Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 119/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 i 4 , art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. S. L. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., polegającej na podjęciu w nim działalności usługowej, tj. quasi hotelowej. Wnioskodawca zwrócił się także o wstrzymanie użytkowania ww. lokalu. Do wniosku dołączono: wydruk z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. lokalu (nr [...]), wydruki z portalu [...].com z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz wydruki komentarzy użytkowników tego portalu. We wniosku S. L. wskazał, że jest on właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], sąsiadującego z ww. lokalem. Wnioskodawca wyjaśnił, że od dłuższego czasu w lokalu tym prowadzona jest usługowa działalność gospodarcza, polegająca na krótkotrwałym najmie tego lokalu (tzw. najem dobowy). Ogłoszenia najmu publikowane są na portalu [...].com, na którym zamieszczane są również opnie gości. W ocenie wnioskodawcy mieszkaniowe przeznaczenie lokalu nie pozwala na prowadzenie w nim działalności usługowej, która ma wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne oraz wielkości i układ obciążeń, co wypełnia definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zawartą w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b."). Wnioskodawca zwrócił uwagą na uciążliwości związane z rotacją przebywających w nim osób, uczestniczących w imprezach o charakterze rozrywkowym (wieczory panieńskie i kawalerskie, urodziny itp.), w tym głośną muzykę i tańce, a także na wielokrotne interwencje policji oraz konieczność sprzedaży mieszkań usytuowanych w pobliżu przedmiotowego lokalu przez ich właścicieli, ze względu na ciągły hałas uniemożliwiający korzystanie z tych mieszkań.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, posadowionym przy ul. [...] w B. oraz powiadomił o terminie planowanych oględzin.

W dniu [...] czerwca 2021 r. miały miejsce oględziny, w których uczestniczył M. S., będący mężem właścicielki przedmiotowego lokalu – M. S. W toku oględzin ustalono, że lokal położony jest na VI kondygnacji, składa się z pokoju dziennego z aneksem kuchennym, a także z pomieszczenia oddzielonego szklanymi ścianami, w którym znajduje się jacuzzi i łazienka. Według oświadczenia M. S., właścicielka lokalu nie zamieszkuje w nim oraz zawarła umowę najmu długoterminowego z M. K.

W dniu [...] lipca 2021 r. PINB dokonał przesłuchania w charakterze świadka E. S., zamieszkującej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. Wskazała ona, że lokal nr [...] jest użytkowany jako hotel z dobowym wynajmem, w którym urządzane są imprezy zakłócające ciszę nocną. Podała również, że na skutek używania jacuzzi dochodzi do zalewania sąsiednich mieszkań.

Tego samego dnia, do akt wpłynęła kserokopia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w B., zawarta w dniu [...] czerwca 2020 r. między M. S., a M. K. W umowie nie ma postanowień dotyczących terminu najmu.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wnioskodawca zwrócił się do PINB m.in. o dopuszczenie dowodu z załączonego do pisma wydruku oferty sprzedaży przedmiotowego lokalu, zamieszczonej w serwisie Otodom.pl oraz wymienionych w piśmie linków do stron internetowych wskazujących na aktualny sposób użytkowania tego lokalu.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. PINB przesłuchał w charakterze świadków U. B. i M. L. - zamieszkałych w przedmiotowym budynku w lokalach nr [...], a także P. K. - najemcę lokalu nr [...] w okresie od marca do lipca 2021 r. Wszyscy świadkowie potwierdzili dobowy najem lokalu nr [...] oraz zakłócanie ciszy nocnej przez gości w nim przebywających przez muzykę, krzyki oraz prace pompy jacuzzi, a także spowodowane tym liczne interwencje policji. U. . powodowane przez gości przebywających w lokalu nr [...] oraz poinformowała, że w portalach społecznościowych lokal figuruje pod nazwą: M. W dniu [...] sierpnia 2021 r. świadek złożyła do akt zdjęcia lokalu nr [...] zamieszczone w mediach społecznościowych.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał, na zasadzie art. 71a ust. 1 pkt 1 P.b., użytkowanie przedmiotowego lokalu, użytkowanego jako lokal usługowy – najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową oraz nałożył na M. S., na zasadzie art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 P.b., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r. wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi M. S. dnia [...] września 2021 r.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył do akt zapis portalu [...].com, na okoliczność ciągłego użytkowania lokalu nr [...] jako lokalu o funkcji usługowej. W dniach [...] października 2021 r., [...] listopada 2021 r. i [...] grudnia 2021 r. członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. E. W., złożyła do akt wydruki tzw. zrzutów ekranu z portali [...].com oraz Instagram, wskazujące na dalszą działalność usługową prowadzoną w przedmiotowym lokalu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] nakazał M. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., który jest obecnie użytkowany jako lokal usługowy – najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - wyniki kontroli z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz przesłuchania świadków: E. S., M. L., P. K. i U. B. wykazały użytkowanie przedmiotowego lokalu na okresowy pobyt ludzi w połączeniu z działalnością rozrywkową. PINB wskazał, że z przesłuchań świadków wynika, że cyklicznie w ciągu tygodnia oraz w weekendy, lokal ten głównie jest na organizowanie różnych imprez rozrywkowych takich jak: wieczory panieńskie, wieczory kawalerskie, czy urodziny. Użytkowanie lokalu jest uciążliwe dla pozostałych mieszkańców budynku nr [...] przy ul. [...] w B. z powodu głośnej muzyki i krzyków, które dobiegają z ww. lokalu w porze nocnej. W związku z uciążliwościami, mieszkańcy niejednokrotnie zawiadamiali policę o zakłócaniu ciszy nocnej. Organ ustalił także, że na portalu społecznościowym Instagram relacjonowane są wydarzenia organizowane w lokalu. W jego ocenie, podjęcie tak opisanej działalności w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, wpływa na warunki w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń, a zatem kształtuje warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. W ocenie PINB podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym jakiejkolwiek działalności związanej z jego użytkowaniem, która zmienia warunki wymienione w art. 71 ust 1 pkt 2 P.b., stanowi zmianę sposobu użytkowania.

Organ I instancji zwrócił również uwagę, że postanowieniem z dnia 10 września 2021 r. wydanym na podstawie art 71a ust 1 pkt 1 i 2 P.b. wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ulicy [...] w B. oraz nałożono na ego właścicielkę przedstawienia do dnia [...] grudnia 2021 r. dokumentów wymienionych w art 71 ust. 2 P.b. W uzasadnieniu ww. postanowienia zawarto zaś pouczenie, że w przypadku niewykonania ww. obowiązku albo dalszego użytkowania lokalu mimo jego wstrzymania, nakazane zostanie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania w oparciu o art. 71a ust. 4 P.b. Z materiału dowodowego pozyskanego po dacie wydania ww. postanowienia wynika natomiast, że lokal ten jest w dalszym ciągu użytkowany w celu usługowym – o czym świadczy treść pisma wnioskodawcy z dnia [...] września 2021 r. oraz zrzuty ekranu z portalu [...].com oraz Instagram. PINB stwierdził, że wobec dalszego użytkowania lokalu, mimo jego wstrzymania, jest on zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. Organ wyjaśnił przy tym, że ustawodawca nie pozostawił żadnej swobody w doborze sankcji, zatem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, a ponadto, że jej adresatem może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 P.b., czyli właściciel lub zarządca budynku, bowiem są oni zobowiązani do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem na mocy art. 5 ust. 2 P.b., niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiekt.

Na skutek rozpoznania odwołania M. S. od ww. decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") utrzymał ją w mocy, wydając w dniu [...] stycznie 2022 r. decyzję nr [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB, podkreślając, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego (legalnego) sposobu użytkowania, stanowi konsekwencję niewykonania przez właścicielkę lokalu nr [...], obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. wstrzymującego jego użytkowanie. Wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części, działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Wedle PWINB, dokonując oceny w tym zakresie, należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów i warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Jednocześnie PWINB wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowanego lub jego części, bowiem w praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (np. kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 P.b. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu, podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 P.b. i uwzględniają warunki wymienione w art. 71 P.b. Istota zmiany sposobu użytkowania obiektu, dotyczy w ocenie PWINB, zmian w zakresie współczynników użytkowych obiektu, w stosunku do pierwotnych ich wartości związanych z jego funkcją określoną w pozwoleniu na budowę lub w decyzjach późniejszych np. w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wystarczające jest zaś ustalenie, że w obiekcie została podjęta inna działalność niż dotychczasowa, z czym wiąże się zmiana warunków m.in. zakresie warunków ochrony środowiska (co obejmuje też zdrowie ludzi) bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie są zatem konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. - wystarczająca jest konstatacja, że miała miejsce zmiana w ww. zakresie, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania, wskazuje na oczywistość tej zmiany. Organ odwoławczy wskazał, że w konsekwencji podejmując postępowanie organ nadzoru budowlanego musi dokonać dwojakiego rodzaju ustaleń: ostatniego bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu (jego części) oraz obecnego sposobu użytkowania. Dopiero wówczas możliwe jest ustalenie, czy między dwoma ww. stanami faktycznymi, zachodzą różnice, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, PWINB wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany i oddany do użytku jako mieszkalny wielorodzinny, a zatem legalną funkcją lokalu nr [...] była funkcja mieszkalna. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że lokal ten nie jest obecnie wykorzystywany (przez najemcę) do celów mieszkalnych, bowiem za pośrednictwem portali społecznościowych, jest on wynajmowany do organizowania w nim różnego rodzaju imprez okolicznościowych, a więc na cele działalności usługowej i rozrywkowej o charakterze dochodowym. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie na zgromadzone w aktach liczne wydruki ogłoszeń dobowego najmu przedmiotowego lokalu, opinie gości, możliwość uczestniczenia w licytacjach pobytu oraz zdjęcia. Stwierdzone odpłatne udostępnianie lokalu mieszkalnego do organizowania różnego rodzaju imprez, na czas zależny od potrzeb wynajmującego, z zapewnieniem dodatkowej obsługi w postaci cateringu, śniadań, sprzątania itp., prowadzi w ocenie organu odwoławczego do zmiany przeznaczenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych właścicieli i ich rodzin, na budynek przeznaczony do użytku publicznego, służący okresowemu zamieszkiwaniu różnych osób na zasadzie odpłatności. Powoduje to też zintensyfikowanie sposobu użytkowania tego obiektu, w tym jego części wspólnych w tym dróg ewakuacyjnych, a także do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku (brak stosownego zgłoszenia) w wyniku czego zmienione zostały warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne, a także pożarowe w ww. części budynku (tj. lokalu mieszkalnego nr [...]). Takie zmiany, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1i 2 P.b., mogą nastąpić dopiero po uzyskaniu odpowiednie pozwolenia. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego pociąga za sobą natomiast skutki wymienione w art. 50 i art. 51 P.b.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w Rozdziale 6 P.b., w myśl której, utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Według art. 61 pkt 1 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., a przede wszystkim zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. W konsekwencji na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie więc od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie, ponosi właściciel lub zarządca obiektu, będący stroną postępowania, którego to statusu nie przyznaje się najemcy obiektu. PWINB podkreślił, że istotne znaczenie ma okoliczność, że odwołująca się jest adresatką postanowienia PINB o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego lokalu oraz nakładającego na nią obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację dokonanej zmiany sposobu jego użytkowania. Wobec zaś niewykonania tych obowiązków, PINB miał obowiązek nakazania jej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, stosownie do art. 71a ust. 4 P.b.

Skargę na ww. decyzję wniosła do sądu administracyjnego M. S., zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i niewyjaśnienie przez organ II instancji, okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, w szczególności okoliczności dotyczących:

a. sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego na etapie postępowania odwoławczego, nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń, poprzestając na ocenie przedłożonych przez E. W. (członka zarządu Wspólnoty przy ul. [...]) wydruków (screenów) ogłoszeń o promocjach, akcjach, licytacjach pobytu w apartamencie, w sytuacji gdy samo zamieszczenie przedmiotowych postów na witrynie portalu społecznościowego, nie świadczy o faktycznym sposobie użytkowania lokalu;

b. podejmowania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń, nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń, a poprzestając na stwierdzeniu, że "podjęcie działalności w lokalu mieszkalnym na VI (przedostatniej) kondygnacji budynku wielorodzinnego, bez wątpienia wpływa na warunki w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń, a zatem ma wpływ na warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska" (vide str. 1 uzasadnienia decyzji);

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym, polegających na przyjęciu, że M. S. przeznacza stanowiący jej własność lokal mieszkalny nr [...] na najem krótkoterminowy połączony z działalnością rozrywkową, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania, w szczególności z dokumentu w postaci umowy najmu z dnia [...] czerwca 2020 r., która obowiązuje do dnia dzisiejszego, wynika, że wynajęła ona przedmiotowy lokal mieszkalny na czas nieokreślony na rzecz M. K. z przeznaczeniem na potrzeby mieszkalne;

3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez błędne niezastosowanie przez organ II instancji i dokonanie jedynie kontroli zaskarżonej decyzji, przy tym nie dokonując ponownej oceny materiału dowodowego i aktualizacji ustaleń stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji przez PWINB, wbrew zasadzie dwuinstancyjności, poprzestając na ocenie przedłożonych przez E. W. 50 wydruków (screenów) ogłoszeń o promocjach, akcjach, licytacjach pobytu w apartamencie, nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń;

4. art. 105 § 1 k.p.a. przez zaniechanie umorzenia postępowania w całości, pomimo braku przesłanek do wydania decyzji administracyjnej, z uwagi na to, że według stanowiska sądów administracyjnych, lokal mieszkalny, bez względu czy pozostaje we władaniu właściciela czy też najemcy, najemców, czy choćby innych osób, przebywających tam za zgodą właściciela, zachowuje przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu P.b., co prowadzi do wniosku, że organy nie miały podstaw do podejmowania czynności w ramach nadzoru budowlanego i w tym rozumieniu sprawa, w którą zostały zaangażowane stała się bezprzedmiotowa.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez błędną jego wykładnię, a tym samym nieprawidłowe uznanie, że mieszkalna funkcja lokalu nr [...] uległa zmianie na funkcję usługową, z uwagi na to, że lokal jest przeznaczany na wynajem krótkoterminowy, w sytuacji gdy zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzeczniczą: "Najem lokalu mieszkalnego nie wpływa na zmianę funkcji lokalu. Lokal wraz z wyposażeniem zachowuje funkcję mieszkalną i nie zmienia jej to, czy w lokalu mieszka jeden najemca goszczący co dzień inne osoby, czy też z różną częstotliwością w lokalu pomieszkują różne osoby. Zaistniałe w związku z takim korzystaniem z lokalu mieszkalnego uciążliwości, są poza sferą ingerencji organu nadzoru budowlanego. Podobnie jak niewłaściwe zachowanie właściciela lokalu, jak też zachowanie lokatorów może być przedmiotem interwencji służb porządkowych, czy podstawą kierowania roszczeń o charakterze cywilnoprawnym." (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 817/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/19); "lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (z założenia przeznaczony do zamieszkania), wynajmowany na cele mieszkalne osobie trzeciej, nie zmienił sposobu użytkowania, nadal pozostaje bowiem lokalem mieszkalnym. Bez wpływu na powyższe pozostaje kwestia częstotliwości zmiany osób zamieszkujących ten lokal. Kwestie zaś podnajmu, czy oddawania do bezpłatnego używania są przedmiotem umowy pomiędzy stronami. Zatem wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być wyjaśniane wyłącznie przed sądem powszechnym. " (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/19); "lokal mieszkalny, bez względu czy pozostaje we władaniu właściciela czy też najemcy czy najemców, czy choćby innych osób za zgodą właściciela tam przebywających, zachował przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu Prawa budowlanego." (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 817/20),

2. a w konsekwencji naruszenie art. 71a ust 4 P.b. przez błędne zastosowanie, a tym samym nakazanie M. S.- właścicielce lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B., przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy sposób użytkowania lokalu nr [...] nie uległ zmianie, bowiem w dalszym ciągu lokal pełni funkcję mieszkalną.

Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zarówno decyzji organu II instancji, jak i decyzji organu I instancji w całości, na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a. i c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") i umorzenie postępowania w sprawie, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej doprecyzował ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 19 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, podając, że skarżąca wypowiedziała dotychczasową umowę najmu i na chwilę obecną w przedmiotowym lokalu przebywają uchodźcy z Ukrainy oraz, że ogłoszenia o wynajmie lokalu zostały usunięte z portali internetowych. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania S. L. (wnioskodawcy) wniósł o oddalenie skargi. Przedstawiciel Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. – B. S.C. Zarządzanie Nieruchomościami – D. K. podał, że w dniu wczorajszym na stronie internetowej widniały ogłoszenia o możliwości wynajmu lokalu w weekend majowy za kwotę 489 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2021 r. nakazującą M. S. – właścicielce lokalu nr [...] położonego w wielorodzinnym budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] w B., przywrócenie poprzedniego sposobu mieszkalnego użytkowania tego lokalu, który obecnie jest użytkowany jako lokal usługowy – pod najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postanowienie PINB z dnia [...] września 2021 r. na mocy którego, wstrzymano użytkowanie przedmiotowego lokalu na zasadzie art. 71a ust. 1 pkt 1 P.b. oraz nałożono na M. S. obowiązek przedłożenia do dnia [...] grudnia 2021 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. (tzw. dokumentów legalizacyjnych), na zasadzie art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b.

Wedle art. 71a ust. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1), nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. (pkt 2). Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że podlega ono kontroli instancyjnej dopiero na etapie odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 P.b. (vide: art. 142 k.p.a. stanowiący, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji). W drodze ww. decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 P.b., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 P.b., – o czym stanowi wspomniany wyżej art. 71 ust. 4 P.b., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji. U jej podłoża legło zaś prawidłowe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, że mimo wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu, jest on nadal użytkowany w celach usługowych. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że ww. decyzja ma charakter związany, bowiem organ stwierdzający zaistnienie którejkolwiek z przesłanek opisanych w art. 71 ust. 4 P.b., nie dysponuje luzem decyzyjnym, lecz jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., VII SA/Wa2163/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Postanowienie PINB z dnia [...] września 2021 r. wstrzymujące jego użytkowanie oraz zobowiązujące skarżącą do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, zostało doręczone jej pełnomocnikowi w dniu [...] września 2021 r. (k. 101 akt adm.), zaś z materiału dowodowego, pozyskanego przez PINB w okresie od [...] września 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. wynika, że lokal ten był w dalszym ciągu użytkowany w dotychczasowy sposób, tj. jako lokal usługowy przeznaczony na najem krótkoterminowy z działalnością rozrywkową. Świadczą o tym: zapis z portalu [...].com potwierdzający, że lokal był oferowany na wynajem dobowy w październiku i listopadzie 2021 r. oraz prezentujący opinie przebywających w nim gości, wystawione m.in. we wrześniu 2021 r. - dowód przedłożony w dniu [...] września 2021 r. przez pełnomocnika wnioskodawcy (k. 102 akt adm.) oraz wydruki z portalu [...].com i Instagram, potwierdzające oferowanie lokalu na wynajem dobowy, w tym na organizację urodzin, w okresie od września do grudnia 2021 r., a także opinie gości z listopada 2021 r. (dowody przedłożone przez E. W. - członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. - w dniach [...] października 2021 r., [...] listopada 2021 r. oraz [...] grudnia 2021 r.; k. 122-128, 130, 137-139, 143-147). Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że mimo wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu, był on dalej użytkowany, co zostało prawidłowo ustalone w toku postępowania administracyjnego na podstawie ww. dowodów. Zaskarżona decyzja posiada zatem zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną, co świadczy o jej prawidłowości.

Co więcej, dowody powyższe nie są kwestionowane przez skarżącą, która nie przeczy publikacji ww. ogłoszeń w Internecie, negując jedynie, aby miały one świadczyć o faktycznym sposobie użytkowania lokalu, a tym samym o zmianie sposobu jego użytkowania z mieszkaniowego na usługowy. Zarzuty skarżącej sprowadzają się bowiem w zasadniczej mierze, do zaprzeczenia ustaleniom poczynionym w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu - z jednej strony leżącym u podstawy postanowienia PINB z dnia [...] września 2021 r. - z drugiej zaś, wpływającym na (następczą) ocenę zaistnienia drugiej z przesłanek wymienionych w art. 71a ust. 4 P.b. W ocenie sądu, zarzuty te nie zasługują jednak na uwzględnienie, bowiem stanowią wyłącznie nieuprawnioną polemikę z ustaleniami organu nadzoru budowlanego II instancji, opartymi na zgromadzonym w aktach sprawy i kompletnym materiale dowodowym.

PWINB słusznie w tym względzie stwierdził (nie tylko na podstawie ww. ogłoszeń internetowych przedłożonych do akt w toku postępowania odwoławczego, ale również na podstawie: wniosku S. L. z dnia [...] kwietnia 2021 r., protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2021 r., protokołów przesłuchań świadków – mieszkańców (byłego i obecnych) budynku nr [...] przy ul. [...] w B., oraz pisma S. L. z dnia [...] września 2021 r., do którego załączono zapis portalu [...].com), że przedmiotowy lokal jest użytkowany usługowo, tj. wynajmowany jest krótkoterminowo - na cele quasi-hotelowe oraz rozrywkowe. Co więcej, powyższe potwierdza treść ogłoszenia o sprzedaży przedmiotowego lokalu, opublikowanego na portalu Otodom.pl, wydrukowanego [...] lipca 2021 r., w którym wskazano, że: "Obecnie [nieruchomość] wykorzystywana jest pod dobrze prosperującym najem krótkoterminowy. Istnieje możliwość przejęcia biznesu. Mieszkanie jest w pełni umeblowane, oraz zaopatrzone w niezbędne sprzęty AGD, jacuzzi" (pisownia oryginalna, k. 72 akt adm.). Zwrócić w tym względzie należy uwagę na zeznania świadków, które są ze sobą spójne, wzajemnie się uzupełniają oraz w sposób jednoznaczny wskazują na prowadzenie w ww. lokalu działalności usługowej o charakterze quasi-hotelowym oraz rozrywkowym, uciążliwej dla pozostałych mieszkańców budynku przy ul. [...] w B., nie tylko ze względu na hałas w porze nocnej, ale również zanieczyszczenia części wspólnych budynku. Słusznie przy tym ustalono, że pierwotną funkcją przedmiotowego lokalu była funkcja mieszkalna, bowiem budynek przy ul. [...] w B. został wybudowany oraz oddany do użytku jako wielorodzinny budynek mieszkalny, z którym to ustaleniem skarżąca nie polemizuje. Okoliczność tą potwierdzają również zeznania świadków, wskazujące na wykorzystywanie sąsiednich lokali nr: [...] w calach mieszkaniowych. Zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu z mieszkaniowego na usługowy, jest zatem oczywista oraz znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie ulega również wątpliwości, że zmiana ta nastąpiła wbrew wymogowi dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem, że była to zmiana samowolna, uzasadniająca zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego, najpierw art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., a następnie art. 71 ust. 4 P.b.

Wedle art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja powyższa opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wedle niej, reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu zasadne jest wówczas, gdy podjęta zostanie działalność, co do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa budowlanego - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, ale również techniczne. Celem takiej reglamentacji jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z prawem budowlanym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu, podjęcie w obiekcie budowlanym działalności, powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2018 r., II SA/Gd 205/18, CBOSA).

Zauważyć w tym względzie należy, że PWINB powołał się na orzecznictwo, podkreślające, że odpłatne udostępnianie różnym osobom lokalu mieszkalnego do organizowania różnego rodzaju imprez, na czas zależny od potrzeb wynajmującego, z zapewnieniem obsługi w postaci śniadań lub sprzątania, faktycznie prowadzi do zmiany przeznaczenia tego lokalu na użytek publiczny, co powoduje nie tylko zintensyfikowanie sposobu jego użytkowania, ale również wiąże się z koniecznością zastosowania innych (aniżeli względem lokalu mieszkalnego) przepisów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, wymogów technicznych, higieniczno-sanitarnych, a także dostępności osób niepełnosprawnych (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 204/20, CBOSA). Z powyższą tezą należy zgodzić się w pełnej rozciągłości. Przemawia za tym brzmienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065 ze zm.), określające odmienne wymogi przeciwpożarowe oraz dotyczące wysokości pomieszczeń, wyposażania pomieszczeń sanitarno-higienicznych i dostępu dla osób niepełnosprawnych, dla budynków zamieszkania zbiorowego (tj. przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi - § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia) oraz dla budynków mieszkalnictwa wielorodzinnego. Ponadto ustawodawca odróżnia mieszkanie od lokalu użytkowego, przez mieszkanie definiując zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego ( § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia), zaś przez lokal użytkowy – jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym (§ 3 pkt 14 ww. rozporządzenia). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 28 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 895/13, CBOSA), że dla przypisania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nie zawsze jest konieczne wykazywanie, czy i na ile prowadzona w nim działalność zmieniła warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Takie ustalenia są potrzebne w przypadkach zmiany profilu prowadzonej już w obiekcie działalności bądź rozszerzenia zakresu prowadzonej już działalności. Natomiast w odniesieniu do obiektów nie przeznaczonych do działalności usługowej, istotne jest ustalenie, czy doszło do zmiany pierwotnej funkcji obiektu budowlanego. Taka zmiana zaś w kontrolowanej sprawie niewątpliwie nastąpiła.

Nie ma w tym względzie znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że zawarła ona w dniu [...] czerwca 2020 r. umowę najmu z M. K., bowiem – jak słusznie wskazał organ II instancji, na mocy art. 61 pkt 1 P.b., to na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. (a więc użytkowania w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa wart. 5 ust. 1 pkt 1-7 P.b.). Orzecznictwo zgodne jest co do tego, że stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 P.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (będącemu tzw. posiadaczem zależnym). Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (por. m.in. wyroki NSA: z 16 lutego 2021 r, II OSK 1758/18 oraz z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 2031/18 – CBOSA). Jakkolwiek zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że to skarżąca, będąca właścicielką lokalu nadal go użytkuje w celu usługowym, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, to jednak, zważywszy na ustalony (prawidłowo) obecny sposób jego użytkowania, nałożenie na nią przedmiotowego obowiązku znajduje uzasadnienie w treści art. 61 pkt 1 P.b. Uchybienie powyższe nie ma zatem wpływu na wynik sprawy, bowiem nie ma istotnego znaczenia, kto konkretnie dokonał zmiany sposobu użytkowania lokalu, a także kto nim administruje w celach quasi-hotelowych i rozrywkowych. Istotne jest, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, nałożono na właściwą osobę.

Zauważyć przy tym należy, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, oddanie przedmiotowego lokalu w najem, nie oznacza automatycznego zachowania jego mieszkalnej funkcji. Powołane w tym względzie dwa orzeczenia zawierające tezy, że: "Najem lokalu mieszkalnego nie wpływa na zmianę funkcji lokalu." oraz, że "Lokal, bez względu czy pozostaje we władaniu właściciela, czy też najemcy, czy najemców, czy choćby innych osób za zgoda właściciela tam przebywających, zachowuje przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu p.b." nie przystają do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, w której nie budzi wątpliwości obecna usługowa (quasi-hotelowa i rozrywkowa) funkcja lokalu. Dotyczyły one bowiem takich stanów faktycznych, w których przeznaczenie lokali oraz ich wyposażenie pozostało mieszkalne, z uwagi na nieregularne oddawanie ich w najem krótko- lub długo-terminowy w calach mieszkaniowych. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, aby w kontrolowanej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie, bowiem samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, została należycie wykazana kompleksowo zgromadzonym materiałem dowodowym, poddanym należytej ocenie. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja została zatem oparta na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym. Organy właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy nie naruszyły przy tym reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., prawidłowo ustalając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Decyzje wydane w sprawie zapadły więc na skutek prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w wyniku zgromadzenia potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji nie wykazała zatem naruszenia ani prawa materialnego, ani procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione zaś przez skarżącą zarzuty sprowadzają się w istocie do niepopartej dowodowo polemiki z ustaleniami organów obu instancji. Podkreślić przy tym należy, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W wyniku dokonanej kontroli, sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe skargę oddalono w całości, na mocy art. 151 p.p.s.a.

Ze względu na oddalenie skargi, nie uwzględniono wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, bowiem wedle art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji.