Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1438/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 20 i 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skarg E.S. i M.T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargi oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 9.06.2010 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Skargę z dnia 29.10.2010r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) na w/w uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S., reprezentowana przez radcę prawnego S. K. wnosząc o jej uchylenie (!).

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, zawartym w piśmie skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu 3 września 2010r. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżąca w złożonej skardze wniosła o uchylenie w całości uchwały nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010r. Rady Miasta Krakowa, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2/ art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rezygnację z obowiązku uwzględniania zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął również nieruchomość składającą się z działek nr "1" i "2’ obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., których współwłaścicielem jest skarżąca. Nieruchomość ta znalazła się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.9, tj. terenach przeznaczonych pod zieleń ogrodową. W świetle § 39 ust. 1 planu miejscowego tereny te przeznaczone zostały pod lokalizację ogrodów. Zgodnie z § 39 ust. 3 planu miejscowego na powyższych terenach, z pewnymi wyjątkami dotyczącymi głównie terenu ZPo.10 zakazano lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Dalej w skardze podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi skarżącej realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazano, że skarżąca uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2010r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr "2" obr. [...] przy ul. [...] w K.". W związku z tym, w ocenie skarżącej uznać należy, że Prezydent Miasta Krakowa mając na uwadze zasady kształtowania ładu i zagospodarowania przestrzennego po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczał realizację wskazanej inwestycji. Stwierdzono, że z punktu widzenia zasad kształtowania polityki przestrzennej możliwe było podjęcie uchwały, której treść nie wyłączałaby możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto podniesiono, że taka zmiana ustalonego kierunku polityki przestrzennej gminy prowadzi do niedozwolonego zaskakiwania obywatela nowymi rozwiązaniami prawnymi, co jest niezgodne z zasadą zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa.

Wskazano również, że w związku z uchwaleniem i wejściem w życie skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydana została decyzja decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 sierpnia 2010r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacyjną na działce nr "2" obr. [...] przy ul. [...] w K.", co dodatkowo potwierdza istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej do wniesienia skargi na powyższą uchwałę.

Podkreślono, że przedmiotowa uchwała wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu niezgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Rozbieżność ta niewątpliwie dotyczy przeznaczenia działek stanowiących przedmiot współwłasności strony skarżącej, które w załączniku graficznym do studium zawierającym kierunki i zasady rozwoju (załącznik K1) określone zostały jako tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) - ZO, co nie zostało przez organ uchwałodawczy uwzględnione.

Biorąc pod uwagę wskazaną rozbieżność przez powyższą uchwałę naruszony został art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przytoczono w tym miejscu orzeczenie NSA z dnia 13 września 2005r. (sygn. II OSK 64/05).

Zarzucono również, że sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 550/07).

Jednocześnie wskazano, że ze względu na szczegółowe uregulowanie kwestii przeznaczenia i wykorzystania terenu oznaczonego w załączniku graficznym jako ZO brak jest prawnych możliwości przeznaczenia powyższego terenu na zieleń ogrodową, która z samego założenia zakłada zamknięcie powyższych terenów. Oceniając zakres związania organu planistycznego tak szczegółowymi regulacjami studium przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 904/10).

Skarżąca podniosła również, że z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu działek stanowiących jej własność, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Dalej w skardze wskazano, że działki skarżącej sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Biorąc pod uwagę takie ukształtowane zagospodarowanie przestrzennego najbliższego sąsiedztwa działek stanowiących przedmiot współwłasności skarżącej stwierdzono, że przeznaczenie powyższych działek pod tereny ogrodów bez możliwości ich zabudowy nie stanowi przedłużenia charakteru i funkcji zabudowy występującej przy ul. [...] w K.. Podano podkreślono, że analizowane działki zlokalizowane są na południowym krańcu planu miejscowego obszaru "Las Wolski", stąd większość sąsiednich, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi działek znalazło się już poza granicami powyższego planu. Skarżąca przypuszcza, że ze względu na charakter istniejącej zabudowy, gdyby działki znajdujące się w północnej i środkowej części ulicy [...] objęte zostały planem obszaru "Las Wolski", to zapewne działki te oznaczone zostałyby symbolem MN jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zdaniem skarżącej Rada Miasta Krakowa podejmując skarżoną uchwałę przekroczyła w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne. Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny interes prawny skarżącej, ponieważ w sposób nieuzasadniony wyłącza możliwość zabudowy jej nieruchomości.

Następnie przytoczono treść art.6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapis art. 140 kc. W ocenie skarżącej z regulacji tych wynika, że treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych dla obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Podniesiono także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytoczył tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie a zarzuty skargi uznano za bezzasadne. W uzasadnieniu zdementowano przedstawione w skardze stanowisko, w przedmiocie naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że działki stanowiące współwłasność skarżącej zawierają się w planie w terenie, którego przeznaczenie określono jako ZPo.9 - ogrody. Wg ustaleń Studium, działki te zawierają się w terenie określonym jako tereny otwarte ZO (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), w których pośród głównych funkcji tych terenów wskazano m.in.: ogrody.

Przyjęte w planie obszaru "Las Wolski" przeznaczenie oraz zasady i warunki zagospodarowania terenów ZPo.9 realizują określoną w Studium politykę przestrzenną wobec tego obszaru miasta. Zgodność tego planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami rozwoju obszaru objętego planem, określonymi w dokumencie Studium.

Ponadto w ocenie strony przeciwnej do skarżącej, w uzasadnieniu do tej części skargi, określenie "terenów otwartych ZO" wskazanych w Studium, zinterpretowano w sposób nietrafny, jako przeciwieństwo terenów ogrodów, poprzez uznanie w skardze, że przeznaczenie pod ogrody zakłada "zamknięcie terenów".

Organ planistyczny podniósł, że termin "tereny otwarte" jest pojęciem szeroko stosowanym w urbanistyce i w opracowaniach planistycznych. Został on użyty również w Studium Krakowa, i jak już wyżej nawiązano, jego główne funkcje to: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W planowaniu przestrzennym używa się również pojęcia "teren zamknięty" (w stosunku do terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa) zdefiniowanego w ustawie z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287).

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej z tej części wywodów skargi można było domniemywać, że pojęcie "zamknięcia terenów" miało tu dotyczyć ich ewentualnego ogradzania - z tym, że istnienie lub budowa ogrodzenia nie może być rozumiana jako opozycja urbanistycznego pojęcia "teren otwarty", określenia te nie są porównywalne. Określenia te dotyczą różnych zagadnień i wywodzenie niezgodności przeznaczenia terenów z ustaleniami Studium na podstawie powyższego rozumowania jest całkowicie błędne.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 140 kc wskazano, że prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa zatem (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Dobitnie te zagadnienia podsumowuje wyrok NSA z dnia 18 maja 2001r. (sygn. Akt. II SA/Kr 376/01).

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu do skargi, a dotyczących uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, wskazano, że oczywistym jest, iż decyzja ta jest wydawana, w przeciwieństwie do miejscowego planu, niezależnie od ustaleń studium. Podkreślanie zatem przez stronę skarżącą, iż Prezydent Miasta Krakowa po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dopuścił realizację wskazanej w decyzji o warunkach inwestycji, abstrahuje od obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tworzy praw do terenu, ani nie daje podmiotowi, który taką decyzję uzyskał żadnych praw ani "roszczeń". Ponadto wskazano, że zapisy planu miejscowego nie muszą uwzględniać zapisów i treści wydanych decyzji o warunkach zabudowy, co więcej zapisy planu miejscowego - co wyraźnie wynika z treści zapisu normy art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - mogą pozostawać nawet w sprzeczności z treścią wydanych decyzji o warunkach, nie dowodzi to jednak w żadnej mierze wadliwości planu miejscowego, a skutkuje wygaszeniem decyzji o warunkach zabudowy.

Strona przeciwna do skarżącej podniosła, istnienie zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność skarżącej, na co wskazano w uzasadnieniu do skargi, nie stanowi wystarczającego argumentu dla przeznaczenia tych nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy ustawy, oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana.

Równolegle na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9.06.2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skierował M. T. (pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 29.10.2010r.), reprezentowany przez radcę prawnego S. K.. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1439/10.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, zawartym w piśmie skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu 3 września 2010r. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżący w złożonej skardze wniósł o uchylenie (!) w całości uchwały nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010r. Rady Miasta Krakowa, podnosząc zarzuty naruszenia:

1/ art.20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2/ art.9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rezygnację z obowiązku uwzględniania zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3/ art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że powyższy plan miejscowy swoimi granicami objął również nieruchomość składającą się z działek nr "3", "4" oraz "5" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., których właścicielem jest skarżący. Nieruchomość ta znalazła się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPo.9, tj. terenach przeznaczonych pod zieleń ogrodową. W świetle § 39 ust. 1 planu miejscowego tereny te przeznaczone zostały pod lokalizację ogrodów. Zgodnie z § 39 ust. 3 planu miejscowego na powyższych terenach, z pewnymi wyjątkami dotyczącymi głównie terenu ZPo.10 zakazano lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Dalej w skardze podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi skarżącemu realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazał, że uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę w/w inwestycji na działkach nr "3", "4" oraz "5" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., która została poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy. W związku z tym, w ocenie skarżącego uznać należy, że Prezydent Miasta Krakowa mając na uwadze zasady kształtowania ładu i zagospodarowania przestrzennego po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczał realizację wskazanej inwestycji. Stwierdzono, że z punktu widzenia zasad kształtowania polityki przestrzennej możliwe było podjęcie uchwały, której treść nie wyłączałaby możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto podniesiono, że taka zmiana ustalonego kierunku polityki przestrzennej gminy prowadzi do niedozwolonego zaskakiwania obywatela nowymi rozwiązaniami prawnymi, co jest niezgodne z zasadą zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa.

Podkreślono, że przedmiotowa uchwała wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu niezgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. Rozbieżność ta niewątpliwie dotyczy przeznaczenia działek stanowiących przedmiot współwłasności strony skarżącej, które w załączniku graficznym do studium zawierającym kierunki i zasady rozwoju (załącznik K1) określone zostały jako tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) - ZO, co nie zostało przez organ uchwałodawczy uwzględnione.

Biorąc pod uwagę wskazaną rozbieżność przez powyższą uchwałę naruszony został art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przytoczono w tym miejscu orzeczenie NSA z dnia 13 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 64/05).

Zarzucono również, że sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2007r. (sygn. II SA/Ol 550/07).

Jednocześnie wskazano, że ze względu na szczegółowe uregulowanie kwestii przeznaczenia i wykorzystania terenu oznaczonego w załączniku graficznym jako ZO brak jest prawnych możliwości przeznaczenia powyższego terenu na zieleń ogrodową, która z samego założenia zakłada zamknięcie powyższych terenów. Oceniając zakres związania organu planistycznego tak szczegółowymi regulacjami studium przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 904/10).

Skarżący podniósł również, że z treści uchwały nie wynika, jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu działek stanowiących jego własność, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Analiza zaistniałego stanu faktycznego nie wskazuje ponadto na to, że dokonana przez organ planistyczny ingerencja była niezbędna w tym sensie, że chronić ona będzie określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Dalej w skardze wskazano, że działki skarżącego sąsiadują bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi. Biorąc pod uwagę takie ukształtowane zagospodarowanie przestrzennego najbliższego sąsiedztwa działek stanowiących przedmiot własności M. T. stwierdzono, że przeznaczenie powyższych działek pod tereny ogrodów bez możliwości ich zabudowy nie stanowi przedłużenia charakteru i funkcji zabudowy występującej przy ul. [...] w K.. Podano podkreślono, że analizowane działki zlokalizowane są na południowym krańcu planu miejscowego obszaru "Las Wolski", stąd większość sąsiednich, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi działek znalazło się już poza granicami powyższego planu. Skarżący przypuszcza, że ze względu na charakter istniejącej zabudowy, gdyby działki znajdujące się w północnej i środkowej części ulicy [...] objęte zostały planem obszaru "Las Wolski", to zapewne działki te oznaczone zostałyby symbolem MN jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zdaniem skarżącego Rada Miasta Krakowa podejmując skarżoną uchwałę przekroczyła w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne. Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza w sposób istotny interes prawny skarżącego, ponieważ w sposób nieuzasadniony wyłącza możliwość zabudowy jego nieruchomości.

Następnie przytoczono treść art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapis art. 140 kc. W ocenie skarżącego z regulacji tych wynika, że treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna także uwzględniać interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Innym słowem, wprowadzenie skrajnie niekorzystnych dla obywatela zapisów planu może nastąpić jedynie wyjątkowo w celu ochrony interesu ogólnospołecznego. W innym przypadku wprowadzenie obiektywnie niekorzystnych zapisów planów, stanowi objaw nieuzasadnionej ingerencji organów państwa w katalog praw obywateli.

Podniesiono także, że ograniczenia nie mogą być na właściciela nieruchomości nakładane dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytoczył tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie a zarzuty skargi uznano za bezzasadne. W uzasadnieniu zdementowano przedstawione w skardze stanowisko, w przedmiocie naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że działki stanowiące współwłasność skarżącego zawierają się w planie w terenie, którego przeznaczenie określono jako ZPo.9 - ogrody. Wg ustaleń Studium, działki te zawierają się w terenie określonym jako tereny otwarte ZO (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), w których pośród głównych funkcji tych terenów wskazano m.in.: ogrody.

Przyjęte w planie obszaru "Las Wolski" przeznaczenie oraz zasady i warunki zagospodarowania terenów ZPo.9 realizują określoną w Studium politykę przestrzenną wobec tego obszaru miasta. Zgodność tego planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami rozwoju obszaru objętego planem, określonymi w dokumencie Studium.

Ponadto w ocenie strony przeciwnej do skarżącej, w uzasadnieniu do tej części skargi, określenie "terenów otwartych ZO" wskazanych w Studium, zinterpretowano w sposób nietrafny, jako przeciwieństwo terenów ogrodów, poprzez uznanie w skardze, że przeznaczenie pod ogrody zakłada "zamknięcie terenów".

Organ planistyczny podniósł, że termin "tereny otwarte" jest pojęciem szeroko stosowanym w urbanistyce i w opracowaniach planistycznych. Został on użyty również w Studium Krakowa, i jak już wyżej nawiązano, jego główne funkcje to: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. W planowaniu przestrzennym używa się również pojęcia "teren zamknięty" (w stosunku do terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa) zdefiniowanego w ustawie z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287).

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej z tej części wywodów skargi można było domniemywać, że pojęcie "zamknięcia terenów" miało tu dotyczyć ich ewentualnego ogradzania - z tym, że istnienie lub budowa ogrodzenia nie może być rozumiana jako opozycja urbanistycznego pojęcia "teren otwarty", określenia te nie są porównywalne. Określenia te dotyczą różnych zagadnień i wywodzenie niezgodności przeznaczenia terenów z ustaleniami Studium na podstawie powyższego rozumowania jest całkowicie błędne.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 140 kc wskazano, że prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa zatem (w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Dobitnie te zagadnienia podsumowuje wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r. (sygn. akt. II SA/Kr 376/01).

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu do skargi, a dotyczących uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, wskazano, że oczywistym jest, iż decyzja ta jest wydawana, w przeciwieństwie do miejscowego planu, niezależnie od ustaleń studium. Podkreślanie zatem przez stronę skarżącą, iż Prezydent Miasta Krakowa po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dopuścił realizację wskazanej w decyzji o warunkach inwestycji, abstrahuje od obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tworzy praw do terenu, ani nie daje podmiotowi, który taką decyzję uzyskał żadnych praw ani "roszczeń". Ponadto wskazano, że zapisy planu miejscowego nie muszą uwzględniać zapisów i treści wydanych decyzji o warunkach zabudowy, co więcej zapisy planu miejscowego - co wyraźnie wynika z treści zapisu normy art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - mogą pozostawać nawet w sprzeczności z treścią wydanych decyzji o warunkach, nie dowodzi to jednak w żadnej mierze wadliwości planu miejscowego, a skutkuje wygaszeniem decyzji o warunkach zabudowy.

Strona przeciwna do skarżącej podniosła, istnienie zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących własność skarżącego, na co wskazano w uzasadnieniu do skargi, nie stanowi wystarczającego argumentu dla przeznaczenia tych nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy ustawy, oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana.

Na rozprawie w dniu 21.03.2011r. połączono sprawę ze skargi M. T. o sygn. akt II SA/Kr 1439/10 ze sprawą ze skargi E. S. o sygn. akt II SA/Kr 1438/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art.111 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Na wstępie stwierdzić należy, iż spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego E. S., jako współwłaścicielce działek nr "1’ i "2" obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz M. T., jako właścicielowi działek nr "3’, "4’ oraz "5" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazano we wniesionych skargach. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę przeciwną. Skargi zostały także wniesione w terminie tj. do 60 dnia od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżących do Rady Miasta Krakowa wpłynęły dnia 3.09.2010r. Natomiast skargi do WSA w Krakowie wpłynęły do organu w dniu 3.11.2010r. (nadane przesyłkami poleconymi w dniu 29.10.2010r.). Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu uchwały NSA z 2.04.2007r., sygn. akt II OPS 2/07 "po przekazaniu do sądu skargi wniesionej po wezwaniu organu, ale przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli późniejsza odpowiedź organu jest negatywna, sąd rozpoznaje skargę, która spełnia wymagania zarówno co do terminu jej wniesienia (nie jest skargą wniesioną po upływie terminu jej wniesienia), jak i co do bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia. Wydaje się to jeszcze bardziej oczywiste w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie."

Na wstępie rozważań podnieść należy, iż uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Otóż prawomocnym wyrokiem z 28.01.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę uchwałę.

"Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z linią orzecznictwa NSA konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Skoro prawomocnym wyrokiem z 28.01.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skarg E. S. oraz M. T. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jej interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczone są ewentualnym naruszeniem zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym (II SA/Kr 1073/10 ). Mogło przecież być tak, że naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, rodząc obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Zarzuty skarg są bezpodstawne. Skarżąca E. S. jest współwłaścicielką działek nr "1" i "2" obr. [...] jedn. ewid. [...] a M. T. jest właścicielem działek nr "3’, "4" oraz "5’ obr. [...] jedn. ewid. [...] w K.. Działki nr "1" i "2" oraz działki nr "3", "4" oraz "5" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako ZPo.9 – ogrody. Zgodnie z § 6 pkt 5 lit.d oraz § 39 wyznaczono w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego tereny zieleni określając ich przeznaczenie pod ogrody. Wskazane w tym przepisie zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonego terenu wprowadziły zakaz lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury. Nadto działki te objęte są Strefą Nadzoru Archeologicznego.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał, iż zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przeznaczenie w planie przedmiotowych działek nr "1" i "2’ oraz działki nr "3", "4" oraz "5" obr. [...] jedn. ewid. [...] w K. jest zgodne ze:

strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone są jako tereny otwarte - w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna, nadto w całości objęte są systemem zieleni i parków rzecznych;

środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leżą w obszarze terenów otwartych (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana), a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego;

a w planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczone są jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów (obie działki).

W konsekwencji wbrew twierdzeniem skarg w przypadku żadnej z działek skarżących nie zachodzi naruszenie art. 20 u.p.z.p. Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planie, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Jak wynika z głównych funkcji dla terenów otwartych ZO są nimi: sady, ogrody, zadrzewienia itd. (str.148 Studium). Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej itd. Przede wszystkim jednak Studium w sposób bezwzględny na tym terenie wprowadza w warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy". Twierdzenia skargi są zatem w tym zakresie całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z podstawowym stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg. map K1 i K2 a także K5).

"Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd wyrażany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r., II OSK 350/10, LEX nr 597554, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008r., II OSK 751/07, LEX nr 470918). W powołanym wyroku z dnia 19 marca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy." – wyrok NSA z 1.04.2011r., sygn. akt II OSK 39/11

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Na koniec podnieć należy, iż skarżący M. T. zabudował już działki nr "3" i "4" budynkiem mieszkalnym, a na działkę nr "5" uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę

Wreszcie odnosząc się do żądania skargi uchylenia zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art.147 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego Sąd może jedynie stwierdzić nieważność takiego aktu w części lub w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargi należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.