Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2265/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 114 ust. 1, art. 105 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] orzekającą o odmowie udzielenia L..P. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu 22 października 2018 r. L. P. (dalej "skarżąca" lub "cudzoziemka"), reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako cel pobytu wskazała wykonywanie pracy na rzecz podmiotu [...] z siedzibą [...], na stanowisku terapeutka masażu, na podstawie umowy o pracę, w wymiarze pełnego etatu, z wynagrodzeniem 2400 zł brutto miesięcznie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 z późn. zm.; dalej "ustawa o cudzoziemcach"), odmówił udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu wskazał, że przed złożeniem wniosku cudzoziemka przebywała na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, udzielonego przez Wojewodę [...] w dniu 15 stycznia 2016 r. do dnia 14 stycznia 2019 r. W dniu 14 marca 2018 r. ww. organ orzekł o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP udzielonego skarżącej, z powodu ustania celu pobytu, który był powodem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu. Od powyższego rozstrzygnięcia nie złożono odwołania. Wniosek cudzoziemki, z którym wystąpiła w dniu 22 października 2018 r., został zatem złożony podczas nielegalnego pobytu na terytorium Polski. Z uwagi na wystąpienie ww. przesłanki, organ I instancji stwierdził, że odstąpił od rozpatrzenia wniosku pod kątem spełnienia przesłanek z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi cudzoziemki 21 marca 2019 r.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył pełnomocnik cudzoziemki wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o uchylenie rozstrzygnięcia w całości i udzielenie cudzoziemce zezwolenia.

Zdaniem pełnomocnika organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77, art. 8 § 1 i 2, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 79a w związku z art. 80, art. 10, a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie pełnomocnik, z daleko idącej ostrożności, podważył prawidłowość doręczenia zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzając, iż do dnia złożenia odwołania został mu doręczony jedynie skan decyzji organu I instancji. Do odwołania nie dołączył żadnych dokumentów.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] IW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji. Na podstawie wyjaśnień złożonych przez organ I instancji w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi cudzoziemki 21 marca 2019 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP. Wobec tego uznał, iż odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie.

Następnie organ II instancji przytoczył regulacje dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi oraz wskazał, że podstawę odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP stanowiło stwierdzenie przez Wojewodę, iż cudzoziemka wypełnia obligatoryjną przesłankę określoną w art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, przemawiającą za odmową udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Ponownie analizując materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 288 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec w okresie pobytu na terytorium RP jest obowiązany posiadać ważny dokument podróży oraz dokumenty uprawniające go do pobytu na terytorium RP, jeżeli są wymagane. Ponadto, zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec jest zobowiązany do złożenia wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium RP. Złożenie wniosku z uchybieniem tego terminu, co do zasady, skutkuje dla organu rozpatrującego sprawę obowiązkiem odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stosownie do przywołanego wcześniej art. 100 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w trakcie legalnego pobytu cudzoziemki na terytorium RP. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sprawdzeń dokonanych w Krajowym zbiorze rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców wynika, iż w dniu [...] stycznia 2016 r. organ I instancji decyzją nr [...] udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z terminem ważności do dnia 14 stycznia 2019 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 101 pkt 1 i 2 ww. ustawy, orzekł o cofnięciu cudzoziemce udzielonego w dniu 15 stycznia 2016 r. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Od powyższej decyzji nie złożono odwołania.

Z uwagi na dokonane ustalenia organ II instancji stwierdził, że okres legalnego pobytu cudzoziemki na podstawie ww. zezwolenia upłynął w dniu 14 marca 2018 r., natomiast wniosek został złożony przez pełnomocnika skarżącej w dniu 22 października 2018 r. Wobec tego cudzoziemka składając wniosek nie posiadała ważnego tytułu pobytowego, uprawniającego ją do przebywania na terytorium RP, tym samym uchybiła terminowi wskazanemu w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. dokonała powyższej czynności podczas nielegalnego pobytu w Polsce.

Wobec faktu, iż skarżąca od dnia 14 marca 2018 r. nie posiada ważnego tytułu pobytowego uprawniającego ja do przebywania na terytorium RP, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji prawidłowo przyjął, iż cudzoziemka składając wniosek przebywała na terytorium RP nielegalnie, wypełniając tym samym negatywną przesłankę określoną w art. 100 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.

Organ II instancji podkreślił, że z treści art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach jednoznacznie wynika, iż w przypadku złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie nielegalnego pobytu na terytorium RP, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do odmowy udzielenia tego zezwolenia. Tym samym stwierdził, że z uwagi na nielegalny pobyt w Polsce skarżącej nie miał możliwości zmiany decyzji na korzyść strony.

Szef Urzędu argumentował, że wykładnia gramatyczna art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach prowadzi do wniosku, że dla wydania decyzji odmownej wystarczy, aby cudzoziemiec w dacie złożenia wniosku (jego wpływu do organu) przebywał w Polsce nielegalnie, tj. aby jego pobyt na terytorium RP w tym dniu nie miał oparcia w jakimkolwiek elemencie obowiązującego na tym terytorium porządku prawnego. Względnie wystarczy, aby w dacie orzekania (wydawania decyzji) pobyt cudzoziemca był nielegalny. Samodzielność obu elementów składających się na hipotezę normy prawnej dekodowanej z art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach wynika z posłużenia się przez ustawodawcę w tym przepisie spójnikiem "lub". Wyjaśnił przy tym, iż odstąpił od badania, czy cudzoziemka spełnia przesłanki określone w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż wobec zaistnienia przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy, ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto było to podyktowane koniecznością poszanowania kodeksowej zasady szybkości postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa proceduralnego czy materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia umożliwił cudzoziemce uzupełnienie materiału dowodowego oraz poinformował ją za pośrednictwem pełnomocnika o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego, z których to uprawnień pełnomocnik nie skorzystał. Wbrew zarzutom pełnomocnika uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz zostało sporządzone w sposób umożliwiający poznanie motywów jej wydania oraz przesłanek faktycznych, którymi kierował się organ I instancji.

Zważywszy na powyższe ustalenia Szef Urzędu stwierdził, iż wobec cudzoziemki zachodzi obligatoryjna przesłanka do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia określona w art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Powyższe obliguje go do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zasada wynikająca z art. 7 kpa, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, uwzględniając słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia. Ponadto zasada ta ma zastosowanie tylko do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 40 § 2 kpa przez jego błędne zastosowanie oraz art. 129 § 2 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy została skutecznie doręczona i tym samym rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie organ II instancji winien stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania;

2. art. 7 i art. 77 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia wszelkich istotnych jej elementów i wydanie orzeczenia naruszającego słuszny interes strony oraz oparcie się na przypuszczeniach, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tj. w szczególności na błędnym przyjęciu, iż w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobyt skarżące był nielegalny, w sytuacji gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy nie weszła do obiegu prawnego wobec jej nieskutecznego doręczenia;

3. art. 8 § 1 i 2, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 kpa poprzez wadliwą i wybiórczą interpretację stosowanych przepisów ustawy o cudzoziemcach, a także ogólnych zasad postępowania, w szczególności zasad, które nakazują organom administracji publicznej działać "wnikliwie i szybko", w sposób budzący zaufanie do organów państwa i uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 79a w zw. z art. 80 kpa poprzez nie wskazanie po zakończeniu postępowania dowodowego przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co poskutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, jak również naruszenie art. 10 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) co miało wpływ na wynik sprawy;

5. art. 15 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta;

6. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie motywów jej wydania, jak i przesłanek faktycznych, którymi kierował się organ, na skutek braku odniesienia w treści uzasadnienia do całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie w niniejszej sprawie;

7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy należało ją uchylić i orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z PIT 11, PIT 37 i innych na okoliczność nie doręczenia decyzji o cofnięciu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, a tym samym legalnym jej pobycie w dniu składania wniosku.

W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącej wskazał, że zaskarżona decyzja nie została mu doręczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja w formie pliku pdf została doręczona za pośrednictwem platformy epuap. Jednak przesyłka nie zawierała decyzji zawierającej podpis elektroniczny tj. pliku w formacie xades. Zgodnie z przepisami decyzja wydana przez organ administracji w formie dokumentu elektronicznego musi być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowalnym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja administracyjna, która nie spełnia tych wymagań, nie może być uznana za podpisaną. Obecnie istnieją dwie drogi prowadzące do załatwienia sprawy pisemna oraz elektroniczna. Organ nie może w sposób hybrydowy tworzyć dokumentów w formie pisemnej i doręczać ich w formie elektronicznej bez kwalifikowanego podpisu elektronicznego. W niniejszej sprawie nie doręczono decyzji opatrzonej w podpis elektroniczny, a jedynie projekt decyzji zapisany w formacie pdf.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącej stwierdził, że skoro decyzja organu II instancji nie została doręczona w przewidzianej przepisami formie i we właściwym trybie, to nie istnieje w obrocie prawnym.

Ponadto zdaniem pełnomocnika również decyzja organu I instancji nie została doręczona w sposób zgodny z przepisami prawa i tym samym organ II instancji nie był uprawniony do rozpoznania wniesionego odwołania. Decyzja została wydana w formie pisemnej, a jej doręczenie nastąpiło za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sposób niezgodny z kpa, czyli nieskutecznie, bowiem podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Nie została zatem wprowadzona do obrotu prawnego, choć formalnie istnieje, jeżeli skan decyzji posiada swoje odzwierciedlenie w postaci oryginału. Do tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik powołał się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwa w zakresie przyczyn niedopuszczalności odwołania.

Jak zauważył pełnomocnik, z analizy przepisów wynika, że nie można podpisywać poczty elektronicznej kwalifikowanym certyfikatem. Podpisać można jedynie dokumenty (załączniki do poczty) i jako medium dostarczenia wykorzystać pocztę elektroniczną. Natomiast wysyłając dokumenty poprzez platformę ePUAP pocztę elektroniczną można podpisywać. Do tego celu służy jednak inny rodzaj certyfikatu i nie jest on certyfikatem kwalifikowanym. Zaś całość nie jest uznawana za dokument elektronicznie podpisany bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Podpis poczty elektronicznej ma za zadanie jedynie jej zabezpieczenie potwierdzające, że adres z którego została wysłana jest właściwy.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, iż organy obu instancji nie rozważyły wszelkich istotnych elementów sprawy i wydały orzeczenia naruszające słuszny interes strony. Decyzje zostały oparte się na przypuszczeniach, w sytuacji gdy w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie pełnomocnika organy błędnie przyjęły, iż w dniu składania wniosku cudzoziemka przebywała w Polsce nielegalnie, podczas gdy decyzja o cofnięciu jej zezwolenia na pobyt czasowy do dzisiaj nie została doręczona, zaś od tej decyzji w dniu 25 czerwca 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 kpa. Przepis ten może być bowiem stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. Pojęcie "mieszkanie" i "adres" nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Biorąc powyższe pod uwagę pełnomocnik zarzucił organom naruszenie zasad z art. 7 oraz 77 § 1 kpa.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił także organowi II instancji naruszenie art. 15 i 10 kpa. Wyjaśnił, że skarżąca nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ I instancji, zaś organ II instancji nie zawiadomił ani o wszczęciu postępowania ani o zakończeniu postępowania dowodowego i tym samym uniemożliwił wykazanie jej wadliwości doręczenia decyzji o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego prawidłowość doręczenia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że opiera się on na błędnym założeniu, że podpis elektroniczny przybiera zawsze postać pliku w formacie xades. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2247) - do danych zawierających dokumenty tekstowe, tekstowo-graficzne lub multimedialne stosuje się m.in. format "pdf" (załącznik nr 2 pt. "FORMATY DANYCH ORAZ STANDARDY ZAPEWNIAJĄCE DOSTĘP DO ZASOBÓW INFORMACJI UDOSTĘPNIANYCH ZA POMOCĄ SYSTEMÓW TELEINFORMATYCZNYCH UŻYWANYCH DO REALIZACJI ZADAŃ PUBLICZNYCH" część A pkt 1.3). Z kolei do elektronicznego podpisywania, weryfikacji podpisu, opatrywania pieczęcią elektroniczną i szyfrowania dokumentów elektronicznych stosuje się m.in. format "PAdES" (PDF Advanced Electronic Signatures), czyli podpis elektroniczny dokumentów w formacie PDF. Taki właśnie format podpisu został zastosowany w niniejszej sprawie. Jest to tzw. podpis otaczający, który nie przybiera postaci odrębnego pliku, jak to ma miejsce w przypadku podpisu zewnętrznego.

Biorąc powyższe pod uwagę Szef Urzędu stwierdził, że niezasadny jest zarzut dotyczący braku podpisania elektronicznie dokument przesłanego w formacie "pdf". Z wydruku decyzji z sytemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją (EZD) wynika, że decyzja została prawidłowo podpisana podpisem elektronicznym w dniu 29 maja 2019 r. przez osobę upoważnioną do załatwiania spraw w imieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (M. M.- Naczelnik Wydziału III Postępowań Odwoławczych Departamentu Legalizacji Pobytu UdSC). Z wydruku Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (UPD) wynika, że decyzja została doręczona adresatowi tj. r.pr. D. K. w dniu 29 maja 2019 r.

Odnośnie zarzutów związanych z podpisaniem i doręczeniem decyzji organu I instancji Szef Urzędu wskazał, że z analogicznych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa poprzez brak doręczenia decyzji tego organu opatrzonej prawidłowym podpisem elektronicznym. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że decyzje podpisane fizycznie przez uprawnionych pracowników są następnie kopiowane (skanowane) elektronicznie. W tej postaci są uwierzytelniane elektronicznie i wysyłane poprzez platformę e-PUAP. Według zapewnienia organu I instancji urząd ten nie wysyła nieuwierzytelnionych kopii decyzji zarówno w sposób tradycyjny jak i za pośrednictwem platformy e-PUAP. Takie wyjaśnienie stanowiło podstawę sformułowania stanowiska w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało w dniu 21 marca 2019 r. prawidłowo doręczone pełnomocnikowi strony za pośrednictwem platformy e-Puap.

Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Szef Urzędu stwierdził, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane wyżej kryteria, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z PIT-11, PIT-37 i dokumentów dotyczących rozliczania się przez skarżącą z urzędem skarbowym na okoliczność nie doręczenia jej decyzji o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy, a tym samym legalnym pobycie w dniu składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedstawione dowody świadczą o rozliczaniu się przez skarżącą z właściwym urzędem skarbowym i mogłyby mieć znaczenie przy ocenie decyzji cofającej skarżącej zezwolenie na pobyt stały, natomiast nie są niezbędne do wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów we wskazanym wyżej zakresie.

Ponadto analizując kwestię prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organ I instancji Sąd stwierdza, że zarzuty skargi w tym zakresie okazały się bezzasadne. Należy podzielić w tym wypadku stanowisko organu odwoławczego, iż pełnomocnik skarżącej błędnie uznaje, że podpis elektroniczny przybiera zawsze postać pliku w formacie xades. Kwestie te reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2247). Zgodnie z załącznikiem nr 2 FORMATY DANYCH ORAZ STANDARDY ZAPEWNIAJĄCE DOSTĘP DO ZASOBÓW INFORMACJI UDOSTĘPNIANYCH ZA POMOCĄ SYSTEMÓW TELEINFORMATYCZNYCH UŻYWANYCH DO REALIZACJI ZADAŃ PUBLICZNYCH do ww. rozporządzenia do danych zawierających dokumenty tekstowe, tekstowo- graficzne lub multimedialne stosuje się m.in. format "pdf" (część A pkt 1.3 ww. załącznika). Natomiast do elektronicznego podpisywania, weryfikacji podpisu, opatrywania pieczęcią elektroniczną i szyfrowania dokumentów elektronicznych stosuje się m.in. format "PAdES" (PDF Advanced Electronic Signatures), czyli podpis elektroniczny dokumentów w formacie PDF, który został zastosowany w niniejszej sprawie. Jak wyjaśnił organ jest to tzw. podpis otaczający, który nie przybiera postaci odrębnego pliku, jak to ma miejsce w przypadku podpisu zewnętrznego. Z akt sprawy wynika, że decyzja została prawidłowo podpisana przez osobę upoważnioną i doręczona za pośrednictwem platformy ePUAP pełnomocnikowi skarżącej 29 maja 2019 r. Analogiczna sytuacja wystąpiła przy doręczenia decyzji przez organ I instancji. Decyzja została podpisana przez uprawnionego pracownika i uwierzytelniona elektronicznie. Następnie została prawidłowo doręczona za pośrednictwem platformy e-PUAP pełnomocnikowi cudzoziemki 21 marca 2019 r. Z powyższych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa.

W niniejszej sprawie kwestionowaną decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 4 marca 2019 r. o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co obligowało organ do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Stosownie zaś z art. 105 ust. 1 ww. ustawy cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na powyższe istotną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy pobyt skarżącej na terenie Polski w dacie składania wniosku o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy był legalny. Zgodnie bowiem z treścią art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, odmawia się cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium nielegalnie.

Z analizy okoliczności sprawy wynika, że ograny obu instancji prawidłowo przyjęły, że wniosek skarżącej został złożony po upływie okresu jej legalnego pobytu na tym terytorium RP. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]Wojewoda [...], na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do dnia 14 stycznia 2019 r. Jednakże organ ten decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] , na podstawie art. 101 pkt 1 i 2 ww. ustawy, orzekł o cofnięciu udzielonego jej w dniu 15 stycznia 2016 r. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Z informacji uzyskanych od organu odwoławczego wynika, że cudzoziemka nie złożyła odwołania od powyższej decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, że okres legalnego pobytu skarżącej na podstawie ww. zezwolenia upłynął w dniu 14 marca 2018 r. Skarżąca wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w dniu 22 października 2018 r. Z tego wynika, że cudzoziemka składając wniosek nie posiadała ważnego tytułu pobytowego uprawniającego ją do przebywania na terytorium RP, a tym samym uchybiła terminowi z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. dokonała powyższej czynności podczas jej nielegalnego pobytu na terytorium RP.

Z uwagi na powyższe organ I instancji zobligowany był do odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Jak stanowi bowiem wyżej przywołany art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy złożył wniosek podczas nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywa na tym terytorium nielegalnie. Skoro legalny pobyt skarżącej na terytorium RP upłynął z dniem 14 marca 2018 r., to złożony przez nią wniosek o udzielenie zezwolenia w dniu 22 października 2018 r., był wnioskiem złożonym podczas nielegalnego pobytu. Z uwagi na powyższe organ nie miał podstaw do zastosowania art. 98 ustawy o cudzoziemcach i udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W tych okolicznościach organy obu instancji nie badały, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, albowiem wobec jednoznacznej treści art. 100 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy wykluczającej możliwość wydania decyzji pozytywnej, byłoby to bezprzedmiotowe. Jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja o odmowie udzielenia skarżącej ww. zezwolenia nie jest decyzją o charakterze uznaniowym i wydawana jest na podstawie ściśle sprecyzowanego przepisu prawa. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że wynikająca z art. 7 kpa zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie tej zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, natomiast w niniejszym postępowaniu o treści wydanej decyzji wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Pogląd ten jest ugruntowany zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00; z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 297/06; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 636/08).

W ocenie Sądu organy administracji nie naruszyły również przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 12, art. 35, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy podjęły niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez uzasadnienia faktyczne i prawne organy nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zawiera wskazane prawem elementy. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe. Organ I instancji wywiązał się również z obowiązku sygnalizacyjnego wynikającego z art. 79a § 1 kpa wskazując w piśmie z 22 października 2018 r. konkretne dokumenty, których nadesłanie niezbędne było do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony oraz stworzył skarżącej możliwość przywołania wszystkich okoliczności mogących świadczyć o potrzebie udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 kpa należało uznać go również za chybiony. Okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, analogicznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wysnuł takie same wnioski, nie świadczy o tym, że nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej stosownie do wymogu zawartego w ww. przepisie. Natomiast w kwestii naruszenia zasady czynnego udziału strony w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby stwierdzić naruszenie art. 10 kpa konieczne jest wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, faktycznie uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17), czego skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała.

W tym stanie rzeczy zasadne było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak sentencji.