Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1211/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: 153, 145 § 1 pkt 1 lit c, 153, 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. i J. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r., znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., (dotychczasowy znak: [...], nowy znak [...]); 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących A. S. i J. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia[...] maja 2021 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", oraz w związku z art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187), dalej jako: "ustawa szkodowa", po rozpatrzeniu zażalenia Państwa A. i J. S. ("Skarżący", "Strona") z dnia 27 grudnia 2019 r. oraz uzupełnionego zażalenia z dnia 20 stycznia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: "RDOŚ w [...]"), z dnia [...] grudnia 2019 r. (dotychczasowy znak: [...]; nowy znak: [...]), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

J.f S. pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. dokonał zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku. Według zgłaszającego szkoda ta polega na zanieczyszczeniu gleby fenolem w związku ze stwierdzeniem ponad trzydziestokrotnego przekroczenia wartości dopuszczalnych, po upływie około roku od fizycznego zakończenia działalności firmy [...]. będącej sprawcą tego zanieczyszczenia. Wskazana spółka od dnia 15 grudnia 2006 r. do około połowy 2012 r. na wydzierżawionej od G. Ł. nieruchomości prowadziła działalność polegającą na odzysku, wytwarzaniu, magazynowaniu i transporcie odpadów na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia[...]czerwca 2007 r., znak: OS [...]. Wspomniana spółka przekształciła się następnie w [...] odpadów odbywał się w chlewie, który może być samowolą budowlaną. Nie dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu ani nie uzyskano zgodny na jego użytkowanie. Nie były przestrzegane przepisy w zakresie bhp, pracownicy pracowali bez odzieży ochronnej oraz bez maseczek ochronnych. Odpady magazynowano poza budynkiem, na terenie nieutwardzonym. Opary chemikaliów były wszędzie. Emisja następowała do powietrza, gleby i wody. Na działce nr ewid. [...] znajduje się dom zgłaszającego i prowadzona jest pozarolnicza działalność gospodarcza - hotel dla zwierząt. Występuje narażenie zwierząt na problemy zdrowotne. Obok działki nr ewid. [...] znajduje się druga działka nr ewid. [...] należąca do zgłaszającego, na której znajduje się sad i warzywnik. W dalszej części zgłaszający podnosi, że spożywa zatrutą żywność.

RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] , wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, w związku ze stwierdzonym na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] , zanieczyszczeniem gleby fenolem, powstałym w miejscu prowadzenia działalności przez [...] S.J.

W dniu [...] października 2013 r. przeprowadzono na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...] dowód z oględzin, z której to czynności sporządzono protokół.

RDOŚ w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] , umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] zanieczyszczeniem gleby fenolem na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...] . Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na fakcie braku występowania przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w odniesieniu do uzyskanych wyników analiz fenolu. Jeśli chodzi o krezole organ podkreślił, że tylko w jednej próbce uzyskano wynik świadczący o przekroczeniu standardów jakości gleby. Organ doszedł do przekonania, że jest to przekroczenie niewielkie i nie stanowi ono zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy prowadzoną działalnością przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku a powstałym zanieczyszczeniem. Natomiast w maju 2013 r. na przedmiotowym terenie nie prowadzono już tego rodzaju działalności. Organ zwrócił uwagę, że krezol wchodzi w skład środków do odkażania i zmywania powierzchni, środków czystości; wykazuje działanie bakterio- i grzybobójcze, a także ma właściwości insektobójcze. RDOŚ w [...] stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie pożądane efekty przyniesie naturalna regeneracja jako działanie naprawcze, co jest dopuszczone przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz. U. Nr 103, poz. 664). Z uwagi na powyższe, a także obiektywny brak możliwości ustalenia źródła pochodzenia zanieczyszczenia stwierdzono, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych jest bezcelowe.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] .

W dalszej kolejności wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt: IV SA/WA 1898/14, w sprawie ze skargi Państwa [...], decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...]lipca 2014 r., znak: [...] została uchylona.

Od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył do NSA skargę kasacyjną. NSA wydał wyrok z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 816/15, w sprawie ze skargi Państwa [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W sentencji ww. wyroku NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, że oznacza to, iż ww. decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...]stycznia 2014 r., stała się ostateczna i prawomocna.

Pismem z dnia 27 marca 2015 r. A.J. S zgłosili, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, na działce nr [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , szkodę w środowisku w powierzchni ziemi, polegającą na przekroczeniu dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi, wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi na głębokości do 30 cm w grupie B. Na dowód powyższego przedstawione zostały sprawozdania z badań gleby wykonanych na wskazanej działce przez laboratorium [...] S.A. w [...]. Dodatkowo wskazano na szkodę w wodach podziemnych, na dowód czego przedstawiono sprawozdanie z badań [...]Sp. z o.o. wody pobranej ze studni znajdującej się na działce nr [...] w [...], należącej do A. i J. S.. Podkreślono, iż pobór prób do badań jak i analizy, zostały wykonane przez laboratorium akredytowane. Zgłaszający wskazali jako podmiot odpowiedzialny za zaistniałą szkodę w środowisku firmę [...] Sp. j., obecnie przekształconą w [...]spółka z o.o. [...], [...] [...] , która przez 6 lat prowadziła na działce ewid. nr [...] [...] [...] działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu, magazynowaniu, transporcie i odzysku odpadów niebezpiecznych. Zgłaszający wskazali, iż na terenie działki ewid. nr [...] prowadzony jest hotel dla zwierząt. Jednak w związku z faktem zgłoszenia skażenia środowiska, od 2013 r. brak jest chętnych do pozostawienia zwierząt w placówce, tym bardziej, iż jeden z klientów odnotował u swojego psa po pobycie w hotelu problemy oddechowe.

W ocenie zgłaszających szkoda występuje od momentu wydania decyzji Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2007 r., znak: [...], dla firmy [...] w [...]. Podkreślono, iż tylko ta firma prowadziła na terenie działki ewid. nr [...] w [...] działalność, jako podmiot korzystający ze środowiska. Spółka prowadziła na przedmiotowym terenie działalność do maja 2012 r., jednak odpady magazynowane były na działce do września 2012 r. W kwietniu 2013 r. działkę wynajęła firma o profilu budowlanym [...], której działalność pozostawała bez wpływu na środowisko. Od czerwca 2013 r. do chwili sporządzenia zgłoszenia działka nie była wykorzystywana. W ocenie zgłaszających, skoro pomimo upływu dwóch lat od chwili opuszczenia działki ewid. nr [...] przez spółkę [...] , na gruncie tym i działkach sąsiednich nadal obecne są substancje niebezpieczne, i to w ilościach istotnie przekraczających dopuszczalne wskaźniki, to istnieje logiczny związek między działaniem spółki a zanieczyszczeniem środowiska. Wniosek ten jest o tyle uzasadniony, że spółka, tak w czasie prowadzenia działalności w [...], jak i obecnie w [...]narusza warunki decyzji właściwych organów w zakresie wytwarzania i poddawania odzyskowi odpadów niebezpiecznych, gdyż dokonuje tego przekraczając wartości dopuszczone decyzjami administracyjnymi (decyzja Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2007 r., znak: [...], oraz decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...]stycznia 2013 r., znak: [...]).

Zdaniem zgłaszających, uwzględniając sposób prowadzenia działalności przez przedmiotową spółkę, w tym nieodpowiednie magazynowanie odpadów niebezpiecznych, skażenie środowiska jest tego skutkiem. Na działkę ewid. nr [...] ewidentnie wydostawały się nieczystości z działki ewid. nr [...], zarówno przez rurkę wychodzącą z okna budynku gospodarczego, w którym odbywał się odzysk odpadów niebezpiecznych, jak i poprzez 6 otwartych podczas prowadzenia procesu odzysku odpadów okien. Odległość budynku, w którym odbywał się odzysk odpadów niebezpiecznych od granic działki zgłaszających szkodę nie gwarantowała bezpieczeństwa. Fakt zaprzestania prowadzenia działalności przez firmę [...] sp. j. na terenie działki ewid. nr [...] nie wyłącza związku przyczynowego między działalnością firmy, a skażeniem środowiska. Zanieczyszczenie gleby i wody nie mogło powstać wskutek działań innych osób, albowiem działka ewid. nr [...] po opuszczeniu przez ww. firmę była nieużytkowana (wyjąwszy krótki okres przebywania tam firmy budowlanej). Fakt istnienia obecnie na terenie [...] substancji szkodliwych, które wytwarzała lub poddawała odzyskowi firma [...] Sp. j. prowadzi, zdaniem zgłaszających, do logicznego wniosku na temat istnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy szkodą w środowisku, a działalnością ww. podmiotu. Podkreślono, iż cały czas występuje na przedmiotowym terenie zagrożenie, o czym świadczy obecność substancji niebezpiecznych stwierdzona w wynikach najnowszych badań przeprowadzonych na zlecenie zgłaszających szkodę w środowisku przez laboratorium akredytowane. Dowiedziono również zanieczyszczenia wód podziemnych, gdyż analiza próbki wody pobranej ze studni zlokalizowanej w [...]nr posesji [...], wykazała indeks fenolowy na poziomie 0,056 mg/l.

Wskazano ponadto na występowanie poważnych zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, czego dowodem było występowanie dolegliwości skórnych oraz pogarszanie stanu zdrowia osób tam przebywających.

W związku z powyższym wniesiono o zajęcie się przedmiotową sprawą i podjęcie niezwłocznie działań naprawczych z powodu zagrożeń jakie niesie skażenie dla ludzi i zwierząt oraz środowiska.

RDOŚ w [...] dołączył do akt przedmiotowej sprawy:

- swoją decyzję z dnia [...]stycznia 2014 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, wszczętej w związku ze stwierdzonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] na terenie działek ewid. nr [...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , zanieczyszczeniem gleby fenolem w miejscu działalności prowadzonej przez firmę [...] Sp. j., ul. [...] [...], [...] [...] , oraz na terenie sąsiednim;

- utrzymującą ją w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lipca 2014 r., znak: [...];

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. uchylający decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lipca 2014 r., znak: [...] oraz

- wniesioną od powyższego wyroku skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r.

Biorąc powyższe pod uwagę RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia[...]kwietnia 2015 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż po przeanalizowaniu zgłoszenia stwierdzono, że dotyczy ono kwestii będących przedmiotem odrębnego postępowania przeprowadzonego przez RDOŚ w [...] i zakończonego decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...] . W toku tego postępowania RDOŚ w [...] analizował, czy działalność firmy [...] Sp. j. spowodowała szkodę w środowisku w powierzchni ziemi i w wodach podziemnych. W postępowaniu tym Zgłaszający podnosili m.in. kwestię zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wód podziemnych na terenie działki nr [...]Wyniki badań przedstawione przez Zgłaszających w zgłoszeniu z dnia 27 marca 2015 r. dotyczą wskaźników, które również były przedmiotem analizy tego postępowania. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. A. i J. S., dołączyli do akt sprawy wyniki analiz gleby pobranej na działkach ewid. nr [...] i [...] oraz wód podziemnych pobranych ze studni znajdującej się na działce ewid. nr [...]

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i J. S., zarzucając organowi I instancji m.in., że w sposób niezasadny uznał tożsamość sprawy pomiędzy zgłoszeniem szkody w środowisku z dnia 27 marca 2015 r., a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r., znak: [...] . Wskazano również, iż żadne dokumenty postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r. nie wskazują, by RDOŚ w [...] analizował szkodę w środowisku w wodach podziemnych w szczególności na działce ewid. nr [...], bowiem nie zostało w tym zakresie wykonane żadne badanie, które mogłoby tę rzekomą analizę potwierdzić. Badania, które Skarżący załączyli w zgłoszeniu z dnia [...]maja 2014 r. nie były przedmiotem analizy, bowiem zostały wykluczone z uwagi na brak akredytacji (decyzja GDOŚ z dnia [...]lipca 2014 r.).

Skarżący, w związku z powyższym, zarzucili RDOŚ w [...] powoływanie się na powyższe wyniki niezgodnie ze stanem faktycznym, skoro w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r. w ogóle tych wyników nie analizowano i nie brano pod uwagę. Jeśli na niewielkim terenie rolniczym na działce ewid. nr [...] w [...]bezpośrednio na powierzchni ziemi magazynowano i odzyskiwano odpady niebezpieczne przez 6 lat w ilości kilkuset ton, przy czym czynności te były prowadzone niezgodnie z decyzją Starosty [...]oraz wylewano odpady niebezpieczne, to wywołane tym skażenie środowiska pozostanie nie tylko na rok czy dwa, ale na wiele lat.

W związku z tym niezrozumiałe jest dla Skarżących działanie RDOŚ w [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie szkody w środowisku w glebie i w wodach podziemnych na działce ewid. nr [...] w [...], gdyż szkoda na przedmiotowej działce nie była rozpatrywana, a wydana decyzja tej działki nie dotyczyła. Skażenie gleby WWA, a wody fenolem na działce ewid. nr [...] w [...] nie zostało rozstrzygnięte jakąkolwiek decyzją administracyjną, a skoro tak to błędnie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia RDOŚ w [...] wskazał przepis art. 156 § 1 k.p.a., jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej odnośnie działki ewid. nr [...], jako że już w tej sprawie zostało dokonane rozstrzygnięcie inną decyzją ostateczną i z tego powodu dotknięte byłoby wadą nieważności.

Podniesiono również, iż w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, który uchylił decyzję RDOŚ w [...] w sprawie bezprzedmiotowości postępowania, pełnomocnik firmy JC podkreślił, że postępowanie odwoławcze w sprawie szkody w środowisku w [...] nie dotyczy działki ewid. nr [...], która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego.

Skażenie gleby WWA na działce ewid. nr [...]tuż przy działce ewid. nr [...] ewidentnie jest skutkiem prowadzonej działalności w zakresie odzysku, magazynowania, wytwarzania i transportowania odpadów niebezpiecznych przez firmę [...] . Wynika to również z pisma z dnia 23 września 2013 r. skierowanego przez RDOŚ w [...] do Starosty [...]jak i wyników badania WIOŚ z dnia [...]sierpnia 2014 r. działki ewid. nr [...]. Wynik skażenia działki ewid. [...] jest już zaniżony, gdyż w dniu 12 kwietnia 2014 r., czyli przed wykonanymi badaniami, wywieziono kilka przyczep skażonej ziemi.

Skażenie wody podziemnej w studni na działce ewid. nr [...] jest również skutkiem prowadzonej działalności przez Firmę [...] w tym odprowadzania bez pozwolenia ścieków przemysłowych do szamba, z którego substancje toksyczne, niebezpieczne rozchodziły się skażając teren.

W związku z powyższym Skarżący zarzucili postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 61a, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, choć wniosek o wszczęcie postępowania nie dotyczył sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją - gdyż przywołana decyzja RDOŚ w [...] z dnia [...]stycznia 2014 r. nie dotyczyła działki ewid. nr [...], ponadto zgłoszenie, w wyniku którego wydano tę decyzję, obejmowało szkodę w postaci zanieczyszczenia gleby fenolem, nie zaś wielopierścieniowymi węglowodorami aromatycznymi - nie ma więc żadnych podstaw, ani prawnych, ani faktycznych, by uznać, że zachodzi w tej sprawie tożsamość sprawy administracyjnej oraz że kwestie podniesione w niniejszym zgłoszeniu zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

W zażaleniu wniesiono jednocześnie wniosek w trybie art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w sprawie, celem uzupełnienia, a w tym przypadku zebrania dowodów w sprawie, lub ewentualnie nakazanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji.

W pismach z dnia 18 lipca 2015 r., przesłanych drogą elektroniczną, Skarżący podkreślali postępujące zmiany chorobowe, nasilanie się duszności, zawrotów i bólów głowy oraz wskazywali na powstawanie pod wpływem ciepła i parowania czerwonego osadu, na dowód czego przesłali zdjęcia.

Przy piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. załączono natomiast wybrane fragmenty z opinii biegłych odnośnie działalności prowadzonej w [...] przez [...] Sp. j.

Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie z dnia [...] września 2015 r., którym utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Państwo S. wnieśli skargę na ww. postanowienie, którą Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zwany dalej także: "WSA w Warszawie").

WSA w Warszawie wydał wyrok z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3350/15, w którym uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2015 r., a także postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2906/17, Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej także: "NSA"), oddalił skargę kasacyjną, co spowodowało, że postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 września 2015 r. zostały prawomocnie uchylone.

W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślono, że w przypadku zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r. mamy do czynienia z nową sprawą, opartą na nowym stanie faktycznym, a nie z tożsamością sprawy. NSA nie podziela zatem stanowiska, że kolejna decyzja RDOŚ w [...] byłaby wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem NSA organy rozpatrujące sprawę błędnie utrzymywały, że decyzja taka dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i obarczona byłaby wadą nieważności. Z kolei w dalszej części uzasadnienia wyroku NSA odniesiono się do stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., w którym podniesiono, że obowiązkiem organu było rozważenie, czy aby nie należy potraktować zgłoszenia Państwa S. jako podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. NSA nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie w tej kwestii i uznał, że wyrok WSA w Warszawie zawiera tym samym błędne uzasadnienie, ale odpowiada prawu. NSA podkreślił, że prowadząc ponownie postępowanie RDOŚ w [...] raz jeszcze rozpozna zgłoszenie szkody z dnia 27 marca 2015 r., nie będąc w tym zakresie związany oceną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., a zarazem uwzględniając ocenę prezentowaną w wyroku NSA. W szczególności RDOŚ w [...] ma wziąć pod uwagę, że umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nie stanowi przeszkody do rozpoznania zgłoszenia szkody z dnia 27 marca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] "ma dokonać oceny tegoż zgłoszenia pod kątem wystąpienia niebezpieczeństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku".

Wykonując ww. wyrok NSA, RDOŚ w [...] ponownie przeanalizował zgłoszenie z dnia 27 marca 2015 r. W konsekwencji poczynionych ustaleń RDOŚ w [...] wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] (dotychczasowy znak), [...] (nowy znak), którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej w związku ze zgłoszeniem Pani A. S. oraz Pana J. S., zamieszkałych w [...] dotyczącym szkody w środowisku na terenie działki ewid. nr [...] w [...], gm. [...] , powstałej zdaniem zgłaszających w związku z prowadzoną do 2012 r. na działce sąsiedniej działalnością firmy "[...] spółka jawna". RDOŚ w [...] podczas prowadzenia przedmiotowego postępowania wziął pod uwagę materiał dowodowy zgormadzony w innej sprawie, która została zakończona prawomocną decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...] . Organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie wywiódł, że istnieje pewna tożsamość spraw, bowiem sprawa ze zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r. dotyczy tego samego podmiotu korzystającego ze środowiska z tą różnicą, że dotyczy innej działki, która również była kwestią rozważaną przez RDOŚ w [...] w ww. wymienionym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji po przeanalizowaniu nowego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jak i w oparciu o materiał dowodowy zebrany we wcześniejszym postępowaniu, uznał, iż materiał dowodowy jest wystarczający, a w konsekwencji poczynionych ustaleń organ ten orzekł co do istoty sprawy.

RDOŚ w [...] pismem z dnia 8 stycznia 2020 r., przekazał Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska zażalenie z dnia 27 grudnia 2019 r. Państwa A. i J. S. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 13 grudnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.

Państwo S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W treści zażalenia zarzucono organowi naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ponadto zarzucano naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 11 oraz art. 24 ustawy szkodowej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również brak wykonania wyroku NSA z dnia 16 października 2019 r. w przedmiotowej sprawie.

W ślad za pismem z dnia 8 stycznia 2020 r., w którym przesłano ww. zażalenie, RDOŚ w [...] przekazał uzupełnienie zażalenia Państwa S. z dnia 3 lutego 2020 r.

Państwo S. zarzucili w uzupełnieniu zażalenia, że RDOŚ w [...] wydając postanowienie z [...] grudnia 2019 r. nie posiadał akt sprawy. Ponadto Skarżący zarzucają RDOŚ w [...] , iż ten nie zgromadził jakiegokolwiek materiału dowodowego na okoliczność oceny szkody pod kątem wystąpienia niebezpieczeństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i bez oszacowania ryzyka zdrowotnego.

Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] , Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (dotychczasowy znak: [...]; nowy znak: [...]), odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że w niniejszym przypadku organ I instancji uznał, iż zakres zgłoszenia szkody w środowisku z dnia 27 marca 2015 r. dotyczył kwestii będących przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] i zakończonego decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...] . Zdaniem organu sprawa ma ścisły związek ze zgłoszeniem z dnia 27 marca 2015 r., bowiem pewne kwestie były już przedmiotem analizy. Podczas prowadzenia wyżej wymienionych postępowań administracyjnych ustalono niebudzące wątpliwości fakty, które należało wziąć pod uwagę w niniejszym postępowaniu ze zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r. Organ II instancji stwierdził, że włączył do materiału dowodowego szereg publikacji naukowych związanych z charakterystyką zanieczyszczeń zidentyfikowanych na działce ewid. nr [...]. GDOŚ wskazał, że wyniki badania próbki wody wykonane w maju 2014 r. wykazały indeks fenolowy na poziomie 0,056 + 0,016 mg/l, jednakże wyniki pomiarów zawartości substancji w studni na terenie nieruchomości w [...] nie mogą być reprezentatywne dla stanu chemicznego jednolitej części wód podziemnych. Ponadto, zwrócono uwagę, że oznaczenie indeksu fenolowego świadczy jedynie o występowaniu w próbie nieokreślonych bliżej związków fenolu. Zdaniem organu analizując dołączone do akt sprawy sprawozdania firmy [...] S.J. prezentujące rodzaje i ilości odpadów zbieranych oraz poddawanych odzyskowi nie można znaleźć żadnego jednoznacznego dowodu na to, że źródłem analizowanego zanieczyszczenia była działalność wspomnianej firmy. W analizie tej bardziej istotnym dowodem, że zanieczyszczenie nie pochodzi od tej firmy jest fakt, że zarówno fenol jak i krezole ulegają stosunkowo łatwo procesowi biodegradacji. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem GDOŚ, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między prowadzoną działalnością, aktualnie zakończoną i nieprowadzoną od 2012 r., a zanieczyszczeniem działki sąsiedniej, tj. nr ewid. [...] w[...]. Również należy wskazać, iż zanieczyszczenia mają charakter punktowy, a przekroczenia wskaźników są niewielkie. Niezrozumiałe jest dokonanie zgłoszenia dopiero po zakończeniu działalności przez wspomnianą firmę. Należy również zwrócić uwagę, że nie można wykluczyć, iż dokumentacja prezentowała same, puste opakowania. Ponadto, w odniesieniu do zdjęć zarówno dołączonych do zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r., jak i podczas trwania przedmiotowego postępowania, obrazujących zmiany skórne, dolegliwości zdrowotne, tak ludzi, jak i psa, a także wyniki badań medycznych, w ocenie GDOŚ, nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do zagrożenia wystąpienia szkodą w środowisku w powierzchni ziemi lub w wodzie w związku z prowadzoną do 2012 r. działalnością na sąsiedniej działce. Zdjęcia obrazujące posesję Zgłaszających, nie dowodzą istnienia zagrożenia bądź szkody w środowisku w powierzchni ziemi lub w wodach. Zdjęcia obrazujące zmianę koloru zabarwienia kamienia, po nalaniu na niego wody ze studni, nie mogą wskazywać na wystąpienie szkody w powierzchni ziemi lub w wodach, w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej. Zgłaszający z kolei wskazują, że zmiana zabarwienia kamienia dowodzi obecności substancji chemicznych w powietrzu. Zjawisko to nie dowodzi istnienia związku z działalnością na działce sąsiedniej. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione dowody przez Skarżących w postaci twierdzeń i tez stawianych przez Państwa S. w zażaleniu są próbą polemizowania z organem ochrony środowiska, nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, aby móc ocenić, czy zgłoszenie z dnia 27 marca 2015 r. jest zasadne i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, czy też nie. Organ ochrony środowiska ma uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej z urzędu, jeśli wejdzie w posiadanie informacji wskazujących na zaistnienie konieczności prowadzenia takiego postępowania. Zgłoszenie szkody w środowisku może zainicjować taki proces, jednak organ nie jest tym zgłoszeniem związany. Z całą stanowczością GDOŚ stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie wnikliwie i starannie zebrał w sprawie materiał dowodowy, którego analiza pozwoliła na podjęcie rozstrzygnięcia. Rozstrzygniecie zostało podjęte w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W postępowaniu odwoławczym ten sam materiał dowodowy został ponownie przeanalizowany i nie stwierdzono przesłanek do uznania zarzutów za uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GDOŚ Skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy. Złożyli też wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w sprawie celem uzupełnienia, a w tym przypadku zebrania dowodów w sprawie, lub ewentualnie nakazanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego organowi ze wskazaniem terminu wydania postanowienia. Zdaniem Stron materiał dowodowy zebrany przez nich powinien być przeanalizowany przez organ odwoławczy, który nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia, czego GDOŚ nie wykonał.

Skarżący postanowieniu GDOŚ z dnia [...] maja 2021 r. zarzucili naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. przez niezgodną z przepisami prawa odmowę wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej w sytuacji gdy brak było podstaw do takiej odmowy w świetle załączonych dowodów i wyników akredytowanych badań środowiska oraz dolegliwości zdrowotnych spowodowanych zanieczyszczonym środowiskiem;

2. przepisów postępowania przez przedwczesne wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych o których mowa w art. 15 ust 1 pkt 2 ustawy szkodowej w związku ze skażeniem środowiska w [...] substancjami szkodliwymi dla zdrowia i życia oraz środowiska wwa oraz wód podziemnych w studni na terenie działki [...] indeksem fenolowym bez oparcia o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez Skarżących,

3. zaniechanie wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

4. wybiórcze oparcie postanowienia w całości oparte na poprzednim materiale dowodowym, czego efektem była jednostronna ocena sprawy i błąd w ustaleniach faktycznych;

5. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie, ani z urzędu, ani na wniosek strony, wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czynności, to jest przez pozbawione podstawy prawnej i faktycznej zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosku, jak również przez brak uwzględnienia interesu społecznego polegającego na ochronie środowiska i podejmowaniu działań naprawczych w razie wystąpienia szkód w środowisku, oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony zgłaszającej polegającego na podjęciu działań naprawczych w związku ze szkoda w środowisku, której negatywne konsekwencje zdrowotne i materialne dotyczą;

6. art. 8 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych o których mowa w art. 15 ust 1 pkt 2 ustawy szkodowej w sytuacji braku podstawy prawnej do tej odmowy;

7. art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zwłaszcza przez nierozpatrzenie merytoryczne zgłoszenia szkody, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jak i niezebranie żadnych dowodów; GDOŚ nie ocenił także w ogóle materiału dowodowego zgromadzonego przez Stronę w niniejszej sprawie dotyczącego zgłoszenia nowych naruszeń prawa i warunków decyzji przez firmę [...] , nowych dowodów - w rezultacie, należy uznać uchylenie decyzji GDOŚ za zasadne;

8. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się GDOŚ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, zaniechanie realizacji określonych nakazów płynących z przepisów prawa procesowego dlatego są błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mające wpływ na treść postanowienia;

9. zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. poprzez wskazanie na niekonsekwencje w twierdzeniach RDOS w [...] , który w piśmie z dnia 3 września 2013 r. do Starosty [...] wskazywał, że należy oczekiwać zanieczyszczenia środowiska wwa w związku z prowadzona działalnością przez firmę [...] na terenie działki [...] w [...] [...], a następnie gdy Strony dokonały takiego badania gruntu z rent inwalidzkich, które potwierdziły to zanieczyszczenie, twierdzi już inaczej wbrew dowodom, że nie pochodzi to zanieczyszczenie wwa już rzekomo z działalności firmy, nie wyjaśniając powodu zmiany swojego stanowiska. Odejście przez organy władzy publicznej RDOŚ i GDOŚ od wzorca postępowania wyrażonego art. 7 k.p.a. stanowi działanie niezgodne z prawem stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady zaufania do władzy publicznej, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa i stanie na straży praworządności. Łączy się z tym również naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania do państwa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, wywodzonych z art. 2 Konstytucji co godzi w zasadę pewności prawa;

10. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i istotnych przesłanek utrzymania w mocy decyzji RDOŚ, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich zgłaszanych okoliczności sprawy, wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych za podstawę rozstrzygnięcia, dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, brak odniesienia się do szeregu zgłaszanych zarzutów odwołujących się co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny zasadności działań z art. 15 ustawy szkodowej w sprawie na podstawie całości materiału dowodowego, a jedynie na podstawie bezpodstawnego oraz dowolnego przyjęcia, iż w sprawie tej zachodzi tożsamość spraw i oparcie się w całości na poprzednim postanowieniu;

12. art. 107 § 3 przez nie zawarcie w postanowieniu uzasadnienia faktycznego, w szczególności zaś nieokreślenie faktów, które organ uznał za udowodnione i powodu, dla którego odmówił innym wiarygodności;

13. niezasadne przyjęcie i oparcie się w całości na materiale zakończonym decyzją z dnia [...]stycznia 2014, gdyż dotyczy to sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją, powoływana decyzja GDOŚ z dnia 1[...] stycznia 2014 r. nie dotyczyła działki [...]ponadto zgłoszenie, w wyniku którego wydano tę decyzję, obejmowało szkodę w postaci zanieczyszczenia gleby fenolem, nie zaś wielopierścieniowymi węglowodorami aromatycznymi oraz wód indeksem fenolowym - nie ma więc żadnych podstaw, ani prawnych, ani faktycznych, by uznać, iż zachodzi w tej sprawie tożsamość sprawy administracyjnej oraz iż kwestie podniesione w niniejszym zgłoszeniu zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną, którą wzięto za podstawę niniejszego rozstrzygnięcia;

14. brak nakazania przez GDOŚ działań na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, pomimo dostarczenia oczywistych dowodów negatywnego oddziaływania skażenia na zdrowie Skarżących w postaci dokumentacji fotograficznej i lekarskiej uzasadniających konieczność natychmiastowego podjęcia takich działań naprawczych bo wykazano, że skażone środowisko szkodzi zdrowiu

15. uzasadnienie decyzji GDOŚ nie odpowiada przepisom prawa, jest skrótowe i ogólne niezgodne z treścią zebranych przez Skarżących dowodów i samych twierdzeń RDOŚ odnośnie możliwości skażenia środowiska przez firmę [...] wwa w [...]

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) dalej "P.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa dotyczy postanowienia z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...]grudnia 2019 r. (dotychczasowy znak: [...]; nowy znak: [...]), odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.

Postępowanie to zostało wszczęte w związku z pismem z dnia 27 marca 2015 r. A, i J. S. ("Skarżący", "Strona"), w którym zgłosili oni, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, na działce nr [...] w miejscowości [...] , gm. [...] , szkodę w środowisku w powierzchni ziemi, polegającą na przekroczeniu dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi, wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi na głębokości do 30 cm w grupie B. Na dowód powyższego przedstawione zostały sprawozdania z badań gleby wykonanych na wskazanej działce przez laboratorium [...] S.A. w[...]Dodatkowo wskazano na szkodę w wodach podziemnych, na dowód czego przedstawiono sprawozdanie z badań [...]Sp. z o.o. wody pobranej ze studni znajdującej się na działce nr [...] w [...], należącej do A. i J. S.. Podkreślono, iż pobór prób do badań jak i analizy, zostały wykonane przez laboratorium akredytowane.

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji były wydane w związku z zapadłym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2906/17 oraz miały na celu wykonanie wskazań zawartych w tym rozstrzygnięciu.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd zaznacza, że podziela utrwalony pogląd, zgodnie z którym oddziaływaniem art. 153 P.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3068/18). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 63/21). Przepis art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4162/18). Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 P.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1041/20).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej, jaki drugiej instancji nie uwzględnił oceny prezentowanej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2906/17 oraz nie wykonał zaleceń tego Sądu, w związku z czym przede wszystkim naruszono art. 153 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niniejszej sprawie, że zasadnicze znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej organu miała ocena wpływu na treść zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia okoliczności wynikającej z pozostawania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającej z kolei postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzonym na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] zanieczyszczeniem gleby fenolem w miejscu działalności prowadzonej przez Spółkę "oraz na terenie sąsiednim". NSA wskazał, że obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1898/14, jednakowoż powyższy wyrok został uchylony z kolei wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 816/15. Tym ostatnim wyrokiem oddalono zarazem skargę Skarżących na decyzję GDOŚ z dnia 24 lipca 2014 r. W wyroku II OSK 816/15 Sąd Naczelny wskazał, że był związany uchwałą siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14, w której wskazywano, że zgodnie z przepisem art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, pomiary muszą być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.) lub zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. Nr 63, poz. 322 ze zm.) – w zakresie badań, do których wykonywania są zobowiązane dane podmioty korzystające ze środowiska. W konsekwencji tych wywodów w cyt. wyroku wskazano ponadto, że powyższych wymagań w wówczas kontrolowanej sprawie nie spełniały przedstawione przez strony skarżące wyniki analiz w zakresie dotyczącym analiz gleby i wody ze studni. Orzekający wówczas skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził ponadto, że raporty z tych badań opatrzone były ręcznym dopiskiem, że dotyczą wody "ze studni działka [...]" oraz próbek gruntu "do 30 cm", a w następstwie czego wywiódł, że powyższe badanie nie zostało oczywiście wykonane przez określone laboratorium, o którym stanowi przepis art. 147a ust. 1 pkt 1 Prawo ochrony środowiska. Z dalszych ustaleń w tamtej sprawie wynika, że badaniami, które zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratoria, były badania próbek ziemi i gleby pochodzące z działki nr 105/5. W tych okolicznościach RDOŚ w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 Uszk, powołując się w podstawie prawnej na przepis art. 24 ust. 7 Uszk, z którego wynika, że "Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie". Cyt. przepis nie określa jednak przesłanek takiej odmowy, w motywach postanowienia organu I instancji stwierdzono, że wyniki badań przedstawione w zgłoszeniu z dnia 27 marca 2015 r. "dotyczą wskaźników, które były przedmiotem analizy w uprzednio prowadzonym postępowaniu". RDOŚ w [...] powoływał się przy tym na art. 156 § 1 K.p.a., a ściślej na to, że organ nie może wydać decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Stanowisko to co do reguły podzielił GDOŚ, dodatkowo zauważając iż uprzedniemu zgłoszeniu szkody dotyczącej działek nr [...] i [...] nie stało na przeszkodzie rozszerzenie działania organu także i na działkę nr [...]z terenu której pobierane były próbki gleby do badań analitycznych. W tym aspekcie organ II instancji podzielając stanowisko RDOŚ w [...] także powoływał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. uznając zaistnienie tożsamości sprawy wywołanej zgłoszeniem wnioskodawców w dniu 27 marca 2015 r. ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją GDOŚ z 24 lipca 2014 r.

Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2906/17 wiążącym w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszenie wniesione w dniu 27 marca 2015 r. przez skarżących dotyczyło szkody w środowisku i odnosiło się do przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi w zakresie WWA w oparciu o próbkę pobraną z terenu działki nr [...] oraz zanieczyszczeniu fenolami wód podziemnych z terenu tej działki, co wsparto wynikami badań próbki wody pobranej ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. NSA stwierdził, że niesporne jest, iż zgłoszenie to opierało się na badaniach przeprowadzonych na zlecenie skarżących przez akredytowane laboratorium, tej okoliczności organy obu instancji nie kwestionowały. Z powyższych względów uprzednie prawomocne umorzenie postępowania przez RDOŚ w [...] prowadzonego w trybie pierwotnego zgłoszenia na podstawie przepisów Uszk decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r., którego zakres przedmiotowy odnosił się wprost do działek nr [...] i [...], nie zaś także do działki nr [...], nie stanowi – w ocenie NSA – podstawy, aby wywodzić o tożsamości przedmiotów postępowania zakończonego decyzją umorzeniową w 2014 r. i tego, które objęte zostało zgłoszeniem wnioskodawców z dnia 27 marca 2015 r. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z nową sprawą, opartą na nowym stanie faktycznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że hipoteza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty, zaś w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono. Innymi słowy, w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne, nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze.

Z tych wszystkich względów, zdaniem NSA dojść należy do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut niezastosowania przepisów art. 24 ust. 5 i 7 Uszk. Ten drugi przepis ogranicza się jedynie do – jak to już powyżej przytoczono – wskazania formy działania organu ochrony środowiska w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w razie zgłoszenia szkody w trybie przepisów Uszk i określenia jej zaskarżalności. Węzłowe znaczenie zatem ma kwestia zarzutu naruszenia przepisu art. 24 ust. 5 Uszk poprzez jego niezastosowanie. Wedle cyt. przepisu "Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio". Zdaniem Sądu nie jest trafne stanowisko GDOŚ, że w realiach kontrolowanej sprawy zgłoszenie szkody przez skarżących w dniu 27 marca 2015 r. było nieuzasadnione, a to z powodu pozostawania w obrocie prawnym decyzji umorzeniowej RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., a w konsekwencji trafna miała być odmowa wszczęcia postępowania, co z kolei powinno prowadzić do oddalenia skargi.

W powyższym aspekcie NSA nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., skoro między sprawą, w której organy obu instancji orzekały decyzyjnie w 2014 r., a działaniami wywołanymi zgłoszeniem szkody z dnia 27 marca 2015 r. nie ma takiej tożsamości, która pozwalałaby wywodzić, że ewentualne wydanie decyzji wywołanej powyższym zgłoszeniem oznaczałoby ponowne orzekanie w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Trafne w tym aspekcie były wywody, które znalazły się w skargach p. S., powołujące się na stanowisko judykatury oraz doktryny, a którym to sąd wojewódzki nie poświęcił większej uwagi.

Zarazem NSA nie podzielił tego stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym wyroku, gdzie uznano, że obowiązkiem organu ochrony środowiska I instancji było rozważenie, czy aby nie potraktować zgłoszenia szkody skarżących, jako podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GDOŚ z dnia [...]lipca 2014 r. W konsekwencji zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej organu, które odnoszą się do naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że zgłoszenie szkody w środowisku było nieprecyzyjne w tym tylko zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji wytykając ich naruszenie, uznawał iż uzasadnione było rozważanie zasadności wznowienia postępowania – zakończonego decyzjami organów obu instancji w 2014 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nie są – zdaniem NSA – z kolei uprawnione te zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów art. 8 i 9 K.p.a., gdzie organ II instancji wywodzi o ograniczeniu obowiązków organu administracji publicznej odnośnie udzielania informacji stronom na etapie przed wszczęciem postępowania, nadto utożsamia takie działania z doradztwem prawnym, które miałoby w sposób nieuprawniony "wspierać jedną ze stron". Przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a. nie powinno się tak interpretować, jak to zdaje się proponować skarżący kasacyjnie organ, aby obowiązki organu administracji publicznego wynikające z treści cyt. przepisów rozumieć jako aktualizujące się dopiero, gdy nastąpi formalne wszczęcie postępowania w sprawie unormowanej przepisami K.p.a. Sam skarżący kasacyjnie organ nie prezentuje w tym aspekcie krańcowego stanowiska, skoro wyraża pogląd, że przed wszczęciem postępowania przepisy te "nie w pełni" mają zastosowanie.

NSA stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. wobec jego niezastosowania jako wzorca kontroli przez sąd pierwszej instancji. Z przepisu tego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania – uwaga Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że zachodzić miała druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. "inna uzasadniona przyczyna", pod którym to pojęciem GDOŚ rozumie tożsamość z inną sprawą już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją administracyjną. Jak to jednak powyżej wyjaśniono, między sprawą zakończoną prawomocną decyzją umorzeniową RDOŚ w [...] z [...]stycznia 2014 r., a sprawą w której skarżący złożyli zgłoszenie szkody w środowisku w dniu 27 marca 2015 r. nie zachodzi tożsamość.

Zdaniem NSA wytknąć wypadnie także organowi II instancji, że w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego postanowienia, jak również w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji, nie powoływano się na przepis art. 61a § 1 K.p.a. Innymi słowy, odmowę wszczęcia postępowania wywołanego zgłoszeniem szkody uzasadniano wyłącznie powołaniem się na art. 24 ust. 7 Uszk. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że rozpoznanie zgłoszenia szkody w środowisku następuje wg zasad przewidzianych w art. 24 Uszk, która to regulacja stanowi szczególne unormowanie w stosunku do trybu wszczęcia postępowania, przewidzianego przepisami K.p.a.; zgłoszenie szkody nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 K.p.a., a jedynie postępowanie przygotowawcze uregulowane przepisem art. 24 ustawy, który stanowi wyjątek od zasady przewidzianej przepisem art. 61 K.p.a.

Końcowo NSA stwierdził, że te wszystkie uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżony wyrok (sygn. akt IV SA/Wa 3350/15 z 18 maja 2017 r.), mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, przeto skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie RDOŚ w [...] raz jeszcze rozpozna zgłoszenie szkody wniesione w dniu 27 marca 2015 r. przez wnioskodawców, nie będąc przy tym w tym zakresie związany oceną wyrażoną w wyroku IV SA/Wa 3350/15, a zarazem uwzględniając ocenę prezentowaną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności organ ten weźmie pod uwagę, że umorzenie przezeń postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nie stanowi przeszkody do rozpoznania zgłoszenia szkody wniesionej w dniu 27 marca 2015 r. przez wnioskodawców. Organ ten dokona zatem oceny tegoż zgłoszenia pod kątem wystąpienia niebezpieczeństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego rozstrzygającego niniejszą sprawę, po otrzymaniu powyższego wyroku NSA sygn. akt II OSK 2906/17 z dnia 16 października 2019 r. RDOŚ w [...] nie przeprowadził ponownego postępowania zgodnie z ww. wytycznymi. Rację ma bowiem Strona Skarżąca, że nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w sprawie (poza dowodami, które przedstawiła sama Strona) oraz ponownie odmówiono wszczęcia postępowania w uzasadnieniu odwołując się do ustaleń dokonanych w trakcie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...]stycznia 2014 r.

W postanowieniu organu pierwszej instancji stwierdzono m.in., że: podczas prowadzenia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Regionalnego Dyrektora z [...] stycznia 2014 r. ustalono niebudzące wątpliwości fakty, które należało wziąć pod uwagę w niniejszym postępowaniu ze zgłoszenia z 27 marca 2015 r. Podkreślono, że załączone do zgłoszenia z 27 marca 2015 r. kopie pism, a także wszelkie zarzuty w nim formułowane w związku z działalnością na działce sąsiedniej, są tożsame z zarzutami podnoszonymi przez Państwa S. we wspomnianym wcześniej postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą Regionalnego Dyrektora z [...] stycznia 2014 r. Zaznaczono, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r. podtrzymująca decyzję Regionalnego Dyrektora z [...] stycznia 2014 r. stała się ostateczna i prawomocna. Odwołano się do wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 816/15 zapadłego w innej sprawie – sprawie ww. decyzji dot. zgłoszenia Strony z dnia 23 czerwca 2013 r. RDOŚ w [...] wskazał, że w wyroku tym stwierdzono m.in. "(...) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, organy trafnie nie stwierdziły w tej sprawie podstaw prawnych do zastosowania powyższych przepisów z powodu braku wystąpienia przesłanek zagrożenia szkodą w środowisku, którą spowodowała działalność danego podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającego ryzyko szkody w środowisku, która mogłaby powstać, a działalnością gospodarczą danego podmiotu (Spółki) korzystającej ze środowiska. (...)". Podsumowując RDOŚ w [...] w niniejszej sprawie (dot. zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r.) stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z 14 stycznia 2014 r., a także podziela stanowisko wyrażone w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz w wyroku NSA, na okoliczność związaną z oddziaływaniem prowadzonej na działce sąsiedniej działalnością.

Powyższe, zdaniem Sądu wskazuje, że organ pierwszej instancji (RDOŚ w [...] ) pominął wymienione powyżej, wyraźne oceny i wskazania NSA co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, opierając się w to miejsce na ustaleniach i ocenach wynikających z innego postępowania i innego wyroku NSA (z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 816/15), dotyczących innego zgłoszenia (z dnia 23 czerwca 2013 r.) i innych działek ([...] i [...]). Działaniem takim naruszono art. 153 P.p.s.a.

Jeszcze raz w tym miejscu przypomnieć należy (czego nie uwzględnił RDOŚ w [...] ), że NSA w wyroku II OSK 2906/17 przesądził w niniejszej sprawie, iż uprzednie prawomocne umorzenie postępowania przez RDOŚ w [...] prowadzonego w trybie pierwotnego zgłoszenia na podstawie przepisów Uszk decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., którego zakres przedmiotowy odnosił się wprost do działek nr [...] i [...], nie zaś także do działki nr [...], nie stanowi podstawy, aby wywodzić o tożsamości przedmiotów postępowania zakończonego decyzją umorzeniową w 2014 r. i tego, które objęte zostało zgłoszeniem wnioskodawców z dnia 27 marca 2015 r. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z nową sprawą, opartą na nowym stanie faktycznym.

Pomimo powyższego organ pierwszej instancji nie rozpoznał w rzetelny sposób zgłoszenia wniesionego w dniu 27 marca 2015 r. (tak jak nakazał NSA w ww. wyroku II OSK 2906/17), w szczególności nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego dotyczącego działki objętej tym zgłoszeniem (poza dowodami przekazanymi przez Stronę). Tymczasem dołączono do akt przedmiotowej sprawy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającą postępowanie, utrzymującą ją decyzję GDOŚ z dnia [...] lipca 2014 r., zapadły w tamtej sprawie wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. oraz wniesioną od tego wyroku skargę. Takie działanie narusza zasady określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

W postanowieniu organu pierwszej instancji stwierdzono, że: "zarówno dołączone do zgłoszenia z 27 marca 2015 r. zdjęcia obrazujące zmiany skórne, dolegliwości zdrowotne tak ludzi, jak i psa, a także wyniki badań medycznych, czy oświadczenie Pani L. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do zagrożenia wystąpienia szkodą w środowisku w powierzchni ziemi lub w wodzie w związku z prowadzoną do 2012 r. działalnością na sąsiedniej działce. Zdjęcia obrazujące posesję Zgłaszających, nie dowodzą istnienia zagrożenia bądź szkody w środowisku w powierzchni ziemi lub w wodach. Zdjęcia obrazujące zmianę koloru zabarwienia kamienia, po nalaniu na niego wody ze studni, nie mogą wskazywać na wystąpienie szkody w powierzchni ziemi lub w wodach, w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej, Zgłaszający z kolei wskazują, że zmiana zabarwienia kamienia dowodzi obecności substancji chemicznych w powietrzu. Zjawisko to nie dowodzi istnienia związku z działalnością na działce sąsiedniej".

Powyższe stanowisko organu nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione. Organ nie wskazał dlaczego uważa jak powyżej. Takie działanie narusza zasady określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Podobnie organ pierwszej instancji, wbrew zasadom logiki, odnosząc się do badania próbek wody na działce [...] stwierdził, że: wyniki pomiarów zawartości substancji w studni na terenie nieruchomości w [...] nie mogą dowodzić szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej, gdyż nie mogą być reprezentatywne dla stanu chemicznego jednolitej części wód podziemnych. Odwołano się w tym zakresie do danych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. poz. 1967).

Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie istotne było właśnie ustalenie, czy na konkretnym terenie wskazanym przez Skarżących – dz. nr [...] doszło do szkody w środowisku. Skoro ze wskazanych przez Stronę dowodów (sprawozdanie z badania próbek wody dokonane przez akredytowane laboratorium) dotyczących tej określonej nieruchomości wynikało, że doszło do zanieczyszczenia wód fenolami, to nie można im przeciwstawiać zapisów z ogólnych dokumentów dotyczących całej gminy. W tym względzie bez znaczenia jest, że podczas przygotowywania przywołanego przez organ Planu nie odnotowano ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych, w tym utrzymania dobrego stanu chemicznego wód, gdyż nie podważony przez organ, ww. dowód, dotyczący konkretnego, zbadanego terenu dz. [...], wskazuje inaczej. Takie działanie organu również narusza zasady określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Tak samo nielogiczne są wywody organu pierwszej instancji w odniesieniu do wyników badań próbki gleby zawartych w okazanym przez Stronę sprawozdaniu z 30 stycznia 2015 r. Organ stwierdził wprawdzie, że nie stanowią one dowodu świadczącego o powiązaniu działalności prowadzonej na sąsiedniej działce z ustaloną zawartością substancji w glebie, gdyż działalność prowadzona była do 2012 r.; Źródłem WWA mogą być również spaliny pojazdów samochodowych, ale także procesy zachodzące poza przemysłem, jak i użytkowaniem urządzeń przez ludzi, np. pożary lasów. Jednakże RDOŚ w [...] stwierdził również, że przedstawione wyniki badań dotyczą wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, których obecność w środowisku może być powiązana z szeregiem procesów przemysłowych, w szczególności związanych z procesami spalania paliw, niecałkowitym spalaniem związków organicznych, spalaniem odpadów. Organ jednak nie wyjaśnił swojego stanowiska w dostateczny i jasny sposób, gdyż powyższe może wskazywać na związek pomiędzy działalnością prowadzoną na sąsiedniej działce. Zwłaszcza, że (jak stwierdził organ w dalszej części uzasadnienia) w okresie późniejszym nie odnotowywano działań, które mogłyby wpłynąć na zmianę chemizmu gleby na działce sąsiedniej. Przypomnieć w tym miejscu należy za organem, że działalność na działce sąsiedniej według decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak [...], miała polegać na gospodarce odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwoleń na transport, odzysk i zbieranie odpadów. Spółka miała prowadzić odzysk - regenerację rozpuszczalników za pomocą urządzenia - destylarki podciśnieniowej. Odpady magazynowane i odzyskiwane w ramach prowadzonej działalności należały do grupy odpadów rozpuszczalnikowych 08 03 14* - Szlamy farb drukarskich zawierające substancje niebezpieczne. Ponadto na terenie działki nr [...] magazynowano sorbenty klasyfikowane pod kodem 15 02 02* (Sorbenty, materiały filtracyjne (w tym filtry olejowe nieujęte w innych grupach), tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. PCB)) i opakowania o kodzie 15 01 10* - Opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone. Odpady w kontenerach 1000 l i 600 I miały być odbierane od wytwórców odpadów i transportowane na teren nieruchomości, gdzie były wyładowywane z samochodu i dalej transportowane do pomieszczeń magazynowych. Zdaniem Sądu zakres tej działalności może wskazywać więc na istnienie ryzyka powstania szkody w środowisku, stwierdzonej nawet po zakończeniu tej działalności.

Organ jednak w niniejszej sprawie (poza ww. ogólnymi stwierdzeniami) w dostateczny, jasny i szczegółowy sposób nie wyjaśnił jaka działalność była rzeczywiście prowadzona na działce sąsiedniej do działki [...] oraz, czy w wyniku tej działalności mogło dojść do wskazanych przez Stronę zanieczyszczeń.

Organ drugiej instancji, rozpoznając zażalenie od ww. postanowienia RDOŚ w [...] zachował się podobnie. W postępowaniu zażaleniowym nie dostrzeżono ww. kwestii. W sposób bezkrytyczny powielono, a nawet w zasadniczych kwestiach podnoszonych przez Skarżących, wprost zacytowano, stanowisko organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono wprawdzie, że w wyroku sygn. akt II OSK 2906/17, NSA wskazał, iż w zgłoszeniu z dnia 25 czerwca 2013 r. oraz w zgłoszeniu z dnia 27 marca 2015 r. nie zachodzi tożsamość spraw, bowiem sprawa nie została rozstrzygnięta, jednakże w dalszej treści uzasadnienia GDOŚ wskazał, że według NSA w tych sprawach pewne kwestie są bardzo podobne.

Zdaniem składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, analiza przytoczonego wyżej wiążącego wyroku NSA nie wskazuje na prawdziwość powyższego twierdzenia. Wbrew argumentom organu drugiej instancji NSA w tym wyroku, w żadnej jego części, nie wskazywał na owe podobieństwa. Przeciwnie wprost stwierdzono, że: "mamy do czynienia z nową sprawą, opartą na nowym stanie faktycznym". Nie może zatem w niniejszej sprawie, jak twierdzi GDOŚ, być wystarczające: "z uwagi na pominięcie ww. działki ([...]) w sentencjach decyzji, przeanalizowanie ponownie materiału dowodowego w odniesieniu do zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r. oraz wskazanie, czy materiał dowodowy jest wystarczający do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie niniejszej".

NSA w swoim wyroku nie odwołał się tylko do treści samej sentencji decyzji z 14 stycznia 2014 r. NSA stwierdził, że: zgłoszenie z dnia 27 marca 2015 r. dotyczyło szkody w środowisku i odnosiło się do przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi w zakresie WWA w oparciu o próbkę pobraną z terenu działki nr [...] oraz zanieczyszczeniu fenolami wód podziemnych z terenu tej działki, co wsparto wynikami badań próbki wody pobranej ze studni zlokalizowanej na działce nr [...]. Zgłoszenie to opierało się na badaniach przeprowadzonych na zlecenie skarżących przez akredytowane laboratorium. Z powyższych względów, zdaniem NSA, uprzednie prawomocne umorzenie postępowania przez RDOŚ prowadzonego w trybie pierwotnego zgłoszenia na podstawie przepisów Uszk decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., którego zakres przedmiotowy odnosił się wprost do działek nr [...] i [...], nie zaś także do działki nr [...], nie stanowi w ocenie Sądu podstawy aby wywodzić o tożsamości przedmiotów tych postępowań.

Organ drugiej instancji również nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie (poza załączeniem do akt szeregu publikacji), nie dokonano żadnych własnych ustaleń dotyczących zgłoszenia z dnia 27 marca 2015 r. Wprost zacytowano ustalenia organu pierwszej instancji, lub odwołano się do ustaleń dokonany na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., a dotyczących innego zgłoszenia. Zasadnicza część uzasadnienia zawiera odwołanie się do ustaleń dokonanych w ww., innym postępowaniu, uznanym przez NSA za inną sprawę, opartą na innym stanie faktycznym.

Zdaniem Sądu takie działanie organu stanowi wykraczającą poza art. 153 P.p.s.a., niedozwoloną polemikę organu z wiążącym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla przykładu, wbrew wskazaniom NSA (sygn. akt II OSK 2906/17) na str. 22 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że: "postępowanie uprzednie (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.) dotyczyło również działki o nr ewid. [...] w [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wyraźnie wskazano, iż działka nr ewid. [...] była przedmiotem oględzin w dniu 15 października 2013 r. oraz, że z jej obszaru pobierane były próbki gleby do badań analitycznych. W związku z powyższym jej obszar został objęty przedmiotowym postępowaniem. Analizie podlegały kwestie występujących na tej działce zanieczyszczeń".

Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu poszedł również dalej, tj. podjął również próbę polemiki z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie dot. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 816/15 z dnia 20 grudnia 2016 r.). W wyroku tym (odwołując się do uchwały siedmiu sędziów NSA) stwierdzono, że zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, pomiary muszą być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.) lub zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. Nr 63, poz. 322 ze zm.) – w zakresie badań, do których wykonywania są zobowiązane dane podmioty korzystające ze środowiska. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.) analizowane były przedłożone przez stronę tego postępowania wyniki badań gleby i ziemi oraz wody pobrane przez Skarżących z działki nr ewid. [...]Badaniami tymi objęto w odniesieniu do gleby i ziemi również wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA). Zdaniem organu odwoławczego fakt, iż organ odrzucił te wyniki jako niewiarygodne z uwagi na brak ich przeprowadzenia przez laboratorium akredytowane nie zmienia stanu rzeczy, iż zanieczyszczenie wody w studni na działce nr ewid. [...], jak i zanieczyszczenia gleby WWA były przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzjami z dnia [...]stycznia 2014 r. i z dnia [...]lipca 2014 r.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego jest nielogiczne i niezrozumiałe oraz sprzeczne z ww. wiążącym wyrokiem. Organ twierdzi, że zanieczyszczenia były badane, pomimo tego, że były one stwierdzone na podstawie badań wykonanych przez laboratorium nieakredytowane oraz pomimo tego, że były one odrzucone przez organ jako niewiarygodne, co potwierdził również NSA w wyroku sygn. akt II OSK 816/15.

Organ odwoławczy podobnie jak organ pierwszej instancji wprawdzie wykluczył możliwość wpłynięcia na zmianę chemizmu przedmiotowej gleby przez działalność prowadzoną po 2012 r. (nie odnotowano takich działań), jednakże w związku z tym, konsekwentnie, nie rozważył szczegółowo możliwości wpłynięcia na tę zmianę działalności prowadzonej do 2012 r. W tym zakresie odwołano się tylko do ogólnych stwierdzeń wynikających z przytoczonych publikacji, wskazujących na wszystkie możliwe ewentualne źródła pochodzenia zanieczyszczeń.

Organ odwoławczy bezkrytycznie przytoczył stwierdzenie organu pierwszej instancji odnośnie wyników badań wody w studni położonej na działce nr 105/4, stwierdzając, że nie mogą być one reprezentatywne.

Nielogiczne i niezrozumiałe są również dalsze wywody organu odwoławczego dotyczące przedmiotowych zanieczyszczeń fenolami. Organ wywodzi, że indeks fenolowy jest czymś innym, niż sam fenolu, nie wskazując jaki to ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przede wszystkim, czy organ uważa, że stwierdzenie przez laboratorium akredytowane owego indeksu (wskaźnika) na wskazanym poziomie oznacza, że nie doszło do zanieczyszczenia. Uzasadnia, że laboratorium wskazało indeks fenolowy (coś innego niż fenol - hydroksybenzen), tymczasem dalej wywodzi już nie odnośnie owego indeksu, tylko odnośnie fenolu i krezolu, m.in. że stosunkowo łatwo ulegają one biodegradacji, łącząc to z brakiem związku z działalnością na działce sąsiedniej do działki [...].

Organ wylicza szereg zastosowań i możliwych źródeł pochodzenia fenolu oraz krezolu, jednakże nie dokonuje zasadniczej oceny, tj. szczegółowej i konkretnej analizy, czy mogło dojść do zanieczyszczenia tymi związkami w wyniku działalności prowadzonej na działce sąsiedniej, zwłaszcza, że zauważa, iż wynik badania okazanego przez Stronę dotyczy nie fenolu, lecz indeksu fenolowego. Zauważyć należy, że organ stwierdza, iż działalność ta polegała na gromadzeniu odpadów niebezpiecznych, spółka miała prowadzić odzysk – regenerację rozpuszczalników oraz stwierdza (str. 24 decyzji), że krezole są stosowane m.in. jako dodatki do płynów hydraulicznych, olejów i smarów, do produkcji rozpuszczalników organicznych, jednakże nie dostrzega żadnego, nawet ewentualnego związku pomiędzy tą działalnością, a możliwym zanieczyszczeniem.

GDOŚ wskazuje, podobnie jak RDOŚ, że zanieczyszczenia mają charakter punktowy. Jednakże nie zauważa, że siłą rzeczy badania (pobrania próbek musiały być dokonane punktowo) oraz odnosiły się do konkretnej, wskazanej przez Skarżących nieruchomości (dz. nr [...]), a nie np. do obszaru całej gminy. Organ stwierdza, że przekroczenia były niewielkie, jednakże brak jest dalszego uzasadnienia dla takiej tezy, przede wszystkim na czym konkretnie opiera się takie twierdzenie.

Zdaniem Sądu bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, że jak twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, niezrozumiałe jest dokonanie zgłoszenia przez Skarżących dopiero po zakończeniu działalności wspomnianej firmy. Zdaniem Sądu Strony mogły dokonać tej czynności również w tym momencie. Zauważyć należy, że jest szereg logicznych okoliczności uzasadniających powyższe, np. to, że owa działalność nie była prowadzona na działce Skarżących, Strona mogła nie posiadać więc informacji o jej zakresie i charakterze oraz o jej zakończeniu, ponadto ewentualne zanieczyszczenia i dolegliwości z tym związane mogły być ujawnione znacznie później. Ponadto istotą niniejszego postępowania było zbadanie przez organy, czy doszło do szkody w środowisku, w szczególności przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby i wód, dlatego też ww. stwierdzenie organu nie powinno mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Organ drugiej instancji powiela również bezkrytycznie niczym nieuzasadnione stanowisko organu pierwszej instancji co do załączonych przez Skarżących zdjęć i wyników badań stwierdzając, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia, że doszło do zagrożenia wystąpienia szkodą w środowisku.

Podsumowując wskazać należy, że powyższe okoliczności dowodzą, iż organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem powielił naruszenia obowiązujących przepisów popełnione przez organ pierwszej instancji, w szczególności naruszono art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zasadne okazały się zarzuty skargi w szczególności dotyczące naruszenia:

- art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zwłaszcza przez nierozpatrzenie merytoryczne zgłoszenia szkody, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jak i niezebranie żadnych dowodów, także przez GDOŚ, który nie ocenił także w ogóle materiału dowodowego zgromadzonego przez Stronę w niniejszej sprawie;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się GDOŚ przy wydawaniu rozstrzygnięcia; niedostateczne wyjaśnienie podstaw i istotnych przesłanek utrzymania w mocy decyzji RDOŚ, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich zgłaszanych okoliczności sprawy, wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego; dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, brak odniesienia się do szeregu zgłaszanych zarzutów przez Skarżących;

- art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny zasadności złożonego zgłoszenia na podstawie całości materiału dowodowego, a jedynie na podstawie bezpodstawnego oraz dowolnego przyjęcia, iż w sprawie tej zachodzi tożsamość spraw ze sprawą rozstrzygniętą w 2014 r. i oparcie się w całości na poprzednim, uchylonym postanowieniu.

W związku z powyższym przypomnieć należy, jak podkreślono na wstępie - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że wiążący jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2906/17 wydany w sprawie dotyczącej zgłoszenia Skarżących z dnia 27 marca 2015 r.

Sąd zauważa, że w toku postępowania organy administracji mają obowiązek przeprowadzić czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ostatecznie na podstawie jego całokształtu uznać zaistniałe okoliczności za udowodnione (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). To organy mają dokonać odpowiednich analiz i ocen oraz ostatecznie podjąć uzasadnione w weryfikowalny sposób rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2906/17 wskazać należy, że przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. nie powinno się interpretować tak, aby obowiązki organu administracji publicznej rozumieć jako aktualizujące się dopiero, gdy nastąpi formalne wszczęcie postępowania w sprawie unormowanej przepisami k.p.a.

Z uwagi na powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych szczegółowo wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, stąd Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., obowiązany był je uchylić.

Sąd zaznacza, że w niniejszej sprawie, z uwagi na stwierdzone naruszenia dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego przedwczesne okazało się wypowiadanie Sądu co do zasadności zarzutów Skarżących dotyczących prawidłowości zastosowania w sprawie prawa materialnego. Sąd nie przesądza, czy zgłoszenie Skarżących z dnia 27 marca 2015 r. jest uzasadnione, czy też nie, jednakże stwierdza, że przeprowadzone przez organy postępowanie było obarczone ww. wadami, które powodowały konieczność usunięcia zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego.

Powyższe kwestie muszą być, zgodnie z właściwością, najpierw w prawidłowy sposób ustalone i ocenione przez organy administracji orzekające w sprawie. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu organy mając przede wszystkim na względzie oceny i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2906/17 (art. 153 P.p.s.a.), działając zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a merytorycznie rozpoznają zgłoszenie szkody wniesione w dniu 27 marca 2015 r. przez Skarżących. Organy dołożą również należytej staranności w celu wypełnienia wymogów sformułowanych w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniając swoje stanowisko w sposób poddający się weryfikacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.