Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 354/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz –spr. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Z. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I uchyla zaskarżoną decyzję II nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących Z. i W. W. solidarnie kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym


UZASADNIENIE

W dniu 12 maja 2000 r. Z. i W. W. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji siedliska gospodarstwa rolnego, składającego się z budynku mieszkalnego i zespołu obiektów gospodarczych (przechowalni warzyw, wiaty na sprzęt, stajni, stodoły, silosów na zboże, tuneli foliowych, upraw, sadu) na działkach nr A i B, położonych w D., stanowiących ich własność.

Pierwotna decyzja, wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu 5 czerwca 2000 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji zabudowy siedliskowej z powodu sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, w którym działki nr A i B posiadają symbol A 85 RO - Ogrody działkowe – projektowane, została w dniu 12 stycznia 2001 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle aktualnie obowiązującego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przedmiotowe działki znajdują się w strefie rolnej, oznaczonej symbolem RO i mają taki sam symbol w oznaczeniu – A 85 RO, a zgodnie z zapisem na str. 12 planu na terenie tej strefy dopuszcza się lokalizację zabudowy siedliskowej wyłącznie w sąsiedztwie strefy osadniczo-usługowej pod warunkiem przestrzegania zalecenia, aby nie obudowywać dróg krajowych i wojewódzkich. W świetle regulacji wynikającej z ustawy z dnia 3 lutego o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.) nie było uprawnione przyjęcie, iż zabudowa i zagospodarowanie gruntu rolnego siedliskiem gospodarstwa rolnego, w tym budynkami i urządzeniami służącymi do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, byłoby przeznaczeniem tych gruntów na cele nierolnicze. Z tego względu w celu dokonania oceny czy zachodzi sprzeczność zamierzenia z planem niezbędne jest doprecyzowanie wniosku przez inwestora tak, aby odpowiadał wymaganiom art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.), w tym przede wszystkim przedstawienia zakresu zamierzenia inwestycyjnego (całości czy też tylko jego konkretnej części siedliska realizowanej w I etapie).

Kolejną decyzją, z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy [...], po doprecyzowaniu w 18 października 2000 r. złożonego wniosku, powołując art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) oraz ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr XII/61/91 Rady Gminy w D. z dnia 5 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 19, poz. 313), odmówił Z. W. i W. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazał, iż fakt oznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działek nr A i B symbolem A 85 RO - ogrody działkowe – projektowane, przesądza o tym, iż zamierzenie inwestycyjne, traktowane całościowo jako zabudowa siedliskowa, jest sprzeczne z ustaleniami planu, albowiem przedmiotowy grunt nie może być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, nawet związaną z siedliskiem rolnika, chociaż grunty pod zabudowaniami rolnika są nadal gruntami rolnymi oraz że tereny ogrodów działkowych są również gruntami rolnymi. O sposobie zagospodarowania terenów ogrodów działkowych decydują przepisy prawa materialnego – m.in. ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych, zatem możliwe jest wyposażenie terenu jedynie w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służące zarazem do wypoczynku użytkowników (a nie do mieszkania). Funkcja planu "ogrody działkowe – projektowane" jest jedyną specyficzną funkcją dla gruntów rolnych i w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tylko ten grunt rolny, odmiennie niż pozostałe tereny rolne oznaczone symbolem RO RP, RZ. RPZ, nie może być zabudowany obiektami mieszkalnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest "starym" planem, tzn. sporządzonym inaczej niż wymagają tego przepisy prawa obowiązujące od 1995 r., zatem trudno doszukiwać się w nim ustaleń planu wymaganych obecnie, w tym zakazu zabudowy. Ponadto z opinii autora planu - Biura Planowania Przestrzennego – zawartej w piśmie z dnia 11 sierpnia 1998 r. wynika jednoznacznie, że "ponieważ plan nie przewidywał innego przeznaczenia terenu w związku z tym nie ma podstaw do lokalizacji zabudowy mieszkalnej na tym terenie. Wymagana jest w tym wypadku zmiana w części planu zagospodarowania przestrzennego".

Od opisanej wyżej decyzji Z. i W. W. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., podnosząc, iż naruszona została wiarygodność aktu notarialnego, gdyż w dacie kupna działki nie zostali poinformowani, że teren może być przeznaczony jedynie na ogródki działkowe. Poza tym nie mogą ponosić skutków funkcjonowania na terenie gminy planu sporządzonego wedle przepisów obowiązujących w innej dobie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do rozstrzygającego znaczenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podając, że skoro teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym przeznaczony jest pod ogrody działkowe, to funkcja ta nawiązuje do ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. 1996r. nr 85, poz. 390 z późn. zm.) i wskazuje na dopuszczalność wykorzystania terenu w sposób przewidziany w tej ustawie. Z tego względu realizacja zabudowy siedliskowej w kształcie wskazywanym we wniosku stałaby w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, co wypływa również z opinii Biura Planowania Przestrzennego w O., zawartej w piśmie z 11 sierpnia 1998r. Wskazano, że prawo właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania podlega ograniczeniom wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ograniczenie to ma oparcie w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym ograniczenia wypływające z planu miejscowego dla właściciela nieruchomości są silniejsze niż przysługująca mu w ramach prawa własności możliwość korzystania z nieruchomości. Właściciel nieruchomości może korzystać z niej tylko w granicach określonych przez ustawy, co wynika z art. 140 kodeksu cywilnego. Na zasadzie art. 7 i 29 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i każdy ma prawo wglądu do tego planu. Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i znajdującym w niej oparcie planom zagospodarowania przestrzennego przypada nadrzędna rola w zakresie określania możliwości zagospodarowania i zabudowy terenu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Z. i W. W., zarzucając, iż strona przeznaczyła w przeszłości teren na ogródki dla własnych pracowników, jednak wobec całkowitego bankructwa tego zamysłu z uwagi na brak kandydatów-działkowiczów, przywrócono ziemi jej dawne, rolnicze przeznaczenie, dokonując sprzedaży. Aktualne przepisy decydują jednoznacznie i wyraźnie w jaki sposób może być wykorzystywana ziemia należąca do gospodarstwa rolnego jako działka rolna i nie może być traktowana nadal jako ogródek działkowy o wręcz gigantycznym rozmiarze 2,78 ha. Podnieśli, że nie posiadają żadnych budynków dla własnego gospodarstwa rolnego, mieszkając kątem u rodziny, która odmawia dalszego użyczenia pomieszczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 – 3 ustawy). Stosownie do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, jest zatem aktem o charakterze normatywnym, wobec czego do wykładni jego postanowień odnoszą się te same kryteria i wymogi, co do wszystkich innych aktów normatywnych. Do wiążącej wykładni w danej sprawie uprawniony jest wyłącznie organ stosujący prawo, który powinien w sposób wyznaczony przez przepisy obowiązujące rozstrzygnąć dane zagadnienie prawne przez orzeczenie, jakie konsekwencje prawne wiążą się z określonymi faktami. Znaczenie wiążące dla adresatów aktu prawnego ma jego treść wyrażona przez normodawcę. Ponadto tzw. wykładnia autentyczna, pochodząca od jednostki sporządzającej plan, jakim w przedmiotowej sprawie było Biuro Planowania Przestrzennego w O., nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sprawy (wyrok NSA z dnia 3.03.1999 r., sygn. IV SA 1960/98). Wyznacznikami zakresu działania organu w świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającymi z przepisów art. art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 oraz art. 43 ustawy jest treść wniosku, w tym także określonych we wniosku funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami. Oznacza to, że odmowna decyzja jest uzasadniona jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie odpowiada ustaleniom obowiązującego planu zagospodarowania odnoszącym się do określonego terenu.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać oceny czy zachodzi sprzeczność zamierzenia z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr XII/61/91 Rady Gminy w D. z dnia 5 grudnia 1991r./Dz. Urz. Woj. Op. Nr 19. poz. 313/ i zachowującym swą aktualność na zasadzie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jest poza sporem, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, sytuację prawną i faktyczną przedmiotowych działek nr A i B, położonych w D., determinował przede wszystkim fakt, że według ustaleń planu obszar, na którym położone są przedmiotowe działki, był przeznaczony na cele rolne z dodatkowym określeniem jego specyficznej funkcji poprzez oznaczenie symbolem A 85 RO - ogrody działkowe – projektowane. Ogólny symbol RO w części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczył bowiem strefy rolnej, zaś zapis zawarty w pkt 3.2., odnoszącym się do tej strefy, przewidywał dopuszczalność zmiany formy użytkowania terenu (sady, zalesienia, budowa stawów rybnych, ferm hodowlanych, obiektów infrastruktury techn. itp.). Ponadto dopuszczał lokalizację zabudowy siedliskowej wyłącznie w sąsiedztwie strefy osadniczo - usługowej pod warunkiem przestrzegania zalecenia aby nie obudowywać dróg krajowych i wojewódzkich, a także lokalizację obiektów hodowlanych i towarzyszących wraz z ewentualną zabudową mieszkaniową oraz innych obiektów w dowolnym miejscu pod warunkiem zachowania odpowiedniej strefy sanitarnej w stosunku do istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej w strefie osadniczo – usługowej. Zapis ten nie wprowadzał zatem zakazu budowy. Ponadto dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest również i to, że w dniu 16 grudnia 1994 r. doszło do sprzedaży działek na rzecz Z. W. i W. W.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że rozstrzygające znaczenie należy przydać funkcji terenu, uszczegółowionej w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej jako ogrody działkowe projektowane. Takie ujęcie zagadnienia, a następnie analiza pojęcia funkcji pracowniczego ogrodu działkowego, zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. nr 85, poz. 390 ze zm.), stanowiącego, że pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób, doprowadziło do ostatecznej konkluzji, że realizacja zabudowy siedliskowej w kształcie wskazywanym we wniosku stałaby w sprzeczności z przeznaczeniem terenu.

W związku z powyższym stanowiskiem należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy, skupiwszy się jedynie na analizie pojęcia pracowniczego ogrodu działkowego, pominął zawarty w art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy zapis dotyczący trybu tworzenia pracowniczych ogrodów działkowych, obligujący starostów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) do przekazania nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, ewentualnie oddawanie tych gruntów nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że skoro na mocy aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 1994 r., rep. [...] nr [...] doszło do sprzedaży działek nr A i B na rzecz Z. W. i W. W., to odpadła możliwość przekazania przez Wójta Gminy [...] tych gruntów w trybie art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a tym samym utworzenia pracowniczego ogrodu działkowego na terenie działek nr A i B. Okoliczność powyższa ma ten doniosły skutek, że odpadła podstawa do dokonywania oceny przeznaczenia działek w świetle planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem uszczegółowionej w planie funkcji "ogrody działkowe - projektowane". Nie oznacza to jednak wcale, że grunt ten został wyłączony i nie podlega ustaleniom wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to natomiast, że uzasadnionym i koniecznym stało się rozpatrywanie sprawy w aspekcie ustaleń ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących strefy rolnej, zważywszy, że taki symbol w oznaczeniu mają przedmiotowe działki.

Mając na względzie wskazywane już wyżej znaczenie planu jako normy prawa miejscowego, należy podkreślić, że prawo właściciela nieruchomości w zakresie swobody wykonywania prawa własności podlega ograniczeniom wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jedynie w tym zakresie, w jakim ograniczenia te wynikają wprost z planu.

Skoro zapis zawarty w pkt 3.2. planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przewidywał wprost dopuszczalność lokalizacji w obrębie strefy rolnej zabudowy siedliskowej, a także obiektów hodowlanych i towarzyszących wraz z ewentualną zabudową mieszkaniową, pod pewnymi wszak że warunkami, istotą rozstrzygnięcia było dokonanie oceny czy wniosek skarżących po doprecyzowaniu odpowiadał wymogom wynikającym z art. 41ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazującym elementy jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokonanie oceny tego wniosku pod kątem zgodności zamierzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie naruszone zostały zatem zasady procedury administracyjnej nakazujące wszechstronne rozważenie materiału dowodowego (art. 77 Kodeksu postępowania adminstracyjnego).

W tym stanie faktycznym i prawnym do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem prawa materialnego oraz z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w punktach II i III wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271).