolno. Dokonując oceny charakteru dodatku, jaki przysługiwał dowódcy eskadry przed 1 lipca 2004 r. skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie może zostać on uznany ani za odpowiednik dodatku specjalnego ani za odpowiednik dodatku służbowego w rozumieniu art. 80 ust. 5b.

Ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1974 r. Nr 47, poz. 282 z późn. zm.), która od 1 lipca 2004 r. nosi nazwę ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, nie definiowała ani nawet nie wymieniała rodzajów dodatków. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy rodzaje i wysokość dodatków oraz warunki ich otrzymywania miały zostać w całości określone przez rozporządzenie. W oparciu o powyższą delegację wydane zostało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. 2000, nr 90, poz. 1005). § 31 niniejszego rozporządzenia ustanawiał instytucję dodatku noszącego wówczas nazwę "specjalny". Analiza tego przepisu pokazuje jednoznacznie, że nie może on zostać uznany za odpowiednik dodatku specjalnego w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy. Nie był to bowiem dodatek przysługujący z tytułu szczególnych właściwościami warunków pełnienia służby. Nie był to również dodatek służbowy w rozumieniu obecnych przepisów, ponieważ warunkiem jego przyznania nie było wcale pełnienie służby na określonych, wskazanych w przepisach stanowiskach. Dodatek ten przysługiwał każdemu żołnierzowi. Widać to jednoznacznie, po redakcji § 31 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia (w późniejszych wersjach rozporządzenia pkt 7) – zgodnie z którym każdemu "innemu żołnierzowi" przysługiwał dodatek w wysokości 27% należnego uposażenia. Zajmowanie niektórych stanowisk np. dowódcy kompanii lub baterii mogło skutkować podniesieniem wysokości dodatku, jednakże nie zmieniało to istoty dodatku, jako świadczenia przysługującego każdemu żołnierzowi. W związku z powyższym dodatek ten nie może zostać uznany (na gruncie aktualnych definicji z art. 80 ust. 1), za odpowiednik dodatku specjalnego ani służbowego. W szczególności, nie sposób utożsamiać ten dodatek, przysługujący każdemu żołnierzowi, ze znanym obecnie dodatkiem służbowym z tytułu pełnienia służby na określonych, enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu stanowiskach. Zatem art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej a contrario wyklucza jego przyznanie w ostatnim miesiącu pełnienia służby, gdyż nie był to ani dodatek specjalny (w znaczeniu obecnym) ani służbowy.

W realiach niniejszej sprawy nie zmienia niczego okoliczność, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. z 2001 r. Nr 66, poz. 669) podniosło należny skarżącemu dodatek z przysługujących początkowo 27% – jako "innemu żołnierzowi" do 34% – jako dowódcy eskadry, zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 4 lit. c). W ocenie skarżącego kasacyjnie, wymienienie nazw określonych stanowisk w przepisach rozporządzenia, nie zmieniało istoty dodatku jako należnego każdemu żołnierzowi, a jedynie miało wpływ na jego wysokość. Niedopuszczalnym byłoby bowiem uznawanie tego samego dodatku raz za dodatek służbowy (w rozumieniu dzisiejszych przepisów) – tylko dlatego, że jego wysokość wynikała z wymienienia nazwy stanowiska wprost w rozporządzenia, innym razem natomiast za dodatek o odmiennych charakterze – tylko dlatego, że jego wysokość wynikała z objęcia żołnierza klauzulą dopełniającą "inny żołnierz". Zgodnie z art. 80 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy dodatkiem służbowym jest dodatek przysługujący z tytułu zajmowania określonych, enumeratywnie wymienionych stanowisk. Tym samym charakter dodatku z § 31 uprzednio obowiązującego rozporządzenia, jako dodatku przysługującego każdemu żołnierzowi, wyklucza uznanie go za dodatek służbowy w rozumieniu aktualnych przepisów.

Pismem z 8 sierpnia 2013 r. M. W. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o odrzucenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że skarga kasacyjna narusza zakaz z art. 190 zdanie 2 P.p.s.a. wobec oznajmienia w pkt 2 skargi, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 80 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez jego błędne zastosowanie, w dodatku "polegające na przyjęciu bez dokonywania wykładni tego przepisu", iż organy I i II instancji naruszyły przepis art. 80 ust. 5 ustawy pragmatycznej, gdy w rzeczywistości – według kasatora – decyzje obu tych organów z tym przepisem były zgodne. W przedstawionym zakresie ocen prawnych dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie i wobec tego (zgodnie z art. 190 zdanie 2 P.p.s.a.) na tej podstawie skargi nie wolno było opierać.

Zdaniem skarżącego wadliwy jest również zarzut zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 193 w związku z art. 153 P.p.s.a. Argumentując powyższe wskazał, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma zastosowanie w postępowaniu ogólnoadministracyjnym przed organami I i II instancji, których działalność podlega ocenie z punktu widzenia tego właśnie przepisu.

Skarżący zauważył także, że przepis art. 190 P.p.s.a. jest przepisem regulującym zakres związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a odpowiednikiem tego przepisu określającym zakres związania organów administracji publicznej stanowiskiem orzekającego sądu administracyjnego jest przepis art. 153 P.p.s.a. W związku z powyższym zarzut kierowany do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczący naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 193 w związku z art. 153 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym oraz warunki szczególne sprecyzowane w art. 176 P.p.s.a. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest między innymi wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym dokładnie miało polegać naruszenie wszystkich przepisów kwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. Oznacza to, że ocena kwestionowanego wyroku sprowadza się do zbadania czy doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie ustalać podstaw, kierunków oraz zakresu zaskarżenia.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1) przyjęto, że sąd kasacyjny ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, przy czym przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć jako wskazanie konkretnych przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest odnieść się więc do wszystkich zarzutów podniesionych w podstawach kasacyjnych, ale tylko do tych zarzutów, które w skardze kasacyjnej zostały wprost wskazane (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1275/09, dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA ).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie oraz na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli na podstawie naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W tym zakresie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 193 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 193 P.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (...).

Przepis art. 153 P.p.s.a. dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyjątkowo stanowić może jednak podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż dokonana przez sąd pierwszej instancji, w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami z uwagi na właściwości przedmiotu regulacji. Ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny lecz Naczelny Sąd Administracyjny, przez co staje się ona wiążąca dla każdego z tych sądów oraz organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, poz. 18, z aprobującą w tym zakresie glosą Z. Kmieciaka, tamże). Również w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a., orzeka reformatoryjnie, uchyla zaskarżone orzeczenie i uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte zostają w orzeczeniu tego sądu.

Zawsze jednak zastosowanie przepisu art. 153 P.p.s.a. wchodzi w grę wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję administracyjną. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w pierwszej kolejności organ administracji publicznej w ponownym postępowaniu w sprawie, w rezultacie którego ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postanowieniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonej decyzji. W następnej kolejności ta ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą sąd administracyjny dokonujący kontroli decyzji wydanej w nowym postępowaniu. Sąd ten obowiązany jest podporządkować się ocenie prawnej w pełnym zakresie i konsekwentnie reagować poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania czy też pominięcia oceny prawnej.

W przedmiotowej sprawie opisana powyżej sytuacja nie zaistniała. Wyrokiem z 25 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od tego orzeczenia wyrokiem z 7 marca 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skoro zatem w sprawie nie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji, to art. 153 P.p.s.a. nie mógł mieć w niej zastosowania. W sytuacji, gdy wydane zostało orzeczenie, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., tj. gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, zastosowanie znajduje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący nie zarzucił jednak w petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 190 P.p.s.a. Zarzut sformułowany w rozpatrywanej skardze, ograniczający się wyłącznie do wytyku naruszenia art. 193 w zw. z art. 153 P.p.s.a., uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do kwestii związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość sądowej kontroli przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie, polegającej na przyjęciu, że organy naruszyły przepis art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych bez dokonania uprzedniej wykładni tego przepisu.

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w istocie pełnej kontroli poddanej pod jego ocenę decyzji Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim.

Rozstrzygający w sprawie Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim decyzją w sprawie dodatku do uposażenia zasadniczego oparł na przepisie art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wskazał na konieczność uwzględnienia przy wydawaniu decyzji w rozpoznawanej sprawie, także przepisu art. 80 ust. 5b ww. ustawy.

Obowiązkiem Sądu sprawującego kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia było w pierwszej kolejności dokonanie wykładni przepisów, które w jego ocenie winny mieć zastosowanie w sprawie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa. Następnie Sąd winien ocenić czy tak zinterpretowane przepisy zostały przez organ właściwie zastosowane w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Wyniki przeprowadzonej kontroli powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Na podkreślenie zasługuje, iż orzekający w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. zwrócił uwagę, iż prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji nie powinna pomijać wykładni przepisu art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Jako nieprawidłowe należy ocenić uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania takiej oceny, co było konsekwencją niedokonania przez Sąd wykładni wszystkich przepisów, które zdaniem tego Sądu winny stanowić podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Ma zatem rację skarżący kasacyjnie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organ art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy służby zawodowe, bez dokonania wykładni tego przepisu było nieprawidłowe.

Podkreślenia wymaga, że orzekający w sprawie organ przedstawił już swoje stanowisko, tak co do przepisów mających zastosowanie w sprawie, jak i ich interpretacji, dokonując ich subsumpcji do okoliczności stanu faktycznego sprawy. Sąd, uznając stanowisko organu za prawidłowe, winien skargę oddalić. Dostrzegając natomiast naruszenie przepisów prawa, tak procesowego, jak i materialnego, obowiązkiem Sądu było przedstawienie własnej oceny prawnej rozumianej jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Tak przeprowadzona operacja logiczna, której wyniki zostaną zamieszczone w uzasadnieniu wyroku, pozwoli organowi, związanemu na mocy art. 153 P.p.s.a. oceną prawną Sądu, na wydanie decyzji pozostającej w zgodzie z interpretacją przepisów dokonaną przez ten Sąd.

Nie można uznać za sprawowanie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, uchylenie się przez Sąd od przeprowadzenia rzeczywistej oceny kontrolowanej decyzji, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy polegało na zobowiązaniu organu do dokonania wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Orzekając ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zinterpretuje przepisy, które w jego ocenie winny zostać zastosowane w sprawie, a następnie oceni, czy organ tak rozumiane przepisy prawidłowo zastosował w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.