Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1839/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 1 art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej : "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] marca 2020 r. Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego budowę galerii handlowo-usługowej z garażem otwartym wraz z czterema zjazdami z drogi gminnej wewnętrznej – ul. [...], drogami i chodnikami wewnętrznymi, odwodnieniem terenu, oświetleniem terenu, parkingami terenowymi, przyłączem wodnym, przyłączem kanalizacji sanitarnej, przyłączem kanalizacji deszczowej, przyłączem telekomunikacyjnym, liniami kablowymi nn i sn od złącza kablowego do trafostacji w budynku oraz przebudowę istniejącej kanalizacji teletechnicznej, zieleń, ogrodzenie, w [...], rejon ulic [...],[...],[...],[...], dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. przeniesiono ww. decyzję na nowego inwestora - [...] Sp. z o.o.

Następnie, kolejną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] przeniesiono ją na kolejny podmiot - tj. [...] Sp. z o.o. ( dalej: "skarżący", "inwestor").

W dniu 17 grudnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...].

Przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany przewidywał poszerzenie terenu zainwestowania o działki nr [...] oraz nr [...],[...], obręb [...], oraz zmiany dotyczące liczby zjazdów, pylonu reklamowego, dróg wewnętrznych, chodników, parkingów terenowych, zieleni, ogrodzenia i infrastruktury technicznej.

W dniu 7 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził (z udziałem przedstawicieli Starosty [...]) dowód z oględzin na placu budowy. Z dołączonego do akt sprawy protokołu powyższych oględzin wynika, że na działce nr [...], która zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym nie należała do terenu zainwestowania, toczą się roboty budowlane.

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] umorzono postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

W motywach powyższej decyzji wskazano, że inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte zamiennym projektem budowlanym przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przez co naruszył zasadę określoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stało się zatem bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

W dniu [...] lutego 2014 r. (a zatem nazajutrz po wydaniu powyższej decyzji) do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zawierające informację, że skutki robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na działce nr [...] zostały zlikwidowane: wykopy zostały zasypane, ogrodzenie z bramą wjazdową rozebrane, a teren przywrócony do stanu poprzedniego. Obiekty zaplecza budowy zostały przeniesione na działkę nr [...].

Od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] żadna ze stron nie wniosła odwołania, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 5 marca 2014 r. inwestor ponownie wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. W toku prowadzonego przez Starostę [...] postępowania w tej sprawie (dwukrotnie zawieszonego), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał w dniu [...] września 2014 r. (z udziałem przedstawicieli Starosty [...]) oględzin na placu budowy. W sporządzonym następnie protokole oględzin organ nadzoru budowlanego wskazał, że na działkach nr [...] i nr [...] (objętych zamiennym projektem budowlanym) nie toczyły się wówczas roboty budowlane.

Jednocześnie przed złożeniem wyżej wspomnianego wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., inwestor wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...]. Wniosek ten oparty na określonej w art. 156 § 1 pkt 2 przesłance rażącego naruszenia wpłynął do Wojewody [...] w dniu 26 lutego 2019 r.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...], znak: [...], Wojewoda v po wszczęciu postępowania na wniosek inwestora, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] marca 2020 r., wniósł odwołanie skarżący.

Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Organ odnosząc się do wniosku inwestora o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. wyjaśnił, że nie każde naruszenie prawa ma charakter "rażący". Organ przypomniał, że w judykaturze oraz w literaturze przedmiotu podkreśla się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Następnie GINB wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że inwestor wnioskiem z 16 grudnia 2013 r. uzupełnionym wnioskiem z 30 grudnia 2013 r. oraz z 23 stycznia 2014 r., wystąpił o zmianę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2012 r., Nr [...] znak: [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, dołączony do ww. wniosku zamienny projekt budowlany przewiduje objęcie inwestycją działek nr ewid. [...] i [...],[...] obręb [...].

Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 - według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Jak wynika z treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W myśl 36a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Organ podkreślił, że zgodnie z treścią przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

Stosownie zaś do art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, GINB wskazał, że Starosta [...] w związku z powzięciem w toku postępowania informacji o rozpoczęciu robót budowlanych na działce nr ewid. [...] obręb [...], objętej wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, pismem z 20 stycznia 2014 r. ( znak: [...]), zwrócił się do PINB w [...] o podjęcie stosownych działań.

Następnie GINB wskazał, że ze znajdującej się w aktach organu powiatowego kopii protokołu z oględzin dokonanych przez pracowników PINB w [...] w dniu [...] lutego 2014 r. wynika, że w dzienniku budowy brak było jakichkolwiek zapisów informujących, iż na działce o nr ew. [...] obręb [...] wykonano prace niwelacyjne terenu, zdjęto humus oraz nawieziono materiał kamienny. Jednocześnie z protokołu tego wynika, że na działce o nr [...] obręb [...], zorganizowano zaplecze budowy Działka ta jest ogrodzona od strony ul. [...], i ul. [...]. Jak wynika z protokołu, na działce o nr ew. [...] obręb [...] wykonywano wykopy od strony ul. [...]. Inwestor nie przedłożył zgłoszenia ani pozwolenia na wykonanie robót na działce o nr ew. 1[...] obręb [...]. Z protokołu wynika także, że wykonano dokumentację zdjęciową przeprowadzonych robót.

Biorąc pod uwag powyższe ustalenia, GINB wskazał, że Starosta [...] opierając się na ww. protokole z oględzin z 7 lutego 2014 r., z którego wynika jednoznacznie, że inwestor na działce inwestycyjnej nr ewid. [...], objętej projektem budowlanym zamiennym prowadził prace z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, kontrolowaną decyzją z [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku inwestora w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r.

GINB zwrócił uwagę na istniejącą w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżność odnośnie tego jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku powzięcia informacji o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przed zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (w sprawie zmiany pozwolenia na budowę).

Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r" sygn. akt II OSK 1318/09; wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 572/14; wyrok NSA z 15 listopada 2017 r" sygn. akt II OSK 2929/16; wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 176/19).

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko odmienne, zgodnie z którym w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), organ winien wydać decyzję o odmowie udzielenie pozwolenia na budowę. Stanowisko takie wyraził m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1296/12, wskazując że rozpoczęcie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r Nr 243, poz. 1623) skutkuje na podstawie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego odmową wydania pozwolenia na budowę (zob. też wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 283/13; wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1320/11; wyrok WSA w Poznaniu z 1 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 447/16). Ponadto NSA w wyroku z 1 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 279/06 wskazał, że zawarta w ust. 4a art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), regulacja prawna, powoduje, że wystąpienie określonej w tym przepisie negatywnej przesłanki nie czyni bezprzedmiotowym wszczętego wnioskiem inwestora postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę a jedynie stanowi o braku podstaw do jego uwzględnienia, czyniąc koniecznym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podkreślił, że jednolite w tej materii orzecznictwo sądowo-administracyjne stanowi, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści zastosowanego przepisu z treścią decyzji świadczy o ich rozdźwięku. Taka wada jest dostrzegalna "na pierwszy rzut oka" a jej wykazanie nie wymaga szerszych wywodów. Dalej przytaczając orzecznictwo, organ wyjaśnił, że przypadki, gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa, mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny, zaś w sytuacji gdy istnieją wątpliwości prawne w rozumieniu przepisu i możliwe są różne jego interpretacje to nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Ponadto organ odnosząc się do decyzji Starosty umarzającej postępowanie, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wskazał, że nawet ewentualne naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie również z tego powodu, że niezależnie od tego, do którego z prezentowanych powyżej stanowisk judykatury dotyczących kwestii rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), zastosowałby się w analizowanej sprawie Starosta [...], to skutek prawny dla inwestora byłby ten sam, a mianowicie brak decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

GINB mając na uwadze poczynione powyżej rozważania, w szczególności, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] obręb [...], objętej zamiennym projektem budowlanym, przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], znak: [...] o pozwolenie na budowę, uznał, że nie można zarzucić Staroście [...], że rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a. wydając kontrolowaną decyzję z [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], znak: [...].

Organ odwoławczy ocenił, że bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje zarzut skarżącego, wskazujący na pominięcie przez Starostę [...] przy wydawaniu ww. decyzji z [...] lutego 2014 r" pisma PINB w [...] z [...] lutego 2014 r. w którym wskazano, że "ponownie przeprowadzona na wniosek strony w dniu 12 lutego 2014 r" wizja lokalna potwierdziła, iż inwestor doprowadził teren działki do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozebranie ogrodzenia od ul. [...] i ul. [...] oraz przeniesienie zaplecza budowy na dz. nr [...].

W związku z powyższym za chybiony w ocenie organu odwoławczego należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. ze względu na wydanie przez organ stopnia powiatowego kontrolowanej decyzji przed zakończeniem przez PINB czynności wyjaśniających.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut skarżącego, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r., zawierał informację o planowanym czasowym montażu elementów infrastruktury jak ogrodzenie oraz zaplecze, co uprawniało inwestora do ustawienia ww. elementów przeznaczonych do czasowego użytkowania przed zakończeniem postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę również pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Wprawdzie jak słusznie wskazuje skarżący decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r., uprawniała inwestora do prowadzenia robót budowanych, przewidzianych w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym, przed zakończeniem postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak nie uprawniała do prowadzenia robót budowlanych na działce nr ewid, [...], która jest objęta jedynie projektem budowlanym zamiennym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie inwestorowi przed wydaniem decyzji Starosty [...] możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, GINB wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezrozumiały GINB uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na przyjęcie przez organ, iż montaż ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego stanowi rozpoczęcie budowy wymagające odrębnego pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ stopnia powiatowego nie stwierdził, że montaż ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego budowy wymaga odrębnego pozwolenia na budowę, lecz że rozpoczęcie robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do umorzenia tegoż postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto organ odwoławczy ocenił, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...] nie narusza rażąco innych przepisów i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r.

Skargę na powyższą decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się brakiem uwzględnienia przez organ I instancji całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności pominięcie znaczenia treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] datowanego na [...] lutego 2014 r. oraz okoliczności braku oczekiwania przez Starostę [...] na uzyskanie tego pisemnego stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na potrzeby wydania unieważnianej decyzji (nr [...]);

2) naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że montaż ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego budowy stanowi rozpoczęcie budowy wymagające odpowiedniego i odrębnego pozwolenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów wymaga uznania, że nie są to elementy konstrukcyjne nieruchomości, dla których należy pozyskać pozwolenie na budowę odrębne od pozwolenia na budowę docelowego przedsięwzięcia inwestycyjnego,

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie treści art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności nieprzeprowadzenia w ramach wydawania unieważnianej decyzji Starosty [...] pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie i wydania decyzji pomimo niezakończenia rozpoczętych czynności wyjaśniających oraz niezweryfikowanie wątpliwości w zakresie obecności ogrodzenia oraz zaplecza budowy na dzień wydawania decyzji umorzeniowej, a także nieuwzględnienie oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a co za tym idzie błędnego ustalenia w zakresie istnienia przesłanek umorzenia postępowania w trybie art. 32 ust. 4a p.b.;

4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia niezapewnienia skarżącemu przed wydaniem decyzji Starosty [...] możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] marca 2020 r. i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpoznania.

Podniesione zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ocenę prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu, jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą wniosku inwestora o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie było podstaw do uznania badanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. za rażąco naruszającą prawo.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2012 r., zaś dołączony do jego wniosku zamienny projekt budowlany przewidywał objęcie inwestycją działek nr ewid. [...] i [...],[...] obręb [...], nie objętych pozwoleniem z dnia 6 czerwca 2012 r. Bezsporny jest także udokumentowany protokołem oględzin z dnia 7 lutego 2014 r. oraz znajdującą się w aktach dokumentacją fotograficzną fakt wykonania przez inwestora na działce nr [...] prac niwelacyjnych terenu, zdjęcia humusu, nawiezienia materiału kamiennego, wykonania wykopów od strony ul. [...], zorganizowania zaplecza budowy oraz ogrodzenia działki od strony ul. [...] i ul. [...].

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Inwestor przystępując do wykonywania wspomnianych robót, nie legitymował się taką decyzją, zaś zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o którą inwestor wystąpił wnioskiem z dnia 17 grudnia 2013 r. uzupełnionym pismami z dnia 30 grudnia 2013 r. oraz 23 stycznia 2014 r.

W myśl 36a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

W rozpoznawanej sprawie, istotne znaczenie ma zwłaszcza przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Z kolei art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

Stosownie zaś do art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego, pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Podjęcie jednej z czynności określonych jako praca przygotowawcza, oznacza rozpoczęcie budowy.

Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że charakter prac wykonanych przez inwestora na działce nr [...], pozwala na zakwalifikowanie ich jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że montaż ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego budowy stanowi rozpoczęcie budowy wymagające odpowiedniego i odrębnego pozwolenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów wymaga uznania, że nie są to elementy konstrukcyjne nieruchomości, dla których należy pozyskać pozwolenie na budowę odrębne od pozwolenia na budowę docelowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Wbrew argumentacji zaprezentowanej w skardze, organ powiatowy nie przyjął, że zamontowanie ogrodzenia i zorganizowanie zaplecza budowy, było działaniem wymagającym uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. Słusznie natomiast ocenił, że rozpoczęcie robót przez inwestora na działce nr [...], które nie ograniczały się jedynie do postawienia ogrodzenia i zorganizowania zaplecza budowy, a obejmowały również prace niwelacyjne terenu, zdjęcie humusu, nawiezienie materiału kamiennego i wykonanie wykopów, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do umorzenia tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Rozstrzygnięcia podjęte przez organ powiatowy w kwestionowanej decyzji, było prawidłowe. Skoro bowiem roboty budowlane się rozpoczęły, to zezwalanie na nie staje się bezprzedmiotowe. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 176/19, LEX nr 2656195, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku przystąpienia do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, postępowanie prowadzone w sprawie uzyskania takiej decyzji staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę, obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., a nie do udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednak jednolite. Prezentowany bowiem jest także pogląd, zgodnie z którym organ nie powinien wydawać decyzji o umorzeniu postępowania, lecz decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda sam rodzaj końcowego rozstrzygnięcia organu powiatowego, nie był kwestionowany przez skarżącego, ale już z powodu powyższych rozbieżności orzeczniczych, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania. Oczywistość naruszenia prawa polega bowiem na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 02.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 04.04.2006r" sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, LEX nr 196694).

Organ nie naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., pomijając znaczenie treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] datowanego na 12 lutego 2014 r. oraz okoliczności braku oczekiwania przez Starostę [...] na uzyskanie tego pisemnego stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na potrzeby wydania unieważnianej decyzji Starosty [...] (nr [...]).

Wspomniane pismo PINB, nie zostało przez organ pominięte i było przedmiotem jego oceny. Skarżący niesłusznie jednak przywiązuje wagę do jego treści. Pismo to, informujące o usunięciu przez inwestora skutków robót budowlanych i przywróceniu terenu do stanu poprzedniego, nie zmienia bowiem faktu, że inwestor przez uzyskaniem pozwolenia na budowę, przeprowadził na działce nr [...] prace przygotowawcze, co było przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wspomniane pismo PINB, wpłynęło do Starosty w dniu 13 lutego 2014 r., a zatem już po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Inwestor miał również możliwość złożenia odwołania od decyzji Starosty, czego nie uczynił. Niezależnie od powyższego, zarzut ten nie mógł być zdaniem Sądu podniesiony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie to, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Zarzut podniesiony w skardze oraz przedstawiony we wniosku o stwierdzenie nieważności, w istocie dotyczy błędnego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz niewłaściwej i niepełnej oceny dowodów. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że naruszenie prawa w zakresie oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r. II SA/Go 413/19, LEX nr 2713431). Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1822/18, LEX nr 2638276).

Powyższe uwagi odnieść należy także do zarzutu z punktu 3 skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności nieprzeprowadzenia w ramach wydawania unieważnianej decyzji Starosty [...] pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie i wydania decyzji pomimo niezakończenia rozpoczętych czynności wyjaśniających oraz niezweryfikowania wątpliwości w zakresie obecności ogrodzenia oraz zaplecza budowy na dzień wydawania decyzji umorzeniowej, a także nieuwzględnienie oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a co za tym idzie błędnego ustalenia w zakresie istnienia przesłanek umorzenia postępowania w trybie art. 32 ust. 4a p.b. Ponadto w odniesieniu do tego zarzutu, ponownie przypomnieć należy, że Starosta nie mógł brać pod uwagę okoliczności związanych z usunięciem skutków przeprowadzonych przez inwestora prac wstępnych, bowiem informacja na ten temat, dotarła do niego już po wydaniu decyzji.

Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia niezapewnienia skarżącemu przed wydaniem decyzji Starosty [...] możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest bowiem wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Zgodnie zaś z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12). Wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł wywołać oczekiwanego skutku.

Wniosek skarżącego, oparty został na przesłance rażącego naruszenia prawa. Wskazać zatem należy, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi równocześnie nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz również o skutki, których niczym nie da się usprawiedliwić (por. wyrok NSA z sygn. II OSK 1444/17; wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1334/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1708/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA). Skarżący poza stwierdzeniem, że umorzenie postępowania sporną decyzją Starosty [...], miało znaczny wpływ na przedłużenie procesu inwestycyjnego oraz spowodowało uszczerbek majątkowy spowodowany rozwiązaniem umów najmu z kontrahentami i naliczeniem kar umownych, nie wskazuje na tego rodzaju doniosłe skutki, które nakazywałyby stwierdzić nieważność decyzji. Należy też w tym miejscu zauważyć, że z uzasadnienia skargi wynika, że w dniu 4 października 2014 r. inwestor na skutek ponownego wniosku, otrzymał pozytywną decyzję w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Ponadto, jak słusznie wskazał organ, nawet ewentualne naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie również z tego powodu, że niezależnie od tego, do którego z prezentowanych stanowisk judykatury dotyczących kwestii rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), zastosowałby się w analizowanej sprawie Starosta [...], to skutek prawny dla inwestora byłby ten sam, a mianowicie brak decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Sąd również nie dopatrzył się innych przesłanek z art. 156 k.p.a., nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.