Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu. 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XIX/313/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Olkusz stwierdza nieważność § 14 ust. 1 pkt a, § 14 ust. 1 pkt b oraz § 14 ust. 2 pkt b i c zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 września 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XIX/313/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Olkusz. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez:

- ustanowienie § 14 ust. 2 pkt. b) i c) uchwały zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyjątkiem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp., chyba, że regulamin nieruchomości stanowi inaczej (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych) oraz na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk itp., chyba że regulamin nieruchomości stanowi inaczej

- nałożenie w § 14 ust. 1 pkt. b) uchwały na osoby utrzymujące psy obowiązku

systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie psów w wieku powyżej trzech

miesięcy i okazywania na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych policyjnych i

straży miejskiej zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu

- nałożenie w przepisie § 14 ust. 1 pkt a) obowiązku wyprowadzania na terenie

publicznym każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem , jeżeli wysokość psa,

liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm. polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe , albowiem ustawodawca

nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt

domowych do określonych obiektów i na określone tereny , uzależnienia możliwości

wyprowadzania każdego psa w miejsca publiczne , jeżeli jego wysokość liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm. od spełnienia przez właściciela lub opiekuna psa obowiązku wyprowadzania go na smyczy i w kagańcu, czy posiadania zaświadczenia o szczepieniu przeciwko wściekliźnie , lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób , by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom;

2/ art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez powtórzenie w Regulaminie uchwalonym przez radę gminy w § 14 ust. 1 pkt. b) przepisów zamieszczonych w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt tj. z art. 56 ust. 1 tejże ustawy obowiązku szczepienia psów;

3/ art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustanowienie zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci kąpielisk itp. jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie Regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich;

4/ art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych, w sytuacji gdy ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, którymi niewątpliwie jest miejsce wydzielone na zabawę dla dzieci, w szczególności place gier i zabaw, piaskownice, oraz kąpieliska, obiekty użyteczności publicznej jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się wymaga ustawowego upoważnienia;

5/ art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 21 i 25 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnienie zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji), która to zasada powinna być uwzględniana przy wprowadzaniu każdego rodzaju ograniczeń jednostki i nałożenie w przepisie § 14 ust. 1 pkt a obowiązku wyprowadzania na terenie publicznym każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm.

W uzasadnieniu prokurator wskazał, że ustanowienie zakazu wpuszczania psów na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci kąpielisk itp. oraz do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkiem psów przewodników) zawarte w § 14 ust. 2 pkt. b) i c ) uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu NR XIX/3 1 3/20 1 6 z dnia 28 czerwca 2016 roku " w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Olkusz nie stanowi właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 z powodu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Jak wynika z orzecznictwa, w tym między innymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. IV SA/Po 725/13 przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt, Taki wniosek byłby w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o czystości i porządku w gminach nie upoważnił rady miejskiej do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny , lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi , ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. (por. wyrok WSA z 11 maja 2011 r. II SA /BD 193/11, CBOSA). Podobne stanowisko zajął Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 746/14 w którym orzekł wprost, że "regulacja Regulaminu nakładająca na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe zakaz wprowadzania zwierząt do sklepów , zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz z wyłączeniem psów przewodników osób niewidomych oraz wprowadzenie ogólnej zasady niewprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny , lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Takie stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt. II OSK 2439/14 . W wyroku tym podkreślono, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie wskazuje, iż celem regulacji gminnych odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie zatem zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej czy wprowadzania zwierząt na tereny placów gier i zabaw, nie znajduje swej podstawy w powołanym art. 4 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią, jak przyjmuje art. 40 ust, 2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy. Nie sposób zatem przyjąć, że zakazy takie mogły zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zakwestionować również należy § 14 ust. 1 pkt. a zaskarżonej uchwały nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w odniesieniu do psów, obowiązek wyprowadzania na terenie publicznym każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem , jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm. Nałożone na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Analizowany przepis uchwały został sformułowany w sposób kategoryczny, niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Zakwestionowany musi być również obowiązek posiadania i okazywania świadectwa szczepienia psa przeciwko wściekliźnie nałożony w § 14 ust. 1 pkt b uchwały. Obowiązek szczepienia zwierząt wynika z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt tj. z art. 56 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem psy powyżej 3 miesiąca życia na obszarze całego kraju oraz lisy wolno żyjące na obszarach określonych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie, Posiadacze psów są zobowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3 miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia. Szczepienie psów przeciwko wściekliźnie dokonują lekarze weterynarii świadczący usługi weterynaryjne w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt. Psy poddane szczepieniu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez lekarzy weterynarii po przeprowadzeniu szczepienia posiadaczowi psa wydaje się zaświadczenie lub dokonuje się wpisu w paszporcie. Dane z rejestru dotyczące szczepień przeprowadzonych w danym miesiącu są przekazywane powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na miejsce położenia zakładu leczniczego dla zwierząt , do 15 dnia następnego miesiąca. W tej sytuacji wprowadzony przez radę w regulaminie zapis, uregulowany art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 1 1 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt należy uznać za zbędny. Należy podkreślić, że nie tylko z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika możliwość wprowadzenia do regulaminu nakazu posiadania świadectwa szczepienia i okazywania dokumentów potwierdzających szczepienie, ale również powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę miejską przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też w aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie "przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.02.2010 sygn. akt OSK 1930/09). Tym samym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może nakładać na posiadaczy psów obowiązku przechowywania zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie. W konkluzji prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 pkt a, § 14 ust. 1 pkt b oraz § 14 ust. 2 pkt b i c zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olkuszu wniosła o jej oddalenie podnosząc, że z analizy § 14 regulaminu wynika jednoznacznie, że Rada Miejska w Olkuszu nie wprowadziła żadnych "zakazów", jak niesłusznie zarzuca w swojej skardze prokurator, lecz określiła wymagania (obowiązki) osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, o których mowa w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżony regulamin precyzuje jedynie obowiązek utrzymywania na uwięzi psa większych rozmiarów (jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm), a sprawowana w ten sposób kontrola nad psem zapewnia zdecydowanie większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna. Ponadto w zaskarżonej uchwale nie tylko nie określono żadnego całkowitego "zakazu" wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, ale również nie wprowadzono bezwzględnych ograniczeń (wymagań, obowiązków) wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, co zostało wyjaśnione powyżej (vide: pkt 1.2 i pkt 1.3 analizy § 14 Regulaminu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności § 14 ust 1 pkt a, § 14 ust 1 pkt b, § 14 ust 2 pkt b oraz § 14 ust 2 pkt c uchwały Rady Gminy w Olkuszu w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta I Gminy. W ocenie sądu zarzuty skargi mają usprawiedliwione podstawy

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), stosownie do którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Tak więc materia uregulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, poza tym nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Co do zapisów zamieszonych w § 14 ust ust 1 pkt a oraz pkt b znajdujący się w rozdziale 6 pt. "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Przepisy ten ma brzmienie - w odniesieniu do psów:

a) na terenie publicznym każdego psa należy prowadzić na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm,

b) systematyczne szczepienie przeciwko wściekliźnie psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie, na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych i straży miejskiej zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu.

Oceniając legalność tych zapisów wskazać należy, iż zgodnie z 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające psy i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Jednakże, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wprowadzenie nakazu wyprowadzania każdego psa na terenie publicznym na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm, koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, a co więcej, nie służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten uzależnia obowiązek utrzymywania psa na uwięzi i w kagańcu jedynie od wysokości psa, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek). Trzeba tu zaakcentować, że – mając na uwadze cechy osobnicze psa wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia – wprowadzenie granicy 30 cm od początku przednich łap do punktu nad łopatkami jest niczym nieuzasadnione i nie służy realizacji celu ustawowego, a ponadto nie daje większego prawdopodobieństwa zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Jest bowiem oczywiste, że pies mały – o wysokości do 30 cm od początku przednich łap do punktu nad łopatkami – może stwarzać zagrożenie równe lub większe niż pies większych rozmiarów. Zatem tak sformułowany obowiązek nie mógł się ostać, jako nie służący realizacji celu ustawowego, a ponadto nieegzekwowalny. Trudno bowiem wyobrazić sobie dokonywanie stosownych pomiarów wysokości psa czy to przez właściciela, czy odpowiednie służby porządkowe.

Odnośnie zapis zamieszczonego w § 14 ust ust 1 pkt b, wskazać należy, iż reguluje on kwestię już poddaną regulacji ustawy a więc aktu hierarchicznie wyższego. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1967) Psy powyżej 3. miesiąca życia na obszarze całego kraju oraz lisy wolno żyjące na obszarach określonych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie (ust 1). Posiadacze psów są obowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3. miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia (ust 2). Szczepień psów przeciwko wściekliźnie dokonują lekarze weterynarii świadczący usługi weterynaryjne w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt (ust 3). Psy poddane szczepieniu podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez lekarzy weterynarii, o których mowa w ust. 3. Po przeprowadzeniu szczepienia posiadaczowi psa wydaje się zaświadczenie lub dokonuje się wpisu w paszporcie, o którym mowa w art. 24e ust. 2 (ust 4). Dane z rejestru, o którym mowa w ust. 4, dotyczące szczepień przeprowadzonych w danym miesiącu są przekazywane powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na miejsce położenia zakładu leczniczego dla zwierząt, do 15. dnia następnego miesiąca (ust 4a).

Przepisy te zawierają kompleksową regulacje w zakresie obowiązku szczepienia psów. Akty hierarchicznie niższe nie mogą zapisów tych powielać czy też przedmiotu regulacji zawartych w tych aktach (hierarchicznie wyższych) regulować odmiennie. Tymczasem skarżony zapis częściowo powiela regulację ustawową, częściowo zaś wprowadza nowy obowiązek okazywania tj. także posiadania przy sobie zaświadczenia o szczepieniu przez posiadacza zwierzęcia. Jak mowa wyżej niedopuszczalne jest powielanie w aktach hierarchicznie niższych, zapisów zawartych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zapis dotyczący obowiązku szczepień psów jest więc powieleniem zapisów ustawowych a zatem nielegalnym.

Z koli delegacja ustawowa uprawnia prawodawcę lokalnego do uchwalania przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale nie wprowadzanie dodatkowych obowiązków w zakresie kontroli egzekwowania tych obowiązków a takim zapisem jest ten dotyczący obowiązku posiadania i okazywania na żądanie zaświadczenia o szczepieniu. Zapisu tego nie można uznać za legalny.

Co do zapisu § 14 ust 2b oraz pkt c. ma brzmienie "odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

b) niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., chyba że regulamin nieruchomości stanowi inaczej; postanowienie to nie dotyczy osób korzystających z pomocy psów przewodników,

c) niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, itp., chyba że regulamin nieruchomości stanowi inaczej".

W ocenie sądu przepis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przypomnieć trzeba, że regulacja ta uprawnia radę gminy do ustalenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które maja chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Akt prawa miejscowego zawiera normy abstrakcyjne i generalne, zatem zakazy czy nakazy tego rodzaju mogą prowadzić do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczania tego prawa. Tymczasem ograniczenia takie zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może wprowadzać tylko ustawa. Niezależnie od powyższego, jeżeli właściciel lub administrator obiektu, czy to prywatnego czy publicznie dostępnego, wprowadził określony regulamin odmiennie kształtujący kwestie dostępności obiektu dla zwierząt domowych to w ocenie sądu rozważyć by należało, czy taki zapis można w ogóle uznać za regulację o charakterze prawnym. Skoro regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gmin jest aktem prawa miejscowego, zapis z którego nie wynika właściwie nić (od woli administratora czy właściciela danego obiektu i regulaminu który ustanawia w zasadzie zawsze zależy, czy można do niego wprowadzać zwierzęta domowe, to czy zapis zakazujący takiego wprowadzania generalnie nie można uznać za normę obowiązującego prawa - przepisu zmierzającego do wywołania określonych w nim skutków prawnych. Samo pojęcie "zwierzęcia domowego" jest też nieostre i niedookreślone. Nie można być pewnym czy prawodawca lokalny miał tu na uwadze typowe zwierzęta uważane za domowe (psy, koty) czy jakiekolwiek zwierzę bytujące w domu, które jednak w naturze udomowione nie jest. Zapis taki uznać należy za nielegalny.

Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń, co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do konkretnych, wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Ponadto wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że powszechnie przyjmowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, opub. w LEX nr 2352608; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 870/17, opub. w LEX nr 2474215; wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, opub. w NZS 2014/6/2; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, opub. w LEX nr 1527453; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 784/13, opub. w LEX nr 1405115; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13, opub. w LEX nr 1418249; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 200/15, opub. w LEX nr 1792704).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.