Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 60/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie oceny legalności robót budowlanych polegających na remoncie drogi dojazdowej 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P. (zwanego dalej także skarżącym) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej w skrócie: PINB) w przedmiocie oceny legalności robót budowlanych polegających na remoncie drogi dojazdowej.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 29 września 2015 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d, e (przed dokonaniem podziału działka nr f).

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB), uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została przesłana do PINB w dniu 5 maja 2016 r. (data wpływu) bez akt sprawy.

W dniu 11 maja 2016 r. PINB wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o zwrot, znajdujących się w jego dyspozycji, akt sprawy nr [...].

Pismem z dnia 20 maja 2016 r. PINB - działając na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. - zawiadomił strony, w tym skarżącego, o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Organ wyjaśnił, że przyczyną zwłoki jest brak oryginałów akt, które znajdują się jeszcze w dyspozycji WSA w Opolu. Poinformował też, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy, o które wystąpił do Sądu. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 24 maja 2016 r.

Pismem z dnia 25 maja 2016 r. (data wpływu do organu), sygn. akt II SAB/Op 61/15, Sąd poinformował PINB, że żądane akta znajdują się przy sprawie o sygn. akt II SAB/Op 1/16, której termin rozpoznania został wyznaczony na dzień 30 maja 2016 r. Sąd wskazał również, że akta te zostaną udostępnione po wydaniu orzeczenia w ww. sprawie, zaś zwrócone po prawomocnym zakończeniu tego postępowania.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. skarżący wniósł do OWINB zażalenie na bezczynność PINB w sprawie remontu drogi dojazdowej, położonej w [...] na działce nr f (przed dokonaniem podziału). Skarżący wskazał, że organ nie wydał żadnego aktu w tej sprawie.

Pismem z dnia 5 lipca 2016 r. (8 lipca 2016 r. - data wpływu) OWINB wezwał organ pierwszej instancji o przesłanie, w terminie 7 dni, całości akt sprawy, w przypadku posiadania ich przez PINB, oraz złożenie wyjaśnień na temat przebiegu postępowania.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 14 lipca 2016 r. PINB poinformował OWINB, że akta sprawy nadal znajdują się w Sądzie, co uniemożliwia organowi zakończenie przedmiotowego postępowania. Ponadto organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.

Pismem z dnia 13 lipca 2016 r., S. P. - powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - złożył do WSA w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o: 1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że w dniu 29 czerwca 2016 r. złożył na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie do OWINB na niezałatwienie sprawy w terminie, które dotychczas pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego, PINB nie tylko nie stosuje się do terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 K.p.a., ale w sposób celowy przewlekle prowadzi postępowanie. Dalej, skarżący zacytował uzasadnienia wyroków NSA dotyczących instytucji bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Końcowo podniósł, że w pełni uzasadnione jest zobowiązanie PINB do ukarania pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 38 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...], OWINB uznał zażalenie skarżącego na bezczynność PINB za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to PINB otrzymał w dniu 1 sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za nieuzasadnione. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika, iż orzeczenie o sygnaturze II SAB/Op 1/16 nie jest prawomocne, natomiast akta przedmiotowej sprawy nadal znajdują się w Sądzie.

Postanowieniem z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 60/16, referendarz sądowy zwolnił skarżącego od wpisu sądowego od skargi (pkt 1), a w pozostałym zakresie wniosek oddalił (pkt 2).

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, PINB w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. dodatkowo wyjaśnił, że po zwrocie w dniu 25 sierpnia 2016 r. przez OWINB akt sprawy, wydał w dniu 9 września 2016 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr f. Na skutek odwołania skarżącego, OWINB decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zwracając akta do PINB w dniu 25 listopada 2016 r. Organ podał również, że w dniu 8 grudnia 2016 r. wydał kolejną decyzję nr [...], którą odmówił nałożenia na Gminę [...] obowiązków wykonania określonych robót budowlanych związanych z wyremontowaniem wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr f. W dniu 8 grudnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, które zostało przekazane wraz z aktami sprawy do OWINB dnia 15 grudnia 2016 r. i sprawa nie została jeszcze zakończona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd skarga S. P. złożona w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 29 czerwca 2016 r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do OWINB zażalenie, w którym w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Zażalenie to zostało rozpoznane przez OWINB, który postanowieniem z dnia 29 lipca 2016 r. uznał je za nieuzasadnione. Stosownie do powyższego stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując do oceny zasadności skargi, podkreślić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. W związku z tym wskazać trzeba, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" to sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 271). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, choć sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnionego obiektywnie przedłużania terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Odnosząc się z kolei do "bezczynności", odnotować przyjdzie, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, odnotować w pierwszym rzędzie trzeba, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością i przewlekłością postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie remontu drogi dojazdowej, położonej w [...] na działkach nr a, b, c, d, e (przed dokonaniem podziału działka nr f), należało ocenić od momentu przekazania organowi przez OWINB sprawy po wydaniu decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...], tj. od dnia 5 maja 2016 r. Przypomnienia wymaga, że po otrzymaniu tej decyzji, PINB - pismem z dnia 11 maja 2016 r. - wystąpił do Sądu o zwrot akt sprawy dotyczących przedmiotowego postępowania. Następnie pismem z dnia 20 maja 2016 r. organ - działając na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. - zawiadomił strony, w tym skarżącego, o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia - do 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. skarżący wniósł zażalenie do OWINB na bezczynność organu pierwszej instancji, a w dniu 13 lipca 2016 r. - skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiotowej sprawie. Natomiast w dniu 9 września 2016 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr f. Na skutek odwołania skarżącego, OWINB decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzję PINB wydał w dniu 8 grudnia 2016 r., którą odmówił nałożenia na Gminę [...] obowiązków wykonania określonych robót budowlanych związanych z wyremontowaniem wewnętrznej drogi dojazdowej położonej w [...] na działce nr f.

Biorąc pod uwagę przedstawioną chronologię zdarzeń, w ocenie Sądu, za usprawiedliwiony należy uznać zarówno zarzut bezczynności PINB w załatwieniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z remontem drogi dojazdowej w [...] na działce oznaczonej poprzednio nr f, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy niewątpliwie wynika, że organ nie tylko prowadził postępowanie w sposób przewlekły i w pewnych okresach nie podejmował żadnych czynności, ale również nie wydał w sprawie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a., czyniąc to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie wskazać przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi albo sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy organowi lub sądowi w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt, by nie narazić się na zarzut bezczynności. Obecnie bowiem dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące, pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii. Podkreślić też należy, że oczekiwana aktywność organu nie może być pozorna - nie wnosząca nic do sprawy, powodująca, że formalnie organ nie jest bezczynny. Samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w sądzie administracyjnym są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wyglądu w akta, w tym np. poprzez zapoznanie się z nimi w siedzibie sądu lub zrobienia kserokopii niezbędnych dokumentów. Natomiast bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych nie może usprawiedliwiać zarzutu bezczynności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 145/09). Ta konieczna w tym względzie staranność czy zapobiegliwość organu administracji nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. PINB po uzyskaniu odpowiedzi z tut. Sądu, że akta sprawy będą dostępne po wydaniu orzeczenia w dniu 30 maja 2016 r., po tej dacie nie podjął już żadnych działań w celu uzyskania dostępu do nich i załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, takie bierne oczekiwanie organu na zwrot akt narusza, określoną w art. 12 K.p.a., zasadę szybkości postępowania i prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. Zdaniem Sądu, PINB był obowiązany przed przesłaniem akt do OWINB, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla rozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć zwłoki organu w jej załatwieniu i jest przejawem przewlekłości prowadzonego postępowania. Ponadto wskazany brak akt administracyjnych w związku z ich przekazaniem innemu organowi lub sądowi nie jest też okolicznością tego rodzaju, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Określone bowiem w art. 35 § 5 K.p.a. okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter proceduralny, a nie faktyczny i muszą być niezależne od organu. Brak akt administracyjnych nie jest zaś taką okolicznością. Przy czym, na krytyczną ocenę zasługuje nie tylko niepodjęcie przez organ kroków w celu pozyskania akt niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, ale także brak jakiejkolwiek innej aktywności procesowej w tej sprawie. Tym samym uznać należało, że opisana wyżej przerwa w kontynuowaniu postępowania i niepodejmowanie w tym czasie jakichkolwiek czynności procesowych, czyni zasadnym również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB.

Jak wyjaśniono wcześniej, instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tak więc, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uznając zatem, że sprawa związana z żądaniem skarżącego została załatwiona najpóźniej przez wydanie decyzji z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], to pomimo, iż decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Skoro, jak wykazano, PINB nie podejmował czynności zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, a ponadto w konsekwencji tego nie doszło do wydania decyzji załatwiającej sprawę w wymaganym terminie, to - oprócz stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania - uznać również należało, że organ ten dopuścił się bezczynności. Powyższe uzasadniało wydanie orzeczenia w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony PINB, ponieważ organ nie wykazał się lekceważeniem stron postępowania, w tym i skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Ponadto informował skarżącego o podjętych czynnościach i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Natomiast stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, których dopuścił się PINB wynikała z błędnego przekonania, że okolicznością uzasadniającą brak działań organu jest oczekiwanie na zwrot akt przez Sąd. Takie stanowisko PINB zostało zresztą zaakceptowane przez OWINB, który uznając zażalenie skarżącego za nieuzasadnione, stwierdził, że niemożliwość rozpatrzenia sprawy w terminie wynika z przyczyn niezależnych od organu pierwszej instancji, a mianowicie braku akt sprawy. Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy nie świadczą zatem o braku woli załatwienia sprawy przez organ, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jednocześnie przy ocenie "rażącego naruszenia prawa" Sąd miał na względzie okoliczność, że równoległe prowadzenie innych postępowań zainicjowanych przez skarżącego mogło wywołać problemy ze skompletowaniem akt sprawy.

Natomiast za zasadny Sąd uznał wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzekając w pkt 4 wyroku o wymierzeniu grzywny w kwocie 300 zł, Sąd wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego oraz fakt, iż stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny w ww. wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.