Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 489/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47, ust. 1, 2,  art. 48a ust. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 1967
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2021r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu uboju zwierząt z gatunku świnia domowa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 72/2020 z dnia 22 lipca 2020 r., znak: PIWzz. 2692. 5521. 1. 17. 2019 Powiatowy Lekarz Weterynarii w W., na podstawie artykułu 104 oraz 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, art. 48b ust.1 pkt 1, pkt 2 oraz art.48b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz, § 1a pkt 1 lit. c, i, k rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, po zapoznaniu się z protokołami kontroli nr [...] z dnia 8 lipca 2019 r. oraz nr [...] rekontrola z dnia 13 lipca 2020 r., nakazał ubój wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa, w terminie określonym w decyzji dla poszczególnych grup technologicznych zwierząt oraz zakazującą, po uboju tych zwierząt, utrzymywanie świń w gospodarstwie należącym do T. Ł. zamieszkałej w S., [...] W., nr siedziby stada [...]. Nadto, na podstawie art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Strona zachowując ustawowy termin do wniesienia odwołania, pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r., odwołała się od opisanej decyzji, zaskarżając ją w całości. Wniosła zarazem o wstrzymanie, na zasadzie art. 135 k.p.a. natychmiastowego wykonania zaskarżonej przez stronę decyzji do czasu ukończenia postępowania odwoławczego i przeprowadzenie, w oparciu o art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie opisanym w uzasadnieniu niniejszego odwołania. Zarzucono organowi I instancji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: - art. 7 w związku z art. 77 §1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 §1, art. 80 oraz 81 a § 1 k.p.a. poprzez ("brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, - w art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, - art. 108 § 1 w związku z art. 107 § 2 i art. 7 k.p.a. przez bezpodstawne i dobrowolne opatrzenie tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, -art. 10 §1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazując na te zarzuty strona wniosła na podstawie art. 138 §1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii w W., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego przez organ I Instancji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że protokół kontroli z dnia 13 lipca 2020 r. podpisała i nie wniosła doń zastrzeżeń, albowiem nie została poinformowana, że może wnieść zastrzeżenia do protokołu oraz jakie może on mieć dalsze konsekwencje. Odnosząc się do stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości strona podała, że:-zabezpieczenie budynku, w którym są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt wolnożyjących oraz domowych zostało wykonane - do wysokości 1,5 m. Z tego zapisu sądzić można, że prawdopodobnie strona ma na myśli wybudowanie ogrodzenia o podanej wysokości; - brak nasączenia mat środkiem dezynfekcyjnym nie wynikał z winy strony albowiem maty wyschły w czasie kontroli, a środek dezynfekcyjny znajduje się w pobliżu tych mat; strona zobowiązała się przy tym wymienić maty nie spełniające odpowiedniej wielkości na maty nowe; -zabezpieczenie wybiegu dla świń w postaci ogrodzenia o wysokości co najmniej 1,5 m zostało wykonane, za wyjątkiem brakujących przęseł w tym ogrodzeniu, które strona zobowiązuje się wykonać; - spis posiadanych świń z podziałem na grupy wiekowe i technologiczne oraz bieżące aktualizowanie tego spisu, a także przestrzeganie terminowości zgłaszania do ARiMR zdarzeń dotyczących świń było w gospodarstwie zachowane, jednak z powodu trwającej epidemii COVID-19 spisy były wrzucane do skrzynek, co uniemożliwiło otrzymanie przez stronę potwierdzenia przekazania tych informacji do ARiRM; - zostało wykonane oznakowanie 3 sztuk świń, którego brak został wykazany podczas przeprowadzania kontroli sprawdzającej nr [...] rekontrola w dniu 13 lipca 2020 r.

Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, zwany dalej: DWLW, pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak: [...], zawiadomił stronę o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego przed organem II instancji oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od dnia doręczenia przedmiotowego pisma, jednakże strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień. Zawiadomienie o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego przed organem II instancji zostało doręczone stronie w dniu 1 września 2020 r. Decyzją z dnia 7 września 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018r., poz. 1557), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 4 sierpnia 2020 r. T. Ł. od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania sprawy, jako organ drugiej instancji, DWLW zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa postępowanie przed organami administracji publicznej, w tym organami rządowej administracji weterynaryjnej, jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania prawidłowości działań organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności stanowi zatem gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie, żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony. Mając na względzie powyższe zasady, DWLW ponownie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, twierdzenia strony postępowania oraz podstawy prawne działania administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując oba protokoły kontroli, nr [...] z dnia 8 lipca 2019 r. i nr [...] rekontrola z dnia 13 lipca 2020 r. oraz wynikające z tych protokołów decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. nr 78/2019 z dnia 16 lipca 2019 r. i nr 72/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. stwierdzić należy, że - z wyjątkiem spełnienia dwóch nakazów, wyszczególnionych w protokole kontroli nr [...] oraz decyzji nr 78/2019 z dnia 16 lipca 2019 r., o których wspomniano już wcześniej - właścicielka gospodarstwa do czasu przeprowadzenia kontroli sprawdzającej (w dniu 13 lipca 2020 r.) nie spełniła żadnego z pozostałych nakazów wynikających z wcześniejszej kontroli (w dniu 8 lipca 2019 r.) przeprowadzonej w tym gospodarstwie. Należy przy tym zauważyć, że kontrola sprawdzająca została przeprowadzona po upływie roku, a więc po wystarczająco długim okresie czasu na podjęcie działań naprawczych w gospodarstwie. Porównując wyniki obu kontroli, spośród niespełnionych tych samych nakazów, szczególnie istotnych ze względów epizootycznych, tzn. takich, których niewykonanie mogłoby spowodować wystąpienie ogniska choroby u świń w tym gospodarstwie, gdyby wirus ASF pojawił się w środowisku utrzymywania tych świń, należy wymienić wymagania wynikające z rozporządzenia MRiRW z dnia 6 maja 2015 r., do których należą: 1) zabezpieczenie budynku, w którym są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt wolno żyjących oraz domowych (§ 1a pkt 1 lit. c rozporządzenia MRiRW z dnia 6 maja 2015 r.). Realizacja tego obowiązku polega między innymi na zabezpieczeniu okien siatkami, drzwi wejściowych - mechanizmami samozamykającymi lub zamykania tych drzwi, braku w ścianach i drzwiach budynku szczelin, dziur oraz poważnych uszkodzeń prowadzących do powstawania w nich prześwitów umożliwiających dostęp zwierząt swobodnie poruszających się po okolicy (jak np. psy, koty, dziki) do budynków gdzie utrzymywane są świnie. Należy przy tym wspomnieć, że wirus afrykańskiego pomoru świń znajduje się we wszystkich wydzielinach i wydalinach zwierzęcia nim zakażonego oraz utrzymuje długo żywotność w niekorzystnych warunkach otoczenia, więc zarówno ludzie jak i zwierzęta mogą przenieść ten zarazek mechanicznie ze środowiska zewnętrznego - np. z przyczepionymi do butów lub zwierzęcych łap częściami trawy lub ściółki leśnej skażonej moczem dzików chorych na ASF. Z protokołu kontroli sprawdzającej (nr [...] rekontrola, str. 7 protokołu) wynika, że drzwi prowadzące do budynku inwentarskiego, w którym utrzymywane były świnie oraz okna tego budynku były pootwierane oraz brak było zainstalowanych siatek zabezpieczających drzwi i okna przed dostępem innych zwierząt. Ponadto, rozpatrując dokumentację fotograficzną, dołączoną do protokołu kontroli sprawdzającej (nr [...] rekontrola) stwierdzić należy, że w ogrodzeniu budynku inwentarskiego brak było również bramy zamykającej to ogrodzenie. Brak zabezpieczeń stwarza niebezpieczeństwo swobodnego poruszania się na terenie gospodarstwa oraz wejścia do budynku, w którym utrzymywane są świnie nie tylko zwierzętom domowym, ale również dzikom, które - w przypadku, gdy są zakażone wirusem ASF - są potencjalnym źródłem tego zarazka dla świń tym bardziej skutecznym, jeśli możliwy jest - jak w tym gospodarstwie - bezpośredni kontakt świń z zakażonymi wirusem ASF dzikami. Mając na uwadze powyższe, zabezpieczenie budynku przed dostępem zwierząt wolno żyjących i dzikich polega na utrzymaniu szczelności budynku inwentarskiego, a nie - jak to strona wyjaśnia w uzasadnieniu odwołania - na wybudowaniu płotu o wys. co najmniej 1,5 m. Organ zauważa, że w kontrolowanym gospodarstwie część świń utrzymywano w systemie zamkniętym, tzn. bez dostępu do wybiegu, natomiast dostęp do l wybiegu miały tylko te świnie, których kojce znajdowały się przy otworze w ścianie budynku inwentarskiego prowadzącego na wybieg; 2) zabezpieczenie wybiegu dla świń podwójnym ogrodzeniem o wysokości wynoszącej co najmniej 1,5 m, związanym na stałe z podłożem - w przypadku utrzymywania świń w gospodarstwie w systemie otwartym (wolnowybiegowym) (§ 1a pkt 1 lit. k rozporządzenia MRiRW z dnia 6 maja 2015 r.). Zapis ten dotyczy gospodarstwa, w którym świnie mają dostęp stały lub czasowy do wybiegu, a więc również gospodarstwa strony. W takim przypadku odległość między ogrodzeniem zewnętrznym i wewnętrznym powinna uniemożliwić bezpośredni kontakt między świniami przebywającymi na wybiegu a zwierzętami, które mogą podchodzić do ogrodzenia z zewnątrz, a także być wystarczająca do przejścia między nimi człowieka, który np. będzie musiał dokonać co pewien czas przeglądu ogrodzenia i ewentualnie jego niezbędnych napraw. Ponadto, określenie "na stałe związane z podłożem" oznacza, że ogrodzenie musi być na stałe umieszczone w podłożu np. poprzez słupki, filary. Siatka (dość sztywna, aby stawiała opór zwierzętom dzikim) powinna być wkopana w ziemię lub można zastosować podmurówkę, czy krawężnik od spodu ogrodzenia w celu zabezpieczenia przed przedostaniem się dzików lub np. psów pod ogrodzeniem. Ponieważ sposób chowu w gospodarstwie strony części świń nosi znamiona systemu otwartego, to na podstawie wyników obu kontroli stwierdzić należy, że utrzymywane w tym gospodarstwie świnie nie były w żaden sposób zabezpieczone przed kontaktem z innymi zwierzętami, w tym dzikami, o czym świadczy obecność tylko jednego ogrodzenia, pootwierane, nie zabezpieczone siatkami drzwi i okna oraz możliwy swobodny dostęp na teren gospodarstwa innych zwierząt w związku z brakiem bramy zamykającej to pojedyncze ogrodzenia. W uzasadnieniu odwołania strona wskazuje, że na terenie gospodarstwa został już zabezpieczony wybieg dla świń dodatkowym ogrodzeniem o wysokości 1,5 m., które jednak nadal pozostaje otwarte ze względu na "brak przęseł" w tym ogrodzeniu, które strona zobowiązuje się wykonać w przyszłości. Poza tym należy zauważyć, że strona postawiła to niekompletne ogrodzenie już po kontroli sprawdzającej, gdy otrzymała nakaz zabicia wszystkich świń w gospodarstwie; 3) wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie i wyjściami z tych pomieszczeń, przy czym szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia lub wyjścia, a długość - nie mniejsza niż 1 m, a także stałe utrzymanie tych mat w stanie zapewniającym utrzymanie skuteczności działania środka dezynfekcyjnego (§ 1a pkt 1 lit. i rozporządzenia MRiRW z dnia 6 maja 2015 r.). Należy przy tym zauważyć, że długość maty dezynfekcyjnej (nie mniejsza niż 1 m) podyktowana jest koniecznością postawienia na macie obu stóp podczas swobodnego wejścia "z marszu" z podwórka do chlewni po to, ażeby zapobiec wniesieniu wirusa ze środowiska zewnętrznego do tej chlewni. W protokole pierwszej kontroli w tym gospodarstwie wykazano brak mat dezynfekcyjnych, natomiast w protokole z kontroli sprawdzającej wykazano obecność trzech mat, przy czym tylko jedna z nich wykazywała parametry zgodne z cytowanym zapisem prawnym. Poza tym, w dniu kontroli sprawdzającej wszystkie maty były suche - nie nasączone środkiem dezynfekcyjnym. Brak nasączenia mat środkiem dezynfekcyjnym strona w uzasadnieniu odwołania tłumaczy ich wyschnięciem w dniu kontroli sprawdzającej. W związku z tym organ zauważa, że maty nasączone odpowiednią ilością środka dezynfekcyjnego, który powinien się z nich wydobywać po stąpnięciu na matę, wymagają dłuższego czasu, żeby nastąpiło całkowite ich wyschnięcie nawet przy wysokiej temperaturze otoczenia. Mając na uwadze fakt, że maty były kompletnie suche, zachodzi pytanie kiedy osoba opiekująca się świniami weszła do lub wyszła z budynku, w którym utrzymywane są świnie, po raz ostatni, tj. przed wyschnięciem tych mat. Jak powszechnie wiadomo zadawanie paszy, czyszczenie pomieszczeń i inne zabiegi wykonywane podczas chowu świń wymagają częstego kontaktu osoby opiekującej się hodowlą z hodowanymi zwierzętami, a więc częstego wchodzenia do i wychodzenia z budynku, w którym utrzymywane są świnie. Podkreślenia wymaga przy tym, że z przywołanych przepisów prawa wynika nie tylko obowiązek wyłożenia odpowiednich mat ale także sposób ich utrzymywania w stanie zapewniającym skuteczności działania środka dezynfekcyjnego. Ponadto, strona w odwołaniu zobowiązuje się wymienić w przyszłości maty nie spełniające odpowiedniej wielkości, na nowe; 4) sporządzenie przez posiadaczy świń spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki oraz bieżące aktualizowanie tego spisu (§ 1a pkt 1 lit. j rozporządzenia MRiRW z dnia 6 maja 2015 r.). Organ podkreśla, że sporządzanie tego rodzaju spisu ułatwia przygotowanie akcji zwalczania choroby, jeśli do niej dojdzie, ma również znaczenie w ustaleniu źródła choroby i sposobu jej szerzenia się w stadzie. Pozostałe uchybienia, które zostały wykazane podczas obu kontroli, dotyczyły wymagań w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt, i polegały na: 5) nieprzestrzeganiu terminowości zgłaszania do ARiMR zdarzeń dotyczących świń, których dotyczy obowiązek znakowania (za ostatnie 12 miesięcy - art. 20 ust. 2, 2a i art. 12 ust. 3, 3a ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt); 6) niedopełnieniu obowiązku prowadzenia księgi rejestracji stada świń, księga powinna być prowadzona zgodnie z obowiązującym wzorem, a wpisy powinny być dokonywane w terminie 7 dni od daty zdarzenia (za ostatnie 12 miesięcy - art. 23 ust.3 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz § 2 ust. 3 i § 3 rozporządzenia MRiiRW w sprawie księgi rejestracyjnej bydła, świń, owiec lub kóz. W tym gospodarstwie uchybienie to polegało na niewpisaniu do rejestru urodzenia 10 prosiąt 7) niedopełnieniu wymogu prawidłowego oznakowania świń utrzymywanych w siedzibie stada, zgodnie z obowiązującymi przepisami (nie dotyczy prosiąt do 30 dnia życia - art. 20 ust 2, 2a i art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt), co w gospodarstwie strony polegało na braku oznakowania trzech loch, przy czym to uchybienie zostało wykazane tylko podczas kontroli sprawdzającej. Spełnienie wymagań z zakresu identyfikacji i rejestracji zwierząt oprócz znaczenia porządkowego, jest również istotne ze względów epizootycznych, ponieważ - jak wspomniano już wcześniej - w przypadku wprowadzenia wirusa ASF do gospodarstwa znajomość wielkości stada oraz utrzymywanych w nim grup wiekowych zwierząt ułatwia organizację działań mających na celu szybką likwidację ogniska choroby. Organ zauważa, że jakkolwiek uchybienia w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt wykazane podczas obu kontroli były oczywistym zaniedbaniem ze strony właścicielki gospodarstwa, to w przypadku zarzutu braku przestrzegania terminowości zgłaszania do ARiMR zdarzeń dotyczących świń, wykazanego podczas kontroli sprawdzającej, nie można wykluczyć, że strona - jak to wynika z jej wyjaśnień - w związku z epidemią spowodowaną przez COVID-19, spisy zwierząt przekazywała do ARiMR poprzez wrzucanie informacji do skrzynek (tzn. nie były przekazywane bezpośrednio do biura ARiMR) i z tych powodów nie posiadała żadnego dowodu ich dostarczenia do ARiMR. Ponadto, strona dołączyła do odwołania kopię "Księgi rejestracji świń" z uzupełnionymi odpowiednimi wpisami w tej księdze, którą jednak powinna prowadzić w gospodarstwie na bieżąco, a którą uzupełniła dopiero po wykonaniu kontroli sprawdzającej. Organowi I instancji strona zarzuca m.in. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 , art. 84 § 1, art. 80 oraz 81 a § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej. Zdaniem organu drugiej instancji nie jest to zarzut uzasadniony, ponieważ- z wyjątkiem spełnienia tylko dwóch nakazów, wyszczególnionych w decyzji nr 78/2019 z dnia 16 lipca 2019 r - wynikającej z przeprowadzonej pierwszej kontroli w gospodarstwie, właścicielka gospodarstwa, do czasu kontroli sprawdzającej, przeprowadzonej rok później, nie podjęła żadnych działań mających na celu dostosowanie gospodarstwa do wymogów wynikających z cytowanych w obu decyzjach regulacjach prawnych, których wypełnienie zapewnia epizootyczne bezpieczeństwo dla gospodarstwa. Nie jest również uzasadniony zarzut strony dotyczący wydania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji. Podstawa faktyczna i prawna zaskarżonej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. wynika bowiem wprost z art. 48b ust.1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Według art. 48b ust. 1 przywołanej ustawy, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1, art.46 ust. 3, art. 47 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 48a ust. 3 wymienionej ustawy, w drodze decyzji: 1) nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo 2) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Natomiast według art. 48b ust. 3 ustawy powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot nie zastosuje się do nakazu określonego w decyzji, o której mowa w ust 1 pkt 1, wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Po przeprowadzeniu pierwszej kontroli w gospodarstwie w dniu 8 lipca 2019 r., w wyniku której wykazano uchybienia świadczące o tym, że właścicielka gospodarstwa nie stosuje się do obowiązujących przepisów, wynikających z regulacji prawnych przytoczonych na formularzu protokołu z tej kontroli - nr [...] (w tym zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń, wydanym na podstawie art. 47 ust. 1 i art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt) oraz stosując się do art. 48b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, Powiatowy Lekarz Weterynarii w W., decyzją nr 78/2019 z dnia 16 lipca 2019 r., nakazał stronie usunięcie, w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, uchybień, zaznaczając jednocześnie w tej decyzji, że sankcją za niewykonanie przedmiotowej decyzji we wskazanym w niej terminie jest - zgodnie z art. 48b ust. 3 ustawy - wydanie decyzji o nakazie zabicia lub uboju świń i zakazie ich utrzymywania w gospodarstwie oraz że za świnie poddane ubojowi lub zabite w trybie określonym w artykule 48 ust. 3 ustawy, zgodnie z ust. 5 tegoż artykułu ustawy, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. Jednak, pomimo przeprowadzenia kontroli sprawdzającej w dniu 13 lipca 2020 r., a więc po upływie znacznie dłuższego czasu niż 90 dni wyznaczonego w decyzji z dnia 16 lipca 2019 r., właścicielka gospodarstwa, poza wykonaniem tylko dwóch, wcześniej opisanych nakazów, zlekceważyła wykonanie pozostałych nakazów. Mając na uwadze powyższe, postępując zgodnie z art. 48b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. wydał decyzję nr 72/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. nakazującą ubój wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa, które są utrzymywane w gospodarstwie należącym do strony oraz zakazującą utrzymywania świń w tym gospodarstwie. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w omawianym przepisie organ inspekcji weterynaryjnej nie działa w ramach uznania administracyjnego ale jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania zwierząt tych gatunków.

Z treści odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. nr 72/2020 z 22 lipca 2020 r., w którym strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wynika, że strona próbuje doprowadzić do przeprowadzenia kolejnej, trzeciej kontroli w tym gospodarstwie. Jednak, w świetle przytoczonych przepisów, przeprowadzenie kolejnej kontroli w tym gospodarstwie nie ma uzasadnienia prawnego. Ponadto, strona podnosi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 i art. 7 kpa przez bezpodstawne i dowolne opatrzenie tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zarzuty te są z gruntu nieprawdziwe. Obowiązek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności obu decyzjom: nr 72/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. oraz nr 78/2019 z dnia 16 lipca 2019 r., wynika bowiem wprost z art. 48b ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Natomiast odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu znajduje swoje oparcie w art. 10 § 2 k.p.a. ze względu na konieczność działania bez zbędnej zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną stratę materialną, co zostało należycie uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze fakt, że zakażenia wirusem ASF u świń i dzików stwierdza się stale już nie tylko na wschodnich terenach kraju lecz także w woj. lubuskim, wielkopolskim i dolnośląskim oraz wobec istnienia stałego zagrożenia przeniesienia tego wirusa na świnie i dziki bytujące na terenach obecnie wolnych od tej choroby, a także rozważając straty finansowe dla gospodarki kraju związane ze zwalczaniem ognisk tej choroby, wydany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w W., decyzją nr 72/2020, nakaz uboju świń, po osiągnięciu przez nie wagi ubojowej, oraz zakaz chowu świń, przyczyni się w znacznym stopniu do zapobiegnięcia możliwości wystąpienia ogniska ASF u tych świń. Mając na względzie powyższe Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii uznaje i przyjmuje za własne ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, jak również ocenę skutków prawnych naruszeń dokonaną przez ten organ. W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony w sprawie wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. nr 72/2020 z dnia 22 lipca 2020 r.

W skardze na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 7 września 2020 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) w z w. z art. 50 § 1 oraz art. 53 § 1 p.s.a., T. Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. obrazy art. 7 k.p.a. w zw. Z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 78 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego z przesłuchania świadka, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, wniosła o: stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za podstawę prawną organ przyjął art 48 ust 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie życia zwierząt w przypadku stwierdzenia, że posiadacz nie stosuje się do nakazów lub ograniczeń o których mowa w art 45 ust 1, art 47 ust. 1 i 2, art 48 a ust 3 wymienionej ustawy, a zalecenia w drodze decyzji wynikają wprost z art. 48b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie życia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Strona wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie, wniosła także o wstrzymanie, na zasadzie art. 135 k.p.a., natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ukończenia postępowania sądowego. W skardze zarzucono organowi I i II instancji a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. poprzez: - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,-zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do nakazu uboju wszystkich zwierząt z gatunku świnia domowa oraz zakazie utrzymywania w gospodarstwie rolnym skarżącej, zwierząt z gatunku świnia domowa; b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 i art. 7 k.p.a, przez bezpodstawne i dowolne opatrzenie tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności z powołaniem się na bliżej niesprecyzowane zagrożenie; c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a, braku czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na bliżej niesprecyzowany powód.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania i wskazano, że organy wydające zaskarżone decyzje ustaliły stan faktyczny na podstawie dokumentów kontrolnych (dowody z dokumentów). Jednocześnie nie uwzględniono dowodu z zeznań strony. Organ II instancji w swojej decyzji orzekł, iż - "strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się", co jest nieprawdą, ponieważ skarżąca chciała taką możliwość uzyskać - zeznając osobiście. Oparcie decyzji tylko na kontroli, bez możliwości wypowiedzenia się stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, które ma wpływ na treść wydanej decyzji. Nadto, z uwagi na warunki bytowe i ekonomiczne skarżącej oraz siostrzeńca B. S., który jako pełnomocnik zajmuje się świniami. Jest to jego jedyne zatrudnienie i źródło utrzymania. Zakaz utrzymywania w gospodarstwie rolnym w S., [...] W. zwierząt z gatunku świnia domowa stanowi pozbawienie go środków do życia. W gospodarstwie skarżącej, znajduje się 32 szt. świń (prosięta 10 szt., warchlaki, tuczniki 9 szt., lochy 3 szt.). Wszystkie zwierzęta są regularnie poddawane badaniom, nie chorują są zdrowe i prawidłowo odżywione. Dowód: l. Książka leczenia zwierząt gospodarskich - Gabinet Weterynaryjny - lek. Wet. J. C. z dnia 03-09-2020 r.; 2. Zdjęcia z wykonanych zaleceń w gospodarstwie rolnym w S. Zważywszy na powyższe, strona wnosi jak we wstępie.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 p.p.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przeciwnym wypadku sąd oddala skargę po myśli art. 151 ppsa. Mając na względzie tak określone kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolę, jako istotny element skutecznych działań służby weterynaryjnej odzwierciedla (między innymi) art. 62 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (aktualny stan prawny Dz.U.2021.162 t. j. z dnia 2021.01.26) bowiem wyłącza szereg przepisów o kontroli przedsiębiorcy właśnie w odniesieniu do zakresu przedmiotowego działań organów inspekcji weterynaryjnej.

Dalej trzeba powiedzieć, że jak wynika z akt sprawy podstawą wydanego skarżącej nakazu zostało podjęte w zw. z przeprowadzonymi w gospodarstwie rolnym strony kontrolami: pierwsza w dniu 8 lipca 2019 r., w wyniku której sporządzono protokół kontroli nr [...] oraz druga tzw. rekontrola z dnia 13 lipca 2020 r. (protokół nr [...]). Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (aktualny stan prawny Dz.U.2021.306 t. j. z dnia 2021.02.18) wskazuje w art. 3 zadania inspekcji weterynaryjnej stanowiąc, że inspekcja realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania z zakresu (między innymi): 1) ochrony zdrowia zwierząt; 2) bezpieczeństwa: a) produktów pochodzenia zwierzęcego. W tym celu ustawodawca zaopatrzył organy inspekcji weterynaryjnej (między innymi) w uprawnienie dokonywania kontroli, w zakresie zadań tej służby, powierzonej jej przez ustawy i przepisy wykonawcze (art. 19 n. tejże ustawy). Takim też środkiem dowodowym posłużył się w kontrolowanym postępowaniu kompetentny organ. Trzeba jednak pamiętać, że ustawodawca nadał protokołowi kontroli szczególnie istotny charakter. Wyniki kontroli, odzwierciedlone w protokole, są podstawą do ewentualnych dalszych, działań organów (tak jak w niniejszej sprawie), co powoduje, że temu dokumentowi należy przypisać istotną rolę w prowadzonych przez organy administracji weterynaryjnej postępowaniach. W związku z tym trzeba podnieść, że art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej stanowi, że "przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli". Istotne jest rzetelne ustalenie stanu faktycznego, w tym na podstawie prawidłowych i (co do zasady niewątpliwych) ustaleń wynikających z tego dokumentu. Dalej trzeba zwrócić uwagę na art.19c i 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Przepisy te zawierają minimum warunków normatywnych jakie winny być zachowane, aby kontrola spełniała wymogi ustawowe. I tak ustawodawca wskazuje, że kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. Dowodami są w szczególności dokumenty, oględziny, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wyjaśnienia i oświadczenia. Ponadto podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w tym protokole, a także może on odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania. Z uwagi na bardzo daleko idące skutki wyników kontroli dla przedsiębiorcy (tu: hodowcy) ustawa wymaga aby ustalenia faktyczne, poczynione podczas kontroli zostały ujęte właśnie w tym szczególnym dokumencie, jakim jest właśnie protokół kontroli, a szczegółową formę protokołu opisuje kolejny przepis, tj. artykuł 19d omawianej ustawy. Za szczególnie istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy należy uznać obligujące organy inspekcji weterynaryjnej prowadzenie kontroli, a w efekcie spisanie protokołu w obecności bądź to kierownika podmiotu kontrolowanego bądź to osoby przez niego upoważnionej. W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy pierwsza kontrola została przeprowadzona, a protokół podpisany przez T. Ł., zaś protokół z rekontroli podpisał już, jak określa to sama skarżąca "siostrzeniec B. S., który jako pełnomocnik zajmuje się świniami".

W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. (II OSK 1864/13, LEX nr 1666084) wyjaśnił, że brak podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu zakładu kontrolowanego powoduje skutek w postaci braku protokołu kontroli zgodnie z art. 67 k.p.a, jak również art. 19d pkt 10 ustawy z 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. 2. Taki dokument można traktować co najwyżej jako adnotację służbową mającą znaczenie jedynie pomocnicze. Dokument taki nie może stanowić podstawy do dalszych działań organu, w tym zaleceń pokontrolnych, jak również nałożenia kary za nieprzestrzeganie wymagań sanitarnych". Na tle stanu faktycznego tamtej sprawy NSA wywiódł, że "w tym zakresie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 19, 19a, c, d, e, f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744). polegający na przeprowadzeniu kontroli w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i oparcie decyzji na nieprawidłowo ustalonym, stanie faktycznym.

Jak wynika z ustaleń organu, zaakceptowanych w pełni przez Sąd pierwszej instancji, jedynym dowodem w sprawie był protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii pt. ""Lista kontrolna SPIWET nr (...)"."

Z protokołu tego wynika, iż kontrolę przeprowadzono w obecności Z. G., który jednocześnie podpisał się pod protokołem, nie wnosząc zastrzeżeń. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach nie wynika, że Z. G. pełni w kontrolowanym podmiocie funkcję kierownika albo jest osobą przez tegoż kierownika upoważnioną do działania w imieniu podmiotu kontrolowanego. Takie wyjaśnienia, chociażby co do stanowiska osoby podpisanej na protokole, winny znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do protokołu lub w samym protokole. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, iż brak podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu zakładu kontrolowanego powoduje skutek w postaci braku protokołu kontroli zgodnie z art. 67 k.p.a, jak również art. 19d pkt 10 ustawy. Można taki dokument traktować co najwyżej adnotację służbową mającą znaczenie jedynie pomocnicze. Dokument taki nie może stanowić podstawy do dalszych działań organu, w tym zaleceń pokontrolnych, jak również, jak w niniejszym przypadku, nałożenia kary za nieprzestrzeganie wymagań sanitarnych. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej kasacyjnie udzielonych na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, iż Z. G. nie jest pracownikiem skarżącej, nie pełni również w zakładach skarżącej żadnych innych funkcji".

Porównanie sytuacji faktycznej w tamtej i tej sprawie jednoznacznie wskazuje, że również i w tym postępowaniu nie zostały spełnione wymogi formalne protokołu kontroli/rekontroli. Z treści dokumentu wynika, że w rubryce "dane kontrolowanego nazwa, adres i forma prowadzonej działalności lub imię i nazwisko kontrolowanego widnieją dane p. B. J., [...] i ta osoba jest podpisana pod protokołem. Natomiast z akt sprawy wynika, że hodowla jest prowadzona przez T. Ł., a jak wcześniej wskazano upoważniła ona swojego siostrzeńca jako pełnomocnika do zajmowania się świniami, ale nie może to być potraktowane przez organy jako osobę upoważnioną przez hodowcę do działania w imieniu podmiotu kontrolowanego przed organami inspekcji weterynaryjnej. Nadto skarżąca chciała – jak pisze – złożyć zeznania osobiście, a ze wskazanego protokołu nie wynika nawet aby skarżąca była np. obecna podczas rekontroli.

Z dotychczasowych rozważań wynika, że ze względów wskazanych skarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Reasumując, na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.