Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 958/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. Ż. i F. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].05.2018 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił dla M. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment lewy) z wbudowanych garażem, przewidzianej do realizacji na terenie działki położonej w [...] o numerze ewidencyjnym [...], ark. [...], obręb [...].

W zakresie wymagań nowej zabudowy organ ustalił:

1. obowiązującą linię zabudowy w odległości ok. 4,5 m od frontowej granicy działki z droga publiczną, jako przedłużenie elewacji frontowej budynku na działce ewidencyjne nr [...];

2. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu z przedziału 14 – 16,3 %;

3. szerokość elewacji frontowej 7 – 8,5 m;

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 7 - 8 m z zastrzeżeniem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku winna kontynuować wysokość elewacji frontowej prawego segmentu na działce nr [...] (co należy wykazać w projekcie budowlanym);

5. geometrię dachu - dach płaski do 12ş.

W zakresie innych uwarunkowań ustalono, że pełne potrzeby parkingowe należy zabezpieczyć na terenie inwestycji w ilości minimum 2 miejsc parkingowych na dom oraz dopuszczono realizację kondygnacji podziemnej.

W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ określił, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Następnie organ ustalił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w ten sposób, ż obsługa komunikacyjna działki [...], na której planowana jest budowa domu jednorodzinnego może odbywać się zgodnie z wnioskiem jednym zjazdem z ul. [...] (drogi publicznej), usytuowanym przy granicy z działką nr [...], który wymaga utwardzenia.

Wystarczające jest zasilenie w energię elektryczną zgodnie z opinią ENEA Operator, w wodę i w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych zgodnie z opinią Aquanet SA, ogrzewanie zgodnie z opinią Polskiej Spółki Gazownictwa. Odprowadzenie wód deszczowych przewidziano na teren działki inwestycyjnej nr [...] oraz gospodarowanie odpadami zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2013r.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym wniosła [...] T. R. kwestionując sposób ustalania cech i funkcji zabudowy, przede wszystkim przyjęty wskaźnik intensywności zabudowy oraz że projektowany budynek będzie odbiegał długością ściany we wspólnej granicy. Zarzucono naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2018r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Powołując się na art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem organ wziął pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organy ustaliły, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna zarówno w zabudowie bliźniaczej, jak i zabudowie wolnostojącej oraz występują uzupełniające funkcję mieszkaniową budynki gospodarcze i garażowe sytuowane w głębi posesji. Planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

W świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia analiza urbanistyczna wykazała, że budynki są zlokalizowane we frontowych częściach działek i sytuowane są w odległości od 3 m do 11,5 m od frontowej granicy działki. Organ I instancji ustalił, zatem nieprzekraczalną linię zabudowy na poziomie ok. 4,5 m od frontowej granicy działki z drogą publiczną, jako przedłużenie elewacji frontowej budynku na działce nr ewid. gruntów [...].

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 22,4 %, a kształtuje się od 9,5 % - ul. [...] do 45,6 % - ul. [...]. Planowana inwestycja ma wynosić 16,3% w stosunku do powierzchni działki, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest niższy od średniego. Organ I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] - 16,3% w parametrze niższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 9 m, a kształtuje się od 3,5 m - ul. [...] do 20 m - ul. [...], zatem mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalono na poziomie 7-8,5 m.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 2 i 3). Organ pierwszej instancji wskazał, że budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość elewacji frontowych 7-8 m (ul. [...]), 6-8 m (ul. [...] i ul. [...]), zabudowa pomocnicza i gospodarczo-garażowa posiada jedną kondygnację nadziemną o wysokości 3-3,5 m, zaś budynek położony przy ul. [...], z którym ma być scalony projektowany budynek, ma dwie kondygnacje nadziemne oraz podpiwniczenie - wysokość elewacji frontowej ok. 7,5 m. Wobec powyższego parametr ten określono zgodnie z żądaniem inwestora z zastrzeżeniem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku winna kontynuować wysokość elewacji frontowej prawego segmentu na działce nr ewid. gruntów [...].

Zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi o spadku 12° oraz jeden budynek kryty jest dachem stromym o spadku ok. 40°. Geometrię dachu organu określiły poprzez wskazanie dachu płaskiego o kącie nachylenia do 12°, określając również wysokość na poziomie: 7-8 m z zastrzeżeniem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku winna kontynuować wysokość elewacji frontowej prawego segmentu na działce nr ewid. gruntów [...].

Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącej, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, zasadnie Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą zabudową i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu winno być traktowane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, czy właściciela, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu.

Wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ wziął pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Spełniona został przesłanka dobrego sąsiedztwa, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynika z tej wielkości przyjętej dla obszaru analizowanego.

Następnie Kolegium odniosło się do pozostałych zarzutów odwołania uznając je za niezasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2018r. złożyła T. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji parametrów zabudowy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczającej budowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 210 m˛ na obszarze analizowanym zabudowanym 22 budynkami mieszkalnymi o powierzchni zabudowy od 54 m˛ do 120 m˛ (o średniej powierzchni zabudowy około 80 m˛).

Nieprawidłowo przeprowadzono analizę urbanistyczną, co doprowadziło do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa".

Skarżąca przede wszystkim kwestionowała ustalony średni wskaźnik powierzchni zabudowy, który nie uwzględnia wpływu funkcji na wielkość budynków. Na analizowanym terenie występują działki o bardzo różnych powierzchniach od około 300 m˛ do przeszło 1.200 m˛.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się i podtrzymując argumenty wskazane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Da Sądu wpłynęła akt notarialny z [...] grudnia 2018r. (Rep. A nr [...]) z którego wynika, że T. R. sprzedała B. H. i F. H. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o obszarze 0,1230 ha położoną w [...] ([...]), przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania. (k. 69 – 75 akt sąd.). Nabywcy nieruchomości wstąpili zatem w prawa i obowiązki skarżącej T. R.. Podtrzymali zarzuty i wnioski skargi z [...] września 2018r. oraz złożone w kolejnych pismach T. R. (k. 85 akt sąd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce o numerze geodezyjnym [...] w [...]

W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p." w brzmieniu w dacie wydania decyzji odwoławczej), w szczególności przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu wydanie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie z 2003r."). Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 rozporządzenia z 2003 roku nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego określania parametrów zabudowy. Jednak nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. W pełni dopuszczalne jest określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który musi zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego w ramach tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX nr 1222377).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji określając maksymalną oraz minimalną wartość każdego parametru zabudowy, które zostały określone w wyniku analizy istniejącej już zabudowy – nie naruszył wyżej wskazanych przepisów prawa. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest każdorazowo konkretne zamierzenie inwestycyjne, którym w tym przypadku jest budowa budynku mieszkalno-usługowego.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia z 2003 roku, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja.

Obszar analizowany organ I instancji prawidłowo wyznaczył w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem – z uwagi na szerokość frontowej granicy terenu (13 m). Objęto nim wszystkie działki, w tym zabudowane w stosunki do których organ sporządził szczegółowy wykaz nieruchomości w zestawieniu tabelarycznym, w którym ujęto działki położone przy ul. [...] nr [...], działka ewid. nr [...]; działki położone przy ul. [...] nr [...], działkę ewid. nr [...]; działki położone przy ul. [...] nr [...]. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Zdaniem organu, co Sąd akceptuje, zakreślony obszar stworzył teren stanowiący urbanistyczną całość pozwalającą na określenie funkcji, cech i parapetów istniejącej zabudowy.

Dokonując oceny sporządzonej analizy organy słusznie przyjęły, że przedmiotowa działka znajduje się poza terenem ścisłego śródmieścia miasta [...]. Na terenie analizowanym dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna w postaci budynków w zabudowie bliźniaczej (przy ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...]) oraz w zabudowie wolno stojącej (przy ul. [...] nr [...], ul. [...] nr [...], ul. [...]). Uzupełnienie funkcji stanowią budynki gospodarcze i garażowe sytuowane w głębi posesji (często we wspólnych granicach posesji). Ponadto przy ul. [...], pod numerem [...], mieści się dom kultury (scalony z budynkiem jednorodzinnym, na zasadzie zabudowy bliźniaczej), natomiast pod numerem [...] znajduje się budynek oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalny, a należący do kościoła. Choć powyższe budynki nie są zabudową jednorodzinną, należy je jednak uznać jako usługi uzupełniające funkcję mieszkalną. Projektowana inwestycja kontynuuje, zatem funkcję zabudowy dominującą na analizowanym obszarze.

Odnosząc się do pozostałych parametrów istniejącej zabudowy organ prawidłowo ocenił, że szerokość działek budowlanych wynosi od 6 m do 25 m; głębokość działek (długość) wynosi od 40 m do 93 m. Wielkość działek jest zróżnicowana i wynosi od 261 m2 do 1238 m2. Wzdłuż ul. [...] dominują budynki usytuowane na uporządkowanych liniach zabudowy, w odległości 4-5 m od frontowych granic działek. Przy ul. [...] budynki mieszczą się w odległości 3-4 m od frontowych granic posesji, natomiast przy ul. [...] zabudowa usytuowana jest 5 - 11,5 m od frontowych granic działek z drogą publiczną. W obszarze analizowanym poszczególne działki zabudowane są w przedziale od 9,5% (ul. [...]) do 45,6% (ul. [...]), 45,8% (ul. [...], dz. ewid. nr [...]), a średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 22,4% powierzchni działek. Powierzchnie zabudowy budynków mieszkalnych czy budynku domu kultury (sytuowanych we frontowych częściach działek) mieszczą się w przedziale 56 m2 (ul. [...]) do 354 m2 (ul. [...]). Szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków wynoszą od 3,5 m do 20 m, a średnia szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku wynosi 9 m. Wzdłuż ul. [...] przeważa zabudowa dwukondygnacyjna z podpiwniczeniami, o wysokości elewacji frontowych 7-8 m. Wzdłuż ul. [...] i ul. [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna o wysokości 6-8 m. Zabudowa pomocnicza, gospodarczo-garażowa, ma jedną kondygnację nadziemną o wysokości 3-35 m. Dominuje zabudowa kryta dachami płaskimi o spadku do 12°. Jedynie budynek przy ul. [...] kryty jest dachem skośnym o spadku ok. 40°.

W ocenie Sądu organ dokonał także prawidłowej oceny zabudowy znajdującej się na działce ewid. nr [...], przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją polegającą na budowie budynku bliźniaczego, zatem w granicy działek. Przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym stanowiącym prawy segment w zabudowie bliźniaczej. Budynek jest usytuowany w odległości ok. 4,5 m od frontowej granicy działki z drogą publiczną. Ma dwie kondygnacje nadziemne oraz podpiwniczenie. Wysokość elewacji frontowej ok. 7,5 m. Kryty jest dachem płaskim. Szerokość elewacji frontowej wynosi 9 m. Budynek mieszkalny usytuowany jest na głębokości ok. 11 , w granicy z działką ewid, nr [...]. W głębi działki znajduje się zabudowa gospodarczo-garażowa o łącznej powierzchni zabudowy ok. 64 m˛ Działka zabudowana jest w 13,1%.

Organ dokonał także prawidłowej oceny cech zabudowy znajdującej się we frontowych częściach działek, sytuowanej we wspólnych granicach posesji, tzw. bliźniaczej. Są to budynki mieszczące się przy ul. [...] i [...], ul. [...] i [...], ul. [...] i [...], ul. [...] i [...], ul [...] i [...], ul. [...] i [...], ul. [...] i [...]. Budynki posiadają pewne cechy zabudowy bliźniaczej, jak np. są sytuowane na wspólnej linii zabudowy, mają zbliżoną szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej czy geometrię dachu. Jednak jest też i tak, jak na to wskazuje organ, że cechy te nie są identyczne na całym badanym terenie. Różne są wysokości i szerokości elewacji frontowych dwóch segmentów (np. ul. [...] i [...]), różna jest też powierzchnia zabudowy dwóch scalonych ze sobą segmentów i głębokość budynków w granicy działki (ul. [...] i [...], ul. [...] i [...], ul. [...] i [...]).

Mając na względzie treść wniosku o wydanie warunków zabudowy dla projektowanego budynku spełnione zostały wymagania § 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy, którą na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości ok. 4,5m od frontowej granicy działki z drogą publiczną, jako przedłużenie elewacji frontowej budynku na działce nr ewid. gruntów [...].

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Sądu prawidłowo w oparciu o sporządzoną analizę organy przyjęły, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 22,4 %, a kształtuje się od 9,5 % - ul. [...] do 45,6 % - ul. [...]. Planowana inwestycja tymczasem zgodnie z wnioskiem ma wynosić 16,3% w stosunku do powierzchni działki, zatem w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy parametr ten jest niższy od średniego. Organy zatem wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo zastosowały § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] na 16,3% w parametrze niższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej.

Nadto podkreślić należy, że organy analizując wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym zobowiązane są do uwzględnienia wszystkich działek zabudowanych z całego terenu analizowanego, a nie tylko tych działek, które bezpośrednio sąsiadują z analizowaną inwestycją i są identycznie zabudowane jak działka skarżących. Z analizy wynika, że urbanista uwzględnił obliczając średni wskaźnik także działki posiadające mniejszą powierzchnię zabudowy (od 9,5 % ), gdzie występują budynki o powierzchni od 55 m˛, ale jednocześnie z analizy wynika, że na terenie analizowanym znajdują się budynki o zabudowie mieszkaniowej posiadające powierzchnę zabudowy przekraczającą 200 m˛. Skoro z terenu analizowanego wynika, że dopuszczalne są budynki o większej zabudowie, nawet przekraczającej wnioskowaną zabudowę 200 m˛, to projektowana zabudowa nie jest z nią sprzecza. Jest zatem dopuszczalna zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przy czym podkreślić należy, że organy nie dopuściły dla projektowanej zabudowy średniego wskaźnika maksymalnego (22,4 %), tylko niższy bo 16,3 %.

Zgodzić się zatem należy z argumentacją inwestorów, że wyznaczenie innego wskaźnika niż średni w oparciu o ust. 2 powyższego przepisu jest kompetencją organu, z której organ może skorzystać wyłączenie w ujęciu pozytywnym, tj. dla pozytywnego ustalenia parametrów nowej zabudowy w ramach wydanej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o innych wskaźnik intensywności zabudowy niż średni. Podkreślić należy, na co wskazywał organ, że na terenie analizowanym budynki mieszkalne o mniejszej powierzchni zabudowy w całości przeznaczone są na funkcję mieszkalną. Zabudowa garażowa i gospodarcza znajduje się w głębi działki. Tymczasem projektowany budynek zawiera w swojej bryle wbudowany garaż, co dodatkowo uzasadnia dopuszczenie projektowanej zabudowy, która nie musi stanowić lustrzanego odbicia drugiego segmentu bliźniaka istniejącego na działce nr [...].

Prawidłowe były też ustalenia dotyczące pozostałych parametrów projektowanej zabudowy zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 9 m, a kształtuje się od 3,5 m - ul. [...] do 20 m - ul. [...], zatem mając na uwadze § 6 ust. 2 rozporządzenia, Kolegium stwierdza, że organ prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazując wartość na poziomie 7-8,5 m.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia prawidłowo przyjęto wysokość elewacji frontowej ok. 7,5 m, zatem zgodnie z żądaniem inwestora wprowadzając nadto zastrzeżenie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku winna kontynuować wysokość elewacji frontowej prawego segmentu na działce nr ewid. gruntów [...].

W świetle § 8 rozporządzenia przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami płaskimi o spadku 12° oraz jeden budynek kryty jest dachem stromym o spadku ok. 40°, zatem zasadne jest określenie geometrii dachu, poprzez wskazanie dachu płaskiego o kącie nachylenia do 12°.

W powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Projektowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej kontynuuje funkcje, cechy i parametry istniejącej zabudowy na całym terenie analizowanym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia dotyczącego dopuszczalności zabudowy w granicy działki to wskazać należy, że zgodność z przepisami technicznymi, które nie traktuje się jako przepisami odrębne z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna (61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), będzie szczegółowo oceniana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno budowlane. Przepisy warunków technicznych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3335/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie na zasadzie wyjątku określa się w decyzji o warunkach zabudowy zasady dotyczące miejsc postojowych, które w niniejszej sprawie przewidziano dwa na dom. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki.

Jakkolwiek Sąd wskazuje, że z przepisów tych wynika, iż zgodnie z postanowieniami §12 ust. 3 rozporządzenia "dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Nadto z przepisu §12 ust. 4 pkt. 1) rozporządzenia wynika, że "W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej." Przedmiotowa działka inwestycyjna ma szerokość 13 m, zatem mniejszą niż 16m. Szczegółowe regulacje dotyczące konkretnego usytuowania projektowanego budynku będą jednak analizowana na dalszym etapie procesu budowlanego po sporządzeniu projektu budowlanego.

Reasumując organ administracji dokonały prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i właściwie ustaliły stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację projektowanego budynki mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym.

Słusznie wskazuje zatem organ odwoławczy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10.11.2009 r., sygn. akt II SA/Go 704/09). Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Łączne spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. Zbigniew Niewiadomski, wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2008, str. 490).

Sąd podkreślam także, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszenie jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Wydana w sprawie organu I instancji została sporządzona zgodnie z prawem, posiada wymagane elementy wynikające z treści art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, zgodna z prawem jest zatem decyzja organu I instancji w zakresie wymaganej treści oraz niezbędnych i prawidłowo sporządzonych załączników stanowiących integralną część decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy zasadniczej z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wynikami analizy wraz z częścią graficzną analizy i projektem decyzji o warunkach zabudowy sporządzonym przez uprawnionego urbanistę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 -3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p.)

W opinii Sądu zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Z uzasadnień decyzji wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ administracji. Co istotne, uzasadnienia odnoszą się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w ramach postępowania, w tym odwoławczego, zgromadzono dokumenty pozwalające zweryfikować stanowisko organów administracji. W tych okolicznościach zarzucany brak wyczerpującego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, czy brak należytego odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów, w tym i w odwołaniu, nie może zostać uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie uprawnia do wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji I i II instancji z obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień procesowych, w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a., czy art. 8 k.p.a. skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ze wskazanych wyżej względów należało oddalić skargę w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.