Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1856/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skarg M.Z. , A.Z. oraz M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w części orzekającej ustalenie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni projektowanej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i orzekło w tej części ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją - 43%, ustalając szerokość elewacji frontowej od 10,5 m do 15,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony północnej projektowanego budynku - 10,5 m, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony południowej projektowanego budynku - 8 m oraz utrzymało w mocy decyzję w pozostałej części ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2005 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] przy ul. [...] w W., zmodyfikowanym pismem z dnia 31 maja 2006 r. i uzupełnionym pismem z 4 lipca 2006 r.

Prezydent [...] , po wstępnym pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji, decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w W., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/07, oddalił skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Organ I instancji decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2008r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając skargę na decyzję z [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1448/08, stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2009 r. Powyższa decyzją wraz z decyzją organu I instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Wa 883/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji.

Rozpatrując odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nie wykonanie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 883/12 i błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji, która decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. i M. Z. zarzucili zawyżenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki względem dokonanej analizy oraz przyjęcie 10,5 m wysokości górnej elewacji frontowej budynku w sytuacji gdy budynki sąsiednie mają o 2,5 do 3,5 m niższą wysokość, stwierdzając tym samym, że został naruszony ład przestrzenny.

Natomiast inwestor – M. Sp. z o.o. w odwołaniu od ww. decyzji zarzucił naruszenie:

˗ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane "rozporządzeniem z 2003 r.") poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy na 43%,

˗ § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia przez ustalenie dwóch różnych wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz narzucenie cofnięcia ostatniej kondygnacji o 2 m,

˗ § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589, dalej zwane "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy") przez jego zastosowanie jako przepisu kompetencyjnego w zakresie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu terenu inwestycji.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w części zaskarżoną decyzję orzekając o szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni projektowanej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i orzekło w tej części ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją - 43 %, ustalając szerokość elewacji frontowej od 10,5 m do 15,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony północnej projektowanego budynku - 10,5 m, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony południowej projektowanego budynku - 8 m oraz utrzymało w mocy decyzję w pozostałej części ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej zwanej "u.p.z.p.") wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 ww. przepisu, który stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, Kolegium stwierdziło, iż ocena jego spełnienia winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 3 ww. rozporządzenia wskazano na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zdaniem organu odwoławczego z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa, przy czym występuje tu zabudowa jednorodzinna i zabudowa wielorodzinna. Dodatkowo występuje zabudowa usługowa. Kolegium uznało zatem, iż zamierzenie inwestycje w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodne z funkcją obszaru.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego skoro linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...],[...] i [...] to uznać należało, iż linia zabudowy została ustalona zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do ustalonych przez organ I instancji wskaźników tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowych, wysokości głównej kalenicy lub attyki oraz geometrii dachów, Kolegium stwierdziło, że zostały ustalone średnie wartości dla obszaru analizowanego jak i dla budynków wielorodzinnych. W obszarze analizowanym średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 21,5%, natomiast dla budynków wielorodzinnych wynosi on 54%. W niniejszej sprawie ustalano ww. wskaźnik - mając na względzie średnią dla budynków wielorodzinnych oraz wniosek inwestora z dnia 4 lipca 2006 r. - na poziomie 43%. Kolegium uznało zatem, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Kolegium biorąc pod uwagę parametr szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wskazany w treści § 6 rozporządzenia z 2003 r. stwierdziło, iż zgodnie z analizą średnia wartość tego parametru wynosi dla obszaru 13 m, a dla budynków wielorodzinnych - 34 m. Jednakże wartość ta jest wyższa niż szerokość działki objętej wnioskiem (23 m). Kolegium uznało zatem, że zasadnie organ I instancji wskazał szerokość elewacji na 13 m z tolerancją 20%. Jednakże określenie tego wskaźnika powinno nastąpić przez podanie konkretnej szerokości, która może być węższa lub szersza od średniej o 20%, natomiast organ I instancji uczynił to przez podanie szerokości i wskazanie, że dopuszcza się od niej odstępstwo. Wobec powyższego organ odwoławczy w tej części orzekł reformatoryjnie.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż średnia wysokość budynków w badanym obszarze wynosi 8,5 m, przy czym zgodnie z analizą wartość ta wynosi w obszarze od 5 do 15 m. Średnia wskaźnika dla budynków wielorodzinnych wynosi 15 m. Natomiast zgodnie z pismem inwestora z dnia 31 maja 2006 r. oraz jego wnioskiem z dnia 4 lipca 2006 r. wnosił on o ustalenie tego parametru na poziomie 11 m. Jak wynika z analizy obszaru względy technologiczne związane m.in. z sąsiedztwem domków jednorodzinnych uzasadniają ustalenie powyższego parametru od strony północnej projektowanego budynku - na poziomie 10,5 m, natomiast od strony południowej projektowanego budynku - 8 m. Ustalenie zatem wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego na 13 m organ odwoławczy uznał za zgodny z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Jednakże Kolegium stwierdziło, że brak jest uzasadnienia, które wynikałoby z analizy, dla cofnięcia ostatniej kondygnacji budynku. W tym zakresie organ odwoławczy orzekł zatem reformatoryjnie.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że geometria dachu została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium dodało również, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy, ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej. Tym samym organ odwoławczy uznał, że została wypełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ I instancji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji wyznaczył maksymalne wartości powierzchni zabudowy, wysokości głównej kalenicy oraz szerokości elewacji frontowej. Jednocześnie wskazało, że wartości te powinny być ustalone w sposób konkretny i jednoznaczny tak, ażeby nie pozwolić inwestorowi na ich interpretację w sposób dowolny. Powyższe nie oznacza jednak, że niedopuszczalnym jest ustalenie konkretnego parametru np. poprzez podanie wartości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem prawidłowego określenia tych wartości, jednak decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Jeżeli zatem organ wyznaczył w niniejszej sprawie wartości maksymalne powierzchni zabudowy, wysokości budynków, ilości kondygnacji, wysokości głównej kalenicy oraz szerokości elewacji frontowej winien wyznaczyć również ich wartości minimalne. Powyższe uzasadniało – zdaniem Kolegium – uchylenie rozstrzygnięcia w tej części i wydanie orzeczenia w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie neguje stanowiska organu I instancji dotyczącego zapewnienia pewnej swobody inwestorowi przy projektowaniu budynku, jednakże mając na względzie orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2014 r. IV SA/Wa 859/14), dla osiągnięcia takiego celu konieczne jest wskazanie również wartości minimalnych (gdy w rozstrzygnięciu wskazano wartości maksymalne).

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Odnosząc się do odwołania A. Z. i M. Z. w zakresie zawyżenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Rzeszowie z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 1197/12, wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 277/10, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10) za prawidłową praktykę organów należy uznać ustalanie parametrów dla budynków wielorodzinnych na podstawie średnich wartości dotyczących innych budynków wielorodzinnych, a nie średniej dla całego obszaru.

W kwestii uproszczenia obliczeń sumy wskaźników zabudowy Kolegium uznało, że parametr ten został prawidłowo ustalony dla budynków wielorodzinnych (tj. 54%), w oparciu o który oraz wniosek inwestora organ I instancji prawidłowo ustalił również wskaźnik zabudowy planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania przez przyjęcie do analizy całej powierzchni działki położonej przy ul. [...] Kolegium wskazało, iż pominięcie tej działki skutkowało uchyleniem wcześniejszej decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 9 kwietnia 2013 r.) organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Kolegium odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wskazało, iż ustalony parametr stanowi wypadkową żądania inwestora, analizy obszaru oraz skarg stron postępowania. W zakresie pozostałych zarzutów Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego tylko na średnich wartościach budynków jednorodzinnych. Dodatkowo wskazał, iż działka przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze analizowanym.

Biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu inwestora, organ odwoławczy podkreślił, iż wniosek inwestora wyznacza przedmiot niniejszego postępowania i wiąże organy rozstrzygające. Zgodnie z treścią pisma z 31 maja 2006 r. modyfikującego pierwotny wniosek oraz wniosku z 4 lipca 2006 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy poprzez ustalenie m.in. wysokości na 11 m oraz wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 43%. Wobec powyższego stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów skoro orzekł w oparciu o analizę obszaru zgodnie z treścią wniosku inwestora.

Zarzut inwestora co do wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej Kolegium uznało za trafny, ale jednocześnie stwierdziło, że z powodu wyznaczenia tego parametru nie można czynić zarzutu naruszenia prawa, bowiem § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wymieniając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. A. Z. i M. Z. zarzucili naruszenie:

a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania, że planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego zachowuje wszelkie wymogi określone w:

˗ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, w sytuacji gdy jedynie jeden znacznie oddalony obiekt jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a tym samym planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji na tle wskazanych przez organ obiektów na obszarze poddanym analizie;

˗ § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w zakresie wymogów koniecznych w zakresie ilości ogólnodostępnych miejsc postojowych, dostępnych bezpośrednio z ulicy jakie musi spełnić planowana inwestycja oraz ich odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym;

b) § 3, § 18, § 19, § 20, § 21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego nie zastosowanie i nie uwzględnienie, iż planowana inwestycja z uwagi na zbyt mały obszar działki pozostającej bez naniesień nie spełni wymogów w zakresie ilości miejsc parkingowych w ilości zgodnej ze wskaźnikiem parkingowym dla przedmiotowej strefy tj. 25-38 miejsc dla 1000 m2,

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich nieprawidłową wykładnię nieuwzględniającą wskazań interpretacyjnych wynikających z zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w ww. przepisie ustawy.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący argumentowali, że obliczony wskaźnik zabudowy o wartości 43% wynika z wzięcia pod uwagę w wykonanej analizie jedynie dwóch działek z zabudową wielorodzinną, podczas gdy przeważająca część zabudowy na badanym obszarze ma charakter jednorodzinny. Za nieprawidłowe uznali również przyjęcie do analizy całej powierzchni działki przy ul. [...], w sytuacji gdy zaznaczony obszar analizy obejmuje część niezabudowaną, a tym samym został poszerzony obszar analizy (o około 38 m w kierunku południowym) w następstwie czego zawyżony został współczynnik zabudowy - 53% oraz wysokość budowli ok. 15 m.

Ponadto zdaniem skarżących przyjęcie 10,5 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie sąsiednie budynki mają odpowiednio przy ulicy: [...] - ok. 8 m, [...] - ok. 7 m, [...] - ok. 8 m, [...] – 8 m, [...] - 8-9 m (przy czym budynek przy ul. [...] nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie budynków 9-10 m, bo poprzedza go budynek przy [...] - ok. 8 m) jest nieprawidłowe i zawyżone o 2,5 do 3,5 m względem bezpośrednich sąsiadów, co łamie analogię parametrów budynków sąsiednich. Ustalone wartości nie korespondują zatem z wysokością zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej decyzją.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył również inwestor – M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając decyzję w zakresie:

˗ nie ustalenia wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w wysokości wyższej niż 43% wynikającej z analizy zagospodarowana obszaru

˗ ustalenia wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w wysokości odrębnej dla strony północnej i południowej oraz w zakresie ustalenia tej wysokości niższej niż 15 m wynikającej z analizy zagospodarowania obszaru,

˗ określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w zagospodarowaniu terenu inwestycji w granicach 40-60%, zamiast 25% wynikającej z przepisów o warunkach technicznych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego zastosowanie i ustalenie niższego parametru niż wynika z analizy wskaźnika powierzchni projektowanej zabudowy, tj. 43%, zamiast 54%, pomimo że zastosowanie tego wskaźnika nie wynikało z analizy, a nastąpiło wyłącznie z powołaniem się na wniosek inwestora, podczas gdy przepis ten dopuszcza ustalenie innego wskaźnika wyłącznie jeśli to wynika z analizy oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie do ustalenia powyższego wskaźnika,

2) § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie dwóch różnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (odrębnie dla strony północnej i odrębnie dla strony południowej), podczas gdy maksymalna wysokość krawędzi elewacji frontowej może być tylko jedna,

3) § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez jego zastosowanie jako przepisu kompetencyjnego w zakresie określenia udziału powierzchni biologiczne czynnej w zagospodarowaniu terenu inwestycji, podczas gdy przepis ten nie jest przepisem kompetencyjnym; w tym przypadku zastosowanie bowiem znajduje § 39 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. który stanowi, iż na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego.

Z uwagi na powyższe inwestor wniósł o uchylenie i zmianę decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie koszów postępowania.

W odpowiedzi na złożone skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniał wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o prawidłowości przeprowadzonej analizy i to na jej podstawie dokonał ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie nie ma sporu co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W takiej sytuacji wobec treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według regulacji art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać zatem do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działkach bezpośrednio graniczących z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wobec tego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy. Tym samym podnoszony przez M. i A. Z. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez analizę zabudowy na działkach sąsiednich w ujęciu funkcjonalnym, a nie wyłącznie w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji, nie zasługuje na uwzględnienie.

W przeciwnym przypadku analizowanie parametrów występujących w wyznaczanym obszarze nie byłoby celowe.

Jedocześnie należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją.

Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia). Związane są zarówno przepisami prawa materialnego wynikającymi z ustawy i rozporządzenia wykonawczego, jak też żądaniem wniosku.

Organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Z pewnością żądanie zawarte we wniosku określa przedmiot postępowania i determinuje warunki dla realizacji planowanej inwestycji zawierane w decyzji w zakresie rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora i terenu inwestycji. Treść art. 61 ust. 7 w zw. z art. 56 i 64 ustawy, a także przepisy rozporządzenia wskazują, iż organ w zakresie żądania wniosku nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. W oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną organ dokonuje oceny co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji. Dlatego w ocenie sądu określenie we wniosku charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji powoduje, że organ związany jest tym wskazaniem jako górną granicą oceny dopuszczalności projektowanej inwestycji w analizowanym obszarze. Zadaniem organu jest bowiem ocena czy planowana przez inwestora zabudowa może zostać zrealizowana na działce inwestycyjnej, nie zaś czy jakakolwiek inwestycja, o parametrach określonych wyłącznie z punktu widzenia warunków występujących w obszarze analizowanym może być w takim obszarze zrealizowana. Tak więc twierdzenie skarżącej spółki, iż analiza obszaru uzasadniała określenie w decyzji wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie wyższym, aniżeli wynikający z wniosku inwestora nie zasługuje na uwzględnienie. To plan zagospodarowania, nie zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy określa parametry zabudowy w sposób abstrakcyjny.

Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§5 ust.1, §6 ust.1, §7 ust.3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust.2, § 6 ust.2, § 7 ust.3).

Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach.

Podstawowym dowodem sporządzanym w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza obszaru.

W ocenie sądu wbrew stanowisku organu odwoławczego sporządzona przez organ I instancji analiza jest o tyle wadliwa, że obszar analizy nie został w sposób prawidłowy wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik graficzny analizy i integralną część decyzji. Jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu pojęcie działki sąsiedniej w ujęciu urbanistycznym, a zatem szerokim, uzasadnia w przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem całej powierzchni działki przy ul. [...], a nie tylko jej niezabudowanej części. Uwzględnienie przy ocenie dopuszczalności nowej zabudowy tylko tej części działki, która mieści się w ramach obszaru wyznaczonego w granicach minimalnych (a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki), byłoby niewystarczające z punktu widzenia istniejącego faktycznie w tej okolicy układu urbanistycznego. Skoro w tak określonym obszarze mieści się część działki, która w istocie jest działką zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, to jak najbardziej zasadne i racjonalne jest uwzględnienie istniejącej na niej zabudowy, a tym samym poszerzenie o tą część działki obszaru analizowanego. Obszar analizowany nie został w taki sposób oznaczony na załączniku graficznym, jednak parametry istniejącego na działce przy ul. [...] budynku wielorodzinnego zostały w analizie uwzględnione. Parametry te stanowiły niewątpliwie również punkt odniesienia dla ustalenia dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji i określenia jej parametrów.

Ustalenia dokonane w oparciu o przeprowadzoną analizę, w ramach której określono parametry istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, w tym zabudowy na działce przy ul. [...], były prawidłowe i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Słuszna jest ocena organu odwoławczego, że planowana zabudowa budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym zabudowy. Funkcją dominującą w obszarze jest zabudowa mieszkaniowa. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny wbrew zarzutowi skargi M. i A. Z. niewątpliwie jest rodzajem zabudowy mieszkaniowej, mimo że ten rodzaj zabudowy charakteryzują inne gabaryty aniżeli zabudowę jednorodzinną.

Należy zauważyć, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że choć zasadne jest zapewnienie inwestorowi pewnego marginesu swobody przy określaniu parametrów planowanej inwestycji, to jednak nie usprawiedliwia to wyznaczenia wyłącznie wartości maksymalnych w odniesieniu do poszczególnych jej parametrów. W takiej sytuacji bowiem pozostawiony inwestorowi margines swobody jest zbyt duży. Dlatego skonkretyzowanie określonych dla nowej zabudowy parametrów przez organ odwoławczy przez wskazanie ściśle określonych wartości lub wyznaczenie minimum i maksimum (jak w przypadku szerokości elewacji frontowej) należy uznać za zasadne.

W ocenie sądu określone przez organ odwoławczy wartości parametrów planowanej zabudowy zostały ustalone w sposób wynikający z przepisów rozporządzenia. Sąd nie podziela jednak w całości zawartej w uzasadnieniu decyzji argumentacji. Rozbieżność ta dotyczy oceny, iż nawiązanie wymogów dla nowej zabudowy do średniej wartości charakteryzującej zabudowę wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym jest zastosowaniem zasady wynikającej ze wskazanego rozporządzenia. Dotyczy to wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 43% w odniesieniu do którego organ odwoławczy wyjaśnił, że został wyznaczony w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie sądu prawidłowe przyjęcie jako punktu odniesienia dla określenia tego parametru, jedynego w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego, nie jest zastosowaniem zasady średniej wartości z obszaru analizy. Odniesienie do parametru charakterystycznego dla konkretnej zabudowy stanowi przykład zastosowania odstępstwa dopuszczalnego na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia i jak najbardziej prawidłowego. W tej sytuacji wskazanie w uzasadnieniu decyzji innej podstawy prawnej nie mogło stanowić naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Na marginesie tylko należy zauważyć, że trudno jest uznać jedyną występującą w obszarze analizy wartość, za wartość średnią.

Sąd nie podziela zarzutów obu skarg w odniesieniu do wyznaczonego przez organ odwoławczy parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który od strony północnej określił ten parametr na poziomie 10,5 m, zaś od strony południowej na poziomie 8 m. Organ ocenił, iż określenie w taki sposób przedmiotowych wartości nastąpiło zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, a więc na zasadzie dopuszczalnego odstępstwa od zastosowania zasady przedłużenia wysokości tej krawędzi w stosunku do działki sąsiedniej lub średniej wartości występującej w obszarze analizy. Organ wyjaśnił, że odstępstwo to uzasadnione jest występowaniem w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Choć nie zostało to poparte pogłębioną argumentacją, zdaniem sądu zastosowanie odstępstwa od średniej wartości z obszaru analizy przy określaniu tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej było uzasadnione. Zastosowanie średniej wartości występującej w obszarze analizy nie uwzględniałoby potrzeb wynikających ze zróżnicowania gabarytów zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Nawiązanie zaś wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości charakteryzującej występujące na działkach sąsiednich budynki i zróżnicowanie tych wysokości dla nowej zabudowy ze względu na różne wartości występujące od strony południowej i północnej planowanego budynku, pozwala na wkomponowanie budynku w zastaną zabudowę w sposób jak najmniej ingerujący, a jednocześnie stanowiący kompromis między oczekiwaniem inwestora i wysokościami ukształtowanymi przez istniejące budynki. Zdaniem sądu zastosowany przepis tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia nie wyklucza możliwości zróżnicowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla tego samego budynku. Podkreślić należy, że skoro inwestor sprecyzował we wniosku żądanie ustalenia wysokości zabudowy na poziomie 11 m, nie może oczekiwać, iż występująca w obszarze analizy wyższa wartość uzasadnia wydanie decyzji dopuszczającej wartość wyższą, aniżeli wnioskowana.

W przedmiotowym postępowaniu inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem, uprawniającą do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja ta nie przesądza jeszcze o realizacji zamierzenia, nie określa jego dokładnej lokalizacji i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem decyzją szczególną, określającą jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Dlatego podnoszone przez skarżących Z. kwestie zgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinny być oceniane przez właściwy organ na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego. Dlatego należy uznać, że decyzja organu odwoławczego nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

W odniesieniu zaś do zarzutu skarżącej spółki braku podstawy do określenia w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należy wskazać, iż w istocie wskaźnik ten nie został wymieniony w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przywoływanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 tego przepisu. Wskaźnik ten występuje w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 3 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie sądu rozporządzenie to ma wtórny charakter, dotyczący jedynie kwestii porządkujących stosowane oznaczenia i nazewnictwo. Niewątpliwie wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej ma ścisły związek z ustalaniem parametru powierzchni zabudowy, dlatego jego ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, jako parametru dodatkowego nie może być traktowane jako istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, powodujące konieczność uchylenia decyzji. Podkreślić należy, że określony wskaźnik nie jest sprzeczny z wynikającym z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymogiem koniecznym do spełnienia na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Niesłuszne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy. Organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, ustalając nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonej analizy i dokonanych ustaleń, skutkujące koniecznością orzeczenia reformatoryjnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.