Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1642/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 213/08 w sprawie ze skargi H.O., A.O. i A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 213/08 oddalił skargę H. O., A. O. i A. J.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2008 r. wydaną w sprawie warunków zabudowy.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Sp. Jawna w K. wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudowie istniejącego zjazdu z ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb 0024 przy ul. [...] w K..

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta Kielce, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) –zwanej dalej również ustawą, ustalił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla budynku mieszkalnego o 12 lokalach mieszkalnych z garażem podziemnym wraz z urządzeniami techniczno-budowlanymi i przebudową zjazdu:

1. nieprzekraczalne linie zabudowy od ulicy [...] w odległości 6,5 m od krawędzi jezdni, od ulicy Tuwima w odległości 9,0 m od krawędzi jezdni

2. wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji do 0,40

3. szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] nie może przekroczyć 29 m z możliwością zastosowania 20% tolerancji, od ul. [...] nie może przekroczyć 19 m, z możliwością zastosowania 20% tolerancji

4. wysokość okapu projektowanego obiektu nie może przekroczyć 8,7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku

5. geometria dachu - dach wielospadowy o kącie nachylenia nawiązującym do istniejących dachów na istniejących sąsiednich obiektach w przedziale od 25o do 45o

Decyzja zawiera także wskazania w zakresie ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W odwołaniu od tej decyzji H. O., A. O. i A. J.-R. zarzucili, iż został naruszony § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem, według którego obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak również pkt 3 rozporządzenia stanowiący, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W ocenie odwołujących zarówno od ulicy [...] (biorąc pod uwagę usytuowanie budynków 4, 6, 8 i 10) jak też i od ulicy [...] (usytuowanie budynków 4 i 10), z uwagi na odległości budynków od jezdni przy tych ulicach, ustalona linia zabudowy powinna być większa. Podnieśli, że dokonane uzgodnienie z zarządcą drogi dotyczy minimalnych odległości nowej zabudowy od krawędzi jezdni, ale nie stanowi o wyznaczeniu linii zabudowy. Stwierdzili również, że w decyzji brak jest merytorycznego uzasadnienia przyjętych odległości.

Według obliczeń odwołujących dla terenu objętego inwestycją maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 25% i nie jest nawet zbliżony do ustalonego wskaźnika (35%). Za zawyżoną i nieprawidłową uznali szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wyznaczonej od ulicy [...] i od ulicy [...] z tolerancją do 20% stwierdzając, że szerokość elewacji od ulicy [...] jako od elewacji bocznej powinna być wyznaczona na innej zasadzie niż od ulicy [...] i wynosić nie więcej niż 11 m. Ich zdaniem, nie ma podstaw do wyznaczania w oparciu o § 6 pkt 2 rozporządzenia tak elewacji frontowej jak i bocznej, nie można również brać pod uwagę parametrów obiektów usługowych i handlowych, tj. budynku przychodni i sklepu.

W odniesieniu do ustalonej wysokości elewacji frontowej podnieśli, że średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi nie jak przyjął organ 9 m lecz 7 m, co jest wynikiem błędnych ustaleń wysokości budynków znajdujących się przy ul. [...] i [...] przyjętych po 14 m zamiast 13 m.

Zdaniem odwołujących pojęcia "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" mają na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmienne znaczenie. Według H. O. przez działkę sąsiednią należy rozumieć działkę położoną w bliskim sąsiedztwie, a więc graniczącą z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Każda działka sąsiednia jest działką położoną w granicach obszaru analizowanego, ale nie każda działka położona w granicach obszaru analizowanego jest działką sąsiednią. Natomiast w interpretacji A. O. i A. J.-R. za zawężeniem pojęcia sąsiedztwa przemawia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, odnoszący się do dostępności z tej samej drogi publicznej. W tym kontekście podkreślono, że działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi znajdują się przy ulicy [...] i [...] i nie mają dostępu z tej samej drogi co działka ewidencyjna inwestora - [...], znajdująca się przy ulicy [...].

Wadą decyzji było również to, że załącznik graficzny stanowił fragment mapy, która nie odzwierciedlała zakresu i sposobu przeprowadzenia analizy.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustaleń dla zagospodarowanego obszaru dokonuje się z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek inwestora był kompletny a organ niższej instancji przeprowadził analizę prawidłowo i w sposób określony przepisami. Z analizy wynika, że objęty analizą obszar stanowi część osiedla mieszkaniowego, w którym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, nieliczne budynki usługowe. Stan ten uzasadnia przyjęcie przesłanki kontynuacji funkcji dla projektowanej inwestycji, którą jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Odnosząc się do pojęcia działki sąsiedniej Kolegium stwierdziło, że ustawodawca miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy jest spełniony wtedy, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni.

Z uwagi na położenie działki inwestora u zbiegu ulic [...] i [...], dla takiego sposobu usytuowania działki nie wykształciły się na sąsiednich działkach wyraźne linie zabudowy wymagające kontynuacji. Z tego względu ustalając linię zabudowy dla nowej inwestycji kierowano się przebiegiem linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, przyjmując, że odległości od krawędzi jezdni wahają się w przedziale od 6 m do 11,5 m oraz stanowiskiem Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, z którego wynika, że ulice [...] i [...] są drogami publicznymi zaliczonymi do kategorii dróg gminnych, co umożliwia stosownie do przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych usytuowanie przedmiotowej inwestycji w odległości 6 m od krawędzi jezdni ulicy Prusa oraz 9 m od osi jezdni [...]. Podkreślono, że określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" należy rozumieć jako obowiązującą linię zabudowy.

Ustalając wskaźnik intensywności nowej zabudowy kierowano się ustaleniem, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od 0,10 % do 60 %, co pozwala na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy w wysokości 35 %. Organ odwoławczy uznał, że wskazana we wniosku inwestora wielkość wskaźnika - 40 % nie odbiega w sposób istotny od ustalonej jego wartości w obszarze analizowanym i nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jeżeli wynika to z analizy.

Szerokość elewacji frontowej określono na podstawie § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, ustalając, że w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej szerokości elewacji frontowej od 7 m do 15 m budynki jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, od 12,5 m do 88 m budynki wielorodzinne i od 16 m do 47 m budynki usługowe. Organ odwoławczy uznał, że określone przez Prezydenta Miasta szerokości elewacji frontowych planowanego budynku nie odbiegają w sposób znaczny od istniejącej na tym obszarze zabudowy i nie naruszają panującego na tym terenie ładu przestrzennego.

Odnosząc się do wskaźnika wysokości nowej zabudowy stwierdzono, że wysokość krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym waha się od 4 m do 14 m i przebiega na działkach sąsiednich tworząc uskok. Przyjmując z analizy obszaru średnią wysokość 9 m oraz fakt bezpośredniego sąsiedztwa za celowe uznano ustalenie tego wskaźnika w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym.

Przedwczesne były natomiast twierdzenia odwołujących w zakresie ograniczenia korzystania z ich działki z tego względu, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera warunki brzegowe dla planowanej inwestycji wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Interes właścicieli sąsiedniej działki podlega ochronie poprzez wskazanie wymagań, jakie powinien spełnić inwestor i projektant budowy określonych w decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy w zakresie dostępności do drogi publicznej, korzystania z infrastruktury technicznej, nie ograniczania dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrony przed hałasem, wibracjami, promieniowaniem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. O., A. J.-R. i A. O. zarzucili wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów w zakresie przyjętej linii zabudowy, wskaźnika nowej zabudowy, kontynuacji funkcji, przyjętych szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku; braki formalnoprawne decyzji; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Skarżący podtrzymali całość zarzutów podniesionych w odwołaniu. Naruszenia § 9 pkt 1-4 rozporządzenia upatrywali w braku prawidłowego i prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego do wydanej decyzji, ponieważ na załączonej mapie nie został zaznaczony obszar analizowany, a mapa jest fragmentem, z którego nic nie wynika co do zakresu i sposobu przeprowadzenia rzekomej analizy w przyjętym obszarze.

Dodatkowo podnieśli, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji utraciły ważność.

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ich zdaniem polega na nieudostępnieniu przez organ pierwszej instancji dokumentów w sprawie, czego nie sanuje udostępnienie kompletnych dokumentów na etapie postępowania odwoławczego.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z jego treści wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 pkt 1 - 5. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżących Kolegium dokonało prawidłowej wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dokonując interpretacji tego przepisu należy mieć na uwadze przede wszystkim ochronę ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Wskazuje na to wprowadzenie przepisów nakazujących przeprowadzenie analizy terenu oraz treść § 3 rozporządzenia, który określa pojęcie obszaru analizowanego oraz sposób jego wyznaczenia.

Zdaniem Sądu, ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy, czy też dostępności z tej samej drogi publicznej. Z tego względu okoliczność, że działki, na których znajdują się budynki wielorodzinne przy ul. [...] i [...], nie są dostępne z tej samej drogi co działka inwestora nr [...] nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że są one położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sposób określony w § 3 rozporządzenia i organ ma obowiązek brać je pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Brak także podstaw do uwzględnienia zarzutów w kwestii wadliwego przeprowadzenia analizy. Zarówno w części tekstowej jak i graficznej analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną. Analizie poddano teren usytuowany w odległości trzech szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50 m wokół działki będącej przedmiotem wniosku. Własne wyliczenia skarżących w odniesieniu do przyjętych przez organ wskaźników: intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu projektowanego obiektu, będące wynikiem średniej arytmetycznej z obszaru analizowanego nie są miarodajne, albowiem odpowiednie przepisy § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia nie precyzują takiego sposobu ustalania parametrów nowej zabudowy.

W § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia ustawodawca przewidział możliwość odmiennych rozwiązań niż wynikających z analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do wymienionych wskaźników.

Co ważne przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. W analizowanym obszarze znajdują się budynki o wielu funkcjach i zróżnicowanych formach zabudowy.

W ocenie Sądu ustalone przez organ pierwszej instancji warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały ustalone z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie skarżących zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sąd podzielił zapatrywanie organu odwoławczego o braku wyraźnych linii zabudowy, co pozwalało na wyznaczenie nowej linii zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyniki analizy potwierdzają też zróżnicowanie odległości budynków od krawędzi jezdni, co uzasadniałoby ustalenie nowej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3, tj. jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Biorąc pod uwagę treść § 4 ust. 4 rozporządzenia, który umożliwia organowi inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, wyznaczenie przez organ linii zabudowy w sposób, który uwzględnia stanowisko zarządcy drogi i nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. w zakresie w jakim przepis ten określa minimalne sytuowanie obiektów przy drogach gminnych, uznać należy za spełnienie wymogów określonych w § 4 rozporządzenia.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że dla inwestora nieprzekraczalna linia zabudowy będzie zarazem obowiązującą linią zabudowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut nieuregulowania kwestii zaopatrzenia działki w media jest chybiony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uzależnione jest także od spełnienia wymogu, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie do ust. 5 powołanego przepisu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Działka inwestora znajdując się na terenie w pełni uzbrojonym w media spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ewentualne zwiększenie poboru mediów dostarczanych za pomocą istniejącego uzbrojenia może nastąpić w drodze porozumienia z odpowiednimi jednostkami organizacyjnymi w przyszłości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że do decyzji Prezydenta Miasta Kielce o warunkach zabudowy załączono załączniki: Nr 1 – graficzny, Nr 2 - wyniki analizy (część tekstowa i graficzny). Wymieniony jako integralna część decyzji pierwszoinstancyjnej załącznik nr 2, zawierający część graficzną, został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 i opatrzony podpisem osoby uprawnionej, która podpisała część tekstową decyzji. Załącznik ten wyznacza obszar analizowany. Jakkolwiek sam załącznik nie odzwierciedla wszystkich danych, w oparciu o które organy administracji dokonały ustaleń w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to dane te znajdują się zarówno w części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej jak też na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiących elementy materiału dowodowego sprawy.

Znajdująca się w aktach korespondencja skarżących kierowana do organów świadczy o aktywnym udziale stron na obu etapach postępowania administracyjnego. Jak skarżący przyznali w skardze organ odwoławczy udostępnił stronom kompletne dokumenty sprawy. W tych okolicznościach brak wykazania przez skarżących związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a istotnym wpływem na wynik sprawy czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

H. O., A. O., A. J.-N. zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sąd Administracyjnego. Skarga kasacyjna wniesiona przez A. O. i A. J.-N. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 września 2008 r., jako wniesiona po terminie. W związku z tym skutecznie niniejszą skargę wniosła jedynie H. O..

H. O. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenia prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego skarżoną decyzją, w sytuacji, gdy nie istnieje wymagana w tym zakresie dokumentacja;

3. błędne zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że wyznaczająca granice obszaru analizowanego mapa, spełnia wymogi określonych art. 52. ust. 2 pkt 1 ustawy;

Jak wskazała skarżąca kasacyjnie art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia, musi być dostępna z tej samej drogi publicznej i jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do zwrotu "działka sąsiednia" skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustawodawca wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Natomiast warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych skarżąca kasacyjnie wywiodła, że warunek dostępu z drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 997/06). Jednakże w okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż wskazane w zaskarżonym wyroku działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka inwestora.

W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 z w zw. z ust. 5 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, o ile istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Tymczasem Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że dokumentacja potwierdzająca realizację wskazanego warunku, nie spełnia wymogów formalnych, bowiem decyzje i pozwolenia wydane w tym zakresie utraciły swoją ważność. W związku z tym nie może być mowy także o ewentualnym zwiększeniu poboru mediów dostarczanych za pomocą istniejącego uzbrojenia w przyszłości.

Nawiązując do pojęcia obszaru analizowanego skarżąca powtórzyła, że mapa załączona do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, co skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest niekwestionowanymi ustaleniami stanu faktycznego, uznanymi przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dwa pierwsze zarzuty skargi - mimo tego, że jej autor określił, iż odnoszą się one do błędnej wykładni wskazanych w nich przepisów prawa materialnego – dotyczą również zastosowania tych przepisów. W szczególności drugi z zarzutów, dotyczący art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w gruncie rzeczy dotyczy zastosowania wskazanych w nim przepisów. Błędna wykładnia, bowiem, to mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niniejszy przepis wprowadza na grunt polskiego prawa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 493).

Dla zrozumienia treści omawianego przepisu zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej". Pojęcia te stanowią bowiem elementy pojęcia "dobrego sąsiedztwa".

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. Za takim rozumieniem opowiada się również skarżąca kasacyjnie. W znaczeniu szerokim zaś rozumiano sąsiedztwo, jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" koresponduje z celem, któremu służy regulacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro celem ustawy jest kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, to trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład przestrzenny pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Spojrzenie przestrzenne wymaga bowiem szerszej perspektywy, która winna uwzględniać formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących.

Za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiedział się Sąd pierwszej instancji i wykładnię tą podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie.

Wskazane wyżej reguły mają zastosowanie do ustalenia treści pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Z regulacji art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wobec tego działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Zatem należy uznać, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy.

Nadto trzeba uwzględnić, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza o wymaganiach dotyczących nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego; obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym / zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. II OSK 1440/05/.

W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że w granicach obszaru analizowanego ulica [...], przy której są położone budynki wielorodzinne [...] i [...] krzyżuje się z ulicą [...], przy której położona jest działka nr [...]. Nadto budynek przy ul. [...] ma również dostęp do ulicy Prusa drogą znajdującą się w pobliżu działki nr [...]. Wobec tego zasadnie, ustalając warunki zabudowy dla działki nr [...], wzięto pod uwagę również zabudowę wielorodzinną znajdującą się przy ul. [...] i [...]. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że działki, na których usytuowane są budynki wielorodzinne przy ul. [...] i [...] są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uznany za niezasadny.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 cytowanej wyżej ustawy. W punkcie 3 ust. 1 art. 61 ustawy określono, iż koniecznym warunkiem wydania decyzji jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ustępie 5 art. 61 określono, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Jak już wyżej wskazano niniejszy zarzut w istocie rzeczy zmierza do zakwestionowania zastosowania wskazanych w nim przepisów. Autor skargi kasacyjnej nie określa bowiem na czym polega błędne odczytanie treści przepisów oraz nie przedstawia własnego rozumienia ich treści. Natomiast odnosi się wyłącznie do oceny Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie w pełni uzbrojonym i uzbrojenie to jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Autor skargi kasacyjnej, kwestionując zastosowanie wskazanych przepisów, nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, z których wynika, że teren jest w pełni uzbrojony. Naruszenia prawa upatruje zaś w fakcie upływu ważności zezwoleń na podłączenie mediów do planowanej inwestycji. Kwestia ważności niniejszych zezwoleń nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z punktu widzenia niniejszego przepisu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. W rozpoznawanej sprawie fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem, nie został w żaden sposób skutecznie zakwestionowany. Wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw, aby zarzucać Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 omawianej ustawy.

Niezasadny jest także zarzut błędnego zastosowania art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie, że mapa wyznaczająca granice obszaru analizowanego spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy nie sprecyzował dlaczego uważa, że niniejsza mapa tych wymogów w jego ocenie nie spełnia. W części uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnoszącej się do omawianego zarzutu, przytoczona została wyłącznie treść wskazanych wyżej przepisów. Należy wskazać, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy jest kopią mapy zasadniczej w skali 1:500 i obejmuje teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takich ustaleń dokonał Sąd pierwszej instancji, z którymi należy się zgodzić. Ustaleń tych nie może natomiast podważyć ogólnikowy, gdyż pozbawiony uzasadnienia, zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.