Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 402/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 488/19 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 16 października 2018 r. nr LXVII/1050/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w Jankowicach, w rejonie ulic: Poznańskiej, Admiralskiej i Tarnowskiej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M. R. na rzecz Gminy T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 488/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne (dalej: "Rada Gminy") z dnia 16 października 2018 r. nr LXVII/1050/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w Jankowicach, w rejonie ulic: Poznańskiej, Admiralskiej i Tarnowskiej (dalej: "Uchwała"): 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 5; 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił; 3. zasądził od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. R., zaskarżając go w części oddalającej skargę, to jest w zakresie punktu 2 tego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi jedynie w części, stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w zakresie obejmującym § 5 i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, podczas gdy organ niewątpliwie przekroczył granice władztwa planistycznego, bezprawnie i bez merytorycznego uzasadnienia wyłączając możliwość jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić w całości i stwierdzić nieważność Uchwały w całości,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i uwzględnienie skargi jedynie w części, stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie obejmującym § 5 i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, podczas gdy postanowienia zaskarżonego planu są niezgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne zatwierdzonym uchwałą Nr XII/ 134/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. (dalej: "Studium") w zakresie, w jakim wykluczono możliwość jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić w całości i stwierdzić nieważność Uchwały w całości,

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie obejmującym § 5 i oddalenie skargi w pozostałym zakresie mimo istnienia podstaw ku temu, żeby skargę w całości uwzględnić i stwierdzić nieważność Uchwały w całości, albowiem przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu,

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi jedynie w części, to jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie obejmującym § 5 i oddalenie skargi w pozostałym zakresie, mimo istnienia podstaw ku temu, żeby skargę w całości uwzględnić, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo (w szczególności przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, podczas gdy jakiekolwiek ograniczenia w tym przedmiocie powinny być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności; przepis art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie T. poprzez ustalenie dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego całkowitego zakazu zabudowy w porównaniu do nieruchomości nieobjętych zaskarżonym planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji w której przyjęte rozwiązanie planistyczne, tj. zakaz lokalizacji budynków na terenach objętych zaskarżonym planem nie jest jedynym możliwym w danych warunkach; przepis art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez brak zgodności postanowień zaskarżonego planu z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, polegający na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym);

II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że organ, uchwalając zaskarżony plan miejscowy i przewidując w nim bezprawne i niczym nieuzasadnione wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie nim objętym, nie dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego,

6) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że organ, uchwalając zaskarżony plan miejscowy i przewidując w nim bezprawne i niczym nieuzasadnione wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie nim objętym, nie dopuścił się naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji w której przyjęte rozwiązanie planistyczne, tj. zakaz lokalizacji budynków na terenach objętych zaskarżonym planem, nie jest jedynym możliwym w danych warunkach,

7) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że postanowienia zaskarżonego planu, wyłączające możliwość jakiejkolwiek zabudowy na całym terenie objętym uchwalonym planem miejscowym, są zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

8) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

3. W piśmie z [...] stycznia 2010 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Gmina T. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od M. R. na rzecz Gminy T. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. W skardze kasacyjnej, w kontekście zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powołano się na naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazano jednak, na czym miało polegać naruszenie procedury planistycznej, a tym bardziej nie wskazano, jaki konkretnie przepis u.p.z.p., regulujący procedurę planistyczną, miał zostać naruszony w trakcie prac nad przedmiotowym planem miejscowym. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą NSA domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21, CBOSA). W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem kasatora jest nie tylko przywołanie naruszonego przepisu, ale również przedstawienie uzasadnienia tego zarzutu, czyli przedstawienie argumentów jurydycznych, które w realiach danej sprawy mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu prawa przez sąd pierwszej instancji. Brak przedstawienia takiej argumentacji w skardze kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się meriti do danego zarzutu, co prowadzi z kolei do jego nieskuteczności (por. np. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 60/21, CBOSA).

4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności Uchwały ze Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że teren objęty Uchwałą według Studium stanowi teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej (RP). Zgodnie ze Studium (s. 37, pkt 146 ust. 4): "Na terenach oznaczonych na rysunku studium RP wprowadza się zakaz zabudowy. Dopuszcza się możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na zasadach wskazanych w rozdziale 3 wyłącznie w przypadku, gdy nie wpłynie to niekorzystnie na krajobraz, co określą plany miejscowe". W świetle tego postanowienia Studium nie sposób mówić o naruszeniu przez Uchwałę art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zasadą jest bowiem, że na terenach RP obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast możliwość zlokalizowania na tym terenie zabudowy siedliskowej została przewidziana tylko warunkowo, jednak decyzję w tej kwestii pozostawiono radzie gminy. Kwestii, czy Rada Gminy skorzystała z tego wyjątku przewidzianego w Studium, nie można w ogóle rozpatrywać w kategorii naruszenia postanowień Studium. Uzupełniająco warto dodać, że w Studium przewidziano, jako zasadę, możliwość lokalizacji zabudowy siedliskowej na trenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ale odnosi się to do terenów oznaczonych symbolem RPM, a nie symbolem RP (s. 37, pkt 146 ust. 3).

4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne, zdaniem skarżącej, ograniczenie jej prawa własności. Przede wszystkim, należy przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19, CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z powołanego w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście, w odniesieniu do powołanych wielokrotnie w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP), należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne naruszenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności. Dalej należy przypomnieć, że tereny objęte Uchwałą stanowią grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej (III i IV). Uchwała zachowuje zatem przeznaczenie tych terenów zgodne z ich dotychczasowym, faktycznym wykorzystaniem. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16; wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Innymi słowy, skarżąca może w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej. Skarżąca nie wykazała, że dla prowadzenia działalności rolniczej na należących do niej nieruchomościach, zlokalizowanych na terenie objętym Uchwałą, konieczna jest ich zabudowa. Warto w tym kontekście zauważyć, że z dołączonych do skargi kopii decyzji wynika, że przed uchwaleniem kwestionowanego planu miejscowego podjęta została próba uzyskania warunków zabudowy m.in. dla 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] oraz 10 budynków usługowych na części działek nr [...],[...] i [...], a także dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] oraz na części działek nr [...] i [...] (k. 69-92). W realiach niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: "u.g.r."), każdy grunt rolny polega ochronie w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego. W zależności od klasy bonitacyjnej gruntów rolnych, różny jest tylko zakres i sposób ochrony tych gruntów (zob. art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.; por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21, CBOSA). Każda zabudowa gruntów rolnych powoduje, że grunt ten przestaje pełnić swoją podstawową funkcję biologiczną związaną z produkcją żywności. Dlatego też możliwość przeznaczenia gruntów rolnych pod zabudowę powinna być ograniczona do zabudowań ściśle związanych z produkcją rolną, np. w postaci budynków magazynowych, czy też siedliska. Ponadto, zabudowa taka, w realiach danej sprawy, powinna być rzeczywiście niezbędna do prowadzenia danego rodzaju produkcji rolnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak możliwości zabudowy gruntów rolnych nie oznacza jeszcze per se, że doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana. Dotyczy to zwłaszcza przypadku terenów rolnych o względnie niewielkiej powierzchni w stosunku do występujących w obrocie wielkoobszarowych gospodarstw rolnych, których prowadzenie, bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy, może być rzeczywiście nadmiernie utrudnione. Tymczasem, według znajdujących się w aktach wypisów z rejestru gruntów i budynków, działki skarżącej stanowiące grunty rolne, mają łączną powierzchnię około kilkunastu hektarów (k. 34 i 43). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno być poza sporem, że zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych, zwłaszcza tych o wysokich klasach bonitacyjnych (a w realiach niniejszej sprawy chodzi o grunty klas III i IV), służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Chodzi tu bowiem o zapewnienie możliwości produkcji odpowiedniej ilości żywności, zwłaszcza żywności wysokiej jakości. Warto dodać, że również w znajdującej w się aktach planistycznych "Prognozie oddziaływania na środowisko" z [...] lipca 2018 r. wskazano, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu miejscowego zapewniają ochronę elementów środowiska przyrodniczego poprzez wzbogacenie terenów biologicznie czynnych m. in. poprzez zachowanie gruntów rolnych w dotychczasowym użytkowaniu (s. 20). Zasadnie w zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu zwrócono również uwagę na to, że rolnicze tereny objęte Uchwałą oddzielają zabudowę mieszkaniową od rozległej zabudowy przemysłowo-produkcyjnej, co poprawia niewątpliwie komfort życia mieszkańców. W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2189/21, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Reasumując ten fragment uzasadnienia, w realiach niniejszej sprawy doszło do należytego wyważenia takich wartości jak ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój, w tym potrzeba ochrony gruntów rolnych, z prawem własności.

4.8. Końcowo należy wskazać, że na s. 12 skargi kasacyjnej przedstawiono pogląd, że "dodatkowa argumentacja przytoczona w odpowiedzi na skargę nie powinna mieć znaczenia przy dokonywaniu oceny, czy przy uchwalaniu planu miejscowego doszło, czy też nie doszło, do naruszenia zasad sporządzania planu" (k. 212). Skarżąca nie wskazała podstawy prawnej, na której opiera to stanowisko. Przedmiotowe twierdzenie skarżącej nie spełnia zatem wymogów, które są przewidziane dla podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym kontekście należy zatem tylko ograniczyć się do wskazania, że kontrola legalności uchwał dotyczących uchwalenia planu miejscowego lub studium jest dokonywana, na ogólnych zasadach, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Chodzi tu w szczególności o akta planistyczne oraz odpowiedź na skargę, w oparciu o które to dokumenty można m. in. ustalić powody, dla których wprowadzono określone rozwiązania w uchwałach rady gminy dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Informacje zawarte w uzasadnieniu tych uchwał stanowią istotny element w ustaleniu motywów, którymi kierowała się rada gminy wykonując władztwo planistyczne, ale uzasadnienie przedmiotowych uchwał nie stanowi wyłącznego źródła tych informacji. Sporządzenie uzasadnienia wspomnianych uchwał jest celowe, również z punktu widzenia ochrony interesów rady gminy w postępowaniu przed organem nadzoru lub sądem administracyjny. Należy jednak równocześnie podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych nie przewidują w ogóle obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwał w sprawie uchwalenia planu miejscowego lub uchwalenia studium (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 90/11; wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1593/18; wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 3180/19 - CBOSA).

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak punkcie 1 (pierwszym) sentencji.

4.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.