Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2703/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 92 ust. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 2703/16

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.: Dz.U. 2014r., poz. 1446 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z dnia [...].04.2016r., w sprawie uzgodnienia budowy budynku gospodarczo-magazynowego, w miejscowości [...], dz. nr [...], ob. [...], gm. [...] - odmówił uzgodnienia zamiaru budowy budynku gospodarczo-magazynowego, w m. [...], dz. nr [...], ob. [...], gm. [...], według załączonej do wniosku dokumentacji projektowej.

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta [...], zwrócił się do [...] Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...], o uzgodnienie, w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku gospodarczo-magazynowego, według załączonej dokumentacji projektowej.

Dalej wskazał, że planowana inwestycja położona jest w obszarze historycznego układu ruralistycznego miejscowości [...], w obszarze objętym ochroną konserwatorską - ujętym w wykazie zabytków nieruchomych gminy [...], przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75 z 2010 r., poz. 474).

Stosownie do art. 8 ust 3 tej ustawy, do czasu złożenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję o której mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy.

Obszar układu ruralistycznego, w którym elementy dawnej struktury przestrzennej (w tym zabudowa) przetrwały w dobrym stanie, wraz z nawarstwieniami archeologicznymi stanowią zabytki w myśl art. 3 pkt 1, 4, 12 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zakres ochrony terenu wsi [...] wynika z definicji historycznego układu ruralistycznego. W myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ ruralistyczny to przestrzenne założenie wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci dróg.

Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania, kompozycji przestrzennej oraz gabarytów budynków. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów obiektów, linii zabudowy oraz proporcji wysokościowych obiektów architektonicznych, rozwiązań formalnych i materiałowych kształtujących sylwetę całego układu i zespołu budowlanego wsi.

Pierwsze wzmianki o miejscowości [...] pochodzą z około 1300 r. Wieś leży ok. 15 km (w linii prostej) na północ od [...]. Jest to wieś o długości około 1,4 km, której główny i prawdopodobnie najstarszy zrąb stanowi droga ciągnąca się z południowego-wschodu na północny- zachód.

Wspomniana droga w części południowej (do skrzyżowania) obsadzona jest drzewami. Wieś zaliczyć należy do tzw. widlicy. W centralnej części wsi układ dróg rozwidla się w kierunkach zachodnim, południowym i północnym (od ww. głównej drogi odchodzą cztery drogi boczne). Wieś charakteryzuje zwarta zabudowa mieszkalno-gospodarcza rozciągająca się po obu stronach dróg, z zespołem kościelno-cmentarnym ulokowanym w południowo-wschodniej części miejscowości. Część zachodnia o mniej zwartej zabudowie. Zagrody mieszkalno-gospodarcze zlokalizowane są od frontów działek, natomiast parcele na zapleczu tej zabudowy pierwotnie stanowiły tereny wolne od zainwestowania. W zagrodach obiekty kubaturowe rozlokowane są we frontowych częściach działek, wokół niezabudowanych podwórzy. Zagrody od wewnątrz parceli zamknięte są budynkami gospodarczymi usytuowanymi kalenicą wzdłuż drogi.

Tak ukształtowany układ kompozycyjny wsi, otoczony jest ciągami komunikacyjnymi, wytyczonymi na granicach dawnych pól uprawnych, zamykającymi kompozycje obszaru. Ukształtowanie historyczne kompozycji przestrzennej wsi opiera się na założeniu zagród mieszkalno-gospodarczych wzdłuż drogi, z wolnymi od zabudowy, dotychczas rolniczo użytkowanymi zapleczami posesji. Wieś zachowała pierwotny charakter zabudowy oraz parcelację działek.

Na obszarze [...] dobrze zachował się pierwotny układ funkcjonalny parceli, skala i sposób lokalizacji zabudowy. Dominuje zwarta obustronna zabudowa, złożona z obejść zagrodowych oraz mniejszych, mieszkalno-gospodarskich. Ulokowane na terenie wsi historyczne zespoły zabudowy to głównie obiekty powstałe w k. XIX w. i pocz. XX w.

Za historyczny typ zabudowy uznaje się obiekty posiadające typowe rozwiązania dla specyfiki lokalnej i regionalnej, którego częstość występowania może stanowić wyróżnik dla obszaru. Jest to obiekt charakterystyczny, który posiada zespól cech (usytuowanie na działce, gabaryty, kształt dachu, proporcje rzutu, kompozycję obiektu) powtarzające się w innych obiektach o tej samej funkcji - wyłącznie na ściśle określonym terenie.

Typowa historyczna zabudowa wsi [...], to budynki murowane (w przypadku budynków gospodarczych występują również obiekty w konstrukcji szachulcowej), o licu tynkowanym lub ceglanym, zakładane na rzutach prostokąta, o zwartych bryłach i dwuspadowej lub naczółkowej, formie dachów, kącie nachylenia połaci dachowych około 40-45°.

Budynki charakteryzuje prostota i oszczędny wyraz form - skromny detal architektoniczny, realizowanych w tradycyjnych materiałach budowlanych. Elewacje frontowe części budynków mieszkalnych posiadają dekoracyjne szczyty. Budynki gospodarcze dekorowane są głównie ceglanymi gzymsami i lizenami, szczyty zakończone linią prostą, czasami wykończone deskowaniem w układzie pionowym. Na wartościową, historyczną zabudowę miejscowości składają się budynki ze stromymi symetrycznymi dachami dwuspadowymi, o typowych dla regionu gabarytach. Dachy przeważnie kryte dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym. Liczna grupa budynków mieszkalnych i gospodarczych z terenu [...] ujęta została w wykazie zabytków wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Budynek kościoła został imiennie wpisany do rejestru zabytków.

Ochrona konserwatorska dla przedmiotowego obszaru znajduje uzasadnienie w historycznej metryce miejscowości, dobrze zachowanym historycznym układzie przestrzennym oraz zabudowie.

Dobrze zachował się pierwotny układ funkcjonalny dawnych parceli, skala i sposób lokalizacji zabudowy.

Z analizy XIX w. mapy tzw. Messtischblatu wynika, iż wieś posiada niezmieniony do dziś układ przestrzenny. Elementy te przesądzają o wartości zabytkowej omawianego układu ruralistycznego. W opinii organu konserwatorskiego tak ukształtowana przestrzeń o unikalnym zabytkowym charakterze, stanowi wartość kulturową wsi oraz regionu. Przedmiotowy teren objęty został ochroną ze względu na swoje znaczenie lokalne i regionalne. Planowane nowe inwestycje winny stanowić jej harmonijne uzupełnienie. Pojedyncze realizacje współczesne, które naruszyły wartości zabytkowe układu przestrzennego nie mogą wyznaczać sposobu zagospodarowania ww. zabytku ruralistycznego.

Przedmiotowa nieruchomość - dz. nr [...], położona jest we wschodniej części wsi. Planowana inwestycja polegać ma na budowie budynku gospodarczo- magazynowego. Projektuje się budynek wolnostojący, kryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 45°. Budynek zaprojektowano w technologii tradycyjnej - konstrukcja murowana, kryty dachem o konstrukcji drewnianej, wykończony dachówką zakładkową, ceramiczną, w kolorze naturalnym.

Na wystrój architektoniczny budynku składają się dekoracyjne szczyty elewacji południowo-zachodniej i północno-wschodniej oparte o kształt trójkąta, którego krawędzie zakończone są potrójną wolutą w układzie schodkowym, narożniki ścian, na wysokości parteru, w formie pseudoprzypór.

Analizując planowane zamierzenie organ stwierdził, że budynek gospodarczy pozostawać będzie w relacjach przestrzenno-formalnych z istniejąca już zabudową miejscowości, stanowiąc element uzupełniający jej tkankę architektoniczną i układ ruralistyczny. Nowo projektowana zabudowa wpłynie negatywnie na krajobraz kulturowy oraz zabytkowy układ ruralistyczny wsi [...]. Zaproponowana forma budynku, a w szczególności forma szczytów oraz przypory w parterze budynku, nie mają uzasadnienia historycznego dla budynków gospodarczych tego terenu.

Organ konserwatorski oceniał czy relacja przestrzenna dotychczasowej zabudowy nie zostanie zakłócona przez formę i gabaryt nowej realizacji.

Przewidywane rozwiązania projektowe - forma szczytów i przypory, stoją w sprzeczności z wymienionymi elementami, stanowiącymi o wartości historyczno-architektonicznej zabytku ruralistycznego. Budynek gospodarczy z przyporami w poziomie parteru oraz dekoracyjnie zakończonymi szczytami, nie ma formalnego uzasadnienia w strukturze historycznej zabudowy gospodarczej wsi. Tego typu elementy wystroju architektonicznego nie występują w budynkach gospodarczych we wsi [...].

Wymóg stosowania tradycyjnych rozwiązań formalnych wynika z konieczności utrzymania wartości kulturowych miejscowości oraz odnowy historycznie ukształtowanego krajobrazu wsi. Przyjęte w projekcie formy wystroju architektonicznego - szczyty i przypory, naruszą istotne z punktu widzenia ochrony historycznie ukształtowanego krajobrazu wsi utrwalone tradycją cechy zabudowy budynków gospodarczych, tj. budynków murowanych, o elewacjach z licem ceglanym lub tynkowanych, krytych dachówką w kolorze naturalnym - czerwonym, matowym, o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 40°, dekorowanych ceglanymi gzymsami i lizenami, o szczytach zakończonych linią prostą, w niektórych przypadkach wykończonych deskowaniem w układzie pionowym.

Dowolne stosowanie rozwiązań w doborze formy - zaproponowany kształt szczytów i przypory, spowoduje możliwość wprowadzenia znacznie odbiegającej od ukształtowanej tradycją formy budynku gospodarczego, co wpłynie niekorzystnie na walory kulturowe obszaru.

Obiekt stanowiłby konkurencję wobec zabudowy otoczenia oraz pogorszyłaby relacje przestrzenne, tworząc wyraźny dysonans w krajobrazie miejscowości. W ocenie organu konserwatorskiego nie należy utrwalać rozwiązań obcych dla przedmiotowego terenu, odstających od zabytkowej architektury i wprowadzających chaos przestrzenny. Nie należy również akcentować ich jako dominant historycznego założenia ruralistycznego, gdyż taką rolę w jego obrębie winny spełniać budynki zabytkowe, nie zaś obiekty wtórne.

Nowa zabudowa lokalizowana na terenie zabytkowego siedliska wiejskiego, winna respektować charakter miejscowej tradycji budowlanej i nawiązywać do niej formą, dekoracja architektoniczną (lub jak to jest w tym wypadku jej brakiem), wyglądem, sposobem kształtowania bryły, elewacji zewnętrznych, rzutem, geometrią dachów, materiałem budowlanym.

Na wartość zabytkową przedmiotowej wsi rzutuje wartość historyczna i artystyczna poszczególnych posesji oraz budynków znajdujących się na jej obszarze, tym samym im większym zmianom ulegają jej elementy, tym bardziej zanika zabytkowy charakter całości. Budynki i formy ich zewnętrznego wyposażenia (gabaryty: wysokość, szerokość oraz rzut - plan prostokąta, kształty dachów - dach dwuspadowy, wystrój architektoniczny, materiał budowlany) na terenie zabytkowego układu ruralistycznego powinny harmonizować z zachowaną tkanką ruralistyczną i architektoniczną, a realizacja ochrony konserwatorskiej historycznego układu ruralistycznego wsi [...], winna polegać na zachowaniu wartości, dla których układ ten objęto ochroną konserwatorską.

Zmiana każdego z elementów definiujących historyczną kompozycją zespołu zabudowy może prowadzić do jej całkowitej degradacji.

Zgodnie z zapisami Europejskiej Konwencji Krajobrazowej - sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r., której Polska jest sygnatariuszem, krajobraz przyczynia się do tworzenia kultur lokalnych oraz jest on podstawowym komponentem europejskiego dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, przyczyniając się do (...) konsolidacji europejskiej tożsamości, jest on ważną częścią jakości życia ludzi.

Planowany obiekt powinien formą szczytów i zakończeniem narożników ścian, nawiązywać do obiektów historycznych - budynków gospodarczych, o zachowanych walorach kulturowych, tj. o prostych, zwartych bryłach i elewacjach o ceglanym lub tynkowanym licu, w większości pozbawionych lub posiadających niezwykle skromny i prosty detal architektoniczny - ceglane gzymsy i lizeny, szczyty zakończone linią prostą, w niektórych przypadkach wykończone deskowaniem w układzie pionowym.

Przedstawione do uzgodnienia rozwiązania projektowe, nie spełniają wymogów konserwatorskich, przewidzianych dla cennych, pod względem krajobrazu kulturowego obszarów.

Organ konserwatorski nie negował możliwości realizacji zamierzenia. Wskazał jednak na konieczność dostosowania planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, zgodnie z dominującymi wartościami, wykazanymi w analizie konserwatorskiej przedmiotowego terenu.

Realizacja inwestycji, we wskazanym zakresie, spowodowałaby naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak i udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, w tym wypadku - dla zabytkowego obszaru ruralistycznego i dla wartościowej, zachowanej historycznej zabudowy tej jego części.

K. K. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący podjął polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. W załączeniu przedłożył opracowanie pn. Wyciąg z Rysu Historycznego [...], sporządzony przez P. L. w 2006 roku.

W uzasadnieniu podał, że Konstytucja, określa ramy dla ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie daje podstaw prawnych do definiowania "układów ruralistycznych" w gminie [...]. Na terenie wsi oraz gminy trudno doszukać się "historycznego dziedzictwa narodowego będącego źródłem naszej tożsamości".

Przedwojenna zabudowa w Gminie [...], jest emanacją pruskiej jednostajności, nie ma nic wspólnego z zaplanowaną przestrzenią, przy której zamysł architektoniczny powinien być widoczny i odczuwalny. Trudno jest zaliczyć do europejskiej tożsamości wytwory kultury pruskiej.

Podnosił, że Konserwator Zabytków nie odpowiedział na pytania, które miały wyjaśnić kwestie definicji układów przestrzennych w Gminie [...], to jest:

"1. kto i według jakich kryteriów stwierdza, że zachowanie jakiej nieruchomości w aktualnym stanie lub układu przestrzennego leży w interesie społecznym? Kto definiuje interes społeczny i wg jakich kryteriów?

2. kto i według jakich kryteriów określa wartość historyczną, artystyczną lub naukową nieruchomości lub układu przestrzennego?

3. czy władze Gminy lub mieszkańcy są konsultowani w obu powyższych punktach przy podejmowaniu decyzji w myśl zasady: nic o nas bez nas?"

Inwestycja zaplanowana jest na działce [...], leżącej na skraju wsi i graniczącej bezpośrednio z lasem. Architekt zaplanował murki przeciwpożarowe na szczytach. Działka jest obecnie użytkowana jako magazyn pod gołym niebem. Po drugiej stronie drogi prowadzącej do [...] leżą działki [...] i budynki nie objęte ochroną. Konserwator włączył pustą działką do "chronionego układu przestrzennego" a wykluczył "historyczne budownictwo" graniczące z tą działką.

Wszystkie budynki, łącznie z kościołem są budowlami wtórnymi w stosunku do układu przestrzennego, który wykształcił się przed stuleciami. Najstarsze nieliczne budynki powstały na przełomie XIX i XX wieku. Zdecydowana większość pochodzi z XX wieku. Potwierdzeniem jest wyciąg z Rysu Historycznego, sporządzony przez P. L., historyka z Towarzystwa Ziemi [...].

Wskazał, iż "Uzurpacja Konserwatora" oraz "brak troski o pogłębienie polskiej tożsamości" prowadzi do zaniku postaw prospołecznych i rozdrażnienia mieszkańców.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2016r., po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2016 r., nieuzgadniające pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego w miejscowości [...] na działce nr ew. [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że [...] decyzją z dnia [...].04.2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, socjalnego z wiatą, wraz z instalacjami i przydomową oczyszczalnią ścieków oraz zjazdami na drogi [...] i [...] na terenie działki nr ew. [...] ark. 1, położonej w obrębie [...], gm. [...].

W decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości ma zostać wzniesiony budynek gospodarczy o maksymalnej powierzchni zabudowy 600 m2 oraz wysokości 10 m od poziomu terenu do kalenicy dachu (do dwóch kondygnacji naziemnych, w tym poddasze użytkowe). Powyższa zabudowa posiadać ma dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 40-48°. Ściany obiektu winny być utrzymane w kolorach pastelowych, zaś pokrycie dachu stanowić ma dachówka ceramiczna lub cementowa. Wprowadzono zakaz stosowania w obrębie elewacji materiałów wykończeniowych typu siding, panele z tworzyw sztucznych.

W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków który odmówił uzgodnienia zamiaru wybudowania budynku gospodarczo-magazynowego, projektowany budynek nie nawiązuje swoją formą architektoniczną do regionalnej, historycznej zabudowy gospodarczej wsi i stanowiłby element dysharmonizujący z otoczeniem, wpływając ujemnie na wartości zabytkowe historycznego układu ruralistycznego [...].

Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków (w nowym kształcie), decyzję o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy.

Dla Gminy [...] nie została utworzona gminna ewidencja zabytków w rozumieniu (aktualnego brzmienia) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Natomiast układ ruralistyczny, w obrębie którego położona jest nieruchomość objęta postępowaniem, został ujęty w wykazie zabytków.

W świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków.

Organ ochrony zabytków rozstrzygał w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, historyczny układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Ochrona takiego układu ma na celu zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy i cennych obiektów historycznych. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu, poszczególnych obiektów reprezentujących cechy charakterystyczne układu, jak również podstawowych cech charakterystycznych zabudowy.

Ochrona układu ruralistycznego nie oznacza, że wszystkie obiekty na tym terenie są zabytkami, ani też, że zabudowa uzupełniająca musi powtarzać wprost rozwiązania architektoniczne zabudowy historycznej. Nowoprojektowane budynki powinny jednak zachować podstawowe, charakterystyczne cechy historycznej zabudowy lokalnej.

Historyczny układ ruralistyczny miejscowości [...], ukształtowany ostatecznie na przełomie XIX i XX w., stanowi przykład dobrze zachowanego wiejskiego założenia przestrzennego na terenie [...], posiadającego w dalszym ciągu czytelny pierwotny charakter zabudowy oraz parcelację, a także znaczną część dawnej zabudowy. Obszar ten pełni istotną rolę w krajobrazie kulturowym regionu i jest cennym źródłem do badań nad historią kultury materialnej.

Kompozycja wsi prezentuje typ tzw. widlicy. Po obu stronach dróg, w części frontowej działek zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, mieszkalno-gospodarcza. Zaplecza posesji pozostają wolne od zabudowy. Zagrody zamknięte są od wewnątrz parceli budynkami gospodarczymi usytuowanymi kalenicowo do drogi. Typowa historyczna zabudowa to budynki murowane lub ryglowe, o licu tynkowanym bądź ceglanym, oparte na rzucie prostokąta, o zwartych bryłach i dwuspadowej lub naczółkowej formie dachu. Kąt nachylenia połaci dachowych kształtuje się w przedziale 40-45°. Obiekty cechuje skromny wystrój architektoniczny. Elewacje frontowe budynków mieszkalnych posiadają dekoracyjne szczyty. Zabudowania gospodarcze dekorowane są głównie ceglanymi gzymsami i lizenami. Ich szczyty zakończone linią prostą, czasem wykończone deskowaniem w układzie pionowym.

Zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem budowlanym autorstwa mgr. inż. arch. R. T., wykonanym w marcu 2016 r., inwestor przewiduje wzniesienie na terenie działki nr ew. [...] budynku gospodarczego opartego na rzucie wydłużonego prostokąta, z występami muru na osi poprzecznej, przekrytego dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 45°. W obrębie elewacji południowo-zachodniej i północno-wschodniej projektuje się szczyty w układzie schodkowym, wsparte na filarach. W narożnikach parteru planuje się zastosowanie pseudoprzypór.

Inwestycja w zaproponowanej formie jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Detal architektoniczny planowanego obiektu gospodarczego, z racji gabarytów i fantazyjnej formy, kontrastuje w sposób jaskrawy ze skromnym opracowaniem ścian historycznych budynków gospodarczych na terenie [...], stanowiąc optyczną konkurencję dla dawnych zabudowań zagrodowych.

Zaaprobowanie tego budynku oznaczałoby zgodę na powstanie obiektu wprowadzającego dysonans w kompozycji układu ruralistycznego [...], doprowadziłaby do uszczuplenia wartości zabytkowych omawianego obszaru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że uwzględnił jako funkcjonującą w obrocie prawnym, decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].04.2015 r. W decyzji tej nie została sprecyzowana forma architektoniczna budynku gospodarczego. Określono podstawowe parametry bryły obiektu, nie wskazując, jaki kształt architektoniczny winny przybrać poszczególne elewacje, co jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ konserwatorski rozstrzygający w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę, będąc związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, miał możliwość zajęcia negatywnego stanowiska co do tych elementów inwestycji, które nie zostały ustalone na etapie warunków zabudowy. Brak akceptacji dla formy ukształtowania elewacji przedmiotowego budynku nie stoi w sprzeczności z decyzją [...] z dnia [...].04.2015 r.

Odnosząc się do załączonego przez skarżącego dokumentu, organ wskazał, że przytoczony fragment opracowania autorstwa P. Ł. nie odnosi się do zagospodarowania i zabudowy wsi [...], a zatem nie jest bezpośrednio tematycznie powiązany z przedmiotem postępowania i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ drugiej instancji zauważył, iż w interesie społecznym leży ochrona obszarów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zdegradowania ich przestrzeni. W omawianym przypadku przedłożył interes społeczny nad interes skarżącego, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niekorzystnej ingerencji w przestrzeń zabytku obszarowego.

K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego w miejscowości [...] na działce nr ew. [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nieuzasadnione objęcie układem ruralistycznym wsi [...],

- naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przekroczenie granic uznania administracyjnego - art. 7 K.P.A., przez odmienne traktowanie skarżącego w stosunku do rozstrzygnięcia wydanego względem tej samej działki w 2014 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasad legalności i przestrzegania praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, wyrażające się brakiem wyczerpującego zbadania i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz dowolne ustalenia w zakresie podstaw prawnych do objęcia przedmiotowej działki ochroną konserwatorską,

b) art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. - brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a w tym nieuzasadnione pominięcie opracowania historycznego - Wyciągu z Rysu Historycznego [...], sporządzonego przez P. L. w 2006 r.;

III. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, które miały wpływ na wynik sprawy tj.: objęcie przedmiotowej działki chronionym układem ruralistycznym, podczas gdy brak jest dokumentów źródłowych na podstawie których dokonano jego ustalenia.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r.,

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w ocenie organów "inwestycja w zaproponowanej formie jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim". Mimo to organ I instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dokonał - z niewielkimi uwagami, uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ nie miał wtedy zastrzeżeń stwierdził, że po uwzględnieniu uwag w postaci m.in. kolorystki pokrycia dachowego - decyzja w takim kształcie nie naruszy zasad ochrony zabytków. Wszystkie uwagi zostały przy projektowaniu (czerwona matowa dachówka), wzięte pod uwagę.

Inwestycja planowana jest na działce [...], leżącej na skraju wsi i graniczącej bezpośrednio z lasem. Architekt zaplanował murki przeciwpożarowe na szczytach. Działka jest obecnie użytkowana jako magazyn pod gołym niebem. Po drugiej stronie drogi prowadzącej do [...] leżą działki i budynki nie objęte "ochroną". Organ włączył pustą działkę do "chronionego układu przestrzennego", a wykluczył "historyczne budownictwo" graniczące z tą działką.

Wszystkie budynki, łącznie z kościołem są budowlami wtórnymi w stosunku do układu przestrzennego, który wykształcił się przed stuleciami. Najstarsze nieliczne budynki powstały na przełomie XIX i XX wieku. Zdecydowana większość pochodzi z XX wieku. Potwierdzeniem jest wyciąg z Rysu Historycznego [...], sporządzonego przez P. L., historyka z Towarzystwa Ziemi [...].

Nie polegają na prawdzie twierdzenia organu, że wieś zachowała pierwotny charakter. Aktualnie organ chroni wtórną zabudowę pruską, która powstała na miejscu zniszczonej zabudowy polskiej, co jest niezgodne z Konstytucją i ustawą o ochronie zabytków.

Na uwagę zasługuje również objęcie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków obszarem chronionym tylko części zabudowań wsi, z nieuzasadnionym wyłączeniem kilku budynków. Przedmiotowa działka nr [...] pozostaje przy tym "na granicy" obszaru.

Organ konserwatorski odmawiając uzgodnienia pozwolenia na budowę przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie ustalił faktów istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie skarżącego walory architektoniczne, które organ uznał za wymagające ochrony, określone zostały w sposób dowolny i dyskusyjny.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.)

Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skarga nie mogła być uwzględniona.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2010 r. nr 75, poz. 474), do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków (w nowym kształcie), decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy: tj. zabytków wymienionych w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy (zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru, innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków) oraz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Z akt sprawy wynika, iż dla Gminy [...] nie została utworzona gminna ewidencja zabytków w rozumieniu aktualnego brzmienia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jednocześnie, układ ruralistyczny wsi [...], w obrębie którego położona jest nieruchomość objęta postępowaniem, został ujęty w ww. wykazie zabytków przekazanym wójtowi Gminy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. .

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.: Dz.U. 2014r., poz. 1446 ze zm.), historyczny układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Obowiązkiem organów była ocena wpływ planowanej inwestycji na wartości układu ruralistycznego wsi. Ochrona takiego układu ma na celu zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy i cennych obiektów historycznych.

Ochrona taka nie oznacza, że nowa zabudowa musi powtarzać rozwiązania architektoniczne zabudowy historycznej. Nowoprojektowane budynki powinny jednak zachować podstawowe, charakterystyczne cechy historycznej zabudowy lokalnej.

Należy przypomnieć, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...].04.2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, socjalnego z wiatą, wraz z instalacjami i przydomową oczyszczalnią ścieków oraz zjazdami na drogi [...] i [...] na terenie działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].

Organ konserwatorski rozstrzygający w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę, będąc związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, miał prawo zajęcia negatywnego stanowiska co do tych elementów inwestycji, które nie zostały ustalone na etapie warunków zabudowy

Zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem budowlanym autorstwa mgr. inż. arch. R. T., wykonanym w marcu 2016 r., na terenie działki nr ew. [...] inwestor przewidywał wzniesienie budynku gospodarczego opartego na rzucie wydłużonego prostokąta, z występami muru na osi poprzecznej, przekrytego dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 45°. W obrębie elewacji południowo-zachodniej i północno-wschodniej zaprojektowano szczyty w układzie schodkowym, wsparte na filarach. W narożnikach parteru zastosowano pseudoprzypóry.

W słusznej ocenie konserwatora zabytków, który odmówił uzgodnienia zamiaru wybudowania ww. budynku gospodarczo-magazynowego, projekt nie nawiązuje formą architektoniczną do regionalnej, historycznej zabudowy gospodarczej wsi. Taki obiekt stanowiłby dysonans w kompozycji układu ruralistycznego [...], tym samym doprowadziłaby do uszczuplenia wartości zabytkowych omawianego obszaru.

Detal architektoniczny planowanego obiektu gospodarczego, z racji gabarytów i fantazyjnej formy, kontrastuje ze skromnym opracowaniem ścian historycznych budynków gospodarczych na terenie [...], stanowiąc optyczną konkurencję dla dawnych zabudowań zagrodowych.

Należy jednak podkreślić, że brak akceptacji dla takiej formy ukształtowania elewacji przedmiotowego budynku nie czyni bezprzedmiotowej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].04.2015 r.

Niezasadne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenia w zakresie obowiązywania na terenie działki skarżącego ochrony konserwatorskiej z tytułu istnienia układu ruralistycznego wsi [...]. Tak samo twierdzenie o niekonsekwentnej ochronie prawnej zabytku ruralistycznego (wcześniejsze uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy), oraz naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Odnosząc się do tych zarzutów podkreślić należy, że przepis art. 9 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego.

Nadto zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że organy dokonały właściwej oceny przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego, potwierdzającej konieczność odmowy uzgodnienia zamiaru budowy budynku gospodarczo-magazynowego, na dz. nr [...] w [...]. W sposób należyty uzasadniły ingerencję w prawo własności skarżącego, a twierdzenia o braku wartości historycznych przedmiotowego układu ruralistycznego były gołosłowne.

Reasumując zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.