Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 189/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 189/18

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 17.07.2018r. nr [...]odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]ustalającej warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...]i [...]położonej w Borówcu, przy ul. [...], gm. Kórnik dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...]i [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że decyzją z dnia 17 maja 2012 r. nr [...]Burmistrz Gminy Kórnik ustalił, na rzecz Roberta i Renaty [...]a, warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...]i [...]położonej w Borówcu, przy ul. [...], gm. Kórnik dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...]i [...].

Decyzją z dnia 19 października 2012 r. nr [...]Burmistrz Gminy Kórnik zmienił ww. decyzję z dnia 17 maja 2012 r. w ten sposób, że :

1. W sentencji decyzji dopisano działkę nr ewid. [...] ob. Borówiec w granicy której będzie realizowana inwestycja.

2.Na stronie drugiej decyzji w pkt 1 ppkt 1.1, tiret 4 dopuszczono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,0m.

Pozostałe elementy decyzji nie uległy zmianie.

Pismem z dnia 30 października 2015 r. Stowarzyszenie Zielony Borówiec z siedzibą w Borówcu (dalej także skarżący) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy swe postanowienie z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem - wydanym na skutek skargi skarżącego Stowarzyszenia - z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 214/16, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2016 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i poprzedzające je postanowienie SKO w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2016 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 03 października 2016 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...]Kolegium utrzymało w mocy swe postanowienie z dnia 03 października 2016 r.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 157/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie SKO w Poznaniu z dnia 03 października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie Kolegium w sposób wyczerpujący rozważy kwestię interesu społecznego mogącego przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania, a także, czy wszczęcie postępowania nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem.

Kolegium wyjaśniło, że dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga od wnioskodawcy nie tylko wykazania, że jest to uzasadnione jej celami statutowymi, ale również powołania się na interes społeczny. Organizacja społeczna żądając dopuszczenia jej do udziału w sprawie innej osoby, powinna więc wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego, przy czym istnienie takiego związku podlega ocenie organu administracji publicznej.

Zauważyło też, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Podkreślono, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt: II GSK 588/14).

Oceniając konieczność wykazania interesu społecznego Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy brak jest dowodów na posiadanie przez skarżącego interesu społecznego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]. Kolegium wskazało na wyrok NSA w Warszawie z 30 maja 2016 r., II OSK 2277/14, zgodnie z którym: "Argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym prowadzi do wniosku, że w każdej sprawie mającej związek ze statutową działalnością organizacji społecznej ta organizacja mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby być skontrolowana w tym postępowaniu rażąco narusza prawo. Tak szerokie rozumienie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., jak powyższe godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Konieczne jest zatem wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. Intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy. Organizacja społeczna może zatem również popierać żądanie, jeżeli uzna za możliwe pogodzenie interesu jednostkowego stron postępowania z interesem społecznym. Z treści art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wynikają żadne prerogatywy dla interesu społecznego, który, ze względu na udział organizacji społecznej w postępowaniu powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem strony i odwrotnie - ze względu na pierwszeństwo interesu indywidualnego należy ograniczać udział organizacji społecznej w postępowaniu do przypadków wyjątkowych".

Kolegium wskazało, iż wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności a jedynie może spowodować naruszenia sfery prywatności strony postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 06 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 157/17 wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na wydanie uchylonej decyzji z dnia 03 listopada 2014 r. nr [...] Kolegium powinno rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012 r.

Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, iż decyzją z 03 listopada 2014 r. nr [...]SKO w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r. nr [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r. Następnie decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...]SKO w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia 03 listopada 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin Kórnik ([...]) z dnia 17 maja 2012 r. Natomiast wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. II SA/Po 608/15 WSA w Poznaniu oddalił skargę.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie Zielony Borówiec z siedzibą, w Borówcu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie w jego miejsce o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z urzędu (art. 31 § 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu wskazano, że problemy obiektów budowlanych przy ul. [...] w Borówcu wywołują, zainteresowanie dużej części społeczności lokalnej Borówca. Problemy te rodzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej. Jest to więc problem lokalny, a nie prywatny. Zatem interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania w tej sprawie.

Kolegium nie wyjaśniło na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku, że wszczęcie postępowania z wniosku Stowarzyszenia nie zwiększy poziomu transparentności. I to w okolicznościach, w których wady kwalifikowane decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]to samo Kolegium już dostrzegło stwierdzając decyzją z dnia 03 listopada 2014 r. jej nieważność. Decyzję z dnia 03 listopada 2014 r. wyeliminowano z obrotu tylko dlatego, że wnioskodawcy (sąsiedzi) nie legitymowali się w sprawie interesem prawnym (co wyszło na jaw dopiero na skutek zarzutu inwestora).

Niniejsza sprawa dotyczy zagospodarowania przestrzennego Borówca i naruszeń prawa, których dopuściły się organy, a nie interesu poszczególnych mieszkańców. Najbardziej zainteresowanymi w załatwieniu sprawy są mieszkańcy ul. [...], co jednak nie odbiera sprawom związanym z zagospodarowaniem tej ulicy charakteru lokalnego, niepokojącego lokalną społeczność.

W okolicach ul. [...] występuje realizacja zespołu samowoli budowlanych, które są cały czas użytkowane na cele usługowe (wbrew ich funkcji, nie przewidzianej dla tego terenu). Działania inwestorów, w tym uzyskanie decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...], zmierzało do obejścia prawa wbrew zasadzie sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12.

Organ nie wykonał wyroku o sygn. IV SA/Po 214/16 oraz IV SA/Po 157/17, gdyż nie zbadał i nie uzasadnił, czy wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia przyczyni się, czy nie do uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem. Organ nie uargumentował zasadności bądź niezasadności dopuszczenia Stowarzyszenia. Ogólnikowo tylko wskazał bez uzasadnienia, że interesu społecznego w tej sprawie Stowarzyszenie nie ma, a organ nie będzie wszczynał postępowania z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 20.12.2017r. nr [...]utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W jego uzasadnieniu wskazano, że wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn.. IV SA/Po 214/16 WSA w Poznaniu przesądził o tym, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 jest zgodny z celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia. Zatem, Kolegium zobligowane było przede wszystkim do rozważenia przesłanki istnienia interesu społecznego w żądaniu przez skarżące Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r.

Kolegium rozważając tę kwestię doszło do wniosku, że żaden - dający się jednoznacznie zdefiniować - interes społeczny nie przemawia za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Stowarzyszenie Zielony Borówiec wskazało, że sprawa dotyczy zagospodarowania przestrzennego Borówca i naruszeń prawa, których dopuściły się organy, a nie interesu poszczególnych mieszkańców, podnosząc, że w okolicach ul. [...] realizowana jest samowola budowlana o charakterze usługowym, gdy funkcją przewidzianą do tego terenu jest zabudowa mieszkalna.

Kolegium wskazało, że samo zainteresowanie lokalnej społeczności budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] jeszcze nie generuje istnienia interesu społecznego w stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2009r. (sygn. akt II OSK 1038/08) słusznie wyjaśnił, że "Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 k.p.a.) nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny."

Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie ma niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Powinna także wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie, (wyrok NSA z 31 grudnia 2012r., II OSK 2161/10). Istnienie interesu społecznego jest niezwykle ważne, gdyż jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2012r., (sygn. akt VII 2492/11) organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

Wniosek skarżącego Stowarzyszenia nie wypełnia w/w kryteriów. Stowarzyszenie nie tylko nie wykazało konkretnego interesu społecznego, lecz okoliczności na które się powołuje w istocie nie mogą mieć odniesienia do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie Kolegium istnienie wielu samowoli budowlanych na terenie nieruchomości w okolicach ul. [...] w Borówcu może stanowić przesłankę do inicjowania właściwych postępowań przez organy nadzoru budowlanego, nie stanowiąc jednak realnego powodu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Kolegium stanęło na stanowisku, że wobec wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności należy zastosować inne, ostrzejsze kryteria niż wobec wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do postępowania prowadzonego w zwykłym trybie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oceniło motywy wniosku Stowarzyszenia Zielony Borówiec o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., znak [...]jako niewystarczające do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Argument, że problemy obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] w Borówcu budzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej w połączeniu z sugestią skarżącego o istnieniu wielu samowoli budowlanych w tych okolicach, nie stanowią uzasadnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik. Jego wszczęcie nie przyczyni się do zwiększenia transparentności tego postępowania, albowiem argument o istnieniu wielu samowoli budowlanych w tej okolicy, nie ma odniesienia do ewentualnego naruszenia konkretnych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Argumenty te powinny mieć zastosowanie do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.Ich podnoszenie celem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budzi uzasadnione obawy co do instrumentalnego potraktowania normy art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a przez Stowarzyszenie. W toku postępowania ani razu nie powołało się ono na jakikolwiek argument, mający oparcie w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium stanęło na stanowisku, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało związku pomiędzy obroną interesów lokalnej społeczności a naruszeniem przez organy (i to w stopniu kwalifikowanym) przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na wniosek organizacji społecznej jedynie w celu poszukiwania hipotetycznych przesłanek do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, kłóci się z zasadą trwałości decyzji ostatecznych i zasadą ochrony praw słusznie nabytych.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie Zielony Borówiec z siedzibą w Borówcu wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest interesu społecznego skarżącego Stowarzyszenia w działaniu obejmującym wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla obiektu mającego znaczenie dla warunków życia całej społeczności lokalnej.

Z ostrożności zarzucono również naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia nie przyczyni się do zwiększenia transparentności postępowania oraz, że istnienie wielu samowoli budowlanych, według organu, nie narusza norm zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zauważono, że w sprawie zapadły już dwa wyroki WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 214/16 i IV SA/Po 157/17, a Sąd sugerował nawet możliwość wszczęcia postępowania przez Kolegium z urzędu.

Organowi znane są z urzędu kwalifikowane naruszenia przepisów kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczy wniosek Stowarzyszenia. To samo Kolegium dostrzegło już odnośnie tej właśnie decyzji podstawy nieważności (zob. decyzja z dnia 03 listopada 2014 r. [...]). Następnie decyzja ta ([...]) została uchylona decyzją Kolegium z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...]tylko dlatego, że wnioskodawcy (sąsiedzi) nie legitymowali się w sprawie interesem prawnym.

Podkreślono, że w budynku objętym wnioskiem Stowarzyszenia właściciel prowadzi działalność gospodarczą na szeroką skalę. Jest to obiekt turystyczny bez pozwolenia na użytkowanie, posiadający jedynie decyzję o warunkach zabudowy, której dotyczy wniosek Stowarzyszenia, i pozwolenie na budowę — obie decyzje wydane po powstaniu budynku i to nie w postępowaniu legalizacyjnym. Przyjeżdżają tam wycieczki szkolne, przedszkolne, rodzice z dziećmi. Żaden organ nie skontrolował warunków konstrukcyjnych, przeciwpożarowych i innych, dzięki którym może zostać dopuszczony do użytkowania budynek przeznaczony dla dużej liczby osób. Brak jest parkingu, jest hałas, istnieje niebezpieczeństwo dla przyjeżdżających, jak i okolicy (możliwość pożaru). Właściciel nie wpuszcza kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. Budynek ten ogrzewany jest dzięki innemu, gospodarczemu, opalanemu elementami plastikowymi pozostałymi z konstrukcji makiety kolejowej - znajdującej się w obiekcie, którego dotyczy wniosek Stowarzyszenia. W sprawie budynku gospodarczego zapadły dwa korzystne dla wnioskodawców orzeczenia NSA o sygn. II OSK 332/16 i II OSK 648/16, gdzie Kolegium również nie znajdowało podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium nie dostrzega skali naruszeń w odniesieniu do zabudowy w okolicach ul. [...] w Borówcu i ułatwia funkcjonowanie samowoli budowlanych. Fakt, że w sprawie inicjatywę podejmują organy nadzoru budowlanego nie zwalnia Kolegium od wykonywania swoich kompetencji.

Stowarzyszenia zwraca uwagę na poważny problem wyrażający się tym, że organy administracji publicznej dopuszczają się wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a co gorsza pozwoleń na budowę, dla obiektów już istniejących. Decyzja, której dotyczy wniosek Stowarzyszenia została wydana dla obiektu istniejącego, i to nie w trybie legalizacji przedsięwzięcia. Kolegium ten fakt dostrzegło w decyzji nr [...], lecz powołując się na kwestie formalne odmawia prowadzenia postępowania. Najpierw w decyzji z 27 kwietnia 2015 r. SKO.GP. 4000.1154.2014 powołując się na brak interesu prawnego wnioskodawcy, następnie w postanowieniu wskazując na brak przesłanki w regulaminie Stowarzyszenia uprawniającej do złożenia wniosku (argument niesłuszny zob. wyrok IV SA/Po 214/16) albo na brak interesu społecznego (argument niezasadny zob. wyrok IV SA/Po 157/17).

Stowarzyszenie wskazało, iż rozmiary samowoli budowlanej przy ul. [...] w Borówcu budzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej. Jest to zatem problem lokalny, a nie prywatny. Wniosek Stowarzyszenia obejmuje problem, który budzi zaniepokojenie całej społeczności lokalnej i nie jest problemem tylko prywatnym, ale problemem społecznym.

Zarzucono, że organ nie zbadał i nie uzasadnił, czy wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia przyczyni się, czy nie, do zwiększenia transparentności, która w tej sprawie jest zaburzona. Organ nie zbadał i nie uzasadnił, czy wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia przyczyni się, czy nie, do uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem. Nie uargumentował zasadności bądź niezasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Ogólnikowo wskazał tylko bez uzasadnienia, że nie ma ono interesu społecznego w tej sprawie. To na organie spoczywa ciężar zbadania tej przesłanki, która w tej sprawie jest spełniona pod kątem wskazywanej przez Sąd transparentności i uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem. Organ ogranicza się tylko do delegowania kompetencji na inne organy (w tym przypadku nadzoru budowlanego), a zapomina, że sam też ma kompetencje, które powinien realizować.

Sąd w wydanych wyrokach nakazał zbadanie kwestii transparentności i uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem. Zagadnienie interesu społecznego nie było w ogóle przedmiotem rozważań ani w pierwszym, ani w drugim postanowieniu Kolegium, które zapadły w tej sprawie przed wyrokiem o sygn. IV SA/Po 214/16. Natomiast organ po wyroku o sygn. IV SA/Po 214/16 i IV SA/Po 157/17 wydał kolejne postanowienia, w których dopatruje się kolejnych przeszkód, których wcześniej w ogóle nawet nie dostrzegał i nie sygnalizował.

Uzyskanie decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]wraz z decyzją zmieniającą, zmierzało do obejścia prawa wbrew zasadzie sformułowanej w wyroku NSA.

Organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku o sygn. IV SA/Po 214/16 oraz IV SA/Po 157/17, bowiem nie zbadał i nie uzasadnił, czy wszczęcie postępowania na wniosek Stowarzyszenia przyczyni się, czy nie do uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem, podczas gdy Sąd nawet nakazał rozważenie wszczęcia postępowania z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że rozważania skarżącego co do funkcjonowania samowoli budowlanych w okolicach Borówca oraz niewpuszczania przez inwestora organów kontrolnych na teren przedmiotowej nieruchomości pozostają poza zakresem kompetencji organów planowania przestrzennego. Kolegium nie jest organem właściwym do badania legalności wybudowania i użytkowania obiektu budowlanego na terenie przedmiotowej nieruchomości i nie jest odpowiedzialne za wynik postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy.

Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie nierozważenia, czy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przyczyni się do zwiększenia transparentności postępowania wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu rozważyło to zagadnienie i doszło do (odmiennego od oczekiwanego przez skarżącego) wniosku, że wszczęcie postępowania nie przyczyni się do zwiększenia transparentności całego procesu administracyjnego związanego z powstawaniem inkryminowanego budynku.

Dlatego bezzasadny jest zarzut, że organ nie wykonał wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 214/16 oraz IV SA/Po 157/17 poprzez nieuzasadnienie, czy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyczyni się czy nie do uwzględniania interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych ostatecznym wynikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Sąd orzekający uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20.12. 2017r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 17.07.2018r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]ustalającej warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...]i [...]położonej w Borówcu, przy ul. [...], gm. Kórnik dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...]i [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym.

Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez nią prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika zatem, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia przesłanki zasadności żądania (tak: wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 540/09, LEX nr 597678; Romańska Marta, Komentarz do art. 31 k.p.a. [w:] Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Golęba Anna, Kiełkowski Tadeusz, Klonowski Kamil, Romańska Marta, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. el., WK, 2015, nr 476633)

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia należało mieć na uwadze, że kwestia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012 r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 214/16 WSA w Poznaniu uchylając rozstrzygnięcia uprzednio wydane przez Kolegium, zakwestionował stanowisko organu co do legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Sąd uznał, że Kolegium dokonując oceny wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w sposób wyrywkowy i niepełny dokonało analizy regulaminu Stowarzyszenia, przez co nie uwzględniło całości regulacji i w konsekwencji doszło do wniosku o braku uzasadnienia wszczęcia postępowania celami statutowymi. W tym wyroku Sąd stwierdził, że wniosek o wszczęcia postępowania odpowiada celom statutowym (regulaminowym), tak co do kierunku dążeń (punkt 9 lit. a regulaminu), jak i formy realizacji tego celu (punkt 10 lit. b regulaminu). Odnosząc się do kwestii interesu społecznego Sąd uznał, że mając na względzie zainteresowanie społeczne planowaną inwestycją, organy obu instancji nie rozważyły, czy wszczęcie postępowania na wniosek stowarzyszenia założonego przez mieszkańców Borówca nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego Stowarzyszenia Kolegium stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 czerwca 2016 r. stwierdziło w swych postanowieniach z dnia 03.10.2016r. i z 30.11.2016r., że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia przemawiają za wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012 r. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowiła dokonana przez Kolegium ocena, co do braku interesu społecznego.

Kontrolując powyższe postanowienia WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15.02.2017r. o sygn. IV SA/Po 157/17 uchylił je wskazując, że nadal nie została wyczerpująco wyjaśniona przez Kolegium kwestia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza.

Zaznaczono, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone i wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Stwierdzając, że za wszczęciem postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenie nie przemawia interes społeczny Kolegium oparło się w znacznej mierze na stanowisku NSA wyrażonym w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09. W postanowieniu tym NSA stwierdził, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Kolegium nie dostrzegło, że w tym postanowieniu NSA wskazał także, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Wskazano, że bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje okoliczność ewentualnych naruszeń prawa w wydanej przez Burmistrza decyzji o warunkach zabudowy. Wystąpienia w danej sprawie interesu społecznego, który uprawniałby do wszczęcia postępowania z urzędu w związku z wnioskiem organizacji społecznej, nie można sprowadzać do oceny występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji, której wniosek dotyczy. Kwestia ta może być rozstrzygana dopiero w następnym etapie postępowania po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 672/15). Okoliczności podniesione we wniosku o wszczęcie postępowania mogą jednak mieć znaczenie dla rozważenia zasadności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zalecono, by ponownie prowadząc postępowanie Kolegium w sposób wyczerpujący rozważyło kwestię interesu społecznego mogącego przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania, a przede wszystkim, czy wszczęcie postępowania nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem. Ponadto nakazano, by Kolegium odniosło się również do kwestii zainteresowania postępowaniem lokalnej społeczności. Jednocześnie wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na wydanie uchylonej następnie decyzji SKO w Poznaniu z dnia 03 listopada 2014 r. nr [...], Kolegium powinno rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012 r.

Wykładnia prawa i zalecenia zawarte w wyżej opisanych wyrokach WSA w Poznaniu były wiążące zarówno dla organów administracji, jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Wyrażenie przez sąd w prawomocnym wyroku uchylającym kwestionowane orzeczenie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje zatem zakres sądowej kontroli legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10).

Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie w pełni podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej zawartej wyroku o sygn. IV SA/Po 157/17.

W niniejszej sprawie sporna jest kwestia istnienia lub braku istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem na wniosek skarżącego Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]. Organ odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 06.04.2017r. o sygn. IV SA/Po 157/17 wskazał, że samo zainteresowanie lokalnej społeczności budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] jeszcze nie generuje istnienia interesu społecznego w stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego. Ponadto wskazał, że Stowarzyszenie nie tylko nie wykazało konkretnego interesu społecznego, lecz okoliczności na które się powołuje w istocie nie mogą mieć odniesienia do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik. W ocenie Kolegium istnienie wielu samowoli budowlanych na terenie nieruchomości w okolicach ul. [...] może stanowić przesłankę do inicjowania właściwych postępowań przez organy nadzoru budowlanego, nie stanowiąc jednak realnego powodu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ ocenił motywy wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., znak [...]jako niewystarczające do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Argument, że problemy obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] w Borówcu budzą głębokie zaniepokojenie społeczności lokalnej w połączeniu z sugestią skarżącego o istnieniu wielu samowoli budowlanych w tych okolicach, nie stanowią w ocenie Kolegium uzasadnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik. Kolegium stanęło na stanowisku, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik, ustalającej warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...]i [...]położonej w Borówcu, przy ul. [...], gm. Kórnik dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...]i [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r. nie przyczyni się do zwiększenia transparentności tego postępowania, albowiem argument o istnieniu wielu samowoli budowlanych w tej okolicy, nie ma odniesienia do ewentualnego naruszenia konkretnych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew zarzutom skargi Sąd orzekający wskazuje, że WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. IV SA/Po 157/17 nie przesądził o niezasadności argumentu organu dotyczącego braku interesu społecznego. Sąd w tym wyroku wskazał jedynie, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organ.

Skarżące stowarzyszenie podnosi, że rozmiary samowoli budowlanej przy ul. [...] w Borówcu budzą głębokie zainteresowanie, a nawet zaniepokojenie społeczności lokalnej. W ocenie Sądu orzekającego takiego wniosku nie można wyprowadzić na podstawie akt sprawy. Skarżące Stowarzyszenie nie tylko nie uprawdopodobniło tego, że przedmiotowa sprawa budzi zaniepokojenie społeczności lokalnej, lecz nawet że budzi ono zainteresowanie tej społeczności. Zaniepokojenie takie byłoby niepodważalne, gdyby skarżący przedstawił listę z podpisami mieszkańców popierających przedmiotową inicjatywę Stowarzyszenia albo protestujących przeciwko samowoli budowlanej, o ile ma ona miejsce. Wtedy można by uznać, że faktycznie społeczność lokalna jest zainteresowana i zaniepokojona przedmiotową sprawą. Tymczasem w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na to, by sporny problem budził zainteresowanie kogokolwiek poza skarżącym Stowarzyszeniem.

Nie bez znaczenia jest także to, że skarżące Stowarzyszenie liczy zaledwie 7 członków (k.94 akt admin. i k.14 akt sądowych). Dwoje z nich ([...]i [...] będący współwłaścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie kwestionowanej inwestycji) jako osoby fizyczne usiłowali wszcząć postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012r. ustalającej warunki zabudowy. Usiłowania te okazały się bezskutecznie, gdyż organy przyjęły, że w/w nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co znamienne, skarżące Stowarzyszenie powstało niedługo po przesądzeniu bezskuteczności postępowania wznowieniowego i nieważnościowego zainicjowanych przez [...]. Starosta Poznański przyjął bowiem zgłoszenie o utworzeniu skarżącego Stowarzyszenia w dniu 12.08.2015r. (k.39 akt admin.) Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27.04.2015r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik wszczęte na wniosek [...] (k.72 akt admin.).

W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie liczące zaledwie 7 członków, z czego dwoje z nich jest osobiście zainteresowanych kwestionowaniem decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012r. ustalającej warunki zabudowy, nie wykazało w żaden sposób, by kwestionowana inwestycja budziła szersze zainteresowanie społeczności lokalnej, a tym bardziej jej zaniepokojenie. Tezy tej nie można wywieść z faktu zainteresowania przedmiotową decyzją zaledwie 7 osób, z których co najmniej dwie posiadają interes prywatny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji, o czym świadczą ich wcześniejsze nieudane próby jej podważenia. To twierdzenie skarżącego Stowarzyszenia jest gołosłowne i niczym nie poparte. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można wykluczyć, że działania skarżącego Stowarzyszenia zmierzają w istocie rzeczy do zaspokojenia partykularnych interesów niektórych jego członków. Ponadto organ słusznie zauważył, że samo zainteresowanie społeczne, nawet jeżeli ma ono miejsce, nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu społecznego.

Podkreślić trzeba, że Stowarzyszenie nie wykazało także konkretnego interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Powoływało się jedynie na zainteresowanie i zaniepokojenie społeczności lokalnej faktem wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Tego zainteresowania i zaniepokojenia jednak – o czym było wyżej – nie tylko nie wykazało, lecz nawet nie uprawdopodobniło.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że organ ograniczył się tylko do delegowania kompetencji na organy nadzoru budowlanego. Organ ma rację wskazując, że istnienie wielu samowoli budowlanych na terenie nieruchomości w okolicach ul. [...] w Borówcu może stanowić przesłankę do inicjowania właściwych postępowań przez organy nadzoru budowlanego (do których nie należy Kolegium), nie stanowiąc jednak realnego powodu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obowiązkiem organizacji społecznej chcącej przystąpić do toczącego się postępowania pozostaje szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego oraz wskazanie, jak realnie jest ona w stanie bronić tego interesu. Za zasadnością wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie może przemawiać wobec tego sama tylko chęć tego podmiotu, tylko jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie. Udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierającego postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr kultury w trosce o przyszłe pokolenia. Ze względu na ochronę interesów stron postępowania, przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, powinny być wykładane ściśle. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Wykazanie przez organizację społeczną, że za jej żądaniami opartymi na art. 31 § 1 k.p.a., przemawia interes społeczny podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dozwolona wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2808/13, LEX nr 1982842). Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył jedynie zaspokajaniu jej własnego interesu. Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów.

W kontrolowanej sprawie skarżące Stowarzyszenie jedynie ogólnikowo wywodziło istnienie interesu społecznego z rzekomego zainteresowania i zaniepokojenia społeczności lokalnej kwestionowaną decyzją. Pomijając fakt, że tego zainteresowania i zaniepokojenia Stowarzyszenie w żaden sposób nawet nie uprawdopodobniło, to również szczegółowo nie uzasadniło potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Nie wskazało także, jak realnie jest ono w stanie bronić tego interesu. Oprócz chęci udziału w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w jaki sposób jego wiedza, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym (tj. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie przemawiają za jego udziałem w postępowaniu.

Należy mieć na uwadze, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym przypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, LEX nr 525903, z 25 października 2016r. sygn. II OSK 107/15, z 21 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 822/15- CBOSA).

Podsumowując, w ocenie Sądu orzekającego Kolegium w tym zakresie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z 06.04.2017r. o sygn. IV SA/Po 157/17. Skarżące Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie i nie wskazywało konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że powinno w tym postępowaniu uczestniczyć. Tym samym Sąd orzekający podzielił ocenę organów obu instancji, że brak jest przesłanek, by przyjąć, że interes społeczny przemawia za wszczęciem wnioskowanego przez skarżące Stowarzyszenie postępowania nieważnościowego.

Pomimo powyższego należało uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż organy obu instancji naruszyły dyspozycję art.153 p.p.s.a i nie zrealizowały w pełni wytycznych tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 06.04.2017r. o sygn. IV SA/Po 157/17. Wskazano tam, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na wydanie uchylonej następnie decyzji SKO w Poznaniu z dnia 03 listopada 2014 r. nr [...], Kolegium powinno także rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 maja 2012 r.

Tymczasem – wbrew zaleceniom zawartym w tym wyroku – organy obu instancji nie dokonały oceny, czy istnieją przesłanki do wszczęcia w/w postępowania nieważnościowego z urzędu. Organ I instancji odnosząc się do tej kwestii nie zajął stanowiska. Wskazał jedynie, iż decyzją z 03 listopada 2014 r. nr [...] SKO w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r. nr [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r. Następnie decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr SKO.GP.4000. 1154.2014 SKO w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia 03 listopada 2014 r. w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin Kórnik ([...]) z dnia 17 maja 2012 r. Natomiast wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. II SA/Po 608/15 WSA w Poznaniu oddalił skargę. Jednakże organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zasadności wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r. nr [...].

Organ II instancji natomiast w ogóle nie poruszył i nie odniósł się do kwestii wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gmin Kórnik ([...]) z dnia 17 maja 2012 r.

Powyższe wskazanie Sądu znajduje dodatkowe poparcie w zarzutach skarżącego Stowarzyszenia, że kwestionowana decyzja Burmistrza z dnia 17 maja 2012r. ustalając warunki zabudowy została wydana dla już istniejącej zabudowy i to nie w toku i nie na skutek postępowania legalizacyjnego. Zarzuty te i zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 06.04.2017r. o sygn. IV SA/Po 157/17 organy obu instancji całkowicie zignorowały i nie zajęły stanowiska w tym zakresie. W rezultacie po pierwsze nie wykonały nałożonego przez Sąd obowiązku, a po drugie nie odniosły się do w/w zarzutów strony skarżącej.

Ponadto organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy wniosek Stowarzyszenia Zielony Borówiec o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony w ustawowym siedmiodniowym terminie. Z akt administracyjnych (ze zwrotnego poświadczenia odbioru) wynika, że odpis decyzji organu I instancji doręczono skarżącemu Stowarzyszeniu doręczono w dniu 30.07.2017r. Jest to o tyle niezwykłe, że była to niedziela. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy sporządzono w dniu 04.08.2017r. Korespondencja elektroniczna skarżącego datowana jest na 07.08.2017r., a prezentata SKO na dokumencie pochodzi z dnia 08.08.2017r. (k.12-13 akt admin.) Istnieje więc poważna wątpliwość, która wymaga wyjaśnienia, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniesiono w ustawowym terminie.

Z tego też względu Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

W toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium w pierwszej kolejności ustali i oceni, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został w przez stronę skarżącą wniesiony w terminie. W razie stwierdzenia, że skarżące Stowarzyszenie zachowało ustawowy termin do wniesienia tego środka odwoławczego Kolegium oceni, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 17 maja 2012 r., [...]ustalającej warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...]i [...]położonej w Borówcu, przy ul. [...], gm. Kórnik dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...], [...]i [...]wraz z decyzją zmieniającą z dnia 19 października 2012 r.