Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 677/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 176, art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1258/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1258/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] i w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego A. W. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] r. Zarząd Dzielnicy wymierzył J. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą przy ulicy [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220, z późn. zm.), administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 15 sztuk drzew wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji, rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr [...] obręb [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że aktem notarialnym z [...] grudnia 2011 r. Repertorium [...] Nr [...]. W. będący właścicielem przedmiotowej niezabudowanej nieruchomości zawarł przedwstępną umowę sprzedaży z trzema kupującymi: A. K., J. G. i A. K..

Na podstawie § 4 pkt 1 umowy nabywcy uzyskali pełnomocnictwo właściciela do dokonywania na nieruchomości wszelkich czynności faktycznych i prawnych w celu wycinki drzew (po uprzednim ustaleniu warunków tej wycinki ze sprzedającym) oraz uporządkowania nieruchomości, w szczególności takich jak wywóz drewna, wywóz śmieci, sprzątanie.

W oparciu o powyższe pełnomocnictwo nabywcy zlecili J. J. na podstawie § 1 pkt 2 umowy zlecenia z dnia stycznia 2012 r. wykonanie czynności związanych z usunięciem oraz wywiezieniem nieczystości i odpadów, krzewów, połamanych gałęzi i wiatrołomów oraz usunięcie za wiedzą Wydziału Ochrony Środowiska drzew, które nie wymagają zezwolenia.

W § 1 pkt 4 umowy J. J. oświadczył, że dysponuje wiedzą, doświadczeniem oraz uprawnieniami niezbędnymi do należytego wykonania powierzonych mu obowiązków i zobowiązał się wykonać je ze szczególną starannością z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, standardów i reguł wykonywania prac objętych zleceniem.

Podczas oględzin w terenie w dniu 27 stycznia 2012 r. ujawniono, że firma J. J. przystąpiła do wykonywania zlecenia, jednakże został przekroczony zakres zlecenia określony w § 1 pkt 2 umowy. J. J. nie skontaktował się z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy i oprócz usunięcia chwastów i niewielkich samosiewów usunął z terenu nieruchomości 15 sztuk drzew w wieku powyżej 10 lat bez wcześniejszego pozwolenia na dokonanie tych czynności. Fakt ten został stwierdzony przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w tym samym dniu, tj. 27 stycznia 2012 r. i na tą okoliczność wykonano zdjęcia fotograficzne. Podczas usuwania drzew przez J. J. i dwóch jego pracowników Wydział Ochrony Środowiska nie stwierdził obecności na przedmiotowym terenie nikogo z posiadaczy działki ani też innych osób.

A. W. oświadczył do protokołu w dniu 18 czerwca 2013 r., że nie udzielał zlecenia wycinki jakiegokolwiek drzewostanu. Nie zlecał ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani wycinki drzew, ani nawet prac pielęgnacyjnych, nie był na terenie, nie wiedział o udzielonym zleceniu przez stronę kupującą. Oświadczył również, że osobą wyznaczoną do kontaktów z nim (ze strony kupujących) był A. K. i że z informacji uzyskanych telefonicznie od A. K. wynikało, że kupujący także nie zlecali wycinki drzew wymagających zezwolenia.

Z powyższego wynika, że ani skarżący ani nabywcy nie zamierzali usuwać drzew, których wiek przekraczał 10 lat, a sprawę ewentualnego usuwania drzew młodszych polecili J. J. uzgodnić z Wydziałem Ochrony Środowiska, co zostało wyraźnie sprecyzowane w § 1 pkt 2 umowy.

W świetle powyższego wyłączną odpowiedzialność za usunięcie drzew ponosi J.J., co stanowi podstawę do wymierzenia mu kary na mocy art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.o.p.". Wysokość kary została ustalona zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p. i w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306) oraz pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2011 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 (M.P. z 2011 r. Nr 95, poz. 963).

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania uczestnika od decyzji Zarządu z dnia [...] sierpnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając orzeczenie kasacyjne organ odwoławczy wskazał, że decyzja Zarządu Dzielnicy z dnia [...] sierpnia 2013 r. to druga z kolei decyzja tego organu wymierzająca J. J. karę z tytułu usunięcia bez zezwolenia drzew z nieruchomości skarżącego. Pierwsza decyzja wydana w tym przedmiocie, tj. decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] (znak: [...]), wymierzająca J. J. karę w wysokości 223.118,94 zł, została uchylona przez organ odwoławczy decyzją kasacyjną z [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sytuacji w której J. J. nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowej nieruchomości to w myśl stanowiska orzecznictwa sądowego nie może ponosić odpowiedzialności za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia.

W sytuacji, w której przy ponownym orzekaniu w sprawie Zarząd Dzielnicy pominął uzasadnienie poprzedniej decyzji SKO i ponownie wymierzył J. J. karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia, należy podtrzymać poprzednio wyrażone przez SKO stanowisko, że J. J. nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowej nieruchomości.

Tym samym organ I instancji winien orzec o umorzeniu postępowania w stosunku do osób, które nie mogą być obciążone karą za samowolne usunięcie drzew i przeprowadzenia postępowania wobec osób, które ponoszą z tego tytułu odpowiedzialność w niniejszej sprawie.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Zarząd Dzielnicy umorzył postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary J. J.. Powołując się na stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji z [...] października 2014 r. organ stwierdził, że J. J. nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie może być obciążony karą za samowolne usunięcie drzew.

Pismem z 3 lutego 2015 r. J. J. wniósł do Kolegium odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] stycznia 2015 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. SKO rozpatrzyło odwołanie J. J. od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze organ wskazał, że należy podtrzymać stanowisko zajęte sformułowane w poprzednich dwóch kasacyjnych decyzjach SKO wydanych w niniejszej sprawie, stosownie do którego w przypadku zlecenia wykonania wycinki drzew, odpowiada za tę wycinkę posiadacz nieruchomości, gdyż tylko on mógłby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

J. J. nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z przedmiotowej nieruchomości. Zezwolenie takie mogli uzyskać, oprócz właściciela nieruchomości, posiadacze nieruchomości, którymi byli A. K., J. G. oraz A. K. (na mocy przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] grudnia 2011 r.). J. J. zawarł z ww. osobami umowę zlecenia na mocy której miał uporządkować nieruchomość, a umowa ta obejmowała swym zakresem także wycinkę niektórych drzew z ww. działki.

Zlecający powinien nadzorować jego wykonanie zlecenia przez wykonawcę i ewentualnie interweniować w przypadku odstępstw od umowy. Znajduje to potwierdzenie w § 1 pkt 4 umowy zlecenia w postaci zapisu o treści: "Zleceniobiorca oświadcza, że dysponuje, wiedzą, doświadczeniem oraz uprawnieniami niezbędnymi do należytego wykonania powierzonych mu na mocy niniejszej Umowy obowiązków zobowiązuje się wykonać je ze szczególną starannością z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, standardów i reguł wykonywania prac objętych zleceniem nie zwalniało posiadacza od odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.

Przedstawiona we wskazanych wyżej decyzjach SKO interpretacja przepisów jest zgodna ze stanowiskiem zawartym w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2320/10 i wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt 11 OSK 448/11) oraz stanowiskiem doktryny (komentarz Krzysztofa Gruszeckiego do art. 88 ustawy o ochronie przyrody powołujący się na stanowisko W. Radeckiego).

Na ww. decyzję A. W. wniósł do Sądu pierwszej instancji skargę podnosząc, że zaskarżona decyzja otwiera drogę do nałożenia kary administracyjnej o znacznej wysokości miedzy innymi na skarżącego (właściciela nieruchomości), który nie miał nic wspólnego z pracami porządkowymi prowadzonymi przez J. J., ani ich nie zlecił. W szczególności skarżący nie wiedział o zamiarze usuwania drzew, których wycinka wymaga zezwolenia. Wbrew ocenie orzekających w sprawie organów ustawa o ochronie przyrody nie wiąże podmiotowo osoby uprawnionej do ubiegania się o zezwolenie na usuniecie drzew (posiadacza nieruchomości) z osoba podlegająca karze za usuniecie drzew bez zezwolenia. Pogląd o tożsamości podmiotowej tych osób wynika wyłącznie z jednostkowego orzecznictwa i prowadzi do błędnego wniosku, że w każdym przypadku bezprawnego wycinania drzew z cudzej nieruchomości osobą odpowiedzialną karnie jest wyłącznie jej właściciel lub posiadacz. Sądy administracyjne wydają w tym zakresie różne orzeczenia, wskazując przede wszystkim na bezpośredniego sprawcę wycinki drzew lub posiadacza terenu, który to zlecił albo o tym wiedział jako podmiot odpowiedzialny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] stycznia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. O wadliwości obecnie zaskarżonej decyzji SKO z [...] marca 2015 r. przemawia wykroczenie przez organ odwoławczy poza przedmiot postępowania o charakterze wpadkowym, dotyczącym wyłącznie oceny kwestii przedmiotowości prowadzenia postępowania o wymierzenie kary administracyjnej uczestnikowi J. J.. Nie poprzestawszy na ocenie tego zakresu sprawy (dokonanej prawidłowo) organ wdał się w rozważania zmierzające de facto do wykazania zaistnienia przesłanek do wymierzenia kary posiadaczom nieruchomości.

Na marginesie wskazano, że niezależnie od samego faktu niecelowości dokonywania takich ocen na tym etapie sprawy (które będą dokonywane w dalej toczącym się postępowaniu prowadzonym w dalszym ciągu w odniesieniu do tych osób, które co do zasady mogą odpowiadać za delikt administracyjny, przewidziany w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.) podkreślono ich niekompletność polegającą na nierozważeniu przez organ odwoławczy przesłanek wyłączenia odpowiedzialności posiadacza, wspomnianych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. Odnotować w tym kontekście należy fakt, że np. w wyroku NSA z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2712/14, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł w oparciu o wskazany wyżej wyrok TK, że "zgodzić należy się natomiast ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że niezasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do przypisania odpowiedzialności za działania firmy dokonującej wyrębu drzew wystarczy wykazanie nienależytego nadzoru nad działaniami tej firmy. Stwierdzenie to w istocie oznacza, że odpowiedzialność za nielegalną wycinkę drzew może mieć miejsce także, gdy właściciel nieruchomości o nielegalnej wycince nie wie, ale gdyby dochował należytej staranności, to mógłby się o niej dowiedzieć i do niej nie dopuścić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, że przesłanką odpowiedzialności za usunięcie drzewa z nieruchomości bez zezwolenia właściwego organu jest usunięcie tego drzewa przez posiadacza tej nieruchomości lub usunięcie go przez inne osoby za jego przyzwoleniem. Musi to być zachowanie umyślne posiadacza nieruchomości, nie zaś zachowanie nieumyślne, które ma miejsce w przypadku nienależytej staranności.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji nie będzie związany stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla ustalenia odpowiedzialności za usunięcie drzewa bez zezwolenia wystarczające jest wykazanie nienależytej staranności w nadzorze nad wycinką drzew. Dla przypisania takiej odpowiedzialności konieczne jest wykazanie, że posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział o wycince drzew bez zezwolenia przez osoby trzecie i fakt ten akceptował. Zawarcie powyższych uwag przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ma walor wyłącznie informacyjny, natomiast nie przesądza w najmniejszym stopniu o wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary posiadaczom nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzeczeniu organu pierwszej instancji należy postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostatecznie wyczerpujące przedstawienie w jego uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy, wyrażające się pominięciem informacji o dacie i trybie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary (które w odniesieniu do uczestnika postępowania zostało umorzone) oraz uprzednim wydaniu decyzji Zarządu Dzielnicy z [...] października 2012 r. nr [...] oraz decyzji kasacyjnej SKO z [...] stycznia 2013 r.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zarząd Dzielnicy ponownie orzeknie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do uczestnika J. J., usuwając uchybienia wyszczególnione powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 1 lit. c. w związku z art. 153 P.p.s.a oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że uchyloną decyzją naruszono ww. przepisy postępowania administracyjnego poprzez wykroczenie poza przedmiot postępowania o charakterze wpadkowym oraz wdanie się w rozważania zmierzające de facto do wykazania zaistnienia przesłanek do wymierzenia kary posiadaczom nieruchomości, gdy tymczasem pomimo formalnoprawnego charakteru orzeczenia, postępowanie administracyjne dotyczyło wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, nie miało charakteru wpadkowego a przywołane w decyzji Kolegium argumenty (rozważania), z racji wydanego rozstrzygnięcia były nie tylko celowe ale i konieczne, bowiem odnosiły się wprost do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz uzasadniały zwolnienie z odpowiedzialności za delikt administracyjny osoby, której takiej odpowiedzialności przypisać nie można;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 pkt 1 lit. c. w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 15, art. 7 K.p.a. które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że uchyloną decyzją naruszono ww. przepisy postępowania administracyjnego poprzez poczynienie w decyzji niekompletnych ustaleń w zakresie wyłączenia odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, podczas gdy z uwagi na zakres przedmiotowy postępowania odwoławczego, poczynienie takich ustaleń naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie pozostawałoby w związku z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, która dotyczyła odpowiedzialności za delikt administracyjny osoby fizycznie dokonującej usunięcia drzew, a nadto ewentualne zaniechanie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy;

3) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 1 P.p.s.a poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, którego elementem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji i sformułowanie wewnętrznie sprzecznego i niespójnego uzasadnienia, co doprowadziło do uchylenia przez Sąd prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji, bez wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] jako bezpodstawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

W tej jednak sprawie samo rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, natomiast uzasadnienie orzeczenia pierwszoinstancyjnego jest wadliwe. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 1 lutego 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie w dniu [...] stycznia 2012 r. 15 drzew z działki nr [...] bez stosowanego zezwolenia. Z akt sprawy nie wynika, aby tak określony przedmiot tej sprawy uległ zmianie, a to oznacza, że organy administracyjne powinny prowadzić postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie 15 drzew z działki nr [...]. W tej jednak sprawie organy na określonym etapie postępowania w istocie skupiły się jedynie na ocenie, czy dopuszczalnym jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej firmie [...] bez ustalania, czy taką karę można lub należy wymierzyć innej lub innym osobom.

Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracyjne prowadziły kilka odrębnych postępowań administracyjnych skierowanych wobec innych jeszcze osób niż J. J. lub firma [...], a z treści odwołania w tej sprawie oraz skargi wynika, że właściciel nieruchomości upatruje naruszenie swojego interesu prawnego w tym, że taka kara mogłaby być w przyszłości wymierzona wobec niego.

W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje obu organów administracyjnych, aczkolwiek z nietrafnym uzasadnieniem. Załatwienie sprawy administracyjnej polega na rozstrzyganiu przez organy administracyjne o prawach i obowiązkach stron wynikających z ustalonego stanu faktycznego. W przypadku spraw prowadzonych na podstawie art. 88 u.o.p. i art. 89 u.o.p. obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie zaistnienia okoliczności usunięcia drzew lub krzewów, wyjaśnienie czy takie usunięcie zostało objęte obowiązkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, rozstrzygnięcie na rzecz kogo następuje wymierzenie kary i prawidłowe obliczenie wysokości kary oraz wydanie stosownej decyzji. W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone decyzje nietrafnie w uzasadnieniu wskazał, że nie można było w prowadzonym postępowaniu rozstrzygać o wymierzaniu kary pieniężnej wobec ewentualnie innych osób.

Nietrafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 1 lit. c. w związku z art. 153 P.p.s.a oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że uchyloną decyzją naruszono ww. przepisy postępowania administracyjnego poprzez wykroczenie poza przedmiot postępowania o charakterze wpadkowym. To postępowanie nie powinno być jedynie postępowaniem wpadkowym, ale skierowanym na rozpoznanie sprawy usunięcia drzew z działki nr [...]. Kwestia zaś na kogo należałoby nałożyć karę pieniężna za usunięcie drzew, stanowi oczywisty element tej sprawy administracyjnej. Tak postawiony zarzut jest niezasadny także dlatego, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, postępowanie administracyjne objęło swoim zakresem jedynie orzekanie w przedmiocie umorzenia postępowania wobec firmy [...]. Wprawdzie w decyzji organu odwoławczego podniesiono dodatkowe kwestie obejmujące wykładnię art. 83 i 88 u.o.p., ale nie dotyczyły one wymierzania komukolwiek kary administracyjnej za usunięcie drzew. To zaś powinno być istotą tej sprawy, tzn. rozstrzygniecie w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew. Gdyby organy administracyjne doszły do wniosku, że nie ma podstaw prawnych do nakładania na kogokolwiek kary, wówczas rzeczywiście rozstrzyganie w przedmiocie umorzenia byłoby zasadne. Tego jednak organy administracyjne w tej sprawie nie badały.

Niezasadny jest także i kolejny zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 pkt 1 lit. c. w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 15 i art. 7 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że uchyloną decyzją naruszono ww. przepisy postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organy administracyjne niekompletnych ustaleń w zakresie wyłączenia odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, podczas gdy z uwagi na zakres przedmiotowy postępowania odwoławczego dokonanie takich ustaleń naruszałoby zasadę dwuinstnancyjności postępowania i nie pozostawałoby w związku z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowym było prowadzenie postępowania jedynie wobec osoby dokonującej faktycznego usunięcia drzew i prawidłowo stosując art. 138 K.p.a. W tej sprawie organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji nakazując objęcie tym postępowaniem całość sprawy, w tym także rozstrzygać o podstawach nałożenia kary pieniężnej na ewentualnie inne osoby lub osobę niż firma [...].

Ustalenie osoby, wobec której będzie wymierzana kara pieniężna za usunięcie drzewa bez stosownego zezwolenia było przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądowych. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym kara za wycięcie drzew może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości w sytuacji, gdy osoba ta dokonała osobiście wycięcia drzew bez zezwolenia lub gdy zleciła dokonanie takiego usunięcia osobie trzeciej. Właściciel lub posiadacz nieruchomości ponosi odpowiedzialność za wycięcie drzew także wtedy, gdy wiedział o zamiarze wycięcia przez osobę trzecią i godził się na taką ewentualność. Natomiast w sytuacji, gdy drzewa usunęła osoba trzecia bez zgody i wiedzy właściciela lub posiadacza nieruchomości i osoby te nie mogły zapobiec działaniu osoby trzeciej, to wówczas brak jest podstaw do obciążenia właściciela nieruchomości karą przewidzianą w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Stanowisko takie wyrażono przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 329/08, opub. w Lex nr 529956; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 448/11; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2712/14, opub. w Lex nr 1648032; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 568/10, opub. w Lex nr 1080362).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że podstawą do obciążenia odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. określonego podmiotu jest wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła. Również w doktrynie wyrażono stanowisko, zgodnie z którym do ponoszenia odpowiedzialności za usunięcie drzew konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew i w taki sposób ukształtowana odpowiedzialność zapobiega obciążeniu właściciela lub posiadacza nieruchomości odpowiedzialnością za wycięcie drzew lub krzewów, w sytuacji gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze Kraków 2005, s. 366).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela kategorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym osoba trzecia nie będąca ani właścicielem ani posiadaczem nieruchomości nie może być w ogóle pociągnięta do odpowiedzialności za usunięcie drzew nawet wówczas, gdyby ustalono, że usunęła drzewa wbrew woli i wiedzy właściciela (posiadacza) nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie rozpoznawania sprawy nie może jednak przesądzić, kto w tej sprawie będzie ponosił odpowiedzialność za usunięcie drzew z działki o numerze [...] obręb [...] przy ul. [...] w W.. To bowiem organy administracyjne mają obowiązek dokonania ustalenia podstawowych okoliczności w tej sprawie. Sądy administracyjne kontrolują prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowanych w danej sprawie przepisów i nie mogą zastępować w tym zakresie administracji.

Zasadny jest kolejny zarzut skarżącego kasacyjnie, stosownie do którego Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 141 § 1 P.p.s.a poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, którego elementem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji i sformułowanie wewnętrznie sprzecznego i niespójnego uzasadnienia. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w sposób niespójny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nakazując organowi pierwszej instancji umorzenie postępowania wobec J. J., a zarazem wypowiadając się o przesłankach wymierzania tego typu kar wobec właścicieli i posiadaczy nieruchomości i to pomimo tego, że organy administracyjne na datę wyrokowania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie prowadziły żadnego postępowania w przedmiocie wymierzenia kary właścicielowi lub posiadaczowi działki nr [...] przy ul. [...].

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe co oznacza, że także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu tego Sądu są wadliwe.

Tym samym powstaje konieczność, wobec oddalenia skargi kasacyjnej na wyrok Sądu pierwszej instancji trafnie uchylający wydane w sprawie decyzje, do zamieszczenia wskazań dotyczących dalszego postępowania.

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wobec innych osób będących właścicielami lub posiadaczami działki nr [...] nie jest lub nie było prowadzone postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przedmiotowych drzew bez zezwolenia, następnie ustalić, czy nie ma przeszkód formalnych związanych z dalszym prowadzeniem postępowania i objąć swoim rozstrzygnięciem całość sprawy, tzn. rozstrzygnąć o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej lub też w inny sposób zakończyć postępowanie w sprawie dążąc do tego, aby jednym aktem administracyjnym w sposób całościowy rozstrzygnąć sprawę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.