Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 366/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skarg M. P. i D. L. – L. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r, nr 2147 ze zm., dalej u.g.n.), w zw. z §2 ust. 1, §5-7, §9, §10 oraz §14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r, w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663)

- orzekł o zwrocie na rzecz D. L. – L. części nieruchomości położonych w P. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy 08, obręb 0053 Piątkowo, oznaczonych na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji, jako: działka nr [...] o powierzchni 169 m2 oraz jako: działka nr [...] o powierzchni 22 m2 (pkt I i II);

- zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w P. w rejonie ulicy [...], na działki: nr [...], nr [...] i nr [...], zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji (pkt III);

- zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność P., na działki: nr [...] o powierzchni 17 m2, nr [...] o powierzchni 4 417 m2, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji (pkt IV);

- zobowiązał D. L. – Ł. do zwrotu na rzecz M. P. części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz., arkusz mapy [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: działka nr [...] o powierzchni 17 m2 (pkt V);

- zobowiązał D. L. – Ł. do zwrotu na rzecz M. P. kwoty [...]zł, tytułem należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., określając sposób zapłaty (pkt VI);

- zobowiązał M. P. do zapłaty na rzecz D. L. - Ł., kwoty [...]zł stanowiącej zwaloryzowaną kwotę części dopłaty pieniężnej (proporcjonalną do wielkości części zwróconej nieruchomości zamiennej), uiszczoną przez ww. z tytułu różnicy wartości nieruchomości zamiennej i wywłaszczonej oraz dopłatę pieniężną stanowiącą kwotę równą różnicy wartości części zwróconej nieruchomości zamiennej (pkt VII).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że prowadził postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. , znak: [...] oraz o zwrot cz. działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], znak: [...] Postępowania prowadzone były łącznie w związku z tożsamością podmiotu wnioskującego o zwrot. Niniejsza decyzja rozstrzyga wniosek o w stosunku do części nieruchomości oznaczonej jako: działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Kwestia zwrotu działek nr [...] i [...] z arkusza mapy 09 obrębu Piątkowo zostaje rozstrzygnięta odrębną decyzją znak: [...]

Starosta wyjaśnił również, że wcześniej prowadzone było postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].2010 r., nr [...], orzekającą m.in. o zwrocie na rzecz D. L. - L. nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...].2011 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję w całości i orzekł również o zwrocie przedmiotowych nieruchomości, zmieniając ją w zakresie zobowiązania do zwrotu odszkodowania. Wyrokiem z dnia 17.06.2011 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powyższą decyzję utrzymał w mocy w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości.

Dalej Starosta wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa na podstawie trzech odrębnych aktów notarialnych - z dnia 4.12.1984 r., z dnia 15.07.1988 r. oraz z dnia 5.07.1991 r. I tak:

- aktem notarialnym z dnia 4.12.1984 r., rep. A.l. [...] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r., dokonano zamiany w ten sposób, że Skarb Państwa nabył działkę nr [...] z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] o powierzchni 5746m2, położoną w Piątkowie, natomiast D. L. - L. nabyła w użytkowanie wieczyste na 99 lat, tj. do dnia 4.12.2083 r. działkę nr [...] o powierzchni 9377m2, stanowiącą nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższe nastąpiło w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Zarządu [...] w P. - [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 20.02.1981 r., nr [...], a także decyzję Urzędu Wojewódzkiego w P. [...] z dnia [...].1984 r., nr [...] z dnia 15.06.1984 r., znak: [...] W oparciu o opinie biegłych ww. dokonała wpłaty różnicy wartości działki nabywanej;

- aktem notarialnym z dnia 15.07.1988 r., rep. [...], zawartym w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Skarb Państwa nabył od D. L. - L. nieruchomość położoną w P., oznaczoną jako: obręb P., działka nr [...] o powierzchni 3224 m2. Cena sprzedaży została przez strony przyjęta na kwotę [...]zł. Do aktu przedłożono decyzję z dnia [...]1986 r., znak: [...] Urzędu Miejskiego w P., [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy K. na odcinku od ulicy Ś. j do U. , dotyczącą m.in. działki nr [...];

- aktem notarialnym z dnia 5.07.1991 r., rep. [...], D. L. - L. sprzedała na rzecz Gminy M. P. działkę nr [...] o powierzchni 2528 m2 za kwotę [...]zł.

Starosta wyjaśnił, że pozyskano szereg dokumentów dotyczących kolejnego oznaczenia nieruchomości oraz podziałów działek nr [...], [...] i [...], które w częściach odpowiadają objętym wnioskiem o zwrot aktualnym działkom nr [...], [...] oraz 465. Działka nr [...] o powierzchni 5752 m2 kolejno objęta była podziałami zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym budowy ulicy K. w P., na odcinku od ul. Ś. do ul. U. (decyzja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. nr [...] z dnia 19.06.1986 r.). Zgodnie z podziałem działce nr [...] odpowiadały działki nr [...] o powierzchni 313 m2, nr [...] o powierzchni 3224 m2 oraz nr [...] o powierzchni 2215 m2. Jednocześnie działce nr [...] o powierzchni 5746 m2 odpowiadały działki nr [...] o powierzchni 5724 m2 i [...] o powierzchni 22 m2, natomiast działce nr [...] o powierzchni 8252 m2 odpowiadały działki nr [...] o powierzchni 1964 m2, [...] o powierzchni 428 m2, [...] o powierzchni 428 m2, [...] o powierzchni 437 m2 i [...] o powierzchni 2113 m2. Decyzją z [...]1987 r., znak: [...] zatwierdzono podział nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonych jako m.in. działki nr [...] o powierzchni 5724 m2, nr [...] o powierzchni 313 m2, nr [...] o powierzchni 3310 m2. Zgodnie z powyższym ww. działkom odpowiadały odpowiednio: działce nr [...] - działki nr [...], [...] i [...], działce nr [...] - działki nr [...] o powierzchni 220 m2 i nr [...] o powierzchni 93 m2, a także działce nr [...] - działki nr [...] o powierzchni 50 m2 i [...] o łącznej powierzchni 3260 m2.

Ustalono, że działka nr [...] z arkusza mapy 08 obrębu Piątkowo znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy W. i jest administrowana przez Zarząd Dróg Miejskich w P. (dalej: ZDM). Ulica [...] jest drogą o kategorii powiatowej, z przebiegiem od ul. T. do ul. U. , którą to kategorię drogi nadano 1.01.2002 r. Część działki stanowi teren zielony, na jej fragmencie występuje linia kablowa zasilająca oświetlenie drogowe, a wszystkie elementy infrastruktury oświetlenia drogowego stanowią własność E. Sp. z o.o. Nie odnaleziono dokumentów związanych z inwestycjami ulicy W. . Z opinii operatora - E. (pismo z 4.03.2015 r.) wynika, że przedmiotowa linia oświetleniowa znajduje się poza obszarem objętym wnioskiem o zwrot z dawnych działek nr [...]

Na terenie tym znajduje się kanalizacja teletechniczna, wybudowana w 1986r. na podstawie projektu technicznego "Rozbudowa kanalizacji kablowej dla potrzeb rejonu wschodniego Piątkowa". Ponieważ infrastruktura nie stanowi celu nabycia nieruchomości, ani też nie stanowi głównych linii magistralnych tych sieci, fakt występowania ich fragmentów na tym terenie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeśli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W tej sytuacji zgodnie z art.3051 i art. 3052 K.c. nieruchomość może być obciążona służebnością przesyłu. W świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, sama okoliczność występowania sieci przesyłowych na będącej przedmiotem postępowania zwrotowego nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu.

Przeprowadzone oględziny wykazały, że przeważająca część objętego wnioskiem o zwrot fragmentu działki nr [...] stanowi fragment ogrodzonego terenu nieukończonego budynku na działkach sąsiednich (nr [...] i [...]), zwróconego ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...].2010 r., znak: [...] Organy i Sąd nie miały wątpliwości co do niewykorzystania części dawnej działki nr [...] na cel jej nabycia na całej ich powierzchni.

Starosta wyjaśnił, że decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...].1986 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny budowy ul. K. na odcinku od ul. Ś. do ul. U. , jako zgodny ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w dniu 30.01.1974 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym planu dawna działka nr [...] w przeważającej części znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy K. (obecnie W. ), o całkowitej szerokości 42 m, dwóch pasach ruchu oraz chodnikami i zieleni izolacyjnej po obu jej stronach. Objęty wnioskiem o zwrot fragment działki nr [...] stanowi dalsze przedłużenie tego terenu w kierunku południowym o analogicznym stanie zagospodarowania.

Starosta przedstawił również ustalenia na okoliczność sposobu przejęcia nieruchomości objętej żądaniem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z 30.10.1986 r., znak: [...] ZDiM poinformował o wypłacie kwoty [...]zł z tego tytułu. W aktach sprawy znajdują się dowody wypłaty odszkodowań z tego tytułu z dnia 4.11.1986 r., 4.03.1987 r. oraz z 25.10.1988 r. Cenę nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] uzgodniono w dniu 11.07.1988 r. Sprzedaży dokonano aktem notarialnym z dnia 15.07.1988 r., za kwotę łączną [...] zł. Zgodnie z odręcznymi adnotacjami na dokumencie sprawę przekazano do działu finansowego w dniu 18.07.1988 r., a ww. kwotę wypłacono czekiem w dniu 20.07.1988 r.

Starosta wyjaśnił, że umowa sprzedaży z dnia 15.07.1988 r. zawarta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i była umową szczególną, nie w pełni dobrowolną, ponieważ jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. O przeznaczeniu nieruchomości przesądza przedłożona do aktu decyzja z dnia 19.06.1986 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do U. , dotycząca m.in. działki nr [...]. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości drogą takiej umowy było równoznaczne z jej wywłaszczeniem, co w świetle treści art. 216 u.g.n. oznacza możliwość jej zwrotu.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, Starosta P. stwierdził, iż w stosunku do części nieruchomości położonych w P. przy ul. W. , oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], części działki nr [...] (w granicach dawnych działek nr [...] i [...]) występują przesłanki do zwrotu, stosownie do przepisów art. 136 i 137 u.g.n. Część nieruchomości w granicach dawnej działki nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa pod inwestycje związane z dzielnicą mieszkaniową P. - N. w P., a zgodnie z planami realizacyjnymi tego obszaru, pod budowę przychodni zdrowia z apteką. Pozostała część położona w granicach dawnej działki nr [...] zbyta została pod budowę ulicy K. (obecnie na tym odcinku ul. W. ). Pozyskany w sprawie materiał dowodowy potwierdza brak realizacji celu nabycia ww. części nieruchomości. Poświadczają to również protokoły z oględzin nieruchomości, a także sporządzony na okoliczność postępowania operat szacunkowy dotyczący określenia wartości nieruchomości.

Starosta wskazał, że pomimo przejęcia zdecydowanej większości obszaru nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot na cel budowy ulicy, teren ten wykorzystano pod otoczenie budynku przychodni zdrowia i włączono w jego ogrodzenie (plac budowy). Zdaniem Starosty w tej sytuacji istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie zwrotu nieruchomości sąsiednich, stanowiących dawniej pozostałą część działki nr [...], nabytych również aktem notarialnym z dnia 4.12.1984 r., prowadzonym przed Starostą Poznańskim pod sygn. [...] Inwestycja Przychodni zdrowia z apteką nie została nigdy ukończona. Budowę budynku prowadzono w latach 1990 - 1991, przerywając przy zaawansowaniu prac około 85% z powodu zmian finansowania tego rodzaju przedsięwzięć. Teren tej inwestycji został wyodrębniony w wyniku zmian ewidencyjnych, obejmując przede wszystkim działki nr [...] i [...], a także [...], [...] oraz część działki nr [...]. Działka nr [...] w części objętej żądaniem zwrotu znajduje się do dnia dzisiejszego w granicach placu budowy przychodni. Niewielki fragment terenu położony poza ogrodzeniem w części zachodniej (trójkąt widoczności), analogicznie do działek sąsiadujących od północy wykorzystywany był w przeszłości pod fragment drogi wewnętrznej. W części dotyczącej działek nr [...] i [...] nastąpił ich zwrot, natomiast w pozostałej, w związku z prowadzonymi postępowaniami, nakłady z tym związane zostały przesunięte poza granice działek, lub zobowiązano się do ich usunięcia po wytyczeniu ich granic.

Starosta następie podniósł, że zgodnie z wyrokiem NSA o/z w Gdańsku, sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Starosta wykluczył możliwość zastosowania w tym przypadku art. 2a ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z opinią ZDM, na wskazanej części działki nr [...] znajdują się element drogi - zieleń. Faktycznie zieleń ta znajduje się w ogrodzeniu nieukończonego obiektu przychodni zdrowia i nie jest powiązana z ciągiem komunikacyjnym ul. W. . Fizyczne rozgraniczenie w postaci metalowego płotu z siatki, oddzielającego dawny plac budowy od chodnika oraz ulicy jednoznacznie potwierdza fakt, że objęta postępowaniem część działki nr [...] nie spełnia obecnie, ani nie spełniała w przeszłości, jakiejkolwiek funkcji w stosunku do ulicy W. . Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10.06.2011 r., sygn. akt I OSK 1146/10, że powstanie drogi polega na realizacji obiektu budowlanego spełniającego wymogi odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 tej ustawy za drogę uznaje się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast za pas drogowy uznawany jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jednocześnie jako ulica rozumiana jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zieleń przydrożna jest określona natomiast jako roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2010 r. nr 65 poz. 407) w rozdziale 11 reguluje kwestie dotyczące pasów zieleni znajdujących się w ich obrębie. Stosownie do zapisów § 52 i 53 pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia (tj. podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, czy odpowiednich warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem drogi publicznej). ZDM w P. uznając cały obszar działki nr [...] za drogę publiczną oświadczył jednocześnie, że nie może określić konkretnych czynności, które zostały na niej podjęte, a przede wszystkim ich udokumentować. Istniejąca zieleń nie jest utrzymywana przez działającego jako zarządca drogi publicznej ZDM w P.. Również wnioskodawczyni oświadczyła, że w przeszłości to ona podejmowała inicjatywę uprzątnięcia tego terenu.

Dalej organ wyjaśnił, że w związku z koniecznością wydzielenia z działki nr [...] części nieruchomości - stanowiących dawne działki nr [...], a także z działki nr [...] stanowiącej nieruchomość zamienną, części koniecznej do zwrotu, konieczne było sporządzenie projektu podziału nieruchomości.

Starosta następnie dokonał oceny sporządzonych na potrzeby postępowania operatów szacunkowych określających w stosunku do projektowanych działek nr [...], [...] i [...] a także [...] wartości rynkowe, wartości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wartości według stanu z dnia zwrotu, uwzględniającą działania podjęte po wywłaszczeniu.

W ocenie Starosty zebrane dokumenty z akt sprawy prowadzonej przez ZDM w P. (przekazanych pismem z dnia 6.07.2015 r.) jednoznacznie wskazują, że kwota [...]zł, stanowiąca zapłatę odszkodowania w ramach rozliczenia ceny działki nr [...] ustalonej aktem notarialnym z dnia 15.07.1988 r., została uiszczona sprzedającej. Świadczą o tym adnotacje na akcie notarialnym z dnia 15.07.1988 r. o przekazaniu dokumentu do Wydziału Finansowego w dniu 18.07.1988 r., a także "Wypłacono czekiem w dniu 20.07.1988 r." W postępowaniu znak: [...] badając analogiczną kwestię ustalono, że dokumentacja finansowa posiada kategorię archiwalną B-5, w związku z czym po okresie 5 lat jest brakowana. Niemożliwe jest zatem odnalezienie innych dokumentów świadczących o wypłaconym w 1988 r. odszkodowaniu. Nielogicznymi w ocenie Starosty byłyby starania wnioskodawczyni o sprzedaż kolejnej nieruchomości, zbytej ostatecznie w dniu 5.07.1991 r. (postępowanie o zwrot znak: [...]), w przypadku nieotrzymania odszkodowania za nieruchomość sprzedaną w 1988 r., w stosunku do której prowadzone jest niniejsze postępowanie. Ponadto, zobowiązanie z tytułu zwrotu nieruchomości nie jest zatem zależne od kwestii udowodnienia wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pełnomocnik D. L. – L., zarzucając nie wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to przyjęcie, że Skarżącej faktycznie została wypłacona kwota odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Podniesiono, że art. 140 u.g.n. stanowi o odszkodowaniu faktycznie wypłaconym, a nie tylko ustalonym. Skarżąca podniosła, że nie otrzymała czeku, na wystawienie którego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się organ. Oświadczenie to koresponduje ze złożonym na rozprawie administracyjnej oświadczeniem o nieotrzymaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, tj. działki nr [...], obecnie części działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że adnotacje o czeku pozostają w sprzeczności z treścią § 4 aktu notarialnego z 15 lipca 1988 r., w którym ustalono cenę sprzedaży oraz określono, że zostanie ona ,,uiszczona" sprzedającej w terminie trzech miesięcy od dnia zawarcia aktu notarialnego. Wbrew takim ustaleniom, już 3 dni po podpisaniu aktu notarialnego przekazano dokument (organ nie precyzuje jaki) i do kogo, a w dniu 20 lipca 1988 r. jakąś bliżej niesprecyzowaną należność wypłacono czekiem nie wiadomo za co i komu. W ocenie Skarżącej adnotacja o wypłacie czekiem może świadczyć tylko o uiszczeniu taksy notarialnej, a nie odnosi się do wypłaty odszkodowania na jej rzecz. W aktach sprawy brak jest choćby sporządzonej kserokopii lub odpisu czeku, nie sposób też ustalić jak już wskazywano wyżej jakiej treści był ten czek i czy spełniał swoje wymagania formalne, by nadać mu przymiot czeku, a tym samym w dalszej kolejności zrealizować wypłatę odszkodowania na rzecz Skarżącej. Nadto sama adnotacja o wypłaceniu czekiem nie jest tożsama z rzeczywistą wypłatą odszkodowania. W ocenie Skarżącej, okoliczność że organ nie dotarł do innych dokumentów świadczących o wypłaceniu odszkodowania, nie świadczy o tym że zgromadzona dokumentacja jest wybrakowana, ale świadczy o tym, że kwota odszkodowania nie została nigdy wypłacona. Odnosząc się do twierdzeń organu, o pewnej nielogiczności zachodzącej rzekomo w postępowaniu Skarżącej poniesiono, że argumenty te nie powinny mieć jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. Postępowanie prowadzone o sprzedaż nieruchomości w dniu 5 lipca 1991 r. jest całkowicie niezależne i nie pozostaje we wzajemnym związku z niniejszym postępowaniem. Skarżąca wskazała, że zaskarżyła również decyzję wydaną w postępowaniu o zwrot znak [...] z dnia [...] 2017 r., w zakresie w jakim zobowiązano ją do zwrotu odszkodowania, którego również nie wypłacono.

Podniesiono również, że organ nie uwzględnił w sposób prawidłowy złożonego przez Skarżącą oświadczenia na rozprawie administracyjnej, w szczególności wobec braku jakiegokolwiek dowodu wskazującego na wypłatę odszkodowania. Organ nie ustalił czy odszkodowanie zostało Skarżącej wypłacone, organ swoje twierdzenia sprowadził do pewnej fikcji prawnej zasadzającej się na uznaniu, że odszkodowanie to zostało wypłacone. Wobec faktu, że nie ustalono ponad wszelką wątpliwość że odszkodowanie to zostało faktycznie wypłacone Skarżącej, nie można domagać się zwrotu kwoty odszkodowania tylko ustalonego, a nie rzeczywiście wypłaconego Skarżącej. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika, że kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości nie została złożona do depozytu sądowego. Nie ma żadnych dokumentów, potwierdzających wypłatę odszkodowania, organ dysponuje jedynie adnotacją na akcie notarialnym ograniczającą się do formuły ,,wypłacono czekiem", a co nie pozwala to na zweryfikowanie co, komu, kiedy i w jakiej wysokości zostało wypłacone. Wniesiono o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosło również Miasto P. , które zarzuciło, że organ dokonał nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym uchybił treści art. 7 i 77 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zdaniem odwołującego się Starosta błędnie ustalił, że działka nr [...] ark. m. [...], obr. [...], została wywłaszczona na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 lipca 1991r. Zapoznając się z treścią tego aktu stwierdzić należy, że nie jest to dokument noszący znamiona wywłaszczenia, ponieważ brak jest jakiejkolwiek wzmianki o celu wywłaszczenia, brak jest również powołania przepisu prawnego, na podstawie którego miałoby nastąpić wywłaszczenie oraz brak jest jakiejkolwiek wzmianki o przedłożonych dokumentach planistycznych. To umowa sprzedaży, o jakiej mowa w Kodeksie cywilnym. Następny akt notarialny z dnia [...] 1988 r., nr rep. [...] - umowa sprzedaży, dotyczy nabycia działki nr [...] stanowiącej ulicę. W akcie tym powołano się na ostateczną decyzję z dnia [...].1986r. nr G- [...] Urzędu Miejskiego w P. Wydział Gospodarki Gruntami, którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości. W akcie powołano się również na decyzję z dnia [...].1986 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy ulicy K. . Powołując wyrok NSA z dnia 2016.09.16 sygn. akt I OSK 2865/14 podniesiono, że wobec jednoczasowego, z dniem 22 września 2004 r. wprowadzenia zmiany treści art. 216 u.g.n. oraz dodania w tym samym akcie prawnym art. 4 pkt 3b, przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje tych przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Państwa grunty wydzielone pod drogi i ulice, w związku z uostatecznieniem decyzji zatwierdzających podział nieruchomości przeprowadzany z urzędu. Zatem zwrot nieruchomości w takim przypadku jest niemożliwy. Aktów notarialnych z dnia 4.12.1984 r. jest umową zamiany między właścicielem nieruchomości a Skarbem Państwa. W akcie potwierdzono, że nieruchomość z której nabyto działkę 304 zapisana jest w księdze wieczystej Kw nr [...] i stanowi dwie działki nr [...] i nr [...]. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy działka nr [...] powstała z jednej z tych działek.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Wskazano, że spór w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda podniósł, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować według zasady "od ustaleń szczegółowych do ogólnych", albowiem: najpierw bada się cel wskazany w akcie wywłaszczenia, zaś w razie niemożności poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, należy sięgnąć np. do zapisów obowiązujących w momencie wywłaszczenia szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, potem zaś planów ogólnych. Ponadto przeważają poglądy, iż cel wywłaszczenia interpretować należy ściśle, co oznacza iż jeśli z dostępnych dokumentów (np. planu realizacyjnego) wiadomo jaki on dokładnie był, to oceniając zbędność nieruchomości stwierdzić należy, czy to, co na niej powstało, odpowiada temu, co na niej zaplanowano (por. wyroki NSA z 22.08.2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, Lex nr 149521, z 28.11.2000 r., sygn. akt I SA1650/99, z 5.02.2013 r., sygn. akt I OSK 2955/12, CBOSA).

Wojewoda wyjaśnił również, że zarówno judykatura administracyjna, jak i doktryna, dopuszczają także przypadek, aby cel wywłaszczenia uległ zmianie po akcie wywłaszczenia. Odróżniać należy jednak niedozwoloną zmianę celu wywłaszczenia - rozumianą jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia - od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora, a także o różnicy pomiędzy jakościową zmianą celu wywłaszczenia, a jego modyfikacją. Organ ponadto wyjaśnił, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz sytuacja, gdy nieruchomość jest wprawdzie własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego po 1 stycznia 1998 r.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Wojewoda podniósł, że przedmiotowa działka nr [...] w części stanowi drogę publiczną, w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.), organ I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że zwrot nieruchomości jest zasadny w części, co stworzyło konieczność dokonania podziału nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że cel wywłaszczenia organ I instancji ustalił w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w P. z 7 sierpnia 1989 r. w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, obejmującego przychodnię zdrowia z apteką, decyzję Urzędu Miejskiego w P. z [...] 1983 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego P. - P. oraz decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z [...] 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego P. - wersja II z budynkami V kondygnacji. Zgodnie z tymi dokumentami nieruchomość, obejmująca część obecnej działki nr [...], została nabyta przez Skarb Państwa pod inwestycje związane z dzielnicą mieszkaniową P. w P., a zgodnie z planami realizacyjnymi tego obszaru, cel został sprecyzowany jako budowa przychodni zdrowia z apteką.

Organ I instancji ustalił, że część działki nr [...] stanowi fragment ogrodzonego terenu nieukończonego budynku na działce sąsiedniej - przychodni zdrowia z apteką. Jak wynika z ekspertyzy technicznej, sporządzonej 1 października 2004 r. budynek wybudowany został na początku lat 90-tych. Budowę przerwano, a jego stan określono jako stan surowy zamknięty, zaawansowany w 85%. Prace wykończeniowe nie zostały wykonane, a budynek nadaje się do rozbiórki. Organ I instancji zatem prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda wskazał, że podobne wnioski zostały sformułowane w sprawach rozstrzygających o zwrocie części nieruchomości, obejmujących działki nr [...] i [...]. Zarówno organ II instancji, jak i Sąd stwierdzili, że niewątpliwie celem wywłaszczenia była budowa przychodni, która finalnie nigdy nie powstała.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż zebrane w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że kwota [...]zł została odwołującej wypłacona. Wynika to przede wszystkim z adnotacji, zawartych w akcie notarialnym z 15 lipca 1988 r. o przekazaniu dokumentu do Wydziału Finansowego w dniu 18 lipca 1988 r., a także że "wypłacono czekiem w dniu 20.07.1988 r." Jednocześnie dokumentacja finansowa posiada kategorię archiwalną B-5, w związku z czym po okresie 5 lat jest brakowana i niemożliwe jest odnalezienie innych dokumentów, świadczących o wypłaconym w 1988 r. odszkodowaniu.

Wojewoda uznał również za nietrafione argumenty M. P., iż zawarta przez D. L. umowa sprzedaży nie stanowi dokumentu noszącego znamiona wywłaszczenia. W stosunku do nieruchomości wszczęto bowiem postępowanie wywłaszczeniowe. W związku z porozumieniem stron zostało ono jednak zakończone zawarciem umowy sprzedaży. Chybiony okazał się również argument o tym, że Starosta nie wykazał, w jaki sposób dokonywał się podział nieruchomości wywłaszczonej. W ocenie Wojewody organ I instancji przeprowadził w tym zakresie szczegółową analizę, uwzględniając wszystkie kolejne podziały nieruchomości.

Skargi na powyższą decyzję wniosło M. P. oraz D. L.. Skarżący podtrzymali zarzuty podniesione na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżące M. P. dodatkowo podniosło, że Wojewoda zwrócił nieruchomość stanowiącą własność M. P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, tj. część działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb P.. Tym samym zwrot nieruchomości narusza art. 229 u.g.n. Zastrzeżenia budzi również zwrot projektowanej działki nr [...] z arkusza mapy [...] obr. P. . Ponieważ działka ta wpisana jest w ewidencji gruntów jako droga, wątpliwość budzi, czy podział działki nr [...] z której wydzielono działkę nr [...], został dokonany po wkreśleniu przez ZDM linii rozgraniczających ul. [...].

Skarżąca D. L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r. w zakresie jej punktu VI oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. znak [...] w zakresie jej punktu VI. Skarżąca ponownie podniosła, że ani ona, ani jej mąż nie otrzymali pieniędzy w ramach rozliczenia ceny działki nr [...] z aktu notarialnego z dnia 5 lipca 1991 r., co w toku postępowania administracyjnego oświadczyła. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody nie wynika, czy organ dokonał oceny złożonych przez Skarżącą oświadczeń o braku odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy je pominął, a jeśli tak, to dlaczego odmówił im wartości dowodowej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Skarga M. P. zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Po 366/18, natomiast skarga D. L.-L. pod sygn. akt II SA/Po 425/18. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 425/18, obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej 25 października 2018 r. strony skarżące podtrzymały dotychczasowe stanowiska.

Pełnomocnik M. P. podniósł, że w zaskarżonej decyzji jest błąd w oznaczeniu działek. Zwrotowi podlega działka [...] z arkusza mapy [...] w sytuacji, gdy chodzi o działkę [...] z arkusza mapy [...]. Wskazał, że działka z arkusza mapy [...] jest w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej. Mając na uwadze, że decyzja Wojewody jako ostateczna będzie przedkładana do ksiąg wieczystych celem dokonania stosownych wpisów, wskazany błąd rodzi poważne skutki prawne. Na potwierdzenie powyższego pełnomocnik przedłożył wydruk z bazy ewidencji gruntów ZDiKM [...] dotyczący działki [...] obr. [...] z ark. mapy [...].

Pełnomocnik D. L.-L. podtrzymał skargę i jej zarzuty. Odnosząc się do błędu w oznaczeniach działki w zaskarżonej decyzji podniósł, że w decyzji organu I instancji działka jest prawidłowo oznaczona. Procedowano nad konkretną działką, z odpowiednio oznaczonym wpisem w księdze wieczystej. Skarżąca D. L.-L. podtrzymała oświadczenie, że odszkodowania z umów zawartych w 1988 r. oraz w 1991 r. nie zostały jej wypłacone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że na uwzględnienie zasługuje wyłącznie skarga M. P., choć części podniesionych w niej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w skardze D. L.-L., która tym samym skarga ta uznana została za niezasadną.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda podzielił stanowisko Starosty [...], zawarte w decyzji z dnia 26 czerwca 2017 r., nr [...], iż możliwy jest zwrot na rzecz skarżącej nieruchomości położonych w P., stanowiących część wywłaszczonych działek nr [...] i [...] obr. P. , zgodnie z aktualną numeracją geodezyjną obejmującą części działki nr [...] z ark. mapy 0. . Na potrzeby zwrotu nieruchomości z działki nr [...] wydzielone zostały działki nr [...], nr [...] i nr [...], przy czym zwrócone zostały działki nr [...] i nr [...].

Wniosek skarżącej D. L.-L. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 121, dalej: u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z przytoczonych przepisów wynika, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Wydzielone na potrzeby zwrotu działki o numerach [...] i [...] stanowią części nieruchomości, której własność D. L. – L. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa oraz M. P. aktami notarialnymi: z dnia 4.12.1984 r. (rep. [...]) oraz z dnia 15.07.1988 r. (rep. [...]). Pierwszy z aktów sporządzony został na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, drugi akt zawarty został w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd nie miał wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w drodze zawarcia umowy sprzedaży (zamiany) na podstawie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 18, poz. 94), co wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w CBOSA). Nie budzi również wątpliwości, że w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Umowa sprzedaży z dnia 15.07.1988 r. zawarta została w czasie obowiązywania tej ustawy i były umową szczególną, nie w pełni dobrowolną, ponieważ jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto o przeznaczeniu nieruchomości przesądza przedłożona do aktu decyzja z dnia [...].1986 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy ulicy K. na odcinku od ulicy Ś. do U. , dotycząca m.in. działki nr [...]. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości drogą takiej umowy było zatem równoznaczne z jej wywłaszczeniem, co w świetle treści art. 216 u.g.n. oznacza możliwość jej zwrotu.

W pierwszym z wymienionych aktów notarialnych (4.12.1984r.) jako cel wywłaszczenia przyjęto inwestycje związane z dzielnicą mieszkaniową P. w P., a zgodnie z planami realizacyjnymi tego obszaru, dawna działka nr [...] przeznaczona była pod budowę przychodni zdrowia z apteką. Natomiast działka objęta aktem notarialnym zawartym w dniu 15.07.1988 r. - działka nr [...], sprzedana została pod budowę ulicy K. (obecnie na tym odcinku ulica [...]).

Starosta P. rozróżnił wymienione cele wywłaszczenia terenu, który został objęty wnioskiem o zwrot i którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że możliwość zwrotu wydzielonych działek nr [...] i [...] Wojewoda odniósł wyłącznie do celu wywłaszczenia określonego w umowie zamiany zawartej w 1984 roku – budowy budynku przychodni zdrowia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Starosta ustalił, iż pomimo przejęcia zdecydowanej większości obszaru nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem o zwrot na cel budowy ulicy, teren ten wykorzystano pod otoczenie budynku przychodni zdrowia i włączono w jego ogrodzenie (plac budowy). W konsekwencji tego ustalenia organy obu instancji przyjęły, że w odniesieniu do terenu objętego procedowanym wnioskiem o zwrot wiążące są ustalenia i ocena przyjęte w ramach postępowania zwrotowego nieruchomości na której zlokalizowana jest nieukończona budowa przychodni zdrowia z apteką. Tym samym przyjęto, że celem wywłaszczenia była budowa tego obiektu, a cel ten zrekonstruowano na podstawie dokumentów realizacyjnych przedłożonych do aktu notarialnego – umowy zamiany zawartej dnia 4.12.1984 r. (rep. [...]).

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało, czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 u.s.g., tj. zbędności nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki [...], będącej przedmiotem wywłaszczenia, dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja tego celu nastąpiła. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (vide. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08).

Z obszernej dokumentacji sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek byłego właściciela nieruchomości, na której rzecz nastąpił już wcześniej ostateczny i prawomocny zwrot nieruchomości obejmującej teren niezrealizowanej przychodni zdrowi wraz z apteką – działek nr [...] i [...] z ark. mapy [...] obręb P. (postępowanie zwrotowe zakończone decyzją Wojewody z 26.01.2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 17.06.2011 r. sygn. akt II SA/Po 158/11). Przedmiotowe postępowanie obejmuje natomiast te części dawnej działki nr [...], która nie była objęta wcześniejszym postępowaniem, a które w części objęte były tą inwestycją i jak ustalono do dnia dzisiejszego co do tych części położone są w granicach placu budowy przychodni. Obejmuje również część dawnej działki nr [...], które nabyte zostały na cel budowy ul. K. . Organ I instancji ustalił, że niewielki fragment przedmiotowego terenu położony jest poza ogrodzeniem w części zachodniej (trójkąt widoczności) i analogicznie do działek sąsiadujących od północy, wykorzystywany był w przeszłości pod fragment drogi wewnętrznej. W tym zakresie organy za wiążące uznały przyjęte w ramach wcześniejszego postępowania określenie celu wywłaszczenia jako budowy przychodni zdrowia z apteką oraz wystąpienie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i w konsekwencji uznały, że w odniesieniu do wydzielonych działek nr [...] i [...] możliwe jest orzeczenie o ich zwrocie. Jednakże o ile Starosta P. rozważył, czy zwrotowi nie stoi na przeszkodzie fakt, że działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i w części oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako droga, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, to takiej oceny nie przeprowadził Wojewoda. W zaskarżonej decyzji nie omówiono tej kwestii, tym samym nie odniesiono się również do zarzutów podniesionych w tym zakresie przez M. P. w odwołaniu wniesionym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...]

Tymczasem należy mieć na uwadze, że od kilku lat orzecznictwo wyraźnie opowiada się za niemożliwością uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (niezależnie od zrealizowania czy niezrealizowania celu wywłaszczenia) w przypadku, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną (np. wyroki z dnia: 2 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09 i z 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 361/08). Pogląd ten aktualnie jest także rozszerzany na cały pas drogowy. W wyrokach: z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1675/15, z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 898/13, z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 708/11 i z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 649/11) Sąd przyjmował, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. W aktach sprawy są dokumenty dotyczące kolejnych podziałów nieruchomości, których dotyczą wnioski skarżącej o zwrot i obowiązkiem organów była ich ocena, również w kontekście potrzeb drogowych w związku z realizacją budowy ulicy W. . Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających tej ulicy. Podział nieruchomości, w rezultacie którego w przeszłości powstała działka nr [...], służył dokładnemu określeniu danych geodezyjnych gruntu, co do którego przyjęto określone potrzeby drogowe. Rozważając możliwość zwrotu części działki nr [...] należy zatem ocenić, czy potrzeby te są nadal aktualne. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy na podstawie którego uznał, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot, a stanowiącym wydzielone na potrzeby tego zwrotu działki nr [...] i [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci budowy przychodni zdrowia z apteką. Jednocześnie Starosta uznał, że na terenie tym nie została zrealizowana droga, rozumiana jako budowla, jak również nie ma takiej infrastruktury technicznej, która uniemożliwiałaby jego zwrot, a nadto, ze istniejąca tam zieleń nie ma związku z potrzebami drogowymi. Jak już wyżej podniesiono, Wojewoda w kwestii tej nie wypowiedział się.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks [postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.) zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. W niniejszej sprawie powyższym wymogom Wojewoda nie sprostał, dodatkowo naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym miejscu wskazać, opierając się na znajdujących się w aktach sprawy mapach, że działka nr [...] od strony zachodniej obejmuje teren u zbiegu ulic W. i drogi wewnętrznej osiedlowej i fragment ten w decyzji organu I instancji opisany jest jako "trójkąt widoczności". Ulica W. to droga publiczna klasy powiatowej, zatem kształt działki nr [...] w tej części niewątpliwie uwzględniał potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Jednocześnie wydzielenie tej działki powinno nastąpić przy uwzględnieniu standardów odnoszących się do warunków technicznych, jakim drogi tej klasy powinny odpowiadać. Wskazać nadto należy, że opisany "trójkąt widoczności" obejmuje również obszar działki nr [...] z ark. mapy [...], która zwrócona została skarżącej na mocy decyzji Starosty [...] dnia [...] 2017 r. nr [...] (sprawa objęta skargą zarejestrowaną w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Po 361/18). Rozważenia zatem wymagało, w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. 2016 poz. 124), czy powyższe założenia zapewnienia bezpieczeństwa były uzasadnione na etapie takiego zagospodarowania terenu po wywłaszczeniu i czy nadal zachowują swą aktualność. W świetle powyższego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że nie można a priori przyjąć, iż możliwe jest poddanie działki nr [...] dalszym podziałom. Jak wyżej podniesiono, organ I instancji uznał, że w tym przypadku ustawa o drogach publicznych nie stoi na przeszkodzie orzeczenia o zwrocie wydzielonych w tym celu nieruchomości, natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby kwestia ta była przedmiotem rozważań Wojewody.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy naruszył ponadto zasady postępowania dotyczące dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a) oraz rozpoznawania odwołań, które to naruszenia co do zasady oceniane są jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie wymienionych przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę M. P., uznając ją za zasadną.

Jednocześnie, z uwagi na przyczyny, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd nie może na tym etapie odnieść się do wszystkich zarzutów skargi M. P., w tym wypowiedzieć się merytorycznie co do prawidłowości rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, a obejmującego teren wydzielonych działek nr [...] i [...], który położony jest w liniach rozgraniczających ulicy S.. W.. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie bowiem ponowna ocena sprawy, obejmująca również ocenę, czy wskazana okoliczność ma wpływ na możliwość zwrotu tych nieruchomości, względnie czy konieczne będzie opracowanie innego projektu podziału działki nr [...]. Organ oceni również ponownie, czy zrealizowana infrastruktura podziemna była nierozerwalnie związana nie tylko z obsługą istniejącego osiedla, ale również, czy była i jest związana z powstałą infrastrukturą drogową, na cel której doszło do wywłaszczenia dawnej działki nr [...] (jak i [...]) i czy jej istnienie pozwala na zwrot tej części nieruchomości, przez którą przebiega.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez D. L.-L., uznając tym samym skargę za niezasadną. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania przyjętego przez organy stanowiska, iż skarżącej wypłacone zostały odszkodowania (ceny zakupu nieruchomości) ustalone w umowie sprzedaży zawartej w 1988 roku. W opinii Sądu oceniając w tym zakresie materiał dowodowy sprawy organy obu instancji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (za: E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155, Komentarz do art. 80 k.p.a. - Lex).

Wskazać należy, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów nie wystarcza stwierdzenie o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, odwołujące się do stanu faktycznego, który w przekonaniu skarżącej odpowiada rzeczywistości. Konieczne jest wskazanie przyczyn dyskwalifikujących postępowanie organu w tym zakresie. W szczególności skarżący powinien wskazać, jakie kryteria oceny organ naruszył przy ocenie konkretnych dowodów, uznając brak ich wiarygodności i mocy dowodowej lub niesłuszne przyznając im wiarę. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155). W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ. Należy pamiętać także o czynnym udziale strony w postępowaniu, by mogła ona wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Po drugie - ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., syn. III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (tamże, s. 155-156; por. też wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. SA/Lu 507/95, LEX nr 27107).

Skarżąca wywodzi, że organy oparły się na niepełnym materiale dowodowym, uznały ponadto, że dokumentacja źródłowa już nie istnieje z racji jej wybrakowania oraz, że organy nie uwzględniły oświadczenia skarżącej, iż odszkodowanie nie zostało jej wypłacone. Odnosząc się do tej argumentacji wyjaśnić należy, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji państwowej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego należy zatem do organu administracji rozpoznającego sprawę. Sąd uprawiony jest natomiast do badania, czy organ ten dopuścił wszystkie zgłaszane w toku postępowania administracyjnego przez strony dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy sam zebrał należycie możliwy do zgromadzenia materiał dowodowy oraz czy dokonana przez ten organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu rozpoznając i rozstrzygając niniejszą sprawę organy administracji nie naruszyły dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny, czy odszkodowanie zostało skarżącej wypłacone. W tym zakresie rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły istnienie określonych okoliczności faktycznych, było zgodne z prawami logiki, a zatem nie wykroczyły one poza granice swobodnej oceny dowodów.

Rozpoznając sprawę po upływie 30 lat od zawarcia umów sprzedaży nieruchomości orzekający w sprawie organ pierwszej instancji poszukiwał dokumentów na wiele sposobów. Organ zwracał się do Archiwum Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Miejskiego oraz Archiwum Państwowego o przesłanie ewentualnych dowodów wypłaty przedmiotowego odszkodowania, ale nie uzyskał takich dowodów z uwagi na niekompletność dokumentacji, z okresu przeprowadzania wywłaszczenia. Organ ustalił również, że odszkodowanie nie zostało przekazane do depozytu sądowego. Z uwagi na upływ czasu oraz mimo dołożenia daleko idących starań, organy administracji nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania. W sytuacji, gdy tego rodzaju dokumentacja, także bankowa, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami (5 lat od początku roku następującego po roku w którym transakcje były dokonywane), a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9.04.2015 r. sygn. II SA/Lu 568/14, Lex nr 1801683).

Jakkolwiek zatem organy administracji orzekające w niniejszej sprawie oceniły tylko dowody pośrednie, to nie można im zarzucić, że nie zebrały pełnego materiału dowodnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te zostały szczegółowo omówione i ocenione przez organy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach obu decyzji. I tak organy argumentują, że o otrzymaniu kwota [...]zł, z tytułu odszkodowania w ramach rozliczenia ceny działki nr [...] ustalonej aktem notarialnym z dnia 15.07.1988 r., świadczą adnotacje na akcie notarialnym z dnia 15.07.1988 r. o przekazaniu dokumentu do Wydziału Finansowego w dniu 18.07.1988 r., a także adnotacja: "Wypłacono czekiem w dniu 20.07.1988 r." Wskazano, że w postępowaniu znak: [...] badając analogiczną kwestię ustalono, że dokumentacja finansowa posiada kategorię archiwalną B-5, w związku z czym po okresie 5 lat jest brakowana. Niemożliwe jest zatem odnalezienie innych dokumentów świadczących o wypłaconym w 1988 r. odszkodowaniu. Logiczne jest również stwierdzenie, że w przypadku nie otrzymania odszkodowania za nieruchomość zbytą w 1988 r., skarżąca nie zgodziłaby się na sprzedaż kolejnej nieruchomości, zbytej ostatecznie w dniu 5.07.1991 r. (postępowanie o zwrot znak: [...]). Stanowisko to jest uzasadnione, bowiem skarżąca wcześniej nie zgłaszała w tym zakresie jakichkolwiek żądań, także na etapie zwierania umowy w 1991 r. Reasumując, w opinii Sądu organy rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy oraz uwzględniły wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia okoliczności. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego zostało logicznie uzasadnione, także w zakresie, w jakim nie uwzględniono oświadczeń skarżącej. Żadnego znaczenia dla oceny sprawy nie ma przyjęcie przez Starostę, że zobowiązanie z tytułu zwrotu nieruchomości nie jest zależne od kwestii udowodnienia wypłaty odszkodowania. W świetle powyższego skarga D. L.-L. nie mogła zostać uwzględniona i jako taka powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda zobligowany jest uwzględnić stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku i w przyszłej swojej decyzji wydanej w trybie odwoławczym ocenić decyzję organu I instancji mając również na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych oraz istotne dla rozstrzygnięcia przepisy wykonawcze do tej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżące M. P. wpisu od skargi. O zwrocie kosztów na rzecz drugiej strony skarżącej Sąd nie orzekł, bowiem skarga ta okazała się niezasadna, a zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu w razie uwzględnienia jego skargi.