Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1625/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 757/12 w sprawie ze skarg Gminy P., E. K. i Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i 2 (drugim) w części dotyczącej skargi Gminy P. i odrzuca skargę Gminy P.; 3. zwraca Gminie P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi; 4. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 757/12 po rozpoznaniu skarg Gminy P., E. K. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta P. w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w G. decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "pawilonu handlowo-usługowego, parkingów z powierzchniami komunikacji, nawierzchni utwardzonych, elementów informacji wizualnej oraz budowy, przebudowy i zabezpieczenia infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] i [...]". W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 36 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej P.b. ) oraz art. 104 k.p.a.

O zatwierdzenie przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestor wystąpił wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., który uzupełnił w dniu 19 maja 2011 r.

Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], organ I instancji także odmówił zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym, przyjętego uchwałą Rady Miasta w Piekarach Śląskich nr LIII/517/06, z dnia 31 maja 2006 r. (dalej zwanej m.p.z.p.). Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej organ II instancji nakazał Prezydentowi P. ponowne i bardziej wnikliwe rozpatrzenie zgodności z planem projektowanej inwestycji. Wskazał ponadto, że w uchylonej decyzji nazwa inwestycji nie jest zgodna ze złożonym wnioskiem, a także na brak w aktach sprawy właściwego pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora działającemu za niego podmiotowi.

W toku ponownego postępowania pełnomocnik inwestora potwierdził aktualność pełnomocnictwa udzielonego mu przez [...] S.A. Organ uwierzytelnił także znajdujące się w aktach sprawy kopie wypisu i wyrysu z m.p.z.p. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wezwał inwestora do ujednolicenia nazw elementów reklamowych w dokumentacji projektowej (w projekcie naniesione zostały bowiem ręcznie poprawki dotyczące tej części projektu). Po ujednoliceniu projektu budowlanego organ zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z poprawioną dokumentacją projektową. Z możliwości takiej skorzystała Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej S.M. [...]) zarządzająca nieruchomością położoną przy ul. [...] i [...], zabudowaną dwoma budynkami wielomieszkaniowymi, które sąsiadują z terenem projektowanej budowy. W piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta P. S.M. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko kwestionujące zbyt bliskie położenie projektowanego sklepu od okien i balkonów obu zarządzanych przez nią budynków. Wskazała także, że budowa sklepu doprowadzi do likwidacji terenów zielonych. We wcześniejszej fazie postępowania (zakończonej uchyloną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.) z projektem budowlanym zapoznali się również właściciele i współwłaściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi położonymi przy ul. [...]. Część z nich wniosła uwagi do przedłożonego projektu, zarzucając jego niezgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz wskazując na możliwość wystąpienia ograniczeń w użytkowaniu ich nieruchomości spowodowanych hałasem związanym z dostawami towaru, a także z codziennym funkcjonowaniem marketu.

Po ponownym przeanalizowaniu projektu budowlanego organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko dotyczące jego niezgodności z zapisami m.p.z.p. Zdaniem Prezydenta Miasta P. projekt narusza przepisy § 8 ust. 3c i ust. 3e w powiązaniu z § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. Projekt nie spełnia bowiem wymogu związanego z dopuszczeniem lokalizacji w jednostce [...] funkcji usługowej i handlowej w powiązaniu z istniejącą lub projektowaną zabudową funkcji podstawowej, a w szczególności, nie spełnia warunku, zgodnie z którym funkcja ta nie może przekroczyć 30% łącznej powierzchni użytkowej zabudowy funkcji podstawowej (§ 8 ust. 3 c m.p.z.p.). Organ podkreślił jednocześnie, że teren objęty wnioskiem jest niezabudowany i nie złożono żadnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na tym terenie obiektu o funkcji podstawowej. Zdaniem organu warunku tego w szczególności nie spełniał dołączony do złożonej dokumentacji projekt docelowego zagospodarowania terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Nie został on bowiem objęty wnioskiem i nie mieścił się w granicach złożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Opracowanie to nie mogło także służyć do wyliczenia powierzchni użytkowej części mieszkalnej i odniesienia jej do powierzchni użytkowej części handlowej, o jakiej jest mowa w planie. Stosownie do § 2 pkt 24 m.p.z.p. przez powierzchnię użytkową należy bowiem rozumieć powierzchnię całkowitą pomniejszoną o powierzchnię konstrukcji. Z opracowania dotyczącego projektu docelowej zabudowy terenu jednostki [...] można natomiast co najwyżej odczytać ile będzie wynosić powierzchnia planowanej mieszkaniowej zabudowy szeregowej typu I i typu II, natomiast nie wiadomo ile wyniesie powierzchnia użytkowa tej zabudowy.

Zdaniem organu poprawiona dokumentacja projektowa nie spełnia także w dalszym ciągu wymogu wynikającego z § 8 ust. 3 e zw. z § 5 m.p.z.p. Przepisami tymi na terenie objętym wnioskiem wprowadzony został zakaz umieszczania tablic i urządzeń reklamowych, za wyjątkiem reklam umieszczonych na elewacjach budynków. Przepisy te ograniczają również łączną powierzchnię reklam umieszczonych na budynkach do 2 m². Treść reklamy powinna być także związana wyłącznie z działalnością prowadzoną na nieruchomości, na której ma zostać umieszczona. W złożonym projekcie przewidziane zostały tymczasem trzy reklamy umieszczone na budynku sklepu o łącznej powierzchni przekraczającej 2 m² oraz wolnostojący pylon reklamowy. Reklamy przewidziane do umieszczenia na budynku sklepu jednocześnie zdecydowanie przekraczają powierzchnię reklam dopuszczoną w planie. Całkowicie zaś sprzeczny z planem jest wolnostojący element informacji wizualnej umieszczony na stalowej konstrukcji wsporczej. Określając charakter tego obiektu organ odwołał się do definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

W konsekwencji Prezydent Miasta P. uznał, że inwestor nie usunął stwierdzonych w poprzednim postępowaniu nieprawidłowości projektu budowlanego, na które wskazał w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. i mając powyższe na uwadze wydał wspomnianą na wstępnie decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Wojewody Ś. [...] S.A. domagała się jej uchylenia oraz wydania decyzji co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś., działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b., uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, parkingów z powierzchniami komunikacji, nawierzchni utwardzonych, elementów informacji wizualnej oraz budowę, przebudowę i zabezpieczenie infrastruktury technicznej na działce nr [...] w P. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że oprócz odwołania wniesionego przez inwestora wpłynęły do niego także pisma innych stron postępowania (Gminy P., S.M. [...] oraz 57 właścicieli wydzielonych odrębnych lokali mieszkalnych budynkach przy ul. [...] i [...], a także Z. L. właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym przy ul. [...]). We wszystkich tych pismach domagano się utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych wydzielonych w budynkach przy ul. [...] i [...] nie wykazali ich własnego indywidualnego interesu prawnego w sprawie, a także nie podjęli stosownej uchwały, o jakiej mowa w art. 24¹ ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, tym samym ich reprezentacja w toczącym się postępowaniu należy do Zarządu S.M. [...].

Wojewoda podał, że inwestor w piśmie z dnia 16 marca 2012 r. uzupełnił wniesione odwołanie odnosząc się do zastrzeżeń organu I instancji dotyczących nieprawidłowego obliczenia wielkości powierzchni użytkowej. W przekazanej informacji wykazał on, że projektowane w drugim etapie budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej spełniają wymagane planem warunki na dowód czego przedstawił stosowne wyliczenia i przykładowe projekty dwóch wariantów budynków w zespołach szeregowych.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja okazała się wadliwa, a brak negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego przesądził o konieczności jego zatwierdzenia i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Wadliwość zaskarżonej decyzji sprowadzała się zdaniem organu odwoławczego do bezzasadności stanowiska zajętego w kwestii niezgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Po zacytowaniu przepisów m.p.z.p. Wojewoda uznał, że stanowisko organu I instancji sprowadzało się do stwierdzenia, że wniosek powinien dotyczyć całego zakresu inwestycji łącznie z obiektami mieszkalnymi dopiero wówczas bowiem inwestycja taka byłaby zgodna z planem. W przypadku jednak, gdy nie można precyzyjnie wyliczyć powierzchni użytkowej dla przyszłej zabudowy mieszkaniowej i zabudowa ta nie jest objęta jednym planem zagospodarowania z obiektem handlowo-usługowym to zgodności takiej brak.

W ocenie organu II instancji ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Zapisy planu w tym zakresie nie są bowiem precyzyjne, gdyż mówią o możliwości lokalizowania funkcji usługowej i handlowej w powiązaniu z istniejącą lub projektowaną zabudową funkcji podstawowej, czyli mieszkaniowej jednorodzinnej – szeregowej lub bliźniaczej. Inwestor sporządził jednak plan zagospodarowania całości terenu oznaczonego w planie symbolem [...] wykazując spełnienie zapisów wynikających z § 8 m.p.z.p. W szczególności podał on dokładne wyliczenia i wykazał, że projektowana funkcja usługowa i handlowa nie przekroczy 30% łącznej powierzchni użytkowej projektowanej (w tym przypadku) zabudowy funkcji podstawowej oraz wskazał, że ten warunek może być w przyszłości spełniony. Wojewoda dodał, że jeżeli nawet obecnie funkcja mieszkalna nie zostanie zrealizowana, to teren ten nie będzie mógł spełniać innej funkcji niż przewidziana w planie, a więc wyłącznie funkcji mieszkaniowej, ponieważ dopuszczalne 30 % funkcji uzupełniającej dla tego terenu zostało już wykorzystane. Powołał się także na znajdujący się w aktach projekt odnoszący się do całego terenu oznaczonego w planie symbolem [...], na którym zaznaczono wnioskowaną inwestycję i projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z wyliczeniem powierzchni, z którego wynika, że stosunek powierzchni usługowej do mieszkaniowej będzie równy 29,8 %.

Wojewoda zakwestionował także stanowisko organu I instancji odnoszące się do wprowadzonych w planie ograniczeń dotyczących sytuowania w terenie reklam oraz ich powierzchni. Podzielił w tym zakresie pogląd inwestora, że powołane przez organ I instancji zapisy planu nie odnoszą się do znaków towarowych, a takim jest wnioskowany do realizacji element informacji wizualnej. Ponadto przepisy planu nie zawierają zakazu lokalizacji budowli typu pylon ze znakiem graficznym, logo firmy stanowiące projektowany znak graficzny nie jest zaś elementem reklamowym, lecz znakiem informującym służącym do identyfikacji firmy handlowej.

Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czterema odrębnymi skargami wniesionymi przez Gminę P., właścicieli 60 wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] i [...], E. K. właścicielkę zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz S.M. [...]. Skargi te zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2012 r. zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. (II SA/Gl 757/12) w związku z nieuiszczeniem mimo wezwania wpisów od skarg oraz nieuzupełnienia ich braków formalnych WSA w Gliwicach odrzucił wniesione jednym pismem skargi właścicieli 60 lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] i [...] w P.

W skardze wniesionej przez Gminę P., zarzucono naruszenie decyzją Wojewody Ś. przepisów § 8 ust. 2 pkt 3 lit c m.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu zgodności wnioskowanej inwestycji z planem, a w konsekwencji naruszenie art. 35 P.b. przez wydanie pozwolenia na budowę. Gmina P. zarzuciła również naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów art. 3 pkt 11 i art. 33 ust. 2 P.b. Naruszenia pierwszego z tych przepisów Gmina dopatrywała się w przyznaniu w postępowaniu administracyjnym prawnej możliwości określania sposobu przeznaczenia nieruchomości podmiotowi nie mającemu do niej tytułu prawnego, a naruszenia drugiego z tych przepisów w udzieleniu takiemu podmiotowi pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca Gmina zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją § 8 ust. 2 pkt 3 lit e w zw. z § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że logo nie stanowi reklamy. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

E. K. we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 5 pkt 4 oraz § 8 1, ust. 2 pkt 2f, pkt 3c i pkt 3 e m.p.z.p. przez uznanie zatwierdzonego projektu budowlanego jako zgodnego z ustaleniami planu miejscowego. Zarzuciła także naruszenie decyzją Wojewody Ś. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 4 P.b. przez uznanie, że wnioskodawca złożył zgodne z prawdą oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W ocenie skarżącej E. K. zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 5 i art. 140 K.c. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także art. 138 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza brak odniesienia się do argumentów podnoszonych przez strony postępowania. W oparciu o te zarzuty domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesionej przez S.M. [...] domagano się również uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając te żądania S.M zarzuciła wydanie decyzji Wojewody Ś. z naruszeniem przepisów m.p.z.p. mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 28 ust. 2 P.b. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyznanie właścicielom lokali mieszkalnych i współużytkownikom wieczystym działek nr [...] i nr [...] statusu stron postępowania i pozbawienia ich przez to udziału w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że obowiązujący na terenie inwestycji m.p.z.p. dopuszcza lokalizowanie na terenach MN funkcji usługowej i handlowej pod pewnymi warunkami, które nie są jednak zapisane w planie w sposób jednoznaczny, wykluczający możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Odnosząc się do zarzutu niedysponowania przez inwestora całym terenem oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...], a jedynie jego częścią, organ wyjaśnił, że dopiero na etapie realizacji inwestycji o funkcji mieszkaniowej inwestor będzie musiał dysponować terenem i złożyć odpowiednie oświadczenie. Aktualnie z punktu widzenia zapisów planu, istotną jest wyłącznie teoretyczna możliwość realizacji funkcji mieszkaniowej na przedmiotowym terenie, ponieważ plan miejscowy nie stawia warunku ażeby już obecnie przyszły potencjalny inwestor musiał wykazać się prawem do dysponowania terenem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są uzasadnione.

W pierwszym rzędzie Sąd rozważył kwestię dopuszczalności skargi wniesionej przez Gminę P., wskazując na kwestię statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Sąd zaznaczył, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał, że zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium.

Sąd wskazał, ze w niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę działając jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, którym stosownie do przepisu art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej zwanej P.b.) jest starosta. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) Miasto P. jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent tego miasta występować może w dwojakiej roli, a to jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz (por. art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowymoraz art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym < j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.>).

Skargę na decyzję Wojewody Ś. złożyła Gmina P. reprezentująca własny interes prawny właściciela nieruchomości drogowych sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a nie jako organ I instancji. Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku, gdyby organ tej gminy nie łączył również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia przez niego do sądu przedmiotowej decyzji. Gminy będące miastami na prawach powiatu nie mogą być zatem pozbawione prawa do wniesienia skargi tylko z tego powodu, że prezydent tego miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty (por. w tej kwestii m.in. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zwarty w postanowieniach z dnia 24 czerwca 2010 r. I OSK 466/10 i I OSK 489/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zaprezentowane stanowisko nie pozostaje także w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., gdyż oparte jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W wyroku tym TK stwierdził jednakowoż, że przepisy p.p.s.a. "pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć" (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, OTK-A 2009/9/139).

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie Sąd poddał analizie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd dodał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a zatem stanowi on źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Konsekwencją opisanego charakteru przepisów zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest obowiązek stosowania do nich ogólnych reguł wykładni pozwalających na ustalenie ich właściwego znaczenia. W ocenie Sądu Wojewoda Ś. nie wywiązał się jednak w sposób właściwy z obowiązku zastosowania właściwych reguł wykładni do ustalenia znaczenia przepisów planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem inwestora. Sąd wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska organu, zgodnie z którym zapisy planu odnoszące się do terenu projektowanej inwestycji są "nieprecyzyjne" i wyprowadzenie z tego wniosku dotyczącego zgodności przedłożonego przez [...] S.A. projektu budowlanego z tym planem. Szczegółowe analizy zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte we wniesionych skargach organ ten w odpowiedzi na skargę skwitował natomiast stwierdzeniem, że przedmiotowy plan dozwala lokalizowanie funkcji usługowej i handlowej na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną "pod pewnymi warunkami, które nie są zapisane w planie w sposób jednoznaczny, wykluczający możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie".

Sąd wskazał, że powołane wyżej przepisy określające moc obowiązującą ustaleń planu miejscowego nie pozostawiają wątpliwości co do związania zarówno organów administracji publicznej, jak i projektantów ustaleniami zawartymi w tekście i rysunku planu miejscowego i to nie tylko w postaci obowiązku sprawdzenia zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami tego planu, ale także zakazu postępowania wbrew wszystkim wymogom z niego wynikającym. Sąd podkreślił także, że nałożony przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Zatem zakres tej kontroli jest zdecydowanie szerszy niż w przypadku badania zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym ostatnim przypadku kontrola taka w zasadzie ogranicza się jedynie do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd wskazał, że zatwierdzenie zatem projektu budowlanego niezgodnego z przepisami obowiązującego planu miejscowego należy zakwalifikować jako naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,1379 ha, w całości znalazła się w jednostce strukturalnej tego planu oznaczonej symbolem [...] – teren zabudowy jednorodzinnej. Sąd podkreślił, że jednostka [...] obejmowała tylko i wyłącznie teren działki nr [...], która w dacie złożenia wniosku przez inwestora była w całości niezabudowana. Powyższe ustalenia są istotne w kontekście przyjętego w m.p.z.p. rozumienia terminu teren, przez który należy rozumieć "nieruchomości gruntowe lub ich części stanowiące jednostkę planu o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi" ( § 2 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p.).

Stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym zabudowa bliźniacza, szeregowa i małe zespoły mieszkaniowe. W § 8 ust. 1 pkt 2 tej uchwały przewidziano dla jednostek MN przeznaczenie uzupełniające: a) tereny usług i handlu w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej, b) tereny zieleni i ogrodów przydomowych. W § 8 ust. 2 pkt 3 lit. c m.p.z.p. (określonym jako dopuszczenia) gminny planista sprecyzował pod jakimi warunkami dopuścił lokalizowanie funkcji usługowej i handlowej w jednostkach MN, a w szczególności, jak należy rozumieć kluczowy zwrot "w powiązaniu". Zgodnie z tym przepisem lokalizowanie funkcji usługowej i handlowej w powiązaniu z istniejącą lub projektowaną zabudową funkcji podstawowej jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

- funkcja ta nie przekroczy 30% łącznej powierzchni użytkowej zabudowy funkcji podstawowej,

- zapewnione zostaną miejsca parkingowe zgodnie z § 6 niniejszej uchwały,

- nie zostanie ograniczona możliwość użytkowania działek sąsiednich,

- nie spowoduje uciążliwości dla działek sąsiednich.

Analizując powołane przepisy aktu prawa miejscowego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty została wydana z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 3 lit. c tiret 1 m.p.z.p. Sąd wskazał po pierwsze, że powołany przepis dopuszcza lokalizowanie w jednostkach MN obiektów pełniących funkcje usługowe i handlowe jedynie w powiązaniu z istniejącą lub projektowaną zabudową funkcji podstawowej, a nie ulega wątpliwości, iż złożony projekt budowlany warunku tego nie spełniał. Teren oznaczony w planie symbolem [...] w dacie składania wniosku przez [...] S.A. nie był bowiem zabudowany, ani budynkami jednorodzinnym (w tym w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej) ani też małymi zespołami mieszkaniowymi. Sąd podkreślił także, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji na przedmiotowej nieruchomości nie były projektowane ani budynki jednorodzinne, ani też małe zespoły mieszkaniowe. Sąd podzielił w tym miejscu stanowisko Gminy P. oraz E. K., że przedłożone przez inwestora opracowanie dotyczące możliwości zagospodarowania pozostałej części działki nr [...] zabudową jednorodzinną czy małymi zespołami mieszkaniowym nie można uznać za projektowaną, a tym bardziej istniejącą zabudowę realizującą funkcję podstawową. Sąd jednocześnie nie zanegował twierdzeń inwestora, że na pozostałej (nieobjętej wnioskiem) części nieruchomości obejmującej resztę terenów [...] jest możliwa realizacja zabudowy jednorodzinnej, która spełniałaby wymóg § 8 ust. 2 pkt 3 lit. c tiret 1 m.p.z.p. Rzecz jednak w tym, że ustalenia planu zezwalają na wprowadzenie funkcji usługowej i handlowej na terenach MN jedynie pod warunkiem ich powiązania z istniejącą lub projektowaną zabudową funkcji podstawowej. Innymi słowy realizacja przedmiotowej inwestycji w jednostce [...] byłaby możliwa w trzech sytuacjach, z których żadna nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Pierwsza sytuacja miałaby miejsce gdyby wniosek inwestora dotyczył terenu już zabudowanego obiektami pełniącymi funkcję podstawową (mieszkalną jednorodzinną). Druga, gdyby inwestor ubiegał się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych czy małych zespołów mieszkaniowych łącznie z pozwoleniem na realizację przedmiotowej inwestycji. Omawiany warunek planu byłyby wreszcie spełniony w trzeciej sytuacji, gdyby w obrocie prawnym znajdowały się zatwierdzone projekty budowlane budowy obiektów mających stanowić zabudowę podstawową dla jednostki [...]. Wówczas dopiero też możliwe byłoby dokonanie przewidzianych w planie wyliczeń dotyczących spełniania warunku nieprzekraczania przez obiekty realizujące funkcję uzupełniającą 30% łącznej powierzchni zabudowy podstawowej. Warunku takiego nie spełniają natomiast przedstawione przez inwestora symulacje dotyczące hipotetycznej możliwości spełnienia wymaganego warunku planu dotyczącego zachowania 30 % powierzchni użytkowej funkcji podstawowej.

Sąd wskazał, że w sprawie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 33 ust. 1 P.b., zgodnie z którym pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. W świetle jednak zdania drugiego tego przepisu w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany jednak przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b., dla całego zamierzenia budowlanego, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

W ocenie Sądu za zasadne należy uznać także zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów obowiązującego planu miejscowego normujących sytuowanie w jednostce [...] urządzeń reklamowych. W § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. wprowadzony został zakaz umieszczania tablic i urządzeń reklamowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z wyjątkiem reklam związanych wyłącznie z podmiotem działającym na danej nieruchomości, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi obowiązującymi dla terenów oznaczonych symbolem MN i RM. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 pkt 5 lit. e m.p.z.p. w jednostce MN dopuszczalne jest umieszczanie reklam wyłącznie na elewacjach budynków o łącznej powierzchni tych reklam nieprzekraczającej 2,0 m² z zastrzeżeniem, że treść reklamy związana jest wyłącznie z działalnością prowadzoną na nieruchomości, na której reklama jest umieszczona. Użyty w tym przepisie przez gminnego planistę zwrot "wyłącznie" wyklucza zatem lokowanie na terenach zabudowy jednorodzinnej wszelkich urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, które stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. M.p.z.p. dopuszcza jednocześnie umieszczanie w jednostkach MN reklam na elewacjach budynków jednakowoż pod dwoma warunkami, a to, że reklamy takie będą związane wyłącznie z działalnością prowadzoną na nieruchomości oraz łączna ich powierzchnia nie będzie przekraczać 2,0 m².

Analizując powołane unormowanie Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że przewidziane w projekcie budowlanym "nośniki informacji wizualnej", (jak ostatecznie określił je inwestor) spełniają tylko jeden z warunków przewidzianych dla przedmiotowych urządzeń, bowiem są one związane z działalnością, jaka ma być prowadzona na przedmiotowej nieruchomości. Sąd przychylił się także do stanowiska Prezydenta Miasta P., że dopuszczalne i zgodne z regułami wykładni systemowej było pomocnicze posłużenie się rozumieniem terminu "reklama" zawartym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W świetle art. 4 pkt 23 tej ustawy przez reklamę należy rozumieć – "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej umieszczonych przez gminę". Definicja ta obejmuje swoim zakresem także logo firmy prowadzącej sklep czy sieć sklepów, czy jej słowno-graficzny znak towarowy wraz z informacją o godzinach otwarcia sklepu. W ocenie Sądu wobec braku w tekście m.p.z.p. stosownej definicji "tablic i urządzeń reklamowych" nie było przeszkód prawnych uniemożliwiających posłużenie się przez organ powołaną definicją także w odniesieniu do nośników reklamowych umieszczanych poza pasami drogowymi dróg publicznych. Sąd wskazał, że nie można w szczególności podzielić bliżej nie umotywowanego stanowiska inwestora, że odwołanie się do wskazanego w ustawie o drogach publicznych rozumienia terminu "reklama" wykluczają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Sąd podkreślił, że co prawda przewidziane w projekcie budowlanym nośniki informacji wizualnej w postaci wolnostojącej i trwale związanej z gruntem budowli, jak i tablic umieszczonych na trzech ścianach budynku sklepu nie mają być usytuowane w pasach drogowych ulic [...] i [...], aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że w zamierzeniu projektantów mają być one widoczne dla użytkowników tych dróg publicznych.

W podsumowaniu tej części rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z treścią powołanych wyżej przepisów aktu prawa miejscowego.

Za częściowo zasadne Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze S.M. [...], odnoszące się do nieprawidłowego ustalenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że nie mógł odnieść się w sposób szczegółowy do zarzutów tej skargi, gdyż z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób i czy w ogóle Wojewoda Ś. poczynił ustalenia dotyczące stron postępowania. Organ ten stwierdził bowiem w sentencji swojej decyzji, że obszar oddziaływania objętych nią obiektów budowlanych zaliczonych do kategorii XVII (sklep) i kategorii XXII (parking) ogranicza się jedynie do działki nr [...]. Tym samym należałoby przyjąć, że nie tylko właścicielom lokali mieszkalnych wydzielonych w budynkach przy ul. [...] i [...], ale także i skarżącej S.M. zarządzającej tymi dwoma nieruchomościami nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Wniosek taki byłby jednak co najmniej przedwczesny, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Ś. w żaden sposób nie odniósł się do sposobu w jaki wyznaczył obszar oddziaływania zarówno parkingu dla samochodów, jak i sklepu. Tymczasem z punktu widzenia przepisów art. 28 k.p.a., a zwłaszcza art. 28 ust. 2 P.b. miało to podstawowe znaczenie dla ustalenia stron kontrolowanego postępowania. Konsekwencją ustalenia, że obszar oddziaływania obiektów budowlanych ogranicza się jedynie do działki przeznaczonej pod inwestycję winno być bowiem ograniczenie kręgu stron tego postępowania tylko do inwestora oraz współwłaścicieli działki nr [...]. Relacja między przepisami art. 28 ust. 2 P.b. i art. 28 k.p.a. jest bowiem taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym wynikające z art. 28 k.p.a. zostało w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 P.b. tylko do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Innymi słowy oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. "Treść bowiem określenia, użytego w art. 28 ust. 2 P.b., wypełnia przepis art. 28 k.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 P.b. zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie" ( por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, OSP 2008/3/35). Tylko zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy tylko ich interesu prawnego lub obowiązku. Wojewoda Ś. tymczasem, jak wynika z załączonego do jego decyzji wykazu stron postępowania, uznał, że stronami takimi są obok inwestora i współwłaścicieli działki nr [...] także: S.M. [...] zarządzająca działkami zabudowanymi wielomieszkanowymi budynkami przy ul. [...] i [...], jak również właściciele zabudowanych nieruchomości przy ul. [...], współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] oraz Gmina P.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody w części dotyczącej określenia obszaru oddziaływania wskazanych w niej obiektów, a co zatem idzie ustalenia stron kontrolowanego postępowania zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy oraz art. 28 ust. 2 P.b.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty dotyczące wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z załączonych do pisma procesowego uczestnika postępowania z dnia 21 stycznia 2012 r. odpisów aktów notarialnych inwestor w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji posiadał tak rozumiane prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Za częściowo nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty zawarte w skardze E. K. oraz S. M. [...] dotyczące niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z przepisami § 8 ust. 2 pkt 3 lit c tiret 3 i 4 m.p.z.p., a to z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja ograniczy możliwość użytkowania sąsiednich działek oraz spowoduje dla tych działek uciążliwości. Powołane przepisy m.p.z.p. należy bowiem rozumieć jako zakaz lokalizacji na przedmiotowym terenie obiektów pełniących funkcje handlowo-usługowe, których oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości przekroczyłby dopuszczalne przepisami prawa poziomy. Sąd zarzucił Wojewodzie Ś. brak odniesienia się do tych kwestii, co zakwalifikował jako naruszenie unormowań wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W ocenie Sądu ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika jednak, że realizacja przewidzianych w nim obiektów spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zachowania odległości między projektowanymi obiektami, a sąsiednimi obiektami. Z przedłożonej przez inwestora "Analizy rozprzestrzeniania się hałasu dla pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem w P." wynika, że przewidywany poziom hałasu emitowanego do środowiska w związku z planowanym użytkowaniem zarówno parkingu, jak i sklepu nie przekroczy dopuszczalnych norm dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). Sąd dodał także, że sporządzone w sprawie "Analizy nasłonecznienia przedstawiające wpływ wybudowanego obiektu na sąsiednie nieruchomości" dowodzą, że projektowany budynek nie ograniczy dopuszczanego poziomu nasłonecznienia mieszkań w budynku przy ul. [...] i [...] przewidzianego przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia MI.

Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Ś. winien wziąć pod uwagę stan zaawansowania wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i stwierdzić brak podstaw do kontynuowania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze organ ten w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie przekaże sprawę do rozpatrzenia właściwemu miejscowo powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 lit. c m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja funkcji podstawowej na działce nr [...] byłaby możliwa gdyby wniosek inwestora dotyczył po pierwsze, terenu już zabudowanego obiektami pełniącymi funkcję podstawową, po drugie, gdyby inwestor ubiegał się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych czy małych zespołów mieszkaniowych łącznie z pozwoleniem na realizację przedmiotowej inwestycji, po trzecie, gdyby w obrocie prawnym znajdowały się zatwierdzone projekty budowlane budowy obiektów mających stanowić zabudowę podstawową, i przyjęcie, że tylko wtedy możliwe byłoby dokonanie wyliczeń dotyczących spełnienia warunku nieprzekraczania przez obiekty realizujących funkcję uzupełniającą 30% łącznej powierzchni zabudowy podstawowej,

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 lit. e oraz § 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż zwrot "tablice i urządzenia reklamowe" oraz "reklama" zawarty w treści w/w przepisów planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować zgodnie z treścią art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

3) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do wniosku, iż w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie w/w przepisy prawa, pomimo iż zamierzenie budowlane skarżącej dotyczyło inwestycji składającej się z jednego obiektu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77, 80, 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieprawidłowe przyjęcie, że wskazane powyżej przepisy zostały naruszone przez Wojewodę Ś., co miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji Wojewody Ś. i uznanie, że przedstawiony przez skarżącą plan docelowego zagospodarowania terenu wraz z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie skarżącej z dnia 16 marca 2012 r. nie stanowił wystarczającego dowodu na wykazanie zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy.

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 107 § 3 i 140 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż naruszenie wskazanych przepisów przez Wojewodę Ś. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do stanowiska skarżącej odnośnie wskazania wyliczeń powierzchni użytkowej zabudowy funkcji podstawowej, w tym samym wykazanie spełnienia warunków planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, uprawniające do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z przytoczonymi zarzutami i podstawami kasacyjnymi skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły: Gmina P. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a także czy nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie na etapie wnoszenia przez Gminę P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach istniała podstawa do jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela, ukształtowany jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) Sąd ten wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości.

Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.

Na wskazaną ocenę legitymacji skargowej skarżącej Gminy nie miała także wpływu okoliczność, że Prezydent Miasta P., wydając w I instancji decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę działał jako starosta. Wskazane wyżej stanowisko odnosi się bowiem również do tego rodzaju sytuacji (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2978/14, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 930/11).

Stwierdzić zatem należy, podzielając tym samym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13 (niepublikowane), że jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego.

Uwzględniając powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona przez Gminę P. podlegała odrzuceniu i w związku z tym na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i drugim w części dotyczącej skargi wniesionej przez tę Gminę i odrzucił skargę (pkt 2 wyroku NSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga ta nie mogła zostać uwzględniona.

Zarzuty skargi kasacyjnej, tak formalne jak i materialnoprawne, dotyczą przede wszystkim dwóch zasadniczych kwestii, które decydują o możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Pierwszą kwestię stanowi zagadnienie, czy w świetle regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowego pomimo tego, że na danym terenie nie istnieje jeszcze zabudowa mieszkaniowa. Drugim zagadnieniem jest ustalenie rozumienia pojęcia "reklama" na gruncie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do rozważenia pierwszej kwestii należy zauważyć, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym, pod pojęciem "przeznaczenia podstawowego" rozumie ustalony niniejszą Uchwałą sposób przeznaczenia terenu, który dominuje w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi, któremu powinny być podporządkowane inne sposoby przeznaczenia terenu jako dopuszczalne (§ 2 pkt 7). Przez "dopuszczenie" natomiast należy rozumieć ustalony sposób przeznaczenia terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe lub może z nim współistnieć na warunkach określonych w Uchwale (§ 2 pkt 9).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych kontrowersji fakt, że nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w całości stanowi jednocześnie jednostkę strukturalną planu, oznaczoną symbolem [...] – teren zabudowy jednorodzinnej. Stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa jednorodzinna. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: tereny usług i handlu w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej (§ 8 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.). W § 8 ust. 2 pkt 3 lit. c m.p.z.p. dopuszczono lokalizowanie funkcji usługowej i handlowej w powiązaniu z istniejącą lub projektowaną zabudową funkcji podstawowej, jeżeli łącznie spełnione następujące warunki:

- funkcja ta nie przekroczy 30% łącznej powierzchni użytkowej zabudowy funkcji podstawowej,

- zapewnione zostaną miejsca parkingowe zgonie z § 6 niniejszej Uchwały,

- nie zostanie ograniczona możliwość użytkowania działek sąsiednich,

- nie spowoduje uciążliwości dla działek sąsiednich.

W sprawie nie budzi większych wątpliwości na czym polega powiązanie funkcji usługowej i handlowej z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Sporne natomiast jest rozumienie tego powiązania z projektowaną zabudową funkcji podstawowej, a więc mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd pierwszej instancji powiązanie to dostrzegł w sytuacji, w której inwestor ubiega się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego łącznie realizację obiektów funkcji podstawowej oraz uzupełniającej. Drugą możliwość, w ocenie WSA, stanowi sytuacja, w której w obrocie prawnym znajdują się już zatwierdzone projekty budowlane dla obiektów mających stanowić zabudowę podstawową. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na regulację art. 33 Prawa budowlanego, zauważając jednocześnie, że inwestor nie złożył projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przez "powiązanie z projektowaną zabudową funkcji podstawowej" należy rozumieć objęcie zamierzeniem budowlanym obiektów zabudowy funkcji podstawowej i funkcji uzupełniającej. Kolejność realizacji obiektów budowlanych zależy od inwestora, jednakże całe zamierzenie budowlane powinno być objęte projektem zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który winien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. W sytuacji, w której nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi jednocześnie jednostkę strukturalną planu, która nie jest zabudowana, ustalenie powiązania funkcji uzupełniającej z projektowaną funkcją podstawową, kiedy powiązanie to musi spełniać określone warunki przewidziane w m.p.z.p., możliwe jest tylko wówczas, gdy zamierzenie budowlane będzie obejmowało realizację obu tych funkcji i wówczas niezbędnym minimum jest przedstawienie przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tylko wówczas bowiem możliwe będzie ustalenie, czy funkcja usługowa i handlowa nie przekroczy 30% łącznej powierzchni użytkowej zabudowy funkcji podstawowej. Trzeba mieć na względzie, że – jak wyżej wskazano – dopuszczalne sposoby przeznaczenia terenu powinny być podporządkowane przeznaczeniu podstawowemu (§ 2 pkt 7 m.p.z.p.).

W toku postępowania administracyjnego inwestor złożył projekt zagospodarowania terenu, w którym ujął zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z decyzji Wojewody Ś. nie wynika, że zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W gruncie rzeczy z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, że zamierzenie budowlane ma dotyczyć więcej niż jednego obiektu, zaś wniosek inwestora o udzielnie pozwolenia na budowę dotyczy wybranego obiektu, zaś projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje całość zamierzenia budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całego zamierzenia budowlanego (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 2339/10, Lexis.pl nr 2619585). Z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, aby ta kwestia stanowiła przedmiot analizy Wojewody. Innymi słowy mówiąc, zaskarżona decyzja w ogóle nie uwzględnia regulacji art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w § 8 ust. 2 pkt 3 lit. c m.p.z.p. mowa jest o tym, że funkcja usługowa i handlowa nie może przekroczyć 30% łącznej powierzchni użytkowej zabudowy funkcji podstawowej. Niniejszy przepis nie mówi zatem o powierzchni użytkowej zabudowy funkcji usługowej i handlowej. Użycie ogólniejszego sformułowania nakazuje rozważenie, czy jako funkcję usługową i handlową należy traktować wyłącznie planowany budynek (pawilon handlowy), czy do tej funkcji należy zaliczyć również związane z nią miejsca parkingowe. Od tego zależy prawidłowe ustalenie proporcji, ustalonych omawianym przepisem planu. Ta kwestia również nie stanowiła przedmiotu rozważań Wojewody.

Przechodząc do rozważenia drugiej kwestii, która zadecydowała o rozstrzygnięciu sprawy, czyli pojęcia "reklamy", przede wszystkim należy mieć na względzie unormowania zawarte w planie miejscowym, który jest aktem normatywnym. Uchwała planistyczna nie definiuje pojęcia "reklama". Nie oznacza to jednak, że niezbędnym staje się posłużenie definicją pojęcia "reklama" zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Trzeba bowiem wskazać, że jako zasadę prawodawca lokalny ustanowił zakaz umieszczania tablic i urządzeń reklamowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, z wyjątkiem reklam związanych wyłącznie z podmiotem działającym na danej nieruchomości, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi obowiązującymi dla terenów oznaczonych symbolem MN i RM (§ 5 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p.). Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczono umieszczanie reklam wyłącznie na elewacjach budynków o łącznej powierzchni tych reklam nieprzekraczającej 2,0 m2 z zastrzeżeniem, że treść reklamy związana jest wyłącznie z działalnością prowadzoną na nieruchomości na której reklama jest umieszczona (§ 8 ust. 2 pkt 3 lit. e m.p.z.p.). Reklama, o której mowa w analizowanym planie, jest niewątpliwie nośnikiem informacji wizualnej. Dopuszczona przepisami planu reklama ma być związana wyłącznie z podmiotem działającym na danej nieruchomości. Oznacza to, że jako element informacji wizualnej za reklamę uważa się tablicę informującą o podmiocie (jego nazwie) i rodzaju świadczonych usług. Informacja taka może zawierać nazwę firmy. Fakt, czy jest to jednocześnie znak towarowy nie ma większego znaczenia, gdyż taki znak pełni również funkcję reklamową. Wobec powyższego należy uznać, że urządzenie (tablica) zawierające nazwę firmy (sklepu), identyfikujące określony podmiot (obiekt) powinno odpowiadać wymogom określonym w przepisach mającego zastosowanie w niniejszej sprawie m.p.z.p. co do miejsca jego umieszczenia jak i gabarytów. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji zakwestionował możliwość realizacji nośnika informacji wizualnej w postaci wolno stojącej i trwale związanej z gruntem budowli oraz umieszczenia na elewacji tablic o gabarytach przekraczających dopuszczone przepisami planu. Ponownie trzeba wskazać, że dopuszczalne przeznaczenie terenu musi być podporządkowane przeznaczeniu podstawowemu (§ 2 pkt 7 m.p.z.p). Takie podporządkowanie wprowadzają przepisy planu, dopuszczające, na zasadzie wyjątku, umieszczanie reklam na obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Uwzględniając powyższe rozważania za niezasadne należało uznać zarzuty sformułowane w pkt. I 1, 2, 3 oraz II 2, 3, 4, 5 skargi kasacyjnej.

Za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (pkt II 1 skargi kasacyjnej). Należy stwierdzić, że zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot władności reprezentuje zarządca nieruchomości, nie wyklucza tego, że właściciel lokalu może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem uznania jego za stronę jest jednak wykazanie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r., II OSK 1255/09, LEX nr 693526; z dnia 23 lipca 2010 r., II OSK 1216/09, LEX nr 694933). W rozpoznawanej sprawie członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie występowali w toku postępowania administracyjnego, powołując się na własny interes prawny. W związku z tym rozważania Sądu pierwszej instancji na temat ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, jak można wnosić z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w kontekście przymiotu strony właścicieli lokali mieszkalnych – członków Spółdzielni Mieszkaniowej nie zasługują na podzielenie. Niniejsze uchybienie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co wynika z wyżej przedstawionych rozważań.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1).

Na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i 2 (drugim) w części dotyczącej skargi Gminy P. i odrzucono skargę Gminy P. (pkt 2).

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono o zwrocie Gminie P. wpisu uiszczonego od odrzuconej skargi (pkt 3).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 4).