Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1048/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa) nakazał M. W., właścicielowi budynku, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...]. Uzasadniając PINB napisał, że w dniu [...] lipca 2011 r. otrzymał pismo od Wojewody [...], informujące o wszczęciu postępowania w sprawie ukarania za prowadzenie w przedmiotowym budynku, bez zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku.

Przeprowadzona kontrola pozwoliła ustalić, że obecnie użytkowany jest parter budynku, a poddasze jest remontowane. Parter składa się z 7 pokoi, kuchni, pomieszczenia fitness i oranżerii. Wg oświadczenia męża właścicielki, który uczestniczył w kontroli, cztery pokoje wynajmowane są na podstawie umowy cywilnej siedmiu osobom w starszym wieku. W budynku nie jest prowadzony "dom seniora" - dom opieki nad osobami starszymi, a jedynie wynajem pokoi na podstawie umów cywilnoprawnych.

Właścicielka, przesłuchana pod rygorem art. 233 Kodeksu karnego, oświadczyła, że powyższa działalność jest prowadzona na terenie posesji od stycznia 2011 roku. Wyżywienie dla mieszkańców realizowane jest częściowo przez catering, a śniadania i kolacje przygotowuje zatrudniona do tego osoba. Kolejna osoba sprząta pokoje. Trzy osoby spośród zajmujących pokoje, przebywa na terenie posesji w określonych godzinach w ciągu dnia i nie jest to pobyt całodobowy. Osoby te przywożone są przez rodziny, nie mogące im w tym czasie zapewnić opieki lub towarzystwa. Nadto dom stanowi miejsce spotkań dla ludzi starszych, który mają możliwość uczestniczenia w ćwiczeniach gimnastycznych oraz korzystają z biblioteki. Otwarty charakter domu realizowany jest w godzinach 9-20. Właścicielka prowadzi książkę meldunkową, w której odnotowywane są: adres, data przybycia do domu, kontakt do rodziny. Cały teren wokół obiektu jest udostępniony dla pensjonariuszy, jednak aby opuścić teren posesji mieszkaniec musi się opowiedzieć. Zamieszczone w Internecie reklamy typu "Dworek [...] Dom Seniora" jak również jak również baner reklamowy na bramie wjazdowej, o treści "Dom Seniora" odnosi się do przyszłych zamierzeń, a nie do obecnie prowadzonej działalności. Z kopii wpisów do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanych zarówno przez właścicielką jak i męża właścicielki wynika, że zgłosili pod przedmiotowym adresem prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie między innymi "Pomocy społecznej z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych". PINB uznał, że tym samym występuje wyraźna rozbieżność co do charakteru działalności prowadzonej w przedmiotowym obiekcie, między treścią oświadczeń składanych w toku postępowania przez właścicielkę i Jej męża, a treścią wpisów w gminnym rejestrze działalności gospodarczej. PINB zastrzegł, że nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu stanowić będzie "zmianę sposobu użytkowania". Istotna jest zmiana funkcji obiektu, określanej jako funkcja mieszkaniowa, handlowo-usługowa, czy produkcyjna. PINB ocenił, że nawet przyjęcie za wiarygodne oświadczeń właścicielki i męża o charakterze prowadzonej działalności nie zmienia faktu, iż w świetle prawa budowlanego dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Budynek został zrealizowany jako jednorodzinny mieszkalny; stwierdzony sposób użytkowania parteru wpłynął na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarnych. Takie zmiany sposobu użytkowania wymagają uzyskania uzgodnień i opinii właściwych organów, tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy. Kontrola, przeprowadzona przez Państwową Straż Pożarną wykazała niespełnienie szeregu wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zmiana sposobu użytkowania części budynku wymaga, zgodnie z art. 71 ust 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

PINB wskazał, że w toku postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nakazał właścicielce wstrzymać użytkowanie pomieszczeń na parterze budynku oraz przedłożyć, w terminie 30 dni:

opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

zaświadczenie Wójta o zgodności dokonanego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

uzgodnienia i opinie właściwych organów, tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, co do użytkowania obiektu jako miejsca zbiorowego przebywania i zamieszkiwania w nim osób. w tym osób z dysfunkcjami.

PINB wskazał, że do dnia wydania opisywanej decyzji właścicielka nie przedłożyła ww. dokumentów, zatem zastosowanie znalazł przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, który nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła właścicielka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając postanowienie z dnia [...] września 2011 r. nakazujące wstrzymanie użytkowania pomieszczeń na parterze budynku w całości, oraz ww. decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 6-8, art. 11, art. 28 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy i uznanie, że sąsiedzi skarżącej mają interes prawny w byciu stroną postępowania. Nadto zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71a Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia. Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonych aktów i umorzenie postępowania w sprawie.

Uzasadniając odwołanie pełnomocnik napisała, że właścicielka zamieszkuje w budynku wraz z mężem. Z uwagi na to, że dom jest obecnie za duży dla rodziny, wynajmuje kilka pokoi osobom trzecim. Budynek jest przeznaczony do zamieszkiwania, jest zamieszkiwany i taką funkcję pełni. Kontrola potwierdziła, że budynek jest użytkowany mieszkalnie. Wpis męża właścicielki do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany na przyszłość i obecnie, chcąc usunąć wątpliwości interpretacyjne, mąż właścicielki usunął wpis. Wynajem pokoi osobom trzecim nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W domu jednorodzinnym może przecież zamieszkiwać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina. Fakt ten nie daje podstaw do arbitralnego stwierdzenia, że zamieszkiwanie dwóch, trzech czy czterech starszych osób, którymi opiekuje się rodzina, niekiedy osoby trzecie, jest zmianą sposobu użytkowania budynku i powoduje niespełnienie szeregu wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość oceny dokonanej przez PINB i świadczy o tym, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako dom opieki bądź dom pomocy społecznej, który dla swego funkcjonowania wymaga spełnienia pewnych szczególnych warunków, uregulowanych w przepisach szczególnych, w tym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., dalej ustawa o pomocy społecznej), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej Rozporządzenie).

W art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zawarte jest przykładowe wyliczenie zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś enumeratywne. Nawet gdyby przedmiotowy budynek nie mógłby być uznany za dom pomocy społecznej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, to stwierdzony sposób użytkowania niewątpliwie nie jest tożsamy z pierwotnym sposobem użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i powoduje zmianę warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można przyjąć, że przebywanie w obiekcie osób starszych (z których cześć tam zamieszkuje, a cześć przebywa jedynie w ciągu dnia), zapewnianie wyżywienia, organizowanie czasu poprzez prowadzenie zajęć gimnastycznych, udostępnianie biblioteki, "zapewnianie opieki lub towarzystwa" są tożsame z użytkowaniem obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie WWINB potwierdza to również wskazana przez odwołującą się zasada, zgodnie z którą "pensjonariusze", chcący opuścić teren posesji, muszą najpierw poinformować o tym zamiarze. WWINB przywołał nadto Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych w której wyróżniono "domy mieszkalne dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych, np. domy opieki społecznej (...)" - zaliczone do budynków zamieszkania zbiorowego (sekcja I, dział 11, symbol PKOB 1130), "pensjonaty i podobne budynki oferujące zakwaterowanie, z restauracjami lub bez" - zaliczone do budynków hoteli (sekcja I, dział 12, symbol PKOB 1211).

Na opisaną decyzję, decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie PINB z dnia [...] września 2011 r., w całości, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 a Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że najem pokoi jest tożsamy z prowadzeniem domu pomocy społecznej i oznacza inny sposób użytkowania budynku, niż dom jednorodzinny mieszkalny i równoznaczne jest z nielegalną zmianą sposobu użytkowania,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. przepisów art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organy administracyjne, że skarżąca zmieniła sposób użytkowania przedmiotowego budynku jednorodzinnego, na użytkowanie go jako domu pomocy społecznej,

b. przepisów art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez organy administracyjne, że budynek skarżącej zajmują osoby starsze, pomimo, iż organy administracyjne w żaden sposób nie ustaliły kto faktycznie zajmuje pokoje w budynku skarżącej i w jakim jest wieku,

c. przepisów art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na wybiórczymi i stronniczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – męża właścicielki, który wynajmuje pokoje na nieruchomości skarżącej osobom trzecim, zeznań świadków najmujących pokoje na nieruchomości skarżącej, nie przeprowadzenia dowodów z umów najmu pokoi w przedmiotowym budynku (w aktach postępowania), nie zbadania przez organy administracyjne jakie osoby i w jakim wieku, czy w jakim stanie zdrowia zajmują przedmiotową nieruchomość, oraz pominięciu oświadczenia skarżącej z dnia [...] września 2011 r., w którym wyraźnie określiła sposób użytkowania budynku jako funkcja mieszkalna z wynajmem pokoi,

d. przepisów art. 80 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez błędną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, że najem pokoi dla kilku osób stanowi działalność polegającą na prowadzeniu domu pomocy społecznej, lub adekwatnej placówki,

e. przepisów art. 80 kpa w związku z art. 77 kpa polegające na bezpodstawnym przyjęciu, na podstawie treści reklamy znajdującej się w Internecie, iż na przedmiotowej nieruchomości prowadzony jest obecnie dom pomocy społecznej, podczas gdy treść reklamy dotyczyła przedsięwzięcia planowanego, nie zaś aktualnie wykonywanego,

f. naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 71 Prawa budowlanego poprzez niepodanie w uzasadnieniu decyzji jakich warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń budynek skarżącej nie spełnia, przez co skarżąca w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie mogła w żaden sposób odnieść się do tych zarzutów.

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonych aktów, oraz przeprowadzenie przez sąd dowodów w tym dowodów z zeznań świadków oraz z załączonych do skargi dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. dla budowy budynku hotelowego wraz z łącznikiem dla istniejącego budynku na przedmiotowej działce, decyzji z dnia [...] września 2008 r. udzielającej zezwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz oświadczenia projektantki, na okoliczności sposobu użytkowania budynku skarżącej oraz planów męża skarżącej w zakresie budowy obiektu budowlanego z przeznaczeniem na prowadzenie domu seniora.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisała, że treść zeznań skarżącej złożonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego znacznie odbiegała od treści zawartej w protokole. Skarżąca została jednak przekonana, że zaprotokołowana treść zeznań spowoduje, iż organ umorzy postępowanie. Stan faktyczny, w szczególności w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku szczegółowo został określony w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Organy administracyjne pominęły zupełnie złożone przez skarżącą oświadczenie i przy ustalaniu stanu faktycznego posiłkują się w sposób wybiórczy jej zeznaniami. W budynku nie była i nie jest prowadzona działalność polegająca na prowadzeniu domu pomocy społecznej, czy innej placówki o podobnym charakterze. Osoby wynajmujące pokoje są osobami czynnymi zawodowo. Skarżąca nie organizuje najemcom wyżywienia, leczenia, opieki. Nie zapewnia też im rozrywki, nie zaspakaja innych potrzeb. Wszystkie osoby najmujące pokoje są samodzielne i nie wymagające pomocy osób trzecich. Korzystają z pokoi według własnego uznania i potrzeb.

Reklama "domu seniora" nie dotyczyła prowadzonej na terenie nieruchomości skarżącej działalności najmu pokoi. Mąż skarżącej planuje rozpoczęcie działalności domu seniora na terenie nieruchomości, ale nie w przedmiotowym budynku. Początkowo reklama prowadzona była w celu zbadania rynku. W sąsiedztwie przedmiotowego budynku zostanie zbudowany budynek z przeznaczeniem na "dom seniora". Budynek ten spełniać będzie zgodnie z sporządzanym projektem architektonicznym wymogi przewidziane przez przepisy prawa budowlanego dla hotelu. Wpis przedmiotu działalności w ewidencji działalności gospodarczej u męża właścicielki został dokonany z myślą na przyszłość.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, załączając dokumenty wymienione w tym przepisie. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 1 art. 71). Art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, stosownie do treści ust. 2 art. 71a, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). Przytoczone przepisy wskazują jednoznacznie, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegać powinno po pierwsze to, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, po drugie, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz po trzecie, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tejże ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

Sąd ocenia, że organy administracji prawidłowo uznały, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania parteru budynku. Sąd zaznacza, że nie daje wiary twierdzeniom skargi o przekonaniu skarżącej, że zaprotokołowana treść zeznań spowoduje, iż organ umorzy postępowanie. Z protokołu (k. [...]) wynika jednoznacznie, że skarżąca została pouczona o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego, którego przepisy dotyczą składania fałszywych zeznań. Z protokołu tego wynika jednoznacznie, że osobom przebywającym na terenie domu skarżącej zapewnione jest wyżywienie i sprzątanie pokoi oraz opieka w czasie, kiedy przebywają na terenie posesji (zasada informowania o zamiarze wyjścia poza teren posesji). Organ I instancji postąpił prawidłowo, zestawiając ww. informacje z faktem umieszczania przez skarżącą (męża skarżącej) reklam. W aktach sprawy znajduje się wydruk reklamy umieszczonej w Internecie (k. 9). Reklamowany jest "Dworek [...] Dom Seniora" jako "obiekt przystosowany dla osób niepełnosprawnych", z zapewnioną "opieką medyczną, salą terapii zajęciowej, telewizorem, wyżywieniem, pokojem dziennym, rehabilitacją" oraz "wygodą i odpowiedzialną, kompleksową opieką". Podane są dane kontaktowe: adres, telefon i strona internetowa. Niewątpliwie zatem reklama dotyczy przedmiotowej posesji. Na murze posesji znajdował się baner reklamowy "Dom Seniora" z tym samym numerem telefonu, jaki widnieje na wydruku reklamy. Strona internetowa na której umieszczona została reklama nosi nazwę "domyseniora.pl". Organ I instancji postąpił prawidłowo, inicjując procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 08 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06, lex). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Również poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżąca nie zgłosiła organowi administracji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. PINB postąpił prawidłowo, wydając postanowienie z dnia [...] września 2011 r. o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku i nakładając obowiązek przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, zatem organ I instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Sąd powtarza, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi.

Twierdzenia zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...] września 2011 r., odwołaniu oraz skardze sąd ocenia generalnie jako gołosłowne. Autorzy odwołania i skargi łączą ze sobą zmianę sposobu użytkowania ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307). W niniejszej sprawie podstawową funkcją przedmiotowego budynku jest funkcja mieszkalna i nie budzi wątpliwości, że funkcja ta jest realizowana. Zresztą organy administracji nie kwestionują tego. Organy uznały natomiast – w ocenie sądu trafnie, że zmianie uległ sposób użytkowania budynku, który powinien być użytkowany jako jednorodzinny, a nie jest tak użytkowany. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2549/10, lex). Inne wymagania stawiane są budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, a inne budynkowi, który ma być przystosowany do przebywania grupy osób, w tym osób zaawansowanych wiekowo - "seniorów".

Aby móc sprawować opiekę nad ludźmi np. zaawansowanymi wiekowo, należy spełniać szereg wymogów, określonych między innymi w ustawie o pomocy społecznej i Rozporządzeniu. Przywołane rozwiązania prawne zostały przygotowane po to, aby zapewnić przestrzeganie niezbędnych standardów organizacyjnych, bytowych i budowlanych. Mając powyższe na względzie sąd nie daje wiary argumentom skargi, że treść reklamy dotyczyła przedsięwzięcia planowanego a nie aktualnie wykonywanego. Rolą organów nadzoru budowlanego nie jest również ustalania wieku osób przebywających na terenie nieruchomości należącej do skarżącej, tożsamości tych osób czy stopnia zdrowia. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy niczego nie zmienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem sprawa dotyczy oceny dzisiejszej działalności skarżącej. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo do zabudowy i zagospodarowania terenu na warunkach wskazanych w tejże decyzji. Oczywiście po spełnieniu innych wymagań, bowiem aby otrzymać taką decyzję nawet nie trzeba legitymować się tytułem prawnym do terenu, którego decyzja dotyczy. To, czy adresat takiej decyzji kiedykolwiek przystąpi do realizowania tego prawa jest sprawą otwartą tym bardziej, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a warunki ustalone w poszczególnych decyzjach mogą się różnić.

Odnośnie zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków sąd wskazuje, że art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zezwala sądowi jedynie na przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to na warunkach określonych w tym przepisie. Kategoryczne sformułowanie przepisu nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalne jest przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków przez sąd administracyjny.

Skarżąca osobno zakwestionowała postanowienie z dnia [...] września 2011 r., wydane na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Sąd wskazuje, że przepis ten nie przewiduje możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie. Postanowienie to nie jest postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, kończącym postępowanie lecz postanowieniem rozstrzygającym kwestię wynikłą w toku postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej możliwe będzie natomiast w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. art. 142 kpa w związku z art. 71a Prawa budowlanego). Innymi słowy wniesienie odwołania od decyzji oznacza również zakwestionowanie postanowienia, wydanego w toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.