Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1032/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 21, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1032/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając m. in. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i ust. 1a, art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz.1481) oraz § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, nałożył na A.O. karę pieniężną w wysokości 2.859,75zł za samowolne zajęcie pasa drogowego pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli w terenie w dniu 18 stycznia 2011 r. przeprowadzonej przez przedstawicieli ZDiT w Ł. przy cmentarzu św. F. przy ul. A (obręb [...], dz. nr [...]), stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego pod obiekt tymczasowy (przyczepę) stanowiący zaplecze magazynowo-handlowe, wykorzystywane przez A.O. i nakazano stronie usunięcie tego obiektu.

W odpowiedzi na interwencję zarządcy drogi, w dniu 26 stycznia 2011 r. A. O. złożyła do ZDiT pismo informujące o umieszczeniu przyczepy w części pasa drogowego, na który posiada zezwolenie i poprosiła o dalszy brak sprzeciwu wobec powyższego faktu. Strona wskazała, iż o umieszczeniu przyczepy informowała urzad w dniu 1 września 2009 r. i wtedy nie otrzymała sprzeciwu.

Pismem z dnia [...] ZDiT poinformował stronę, że wydana dla A. O. decyzja nr [...] z dnia [...] zezwala na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia na prawach wyłączności przy cmentarzu przy ul. A nr [...] tylko stoiska handlowego oraz że przedmiotowa przyczepa w pasie drogowym stanowi tymczasowy obiekt handlowy, na którego ustawienie strona nie uzyskała zgody. Organ podniósł, że ZDiT nie wydał pozytywnej opinii lokalizacyjnej, która jest niezbędna do uzyskania decyzji na zajęcie pasa drogowego, wobec czego obecność przedmiotowej przyczepy jest traktowana jako samowolne zajęcie pasa drogowego i w związku z tym wezwano stronę do niezwłocznego usunięcia przyczepy w terminie 7 dni od chwili otrzymania pisma. Poinformowano także skarżącą, że w przypadku niedostosowania się do powyższego wezwania wszczęte zostanie postępowanie w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego i naliczone zostaną opłaty karne w drodze decyzji administracyjnej.

Organ podkreślił, że A. O. nie dostosowała się do powyższego wezwania i dlatego pismem z dnia [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego począwszy od dnia 17 marca 2011 r. tj. dnia, kiedy ostatecznie upłynął termin na usunięcie przyczepy wyznaczony przez ZDiT w piśmie z dnia [...]. Wskazał ponadto, iż kolejne kontrole w terenie dokonane w dniach 7 kwietnia 2011 r. oraz 21 kwietnia 2011 r. wykazały, iż przyczepa użytkowana przez A. O. w dalszym ciągu pozostaje w pasie drogowym.

Jednocześnie, organ podniósł, że w dniu 8 kwietnia 2011 r. A. O. złożyła w siedzibie ZDiT wniosek o wydanie opinii lokalizacyjnej pod ustawienie przyczepy przy swoim stoisku handlowym nr [...] (na chodniku) przy ogrodzeniu cmentarza przy ul. A [...]. Pismem z dnia [...] poinformowano stronę, że zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - inny pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 2,5 t może być w całości umieszczony na chodniku tylko w miejscu wyznaczonym odpowiednimi znakami drogowymi. Podkreślono, że przed cmentarzem zlokalizowany jest parking i zaopatrzenie stoiska handlowego strony winno odbywać się z wykorzystaniem tego parkingu.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Prezydenta Miasta Ł., zachodziły podstawy do nałożenia na A. O. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego przez okres wskazany w rozstrzygnięciu decyzji.

W odwołaniu z dnia [...] A. O. zarzuciła organowi naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym wymierzeniu opłaty za samowolne zajęcie pasa drogowego mimo posiadanego zezwolenia na zajecie tego pasa pod stoisko handlowe związane ze sprzedażą kwiatów i zniczy przy cmentarzu. Strona wskazała, iż od wielu lat prowadzi stoisko handlowe przy cmentarzu i działalność ta stanowi jedyne źródło utrzymania dla niej i jej córki. Podkreśliła, iż w 2010 r. złożyła stosowny wniosek o zajęcie pasa drogowego i zezwolenie otrzymała w dniu 23 grudnia 2010 r. Zdaniem strony, prowadzone przez nią stoisko handlowe mieści się całkowicie w granicach uzyskanego zezwolenia, a ustawienie przyczepy na kołach dokonane zostało zgodnie z uwagami organu. A. O. zaznaczyła, że z tytułu zajmowania pasa drogi codziennie pobierane są od niej opłaty targowe zarówno za przyczepkę jak i pozostałą część stoiska. Podniosła, że w jej ocenie nie naruszyła żadnych z warunków wymienionych w zezwoleniu, wobec czego nałożona kara pieniężna nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż podziela ustalenia poczynione przez organ I instancji. Powołując się na raport o działce stwierdziło, że teren przy ul. A [...] w Ł. oznaczony jest w ewidencji jako działka nr [...] i symbolem "dr", co wskazuje że stanowi pas drogowy. Jest to zgodne z klasyfikacją użytków gruntowych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., nr 38, poz. 454) - w § 67 grunty określone jako tereny komunikacyjne - drogi - oznaczone są symbolem "dr".

Organ podkreślił, iż umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego tymczasowego wymaga w pierwszej kolejności pozytywnej decyzji lokalizacyjnej zarządcy drogi, a następnie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Decyzja administracyjna o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego ustala opłatę obliczoną w oparciu o art. 40 ust. 3 tj przy uwzględnieniu metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu. Natomiast, gdy wniosek dotyczy stoiska handlowego, to zajęcie pasa drogowego następuje na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4) i wydanie decyzji o zezwoleniu nie jest związane z uprzednią decyzją o lokalizacji obiektu, a opłata jest obliczona według zasady z art. 40 ust. 4, przy uwzględnieniu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego. W ocenie Kolegium, z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że umieszczenie stoiska handlowego i umieszczenie obiektu tymczasowego stanowią odrębne sposoby wykorzystania pasa drogowego, w odrębny sposób ustalana jest opłata i nie ma podstaw aby były traktowane zamiennie, bądź w sposób dorozumiany przyjmować, ze udzielenie zezwolenia na stoisko handlowe można wykorzystywać dla ustawienia obiektu. Organ podkreślił, iż w okolicznościach omawianej sprawy, ustawienie obiektu tymczasowego jakim jest przyczepa stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga decyzji o lokalizacji i zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta Ł.. Natomiast brak takiego zezwolenia powoduje, że zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty (art. 40 ust. 12 ustawy). Zdaniem Kolegium, załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna i wykonane obliczenia potwierdzają usytuowanie w pasie drogowym ulicy A przyczepy o wymiarach 1,80 m x 3,10 m i powierzchni 5,58m², co zostało wskazane w protokole z dnia [...] Pani A. O. nie miała zezwolenia zarządcy drogi na zajecie pasa drogowego dla umieszczenia przyczepy i miejsca jej ustawienia, natomiast decyzja z dnia [...] dotyczy tylko zezwolenia na stoisko handlowe nr [...] o pow. 10m² w okresie 1.01.2011 -31.12.2011 r. oraz dodatkowo na stoisko nr [...] o pow. 15m² w okresie 31.10.2011 -1.11.2011 r. Organ zaznaczył, iż decyzja ta nie udziela zezwolenia dla przyczepy, jej powierzchni, miejsca dla jej ustawienia jako zaplecza magazynowego. Strona mimo pouczenia i pisma zakreślającego termin na usunięcie przyczepy z pasa drogowego, nie zastosowała się do wezwania zarządcy drogi.

Zatem, wobec stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, tak jak to wykazały ustalenia w sprawie, zarządca drogi, w ocenie Kolegium, zasadnie wymierzył A. O. karę pieniężną.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten określa ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego dla celu w pkt 1 i 4 art. 40 i nie został naruszony przy obliczeniu wysokości kary pieniężnej. Zdaniem Kolegium, postępowanie w sprawie administracyjnej zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, po uprzednim wszczęciu postępowania w sprawie i przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, iż argumentacja o nienaruszeniu żadnego z zastrzeżeń podanych przez zarządcę w zezwoleniu z 14.12.2010 r. nie ma znaczenia w sytuacji, gdy stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego. Wskazane przez zarządcę obowiązki dla właściciela stoiska i zastrzeżenia podlegają ocenie zarządcy drogi w związku z udzielonym zezwoleniem, ale nie zwalniają z dopełnienia wymogów dla ustawienia tymczasowego obiektu jakim jest przyczepka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. A. O. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez nieuprawnione jego zastosowanie, jako podstawy do nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy strona posiada uprawnienia do korzystania z tego obiektu, wynikające z decyzji z dnia [...] o wyłączeniu z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego oznaczonego na mapce lokalizacyjnej, stanowiącej załącznik tej decyzji, zakreślający obszar wyznaczony stanowiskiem [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła, iż przyczepa na kołach, będąca zapleczem stoiska handlowego, jest usytuowana w ramach zezwolenia, a okoliczność ta była znana i zaakceptowana przez organy administracji. Dla potwierdzenia faktu otrzymania akceptacji na ustawienie przyczepy, skarżąca wniosła o zobowiązanie ZDiT w Ł. do przedłożenia protokołu narady z udziałem straży, Policji i przedstawiciela PINB, odbytej w 2008 r.

Skarżąca zarzuciła również, iż organy bezpodstawnie przyjęły, że przyczepa, jako obiekt wymaga dodatkowego zezwolenia i jest usytuowana w pasie drogowym, w sytuacji niezałączenia do akt sprawy wymaganej prawem dokumentacji geodezyjnej uprawnionego geodety, określającej granice pasa drogowego. Wskazała ponadto, iż doszło do obrazy przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zezwala na pozostawienie w dotychczasowym stanie obiektów budowlanych bądź urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową, o ile nie powodują zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego, przez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, iż załączony do akt sprawy raport o działce, wskazuje, że teren położony przy ul. A [...], w miejscu gdzie usytuowana jest przyczepa, oznaczony jest jako działka nr [...], dla której jako sposób użytkowania stanowi "droga", co oznacza, iż stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium, jest to zgodne z klasyfikacją użytków gruntowych zawartą w § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454).

Organ wskazał również, iż w odwołaniu strona nie podnosiła kwestii związanej z protokołem z 2008 r. Wyjaśnił, iż na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę do sprawy załączone zostały przez zarządcę akta z 2008 r. i protokół z [...] z kontroli przeprowadzonej na okoliczność sposobu korzystania przez skarżącą z pasa drogowego. Z protokołu tego wynika, iż stwierdzono użytkowanie pasa drogi niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu.

W pismach procesowych z dnia [...], [...] i [...] strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty i podkreśliła, że korzysta z przyczepy zgodnie z udzielonym zezwoleniem, w sposób legalny, skoro pobierana jest od niej codzienna opłata za korzystanie z tej przyczepy. Zaznaczono, iż organ udzielając upoważnienia na zajęcie pasa drogowego na wyłączność, wiedział o fakcie ustawienia przyczepy. Strona podkreśliła, iż w dniu 29 września 2008 r., w momencie ustawienia przyczepy, wystąpiła do Urzędu Miasta Ł. o tak zwany brak sprzeciwu na usytuowanie przyczepy w pasie drogowym, na co Urząd nie zareagował w przepisanym terminie, czyli nie zakwestionował tej czynności. Do pisma z dnia [...] załączona została kolejna decyzja o zezwoleniu A. O. na korzystanie z pasa drogowego z dnia [...] wraz z mapką sytuacyjną, która w ocenie strony wyznacza inne granice jej stoiska, niż te określone w decyzji z dnia [...]. Podkreślono ponadto, iż obok jej stoiska handlowego ustawiony jest namiot, należący do kwiaciarni, o podobnych parametrach co przyczepa, a organy nie mają do tego faktu żadnych zastrzeżeń.

W pismach procesowych z dnia [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ponownie załączyło dokumentację zdjęciową, potwierdzającą, że przyczepa skarżącej usytuowana jest w pasie drogowym oraz wyjaśniło, iż oznaczenia na planie sytuacyjnym dla stoiska A. O. nr [...] (na cały 2011 r.) i nr [...] (na okres od 31.10.2011 r. do 01.11.2011r.) są w pasie drogowym, którego granice były takie same w 2010 r., 2011 r. i 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 tej ustawy, działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 ustawy, zarządca drogi, do którego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 ustawy). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 ww. ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy).

Z cytowanych przepisów wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi drogowemu. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. przepis art. 39 ust. 1, wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym, a więc również na chodniku, czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast w myśl ust. 12 cytowanego artykułu, za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi, organ ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną (Dz. Urz. woj. łódzkiego z 19 maja 2004 r. nr 132, poz. 1222)

Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalony w rozpoznawanej sprawie przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania dawał uzasadnione podstawy do uznania, że A. O. dokonała zajęcia pasa drogowego, czyli w tym wypadku chodnika, stanowiącego drogę krajową w dzielnicy Ł. – G., przy ul. A. [...], pod całoroczny obiekt handlowy (przyczepę) o powierzchni 5,58 m² w okresie od dnia 17 marca 2011 r. do dnia 26 kwietnia 2011 r., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Fakt ustawienia przez skarżącą przyczepy handlowej na chodniku przy cmentarzu św. F. przy ul. A. [...] (obręb [...], dz. nr [...]) potwierdzony został m.in. protokołami kontroli i pomiaru obiektu przeprowadzonymi przez pracowników ZDiT w opisanym wyżej miejscu w dniach: [...], [...],[...] oraz [...]. Podkreślić należy, iż skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego faktu ustawienia przyczepy na chodniku przy ul. A [...] oraz dokonanych pomiarów powierzchni pasa drogowego zajmowanego przez nią pod przyczepę i stoisko handlowe. Pisma kierowane przez skarżącą oraz jej pełnomocnika do ZDiT w Ł. (z dnia: [...],[...],[...],[...]) oraz do Urzędu Miasta Ł. (z dnia: [...],[...]), świadczą o tym, że skarżąca miała świadomość, iż ustawiona przez nią na chodniku przyczepa stoi w tym miejscu niezgodnie z przepisami prawa, a po wszczęciu przez zarządcę drogi w dniu [...] postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego i kolejnym udzieleniu terminu na usunięcie obiektu (do 17 marca 2011 r.), strona podjęła kroki w celu uzyskania zgody na lokalizację przyczepy i otrzymania stosownego zezwolenia na zajecie pasa drogowego pod tę przyczepę.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skardze do sądu oraz pismach procesowych A. O. podnosiła, iż w jej ocenie przyczepa umieszczona została w pasie drogowym na podstawie zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego, udzielonego jej decyzją zarządcy drogi z dnia 14 grudnia 2010 r.

Stanowisko skarżącej w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione. Decyzja z dnia [...] nr [...], udzielała bowiem skarżącej zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego drogi krajowej ulicy A w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2011 r. o powierzchni 10m² (stanowisko [...]) oraz w okresie od 31.10.2011 r. do 01.11.2011 r. o powierzchni 15m² (stanowisko [...]) wyłącznie pod stoisko handlowe w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy. Wobec tego, że zaskarżona do sądu decyzja odnosi się do zajmowania przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r., zatem zgoda zarządcy drogi na zajmowanie stanowiska nr 16 o pow. 15 m² przez okres dwóch dni przypadających na Święto Wszystkich Świętych nie ma znaczenia dla rozstrzygania niniejszej sprawy. W okresie objętym ocenianą decyzją, skarżąca posiadała zatem zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przy ul. A. o pow. 10m² na prawach wyłączności (stanowisko [...]) dla umieszczenia stoiska handlowego w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż decyzją z dnia [...] nr [...], zarządca drogi nie udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia przyczepy. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, iż przyczepa nie może być traktowana jako stoisko handlowe lecz stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji obiektu budowlanego, a wobec tego, zdaniem Sądu, trzeba ustalić znaczenie tego terminu, w oparciu o inne akty prawne, tj. w tym przypadku o ustawę z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1626 ze zm.). Jak wynika z art. 3 pkt 5 tej ustawy, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, iż ustawiona przez skarżącą na chodniku przy ul. A w Ł. blaszana przyczepa samochodowa na gumowych kołach, wsparta metalowymi podpórkami i cegłami, o funkcji handlowo-magazynowej spełnia wymogi tymczasowego obiektu budowlanego. Wskazać przy tym należy, iż kwestia zaliczania przyczep samochodowych służących do handlu obwoźnego do obiektów budowlanych jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przesądzona (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 742/06, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. II OSK 1806/07, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. II OSK 30/08).

Skoro zatem decyzja z dnia [...], zezwalająca skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego wydana została m. in. w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, czyli przepis stanowiący podstawę do udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 tego przepisu, to nie mogła ona stanowić jednocześnie podstawy do ustawienia w tym pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego – przyczepy. Podstawę do wydania zezwolenia na ustawienie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego stanowi bowiem art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Rację mają zatem organy, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprowadzone zostało zróżnicowanie zezwoleń na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego w zależności od celu dla jakiego następuje zajęcie tego pasa. Zatem odpowiednio dla każdego z rodzajów zezwoleń prowadzone jest postępowanie na wniosek zainteresowanego podmiotu, a szczegółowe wymogi dla składanych wniosków, w zależności od celu użytkowania pasa drogowego, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. (Dz. U. nr 140, poz. 1481). Udzielając zezwolenia i określając dla jakiego celu jest ono wydawane, zarządca drogi ustala jednocześnie opłatę obliczoną w sposób przewidziany dla danego celu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika wprost, iż opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obliczana jest w inny sposób niż opłata wyliczona skarżącej w decyzji z dnia [...] za zajęcie pasa w celu ustawienia stoiska handlowego.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy) stanowią dwa odrębne sposoby wykorzystania pasa drogowego i nie ma podstaw, aby można było uznać, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu ustawienia stoiska handlowego (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy), tożsame było z udzieleniem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Istotne jest również, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć, tj. decyzji na lokalizację (art. 39 ustawy) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy) – por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. II GSK 910/08. Wobec powyższego, stanowisko strony skarżącej, iż zezwolenie na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego z dnia [...], umożliwiało A. O. ustawienie w tym pasie drogowym przyczepy należy uznać za bezpodstawne. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skarżąca nigdy nie uzyskała decyzji zarządcy drogi na lokalizację przyczepy w pasie drogowym ulicy A.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż wobec faktu, że strona w 2008 r. informowała organ o ustawieniu w pasie drogowym przyczepy i nie otrzymała wtedy sprzeciwu, to należy przyjąć akceptację i zgodę organu na takie działanie. Na potwierdzenie powyższego A. O. załączyła do akt sądowych (k. 80) kopię swojego pisma z dnia [...], skierowanego do Urzędu Miasta Ł., zawierającego informację o umieszczeniu przyczepy w pasie drogowym. Po pierwsze wskazać należy, iż załączona kserokopia pisma nie potwierdza faktu założenia czy też wysłania tego pisma do organu, a ponadto brak sprzeciwu organu nie oznacza zgody na lokalizację. Dodatkowo, należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych przekazanych do sądu znajduje się również dokumentacja z roku 2008, dotycząca udzielonych A. O. zezwoleń na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego ulicy A., z której wynika, że skarżąca starała się w tym okresie o uzyskanie zezwolenia na ustawienie w tym pasie drogowym przyczepy, ale organ takiej zgody stronie nie udzielił. Z protokołu kontroli z dnia 25 sierpnia 2008 r. wynika, że pracownicy ZDiT dokonali pomiaru tymczasowego obiektu budowlanego – przyczepy należącej do A. O., samowolnie umieszczonej w pasie drogowym ulicy A. Na protokole znajduje się adnotacją, że skarżąca odmówiła podpisania tego dokumentu do momentu skontaktowania się z pełnomocnikiem. Ponadto, decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] udzielająca A. O. zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego przy ulicy A. w celu sprzedaży kwiatów i zniczy zawierała na odwrocie wyraźne zastrzeżenie, iż decyzja uprawnia do sprzedaży stoiskowej zniczy, kwiatów doniczkowych i sztucznych, bez możliwości lokalizowania w pasie drogowym na wyznaczonym miejscu jakichkolwiek naniesień t,j. garaży i przyczep. Zatem twierdzenie skarżącej o zgodzie organu na ustawienie w 2008 r. przyczepy w pasie drogowym ulicy A należy uznać za bezpodstawne. Powyższa dokumentacja, świadczy również o tym, iż od momentu ustawienia przyczepy w pasie drogowym, skarżąca była informowana przez zarządcę drogi, że zezwolenie na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego na umieszczenie stoiska handlowego nie obejmuje zgody na ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci przyczepy oraz o konieczności usunięcia przyczepy.

Wskazać należy, iż strona domagała się w skardze zobowiązania organu do załączenia do akt sprawy protokołu narady z udziałem straży, Policji i przedstawiciela PINB, odbytej w 2008 r. na okoliczność uzyskania zgody na umieszczenie przyczepy w pasie drogowym. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że narada taka odbyła się prawdopodobnie w lipcu 2008 r. i dowód ten miałby istotne znaczenie dla sprawy. Sąd oddalił powyższy wniosek dowodowy uznając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę zawarło informację na temat zgłoszonego przez stronę żądania. Organ wyjaśnił, że na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę do sprawy załączone zostały posiadane przez zarządcę akta z 2008 r., w tym protokół z 25 sierpnia 2008 r. z kontroli przeprowadzonej na okoliczność sposobu korzystania przez skarżącą z pasa drogowego. Z protokołu wynika, jednak iż pracownicy ZDiT stwierdzili użytkowanie pasa drogi niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu z uwagi na ustawienie w pasie drogowym przyczepy. Sąd uznał ponadto, iż nawet gdyby taka zgoda został skarżącej udzielona w lipcu 2008 r., to nie miałaby ona istotnego znaczenia dla sprawy, skoro, jak wskazano powyżej, decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...], udzielająca A. O. zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego przy ulicy A w celu sprzedaży kwiatów i zniczy, zawierała wyraźne zastrzeżenie, iż decyzja ta uprawnia do sprzedaży stoiskowej zniczy, kwiatów doniczkowych i sztucznych, bez możliwości lokalizowania w pasie drogowym na wyznaczonym miejscu jakichkolwiek naniesień t.j. garaży i przyczep. Ponadto, obecnie podlega ocenie samowolne zajęcie przez stronę pasa drogowego ulicy A w okresie od 17 marca 2011 r. do 26 kwietnia 2011 r., zatem ewentualna zgoda udzielona skarżącej w 2008 r. nie miałaby znaczenia dla rozpatrywanego obecnie okresu.

Dla podkreślenia, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zezwalająca skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego, nie mogła być podstawą do ustawienia w tym pasie drogowym przyczepy, warto również zacytować treść uchwały Rady Miejskiej Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone (Dz. Urz. woj. łódzkiego z 9 lipca 2008 r. nr 230, poz. 2080), powołanej w podstawie prawnej tej decyzji. Zgodnie z § 3 pkt 2 tej uchwały, przed cmentarzami dopuszcza się wyłącznie sprzedaż stoiskową zniczy, kwiatów, kwiatów doniczkowych oraz sztucznych, po uzyskaniu zgody władającego terenem. W pojęciu "sprzedaży stoiskowej" z całą pewnością nie mieści się sprzedaż prowadzona z przyczepy handlowej.

W niniejszej sprawie istotne jest również, iż pomiary zajmowanego przez A. O. pasa drogowego przy ulicy A, dokonywane przez pracowników ZDiT w Ł., wykazywały jednoznacznie, iż przyczepa ustawiona przez skarżącą, łącznie z umieszczonym przez nią stoiskiem handlowym, zajmuje obszar znacznie przekraczający 10m², na jaki uzyskała strona zgodę w decyzji z dnia [...]. Z protokołu z dnia [...]oraz załączonych do niego zdjęć wynika, iż łączny obszar zajmowany przez skarżącą to 18m², a protokół z dnia [...] podaje łączny wymiar zajętego przez stronę pasa drogi – 22,5m². Wyników tych pomiarów strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała. Zatem, nawet gdyby uznać, że przyczepa umieszczona przez skarżącą w pasie drogowym ulicy A., ustawiona została w oparciu o decyzję zarządcy drogi z dnia [...] nr [...], to i tak obszar pasa drogowego zajmowanego przez skarżącą wykracza poza udzielone jej zezwolenie.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż organy nie załączyły do akt sprawy wymaganej prawem dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, określającej granice pasa drogowego, przez co nie wykazały, że przyczepa faktycznie została umieszczona przez skarżącą w pasie drogowym, Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny. Wskazać należy, iż w trakcie postępowania administracyjnego strona nie kwestionowała faktu ustawienia przyczepy w pasie drogowym, czyli na chodniku ulicy A, a w swoich licznych pismach wręcz podkreślała, że przyczepa stoi w pasie drogowym w oparciu o udzielone zezwolenie. Również na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 11 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przyczepa stoi w pasie drogowym, ale dla czystości postępowania dokumentacja geodezyjna winna być do akt administracyjnych załączona. W ocenie Sądu, nie sposób uznać, aby w rozpoznawanej sprawie jedynym wiarygodnym dowodem na okoliczność zajęcia pasa drogowego przez skarżącą był urzędowy dokument geodezyjny, skoro bezspornym jest, że przyczepa ustawiona jest przez skarżącą na chodniku. W takich przypadkach, zdaniem Sądu, sporządzanie mapy geodezyjnej nie jest konieczne. Zgodnie bowiem z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnia, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy). W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, iż przyczepa ustawiona została przez skarżącą w pasie drogowym ulicy A. Potwierdzają ten fakt również dokumenty załączone przez organ do akt sprawy t.j. raport o działce i fotomapy. Wynika z nich, że przyczepa usytuowana jest przy ul. A - na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] (w rejonie przy cmentarzu św. F.). Jest to działka drogowa i jej oznaczenie wskazuje załączony raport o działce, potwierdzający, że teren położony przy ul. A to droga krajowa nr [...]- działka nr [...], dla której jako sposób użytkowania wpisano "droga"- co oznacza, że stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jest to zgodne z klasyfikacją użytków gruntowych zawartą w § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Na załączonych mapach został uwidoczniony teren w granicach działki ulicy A, w rejonie gdzie ustawiona jest sporna przyczepa. Linie rozdzielające poszczególne działki gruntu są oznaczeniami geodezyjnymi i na załączonych mapach wskazano, że przyczepa usytuowana jest przy murze cmentarza (dz. nr [...]) i w granicach działki nr [...]. Przyczepa stoi zatem bezspornie w pasie drogowym ulicy A.

Za bezpodstawny należy również uznać zarzut obrazy przez organ przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zezwala na pozostawienie w dotychczasowym stanie obiektów budowlanych bądź urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową, o ile nie powodują zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego, przez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie obiektów istniejących w pasie drogowym w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych tj. w dniu 1 października 1985 r.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut braku podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za korzystanie z pasa drogowego bez zezwolenia z uwagi na brak naruszenia przez stronę warunków ustalonych przez zarządcę drogi w decyzji z dnia [...]. Umieszczenie przyczepy w pasie drogowym, jak wykazano powyżej, nie było objęte decyzją z dnia [...], a zatem ustalone tam warunki dla stoiska handlowego skarżącej nie mogą mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem ustawienia w pasie drogowym spornej przyczepy.

Za nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy również uznać fakt pobierania przez właściwe organy opłaty targowej od przyczepy, gdyż obowiązek uiszczania opłaty targowej na rzecz gminy nie ma związku z opłatą za udzielenie zezwolenia na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego czy też karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak również nie sankcjonuje samowolnego zajęcia pasa drogowego. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.) nie wyłącza i nie uzależnia pobrania opłaty targowej od tego, czy działalność handlowa prowadzona była w pasie drogi publicznej, zajętym za zgodą lub zezwoleniem zarządu drogi.

W granicach niniejszej sprawy, Sąd nie był również uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem ustawienia innych, niż objęte zaskarżoną decyzją, obiektów i stoisk handlowych umieszczonych w pasie drogowym ulicy A.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy dawał uzasadnione podstawy do uznania, że A. O. dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z umieszczeniem przyczepy na chodniku w pasie drogowym ulicy A w Ł.. Zasadnie zatem organy wymierzyły skarżącej karę pieniężną, wynikającą z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Z tych względów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

a.k.