Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 123/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.-J. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 grudnia 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 10 lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 6.3300 ha, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej linią elektroenergetyczną 400 kV relacji [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 3 kwietnia 1975 r. Urząd Gminy, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974, nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową", zezwolił A. na budowę na nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością K. S., linii energetycznej 400 kV.

Wnioskiem z 7 kwietnia 2014 r. H. S. wystąpił do Starosty z wnioskiem o przyznanie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n.", odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

W toku postępowania B. (dalej: B.) wskazały, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W opinii B. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być stosowany do stanów prawnych zaistniałych przed jej uchwaleniem i jednocześnie nie istnieje przepis przejściowy, który takie zastosowanie by umożliwiał. B. wskazała ponadto, że zgodnie z aktami sprawy, nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości H. S. Zgodnie bowiem z wyżej przywołaną decyzją Urzędu Gminy z 3 kwietnia 1975 r. udzielone zostało jedynie zezwolenie na budowę linii elektroenergetycznej 400 kV, a zezwolenie takie przewidywało wyłącznie odszkodowanie za straty związane z budową linii, nie stanowiło więc, jak to wskazano we wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania, wywłaszczenia nieruchomości, które mogłoby być podstawą do żądania odszkodowania z tego tytułu.

Dodatkowo podniosła B., że H. S. nie wykazał, iż jest następcą prawnym K. S., adresata decyzji o zezwoleniu na budowę przedmiotowej linii. Stwierdziła także, że "na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, K. S. przysługiwało jedynie odszkodowanie powstałe w wyniku strat wynikłych z prac związanych z budową linii elektroenergetycznej 400 kV. W niniejszej sprawie doszło zatem do przedawnienia roszczenia H. S. o takie odszkodowanie, o ile wykaże swoje następstwo prawne ".

Decyzją z 10 lipca 2014 r., Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z wyżej wymienionej nieruchomości.

Organ I instancji, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 290/11 stwierdził, że legitymowanym "do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie osoba wywłaszczona, w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej". Wskazał także, że "obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, aby wraz z przejściem prawa własności nieruchomości na nowego właściciela przechodziły prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym m.in. uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania". Wywód ten podsumowano stwierdzeniem, że z wnioskiem o ustalenie takiego odszkodowania powinien wystąpić K. S., tj. osoba, która była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu dokonania ograniczenia.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł H. S. zarzucając organowi I instancji m.in.:

- wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organ I instancji błędnych ustaleń w zakresie przyjęcia, że "na H. S. nie przeszły wszelkie prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sytuacji, gdy H. S. jest spadkobiercą K. S. ";

- błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy przesłanka bezprzedmiotowości w niniejszej sprawie nie wystąpiła;

- naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do jego ustalenia;

- naruszenie art. 75 § 1, 78 § 1 i 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie w charakterze świadka wnioskodawcy na okoliczności wskazane we wniosku, co zdaniem odwołującego się spowodowało brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wojewoda rozpoznając odwołanie stwierdził, że umorzenie postępowania jest przedwczesne. Wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. "wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Podobne rozumienie wywłaszczenia obowiązywało zarówno pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (art. 4: "wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości"), jak i pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (art. 2 ust. 2: "wywłaszczanie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. "organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń ".

Natomiast w art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy stwierdzono, że "odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy)" (ust. 1). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2).

Aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń uregulowane są w art. 124 ust. 1 u.g.n.. Ustęp 4 powołanego przepisu nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu".

H. S. składając wniosek o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania "za wywłaszczenie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina Ł.", obejmującą działkę nr [...] jako podstawę prawną wskazał art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n..

Zgodnie z powołanym przepisem "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie ".

W przekonaniu Wojewody nie ulega wątpliwości, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem by orzec w przedmiotowej sprawie koniecznym byłoby zastosowanie tej normy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Kwestia dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie obowiązującej ustawy, w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże w ostatnich latach przeważa pogląd, podzielany przez Wojewodę, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Przedstawione stanowisko Wojewody zostało podzielone przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 659/14.

NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, również opowiedział się za dopuszczalnością zastosowania przepisów obecnie obowiązującej ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. W uzasadnieniu tego wyroku NSA, powołując się m.in. na uchwałę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, wskazał: " W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia: 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 938/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 374/12, publ. jw.). Ten kierunek wykładni obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Nietrafny jest zatem pogląd o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania odszkodowania". (por. też: wyroki NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11 i z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 513/11 i w Gdańsku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 337/13).

Za słusznością przyjętego stanowiska przemawia w ocenie Wojewody także fakt, że instytucja wywłaszczenia zawsze łączy się z obowiązkiem odszkodowania, co wynika przede wszystkim z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika uprawnienie, ale i obowiązek wypłaty odszkodowania za nie tylko wywłaszczenie, lecz i inne wypadki ograniczenia prawa własności, bo w każdym z nich dochodzi do naruszenia, chronionej art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, własności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13: "Godzi się bowiem opowiedzieć za koniecznością przestrzegania, wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uprawnienia i obowiązku wypłaty odszkodowania za nie tylko wywłaszczenie, ale i inne wypadki ograniczenia prawa własności, bo w każdym z nich dochodzi do naruszenia, chronionej przepisem art. 21 ust. 1 tego aktu, własności. Jeżeli zatem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności [...], jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, LEX nr 339717, [...]), jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu".

Uprawnienie to, w ocenie Wojewody, można również wywodzić z art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), " własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej " (ust. 2) oraz "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Konstytucyjna gwarancja własności wyrażona w cytowanym przepisie obejmuje bowiem, oprócz własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, także prawa o charakterze obligacyjnym, w tym prawo do odszkodowania (zob. E. Łętowska, Własność i jej ochrona jako wzorzec kontroli konstytucyjności. Wybrane problemy, referat na XIII Konferencję Sędziów TK i Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej, Warszawa, 24 czerwca 2009 r.).

Nie bez znaczenia pozostaje także art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego ".

Z powyższego wynika, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. W konsekwencji uznał Wojewoda, że organ I instancji winien rozpoznać wniosek w oparciu o obowiązujące przepisy.

W konsekwencji za kwestię wymagającą wyjaśnienia w okolicznościach niniejszej sprawy uznał Wojewoda ustalenie kręgu podmiotów, którym takie roszczenie przysługuje. Wskazał, że zgodnie z cytowanym już art. 128 ust. 1 u.g.n. "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw ".

H. S. w czasie, gdy dokonano przedmiotowego ograniczenia, nie był właścicielem wskazanej na wstępie nieruchomości, wobec tego nie był osobą, która poniosła szkodę wywołaną budową wspomnianej linii energetycznej. W ocenie organu odwoławczego, nie przesądza to jednak o braku możliwości ustalenia w niniejszej sprawie odszkodowania na jego rzecz. Wskazał Wojewoda, że nie podziela stanowiska B., iż dosłowne brzmienie art. 128 ust. 1 u.g.n., wskazuje, że ustalenie i wypłata przedmiotowego odszkodowania może nastąpić tylko i wyłącznie na rzecz osoby wywłaszczonej, a prawa takiego nie mają np. jej spadkobiercy. Istotą odszkodowania jest bowiem wyrównanie straty będącej następstwem doznanej szkody, która niewątpliwe ma też charakter majątkowy, co oznacza, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania może być przedmiotem dziedziczenia. Polskie prawo opiera dziedziczenie na zasadzie sukcesji generalnej, gdzie prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej zwana k.c.), a z chwilą otwarcia spadku określone prawa i obowiązki wchodzą do majątku spadkobierców (art. 925 k.c.), stając się częścią praw i obowiązków tych osób. Niemniej jednak faktem jest, iż prawa i obowiązki ściśle związane z osobą zmarłego, jak również prawa, które z chwilą śmierci zmarłego przechodzą na określone osoby, nie należą do spadku (art. 922 § 2 k.c.), do praw tych nie można jednak zaliczyć, w ocenie Wojewody, prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Na przyjęcie odmiennego stanowiska nie pozwalają w ocenie organu powoływane już wyżej przepisy Konstytucji RP, chroniące prawo własności i prawo dziedziczenia (art. 21 i 64), wprowadzające konstytucyjną ochronę praw majątkowych, niezależnie od tego czy są prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym czy wynikającym ze stosunków cywilnoprawnych.

W ocenie Wojewody przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być jednak dokonane tylko w drodze sukcesji uniwersalnej (spadek), (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 177/15), bądź przekazania wierzytelności odrębną umową cesji. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to (do odszkodowania) nie wynika bowiem z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu.

Nie bez znaczenia przy dokonywaniu oceny czy przedmiotowe uprawnienie jest zbywalne czy też nie, jest także stanowisko wypracowane przez sądy administracyjne w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości zajętych pod drogi (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) lub przejętych w trybie art. 98 u.g.n., W ocenie Wojewody można w tym przypadku zastosować analogię z uwagi na fakt, że w obu przypadkach chodzi o wypłatę odszkodowania za odjęte (ograniczone) prawo własności, ustalane na zasadach i w trybie określonym w u.g.n., przewidzianym przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przyjętej linii orzeczniczej nie tylko oczywistym jest fakt dziedziczenia uprawnienia do żądania przedmiotowego odszkodowania, ale również jego przejścia w drodze cesji wierzytelności.

W ocenie Wojewody nie można różnicować przyjętej zasady cesji i dziedziczenia prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przejętą pod drogi na niekorzyść innych przypadków odjęcia lub ograniczenia prawa własności. Byłoby to sprzeczne nie tylko z wyżej powołanymi normami Konstytucji, ale także z zasadą sprawiedliwości społecznej i równego traktowania przez władze publiczne.

Reasumując, w ocenie Wojewody prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie będzie przysługiwało tylko osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody, jej spadkobiercom albo osobie, która nabyła to prawo w wyniku przelewu przysługującej wywłaszczonemu wierzytelności. Zaznaczono, że nie będzie nim każdy, kolejny właściciel nieruchomości, który nabył (w drodze kupna lub darowizny) nieruchomość, na której znajdowały się już urządzenia obniżające jej wartość. Nowy właściciel nie mógłby bowiem doznać uszczerbku z tytułu wyrządzenia określonych szkód np. w uprawach, tj. w nakładach na które nie miał udziału, ale także w szkodzie spowodowanej obniżeniem wartości nieruchomości. Nabywca nieruchomości przejmuje ją bowiem w stanie po założeniu określonych urządzeń infrastruktury technicznej, co zapewne miało również wpływ na cenę nieruchomości. Ostatecznie nowy właściciel nie doznałby żadnego uszczerbku spowodowanego założeniem urządzeń na nieruchomości. Zauważył Wojewoda, że powołany przez organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia oraz przez B. w jednym z pism wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 290/11, został wydany w takim właśnie stanie faktycznym, tj. gdy o odszkodowanie zwrócił się kolejny właściciel nieruchomości, a swoje roszczenie wywodził z samego faktu kupna nieruchomości.

Przenosząc dokonane wyżej ustalenia na grunt niniejszej sprawy wskazał Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodu na okoliczność, że H. S. jest spadkobiercą K. S., natomiast w żadnej mierze podstawy do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie mogą stanowić nieuwierzytelnione kserokopie aktów zgonu S. S. oraz D. S., jak również - z uwagi na powyższe ustalenia - jako dowodu uprawniającego H. S. do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może stanowić wyłącznie załączona do akt uwierzytelniona kserokopia umowy darowizny z dnia 28 sierpnia 2000 r..

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że organ I instancji powinien zobligować wnioskodawcę, przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, do przedstawienia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, który uprawniałby do wystąpieniem z takim żądaniem. Dopiero brak takiego dowodu mógłby skutkować umorzeniem postępowania bądź wydaniem decyzji odmownej. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył jednak postępowanie nie dokonując powyższych ustaleń, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym z zarzutów podnoszonych w toku postępowania była kwestia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szeroko pojętego wywłaszczenia, a w tym także roszczenia przysługującego na mocy art. 36 ustawy wywłaszczeniowej.

Przepis art. 36 ustawy wywłaszczeniowej zgodnie ze stanem prawnym z dnia wywłaszczenia stanowił:

ust. 1: " Odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

ust. 2: "Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.

ust. 3: " Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody ".

Treść powołanego przepisu, w ocenie Wojewody, należy odczytywać w ten sposób, że jakkolwiek art. 36 uzależniał przyznanie odszkodowania od zaistnienia szkody będącej skutkiem ograniczenia prawa własności, jednakże w zakres tego odszkodowania wchodziła nie tylko rekompensata za straty doraźne tj. w uprawach, plonach i zasiewach, ale także wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych. Walenty Ramus w komentarzu do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z której pochodzi powyższy przepis, wg. stanu prawnego na dzień 1 marca 1970 r. (treść art. 36 pozostała niezmieniona do końca obowiązywania niniejszej ustawy), wskazał: "Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli wskutek działań, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje jakiekolwiek utrudnienie w normalnym użytkowaniu nieruchomości (np. w wyniku posadowienia słupów do przewodów telefonicznych lub linii wysokiego napięcia), to właściciel ponosi przez to szkodę - niezależnie od ewentualnych strat w zasiewach, uprawach i plonach, - za którą przysługuje mu odszkodowanie". Jedynie w wypadkach, gdy działanie takie nie powoduje żadnych utrudnień w normalnym użytkowaniu nieruchomości, ani strat w zasiewach, uprawach i plonach (np. gdy nad gruntem rolnym przebiegają przewody umieszone na słupach ustawionych na sąsiednich nieruchomościach), ograniczenie prawa własności w sposób określony w art. 35 nie powoduje przyznania odszkodowania". (W. Ramus w: "Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz", Warszawa 1970, s. 154).

Zaznaczył Wojewoda, że podobnie ukształtowało się w tej kwestii orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym pojęcie "straty" o którym mowa w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej, powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że może ona obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości (zob. uchwała Sądu Najwyższego - dalej: SN, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, wyrok SN z dnia 9 września 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 587/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 112/15 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12).

Bezsporne jest, że część należnego odszkodowania, tj. przysługująca za straty w plonach, uprawach i zasiewach przedawniała się z upływem 3 lat od dnia wystąpienia szkody (ust. 2 art. 36 ustawy wywłaszczeniowej), lecz w ocenie Wojewody z tego faktu nie można wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami, o których mowa w art. 35 powołanego aktu prawnego. Przeciwnie, powinno to w ocenie tutejszego organu prowadzić do konkluzji, że odszkodowanie, o którym mowa w ustępie 1 powołanego przepisu przedawnieniu nie podlegało, a jego dochodzenie nie było, co do zasady, ograniczone w czasie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 587). Podobne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 659/14 i wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 118/08).

Sąd Apelacyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I Aca 1199/14, wskazał, że "Ograniczenie własności na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. - jak wskazał Sąd Najwyższy - nie jest bezprawne, a dochodzenie odszkodowania za szkody związane z ograniczeniem własności w związku z tą decyzją nie podlega rozpatrzeniu na drodze sądowej [...]. Wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., [...] mieszczą się w odszkodowaniu zakreślonym przez art. 36 u.z.t.w.n. [...]. W niniejszej sprawie powodowie domagali się jednak roszczeń wynikających z wykonania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 24 marca 1965 r., i posadowienia na gruncie ich poprzedników prawnych linii energetycznej, co znalazło odzwierciedlenie w pozwach wniesionych w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, z tym, że opierali je na przepisach kodeksu cywilnego. Do dochodzenia tych roszczeń przewidziana została jednak wyłącznie droga administracyjna (art. 36 u.z.t.w.n.), zaś przepisy kodeksu cywilnego nie mają do nich zastosowania". Z cytowanego wyroku wynika zatem, jak wskazano w dalszej części uzasadnienia, że " Wszelki uszczerbek majątkowy właściciela wynikający z legalnego korzystania z jego nieruchomości wskutek trwałego posadowienia tam przewodów lub urządzeń przesyłowych podlegał zatem naprawieniu na podstawie art. 36 u.z.t.w.n.". Skoro tak, to przyjąć należy, że nie będą miały w tych przypadkach zastosowania również przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia tego roszczenia. Jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 118/08, "Należy zauważyć, że przedawnienie cywilne unormowane w art. 117 - 125 k.c. badane jest dopiero w trakcie postępowania cywilnego i tylko na zarzut pozwanego, a podniesienie tego zarzutu jest wykonywaniem prawa podmiotowego i podlega badaniu pod kątem art. 5 k,c. [...]. Nie można przenosić bez wyraźnej woli ustawodawcy do prawa administracyjnego instytucji przedawnienia z prawa cywilnego w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie ma możliwości oceny zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia z punktu widzenia okoliczności wskazanych w art. 5 k.c.. Zdaniem Sądu przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości mogłoby mieć miejsce tylko wówczas gdyby wyraźny przepis prawa materialnego administracyjnego takie przedawnienie przewidywał lub ustawodawca w tym zakresie wyraźnie odesłał do przepisów kodeksu cywilnego. Zatem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1996 r. IV SA 1118/97 Lex nr 47350 zgodnie z którym: "1. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia), należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. 2. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1985 roku, jak i ustawa z 1997 roku nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Jest to zrozumiałe, skoro wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis prawa stanowi inaczej". Ocena błędności powyższego stanowiska NSA przez niektórych przedstawicieli doktryny nie została w żaden sposób uzasadniona i sąd rozpoznający niniejszą sprawę jej nie podziela".

Pomimo istnienia sporu w doktrynie, Wojewoda stanął na stanowisku wyrażonym przez WSA w Gdańsku w cytowanym wyżej wyroku.

Zwrócił również uwagę organ odwoławczy na pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie (wyrok z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 347/15), zgodnie z którym ewentualne "Zaliczenie opisywanego roszczenia do roszczeń o charakterze cywilnym nie oznacza jednak automatycznie zaliczenia go do roszczeń ulegających przedawnieniu według reguł prawa cywilnego". W wyroku tym sąd podkreślił jednocześnie, iż "istnieją [...] zasadnicze różnice pomiędzy dochodzeniem roszczeń ze stosunku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia a dochodzeniem klasycznych roszczeń cywilnych. Ta okoliczność musi mieć wpływ na ocenę, czy zaspokojenie roszczenia, które zostało ustalone decyzją administracyjną, może zależeć od upływu czasu". Należy mieć bowiem na uwadze tę różnicę, że szkoda, jakiej doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie ustawy (art. 124 u.g.n.), jest wynikiem legalnego działania administracji, co odróżnia to odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym

Wojewoda wskazał, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić czy przedmiotowe odszkodowanie zostało już wypłacone, a jeżeli nie, koniecznym będzie też ustalenie daty powstania tzw. szkody tymczasowej, tj. za straty w plonach, uprawach i zasiewach (jeśli zaistniała - zob. ust. 3 art. 36 ustawy wywłaszczeniowej) oraz poddać weryfikacji okoliczność przedawnienia się przedmiotowego roszczenia w tym zakresie (zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej - 3 lata).

Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne brak jest zdaniem Wojewody, co do zasady, przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w B., gmina Ł., stanowiącej działkę nr [...] w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem wyniku dokonanej analizy w wyżej omówionym zakresie. W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Urzędu Gminy z 3 kwietnia 1975 r. nr [...], stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany ograniczeniem prawa własności nieruchomości trwa nadal.

Tym samym, jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1975 r. nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n..

Nadmienił dodatkowo organ odwoławczy, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n. "obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 u.g.n. oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1 albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą ".

Zgodnie z powołanymi przepisami zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV, na przedmiotowej nieruchomości jest następca prawny A. tj. podmiotu, na wniosek którego została wydana decyzja Urzędu Gminy z 3 kwietnia 1975 r., ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zezwolenie na przeprowadzenie na niej linii elektroenergetycznej. W tej mierze organ I instancji także powinien dokonać stosownych ustaleń, tj. co do następstwa prawnego podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty podnoszone w toku postępowania przez B., wskazano, że nie może wywołać zamierzonego skutku podnoszenie przez gestora sieci kwestii, iż wniosek dotyczył odszkodowania "za wywłaszczenie", a nie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, skoro odszkodowanie z art. 36 ustawy wywłaszczeniowej przewidziane zostało za "straty związane z budową linii energetycznej". Z treści wniosku wprost wynika (pomimo użytego na wstępie określenia "za wywłaszczenie nieruchomości"), że wnioskodawca występuje o odszkodowanie przysługujące z tytułu posadowienia linii na jego gruncie, a więc mówiąc ściśle za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a nie za wywłaszczenie w dosłownym, wąskim tego słowa znaczeniu. Niemniej należy także wskazać, że zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. "wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości", tym bardziej takie ujęcie żądania strony nie powinno spowodować uznania przez organ, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, z uwagi, że nie doszło do wywłaszczenia sensu stricte. Z tej przyczyny nie mogą także zamierzonego skutku odnieść akcentowane przez gestora sieci w piśmie z 3 lipca 2014 r. różnice pomiędzy wywłaszczeniem a ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Skargę na powyższą decyzje wniosły B. (dalej B. lub Spółka) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9 a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j,t. Dz.U. z 2015 r. Nr 1774 z późn. zm.) poprzez ich błędne zastosowanie w okolicznościach, w których organ II instancji wydając decyzję kasacyjną winien był wskazać zamiast przepisów prawa materialnego, a takimi są cytowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości przepisy, w których organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a więc przepisy proceduralne;

2. art. 9 a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r. Nr 1774 z późn. zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że mają charakter przepisów procesowych uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz 7 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do uznania że zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania wskutek udzielenia organowi I Instancji wskazówek co do prowadzenia postępowania dowodowego, które zmierzają do przewlekłości postępowania mimo, że organ II Instancji uznał zgromadzone już dowody za pozbawione wiarygodności.

Argumentacja skarżącej Spółki skupia się na wykazaniu, że organ odwoławczy niezasadnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu I instancji. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie wykazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach prawa materialnego, a nie przepisach postępowania, a mianowicie art. 9 a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), a treść uzasadnienia decyzji stanowi polemikę z poglądami różnych organów administracji odnośnie dopuszczalności ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na rzecz podmiotu innego niż adresat decyzji wywłaszczeniowej, nie wskazuje natomiast konkretnego przepisu postępowania, jaki został naruszony przez organ I Instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej P.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 10 lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 6.3300 ha, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], zabudowanej linią elektroenergetyczną 400 kV relacji [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wbrew stanowisku Starosty Wojewoda stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, co do zasady, brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Treść przepisu będącego podstawą kontrolowanej decyzji kasacyjnej brzmi: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jedynie przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności.

W przekonaniu Sądu przedmiotowej sprawie Wojewoda prawidłowo stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie pozwalał na rozstrzygniecie istoty sprawy, co uzasadnia decyzję kasacyjną. Rację ma organ odwoławczy, że nie została prawidłowo zbadana legitymacja H. S. do złożenia wniosku. Organ pierwszej instancji nie podjął bowiem żadnej czynności celem weryfikacji, czy wnioskodawca istotnie jest uprawniony do skutecznego żądania odszkodowania, błędnie przyjmując, że jedynym uprawnionym mógł być właściciel działki w dacie realizacji linii energetycznej, czyli K. S.

Zasadnie Wojewoda uznał, że przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane w drodze sukcesji uniwersalnej (spadek), bądź przekazania wierzytelności odrębną umową cesji. Organ I instancji powinien był zobligować wnioskodawcę do przedstawienia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, ewentualnie umowy cesji, który uprawniałby do wystąpieniem z takim żądaniem. Dopiero brak takiego dowodu mógłby skutkować umorzeniem postępowania.

Starosta przyjął także, że co do zasady brak jest możliwości przydania w chwili obecnej żądanego odszkodowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być stosowany do stanów prawnych zaistniałych przed jej uchwaleniem i jednocześnie nie istnieje przepis przejściowy, który takie zastosowanie by umożliwiał.

Zasadnie Wojewoda uznał powyższe stanowisko za błędne. W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Urzędu Gminy z 3 kwietnia 1975 r. nr [...], stanowi bowiem zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany ograniczeniem prawa własności nieruchomości trwa nadal. Tym samym, jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1975 r. nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n..

W konsekwencji takiego rozumienia powyższych przepisów organ I instancji powinien ustalić czy przedmiotowe odszkodowanie zostało już wypłacone, a jeżeli nie, czy i kiedy nastąpiły za straty w plonach, uprawach i zasiewach (ust. 3 art. 36 ustawy wywłaszczeniowej) oraz poddać weryfikacji okoliczność przedawnienia się przedmiotowego roszczenia w tym zakresie (zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej - 3 lata).

Co do szkody w szerszym zakresie ustalenia wymagać będzie ona dalszego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu ani legitymacja wnioskodawcy ani okoliczności dotyczące samej szkody nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione. Stanowi to zasadniczą część postępowania wyjaśniającego koniecznego dla ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozpoznaje wniosku. Wobec tego zasadnie przyjęto, że niemożliwym było przeprowadzenie tego postępowania na etapie rozpoznania odwołania.

Nie ma racji skarżąca Spółka, że w sprawie naruszony został art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ szerokimi rozważaniami objął przepisy prawa materialnego to wskazać należy, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ze względu na przyjęcie, że brak jest możliwości dochodzenia odszkodowania przez obecnego właściciela nieruchomości za szkodę powstałą wcześniej, gdy nieruchomość należała do innej osoby. Rozważania organu odwoławczego w tym zakresie zmierzały do wykazania naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (czyli przepisu prawa procesowego) wskutek błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. W efekcie uznał organ odwoławczy, co podziela także skład orzekający Sądu, że na tym etapie postępowania brak podstaw do jego umorzenia.

Powyższa ocena oznacza, że zaskarżona decyzja Wojewody uchylająca decyzję organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem decyzja Starosty wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania ponieważ organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowo uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Starostę w całości od nowa.

Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji zasadnie wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują bowiem o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazany jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej prawidłowe rozstrzygnięcie i jego zakres ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.