Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 178/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 7 i 8, ust. 2 pkt 1-4, art. 40 ust. 6, 4,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 190 zd. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 6 pkt 6,
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia sierpnia 2009 r. Prezydent W. nałożył na "A" sp. z o.o., z siedzibą w K. (zwanej dalej spółką) karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. G. i A. we W. w okresie od [...] lipca do [...] listopada 2008 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu zorganizowania zaplecza biurowego budowy. Fakt ten potwierdzono dokumentacją fotograficzną oraz notatkami służbowymi z oględzin zajętego miejsca z dnia [...] sierpnia, [...] października, [...] października 2008 r. W dniu [...] listopada 2008 r. przeprowadzono dowód z oględzin miejsca zajęcie pasa drogowego. Ustalając karę pieniężną przyjęto, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.p.), powierzchnia zajętego pasa wynosiła 120 m2 a czas zajęcia 111 dni. Uwzględniając rodzaj zajęcia pasa drogowego wzięto pod uwagę stawkę opłaty określoną w § 2 ust. 5 zał. nr 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2008 r., Nr 284 poz. 3106, zwanej dalej uchwałą z dnia 11 września 2008 r.). Stawka ta (za jeden dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności, w celach innych niż określone w § 2 ust. 1-4 uchwały) wynosiła 0,80 zł, co przy jej dziesięciokrotności dla wymierzenia kary stanowiło 8 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że przedstawione okoliczności faktyczne sprawy dowodzą zajęcia pasa drogowego, które nastąpiło na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Organ drugiej instancji stwierdził też, że ustalając wysokość stawki słusznie zastosowano przepisy uchwały z dnia [...] września 2008 r., zamiast poprzednio obowiązującej uchwały z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalania dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2004 r., Nr 62, poz. 1221 ze zm., zwanej dalej uchwałą z dnia 19 lutego 2004 r.) ze względu na stan prawny obowiązujący w dniu orzekania organu pierwszej instancji, tj. [...] sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że wcześniej – od [...] marca 2008 r. do [...] lipca 2008 r. – spółka również zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi i za to poniosła karę pieniężną. Mimo tego spółka nadal zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wywiodła, że według § 3 uchwały z dnia 11 września 2008 r. (która weszła w życie w dniu 8 listopada 2008 r.) do spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją administracyjną przed dniem wejścia w życie tej uchwały stosuje się uchwałę z dnia 19 lutego 2004 r. Postępowanie w sprawie nałożenia kary na spółkę wszczęto [...] października 2008 r., jednakże nie zostało ono zakończone decyzją administracyjną przed wejściem w życie nowej uchwały, wobec czego powinny być stosowane przepisy uchwały z dnia 19 lutego 2004 r. Strona skarżąca podniosła również, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wiązało się z usytuowaniem na jego obszarze obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a nie – jak wskazały organy – na zasadach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Przy ustaleniu wysokości stawki za zajęcie pasa drogowego zasadnym było zatem zastosowanie § 2 ust. 3 zał. nr 3 nowej uchwały, według którego stawki opłaty za jeden dzień zajęcia 1 m2 rzutu poziomego obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się w wysokości 0,70 zł. Spółka zauważyła ponadto, że organ niesłusznie wymierzył jej karę pieniężną, ponieważ faktycznie akceptował zajęcie pasa drogowego przez spółkę bez zezwolenia.

W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny, opierając się na zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, notatkach służbowych oraz dowodzie z oględzin miejsca zajętego pasa, i na tej podstawie wymierzono spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd ten wskazał, że za wcześniejszy okres zajmowania pasa drogowego także nałożono na stronę karę za zajęcie 120 m2 trawnika, strona zaś nie przedstawiła innych dowodów wskazujących, że zajmowała w inny sposób lub inną powierzchnię pasa drogowego, poprzestając na wyjaśnieniach, że nie jest możliwe dokładne określenie zajęcia pasa drogowego. Kontynuując zajmowanie pasa drogowego, spółka mogła się spodziewać kolejnej kary pieniężnej z tego samego tytułu.

W ocenie Sądu stan faktyczny nie pozwalał na zastosowanie stawki opłaty za jeden dzień zajęcia pasa drogowego przez 1m2 rzutu poziomego obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, gdyż powierzchnia zajęcia pasa drogowego obejmowała obiekt budowlany wraz z wygrodzonym przy tym obiekcie terenem. Okoliczności faktyczne sprawy dowodzą, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło na zasadach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., co z kolei obligowało zarządcę drogi do zastosowania stawki opłaty właściwej dla tego rodzaju zajęcia pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę § 3 uchwały z dnia 11 września 2008 r. stwierdził, że prawidłowo zastosowano określone w niej stawki opłaty, gdyż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2008 r., czyli po wejściu w życie tej uchwały.

W skardze kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących uregulowań, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) i w zw. z § 3 uchwały z dnia 11 września 2008 r. – poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, a nie pierwsza czynność podjęta przez organ administracyjny w sprawie, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez WSA, że postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przez spółkę zostało wszczęte pod rządami uchwały, mimo wyraźnej dyspozycji § 3 tejże uchwały nakazującej stosowanie uchwały z dnia 19 lutego 2004 r. do spraw wszczętych w trakcie jej obowiązywania, przez co doszło do zastosowania zarówno przez organy administracyjne, jak i WSA, postanowień uchwały z dnia 11 września 2008 r. nakładających na spółkę wyższe kary pieniężne z mocą wsteczną.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) § 2 ust. 5 uchwały z dnia 11 września 2008 r. w związku art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie tego przepisu, co uchybia zasadzie państwa prawnego lex retro non agit;

b) art. 40 ust. 1 pkt 4 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 5 uchwały z dnia 11 września 2008 r. – poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia łączyło się z usytuowaniem w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co oznacza, że podstawą nałożenia kary pieniężnej mógł być jedynie art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z § 1 pkt 2 uchwały z dnia 19 lutego 2004 r.,

c) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. – poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji, w której zarządca drogi faktycznie akceptował zajęcie przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem nigdy nie wezwał skarżącej do usunięcia posadowionych przez nią w pasie drogowym obiektów ani nie wydał decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, do wydania której był zobowiązany na podstawie art. 36 u.d.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że WSA zaniechał należytego sprawdzenia czy organy administracji prawidłowo stosowały w sprawie przepisy intertemporalne, tj. § 3 uchwały nr 11 września 2008 r., gdy tymczasem to one rozstrzygały o przepisach prawa miejscowego właściwych w rozpatrywanym przypadku. Prawidłowe zastosowanie takiego przepisu wymagało ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia kary pieniężnej. Spółka wskazała, że art. 61 k.p.a. określa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, ale nie wskazuje jak należy ustalić datę jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił przyczyn przyjęcia dnia [...] listopada 2008 r. za datę wszczęcia postępowania. Strona może jedynie przypuszczać, że w zaskarżonym wyroku uwzględniono datę doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez wzięcia pod uwagę dokonywania przez zarządcę drogi już od sierpnia 2008 r. oględzin pasa drogowego i sporządzania z tych czynności notatek. W razie przyjęcia za datę wszczęcia postępowania dnia doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, należałoby stwierdzić naruszenie art. 10 k.p.a. skoro o wcześniej podejmowanych czynnościach spółka nie była informowana i nie brała w nich udziału.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną organy administracji publicznej wydały decyzje z naruszeniem zasady lex retro non agit, co jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji nałożyły na spółkę surowszą karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego za okres, w którym kara w tej wysokości nie obowiązywała. Tymczasem WSA nie rozważył dopuszczalności stosowania postanowień uchwały, która weszła w życie w dniu [...] listopada 2008 r., do zdarzeń zaistniałych przed ta datą. Zajęcie pasa drogowego nastąpiło w okresie [...] lipca 2008 r. do dnia [...] listopada 2008 r. W tym czasie obowiązywały przepisy uchwały Rady Miejskiej W. z 19 lutego 2004 r. Spółka podkreśliła przy tym, że nowe opłaty za zajęcie pasa, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zostały podwyższone w tejże uchwale. Według skargi kasacyjnej zarządca drogi, znając niewątpliwie datę podjęcie nowej uchwały, zwlekał z wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Spółka wskazała również, że zajęcie pasa drogowego polegało na umieszczeniu w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z uwagi na charakter umieszczonych w pasie obiektów brak było podstaw do stosowania art. 40 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do całej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Posadowiony przez spółkę w pasie drogowym budynek odpowiada definicji obiektu budowlanego, jego zaś ogrodzenie, jako urządzenie budowlane związane technicznie z obiektem budowlanym, powinno dzielić los samego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej kara za zajęcie pasa drogowego w tej sytuacji powinna być wymierzona zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Z ostrożności procesowej skarga kasacyjna wskazywała na stosowanie w zakresie zajęcia pasa drogowego przez obiekt budowlany art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i odpowiednich przepisów uchwały z dnia 19 lutego 2004 r. a do pozostałej części zajęcia art. 40 ust. 1 pkt 4 wraz z odpowiednimi przepisami starej uchwały z dnia 19 lutego 2004 r.

Zdaniem spółki nie można abstrahować od tego, czy zarządca akceptuje zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W razie bowiem akceptacji takiego stanu nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. O akceptacji zajęcia pasa drogowego przez spółkę świadczy brak wezwania tego podmiotu do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego według art. 36 u.d.p., mimo powzięcia przez organ wiadomości o zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia od lutego 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi, stwierdzając przy tym, że jej zarzuty nie okazały się w całości trafne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka – wskazując na naruszenie § 2 ust. 5 uchwały z dnia 11 września 2008 r. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poruszyła istotne w obszarze administracyjnych kar pieniężnych zagadnienie oceny dopuszczalności stosowania przepisów wstecz. Podzielając pogląd, że stosowanie przez organy wymienionego przepisu nowej uchwały do zdarzeń, które zaistniały przed jego wejściem w życie, uchybiło regule lex retro non agit, Sąd ten wywiódł, że na gruncie administracyjnych kar pieniężnych za niedozwolone zajęcie pasa drogowego, w szczególności zaś w zakresie przepisów określających stawki służące wyliczeniu tego rodzaju kar, odstępstwa od reguły lex retro non agit nie dałoby się racjonalnie uzasadnić.

Po analizie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 2, ust. 7 i 8 u.d.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacją zawartą w art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca nie przesądził o konieczności wymierzania kary pieniężnej z zastosowaniem stawek opłaty, które nie obowiązywały w czasie niedozwolonego zajęcia pasa drogowego. Jest to całkowicie racjonalne zważywszy, że opłata jest należnością za zdarzenia przyszłe (mające dopiero nastąpić zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem) a kara pieniężna za zdarzenie zaistniałe w przeszłości (niedozwolone zajęcie pasa drogowego).

Przy ustalaniu aktu wykonawczego (wydanego na podstawie art. 40 ust. 7 i 8 u.d.p.), służącego wyliczeniu kary pieniężnej, należy zatem kierować się regułą stosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie zdarzenia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 674/08).

W konsekwencji dokonanej analizy normatywnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie § 2 ust. 5 uchwały z dnia 11 września 2008 r., względem zajęcia pasa drogowego w okresie przed wejściem w życie tej uchwały, było wadliwe i uchybiło art. 2 Konstytucji RP.

Zgodził się przy tym, że – jako przeciwną stosowaniu przy orzekaniu o karze pieniężnej przepisu nieobowiązującego w dacie sankcjonowanego zdarzenia – należy traktować wypowiedź zawartą w punkcie 4. rozważań postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. (P 52/07), odwołującą się w tej mierze do drugiej zasady rekomendacji nr R(91) Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych. Przeciw takiej możliwości wypowiadało się już także orzecznictwo NSA (przywoływany już wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 674/08) i niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., III SA/KR 1001/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r., VI SA 1724/07, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2006 r., II SA/Sz 1010/05 i z dnia 29 września 2010 r., II SA/Sz 464/10).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie, że nie zasługiwał na uwzględnienie pogląd skargi kasacyjnej (prezentowany w pierwszej kolejności), dotyczący wymierzenia kary pieniężnej w całości na zasadach określonych w art. 40 ust. 6 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Zgodził się natomiast ze skargą kasacyjną w zakresie, w jakim podnosiła ona (w drugiej kolejności) potrzebę wymierzenia kary pieniężnej w stosunku do terenu zajętego przez obiekt budowlany według reguł art. 40 ust. 6 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a jedynie co do pozostałego terenu na podstawie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, że pojęcie obiektu budowlanego należy przyjmować na podstawie definicji zaczerpniętej z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zważyć przy tym należy, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Nie może być zatem stosowany, gdy chodzi o zajęcie spowodowane umieszczeniem obiektu budowlanego, dla którego opłatę wylicza się według reguły zawartej w art. 40 ust. 6 u.d.p. (kierując się metrami kwadratowym wyznaczanymi rzutem poziomym obiektu budowlanego).

W związku z dokonanymi spostrzeżeniami Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że § 2 ust. 5 uchwały z dnia 11 września 2008 r. został również naruszony ale tylko w stosunku do niewielkiego okresu zajęcia następującego po wejściu w życie tej uchwały.

Pozostałe zarzuty w całości nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutu sformułowanego w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie doszło do podnoszonego przez skargę kasacyjną naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1, art. 61 § 4 k.p.a. i § 3 uchwały z dnia 11 września 2008 r.

Pierwszy z przepisów, mający charakter ustrojowy, wprowadza zasadę, według której kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Mógłby on zastać naruszony, gdyby sąd przeprowadził kontrolę, posługując się w niniejszej sprawie kryterium innym niż zgodność z prawem. Do tego zaś nie ma podstawy. Nie jest nią wskazywane przez skargę kasacyjną pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia wprost, dlaczego za datę wszczęcia postępowania administracyjnego przyjęto dzień [...] listopada 2008 r.

Powoływanie się w tym zakresie na obrazę art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. nie było usprawiedliwione. Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie zawiera zatem normy regulującej kwestię daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Drugi z kolei nakazuje, przy wszczynaniu postępowania z urzędu (i na żądanie jednej ze stron) zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie i też w istocie nie zawiera określenia daty wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu można uznać datę pierwszej czynności urzędowej w sprawie pod warunkiem powiadomienia o tej czynności strony (postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15).

Budując rozważany zarzut spółka twierdziła, że do postępowania administracyjnego należało zaliczyć czynności podejmowane już od dnia [...] sierpnia 2008 r. – sprawdzające stan pasa drogowego (za zajęcie, którego bez zezwolenia strona była już karana) na okoliczność, których sporządzano notatki urzędowe i gromadzono dokumentację fotograficzną. Tego typu czynności – nakierowane na ustalenie, czy zmienił się zakres zajęcia pasa drogowego przez spółkę bez zezwolenia przez spółkę – mieściły się w sferze działań zarządcy drogi usytuowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Zarządca drogi może niewątpliwie dokonywać oceny stanu pasa drogowego w każdym czasie, uwidaczniając dokonane spostrzeżenia np. w notatkach urzędowych i dokumentacji fotograficznej.

Naczelny Sąd administracyjny podkreślił, że art. 20 u.d.p. – podając katalog czynności, które "w szczególności" należą do zarządcy drogi powierzonej jego trosce – wymienia w punkcie 10. dokonywanie okresowych kontroli stanu drogi. Nie ma więc przeszkód, aby w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym wykorzystywać dowody powstałe także przed jego wszczęciem. W trakcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego strona ma jednak prawo do przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów dotyczących okoliczności istotnych w sprawie (art. 78 § 1 k.p.a.), organ zaś jest zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Zagadnieniem odmiennym jest to, w jakim czasie po stwierdzeniu trwania stanu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powinno zostać wszczęte jurysdykcyjne postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i za jak długie okresy zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia powinny być wszczynane kolejne postępowania tego rodzaju. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla oceny zarzutu sformułowanego w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny niewadliwie oznaczył datę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie i przyjął, że dniem tym jest [...] listopada 2008 r., kiedy to doręczono stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut ujęty w punkcie 4. petitum skargi kasacyjnej, zgadzając się z kierunkiem orzecznictwa zapoczątkowanym uchwałą 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 6/01) przyjmującym, że w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dla wymierzenia kary pieniężnej nie ma znaczenia brak orzeczenia zarządcy drogi o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego według art. 36 u.d.p. Skoro tak, to nie może mieć znaczenia także brak wezwania zarządcy drogi do usunięcia stanu naruszenia. Nota bene taka czynność zarządcy nie wynika wbrew poglądowi skargi kasacyjnej z art. 36 u.d.p. W sytuacji wcześniejszego już ukarania spółki za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nieporozumieniem jest sugerowanie akceptacji wytworzonego stanu przez zarządcę drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając ponownie – po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. (II GSK 15/11) uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. ([...]) i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd – zaskarżoną decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), należy przede wszystkim zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekający w składzie innym aniżeli wydający wyrok z dnia [...] września 2010 r. (art. 185 § 2 p.p.s.a.), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2012 r. (art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a.).

Skoro dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia doprowadziła do wniosku, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mogła znaleźć zastosowania uchwała z dnia 11 września 2008 r., ponieważ zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nastąpiło przed jej wejściem w życie, a przy ustalaniu aktu wykonawczego (wydanego na podstawie art. 40 ust. 7 i 8 u.d.p.), służącego wyliczeniu kary pieniężnej, należy kierować się regułą stosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie zdarzenia (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 674/08), przeto decyzje wydane w tej sprawie musiały zostać wyeliminowane ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Ponieważ sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozstrzyganiu sprawy, organy te – przy ponownym rozpatrywaniu kwestii kary pieniężnej za czyny przypisywany spółce – ustalą stan prawa miejscowego obowiązujący w okresie zajmowania pasa drogowego przez spółkę i zastosują akty prawa miejscowego właściwe w tym okresie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez właściwe organy należy także uwzględnić – przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny – rozumienie obiektu budowlanego według art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Konieczna do zastosowania w ponownym procedowaniu staje się również wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., dotyczący zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p., nie może być stosowany, gdy chodzi o zajęcie spowodowane umieszczeniem obiektu budowlanego, dla którego opłatę wylicza się stosownie do unormowania zawartego w art. 40 ust. 6 u.d.p., a więc z uwzględnieniem iloczynu metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego.

W przypadku wymierzania kary pieniężnej za obszar pasa drogowego zajęty przez obiekt budowlany należy zatem zastosować dyspozycję art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w stosunku zaś co do pozostałego terenu właściwy jest art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Jeżeli wszczęte skargą spółki postępowanie sądowe wykazało naruszenie przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I. sentencji wyroku.

Podstawę orzeczenia o kosztach (punkt II. sentencji) stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Orzeczenie zawarte w punkcie III. sentencji wyroku ma umocowanie w art. 152 p.p.s.a.