Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 979/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.155, 156§ 1 i art 30 § 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. n r [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i nie stwierdziło nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], Nr hip. [...] stanowiła współwłasność Z. z B. w 1/4 części, A.D. w 1/4 części i A.D. w 1/4 części, wszystkich niepodzielnie (zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].01.1944r. Rep. [...]).

Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2, nr [...] (część), nr [...] (część), nr [...] (część) i nr [...] (część) w obrębie [...].

Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie Gminy [...] nastąpiło w dniu [...] czerwca 1947 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady. Narodowej i Zarządu Miejskiego [...].

Po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 1947 r, Z. z B., A. z D. i A.D., orzeczeniem administracyjnym Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1950 r. odmówiono im prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Spadek po Z. z B. (zm. [...].08.1961 r.) nabyli: A. z D. i A.D. - postanowienie Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. sygn. akt [...].

Spadek po A.D. (zm. [...].07.1995 r.) nabyła córka A.M. - postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1950r, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 1947 r. ustanowił użytkowanie wieczyste w udziale [...] do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]), działka nr ew. [...] z obrębu [...], na rzecz A.P. w udziale [...] i A.M. w udziale [...]. Odmówiono natomiast ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części ww. gruntu, gdyż w takim udziale grunt został oddany w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r, dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...] z obrębu [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, z wyłączeniem 3 lokali sprzedanych w części obejmującej niesprzedaną część budynku mieszkalnego.

W oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] spadek po A.P. (zm. [...].09.2008 r.) nabyła bratanica A.M. w całości.

W dniu [...] lutego 2010 r. ( protokołem przekazania - przejęcia) Prezydent [...] przekazał A.M. niesprzedaną część budynku, położonego przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2. Niesprzedana część budynku stanowi [...] lokali mieszkalnych.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. A.M. zwróciła się o zmianę (w trybie art. 155 k.p.a.) ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], poprzez wpisanie jej jako strony uprawnionej, w miejsce A.P.

Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], w oparciu o art. 155 k.p.a., zmienił pkt 1, 2 i 3 ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Zmiana decyzji polegała na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz A.M. w udziale [...]. Ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w wysokości [...] zł. Odmówiono A.M. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego w udziale [...] do gruntu o pow. [...] m2 oraz uchylono pkt 6 i 7 decyzji odnoszący się do czynszu symbolicznego. Pozostałe postanowienia decyzji pozostały bez zmian.

Organ wskazał, że w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. A.M. jest jedynym spadkobiercą po A.P., wobec czego wstąpiła w jej prawa.

Odnośnie natomiast zmiany wysokości czynszu symbolicznego wskazano na Uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości [...] w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 247, poz. 7174).

Zdaniem organu pierwszej instancji interes strony postępowania tj. A.M. przemawiał za zmianą decyzji z dnia [...] maja 2007 r. oraz zostały spełnione przesłanki art. 155 k.p.a.

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2011 r. Rep. [...] została zawarta umowa o oddaniu gruntu położonego w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...], w obrębie [...], o obszarze [...] m2, w udziale [...] części w użytkowanie wieczyste na rzecz A.M.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora delegowanego do Prokuratury Regionalnej we [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...]. Prokurator zarzucił, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 § 4 i art. 155 k.p.a. W konkluzji wniósł, zaznaczając, iż powstały nieodwracalne skutki prawne, o stwierdzenie, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła A.M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę ponownie stwierdziło, że ustalenia dokonane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] są zasadnie kwestionowane przez stronę.

Kolegium wskazało, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.

Kolegium wskazało, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).

Organ nadzoru podniósł, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, na podstawie decyzji strona nabyła prawo, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Przechodząc do analizy przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wszystkie zostały spełnione.

Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana na wniosek i za zgodą strony (jedynej). Dotyczyła decyzji (z dnia [...] maja 2007 r.), w oparciu o którą strona nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]), działka nr ew. [...] z obrębu [...].

Kolejnym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest, oprócz zgody stron postępowania, brak przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się takiej zmianie. Wzruszenie decyzji ostatecznej na tej podstawie jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom swobodę działania. Natomiast w sytuacji, gdy prawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Ponadto, nawet przy zgodzie strony, wskazany tryb nadzwyczajny nie daje możliwości uchylenia decyzji, która została wydana na podstawie normy prawnej w sposób bezwzględnie określający zachowanie się organu w zaistniałym stanie faktycznym.

W wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 7 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] jest decyzją podlegającą przepisowi art. 155 kpa."

Ponadto zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. muszą być uzasadnione względami celowości, mieszczącymi się - w założeniach interesu strony. Kryterium powyższej oceny powinno być zatem zawsze występowanie w konkretnej sprawie względów natury celowościowej (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2017, str. 1112, Nb 7).

Skoro w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] spadek po A.P. (zm. [...].09.2008 r.) nabyła bratanica A.M. w całości, stała się ona jedyną osobą uprawnioną do zawarcia umowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste.

W analizowanej sprawie przy uwzględnieniu stanu faktycznego, jaki został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji, wprowadzającej jedynie zmiany (ograniczenie) stron postępowania, nie można zdaniem organu przypisać żadnej z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa. Zmiana kręgu podmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa, bowiem brak w tym zakresie wyraźnych przeszkód prawnych, zaś instytucja zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji uregulowana w owym przepisie wręcz zakłada dynamikę stosunków społecznych pozwalając aktualizować w powyższym trybie rozstrzygnięcia administracyjne. Decyzja podejmowana w trybie art. 155 k.p.a. jest nową decyzją wydaną w odrębnej sprawie administracyjnej (vide: uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143), a zatem winna adekwatnie do aktualnych okoliczności sprawy wyznaczać jej zakres podmiotowy.

Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Regionalny we [...] zarzucając jej:

rażące naruszenie - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisu art. 30 § 4 k.p.a., polegające na mylnej wykładni tejże regulacji i niesłuszne przyjęcie, iż Prezydent [...] w toku postępowania, zakończonego decyzją nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie zmiany rozstrzygnięcia tego organu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w zakresie orzeczenia ustanowienia na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do wskazanego gruntu [...] w udziale łącznym [...] - w udziale [...] na rzecz A.P. i w udziale [...] na rzecz A.M., prawidłowo ustalił wstąpienie następcy prawnego w osobie A.M. na miejsce zmarłej A.P. i orzekł ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu na rzecz A.M. w udziale [...],

rażące naruszenie - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisu art. 155 k.p.a., wyrażające się w błędnej wykładni tegoż unormowania i niesłuszne przyjęcie, iż Prezydent [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., zmieniającą decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., na rzecz A.M., zatem innego podmiotu aniżeli adresaci pierwotnej decyzji, prawidłowo, w oparciu o przywołany przepis, pomimo nieuzyskania zgody wszystkich stron postępowania oraz niemożności stosowania trybu przepisu art. 155 k.p.a. w odniesieniu do rozstrzygnięć o charakterze związanym, przeniósł prawo użytkowania wieczystego na lat 99 wspomnianego gruntu warszawskiego w udziale [...] oraz pozostałych praw akcesoryjnych, wynikających ze zmienianej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać.

Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dokonując oceny legalności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. podnieść należy, że jej podstawę prawną stanowił art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18, a stanowisko w nim zaprezentowane Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela - sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji z art. 155 k.p.a. kształtuje bogate orzecznictwo sądowe. Przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych. Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09.

Ze stanowiska zaprezentowanego w tej uchwale wynika, że: 1) przy stosowaniu art. 155 k.p.a. istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 3) decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych; 4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; 5) postępowanie z art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego; 6) złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji; 7) użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.; 8) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a.

Poza tym na tle spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa w zakresie stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 k.p.a. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu (jako decyzja tzw. związana) podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1215/10; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 - opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 k.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji zmieniającej przesłanki wynikające z samej tylko treści art. 155 k.p.a. zostały zachowane. Decyzja zmieniana stała się ostateczna, orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz A.P. i A.M. Na podstawie tej decyzji strony nabyły prawo. Nie ma również wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek z dnia [...] marca 2010 r. o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2007 r. złożyła strona postępowania dekretowego, również jako jedyna spadkobierczyni po zmarłej A.P. A.M. Złożenie zaś wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez wnioskodawcę zgody na zmianę decyzji.

Jeżeli chodzi o brak zgody na zmianę decyzji pochodzącej od właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych, którym przypadają udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości rację ma Prokurator, że tego rodzaju osoby są stronami postępowania dekretowego (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1904/14)).

Zdaniem Sądu jednak, osoby, które nie były uprawnionymi z decyzji dekretowej bądź nie nabyły później praw z tej decyzji (właściciele wykupionych lokali) nie musiały wyrazić zgody na zmianę decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Z art. 155 k.p.a. wynika, że wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej. Wymóg ten należy też odnieść do ich następców prawnych. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nie przyznaje żadnego prawa właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych. Poza tym nie brali oni udziału w postępowaniu dekretowym, co w sposób nie budzący wątpliwości wynika z akt administracyjnych.

Dodać należy, że brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do spraw dekretowych, a ponadto za zmianą decyzji z dnia [...] maja 2007 r. przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana tej decyzji realizowała cel następcy prawnego przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić do zawarcia przez Miasto [...] z jedynym już następcą prawnym dotychczasowych właścicieli umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Ponadto zmianie decyzji, która wywoływała zmiany tylko w sferze prawnej podmiotów prywatnych, nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody strona skarżąca nie wskazała.

Samego braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że - jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły oczywiste, nie budzące wątpliwości, a przez to "rażące", przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji przewidzianej w art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Wydana w takich warunkach decyzja nie stanowi zaprzeczenia obowiązującego stanu prawnego (np. narusza nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie prawa albo zapada w zupełnym oderwaniu od podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy).

Podkreślić należy, że z samej tylko treści art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inne podmioty, czy też poprzez wykorzystanie tego trybu do konwalidowania stwierdzonych wad decyzji zmienianej.

Jak wskazano wyżej takie, a nie inne rozumienie art. 155 k.p.a. (różna wykładnia prawa) nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ar. 30 § 4 k.p.a. przez Prezydenta [...], wskazanego w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji, należy przyznać rację Prokuratorowi, że w niniejszej sprawie nie mógł on znaleźć zastosowania. Jednakże błędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji w sytuacji, gdy podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił prawidłowo zastosowany art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Uchybienie powyższe pozostaje bowiem bez wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za chybione.

Reasumując, Sąd uznał, że Kolegium wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.