Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2008/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań M. L. ("skarżącej") oraz W. L. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy tę decyzję.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S., T. S. "[...]" s.c. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę niskiej części obiektu – utworzenia ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej przy ul. [...], ul. [...] w O., na działce nr ewid. [...], k.m. [...], obręb [...].

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli skarżąca i W. L..

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, GINB, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną stąd też zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności decyzji, musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Ponadto organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności), w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Organ odwoławczy, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej, wywołującej najdalej idące konsekwencje, instytucji wskazane wyżej przesłanki musza wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę.

Choć art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa przepisach, nie można w każdej sytuacji uznać za wystarczające. W sytuacjach wątpliwych, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego wskazujących na wymóg złożenia takiego oświadczenia, są jeszcze przepisy mające rangę zasad, jak art. 4 Prawa budowlanego, który wymaga od inwestora wykazania tego prawa.

Organ wydając pozwolenie na budowę i opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, naraża się na ryzyko naruszenia przepisów postępowania, że nie wyjaśnił sprawy do końca. Ocena dowodów należy do organu wydającego decyzję, on też ponosi odpowiedzialność za wydaną decyzję, nie zwalnia go z tego też odpowiedzialność karna inwestora za złożenie nieprawdziwego oświadczenia.

GINB podkreślił, że co do zasady w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem pozwolenia był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w sytuacji, gdy organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest wówczas możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie inwestorzy wraz z wnioskiem z dnia 29 października 2008 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji przedłożyli organowi stopnia podstawowego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewid. [...], w jednostce ewid. k.m. [...] na cele budowlane. Sporna inwestycja została zaplanowana jedynie na działce nr ewid. [...], dlatego też organ udzielił inwestorom pozwolenia na budowę tej inwestycji na ww. działce.

W powyższym oświadczeniu inwestorzy wskazali, że ich prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane wynika z prawa współwłasności nieruchomości oraz uchwały Wspólnoty Nr [...] z [...] dnia stycznia 2008 r. o wyrażeniu zgody na dokonanie przez spółkę cywilną "[...]" w O. nadbudowy jednej kondygnacji jako odrębnego lokalu użytkowego stanowiącego wyłączną własność wspólników spółki "[...]". Wraz z powyższym oświadczeniem inwestorzy dołączyli kopię ww. uchwały.

Mając na uwadze, że sporna inwestycja obejmuje przebudowę i nadbudowę części budynku, zaś ww. uchwała z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczy wyrażenia zgody na wykonanie jedynie nadbudowy, w ocenie GINB należało stwierdzić, że powyższe oświadczenie mogło budzić wątpliwości, co do posiadania przez inwestorów tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, tj. na przebudowę budynku. Tym samym Prezydent Miasta [...] winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, czego jednak nie uczynił.

Z uwagi na istniejące już na etapie postępowania zwykłego wątpliwości co do prawidłowości wskazania w ww. oświadczeniu tytułu prawnego przysługującego inwestorom do działki nr ewid. [...], organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu nieważnościowym występuje możliwość zbadania powyższego oświadczenia.

Jak wynika z ustaleń GINB sporna przebudowa obejmowała wyłącznie lokal należący do inwestorów oraz części wspólne budynku. Projekt budowlany nie zakładał natomiast jakichkolwiek robót budowlanych w lokalach należących do innych osób, w tym w lokalu należącym do skarżącej.

W ocenie GINB, inwestorzy, oprócz uchwały o wyrażeniu zgody na dokonanie nadbudowy, powinni dysponować również uchwałą ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. [...], wyrażającą zgodę na projektowaną przebudowę na częściach wspólnych budynku. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] dnia grudnia 2008 r. inwestorzy nie dysponowali zgodą współwłaścicieli nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. [...] na realizację projektowanej przebudowy w częściach wspólnych budynku.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] dnia grudnia 2008 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak w ocenie GINB powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Z ustaleń GINB wynika bowiem, że właściciele lokali tworzący Wspólnotę Lokali Niemieszkalnych [...] w O., uchwałą z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], wyrazili zgodę na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego przez [...] sp. j. A. S., T. S. w O. w budynku "B". Jak wskazuje Zarząd Wspólnoty Lokali Niemieszkalnych [...] w O. w piśmie z 15 dnia marca 2017 r., powyższa uchwała potwierdza, że właściciele lokali tworzący ww. wspólnotę następczo zaakceptowali dokonaną przebudowę i nadbudowę. W następstwie dokonanej przebudowy oraz nadbudowy doszło bowiem do zmiany udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej. Skoro zatem właściciele lokali tworzący ww. wspólnotę wyrazili następczą zgodę także na dokonanie przebudowy na częściach wspólnych budynku, to nie można uznać, że w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do dalszej oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy uzyskali decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie części przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji.

GINB podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną. Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono.

Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego i zgodnie z przywołaną przez niego uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] dnia grudnia 2008 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie dysponowali bowiem ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.

GINB podkreślił jednak, że z przywołanej uchwały nie wynika bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności każdej decyzji przedmiotowo zależnej wyłącznie ze względu na wsteczną skuteczność stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. W takiej sytuacji organy administracji publicznej są zobligowane do przeprowadzenia właściwego postępowania mającego na celu ustalenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności do rozważenia, czy stwierdzenie nieważności byłoby zasadne biorąc pod uwagę zasadę praworządności.

W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Jakkolwiek naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a ich naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak należało stwierdzić, że skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W szczególności brak było podstaw, aby stwierdzić, że w analizowanym przypadku ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Działka nr ewid. [...], na której zaplanowano przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne, położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. symbolem 1 UA - teren przeznaczony na usługi handlu, usługi gastronomii, usługi turystyki, usługi z zakresu obsługi ludności lub przedsiębiorstw, usługi opieki zdrowotnej, co w ocenie organu odwoławczego oznacza, że działalność planowana w spornym budynku może być w nim prowadzona zgodnie z ww. planem.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozwiązania projektowe spornej inwestycji rażąco naruszały ustalenia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...]. Nie można jej też zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, co do liczby kondygnacji nadziemnych), czy co do maksymalnej wysokości budynku (wymagana – 15 m; projektowana – poniżej 15 m).

GINB wskazał też, że choć w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Ponieważ skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. Organ ponownie podkreślił, że obecni właściciele, zrzeszeni w ramach Wspólnoty Lokali Niemieszkalnych [...] w O. wyrazili zgodę na dokonanie przedmiotowej inwestycji, a sama inwestycja nie narusza obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te, w ocenie GINB, nie pozwalają przypisać wcześniej wskazanym uchybieniom szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych.

Dalej, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowę przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Stosownie do § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy nadbudowie, przebudowie zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną we wskazanej tam odległości. Zdaniem GINB, należało podkreślić, że ustawodawca w § 12 ust. 1 oraz w pozostałych jednostkach redakcyjnych powyższego przepisu (według jego brzmienia na dzień wydania kontrolowanej decyzji), posługuje się pojęciami "sytuuje się", "sytuowanie". Prowadzi to do uznania, że regulacja zawarta w § 12 ww. rozporządzenia co do zasady dotyczy budynków, które dopiero mają powstać na gruncie, w miejscu, które dotychczas wolne było od zabudowy. W niniejszej sprawie zaś, inwestycja dotyczyła nadbudowy budynku już istniejącego.

Skoro z literalnego brzmienia § 12 ww. rozporządzenia, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, wynika, że dotyczy on "sytuowania" budynków, to nie można było stwierdzić, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów odwołania, nie zgadzając się z argumentacją skarżącej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. L., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła m.in. niezastosowanie się przez organ do wskazówek, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1047/11.

W uzasadnieniu skargi wskazano na błędny wniosek organu co do prawidłowości udzielenia "wstecznej" zgody na przebudowę nieruchomości oraz na niezgodność projektu zagospodarowania przedmiotowej działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie skarżącej, przedmiotowa inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako dotycząca usług opieki zdrowotnej, a te powinny być świadczone na wydzielonej działce, co w niniejszej sprawie było niemożliwe do spełnienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Po pierwsze należy wyjaśnić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008r. została uchylona decyzją wydaną na podstawie art. 36a ust 2 Prawa budowlanego tego samego organu z dnia 24 sierpnia 2011r.

Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji uchylonej przesądził w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2016r. w sprawie II OSK 1135/14, stwierdzając, że "niewątpliwie wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wywołuje skutki ex nunc, a więc nie odnosi się do okresu wcześniejszego. Oznacza to, że przed datą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę mogła ona wywołać skutki prawne wynikające z jej obowiązywania w obrocie prawnym. W takim stanie sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 k.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. od [...] grudnia 2008 r."

Po drugie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2008r. były już przedmiotem analizy Sądu, który kontrolując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012r w sprawie o sygn.akt VII SA/Wa 1047/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Należy podkreślić, że ocena prawna wyrażona przez Sąd w powyższej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązała organ przy wydawaniu kolejnej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

WSA w Warszawie powołując się na orzecznictwo w tym na wyrok z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 193/07, wyraził wprost pogląd, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę , organ winien dokonać oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego, inwestor posiadał tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Tym samym oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie inwestorzy występując w dniu 31 października 2008 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie niskiej części obiektu przy ul. [...], ul. [...] w O., złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że są współwłaścicielami obiektu, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne oraz, że posiadają zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazali, że zgoda ta wyrażona została w uchwale "wspólnoty nr [...] z dnia [...].01.2008". Uchwała ta została przyjęta przez wszystkich współwłaścicieli (zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego), ale nie obejmuje ona całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem wyrażono nią zgodę na dokonanie przez spółkę cywilną [...] nadbudowy jednej kondygnacji budynku, natomiast nie odniesiono się w jej treści w żaden sposób do przebudowy wyżej wskazanego obiektu.

WSA w przywołanym wyroku wyraźnie wskazał, że inwestycja w sposób bezsporny obejmuje przebudowę i nadbudowę budynku, a to oznacza, że oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego musi odnosić się dokładnie do tego rodzaju prac. Nadto, w przypadku współwłasności nieruchomości, zgoda współwłaścicieli winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Jeżeli inwestycja dotyczy przebudowy i nadbudowy budynku, to również zgoda winna być w tym zakresie udzielona. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy współwłaściciele wyrażając zgodę mieli świadomość zakresu planowanego przedsięwzięcia, czy też nie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza ,że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008r. zapadła z naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak oceniając charakter tego naruszenia stwierdził, że nie jest ono rażące ze względu na brak skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem właściciele lokali tworzący Wspólnotę Lokali Niemieszkalnych [...] w O., uchwałą z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], wyrazili zgodę na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego przez inwestorów.

Z ocena taką nie sposób się zgodzić, zaś argumentacja organu sprowadza się do akceptacji działań inwestora dokonywanych metodą "faktów dokonanych". Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, że przebudowa w większym zakresie dotyczy lokalu należącego do inwestorów, skoro obejmuje swoim zakresem także części wspólne budynku.

Po pierwsze uchwała z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] nie zawiera zgody Wspólnoty na dokonanie przez inwestorów przebudowy objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a jak wyraźnie wskazał Sąd zgoda współwłaścicieli winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana.

Tymczasem analizowana uchwała wyraża zgodę na zmianę wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego przez inwestorów. Tak więc skutkiem wydania decyzji z naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego były zmiany własnościowe w nieruchomości wspólnej pomiędzy poszczególnymi właścicielami. Z tego punktu widzenia, nie można w ocenie Sądu zaakceptować stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o jakoby następczej " konwalidacji" wadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008r. bowiem decyzja wywołała skutki w sferze praw własności, nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności.

Niekonsekwentna jest także ocena dokonana przez organ, naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Zdaniem organu wymóg zachowania określonych w tym przepisie odległości dotyczy budynków, które dopiero mają powstać na gruncie, w miejscu, które dotychczas wolne było od zabudowy, co wynika z interpretacji pojęcia " sytuowanie", zaś w niniejszej sprawie , inwestycja dotyczyła nadbudowy budynku już istniejącego .

Z drugiej strony organ przywołuje brzmienie z § 2 ust. 1 rozporządzenia wskazującego, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Fakt, że budynek nadbudowywany istnieje od 30 lat oraz ,że nikt nie kwestionował jego usytuowania w odległości 2 m od granicy z działką nr.ew. [...] nie stanowi o możliwości interpretacyjnej § 12 ust. 1 warunków technicznych na które powołuje się organ, a która miałyby decydować o niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny.

W tym miejscu należy wskazać, że w wyroku VII SA/Wa 1047/11, sąd wyraźnie wskazał na konieczność zbadania przez organ czy w części nadbudowywanej zaprojektowano otwory okienne , co w efekcie, przesądzałoby ,że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ww. § 12 warunków technicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak w tej kwestii jakichkolwiek ustaleń, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że warunki określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako przepis bezwzględnie obowiązujący odnosi się także do nadbudowy, z którą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Natomiast Sąd podziela argumentację organu co do braku sprzeczności kontrolowanej decyzji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Działka nr ewid. [...], na której zaplanowano przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne, położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. symbolem 1 UA - teren przeznaczony na usługi handlu, usługi gastronomii, usługi turystyki, usługi z zakresu obsługi ludności lub przedsiębiorstw, usługi opieki zdrowotnej.

Nie można więc w ocenie Sadu uznać, że utworzenie ośrodka rehabilitacji i odnowy biologicznej rażąco narusza zapisy planu przewidującego przedmiotowy teren po usługi z zakresu obsługi ludności czy opieki zdrowotnej.

Konieczność analizy zgodności z planem wynikała ze stwierdzenia w dniu [...] września 2011 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tego ostatniego w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ponownej oceny kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008r. z uwzględnieniem powyższych rozważań.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2017r, po. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.