Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3086/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 761/12 w sprawie ze skarg Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m. st. Warszawy na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 3086/12

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 wrzenia 2012 r. (IV SA/Wa 761/12), po rozpoznaniu skarg Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w m.st. Warszawie na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargi na w/w decyzje. U postaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Dwoma decyzjami z [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy; z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000: r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzyło postępowania odwoławcze od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy dla inwestycji budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz zjazdami z drogi publicznej - planowanej do realizacji na działkach nr Ew. 3, 8, 13 - 16 oraz 78/3 przy ul. B. w Warszawie, w zawiązku z odwołaniem Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m. st. Warszawy sp. z o.o. zwanej dalej "MPO" i Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w Warszawie, ;zwanego dalej "PKPS".

Uzasadniając orzeczenie o umorzeniu postępowania z odwołania MPO. organ wskazał, że pismem z 18 stycznia 2012 roku wezwano MPO do wykazania się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu a jego stanowisko zostało zaprezentowane w piśmie z 31 stycznia 2012 r.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie, w rozumieniu art. 28 K.p.a. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, pbz. 717 ze zm.) - dotyczy szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego, przepisy powołanej ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, co oznacza konieczność odwołania się do ogólnych norm postępowania administracyjnego! (art. 28 K.p.a.). Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Zatem źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (tak wyrok NSA o sygn. akt: II SA1390/98, publ.: LEX nr 41818, oraz sygn. akt: II SA 11,04/98, publ.: LEX nr 41301). Przede wszystkim zatem stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. uchwały NSA sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995 roku, nr 4 poz. 154, i sygn. akt VI SA 20/95, publ. Monitor Prawniczy 1996 roku Nr 11 str. 424), przy czym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego", ustalonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Niemniej jednak brak jest konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru bowiem sądy administracyjne powszechnie aprobują tezę, że należy uwzględnić tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Gd 322/08, II SA/Bd 243/08 - dostępne w CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana na działce nr ew. 8 w obrębie 6-03-02 oraz na części działek ew.nr 3, 13, 14, 15, 16 w obrębie 6- 03-02, a także części działek nr 78/3 w obrębie 03-01. Z kolei MPO jest użytkownikiem wieczystym działki nr 20 z obrębu 6-03-02. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, znajduje się w odległości 16 m. Dodatkowo we władaniu MPO znajdują się dziadki nr 18/2 i 11/2, graniczące bezpośrednio z terenem zainwestowania.

Jak zauważył organ administracji, uzasadniając swój interes prawny MPO wyjaśniło, że w sprawie niewłaściwie został wyjaśniony stan w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, która wskutek pobieżnego zbadania warunków prowadzonej inwestycji została uznana za projekt zamykający się w granicach własnej działki. Tego rodzaju stanowisko jest nieuzasadnione, biorąc pod uwagę fakt, że od strony działki nr 20 z obrębu 6-03-02 ma odbywać się zjazd z ulicy B. Rzeczony zjazd nie został w żaden sposób nakreślony w koncepcji zagospodarowania ani zaznaczony w graficznej części wniosku. Nie określono także w jakiej odległości zjazd ten będzie przebiegał od granic działki nr 20. Tego rodzaju zaniedbania nie pozwalają uznać, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach własnych działki. Spaliny i nadmierny hałas związane z garażem dwupoziomowym z pewnością będą mieć wpływ na działki sąsiednie. Nie został także w części graficznej zaznaczony fakt, że zjazd ż drogi publicznej na terenie planowanej inwestycji będzie odbywał się poprzez nieokreśloną część czyli nie wyznaczoną graficznie w zakresie warunków przebiegu i odległości od działki nr 20 oraz działek 18/2 i 11/2 wobec których MPO jest w końcowej fazie uwłaszczenia, a które bezpośrednio otaczają planowaną inwestycję. Zdaniem strony istotnym argumentem dla przyznania użytkownikowi wieczystemu działki położonej w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja statusu strony jest fakt, iż jest on jednocześnie posiadaczem i w przyszłości także użytkownikiem wieczystym działek położonych bezpośrednio przy obszarze inwestycji.

Zdaniem organu Strona skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego z faktu władania nieruchomościami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Posiadanie bowiem jest jedynie stanem faktycznym, nie zaś prawem podmiotowym. Wobec powyższego należy uznać, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który przyznawałby MPO interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Kwestionowana decyzja nie dotyczy uprawnień ani obowiązków MPO i dlatego nie ma ono legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.

Uzasadniając umorzenie postępowania z wniosku PKPS wskazano, że odwołanie zostało skutecznie cofnięte w następstwie stanowiska [...] S.A., która nabyła prawo użytkowania wieczystego działki przyległej do terenu inwestycji od PKPS. Wyrażono również pogląd, że decyzja organu I. instancji nie narusza prawa lub interesu społecznego.

Obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zaskarżone przez MPO.

W skardze na decyzję o umorzeniu postępowania z odwołania MPO zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że MPO nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 7 czerwca 2011 r. z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu niniejszego przepisu.

Uzasadniając przywołano następująca argumentację:

- art. 28 K.p.a. wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem; dla uzyskania statusu strony niezbędnym jest wykazanie interesu prawnego lub prawa; tym samym przepis dopuszcza w tym zakresie szeroką interpretację nie zawężając oceny wyłącznie do interesu prawnego, ale także prawa, co organ administracyjny całkowicie deprecjonuje uznając, iż interes faktyczny często tożsamy z prawem nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym; z poglądów orzecznictwa wynika, iż interes prawny - legitymacja procesowa- można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego; status strony jest zatem związany z posiadaniem w danym postępowaniu interesu prawnego lub obowiązku prawnego albo żądaniem postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek; niemniej również w świetle doktryny istnieje pogląd stwierdzający, iż interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej; zgodnie z wyrokiem NSA (sygn. akt II OSK 467/07 - dostępny w CBOSA) "o interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, iż dwie działki są ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na drugiej działce",

- jak wynika z poglądów doktryny w postępowaniach dotyczących nieruchomości stroną może być nie tylko właściciel nieruchomości, ale także każda osoba podnosząca zarzuty związane z naruszeniem jej prawa do korzystania z nieruchomości np. poprzez przenikanie hałasu na teren jej nieruchomości, wibracji czy spalin; znajduje to potwierdzenie w ukształtowanych już poglądach sądów administracyjnych, które wskazują, iż źródłem interesu prawnego może być: dzierżawa nieruchomości, której dotyczy postępowanie; własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany, oraz własność nieruchomości z nią sąsiadującej; przyjęcie oferty sprzedaży gruntu komunalnego zadokumentowane wniesieniem wniosku o jej nabycie; najem lokalu w domu wielomieszkaniowym, który podlega przebudowie, powodującej uszczuplenie powierzchni pomieszczeń wspólnych; nabycie przez gminę własności nieruchomości wydzielonych pod budowę ulicy;

- wobec tego MPO, jako użytkownik wieczysty (podobnie jak właściciel) nieruchomości sąsiedniej, ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości lub sposób korzystania z niej, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, poprzez zwiększenie bądź stworzenie rodzaju uciążliwości oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie np. poprzez zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, poziomu hałasu i wibracji, liczby spalin oraz utrudnień w komunikacji, o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne indywidualne i aktualne korzyści; mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym inaczej mówiąc oznacza to samo, co ustalić przepis prawa ogólnie obowiązujący na podstawie którego można skutecznie zażądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

- tym samym w postępowaniu w przedmiocie nieruchomości nie bierze udziału jedynie wnioskodawca, ale również osoby posiadające tytuły prawne do nieruchomości, bezpośrednio graniczących z terenem zainwestowania, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania w tym także posiadacze rzeczonej nieruchomości.

- z art. 347 § 1 K.c. wynika, że posiadaczowi nieruchomości przysługuje roszczenie o wstrzymanie budowy, jeżeli mogłaby ona naruszyć jego posiadanie albo grozić wyrządzeniem mu szkody; dla powstania takiego roszczenia wystarczy udowodnienie, że istnieje niebezpieczeństwo naruszenia posiadania lub wyrządzenia szkody w razie rozpoczęcia lub kontynuowania budowy; roszczenie o wstrzymanie budowy przysługuje posiadaczowi nieruchomości ze względu na budowę rozpoczętą zarówno na przedmiocie jego posiadania, jak i cudzego posiadania - nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy budowa prowadzona jest za zgodą, czy też bez zgody władz budowlanych: biorąc powyższe pod uwagę Spółka zgodnie z art. 28 K.p.a. posiada interes prawny do udziału w postępowaniu na prawach strony jako użytkownik wieczysty działki nr ew. 20, położonej w bliskim sąsiedztwie działki, której dotyczy przedmiotowe postępowanie.

- wbrew twierdzeniom organu administracji, iż nie należy uwzględniać w prowadzonych postępowaniach wszystkich działek położonych w graniach analizowanego obszaru (...) z pewnością nie obejmuje to działek będących w niedalekim sąsiedztwie,

- istotnym argumentem dla przyznania użytkownikowi wieczystemu działki położonej w sąsiedztwie działki, na którym planowana jest inwestycja, statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa jest fakt, iż jest on jednocześnie posiadaczem i w przyszłości także użytkownikiem wieczystym działek położonych bezpośrednio przy obszarze inwestycji - w konsekwencji bezsprzecznie posiada on interes prawny do udziału w postępowaniu, bowiem wszelkie decyzje dotyczące obszarów graniczących z interesującą go nieruchomością mogą mieć istotny wpływ na sposób realizacji tytułu posiadania, a z drugiej w późniejszym czasie także na realizację obowiązków wynikających z prawa użytkowania wieczystego.

W skardze na decyzję o umorzeniu postępowania w związku z odwołaniem PKPS zarzucono naruszenie art. 137 K.p.a., Wskazując, że warunkiem umorzenia postępowania w danym przypadku jest merytoryczna analiza sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania. Jednak rozważań w tym zakresie nie zawarto w uzasadnieniu aktu.

Sąd I instancji postanowił o połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w myśl art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), oceniając, że pozostają ze sobą w związku. Uznanie bowiem, za trafne umorzenia postępowania odwoławczego z wniosku MPO, z uwagi na brak jego interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, oznacza brak możliwości skutecznego wniesienia skargi na decyzję wydaną w toku postępowania w tym przedmiocie, o ile nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków MPO (w tym bezpośrednio sytuacji procesowej).

Oddalając skargi na w/w decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że bezsporne (niekwestionowane) są kluczowe ustalenia faktyczne w sprawie (kwestia braku tytułu prawnego do działki przyległej oraz umiejscowienie najbliższej nieruchomości MPO w odległości 16 m. od terenu inwestycji). Trafnie organ administracji ocenił, iż MPO nie było stroną postępowania toczącego się w przedmiocie warunków zabudowy, co wykluczało możliwość skutecznego wniesienia odwołania, w myśl art. 127 § 1 K.p.a. Postępowanie to nie wkraczało w sferę interesu prawnego Strony Skarżącej ani w wyniku wydania decyzji nie doszło do zmiany jej indywidualnej sytuacji prawnej (w myśl art. 28 K.p.a.). Trafne są wywody organu - zarówno rozważania doktrynalne na temat pojęcia interesu prawnego jak i ich subsumcja do stanu faktycznego w sprawie. Ich ponowne przytaczanie jest zbędne.

Sąd I instancji wskazał, iż granice interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wyznacza m.in. zakres przedmiotowy kwestii, które mają z woli prawodawcy zostać przeanalizowane a następnie rozstrzygnięte tą decyzją. Kluczowe znaczenie dla powyższej oceny ma istota orzekania o warunkach zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie przesądza wyłącznie o możliwości zrealizowania określonego zamierzenia inwestycyjnego w kontekście warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym kryteria uzyskania przedmiotowej decyzji są wymienione w art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy. W kontekście możliwości korzystania ze stosownych praw do nieruchomości sąsiednich (nie tylko przyległych) w szczególności prawa własności, czy o zbliżonym charakterze użytkowania wieczystego istotne znacznie może odgrywać kwestia oddziaływań przedsięwzięcia. Jednakże w toku postępowania wyjaśniającego Strona skarżąca nie wskazywała, aby charakter zabudowy (mieszkaniowa z usługami w parterze, garażami i wyjazdem) w kontekście odległości od działki, do której MPO dysponuje tytułem prawnym, mógł rodzić uzasadnione przypuszczenia, co do potencjalnych oddziaływań w kontekście nieskrępowanego z niej korzystania (np. gdy chodzi o emisje hałasu spalin). Nie uprawdopodobniono, aby eksploatacja samego garażu czy inne czynności związane z eksploatacją planowanego obiektu mogły znacząco oddziaływać na tak znaczą odległość (16 m.). Zwracano jedynie uwagę na możliwość oddziaływań w istocie pośrednich - niezwiązanych ściśle z przesądzanymi decyzją rozwiązaniami, co do sposobu zagospodarowania działki inwestora - w następstwie usytuowania zjazdu i wzrostem uciążliwości ruchu komunikacyjnego na drodze, co z kolei może być źródłem uciążliwości dla działki Strony skarżącej, czy też utrudnień w komunikacji. Trafnie wskazał organ administracji, iż przedmiotowe zagadnienie wykracza poza zakres kwestii rozważanych dla tego rodzaju inwestycji, na etapie ustalania warunku zabudowy. Dotyczy bowiem ona poszukiwania stosownych rozwiązań w zakresie dróg publicznych oraz zjazdów do nich i musi być uwzględniona w ramach wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji przedsięwzięć w tym zakresie. Należy podkreślić, że możliwość wywodzenie interesu prawnego z faktu wzrostu natężenia ruchu na drogach publicznych i jego oddziaływania na nieruchomości przyległe do dróg skutkowałaby brakiem faktycznej możliwości precyzyjnego ustalenia kręgu stron, Zjawiska związane z oddziaływaniem infrastruktury komunikacyjnej są trudne do precyzyjnego prognozowania. Ewentualny wzrost ruchu na ulicach przy terenie inwestycji będzie skutkował odpowiednio podwyższeniem natężenia ruchu na innych drogach, co także może spowodować znaczne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości położnych nawet w znacznej odległości od miejsca realizacji przedsięwzięcia. Stąd nie kwestionując, iż wzrost natężenia ruchu może być bezpośrednim skutkiem realizacji określonego rodzaju przedsięwzięcia (niesłużącego bezpośrednio rozwojowi infrastruktury komunikacyjnej), co może powodować określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości przyległych do dróg, trzeba ocenić, iż osoby te mają wyłącznie interes faktyczny w sprawie o warunki zabudowy w takim przypadku.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w orzecznictwie bywa wskazywany, jako jedno ze źródeł interesu prawnego, gdy chodzi oddziaływania na nieruchomości, inny tytuł prawny do gruntu sąsiedniego niż własność i użytkowanie wieczyste; kwestia ta nie ma w sprawie jednak kluczowego znaczenia, gdyż w rozpatrywanym przypadku Strona skarżąca, na dzień wydania skarżonej decyzji, dysponowała jedynie ekspektatywą uzyskania konkretnego prawa do działki przyległej, a zdarzenie przyszłe i niepewne nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego (tak samo wyroki NSA sygn. akt I OSK 574/09 i I OSK 1214/10 - dostępne w CBOSA),

- w ocenie Sądu art. 347 K.c., przyznający władającemu nieruchomością roszczenie o wstrzymanie budowy, gdy mogłaby ona naruszyć jego posiadanie, w istocie jest formą ochrony posiadania (patrz analogicznie art. 344 § 1 K.c.); jednocześnie w judykaturze i orzecznictwie ugruntowany jest trafny pogląd, iż posiadanie nie może samodzielnie stanowić o interesie prawnym w postępowaniach dotyczących oddziaływań na nieruchomości sąsiednie (tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1347/08 - dostępny w CBOSA),

- samo położenie określonej nieruchomości w obszarze tzw. terenu analizowanego, w myśl rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być źródłem wywodzenia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.;

Zdaniem Sądu I instancji strona skarżąca, nie mając interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla budynków przy ul. B., nie miała interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do wniesienia skargi w przedmiocie decyzji wydanej w następstwie odwołania PKPS, co musiało prowadzić do oddalenia skargi. Wobec tego poza oceną Sądu muszą pozostać podniesione w skardze domniemane wadliwości orzeczenia - brak rozważenia w uzasadnieniu, czy jest możliwe umorzenie postępowania odwoławczego, w myśl art. 137 K.p.a.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wywiodło Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w m. st. Warszawie sp. z o.o. w Warszawie – dalej "MPO" - opierając skargę na obu podstawach kasacyjnych.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenia art. 28 K.p.a poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że MPO nie przysługuje status strony w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego a następnie oddalenie skargi.

Odnośnie naruszenia prawa procesowego zarzucono:

1) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że MPO nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia wniosku [...] S.A. o wycofanie odwołania złożonego przez M.D. w imieniu Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w Warszawie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA w Warszawie,

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 137 Kpa, poprzez uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia cofnięcia przez [...] S.A. odwołania złożonego przez M.D., złożonego w imieniu Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej MPO powołało także art. 347 § 1 kc, w myśl którego posiadaczowi nieruchomości przysługuje roszczenie o wstrzymanie budowy, jeśli budowa mogłaby naruszyć jego posiadanie albo grozić wyrządzeniem mu szkody. Dla powstania takiego roszczenia wystarczy udowodnienie, że istnieje niebezpieczeństwo naruszenia posiadania lub wyrządzenia szkody w razie rozpoczęcia lub kontynuowania budowy. Treścią roszczenia jest żądanie wstrzymania budowy lub nierozpoczynanie jej. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, że zgodnie z art. 28 Kpa posiada ona interes prawny.

Podkreślono także, że w dniu 20 września 2012 r. Rada m. st. Warszawy wniosła do jednoosobowej spółki Miasta Stołecznego Warszawy pod firmą MPO wkład niepieniężny w postaci prawa własności nieruchomości gruntowej – działki o numerach geodezyjnych 18/2 oraz 11/2, które graniczą bezpośrednio z terenem zainwestowania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zanegowania poglądu Sądu I instancji odnośnie posiadania przymiotu strony przez MPO w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże taki interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W tym kontekście przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak są to wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie i w danym stanie faktycznym.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji, konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieją uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego artykułowaną zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym (A. Adamiak, K. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r. str. 224 i. in., wyrok NSA z 16 lutego 2010 r. I OSK 574/09 LexPolonica nr 2229633). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, a więc takimi, które nastąpią dopiero w przyszłości. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że MPO nie wykazało istnienia interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji powoływanie się na ewentualne zwiększenie natężenia ruchu , hałasu czy spalin nie może uzasadniać przyjęcia, że MPO ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jest to interes faktyczny. Trudno też uznać, że posiadanie gruntu przyległego powoduje istnienie interesu prawnego . Słusznie wskazał Sąd I instancji, że posiadanie nie może samodzielnie stanowić o interesie prawnym w postępowaniach dotyczących oddziaływań na nieruchomości. Nie można podzielić poglądu, że normą prawną świadczą o interesie prawnym MPO jest art. 347 Kc. Jest to instrument ochrony prawnej przewidziany w procesie cywilnym. Ponadto trudno uznać za trafne powoływanie się na ochronę wynikającą z tego przepisu na etapie ustalania warunków zabudowy - etapie wstępnym w procesie inwestycyjnym, gdy ustalenie warunków zabudowy nie daje jeszcze prawa do realizacji obiektu.

Odnośnie podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentu wniesienia, uchwałą Rady m.st. Warszawy z 20 września 2012 r., do MOP wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności działek, które graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, wskazać należy, że okoliczność na nie mogła mieć wypływu na orzeczenia Kolegium ani na wyrok Sądu I instancji z dnia 6 września 2012 r. Powyższe zdarzenie miało miejsce po wydaniu decyzji przez Kolegium i po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Jak wskazuje się w judykaturze jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży. W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes prawny, którym legitymuje się wnoszący podanie powinien być aktualny. Podkreślano to wielokrotnie i konsekwentnie w orzecznictwie - por. np. post. NSA z 15 lutego 2006 r., II OSK 825/05, LEX nr 194006.

Wobec niezasadności zarzutu naruszenia art. 28 kpa i art. 50 p.p.s.a. niezasadne są także pozostałe zarzuty naruszenia prawa powiązane z wyżej wymienionymi. Skoro MPO nie miało przymiotu strony w sprawie to ta okoliczność zwalniała Sąd I instancji z oceny poprawności zastosowania przez Kolegium art. 137 k.p.a. W konsekwencji niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w świetle powyższych konstatacji uzasadnienie wyroku Sądu i instancji zawiera wszystkie elementy i odnosi się do wszystkich zarzutów, które winny być przedmiotem oceny tego Sądu.

Z wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.