Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 320/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1, § 3 ust. 2 i § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 553/10 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 553/10 oddalił skargę T. T. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z dnia (...) maja 1998 r. nr (...) przyznał T. T. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w Ł. decyzją z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji z dnia (...) maja 1998 r. nr (...) z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazał, że z chwilą wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) policyjni emeryci i renciści oraz członkowie ich rodzin utracili prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

T. T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) marca 2006 r., jednak Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił stwierdzenia jej nieważności decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...), a Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi T. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1224/09 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z (...) czerwca 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z (...) kwietnia 2009 r. Sąd stwierdził, iż organy nieprawidłowo przyjęły, że uchylenie podstawy prawnej decyzji powoduje wygaszenie uprawnień nabytych w oparciu o tę decyzję w przeszłości, gdyż powoduje ono wyłącznie brak możliwości wydawania podobnych rozstrzygnięć na przyszłość. Uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., na podstawie którego przyznano skarżącemu prawo do świadczenia, nie połączone z przewidzianym wprost w tych przepisach cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji je przyznających, nie mogło stanowić wystarczającej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z (...) maja 1998 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia (...) marca 2006 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia (...) maja 1998 r. przyznającej T. T. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Decyzja z (...) marca 2010 r. nie została zaskarżona.

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. T. T. zwrócił się o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010.

W dniu (...) kwietnia 2010 r. Komendant Miejski Policji w Ł. wydał decyzję nr (...) o cofnięciu T. T. z dniem (...) stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że T.T. pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie kolejno obowiązujących w tym przedmiocie aktów prawnych: zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 30, poz. 708), od 1 stycznia 1999 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), a od 1 stycznia 2003 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Od dnia 30 kwietnia 1999 r. T. T. przeszedł na emeryturę policyjną. W dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które uchyliło § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Obecnie nie istnieje zatem przepis, który by pozwalał w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu traktować emerytów i rencistów jak policjantów w służbie czynnej. W szczególności nie stanowi o tym art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), który mówi że prawo do równoważnika przysługuje policjantowi. Także przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie dają podstaw do traktowania po tym względem emerytów i rencistów policyjnych na równi z policjantami w służbie czynnej. Wskazana ustawa stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego (art. 29) oraz o prawie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 30). Zdaniem organu, uchylony z dniem 1 czerwca 2006 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wykraczał poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji upoważniającej właściwego ministra do określenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Wskazano, że zgodnie z § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 emeryt i rencista policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, wydaje się decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Zdaniem organu, skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. pozwalający stosować § 1 ust. 1 tego rozporządzenia do emerytów, rencistów policyjnych i członków ich rodzin, to oznacza to, iż emeryci i renciści i członkowie ich rodzin nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1, gdyż przepis ten nie ma już do nich zastosowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji T.T. podniósł, że stanowisko organu pierwszej instancji oraz jego uzasadnienie pozostają w sprzeczności z argumentacją zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1224/09. Zdaniem odwołującego się, wola ustawodawcy (rozporządzenie) pozostawia prawa nabyte. Zaznaczył, że w dniu 4 maja 2010 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe z wnioskiem o realizację decyzji z dnia 20 maja 1998 r. i do tej pory nie uzyskał w tej sprawie odpowiedzi.

Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 listopada 2009 r. przesądził wyłącznie kwestię naruszenia art. 162 § 1 K.p.a., natomiast nie rozstrzygał merytorycznie o prawach do świadczeń. Kwestionowana decyzja natomiast została wydana na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., który stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do równoważnika w sytuacji, gdy strona przestanie spełniać warunki z § 1 ust. 1 tego aktu prawnego. Odwołujący się przestał był policjantem w służbie czynnej, gdy tymczasem przepis ten wymaga posiadania takiego statusu. Brak jest również innych przepisów przewidujących prawo emerytów policyjnych do równoważnika, a ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Z kolei art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zrównuje emerytów i policjantów w służbie czynnej tylko w zakresie prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA, jednak bez prawa do równoważników. Prawo do lokalu wiąże się w tym przypadku tylko z prawem do jego posiadania. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej art. 30 tej ustawy poprzez przyjęcie, że prawo do innego świadczenia, tj. uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania lub domu, obejmuje wszystkie pozostałe świadczenia, w tym prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

T. T. złożył skargę na decyzję organu odwoławczego wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emerytowi przysługuje "prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym". Przepis ten, jego zdaniem, ma charakter generalny i jest uzupełniony art. 29 ustawy, który potwierdza to prawo w zakresie "zasobów mieszkaniowych będących w dyspozycji MSWiA" oraz uściśla powierzchnię lokalu "do rozmiaru przysługującego w dniu zwolnienia ze służby". Powołany przepis określa także status mieszkań, do których stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego art. 30 ustawy emerytalnej koresponduje z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Jak stwierdził, treść powołanych przepisów była przyczyną obejmowania emerytów i rencistów policyjnych kolejnymi regulacjami rozporządzeń wykonawczych w sprawie równoważnika za remont lokalu. Uchylony § 8 stanowił wykonanie przepisów ustawy emerytalnej i delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji i bez niego art. 2, 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są przepisami martwymi. Wskazał, że istotna jest treść art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w którym zawarto zdanie wtrącone: "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania". W ocenie skarżącego, tymi podmiotami są emeryci i renciści policyjni wymienieni w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy emerytalnej z 18 lutego 1994 r. Zatem nie uchylony § 8 rozporządzenia z 2002 r. został wydany z naruszeniem prawa, ale dokonano niewłaściwej wykładni § 1 rozporządzenia zmieniającego z 28 grudnia 2005 r. Tym bardziej, że ustawodawca zmieniając rozporządzenie nie zajął stanowiska co do losów decyzji wydanych przed 1 stycznia 2006 r., a jednocześnie w załączniku do rozporządzenia zmieniającego zawierającego wzór oświadczenia mieszkaniowego zachował rubryki dotyczące daty zwolnienia ze służby, a także wskazanie, czy ubiegający się o świadczenie jest policjantem czy emerytem, rencistą itp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia ani prawa materialnego ani prawa procesowego.

Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego skarżący T. T. otrzymał na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia (...) maja 1998 r. nr (...) wydanej w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Równoważnik był wypłacany w kolejnych latach, w tym po przejściu funkcjonariusza na emeryturę, do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające uchyliło między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który przewidywał stosowanie także do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym, przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym z dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, tj. z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć materialnoprawna podstawa przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i dalszego wypłacania im przyznanego wcześniej równoważnika.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że uprawnienie emerytów policyjnych i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie wynikało z przepisu rangi ustawy. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04 (OTK –A 2004/10/109) oceniającym m. in. zgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. upoważnienia ustawowego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jest oczywisty na poziomie ustawowym. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiąc, że "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych", wskazuje podmiot uprawniony jak i cel świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wyłącznie do funkcjonariuszy Policji w służbie czynnej.

Zdaniem Sądu, wbrew temu co twierdzi skarżący, uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie da się także wyprowadzić z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67). Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Pierwsze z nich wynika z art. 29 ust. 1 ustawy i jest uprawnieniem do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych mu organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w omawianym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy nie oznacza ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. Drugie uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych wynika z art. 30 powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i jest nim prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analizując ten przepis Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 27 października 2008 r. podkreślił, że właśnie jego treść dowodzi, iż poza uprawnieniem emeryta policyjnego (rencisty policyjnego) do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Jeżeli bowiem ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie art. 30 w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym przepisie, wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 tej ustawy.

Za całkowicie bezzasadne Sąd uznał twierdzenie skarżącego, że przepisy wykonawcze, w których znalazło się rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do równoważnika, były wykonaniem zapisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym ( ...). Zarówno rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r., jak i obowiązujące przed nim rozporządzenie z 20 grudnia 1999 r. oraz zarządzenie MSWiA z 30 września 1997 r. zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego w ustawie o Policji, przy czym do dnia 7 listopada 2001 r. treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 91 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zawierała wyłącznie upoważnienie do określenia aktem wykonawczym szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika. Dopiero ustawą zmieniającą ustawę o Policji z dnia 6 lipca 2001 r. (z mocą od 8 listopada 2001 r.) nadane zostało upoważnieniu ustawowemu brzmienie szersze, obowiązujące do dziś, zawierające między innymi sformułowanie "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania", w którym to sformułowaniu skarżący upatruje uzasadnienie do przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04 stwierdzając zgodność art. 91 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. nie stwierdził, iż upoważnienie ustawowe dawało organowi wykonawczemu prawo do "wyjścia" poza oczywisty na poziomie ustawowym krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd stwierdził, że zamieszczony w przepisach wykonawczych przepis o odpowiednim stosowaniu zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Zdaniem Sądu, przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie mógł zatem stanowić podstawy do nabycia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co w konsekwencji nie pozwala skarżącemu skutecznie powoływać się na ochronę praw słusznie nabytych.

Zdaniem Sądu, powołanie przepisu § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. jako formalnej podstawy decyzji cofającej uprawnienie nie narusza prawa. Stosownie do tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do wypłaty dotychczas przyznanego równoważnika, wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylono § 8 rozporządzenia pozwalający stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż od tego dnia przepisu § 1 pkt 1 do nich się nie stosuje. Sąd podzielił stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1335/06, w którym Sąd ten opowiedział się za cofnięciem emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za remont lokalu jako drogą właściwą do dostosowania stanów faktycznych do obowiązującego prawa stwierdzając równocześnie, że § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wobec utraty przez emeryta policyjnego danego uprawnienia.

Zdaniem Sądu, powyższej oceny sprawy nie zmienia treść wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, na który powołuje się skarżący. Wyrok ten został wydany na tle skargi emerytowanego policjanta na decyzję organu Policji stwierdzającą wygaśnięcie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wyłącznie w kwestii prawidłowości stosowania art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie oceniał decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika za remont lokalu. Na marginesie tylko Sąd zauważył, że teza powołanego wyroku wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł dopuszczalność cofnięcia przyznanych uprawnień z chwilą uchylenia podstawy do ich przyznawania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku T. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktu braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchylenie § 8 rozporządzenia stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu bez względu na istnienie decyzji ostatecznej, która tego rodzaju uprawnienia przyznawała w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r.,

b) art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że zaskarżonej decyzji P. Komendanta Wojewódzkiego Policji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną z dnia (...) maja 1998 r. zaś rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie eliminuje w żaden sposób z obrotu decyzji ostatecznych wydanych na gruncie stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2006 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do dnia 1 stycznia 2006 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis § 8 został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. Zauważono, iż rozporządzenie zmieniające nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że skoro ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania, to zgodnie ze stanowiskiem doktryny, iż uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 K.p.a.,), PiP 1992, nr 7) uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W konsekwencji nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało poza granicę delegacji ustawowej, zaś w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia organy orzekające w sprawie na podstawie § 6 tego rozporządzenia powinny wydać decyzję o cofnięciu emerytowi policyjnemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Podstawę wypłaty skarżącemu równoważnika za remont lokalu stanowiła decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia (...) maja 1998 r., która została wydana w czasie, gdy była podstawa faktyczna i prawna do jej wydania. Zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić w sposób generalny, poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Zdaniem pełnomocnika, skoro decyzja z dnia (...) maja 1998 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to wywołuje skutki, jakie wynikają z jej przedmiotowego zakresu, a z jej treści wynika przyznanie skarżącemu równoważnika za remont lokalu oraz częstotliwość otrzymywania tego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ przytoczone w niej podstawy zaskarżenia nie są usprawiedliwione.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego nie wystąpiła, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zgłoszonych w skardze kasacyjnej podstaw zaskarżenia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a.; zarzuca bowiem zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ocena zasadności skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności rozpatrzenia zarzutów o charakterze procesowym odnoszących się do ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem zweryfikowane tylko w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w sposób niebudzący wątpliwości, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Zarzutem odnoszącym się do przepisów postępowania objęto naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie braku wyjaśnienia przez orzekający w sprawie organ okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną upatruje w pozostawieniu poza granicami rozpoznawanej przez Sąd sprawy okoliczności, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pozostawał nierozpoznany wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2010 r. o przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na decyzji wydanej przez P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym w uzasadnieniu tego zarzutu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. przyznanie uprawnienia do równoważnika następuje na okres jednego roku, w drodze decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony. Jak wynika z dokumentacji przedmiotowej sprawy pismo skarżącego z dnia 30 kwietnia 2010 r. nie stanowiło wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu uprawnienia do równoważnika za remont lokalu. Nie było ono wystąpieniem "z nowym wnioskiem" o takie prawo. W piśmie tym skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej, ostatecznej i prawomocnej. Taki też stan faktyczny sprawy został wzięty pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę T. T. na decyzję o cofnięciu uprawnienia do równoważnika nie mógł w granicach rozpoznawanej sprawy rozstrzygać o wniosku w sprawie wypłaty równoważnika, bowiem są to sprawy zasadniczo różne. Inna jest w tych sprawach podstawa prawna działania organu, inny cel oraz inny przedmiot sprawy administracyjnej. Inny jest również tryb działania organu – wypłata świadczenia następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, natomiast sprawa cofnięcia uprawnienia do równoważnika podlega rozstrzygnięciu w trybie jurysdykcyjnym; decyzja w tym przedmiocie wydawana jest na podstawie § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., a jej wydanie wiąże się z wyłączeniem od dnia 1 stycznia 2006 r. uprawnienia emeryta policyjnego do tego świadczenia. Z tego w żaden sposób nie wynika, by Sąd pierwszej instancji mógł rozważać w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję o cofnięciu uprawnienia do równoważnika te dwie całkowicie różne sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzygał także kwestii bytu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont lokalu. Co do wzajemnych relacji pozostającej nadal w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu uprawnienia do równoważnika i decyzji cofającej to uprawnienie z dniem 1 stycznia 2006 r. można jedynie stwierdzić, że cofnięcie uprawnienia do równoważnika znosi od 1 stycznia 2006 r. materialny skutek decyzji przyznającej to uprawnienie skarżącemu. Z tym dniem przestaje zatem istnieć przedmiot tej decyzji, co może stanowić przesłankę przesądzającą o jej bycie prawnym poczynając od tej daty.

W takim stanie sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął prawidłowe rozumienie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stwierdzając, że z przepisu tego nie wynikała prawna podstawa do przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu. Przepis ten stanowi bowiem, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi. Jedyną podstawę do przyznawania tego świadczenia emerytom i rencistom (członkom rodzin) stanowił uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec braku przepisu przejściowego zachowującego uprawnienia przyznane w oparciu o przepis dotychczasowy, od 1 stycznia 2006 r. nie ma prawnej podstawy do przyznawania i wypłacania emerytom Policji równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia jest prawidłowa. Nie ma racji pełnomocnik skarżącego twierdząc, że o utracie przez emerytów policyjnych uprawnień do równoważnika, którzy to prawo nabyli przed 1 stycznia 2006 r. można by mówić tylko wtedy, gdyby w rozporządzeniu nowelizującym zamieszczony został przepis przejściowy wyraźnie o tym postanawiający. Pogląd ten jest sprzeczny z zasadami redagowania przepisów przejściowych zawartymi w § 30 w zw. z § 132 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które określają, co może być treścią przepisów przejściowych aktu prawodawczego.

Dodać należy, że cofnięcie przyznanego skarżącemu uprawnienia do równoważnika znajduje podstawę w § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna uprawnienia emerytów do tego świadczenia, to oznacza to, iż osoby, którym wcześniej przyznano to uprawnienie, nie spełniają już warunków, o jakich mowa w § 1 ust. 1.

Nie jest także uzasadniony pogląd pełnomocnika strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zaakceptował zaskarżoną decyzję. Nie można się zgodzić, że doszło do rozstrzygnięcia przez organy administracyjne sprawy z naruszeniem powagi rzeczy osadzonej (res iudicata). Nie ma tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją o cofnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. T. T. - jako emerytowi policyjnemu uprawnienia do równoważnika za remont lokalu i sprawy załatwionej decyzją przyznającą mu to uprawnienie - jako policjantowi w 1998 roku. Poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Zaskarżona decyzja nie jest więc dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.