Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1352/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 5 i 5a, art. 3 pkt 11, art. 14 ust. 1 i ust. 1a zd. 1 i art. 71b ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2617/14 w sprawie ze skargi Fundacji "O." w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wysokości dotacji podlegającej zwrotowi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz Fundacji "O." w S. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2015r., V SA/Wa 2617/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia Fundacji "O." w S. kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, wstrzymał wykonanie tej decyzji oraz w zasądził na rzecz Fundacji zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy – Sąd I instancji wskazał, iż w wyniku kontroli w siedzibie prowadzonej przez Fundację "O.", w zakresie prawidłowości przekazywanych danych o liczbie uczniów i stopniu ich niepełnosprawności w informacjach miesięcznych stanowiących podstawę obliczania wysokości dotacji udzielanej z budżetu Powiatu M. w okresie styczeń-wrzesień 2013r., stwierdzono niezamieszczenie w informacjach miesięcznych, że uczniowie: J. P., A. J.i O. W., nie realizowali obowiązku szkolnego, oraz wskazanie w informacjach miesięcznych za okres styczeń-sierpień 2013r. wychowanki realizującej zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze: A. D., która ukończyła 25 rok życia w styczniu 2013r. Te okoliczności spowodowały, że Fundacja we wskazanym okresie otrzymała zawyżone kwoty dotacji. Z tych względów decyzją z dnia [...] marca 2014r. Starosta M. ustalił Fundacji "O." w S. wysokość przypadającej do zwrotu do Budżetu Powiatu M. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od stycznia 2013r. do września 2013r., w łącznej kwocie 54 358,01 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia 19 grudnia 2013r. do dnia zwrotu tych środków, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] lipca 2014r. utrzymało w mocy tę decyzję.

Następnie Kolegium wskazało, jak wywodził Sąd I instancji, iż dotacja udzielona Fundacji obliczana jest według miesięcznej kwoty dotacji na jednego ucznia/wychowanka, ustalonej uchwałą Zarządu Powiatu M. z dnia 13 maja 2013r., Nr 490/13 w sprawie wysokości dotacji na jednego ucznia (wychowanka) w publicznych oraz niepublicznych szkołach i placówkach oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu M., oraz – na dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym, znacznym lub głębokim będących wychowankami zespołu przedszkolnego – ustalonej uchwałą Zarządu Powiatu M. z dnia 21 maja 2012r., Nr 294/12 w sprawie wysokości dotacji na jednego ucznia (wychowanka) w publicznych oraz niepublicznych szkołach i placówkach oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu M. Zarząd Powiatu M. zróżnicował – jak podniosło Kolegium - miesięczne kwoty dotacji dla "uczniów" oraz "dzieci" posiadających orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej. Przekazywane Fundacji dotacje obliczane były w oparciu o dane o liczbie uczniów wykazywanych przez nią w rubrykach według niepełnosprawności wynikającej z orzeczeń, o jakich mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004r., Nr. 256, poz. 2572, ze zm.), zwanej dalej u.o.s.o., oraz według kwoty miesięcznej dotacji na jednego ucznia. Tym samym organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Starosty M., zgodnie z którym dla dzieci pięcioletnich i młodszych, które nie realizują obowiązku szkolnego nie stosuje się wagi P5 (co uczyniła Fundacja). Powyższe znajduje potwierdzenie zdaniem organu w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz.U. z 2012r. poz. 1541), zwanego dalej rozporządzeniem z 2012r. Natomiast co od A. D., wobec której stwierdzono głęboki niedorozwój umysłowy, Kolegium podzieliło stanowisko Starosty M., że nie był on zobowiązany do jej dotowania po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Powyższe wynika zdaniem Kolegium z art. 15 ust. 2 u.o.s.o., według którego obowiązek szkolny trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia oraz § 2, obowiązującego do końca 2013r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim (Dz.U. z 1997r. nr 14, poz. 76), zwanego dalej rozporządzeniem z 1997r., zgodnie z którym zajęcia rewalidacyjne - wychowawcze dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim organizuje się w wieku od 3 do 25 lat.

Rozpoznając skargę Fundacji na tę decyzję Sąd I instancji za bezsporne w sprawie uznał ustalenia faktyczne, co do wieku dzieci objętych dotacją, stopnia ich upośledzenia, orzeczeń, którymi osoby te się legitymowały, jak również wywiązywania się przez skarżącą z obowiązku składania informacji miesięcznych, na obowiązujących w przedmiotowym okresie drukach oraz składania informacji uzupełniających w formie odręcznych notatek na drukach. Sąd I instancji uznał zatem, iż organ posiadał pełne dane dotyczące każdego dziecka, na które przekazywana była dotacja. Podzielając w pełni stanowisko skarżącej, stwierdził, że z przepisów obowiązujących zarówno w dacie kontroli, jak i obecnie nie wynika nierozerwalne związanie miejsca prowadzenia zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (przedszkole, szkoła) z wiekiem dziecka lub osoby do 25 roku życia. Zajęcia te prowadzone są bowiem w oparciu o indywidualny program opracowany przez prowadzącego zajęcia nauczyciela we współpracy z psychologiem, na podstawie wskazań zawartych w orzeczeniu o potrzebie realizacji zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, wydawanym na okres do 5 lat. Organizowane są dla dzieci i młodzieży w wieku od 3 do 25 lat, w zespołach lub indywidualnie, w szczególności w przedszkolach, w szkołach i placówkach, w tym specjalnych, publicznych, niepublicznych, położonych najbliżej miejsca zamieszkania lub pobytu dziecka a nawet w domach rodzinnych. Dana placówka kontynuuje zajęcia niezależnie od wieku ich uczestnika. Celem nadrzędnym regulacji organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim jest (nie przypisanie dziecka do danej placówki zgodnie z jego wiekiem), lecz co wynika z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. 2011r. nr 231, poz. 1375), zwanej dalej u.o.z.p., zapewnienie jakości i dostępności tych zajęć. Ich istotą jest wspomaganie rozwoju dzieci i młodzieży, rozwijanie zainteresowania otoczeniem, oraz uzyskanie niezależności od innych osób w funkcjonowaniu w codziennym życiu, przy czym dla uzyskania tego celu nie wyodrębnia się etapów edukacyjnych, a uczestnicy zajęć nie podlegają przepisom w sprawie oceniania, klasyfikowania i promowania, nie otrzymują świadectw, nie obowiązuje ich żadna podstawa programowa. Tym samym w sprawie, Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż wiek J. P., A. J. i O. W. przesądzał o tym, że ich uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych prowadzonych w szkole skarżącej było nieuprawnione, wobec czego nieprawidłowo wykazywano i niewłaściwie przypisano do wagi P5. Powyższe osoby nie miały orzeczonego wychowania i "kształcenia specjalnego w przedszkolu" ani w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, o których mowa w P31 = 4,000 w Załączniku – Algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013 do rozporządzenia z 2012r. W orzeczeniach wydanych w stosunku do nich, mieli orzeczoną potrzebę uczestniczenia w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych. Dla nich zasadnie skarżąca stosowała zatem wagę P4 i P5, która odnosi się do dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących naukę poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.o.s.o. i którymi wszyscy chłopcy się wówczas legitymowali. Sąd podzielił także stanowisko strony skarżącej co do prawidłowości przyjętej przez nią wykładni § 2 rozporządzenia z 1997r. w zw. z art. 63 u.o.s.o. i uznania, iż urodzona w styczniu 1988r. A. D. była uprawniona do uczestniczenia w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych do zakończenia roku szkolnego 2012/2013. Przeciwny pogląd organu, nie uzasadniony zdaniem Sądu względami społecznymi i wychowawczymi pozostawał w sprzeczności art. 63 u.o.s.o., zgodnie z którym rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku. Przepis § 1 pkt 2 obowiązującego od dnia 8 maja 2013r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 kwietnia 2013r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim (Dz.U. poz. 529), zwanego dalej rozporządzeniem z 2013r., nie stworzył nowej regulacji prawnej a jedynie doprecyzował i uporządkował stan prawny, nie zostawiając już miejsca na dowolną wykładnię.

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, powołując przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciło mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a., polegające na niezamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia dotacji przypadającej do zwrotu.

Z uwagi na powyższe skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło w szczególności, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki wpływ na dalsze postępowanie organu odwoławczego ma wyrażona w wyroku ocena prawna. Wskazując na wymogi ustawowe uzasadnienia wyroku oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, stwierdziło, że Sąd I instancji nie zawarł żadnych wskazań co do dalszego postępowania organu odwoławczego, jak i nie wskazał, jaki wpływ na postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji miały ustalenia co do nieletnich wychowanków, dysponujących orzeczeniami o potrzebie uczestnictwa przez nich w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, a ponadto nie odniósł się do kwestii zróżnicowania wysokości dotacji na jednego ucznia/wychowana nie tylko w zależności od rodzaju niepełnosprawności, ale i realizowania (lub nie) przez ucznia obowiązku szkolnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro dzieci nie realizowały ani obowiązku nauki, ani obowiązku szkolnego, to nie przysługiwała na nich dotacja w wysokości jak dla uczniów, do czego Sąd I instancji nie odniósł się. Nie negując uprawnienia pełnoletniej wychowanki do udziału w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, Kolegium podniosło z kolei, że okoliczność ta nie może być podstawą do przedłużenia obowiązku dotowania kształcenia tej wychowanki do końca roku szkolnego z uwagi na osiągnięcie wieku 25 lat. Celem dotacji jest dofinansowywania, nie zaś finansowanie działalności placówki oświatowej. W interesie społecznym nie leży zaś finansowanie działalności placówki, która nie jest obowiązkowa.

Fundacja nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Natomiast pełnomocnik Fundacji w toku rozprawy sądowej złożył datowane na dzień 12 grudnia 2016r. pismo zatytułowane "Stanowisko pełnomocnika skarżącej", w którym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tego pisma – polemizując z zarzutem kasacyjnym - podniósł, iż zarzucane uchybienie wyroku nie może prowadzić do jego uchylenia, pozostaje ono bowiem bez wpływu na treść wyroku; Sąd w uzasadnieniu wyroku wyczerpująco przestawił stan faktyczny sprawy, stanowisko skarżącej oraz organu, powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił sposób wykładni przepisów prawa; wyrok nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżąca Fundacja nie naruszyła przepisów u.o.s.o., czego logiczną konsekwencją jest brak podstaw do żądania zwrotu części dotacji. W sprawie zdaniem Fundacji nie ma miejsca sytuacja uzasadnionej niepewności organu w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, jakie powinny nastąpić po uchyleniu decyzji przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – rozpoznał wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach skargę kasacyjną w granicach sformułowanego w niej zarzutu.

Skarga kasacyjna oparta została na określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem tym i mającą go uzasadniać argumentacją skargi kasacyjnej, skarżące kasacyjnie Kolegium zmierza do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku z uwagi na brak wskazań co do dalszego postępowania organu w zakresie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu, jak i brak oceny okoliczności faktycznych, tj. wskazania w informacjach miesięcznych uczniów uczestniczących w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, nierealizujących jednakże obowiązku szkolnego, oraz uczestniczącej w tych zajęciach wychowanki pomimo ukończenia przez nią w trakcie roku szkolnego 25 roku życia, w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, co oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Oznacza to, że argumentacja uzasadnienia powinna odzwierciedlać tok badania danej sprawy przez sąd administracyjny, a więc operację logiczną, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie, i umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, jak i merytoryczną polemikę z argumentacją sądu w przypadku zaskarżenia wyroku przez stronę (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11). Powinna więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Motywy wyroku powinny być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13) i pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302).

Wadliwość uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego niższej instancji, co stanowi istotę zarzutu kasacyjnego w tej sprawie, może stanowić – jak wielokrotnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kasacyjną kontrolę orzeczenia, co ma miejsce gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czy jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (tak np. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, oraz wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2015r., I OSK 1174/14, z dnia 28 września 2009r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012r., II FSK 745/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej podnieść trzeba, że uzasadnienie wyroku winno zawierać pełną i wnikliwą argumentację, uwzględniającą okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, i przez to dostarczać organowi wskazówek co do tego, jakie konkretne okoliczności powinien on wziąć pod uwagę zważywszy na sformułowaną w wyroku ocenę prawną. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania sprowadza się przy tym do wskazania przez sąd I instancji kierunku działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, określenia sposobu postępowania w przyszłości. Wskazania te wiążą się immanentnie z wyrażoną w wyroku oceną prawną, która z kolei dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie i obejmuje wyjaśnienie przez sąd I instancji istotnej treści przepisów prawnych (materialnych, procesowych) oraz sposobu ich stosowania w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1803/06, LEX nr 304131). Niewątpliwie więc wskazania są konsekwencją oceny prawnej i wraz z nią zmierzają do zapobieżenia w przyszłości błędom w postępowaniu administracyjnym a stwierdzonym przez sąd w trakcie kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia. Z uwagi na ten cel powinny one zostać sformułowane przez sąd I instancji w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji, co oznacza, że powinny być one konkretne, jasne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., FSK 2033/04, Lex 173169).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, uchylającego decyzję skarżącego kasacyjnie organu, nie zawiera co prawda wprost wskazań dla organu co do dalszego postępowania w tym sensie, że brak w nim odrębnego akapitu czy choćby jakiegokolwiek sformułowania, z których wynikałby zalecany przez Sąd I instancji kierunek postępowania organu w toku ponownego rozpoznawania tej sprawy i sposobu jej rozstrzygnięcia. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podano, czy wobec dokonanej przez Sąd I instancji wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego organ ten powinien umorzyć postępowanie w tej sprawie. Ten deficyt uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia jednakże skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się bowiem możliwość rekonstrukcji wskazań co do dalszego postępowania z oceny prawnej zawartej w wyroku, z którą wskazania te jak już dowiedziono pozostają w ścisłym związku i stanowią jej logiczną konsekwencję (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016r., II GSK 284/15, Lex nr 2106609). Wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi wskazania co do dalszego postępowania da się wyprowadzić z jednoznacznej i konsekwentnej oceny prawnej sprawy dokonanej przez Sąd I instancji. Ocena ta, odniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niespornych w sprawie między Fundacją a skarżącym kasacyjnie Kolegium okoliczności faktycznych, pozwala odczytać intencję Sądu co do zalecanego działania organu i sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Szczegółowo sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazuje przyjęty przez ten Sąd normatywny wzorzec kontroli legalności podjętej przez skarżący kasacyjnie organ decyzji. Wzorzec ten wyznacza ramy materialnoprawne przyszłego rozstrzygnięcia tej sprawy w niespornych i prawidłowo ustalonych istotnych dla tego rozstrzygnięcia okolicznościach faktycznych w zakresie wieku wychowanków, dysponowania przez nich orzeczeniami odpowiedniej placówki psychologiczno-pedagogicznej i wynikającymi z nich wskazaniami co do realizacji zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (nie zaś nauczania specjalnego w szkole czy przedszkolu) i stopnia niepełnosprawności, jak i okresu pobierania dotacji w związku z objęciem tychże wychowanków tymi zajęciami. Logicznie umotywowane zasadnego stanowiska Sądu I instancji co do wykładni prawa materialnego, a następnie jego zastosowania w sprawie nie powoduje najmniejszego stanu niepewności co do sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy zważywszy na dokonane przez organy a zaakceptowane przez ten Sąd ustalenia faktyczne sprawy. Sam skarżący kasacyjnie – poza wskazaniem na formalny brak zwerbalizowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu - nie wskazywał w skardze kasacyjnej, że nie jest w stanie wywieść tychże wskazań z dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej sprawy. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego, którą akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny a której nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, determinuje z kolei sposób zastosowania w sprawie prawa materialnego w okolicznościach faktycznych sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji – wprost wskazując na ustalony przez organy prawidłowo stan faktyczny sprawy, jak i podkreślając jego niesporność w sprawie - stwierdził, że Fundacja "O." jako organ prowadzący Społeczną Szkołę Podstawową Specjalną "O." składała informacje miesięczne na obowiązujących w okresie od stycznia do września 2013r. drukach (stanowiących załącznik do przyjętych przez Zarząd Powiatu M. uchwał), a informacje te były uzupełniane w formie odręcznych notatek, co do danych nieprzewidzianych w druku, z czego Sąd wywiódł, iż organ posiadał pełne dane dotyczące każdego dziecka, na które przekazywana była dotacja. Informacje te obejmowały - jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd - wiek dzieci, stopień ich upośledzenia, posiadane orzeczenia o potrzebie realizacji zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. W tym niespornym stanie faktycznym za nieprawidłową Sąd uznał natomiast dokonaną przez organy, wykładnię prawa materialnego. Zdaniem Sądu organ nieprawidłowo przyjął, że na dzieci w wieku przedszkolnym/szkolnym, realizujące zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, nie mające jednakże statusu ucznia, nie przysługuje dotacja wedle wyższej wagi P, zaś na wychowankę, również realizującą te zajęcia, dotacja ta nie przysługuje od dnia ukończenia przez nią 25 roku życia do końca roku szkolnego z uwagi, iż nie ma ona dalszego obowiązku realizacji tych zajęć. W tym zakresie Sąd I instancji – odwołując się do przepisów art. 7 ust. 3 i ust. 1 u.o.z.p., art. 16 ust. 7 i art. 63 u.s.o., rozporządzenia z 1997r. i rozporządzenia z 2013r. – stwierdził, że miejsce prowadzenia zajęć (przedszkole, szkoła) nie jest związane z wiekiem dziecka lub osoby do 25 roku życia; zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze organizuje m.in. fundacja; zajęcia te są kontynuowane niezależnie od wieku ich uczestnika; celem nadrzędnym tej regulacji jest zapewnienie jakości i dostępności zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, wspomaganie rozwoju dziecka i młodzieży, rozwijanie zainteresowania otoczeniem oraz uzyskanie niezależności od innych osób w funkcjonowaniu w codziennym życiu (nie zaś przypisanie dziecka do danej placówki). Dla uzyskania tego celu – jak argumentował Sąd I instancji - nie wyodrębnia się etapów edukacyjnych, uczestnicy zajęć nie podlegają systemowi oceniania, klasyfikowania i promowania, nie otrzymują świadectw i nie obowiązuje ich podstawa programowa. W konsekwencji Sąd uznał, że wiek dzieci nie wykluczał realizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w szkole a wychowanka po ukończeniu 25 roku życia była uprawniona do uczestniczenia w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych do zakończenia roku szkolnego. Za zasadne zatem Sąd przyjął zastosowanie co kwestionuje skarżący kasacyjnie wagi P5 i P4 przy obliczaniu wysokości dotacji przyznanej na każde dziecko, jak i przyznanie dotacji na wychowankę do końca roku szkolnego, w ciągu którego ukończyła ona 25 lat. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji trzeba się zgodzić, bowiem dzieci i młodzież w wieku od 3 do 25 lat, legitymujące się orzeczeniem placówki psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie realizacji zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (z uwagi na stwierdzone orzeczeniem upośledzenie), realizują obowiązek przedszkolny lub szkolny poprzez udział w tych zajęciach, zgodnie z ich indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami i treścią orzeczenia, a uprawnienie to przysługuje im do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym ukończą 25 rok życia; gdyż dzieci i młodzież niepełnosprawna może stosownie do orzeczenia pobierać naukę w formie zajęć rewalidacyjnych (por. art. 1 pkt 5 i 5a i art. 3 pkt 11, art. 14 ust. 1 i ust. 1a zd. I i art. 71b ust. 2u.o.s.o., § 4 ust. 1 i § 2 rozporządzenia z 1997r., tak też § 3 oraz § 1 i § 14 rozporządzenia z 2013r.); zajęcia rewalidacyjne dla uczniów niepełnosprawnych są jedną z podstawowych form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły a udział w tych zajęciach uznaje się za spełnienie obowiązku szkolnego przez dzieci w wieku szkolnym (art. 64 pkt 2 i 4 u.o.s.o., § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1997r. i § 3 rozporządzenia z 2013r.); zaś rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku (art. 63 u.o.s.o.). Zważywszy na wskazane okoliczności oczywiste jest, że w toku ponownego rozpoznania tej sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie dokonać subsumcji okoliczności faktycznych pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, rozumiane w sposób wynikający z dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej. Nie sposób zatem przyjąć, że zarzucana Sądowi I instancji wadliwość uzasadnienia tego wyroku mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sam skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje też stosowną argumentacją związku między wskazywaną wadliwością uzasadnienia wyroku a rozstrzygnięciem wyroku, ograniczając się w tym zakresie wyłącznie do przytoczenia wynikającego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrotu o istotnym wpływie wadliwości na wynik sprawy i pozostawiając ocenę tego wpływu dedukcji Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z całokształtu wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji – wbrew argumentacji skargi kasacyjnej - odniósł się również do twierdzeń organu, że dzieci uczestniczące w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych w szkole nie realizowały obowiązku szkolnego ani obowiązku nauki. W tym zakresie Sąd ten na stronie 9 uzasadnienia wskazał, że dzieci nie miały orzeczonego wychowania i kształcenia specjalnego w przedszkolu ani w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, co uzasadniałoby zastosowanie wagi P31 załącznika – Algorytmu podziału części oświatowej subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013 do rozporządzenia z 2012r. Podkreślając zaś wynikającą z orzeczeń o stopniu upośledzenia - obowiązujących w okresie, za który określono zwrot części przyznanej dotacji - potrzebę uczestnictwa w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, podniósł, że dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizują naukę poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych zgodnie z orzeczeniem, którym się legitymowali w tym okresie. Powyższe w zestawieniu z wcześniejszymi wywodami Sądu I instancji co do celu zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz wykładnią prawa materialnego wskazuje wprost, iż dzieci legitymujące się orzeczeniem o potrzebie udziału w tego rodzaju zajęciach spełniają obowiązek przedszkolny/szkolny poprzez realizację tych zajęć.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie na rzecz Fundacji "O." przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).