Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1834/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 582/09 w sprawie ze skargi O. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworu drzwiowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 582/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworu drzwiowego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej O. H. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem skargi O. H. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2004 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] maja 2004 r. w całości i jednocześnie nakazującą zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie od strony ul. [...] w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] w Ł. w terminie do dnia [...] października 2004 r.

D. i K. K. wykonali w 1987 r. w ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. drzwi garażowe o wymiarach 2,40 m x 2,10 m i zmienili sposób użytkowania części tego budynku na garaż. Drzwi umieszczone zostały w ścianie granicznej z ul. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2002 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez organ II instancji, PINB w Łańcucie nakazał O. H. – właścicielce działki nr [...], przywrócić poprzedni sposób użytkowania garażu.

Odrębnie natomiast toczyło się postępowanie w sprawie samowolnego zamontowania drzwi garażowych w przedmiotowym budynku gospodarczym. Pierwotnie, decyzją z dnia [...] października 2003 r. PINB w Łańcucie odmówił uwzględnienia wniosku W. L. o wszczęcie postępowania w tej sprawie, jednak w wyniku postępowania odwoławczego decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia – decyzją PWINB w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2003 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt. SA/Rz 2046/03.

Przed rozpoznaniem powyższej sprawy przed Sąd, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łańcucie, na skutek decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia [...] listopada 2003 r., decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nakazał O. H. wykonanie w budynku gospodarczym ściany pełnej od strony ul. [...] w terminie do [...] września 2004 r. Za podstawę tego rozstrzygnięcia powołał art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, jako że drzwi garażowe wykonane zostały pod jej rządami.

Na skutek odwołań złożonych przez O. H. oraz D. i K. K. sprawę rozpoznawał Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, który decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości, jednocześnie nakazując zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie budynku gospodarczego od strony ul. [...] w terminie do [...] września 2004 r.

Decyzja ta została zaskarżona przez O.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jednakże PWINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], podjętą w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylił ją w całości.

W dalszej kolejności PWINB w Rzeszowie raz jeszcze rozpatrzył odwołanie O.H. oraz D. i K. K. i w dniu [...] września 2004 r. wydał decyzję nr [...], w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), którą: uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2004 r. w całości, jednocześnie nakazując O. H. zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie od strony ul. [...] budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. w terminie do [...] października 2004 r. Organ stwierdził, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem niekwestionowany jest fakt samowolnego montażu drzwi w granicy działki i z naruszeniem § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, co nie pozwala na legalizację stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Jedynie sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej wymagała uściślenia o sprecyzowanie sposobu wykonania ściany pełnej w budynku gospodarczym.

Również i tę decyzję O. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc, iż dotyczy ona sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. PWINB w Rzeszowie rozpoznał bowiem istotę sprawy będącą przedmiotem niniejszego postępowania w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., którą uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podając, że decyzją z [...] sierpnia 2004 r. uchylił swoje własne rozstrzygnięcie zapadłe w trybie odwoławczym, a rozpatrując ponownie odwołanie O. H. wydał kolejną decyzję w dniu [...] września 2004 r.

Pismem procesowym z dnia 21.02.2005 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował wnioski skargi, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] maja 2004 r., wskazał na swoje związanie oceną prawną dokonaną przez WSA w Rzeszowie w wyroku o sygn. SA/Rz 2046/03 z dnia 24 maja 2005 r. oraz stwierdził, że podlegająca jego kontroli decyzja PWINB w Rzeszowie z dnia [...] września 2004 r. narusza prawo.

Organ jako jej podstawę prawną powołał art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zamiast wskazywanych w powoływanym wyroku przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Legalizacja obiektu budowlanego w myśl tych przepisów możliwa jest po wykluczeniu okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974 r. W takiej sytuacji należy zastosować art. 40 wspomnianej ustawy.

Sąd przyjął, iż, badając, czy spełnione zostały przesłanki warunkujące zastosowanie przedmiotowej sankcji, należy oceniać konkretny stan faktyczny wiążący się z zaistnieniem określonego zdarzenia, polegającego na prowadzeniu robót budowlanych. W świetle tego przepisu decydujące o rozbiórce znaczenie mają więc przepisy obowiązujące w czasie budowy. Inna sytuacja zachodzi w przypadku art. 40 tej ustawy. Umożliwia on legalizację obiektu budowlanego, a jego skutkiem jest doprowadzenie obiektu "do stanu zgodnego z przepisami", a więc stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Z tego względu przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, decydującymi o zakresie koniecznych zmian i przeróbek będą przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., opierając swoją decyzję na art. 40, niemniej jednak wadliwie ocenił zakres przeróbek sprowadzający się do konieczności zamurowania drzwi, odnosząc go do przepisów już nieobowiązujących, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepisy te powołuje wyraźnie zaskarżona decyzja PWINB w Rzeszowie z dnia [...] września 2004 r.

Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przyjętą w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r., którym Sąd jest związany, a także wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wskazujące, że właściwymi przepisami techniczno-budowlanymi, decydującymi o ewentualnej konieczności dokonania zmian lub przeróbek są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ. Przy ocenie zgodności z prawem należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w tym także ocenę interesu prawnego W. L.

W skardze kasacyjnej reprezentowana przez pełnomocnika O.H. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji

I. - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie oraz wadliwą ocenę prawną sprawy oraz wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie mają pokrycia w podstawie prawnej wyroku,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt SA/Rz 2046/03.

II – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 Nr 38, poz. 229 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że celem tego przepisu jest doprowadzenie obiektu budowlanego "do stanu zgodnego z przepisami", w tym techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydawania decyzji przez organ, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej,

2) § 13 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do usuwania skutków samowoli budowlanej w sprawie objętej zaskarżoną decyzją - robót budowlanych wykonanych w 1986 r.,

3) nieuwzględnienie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nakazanie zastosowania przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego do legalizacji samowoli budowlanej popełnionej w 1986 r., a nie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie popełnienia tej samowoli, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego i zawartej w niej zasady zaufania obywatela do państwa oraz narusza zasadę równości wobec prawa i zakaz działania prawa wstecz.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji prócz niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej nie wyjaśnieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wadliwą ocenę prawną sprawy, której skutkiem są zalecenia niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym oraz nie mające pokrycia w podstawie prawnej wyroku. W podstawie prawnej Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. czyli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ale nie wskazał, które naruszenie opisane w art. 145 § 1 k.p.a. albo art. 145a k.p.a. stanowiło podstawę uwzględnienia skargi.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na wadliwej ocenie prawnej sprawy objętej zaskarżoną decyzją. Nie do zaakceptowania jest uznanie Sądu, że legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowej sprawie ma odbywać się poprzez nakaz orzeczenia zmian i przeróbek na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Skutkiem tego jest działanie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno budowlanymi obowiązującymi w dacie wydawania decyzji przez organ, a nie przepisami obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej tj. Rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady równości wobec prawa, ponieważ w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych w jednym czasie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji dotyczących warunków technicznych, mogłoby prowadzić do wydawania odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji. Do usuwania skutków samowoli budowlanych poprzez nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bez względu na to, czy na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy też art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powinny mieć zastosowanie przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Naruszenie art. 153 p.p.s.a. polega na niezastosowaniu oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt: SA/Rz 2046/03. W wyroku tym, Sąd przesądził, że legalizacja robót budowlanych wykonanych w 1986 r., polegających na zamontowaniu drzwi garażowych w ścianie budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy działki stanowiącej ul. [...] powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stwierdził, że nieprawidłowo zastosowano przepisy "nowego" Prawa budowlanego do samowoli budowlanej popełnionej w 1986 r., ale nie stwierdził, że wadliwie zastosowano przepisy rozporządzenia wykonawczego z 1980 r. Zawarł w tym wyroku ocenę prawną, że do samowoli budowlanej popełnionej w 1986 r. powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie jej popełnienia, zatem niezastosowanie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego i odmienna ocena prawna zastosowanych przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. i naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy

Dalej w skardze kasacyjnej wskazano, że naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 Nr 38, poz. 229 ze zm.) polega na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że celem tego przepisu jest doprowadzenie obiektu "do stanu zgodnego z przepisami", w tym techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydawania decyzji przez organ, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Zasadne było więc nakazanie w drodze decyzji wykonanie robót budowlanych, których celem jest doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem tj. przepisami powszechnie obowiązującym w dacie wykonania tych robót, a nie tych, które obowiązują w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, bowiem wówczas można spotkać się z zarzutem działania prawa wstecz i stosowania surowszych sankcji wobec inwestora, niż przewidywały przepisy, których dopuścił się sprawca samowoli budowlanej.

Naruszenie prawa materialnego wiąże się też z nieuwzględnieniem art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego i zawartej w niej zasady zaufania obywatela do państwa, narusza zasadę równości wobec prawa oraz zakaz działania prawa wstecz. Pogląd Sądu co do zastosowania przepisów warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, a nie w dacie wykonania robót budowlanych wprowadza element przypadkowości, ponieważ podjęte rozstrzygnięcie będzie zależeć od daty wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dacie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada niedziałania prawa wstecz oznacza, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł w przepisach przejściowych regulacji dotyczącej sposobu oddziaływania "nowego" prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa poprzednio obowiązującego, to nie można w drodze interpretacji przyjmować, że jest to dopuszczalne. Każdorazowe odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz powinno wynikać wprost z przepisów wprowadzających zmiany, ponieważ w przeciwnym wypadku może prowadzić to do naruszenia także zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Stanowisko Sądu prowadzi również do naruszenia zasady równości, ponieważ w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych w tym samym czasie (w dacie obowiązywania tych samych przepisów techniczno-budowlanych), ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji dotyczących warunków technicznych, mogłoby prowadzić do wydawania odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej odwołuje się do obu rodzajów zarzutów, określonych w art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje przede wszystkim na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym samodzielną rolę odgrywa zarzut, odnoszący się do niewskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienia. Mimo, że oba aspekty tego zarzutu odnoszą się do dwóch różnych zagadnień, a samo niewyjaśnienie zakłada jakiś kontekst wskazania czegoś, co nie jest należycie wyjaśnione, powiązanie tych aspektów należy rozumieć jako błędne powołanie się przez Sąd I instancji na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który odnosi się do uchylenia decyzji z powodu wystąpienia podstaw do wznowienia postępowania, bez wskazania art. 145 lub art. 145a k.p.a. odnośnie do tych podstaw.

Skarżący kasacyjnie twierdzi trafnie, iż powołanie się przez Sąd na powyższy przepis nie tylko nie zostało rozwinięte argumentacyjnie od strony podania przyczyny ustalania takiej właśnie podstawy uchylenia, ale także od strony powiązania tej podstawy z określonymi w k.p.a. przesłankami wznowienia postępowania oraz wskazaniami co do dalszego postępowania w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Argumentacja dotycząca tej kwestii nie pojawia się także w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Należy więc uznać, iż powołanie się na ten przepis było błędne, zwłaszcza, że treść uzasadnienia wyroku odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Kontrola kasacyjna odnosząca się do powyższego zarzutu nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia wyroku. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia, a zwłaszcza ustalenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający.

W przypadku powyższego zarzutu (podobnie jak i w odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania) autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, a tym bardziej, które nie stały się przedmiotem odpowiedniej argumentacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 5/2004 – LexPolonica; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/2004 – LexPolonica czy wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 112/2004 – LexPolonica). A zatem także z tego powodu, niezależnie od oczywistego charakteru pomyłki w podaniu numeru przepisu, powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony.

Dwa następne zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się już bezpośrednio ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej odnośnie do treści art. 37 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Należy więc do ich treści powrócić po przeprowadzeniu kontroli w zakresie zarzutów prawa materialnego, wiążących się głównie z treścią art. 40 tej ustawy.

Na gruncie art. 40 ustawy z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, wydawana jest inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzja, nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia, m. in. obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami. Podstawą zastosowania tego przepisu jest więc z jednej strony stwierdzenie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami oraz możliwość dokonania zmian lub przeróbek.

Kwestią podniesioną przez autora skargi kasacyjnej jest w jego ocenie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji rozwiązania, w ramach którego ocenę niezgodności z przepisami należy przeprowadzić na gruncie przepisów obowiązujących w dacie realizacji inwestycji, ale stan zgodny z przepisami, jako przyjmowany cel zmian i przeróbek, należy oceniać zgodnie z przepisami aktualnymi, czyli obowiązującymi w dacie wydawania decyzji administracyjnej.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni językowo-systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej. W przepisie tym sformułowane są bowiem dwie normy – jedna, mająca charakter normy kwalifikacyjnej (sankcjonowana) w odniesieniu do oceny stanu faktycznego (wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami), a druga – konsekwencyjna (sankcjonująca), określająca treść nakazu wyrażonego w decyzji stosowania prawa. Normy te odnoszą się do dwóch różnych "momentów implementacyjnych", w stosunku do których należy ustalać ich treść. Pierwsza z nich dotyczy momentu wybudowania, który logicznie już zaszedł w momencie oceny stanu obiektu, natomiast druga do zakresu zmian, które mają być nakazane w decyzji, podejmowanej aktualnie. Nie ma żadnego uzasadnienia funkcjonalnego nakazywanie wykonania zmian i przeróbek w kontekście spełnienia wymagań określonych w przepisach wcześniejszych, już nieobowiązujących, bowiem oznaczałoby to kreowanie stanu niezgodnego z aktualnym stanem prawnym, niekiedy całkowicie z nim sprzecznym. O ile zatem ocena zakresu niezgodności powinna być wyznaczona na podstawie przepisów z czasu budowy, o tyle dostosowanie wymogów korekcyjnych należy odnosić nie do stanu już nieobowiązującego, lecz wyłącznie do aktualnego stanu prawnego.

W związku z powyższym za niezasadny winien być uznany zarzut naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, co do określenia pojęcia "stanu zgodnego z przepisami". Także nawiązanie do treści art. 2 oraz 32 ust. 1 Konstytucji nie jest zasadne o tyle, że nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu zasady państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa oraz równości wobec prawa i zakazu działania prawa wstecz. Naruszenie powyższych zasad nie zostało rozwinięte argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez wskazanie na konkretne aspekty ich naruszenia, doczekując się jedynie ich wymienienia (s. 4 oraz s. 5 skargi). Odnośnie do stosunkowo najbardziej określonej w skardze zasady lex retro non agit należy powiedzieć, iż nie jest zasadne powoływanie się na nią o tyle, że to właśnie określanie zmian i przeróbek w odniesieniu do wymogów, wskazanych w przepisach "poprzednich", już nieobowiązujących, oznaczałoby wsteczne nałożenie obowiązków w decyzji ustalającej konsekwencję wybudowania obiektu niezgodnie z prawem, których zakres nie zawsze przecież musiałby być korzystny dla adresata nakazu. Do realizacji reguły nawiązania do przepisów obowiązujących w czasie budowy zupełnie "wystarcza" oparcie oceny niezgodności budowy z przepisami obowiązującymi w czasie tej budowy.

Tym samym niezasadny jest zarzut niezastosowania § 13 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), stanowiącego akt wykonawczy w stosunku do ustawy z 1974 r., bowiem w sytuacji powiązania zakresu zmian i przeróbek zasadnie z ustawą ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zastosowanie znajduje inny akt wykonawczy.

Nietrafność powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego pozwala na nawiązanie do dwóch pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie są one trafne niezależnie od braku wykazania możliwego i istotnego wpływu naruszeń na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Skoro z treści art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika określenie zmian i przeróbek na gruncie przepisów obowiązujących, to nie mogą być wadliwe wskazania Sądu I instancji, odwołujące się do tak ustalonej treści tego przepisu. Nie jest zatem zasadny ten aspekt naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. również mający częściowo związek z treścią art. 40 ustawy z 1974 r. WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2005 r. (SA/Rz 2046/03), odwołuje się, na gruncie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), do potrzeby oceny legalności zamontowania drzwi garażowych w 1986 r. na gruncie przepisów ustawy z 1974 r., ale odnosi to do właśnie oceny zgodności, a nie ustalenia zakresu zmian i przeróbek. W żadnym zresztą miejscu tego fragmentu uzasadnienia, który dotyczy tej kwestii (s. 5) nie wskazuje, iż może się to wiązać z określeniem zakresu zmian. W tym znaczeniu powołanie się na naruszenie art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadne, jako że WSA w zaskarżonym wyroku zastosował opinię prawną odnoszącą się do oceny kwestii legalności, wyrażoną z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2005 r.

W tym stanie rzeczy i w świetle argumentacji zaprezentowanej powyżej należy uznać, że wyrok, pomimo pewnych uchybień w jego uzasadnieniu, jest zgodny z prawem. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.