Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1263/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 16 maja 2019 r., znak: WS [...], po rozpatrzeniu wniosku Firma A z siedzibą w K., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha oraz garaży i miejsc parkingowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha, realizowanego w ramach inwestycji pn.: "Budowa zespołu 6-ciu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi, miejscami postojowymi naziemnymi, drogami osiedlowymi, ciągami pieszymi, placami zabaw, altanami śmietnikowymi oraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr: [...] obręb [...], przy ul. [...]".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze oraz pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg i ustalenia postępowania w sprawie. Wskazał, że Firma A wystąpiła wnioskiem z 5 lutego 2018 r. o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Opisał złożone przez wnioskodawcę dokumenty i kolejne wezwania organu do uzupełnienia dokumentacji. Stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze oraz pkt 56 lit. a rozporządzenia. Przywołał treść ww. przepisów. Dalej wskazał, że pismem z 5 kwietnia 2018 r. zawiadomiono strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W toku postępowania wystąpiono również, zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, o opinię do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko byłoby zdaniem tego organu wymagane oraz w tej samej sprawie wystąpiono, zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 1b i ust. 1c ww. ustawy, o stanowisko regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy Prawo wodne. Z uwagi na charakter przedsięwzięcia opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (lokalizacja w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego w strefie kształtowania przyrodniczego, a także w obrębie obszaru wymiany powietrza Miasta Krakowa, który ma kluczowe znaczenie dla warunków aerosanitarnych w Krakowie) oraz uwagi i sprzeciwy stron postępowania, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 10 lipca 2018 r. znak: [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony przed hałasem, ochrony powietrza atmosferycznego, wód, gleby oraz gospodarki odpadami.

W toku postępowania wyjaśniającego został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap A" zatwierdzony uchwałą z 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2018 r., poz. 6561), dalej "m.p.z.p."

Zdaniem organu zgodnie z powyższym planem nieruchomości objęte zakresem przedmiotowego wniosku, tj.: - działki nr [...][...] obr. [...] częściowo znajdują się w terenach rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne (§ 17 planu), oznaczonych na rysunku planu symbolem 7.R.2; natomiast zasadnicza część działki nr [...] obr. [...] znajduje się w terenach zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, oznaczonych na rysunku planu symbolem 8.ZPb.1.

Organ stwierdził, że powyższe ustalenia nie miały wpływu na kwalifikację przedmiotowego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl ww. rozporządzenia.

Podkreślił, że zgodnie z § 8 ust. 34 ww. planu miejscowego, na obszarach objętych niniejszym planem obowiązuje "zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji: 1) dróg; 2) infrastruktury technicznej; 3) linii tramwajowych i metra wraz z towarzyszącą im infrastrukturą; 4) linii kolejowych; 5) parkingów wraz z towarzysząca im infrastrukturą; 6) śródlądowych dróg wodnych; 7) obiektów sportowych wraz z towarzysząca im infrastrukturą; 8) budowli piętrzących wodę; 9) zalesień; 10) eksploatacji kopalin.

W odpowiedzi na wezwanie organu inwestor podniósł, że jego zdaniem inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., a na części inwestycji leżącej w obszarze 7.R.1 nie planuje żadnego zainwestowania ani zagospodarowania. Teren ten pozostanie otwarty, nieogrodzony i ogólnodostępny, obecnie jest zdegradowany, będzie wykaszany co zapewni jego renaturalizację. Odnośnie części inwestycji leżącej w obszarze 8.ZPb.1 inwestor planuje jedynie drogę dojazdową, co jest zgodne z pkt 34 m.p.z.p.

W związku z powyższym, zdaniem organu, analiza treści m.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia pozostaje z nim w sprzeczności zarówno z uwagi na przepisy ogólne zawarte w Rozdziale II planu (§ 8 ust. 34 planu) jak i z uwagi na ustalenia szczegółowe zawarte w Rozdziale III planu (§ 17 oraz § 30 planu). Niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Spółka Firma A w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami m.p.z.p., w szczególności § 8 ust. 34 oraz § 17 oraz § 30 ww. planu, a w efekcie niezasadną odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "K.p.a.", poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez działania pomijające interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji;

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim drobiazgowego opisu przebiegu postępowania przy jednoczesnym wyjątkowo lakonicznym uzasadnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca umotywowała podniesione zarzuty, wskazując na uwarunkowania prawne zagospodarowania nieruchomości leżących częściowo w granicach planu miejscowego, a częściowo poza nimi. Przywołała na poparcie swoich tez orzeczenia sądów administracyjnych. Zarzuciła też, że merytoryczne stanowisko organu zawarte zostało w zaledwie kliku zdaniach, które nie wyjaśniają powodów wydania decyzji odmownej. Nadto strona skarżąca podniosła, że organ nie wskazał, których działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym dotyczy uchwalony plan. Podkreśliła, że całość "mieszkaniowej" części inwestycji jest planowana na terenie nieobjętym planem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 sierpnia 2019r. znak [...], na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze oraz pkt 56 lit.a rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 71 i art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wyjaśnił też, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zaznaczył, że czym innym jest ocena oddziaływania na środowisko, a czym innym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, że w celu prawidłowego ustalenia zakresu przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest łączne uwzględnienie postanowień zarówno art. 71, jak i art. 72 ustawy. Jednocześnie zauważył, że z postanowień tych przepisów wynika, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, że postępowanie, o którym wyżej mowa, zwane często postępowaniem środowiskowym, uregulowane w przywołanej ustawie, przeprowadza się dla tych przedsięwzięć, które wymienione są aktualnie w rozporządzeniu. Organ I instancji podniósł, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i polega na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha oraz garaży i miejsc parkingowych wraz z towarzysząc im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,2 ha, realizowanego w ramach opisanej na wstępie inwestycji. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze oraz pkt 56 lit. a rozporządzenia. W toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Krakowa, postanowieniem z 10 lipca 2018 r. znak: [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 80 ust. 2 ww. ustawy. Następnie organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji dotyczące treści m.p.z.p. w odniesieniu do terenu inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji zawarte zostało oznaczenie nieruchomości objętych przedmiotowym przedsięwzięciem, zlokalizowanych na terenie, na którym obowiązuje m.p.z.p. W świetle § 8 ust. 34 m.p.z.p. z zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyłączone zostały m.in. przedsięwzięcia polegające na realizacji parkingów wraz z towarzysząca im infrastrukturą, natomiast w przepisie tym nie wskazano przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegających na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, która w kontekście planowanej inwestycji stanowi przedsięwzięcie zgodnie z ww. rozporządzeniem.

Organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem 7.R.2 (teren rolniczy, o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne) plan ustala: zakaz lokalizacji budynków; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; maksymalną wysokość zabudowy: 5m. Z zakresu przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że fragment budynku nr 6, fragment dróg oraz część miejsc postojowych naziemnych, wchodzą w zakres oznaczony w miejscowym planie symbolem 7.R.2, co spowodowało uznanie, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami planu. Kolegium nie podzieliło w związku z tym poglądu strony skarżącej, iż na terenie 7.R.2 nie planuje się żadnego zainwestowania i zagospodarowania, a funkcja tego terenu pozostanie bez zmian w stosunku do stanu istniejącego, tzn. będzie tak jak dotychczas wykorzystywana jako użytek rolny. Symbolem 8.ZPb.1 oznaczono w planie tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu w planie ustalono: zakaz lokalizacji budynków; wskaźnik intensywności zabudowy: 0,03 - 1,0; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; maksymalną wysokość zabudowy: 5m i dopuszczono lokalizację miejsc parkingowych. Z zakresu przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, iż realizowany fragment drogi dojazdowej znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 8.ZPb.1, co powoduje niedotrzymanie przewidzianego w planie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej o wysokości 90% w stosunku do objętych przedsięwzięciem działek zlokalizowanych na terenie o ww. symbolu.

Organ odwoławczy podkreślił, że przywołane w odwołaniu tezy orzeczeń sądów administracyjnych nie odnoszą się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W piśmie z 27 sierpnia 2019 r. zatytułowanym "dodatkowe stanowisko do odwołania (...) strona skarżąca podniosła m.in. merytoryczne zastrzeżenia co do zakwalifikowania w m.p.z.p. – obszar 7 terenu 7.R.2 w kształcie trójkąta obejmującego części działek wnioskodawcy, które graniczą z nasypem kolejowym i zakwalifikowanie ich jako tereny rolnicze, w sytuacji, gdy sąsiednie działki w studium widnieją jako tereny zabudowy wielorodzinnej lub usługowe. Strona skarżąca podniosła, że kwestionowane rozstrzygnięcie ogranicza jej konstytucyjne prawo własności.

Firma A w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolność i wybiórczość w rozpatrzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż przedmiotowa inwestycja ingeruje w teren objęty planem zagospodarowania przestrzennego oraz jest z nim niezgodna, mimo, iż w toku postępowania doszło do modyfikacji złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z którego alternatywnym wariantem zabudowy (wariant III) teren objętym planem (obszar 7) pozostaje terenem, na którym inwestor nie planuje żadnego zagospodarowania niezgodnego z obowiązującym planem, a teren, na którym ma znajdować się droga dojazdowa do inwestycji jest z nim zgodny (obszar 8);

2. art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji;

3. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

II. prawa materialnego poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami § 8 ust. 34, § 17 oraz § 30 m.p.z.p., a w efekcie niezasadne i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła:

- o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia (wskazanego w niniejszej skardze) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą,

- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podkreślono, że w toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na wezwanie organu z 10 stycznia 2019 r. złożył szereg uzupełnień i wyjaśnień do Raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tj. m.in. pisma: z 11 lutego 2019 r. (data stempla Punktu obsługi Mieszkańców UMK) wraz z załącznikiem, z 25 lutego 2019 r. z załącznikiem, z 8 marca 2019 r. z załącznikiem, z 5 kwietnia 2019 r. z załącznikiem oraz pismo z 19 kwietnia 2019 r. Z dokumentów tych wynika, iż inwestor w wariancie III wprowadził modyfikacje, które winny prowadzić do uznania, iż zakres planowanej inwestycji nie jest niezgodny z m.p.z.p. Powyższe modyfikacje przewidują m.in.: "likwidację budynku nr 6, zmniejszenie ilości naziemnych miejsc parkingowych (z 40 do 16, daje to łącznie z miejscami w garażach 196 miejsc postojowych), skrócenie drogi wewnętrznej (osiedlowej) o ok. 80 m", "w ramach III wariantu planuje się znacznie więcej nasadzeń zieleni (w tym drzew i krzewów). W miejsce budowy północnego budynku (nr 6) zaprojektowano mini-park. Wykluczenie budowy jednego budynku mieszkalnego spowoduje zmniejszenie wpływu inwestycji na otoczenie" (str. 2 i str. 26 - pismo z 11 lutego 2019 r.).

Co więcej inwestor przewidział w wariancie III również szereg modyfikacji zmniejszających jej wpływ na środowisko, m.in. w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu: "w przypadku wariantu III, zgodnie z wcześniejszymi wyjaśnieniami wyłączony z ruchu zostaje fragment drogi wewnętrznej i zamienia się ją na ciąg/trakt pieszo-rowerowy, bez możliwości ruchu pojazdów. Poza odpowiednimi znakami drogowymi w celu uniemożliwienia wjazdu samochodów, ten fragment ciągu komunikacyjnego zostanie z obu stron zabezpieczony słupkami (str. 4 - pismo z 5 kwietnia 2019 r.).

Powyższe modyfikacje wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgłaszane m.in. ww. pismami zalegają w aktach prowadzonej sprawy. Organ I jak i II instancji prowadząc postępowanie winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oceniać okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Proces ten powinien natomiast wyrażać się w treści uzasadnienia wydanej decyzji.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję zaniechał czynności, do których był zobowiązany, a które wskazano powyżej. Podstawowe twierdzenia organu, prawnie relewantne dla przedmiotowej sprawy, na których organ oparł swe rozstrzygniecie, są zdaniem strony skarżącej chybione w odniesieniu do wariantu III.

Celem zobrazowania omawianego powyżej wariantu III strona skarżąca załączyła fragment mapy - załącznika do karty informacyjnej wykonanej na zlecenie inwestora, a stanowiącej załącznik do składanych w postępowaniu pism, o których mowa powyżej. Zdaniem strony skarżącej na zamieszczonej grafice widać, że w wariancie III inwestor zrezygnował z budowy budynku nr 6, szeregu miejsc postojowych oraz 80 m fragmentu drogi, aby przedmiotowymi realizacjami nie naruszyć postanowień uchwalonego planu.

W przedmiotowym uzasadnieniu organu II instancji próżno szukać próby oceny dowodów, a argumentacja w nim polega jedynie na przytoczeniu, iż w pierwotnej wersji wniosku fragment inwestycji (budynek nr 6) "wchodził" w teren objęty planem, a więc jej całość (inwestycji) jest niezgodna z uchwalonym planem (co z uwagi na wprowadzony wariant III, do którego nie odniósł się organ, nie jest zgodne z prawdą).

Uzasadnienie przedmiotowej decyzji w przeważającym stopniu zawiera cytowane fragmenty pism, cytowane przepisy prawa oraz opis przebiegu postępowania. Merytoryczne stanowisko organu, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej i jej subsumpcja do zastanego stanu faktycznego zawarte zostało w zaledwie kilku zdaniach, które de facto w żaden sposób nie wyjaśniają adresatowi decyzji powodów wydania decyzji odmownej, oprócz wskazania niezgodności z planem (pomimo pism wnioskodawcy w toku postępowania wyjaśniających, iż do takiej niezgodności w razie realizacji inwestycji w wariancie III nie dojdzie).

Faktem jest, iż m.p.z.p. jedynie w niewielkim zakresie pokrywa się z terenem planowanej inwestycji w obszarze 7.R.2. Co już w toku prowadzonego postępowania było wskazywane przez inwestora - na ww. terenie nie planuje się żadnego zainwestowania i zagospodarowania niezgodnego z uchwalonym planem. Teren ten pozostanie terenem zielonym. Uwzględnienie tego obszaru we wniosku o wydanie DUŚ podyktowane było jedynie troską inwestora o ten dawniej cenny przyrodniczo teren, obecnie jest on zdegradowany, porośnięty głównie inwazyjnym gatunkiem nawłoci. Przywrócenie wartości przyrodniczej i bioróżnorodności tego terenu wymaga okresowego wykaszania, jedynie wówczas jest szansa na jego renaturalizację.

Reasumując, zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż - jak wywiedziono w pismach w trakcie trwania postępowania oraz złożonym odwołaniu, a czego organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji - zamierzenie inwestycyjne zarówno jest zgodne z m.p.z.p., jak również w żadnej mierze nie koliduje i nie ingeruje w zakresie walorów przyrodniczych miasta Krakowa, a wręcz przeciwnie - wpłynie na poprawę ich jakości jak i estetyki, a planowana inwestycja nie oddziałuje niekorzystnie na środowisko.

Samorządowe kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 16 maja 2019 r., odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na realizacji zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, ze względu na stwierdzoną przez organy obu instancji niezgodność przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z czym nie zgadza się strona skarżąca.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie w uwzględnieniu wszystkich zaprezentowanych w niej twierdzeń i zarzutów.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" i § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze oraz pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Stosownie do ust. 2 pkt 2 ww. przepisu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zdanie pierwsze, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b) nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia;

Z kolei w myśl § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane, ze względu na swoje rozmiary (ponad 0,5 ha) należało zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia). Dlatego też prawidłowo wszczęto postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec jednoznacznej treści art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku słusznie również uznały organy, że niezbędnym warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest spełnienie przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p.

Należy tu wskazać, że aby dokonać prawidłowej oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. trzeba po pierwsze - dokonać analizy stanu faktycznego i jednoznacznie określić zakres planowanej inwestycji, także przez rzetelną ocenę raportu, jako głównego dowodu w sprawie, z uwzględnieniem uzupełnień, doprecyzowań i poprawek raportu. Po drugie - należy dokonać wykładni przepisów prawa miejscowego w taki sposób, aby można było bez żadnych wątpliwości stwierdzić zgodność lub niezgodność zamierzenia z ustaleniami planu.

Obowiązkiem Kolegium, jako organu odwoławczego - merytorycznie rozpatrującego sprawę po raz drugi - było wnikliwe dokonanie oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p.

Z tak zarysowanych obowiązków organ odwoławczy nie wywiązał się należycie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zasadny okazał się w tym kontekście również zarzut naruszenia art. 11 K.p.a.

Najistotniejszą kwestią całkowicie pominiętą przez organ odwoławczy jest całkowicie przemilczany przez organ fakt modyfikacji raportu.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

- wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 7 raport powinien zawierać także uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że raport powinien zawierać trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska, chyba że wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, wówczas możliwe jest ograniczenie się do dwóch dopuszczalnych wariantów (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1137/10, LEX nr 1083542). Należy wyraźnie podkreślić, że wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego.

Raport pod redakcją biegłego mgr W. W., pierwotnie sporządzony w lipcu 2018 r., potem wielokrotnie uzupełniany i modyfikowany, na początku dotyczył w każdym z wariantów budowy osiedla 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą. Warianty te różniły się jedynie rodzajem zastosowanych dachów budynków, czy parametrami stężeń pyłów.

Jednak co najmniej od – dokonanego w odpowiedzi na wezwanie organu - uzupełnienia raportu z 19 grudnia 2018 r. w raporcie pojawił się wariant III, który zakłada budowę 5-ciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (zlikwidowano w tym wariancie projektu budynek nr 6).

Należy wskazać, że organ odwoławczy na ten temat nie zamieścił ani słowa i nie dokonał oceny, czy organ I instancji prawidłowo uznał tak opisany wariant za opcję tej samej inwestycji, która do końca była przecież opisywana przez inwestora i organy jako "budowa zespołu 6-ciu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych (...)".

Trzeba podkreślić, że wobec zarysowanego w sprawie sporu co do zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p., w szczególności odnoszącego się właśnie do budynku nr 6 zlokalizowanego przynajmniej we fragmencie na częściach działek inwestycyjnych objętych obszarem 7.R.2 m.p.z.p. oraz związanej z tym budynkiem infrastruktury (np. miejsca postojowe), organ odwoławczy winien był dokonać wnikliwej i rzetelnej oceny, czy można uznać przedstawione warianty za warianty tej samej inwestycji, czy też doszło do zmiany jej przedmiotu i zakresu.

W niniejszej sprawie brzemienna w skutki okazała się okoliczność, że pierwotne zamierzenie inwestycyjne i sporządzony w lipcu 2018 r. raport nie uwzględniały uchwalonego we wrześniu 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ winien dostrzec wariant obejmujący budowę 5-ciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i ustalić, a w decyzji rozważyć, czy doszło do zmiany przedmiotu i zakresu inwestycji, czy też zamieszczenie w zmodyfikowanym raporcie tego wariantu pozostaje bez znaczenia dla sprawy.

Tak czy inaczej organ odwoławczy całkowicie przemilcza fakt, że nie sposób uznać za prawidłowo sporządzony raport zawierający obligatoryjny wariant alternatywny, który jest niezgodny z m.p.z.p., nawet gdyby uznać wariant III za zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Nazwa inwestycji zawarta w sentencji decyzji musi odpowiadać nazwie i opisowi inwestycji w raporcie, a w konsekwencji cała przedstawiona w nim analiza musi odnosić się do zamierzonej inwestycji, aby mogła być uznana za relewantną. Kwestia te nie została dostrzeżona i poruszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium.

Również zawarte w zaskarżonej decyzji lakoniczne uzasadnienie uznania drogi dojazdowej planowanej przez działkę nr [...], objętą obszarem 8.ZPb.1 m.p.z.p., za naruszającą ustalenia planu z uwagi na niezachowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, narusza art. 107 § 3 K.p.a.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy, nie dostrzegając przedstawionych w zmodyfikowanym raporcie zmiany wariantów inwestycji, nie ustalił rzetelnie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie, nie dokonał wymaganej prawem prawidłowej weryfikacji raportu.

Dodatkowo trzeba wskazać, że poza powtórzeniem lakonicznego w części merytorycznej uzasadnienia decyzji organu I instancji, Kolegium przywołało jedynie brzmienie § 8 ust. 34, § 17 i § 30 m.p.z.p., natomiast uchyliło się zupełnie od dokonania rzetelnej wykładni przepisów planu miejscowego i oceny zgodności zamierzonej inwestycji z jego zapisami nie weryfikując, czy inwestycja ostatecznie ma dotyczyć budowy 6-ciu, czy 5-ciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Takie działanie organu odwoławczego i stopień wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli legalności decyzji w aspekcie zastosowania przepisów prawa materialnego, zatem Sąd w niniejszym uzasadnieniu nie dokonał rozważań odnoszących się do obejmujących te kwestie zarzutów skargi, bowiem byłyby one przedwczesne.

Nie jest przy tym rolą Sądu zastępowanie organu w jego kompetencjach, w tym ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniając zaprezentowane przez Sąd rozważania i wytyczne co do dalszego postępowania, dokona rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy (rzeczywistego zakresu inwestycji po modyfikacjach raportu, co może wymagać zwrócenia się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie i wyjaśnienie ostatecznego zakresu wniosku), następnie dokona weryfikacji raportu i wyczerpującej wykładni relewantnych w sprawie przepisów m.p.z.p. i dopiero wówczas organ odwoławczy rozważy, czy jest możliwe, czy też nie, wydanie przez Kolegium merytorycznej decyzji w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję, o czym Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Na marginesie warto też zauważyć, że inwestor w skardze do Sądu zmienił argumentację i zarzuty w stosunku do podnoszonych w odwołaniu. W takich okolicznościach zredagowanie odpowiedzi na skargę przez powtórzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasługuje na dezaprobatę i nie spełnia roli wyznaczonej dla tego pisma procesowego przez normę art. 54 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od skargi).