Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2894/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3, 26, 27
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdziła taryfy na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych na terenie miasta i gminy P. obsługiwanym przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wezwała Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały.

W odpowiedzi na wymienione wezwanie Rada Miejska w P. podjęła uchwałę w dniu [...] września 2013 r. nr [...], którą oddaliła wezwanie dotyczące naruszenia interesu prawnego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, a następnie pismem z dnia 3 października 2013 r. zawiadomiła skarżącą o sposobie rozpatrzenia wezwania.

W piśmie z dnia 25 października 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 26 i art. 27 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zatwierdzenie taryfy określającej sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych wykraczającej poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, wkraczając w ten sposób w sferę zarezerwowaną przez ustawodawcę dla stosunków cywilnoprawnych;

2) art. 2 pkt 8 lit. c powyższej ustawy poprzez zatwierdzenie sposobu ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, zaliczając do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni dachy, co skutkuje tym, że uchwała zatwierdza taryfy za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, które nie są ściekami w rozumieniu powołanych przepisów;

3) § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zw. z art. 23 ustawy poprzez ustalenie niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia cen taryfowych w sposób sprzeczny z wyżej powołanymi przepisami ustawy;

4) § 15 ust. 8 Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków w Gminie P. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] poprzez przyjęcie uchwały, która zatwierdza sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, wykraczając poza wskazany regulaminem zakres.

W oparciu o powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie – w razie upływu okresu jednego roku od dnia jej podjęcia – o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazano, że wprowadzona taryfa za odprowadzanie wód deszczowych narusza interes prawny skarżącej, która obciążana jest przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P. opłatami wprowadzonymi zaskarżoną uchwałą.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że część uzasadnienia zaskarżonej uchwały zatytułowana "Warunki stosowania taryf" określa, że "[...] ilość odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, które instaluje i utrzymuje dostawca ścieków. W razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych ustala się jako iloczyn wielkości powierzchni o trwałej nawierzchni oraz sumy opadów na terenie Gminy P. w przyjętym okresie rozliczeniowym (według danych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W., stacja meteorologiczna P., Gmina P.)". W ocenie skarżącej, zdanie drugie przytoczonego zapisu należy uznać za sprzeczne z art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 ustawy. Art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz iloczyn dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się natomiast na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa wart. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). Umowa zaś taka o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. Skoro zatem ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych ustalenie ilości odprowadzanych ścieków, co potwierdził też w art. 6 ustawy wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią obligatoryjny element umowy, to ustalenie w taryfie – w sposób jednostronny – sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, czyni ją w tym względzie, w ocenie pełnomocnika skarżącej, sprzeczną z ustawą.

W ocenie skarżącej, za naruszający prawo należy również uznać wskazany w uchwale sposób ustalenia ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych poprzez odniesienie się do sumy opadów na terenie Gminy P. w przyjętym okresie rozliczeniowym, w oparciu o dane Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W. (stacja meteorologiczna P., Gmina P.). Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Rada zatwierdziła taryfę, która odwołuje się do pojęć i metodologii, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę oraz nie wynikają z regulaminu. W uzupełnieniu powyższej argumentacji pełnomocnik skarżącej poddał w wątpliwość dopuszczalność określania średniej ilości opadów dla całej Gminy P. w oparciu o jeden punkt pomiarowy, który znajduje się na obrzeżach Gminy (stacja meteorologiczna P.). Dane takie, zdaniem wnoszącego skargę, nie mogą być traktowane w żaden sposób jako miarodajne dla całego obszaru Gminy P., w szczególności zaś nie mogą stanowić podstawy do określenia ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych dla konkretnych dostawców. W ocenie pełnomocnika skarżącej, istnieją również uzasadnione przesłanki, aby twierdzić, że dane o średniej ilości opadów atmosferycznych z lat 2001-2008 zostały określone nie w oparciu o dane pomiarowe z terenu Gminy P., lecz o pomiar opadów dokonany na stacji meteorologicznej [...], która znajduje się poza obszarem Gminy P. Wprawdzie w uchwale brak jest takiej informacji, jednakże wniosek taki można wywieźć z faktu, że dane o opadach za lata 2001-2008 są identyczne jak te, które podane zostały w uchwale Rady z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], która zatwierdziła taryfy na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych w okresie od 01.01.2012 do 31.12.2012. W uchwale tej w sposób wyraźny określono miejsce pomiaru opadów jako stacja meteorologiczna [...], W. Dane, które pochodzą z innych obszarów niż Gmina P. nie powinny być jednak w żadnym wypadku podstawą do dokonywania obliczeń ceny 1m3 ścieków opadowych i roztopowych. Jeżeli założeniem kalkulacji jest możliwie dokładne określenie przewidywanego opadu na określoną jednostkę powierzchni w okresie taryfowym, to należy zauważyć wyraźną tendencję wzrostu średniej ilości opadów i ograniczyć okres, będący podstawą obliczenia do mniej niż 10 lat. Tymczasem uchwała odwołuje się do danych o opadach za ostatnie 11 lat (a nie 10 lat, jak określono w uzasadnieniu wniosku taryfowego), co nie znajduje logicznego uzasadnienia w świetle zauważalnych wzrostów średniej ilości opadów w ostatnich 4-5 latach. Ponadto określony w uchwale algorytm szacunkowego obliczania ilości odprowadzanych ścieków w rzeczywistości odnosi się do niedozwolonego przez ustawę kryterium powierzchni. Zatwierdzona taryfa jedynie pozornie określa cenę za odprowadzanie 1m3 ścieków opadowych i roztopowych, zaś w rzeczywistości opłata ta naliczana jest za każdy m2 powierzchni, co jest sprzeczne z przepisami ustawy.

Kwestionując inkryminowaną uchwałę pełnomocnik skarżącej podniósł, że naruszeniem prawa również jest naliczanie opłat m. in. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni dachów (w rzucie poziomym) budynków przemysłowych, handlowych, usługowych, zabudowy mieszkaniowej, użyteczności publicznej i sakralnej. Uchwała narusza prawo również i w tym zakresie, gdyż do określonego w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy pojęcia "powierzchni zanieczyszczonej" nie można zaliczyć powierzchni dachów. Powyższe naruszenie doprowadziło do tego, że uchwała zatwierdza taryfy za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, które nie są ściekami w rozumieniu przepisów ustawy.

Powyższe twierdzenia pełnomocnik skarżącej poparł licznym orzecznictwem sądów administracyjnych.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, niezgodność z prawem uchwały polega również na zatwierdzeniu przez Radę taryfy za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w sytuacji niezgodnego z § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia ustalenia niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia cen taryfowych. W szczególności wątpliwości budzi m. in. kwestia planowania kosztów wynagrodzeń (ok. 3-krotny wzrost w stosunku do roku poprzedniego). Ponadto w uzasadnieniu do uchwały podano, że w budżecie stanowiącym podstawę wyliczenia stawek ujęto kwotę [...],-zł, która ma być przeznaczona na zakup "[...] w Gminie P.". Zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami rachunkowości tak wysokie wydatki o charakterze koncepcyjno-inwestycyjnym mogą być ujmowane w bilansie spółki wyłącznie jako wartości niematerialne i prawne, a ich wpływ na koszty spółki może nastąpić dopiero w kolejnych latach w postaci odpisów amortyzacyjnych. Nieprawidłowe wykazanie tej pozycji w planie Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w P., w przypadku jego faktycznej realizacji, będzie skutkowało dwukrotnym ujęciem tej pozycji przy kalkulacji stawki: pierwszy raz w bieżącym roku w całości, jako planowanego wydatku inwestycyjnego oraz w kolejnych latach jako odpisy amortyzacyjne wartości niematerialnej i prawnej powstałej w wyniku realizacji tegoż projektu. Wątpliwości skarżącej w kwestii zawyżenia planu kosztów Przedsiębiorstwa, w oparciu o który kalkulowane są stawki za odbiór wód opadowych i roztopowych potwierdza sprawozdanie z audytu nr [...] wykonane przez audytora wewnętrznego Urzędu Miasta i Gminy P. w dniu [...] października 2012 r. Przedmiotem tego badania była "Ocena wniosku o przedłużenie obowiązywania taryf dla zbiorowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta i Gminy P. na okres od dnia 01 stycznia 2013r. do dnia 31 grudnia 2013r. złożonego przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w P.". W rozdziale "Wnioski i rekomendacje audytu" stwierdzono, że "[...] przy obecnych stawkach opłat (taryfach) za odbiór ścieków opadowych i roztopowych, Spółka (PWiK) generuje relatywnie wysoki poziom zyskowności na tej działalności (...). (...) w tym przypadku mamy do czynienia ze spółką komunalną, której nadrzędnym celem nie powinno być kryterium maksymalizacji zysku. Przy utrzymywaniu się w przyszłości takiej tendencji, istnieje pole raczej do obniżania taryf ewentualnie do ich stabilizacji". Z dalszej części rozdziału dowiadujemy się o znaczącym wzroście rentowności Przedsiębiorstwa na przedmiotowej działalności. Wnioski płynące z raportu potwierdzają zarzuty skarżącej o nieprawidłowym ujmowaniu niektórych wydatków oraz zawyżaniu planu kosztów Przedsiębiorstwa, na podstawie którego kalkulowana jest stawka za odbiór wód opadowych i roztopowych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, omawiane zapisy uchwały są ponadto sprzeczne z obowiązującym na terenie Gminy P. regulaminem. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 8 regulaminu "w przypadku rozliczeń za odprowadzone wody deszczowe i roztopowe, w razie braku urządzenia pomiarowego ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie zapisów umowy". Rada w istocie dokonała powtórzenia w regulaminie zasad dokonywania rozliczeń za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych określonych w ustawie. Tymczasem treść uchwały w sposób nieuprawniony ingeruje w materię zastrzeżoną dla stosunków cywilnoprawnych, naruszając tym samym również postanowienia regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że wskazane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zakwestionowana przez skarżącego uchwała – wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej w P. – wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, albowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zatwierdził taryfę zawierającą ustalenie obowiązującego sposobu wyliczenia ceny za m3 ścieków opadowych i roztopowych oraz modyfikującą ustawową definicję wód opadowych i roztopowych.

Przed dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wyjaśnienia wymaga dopuszczalność wniesionej skargi.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), w świetle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu określone w powołanym przepisie przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Gminy zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przedmiotowa uchwała, choć nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej, zaś skarżąca Spółka, jako odbiorca usług rozliczanych zgodnie z taryfą zatwierdzoną kwestionowaną uchwałą, legitymuje się wymaganym interesem prawnym w jej zaskarżeniu. Ponadto przed wniesieniem skargi Spółka pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w P. podjęła uchwałę w dniu [...] września 2013 r. nr [...], którą oddaliła wezwanie dotyczące naruszenia interesu prawnego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, a następnie pismem z dnia 3 października 2013 r. zawiadomiła skarżącą o sposobie rozpatrzenia wezwania, zaś skargę Spółka wywiodła 25 października 2013. r. Skargę uznać zatem należy za złożoną w terminie określonym w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona uchwała zatwierdziła taryfy za zbiorowe odprowadzanie do sieci kanalizacji deszczowej ścieków opadowych i roztopowych, zlokalizowanych na terenie Gminy P. z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni.

Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 856 z późn. zm.) w art. 1 określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych wyłącznie na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta), a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie może budzić przy tym wątpliwości, że chodzi w tym przypadku o zgodność taryfy z wszystkimi przepisami regulującymi omawianą materię zawartymi zarówno w omawianej ustawie, jak i w wydanym rozporządzeniu, ale także z uchwalonym przez Radę Gminy na podstawie art. 19 ustawy regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, skoro jest on bez wątpienia aktem prawa miejscowego określającym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług, a więc jest źródłem prawa obowiązującego na terenie danej gminy. Punktem wyjścia dla oceny legalności podjętej w niniejszej sprawie uchwały, są prerogatywy nadzorczo-kontrole, którymi dysponuje rada gminy w kwestii opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Te szczególe uprawnienia są jednymi z ustawowych narzędzi mających na celu redukcję dysproporcji sił pomiędzy nastawionym na maksymalizację zysków (prowadzącym mimo pewnych ustawowych ograniczeń działalność gospodarczą) przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym, a odbiorcami usług bezpośrednio zainteresowanymi jak najniższymi opłatami za korzystanie z usług przedsiębiorstwa. Im bowiem niższe stawki cen i opłat określono w taryfie, tym sytuacja staje się korzystniejsza dla odbiorcy. Zbyt zredukowane w taryfie ceny i opłaty sprawiają, jednak że w gorszym położeniu znajduje się przedsiębiorstwo, które nie posiada przecież pełnej dowolności w ich kształtowaniu.

Regulacje art. 24 ustawy, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa.

Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania. Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat, ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Prawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy).

Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju:

1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz

2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia.

Taka redakcja przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, że analiza dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma realizować dwa cele. W jej wyniku organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Innymi słowy, to wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług.

Przeprowadzenie analizy z punku widzenia legalności taryf sprowadza się de facto do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Jak określa ustawa, weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową. Wprawdzie przepis art. 24 ust. 4 ustawy nie wyjaśnia, jakie czynności mieszczą się w zakresie pojęcia "weryfikacja", jednak posiłkując się słownikową definicją tego pojęcia, należy przyjąć, że "weryfikacja" to między innymi czynność polegająca na sprawdzaniu prawdziwości, przydatności lub prawidłowości czegoś (por. Internetowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA). Na gruncie analizowanego przepisu, weryfikacja będzie więc oznaczała badanie przez organ wykonawczy gminy tego, czy przedstawione we wniosku taryfowym koszty zostały prawidłowo wyliczone. W związku z tym, jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób to wójt ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu. Akceptowanie odmiennego stanowiska w tym przedmiocie czyniłoby art. 24 ust. 4 ustawy regulacją iluzoryczną i nieracjonalną, sprowadzającą czynności weryfikacyjne wójta wyłącznie do oceny tych dokumentów, które przedsiębiorstwo złożyło wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, bez możliwości ustalenia prawdziwości powoływanych w nich danych.

Skoro wójt ma dokonać porównania kosztów faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę w poprzednim roku obrotowym z kosztami wskazanymi w dokumentach dołączonych do wniosku, to nie ma innej możliwości prawidłowego wykonania tego obowiązku, jak poprzez zażądanie przedłożenia dokumentów księgowych, celem ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów. Dodatkowego argumentu, wspierającego prezentowany pogląd, dostarcza treść art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, w którym ustawodawca wyraźnie stanowi, że przeprowadzana przez wójta weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że bez zbadania dokumentów źródłowych organ nie może mieć pewności, czy przeprowadzone przez przedsiębiorstwo wyliczenie kosztów oparte zostało na prawidłowo prowadzonej ewidencji, czy też nie. Ustalenie wydatków na podstawie ewidencji księgowej, prowadzonej w sposób określony w art. 20 ust. 5 ustawy stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. II OSK 584/07, LEX nr 384723). Weryfikacja przez organ wykonawczy gminy kosztów jest zatem elementem badania zgodności projektu z ustawą, a nie dodatkowym (odrębnym) działaniem opartym na innych kryteriach niż legalność.

Wyposażenie organów gmin w instrumenty służące kontroli taryf ma w swym założeniu zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych wyłącznie na osiągnięcie zysku oraz chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez te przedsiębiorstwa. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Zatwierdzona taryfa jest więc cennikiem świadczonych usług, który określa ceny o charakterze sztywnym, nie pozostawione swobodnym negocjacjom stron. Pozostawienie stronom swobody w zakresie kształtowania stawek, które winny się znaleźć w taryfie stawiałoby pod znakiem zapytania celowość wprowadzania, zatwierdzania i kontroli taryf.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami.

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 1/05 (LEX nr 148425) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Użytemu w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy zatem przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Przy czym czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację, zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności i celowości, cen i opłat w ustalonej, w taryfie wysokości. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje w tej materii prawo inicjatywy uchwałodawczej. Rada zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 ustawy powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta, zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa. Ustawa zobowiązuje radę gminy do zatwierdzenia taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wniosku w tej sprawie. Chodzi tu o zdyscyplinowanie organu stanowiącego gminy przez określenie skutków prawnych niedochowania wskazanego terminu ustawowego. W związku z tym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, to taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dopłat z budżetu gminy posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych.

Można by zatem uznać, że ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Należy jednak wziąć pod uwagę, że taryfy sporządza przedsiębiorca, organ wykonawczy je weryfikuje pod kątem legalności i celowości, a rada jedynie je zatwierdza. Uchwała o zatwierdzeniu ma charakter epizodyczny – to znaczy taryfę ustala się na jeden rok kalendarzowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 9a ustawy). Tymczasem organ wydający akt normatywny niczego "nie zatwierdza" tylko ustala – kształtuje samodzielnie, w granicach określonych przez prawo, treść reguł zachowania, czyli tworzy prawo. W przypadku taryfy rada działa automatycznie – zatwierdza je albo nie.

Analizując charakter prawny uchwały o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy należy także wziąć pod uwagę, że w państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. W przypadku przyjęcia, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi ona akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Także w tym organie publikacyjnym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 ust. 1 pkt 10).

Tymczasem z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika nakaz publikacji, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchwał zatwierdzających taryfy. Ustawa natomiast stanowi expressis verbis, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone przez radę taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały (art. 24 ust. 7). Analiza reżimu normatywnego dotyczącego publikacji uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, że mamy do czynienia z aktem indywidualno-konkretnym, rozstrzygającym sprawę z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. Potraktowanie uchwały, jako aktu prawa miejscowego, wydaje się nie do przyjęcia też dlatego, że w świetle przepisu art. 24 ust. 8 ustawy taryfy mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę.

Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określone zostały w rozdziale 4 ustawy. Kierowane są one przede wszystkim do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W rozdziale 5 ustawodawca określił reguły wiążące organy gminy przy zatwierdzaniu taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że sposób rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach stanowić powinien materię unormowaną w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W art. 23 omawianej ustawy zamieszczone zostało upoważnienie ustawowe dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych sposobów określania taryf, zaś w art. 27 ust. 2 warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W wykonaniu tych delegacji Minister Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886).

Definicja legalna taryfy zawarta została w art. 2 pkt 12 powołanej ustawy, według którego jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Tak skonstruowany opis taryfy nie jest jednak wyczerpujący (w szczególności dla oceny prawidłowości uchwały o zatwierdzeniu taryfy w zakresie zgodności zawartych w niej elementów z właściwymi przepisami), albowiem regulacja ta wprowadza dalsze pojęcia, które wymagają wyjaśnienia, a ich definicji nie zawarto w ustawie. Ze słownika pojęć zawartego w § 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika, że cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową (...). Natomiast § 5 pkt 4 rozporządzenia wskazuje, że taryfa zawiera cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Kolejnym niedoprecyzowanym elementem ustawowej definicji taryfy jest pojęcie "warunków ich stosowania", którym prawodawca posłużył się w art. 2 pkt 12 ustawy i w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Odpowiedzi na pytanie co przedsiębiorstwo wodociągowe powinno zawrzeć w tych warunkach szukać należy w § 4 ust. 2 rozporządzenia, a chodzi tu o zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W przywołanym przepisie w ust. 1 określono również konieczny zakres taryf, wymieniając sześć elementów: 1) rodzaj prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców usług; 4) rodzaje i wysokości cen i stawek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat.

Art. 2 powołanej ustawy stanowi wyjaśnienie użytych w ustawie pojęć. W art. 2 pkt 8 lit. c ustawy określone zostało pojęcie ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi. Zaliczone do nich zostały również wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej powierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni", ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej nawierzchni. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono jasne można sięgnąć po pozajęzykowe metody wykładni. Wykładnią taką jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym.

Z przepisów omawianej ustawy, jak i z wydanego na jej podstawie rozporządzenia, nie wynika obowiązek płacenia opłat za wody opadowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów. Wręcz przeciwnie, z definicji ceny za odprowadzone ścieki określonej w § 2 pkt 10 rozporządzenia wynika, że odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. II OSK 256/07 (LEX nr 1012438), z którego wynika, że przykładowe wymienienie w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, że ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Również na podstawie małego słownika języka polskiego pojęcie "nawierzchnia" oznacza: 1) grunt po czym się chodzi, jeździ, 2) górną warstwę drogi, szosy, jezdni, ułożonej z twardego materiału, np. kamienia, betonu. Powyższe wskazuje, że wody opadowe z dachów nie mieszczą się w ustawowej definicji ścieku, gdyż dachy nie są nawierzchniami, bowiem nie znajdują się na powierzchni ziemi i z tego względu nie mogą być uwzględniane przy ustalaniu stawek opłat. Tymczasem Rada Miejska zatwierdziła taryfę, w której wyszczególnione zostały powierzchnie utwardzone w postaci powierzchni dachów liczonych w rzucie poziomym po obrysie budynków u podnóża gruntu. W związku z tym naliczenie opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów nie ma oparcia w przepisach prawa. Obowiązek płacenia tego rodzaju opłat – jak zresztą wszystkich obciążeń finansowych – winien wyraźnie wynikać z przepisów ustawy. Nie ma podstaw, by włączać do taryfy koszty generowane przez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Wprowadzenie opłaty za wody opadowe i roztopowe za m2 powierzchni odwadnianego dachu jest niezgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż wody opadowe i roztopowe nie są w tym przypadku ściekami, albowiem powierzchnie dachów nie są trwałymi nawierzchniami (nie znajdują się na powierzchni ziemi) w związku z czym nie podlegają opłatom za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Sposób rozliczeń z odbiorcami za odprowadzone ścieki, jak i sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków zostały określone w art. 26 ust 1 i art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy. Ustawa nie przewiduje, aby ilość odprowadzanych ścieków mogła być ustalona w jakikolwiek inny sposób niż wskazany w art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy, zwłaszcza nie przewiduje, by ilość ścieków mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni nieruchomości, z której mają być odprowadzane ścieki – obszar w m2.

Wobec powyższego w ocenie Sądu definicje ścieków przyjęte w ustawie wykazują rażący brak spójności z przedmiotem unormowań komentowanej ustawy, jak również brak jest spójności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy, bowiem przepisy rozporządzenia w części dotyczącej konstrukcji cen za ścieki opadowe i roztopowe są niezgodne z ustawą, gdyż nie określają należności za ilość ścieków wyrażoną w m3, lecz nakazują ustalać ją pośrednio i wiązać z powierzchnią określoną w m2. Takie naruszenie zakresu delegacji stanowi (podobnie jak przekroczenie upoważnienia) o wadliwości aktu wykonawczego.

Zatem w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia są niekonstytucyjne, ponieważ wykraczają poza treść upoważnień ustawowych zawartych w art. 23, art. 25 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli Sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi może odmówić z tego powodu jego stosowania. W toku rozpoznawania sprawy Sąd może więc ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie odmówił zastosowania wyżej wskazanych przepisów. Wprowadzenie takich zasad rozliczeń przez wskazane przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia stanowi w ocenie Sądu wydanie ich bez podstawy prawnej. Nie jest bowiem dopuszczalne ustalenie odpłatności za usługę odprowadzania ścieków według zasad przyjętych z rozszerzającej interpretacji przepisów delegacji ustawowej. Żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości rozliczeń za odprowadzanie ścieków według jednostki pomiarowej m2 powierzchni zanieczyszczonej, jak tylko według jednostki objętości m3. Ponadto ani przepis ustawy, ani rozporządzenia nie przewiduje obowiązku płacenia za odprowadzanie ścieków z powierzchni dachów według przelicznika za 1 m2 powierzchni. Z powyższych względów nie ma prawnej możliwości legalnego pobierania należności za świadczone usługi polegające na odbiorze ścieków opadowych i roztopowych, chyba że ich ilość zostanie potwierdzona wskazaniem urządzenia pomiarowego.

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, także pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych, począwszy od pierwszego wydanego przez Trybunał orzeczenia w sprawie U 1/86 (OTK w 1986 r.) poprzez następne, m.in. w sprawach: U 5/86 (OTK w 1986 r.), U 4/91 (OTK w 1992 r.), K 1/87 (OTK w 1987 r.), P 2/87 (OTK w 1987 r.), U 7/93 (OTK w 1994 r.), U 4/95 (OTK w 1995 r.), U 1/01 (OTK w 2001 r.), panowało przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego; nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. orzeczenie w sprawie U 3/97). Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza ich treść przynajmniej w trzech płaszczyznach. Po pierwsze w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej. Po drugie, upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Po trzecie, wydane na podstawie delegacji ustawowej przepisy prawne o charakterze wykonawczym winny być wyraźnie treścią dyspozycji ustawowych i służyć ich realizacji. Jeśli wymagania takie nie są spełnione, to przepisy podustawowe należy uznać za niekonstytucyjne.

Z treści art. 92 Konstytucji RP wynika, że ustrojodawca miał wolę pełnego, podmiotowego i przedmiotowego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego. W tym celu nałożony został na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązków organów upoważnionych do jej realizowania. W ten sposób rozporządzenie wykonawcze zostało mocno związane z wolą ustawodawcy. Określone zostały ściśle granice, w których wydający rozporządzenie ma możliwość wyboru rozwiązań. Dlatego organ wydający rozporządzenie jest ściśle związany delegacją ustawową. Nie ulega wątpliwości, że w szerokim rozumieniu pojęcie konstytucyjności prawa dotyczy nie tylko relacji Konstytucja - ustawa, ale obejmuje także stosunek ustawa - akt podstawowy, a więc badanie konstytucyjności kwestionowanego aktu. Relacje te nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do tych przepisów Konstytucji, które określają sposób wydawania aktów podustawowych. Każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych.

Nie ulega wątpliwości, że niezgodność kwestionowanych przepisów ze wskazanymi wyżej wzorcami, w kontekście niniejszej sprawy, prowadzi także do naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. W orzeczeniu z 25 listopada 1997 r. w sprawie K 26/97 Trybunał wyraźnie stwierdził, że po stronie prawodawcy istnieje "obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad przyzwoitej legislacji". Zasady te stanowią przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa. Posiadają także głębokie uzasadnienie konstytucyjne.

Niewykonalność zakwestionowanych przez Sąd przepisów świadczy o niezachowaniu powyższych reguł, mających charakter gwarancyjny nie tylko w stosunku do obywateli. Również instytucje publiczne: organy państwa, jednostki samorządu itd. nie mogą być narażone na konsekwencje wynikające z nieprecyzyjnego określenia ich sytuacji prawnej i faktycznej. Prowadzi to bowiem do zdezorganizowania działalności tych instytucji, a w konsekwencji do funkcjonalnego osłabienia struktur państwa. Zadaniem prawodawcy każdego szczebla jest budowanie zrębów ładu prawnego w państwie. Celowi temu służy też precyzyjne i jednoznaczne formułowanie przepisów prawa.

Za wadliwe – w kontekście omówionych regulacji prawnych – należy także uznać wprowadzony w zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą taryfie, warunek i sposób rozliczenia za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego polegający na ustaleniu w takiej sytuacji ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych jako iloczynu wielkości powierzchni o trwałej nawierzchni oraz sumy opadów na terenie Gminy P. w przyjętym okresie rozliczeniowym (według danych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W., stacja meteorologiczna P., Gmina P.). Sposób zdefiniowania, zawartego w warunkach stosowania taryfy, algorytmu obliczeń czyni go niezrozumiałym i w praktyce utrudnia jego zastosowanie. Iloczyn to wynik mnożenia, w niniejszej taryfie oznaczający wynik działania arytmetycznego polegającego na pomnożeniu "powierzchni o trwałej nawierzchni" i sumy opadów atmosferycznych na terenie Gminy P. zmierzonych przez Gminę P. w stacji meteorologicznej P., co już odpowiada teoretycznej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanej z danej powierzchni, a jednocześnie czyni zupełnie niezrozumiałym o jaką sumę iloczynów chodzi w przedmiotowym zapisie zatwierdzonej taryfy. Podnieść także należy, że jak wynika z uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, stacja P. jako jedyna stacja położona na terenie Gminy P. została w 2012 r. zlikwidowana. Zatem zatwierdzona taryfa na 2013 r. wprowadza w błąd odbiorców usług i nie podaje prawdziwych informacji, gdzie dokonywane będą, stanowiące podstawę obliczeń, pomiary opadów atmosferycznych dla Gminy P. Obecnie najbliższą stacją jest stacja [...] w W., która znajduje się poza obszarem Gminy P. Zatem dane takie, pochodzące z innych obszarów, nie mogą być traktowane jako dane miarodajne dla obszaru Gminy P. i nie mogą stanowić podstawy do określenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych. Ustawodawca bowiem jako wiążącą dla rozliczeń przyjął zasadę, że w braku urządzenia pomiarowego ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Ustawodawca nie dokonał w tym względzie żadnego rozróżnienia na ścieki bytowe, odzwierzęce czy też pochodzące z powierzchni o trwałej nawierzchni. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy, na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 ustawy to właśnie umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zawierać ma m.in. postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (art. 6 ust. 3 pkt 2). Powyższe regulacje rangi ustawowej jednoznacznie wskazują, że ilość odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych co do zasady winna być ustalana na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w ich braku na podstawie pisemnej umowy o odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Analiza przedstawionych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej.

Tym samym wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za m3 ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn wielkości zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej i średnich rocznych opadów z 10 lat, przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wadliwie zamieściło tam zapisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Taryfa może ustalać tylko ceny i stawki opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych będących ściekami, a więc odprowadzanych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni w rozumieniu art. 2 pkt 8 lit. c ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W sytuacji, gdy ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych, dla analizowanego przypadku, ustalenie ilości odprowadzanych ścieków (co potwierdził też w art. 6 wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią obligatoryjny element umowy), to ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w taryfie – w sposób jednostronny – sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, czyni ją w tym względzie sprzeczną z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro w określonych sytuacjach wprowadzono system umownego określenia ilości odprowadzanych ścieków, to brak było podstaw do szczegółowego regulowania tej materii w taryfach. Zawarte w nich postanowienia są bowiem wiążące dla przedsiębiorstwa i odbiorców usług, co w praktyce wprowadzałoby pewien wzorzec umowny, a w konsekwencji wykraczało poza sferę przedmiotową taryfy. Kwestie te – inaczej ustalone niż w ustawie – nie mogły być wprowadzone do taryfy.

Wprawdzie w § 4 ust. 1 rozporządzenia odnotowano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego co ustawodawca odesłał do umowy. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych. W przeciwnym wypadku należałoby postawić tezę o jego sprzeczności z postanowieniami ustawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawodawca przekazał kompetencję dla ustalenia warunków rozliczeń odpowiedniemu ministrowi, który określił je w przywołanym już wyżej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2006 r. w § 16-18. Brak zatem podstaw do wprowadzenia odmiennych ustaleń w taryfach. Co prawda w § 2 pkt 10 oraz w § 5 pkt 4 rozporządzenia pojawiają się określenia, które wprost wskazują, że cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych uzależniona jest od powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni oraz, że taryfa winna zawierać ową cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej i trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, to jednak Sąd podzielił zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., IV SA/Po 916/09 (LEX 645033), ocenę, której prawidłowość potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 893/10, LEX 746923) o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 rozporządzenia wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji określonej w art. 23 ustawy.

Przenosząc omówione już nadzorczo-kontrolne kompetencje Rady Gminy określone w art. 24 ust. 5 ustawy na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ ten zaskarżoną uchwałą sam dopuścił się naruszenia prawa walidując taryfę niezgodną z obowiązującymi regulacjami tj. art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, a także z § 15 pkt 8 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie P. Podkreślenia wymaga wzajemna zależność między uchwałą dotyczącą regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a ustalaniem taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych. Ta ostatnia stanowi konsekwencję i wykonanie regulaminu.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Ma to istotne znaczenie dla skutków kontroli tego typu uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.

Stwierdzić zatem należy, że z treści art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli uchwała rady gminy nie była aktem prawa miejscowego, to po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia nie jest dopuszczalne orzekanie o jej nieważności. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Inne bowiem są skutki stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według bowiem art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Wówczas uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie niezgodnej z prawem uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Zatem konsekwencją wydania przez wojewódzki sąd administracyjny, w oparciu o art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyroku stwierdzającego, że uchwała rady gminy jest niezgodna z prawem, wobec braku możliwości stwierdzenia jej nieważności, jest to, że uchwała mimo że traci moc prawną, to jednak pozostaje w obrocie prawnym i utrzymują się skutki wywołane jej wydaniem. Stosownie bowiem do art. 94 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy traci ona moc prawną z dniem orzeczenia (oczywiście chodzi o dzień, w którym orzeczenie stało się prawomocne) o jej niezgodności z prawem. A zatem orzeczenie takie wywołuje skutek prawny ex nunc. Nie ma podstaw do przyjęcia, że jest ona bezskuteczna od samego początku. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, LEX nr 434897), jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I CSK 203/10, LEX nr 1312723). Ustawa o samorządzie gminnym odsyła w tym przypadku do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia. Do dnia 31 sierpnia 2004 r. kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej administracji wobec osób, które poniosły szkodę na skutek wydania decyzji sprzecznej z prawem, regulował art. 160 § 1 kpa. Przepis ten jednak został uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 z późn. zm.) z dniem 1 września 2004 r. W konsekwencji skutkiem orzeczenia przez sąd administracyjny o niezgodności aktu organu gminy z prawem może być odpowiedzialność deliktowa gminy, stosownie do unormowań zawartych w art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego. Należy tu w pierwszej kolejności przypomnieć art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Zgodnie z art. 417 kc gmina ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Artykuł 4171 kc statuuje zasadę, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można się domagać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można się domagać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do przypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu prawnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.