Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 795/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty dodatkowej za przekroczenie wydobycia kruszywa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej również organem odwoławczym, Kolegium lub w skrócie SKO) decyzją z dnia 11 września 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty G. (zwanego dalej również organem I instancji lub Starostą) z dnia 15 lipca 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie naliczenia A. Sp. z o.o. (zwanej dalej stroną, skarżącą lub spółką), opłaty dodatkowej za przekroczenie w 2009 r. wydobycia o 15.500 ton ponad określoną w koncesji na 20.000 ton rocznie ilość wydobytego kruszywa ze złoża "[...]" w wysokości 42.625 zł w związku z naruszeniem pkt 6 koncesji Starosty G. nr [...] z dnia 10 marca 2008 r. Jednocześnie z podjęciem takiego rozstrzygnięcia organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej naruszenia art. 101 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, dalej: w skrócie u.p.g.g.), dotyczącego przekazywania informacji o zmianie stanu zasobów.

Przedstawiając motywy ustalenia wobec spółki opłaty dodatkowej Starosta wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, a wszczętego w dniu 15 kwietnia 2014 r., ustalił ilość wydobytego w 2009 r. kruszywa naturalnego na podstawie:

1) przedłożonego przez spółkę Operatu ewidencyjnego szacunkowego zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "[...] " według stanu na 31.12.2009 r., w którym to dokumencie podano ilość 35 500 ton jako wielkość wydobycia w 2009 r.;

2) Bilansu zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce według stanu na 31.12.2009 r. - opracowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy zgodnie z regulacjami ustawy prawo geologiczne i górnicze na podstawie przekazanych Instytutowi informacji przez każdego przedsiębiorcę prowadzącego wydobycie kopalin, w tym i przez A. Sp. z o.o. - 37 000 ton (w zaokrągleniu);

3) wyjaśnień geologa D. D. z dnia 29 kwietnia 2013 r. prowadzącego nadzór geologiczny nad eksploatacją złoża "[...]", w których podano, iż wydobycie w 2009 r. wyniosło 35 500 ton;

4. przedłożonych przez spółkę informacji o wielkości wydobycia w poszczególnych kwartałach 2009 r. wraz z potwierdzeniami wniesienia opłat eksploatacyjnych: a) I kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie - 10 500 ton; b ) II kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie - 8 100 ton; c) III kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie - 10 700 ton; d) IV kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie - 6 200 ton. Co daje razem za rok 2009 wydobycie 35 500 ton czyli 15 500 ton ponad ilości określoną w koncesji;

5) prawomocnych i ostatecznych decyzji Starosty G. w sprawie określenia wysokości opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" w I, II i III kwartale 2009 r. w związku z nieterminowym wnoszeniem opłat - decyzje nr: [...], [...], [...] z dnia 22 grudnia 2009 r. oraz wyjaśnień z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wpłat za IV kwartał 2009 r.

Na podstawie tych dowodów Starosta ustalił, że w 2009 r. wydobyto ze złoża "[...]" 35 500 ton kopaliny. Wyjaśnił, że wielkość ta jest zgodna z wielkością wynikającą z informacji o wielkości wydobycia w poszczególnych kwartałach 2009 r. Oznacza to, że wydobyto o 15 500 ton kopaliny więcej niż ilość określona w koncesji z dnia 10 marca 2008 r. na 20 000 ton maksymalnej rocznej ilość kopaliny możliwej do wydobycia.

W świetle dokonanych ustaleń Starosta przyjął, że przekroczenie wielkości rocznego wydobycia ustalonego w koncesji to działanie rażąco naruszające koncesję i podlega ono opłacie dodatkowej zgodnie z art. 139 u.p.g.g. Potwierdza to również wyrok NSA z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 102/01. Zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 3 u.p.g.g. za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, Starosta ma obowiązek naliczyć opłatę dodatkową. Wysokość tej opłaty dodatkowej naliczono zgodnie z art. 139 ust. 1, art. 139 ust. 3 pkt 3 i art. 139 ust. 4 u.p.g.g. Przy wydobyciu z naruszeniem warunków koncesji wynoszącym 15 500 ton wynosi 42 625 zł. Zgodnie z wyliczeniem 0,55 zł/T x 5 x 15 500 ton. Według art. 139. ust. 4 stosuje się stawkę z 2014 r. wynoszącą 0,55 zł za 1 tonę jako stawkę opłaty eksploatacyjnej obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 141 u.p.g.g., 60% naliczonej opłaty, należne jest Gminie N., a 40% tej opłaty, należne jest Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Natomiast z uwagi na naliczenie opłaty dodatkowej Starosta uznał, że zostały usunięte naruszenia warunków wynikających z art. 101 ust. 8 i ust. 9 u.p.g.g. W związku z powyższym w tym zakresie postępowanie administracyjne należało umorzyć.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, która w międzyczasie zmieniła swoją nazwę (firmę) na B.. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezachowanie spójności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji,

2) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W ocenie skarżącego uzasadnienie faktyczne decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie decyzji Starosty z dnia 24 lipca 2012 r. dotyczy naliczenia spółce opłaty dodatkowej w wysokości 42.625 zł za przekroczenie w 2009 r. wydobycia o 15.500 ton ponad określoną w koncesji z dnia 10 marca 2008 r.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż w celu uzasadnienia zasadności naliczenia opłaty dodatkowej Starosta przytoczył wyrok NSA z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 102/01, który dotyczył zasadności nałożenia kary pieniężnej na podstawie poprzednio obowiązującego Prawa geologicznego i górniczego, tj. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96), gdy tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy opłaty dodatkowej - instytucji nieznanej poprzedniemu Prawu geologicznemu i górniczemu. Według spółki, niezasadnym jest więc uzasadnianie niniejszego rozstrzygnięcia poprzez oparcie się na wyroku wydanym w już nieobowiązującym stanie prawnym.

Ponadto, w przekonaniu spółki, uzasadnienie prawne decyzji jest niepełne, ponieważ organ nie wyjaśnił dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie nowego Prawa geologicznego i górniczego, podczas gdy naruszenie koncesji, będące przedmiotem niniejszego postępowania, miało miejsce podczas obowiązywania starego Prawa geologicznego i górniczego. Powyższe uchybienia organu jednoznacznie wskazują na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. skarżąca podniosła, że organ ograniczył postępowanie dowodowe do wykorzystania oświadczeń składanych przez spółkę oraz do wyjaśnień złożonych przez geologa D. D. z dnia 29 kwietnia 2013 r. Podniesiono, że wyjaśnienie to zostało złożone niemal na rok przed wszczęciem postępowania, a więc nie stanowi materiału dowodowego pozyskanego na gruncie niniejszego postępowania. Zarzucono ponadto, że organ nie dostrzegł konieczności wykonania specjalistycznych pomiarów w celu ustalenia ilości wydobytej ponad koncesję kopaliny pospolitej metodą odkrywkową na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina N., powiat g.. Zdaniem spółki skoro organ nie dokonał żadnych czynności mających na celu ustalenie kubatury wydobytej kopaliny, to należy stwierdzić, że doszło do naruszenia obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia 15 lipca 2014 r. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie, skład orzekający kolegium wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została wszczęta z urzędu przez Starostę G. w dniu 15 kwietnia 2014 r. w związku z naruszeniem przez spółkę koncesji Starosty z dnia 10 marca 2008 r., dotyczącej wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Z pkt 6 tej koncesji wynika, że wielkość zamierzonego wydobycia przez spółkę kopaliny wynosi "od 5 000 do 20 000 T rocznie metodą odkrywkową". Natomiast ze znajdujących się w aktach sprawy przedkładanych przez spółkę "informacji dotyczących opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża" wynika, że w okresie od I do IV kwartału 2009 r. wydobyto łącznie 35.500 ton (10.500 ton + 8.100 ton + 10.700 ton + 6.200 ton).

W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie zatem przyjął, że spółka działalność w zakresie wydobywania kopaliny w 2009 r. wykonywała z rażącym naruszeniem warunków określonych w pkt 6 koncesji, co stanowiło podstawę do ustalenia kwestionowanej opłaty dodatkowej. W przedmiotowej sprawie chodzi zatem o takie działanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie wydobywania kopaliny, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostaje w sprzeczności z warunkami jej wykonywania określonymi w koncesji.

Według Kolegium, w sprawie ustalone okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują na istotnie naganne zachowanie się przedsiębiorcy w zakresie znacznego przekroczenia, tj. o 15.500 ton, maksymalnego rocznego wydobycia kopaliny (określonego w w/w koncesji), co upoważniało organ I instancji do naliczenia opłaty dodatkowej z uwagi na wyczerpanie hipotezy przepisu art. 139 ust. 1 u.p.g.g. Tę wielkość wydobycia rocznego potwierdzają również inne dowody zgromadzone w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wymienione w zaskarżonej decyzji.

W ocenie SKO skarżąca w odwołaniu nie sformułowała8 merytorycznych zarzutów wobec wymienionych dowodów, podnosząc wyłącznie, że straciły one na aktualności, bowiem wyjaśnienie geologa D. D. z dnia 29 kwietnia 2013 r. "zostało złożone niemal na rok przed wszczęciem postępowania, a więc nie stanowi materiału dowodowego pozyskanego na gruncie niniejszego postępowania".

Zdaniem organu odwoławczego skarżąca formułując ten zarzut nie wzięła pod uwagę treści art. 75 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Ponadto Kolegium wskazało, że opisane powyżej kwartalne informacje były samodzielnie opracowywane przez spółkę. W dokumentach tych spółka wskazywała jaka ilość kopaliny - piasku, została wydobyta w poszczególnych kwartałach i na tej podstawie, również samodzielnie, naliczała należną opłatę eksploatacyjną. Analiza powyższych informacji kwartalnych wykazała bezspornie, iż łączna ilość wydobytego kruszywa w 2009 r. wynosiła 35.500 ton.

Spółka nie kwestionowała też decyzji Starosty G. określających opłatę eksploatacyjną odnoszącą się w swojej wysokości do ilości kopaliny wydobytej w poszczególnych kwartałach 2009 r. (str. 2 pkt 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W przekonaniu Kolegium uznać zatem należało, że organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy i w sposób bezsporny ustalił ilość wydobytej w 2009 r. kopaliny z terenu przedmiotowej działki. W tej sytuacji zarzut strony skarżącej, iż "organ nie dokonał żadnych czynności mających na celu ustalenie kubatury wydobytej kopaliny" nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Nieuprawniony, w ocenie Kolegium, jest również zarzut, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy art. 107 § 3 k.p.a. bowiem "organ nie wyjaśnił dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie nowego Prawa geologicznego i górniczego, podczas gdy naruszenie koncesji, będące przedmiotem niniejszego postępowania, miało miejsce podczas obowiązywania starego Prawa geologicznego i górniczego". Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem zgodnie z art. 139 ust. 4 u.p.g.g. opłaty dodatkowe, o których mowa w ust. 3 pkt 1, 1a i 3-6, ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 15 kwietnia 2014 r.

Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2013 r. poz. 721), stawka opłaty eksploatacyjnej w 2014 r. w przypadku "piasków i żwirów" wynosi 0,55 zł/t. W związku z powyższym wysokość opłaty wynosi 42.625,00 zł. Sposób wyliczenia tej opłaty organ odwoławczy przedstawił szczegółowo w zaskarżonej decyzji.

Spółka, niegodząc się z powyższym rozstrzygnięciem, wywiodła skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz poprzedzającą ją decyzji Starosty G.. Żądając uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć autor skargi zarzucił w niej orzekającym w sprawie organom naruszenie: 1) art. 139 ust. 3 pkt 3 u.p.g.g, poprzez brak wskazania jakie kryteria organ uznał za decydujące w ocenie "rażącego naruszenia koncesji"; 2) art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; oraz 3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Przedstawiając argumentację na poparcie pierwszego z zarzutów skargi jej autor podniósł, że zgodnie art. 139 ust. 3 pkt 3 u.p.g.g. przesłanką do naliczenia opłaty dodatkowej tytułem wydobywania kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji, jest stwierdzenie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydobycia ponad koncesję, co stanowi jej rażące naruszenie. Według pełnomocnika spółki, w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, na czym polega rażące naruszenie koncesji w tym konkretnym przypadku. Zgodnie z art. 139 ust. 1 u.p.g.g. działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Opłata dodatkowa jest niezależna od pozostałych opłat regulowanych niniejszym działem. Treść analizowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dopiero takie naruszenie koncesji, któremu można przypisać znamię "rażącego", powoduje konieczność naliczenia opłaty dodatkowej. Z drugiej strony "nierażące" naruszenie koncesji nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla przedsiębiorcy. A zatem organ I instancji powinien był ustalić, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z rażącym naruszeniem koncesji czy też z takim naruszeniem, któremu takiego znamienia nie można przypisać. Dopiero potem powinien był naliczyć stosowną opłatę. W orzecznictwie - tak m.in. wydany w podobnej sprawie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 383/14 - wskazuje się, że "o rażącym naruszeniu warunków koncesji można mówić, o ile organ wykaże, że doszło do oczywistego naruszenia warunków koncesji, a charakter warunku koncesji, który został naruszony nie nasuwa wątpliwości." Na gruncie niniejszego postępowania orzekające w sprawie organy odpowiedniej argumentacji nie przeprowadziły, a tym samym nie udowodniły, że miało miejsce rażące naruszenie koncesji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.15 k.p.a. zdaniem strony skarżącej, istotę zasady dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 01 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94). Dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności nie jest więc wystarczające by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał, jakie kryteria zostały przyjęte w celu kwalifikacji działania skarżącej jako rażącego naruszenia koncesji. Tym samym prawo skarżącej do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji zostało naruszone.

Omawiając ostatni z zarzutów skargi, związany z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, iż przywołany w decyzji wyrok NSA z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 102/01, dotyczył zasadności nałożenia kary pieniężnej na podstawie poprzednio obowiązującego u.p.g.g., gdy tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy opłaty dodatkowej - instytucji nieznanej poprzedniemu u.p.g.g. Zdaniem skarżącej niezasadnym jest uzasadnianie niniejszego rozstrzygnięcia poprzez oparcie się na wyroku wydanym w już nieobwiązującym stanie prawnym. Zarzucono ponadto, że uzasadnienie prawne niniejszej decyzji jest niepełne, gdyż organ nie wyjaśnił dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie nowego u.p.g.g., tj. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., podczas gdy naruszenie koncesji będące przedmiotem niniejszego postępowania miało miejsce podczas obowiązywania starego u.p.g.g.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy u.p.g.g. z dnia 9 czerwca 2011 r., a ponieważ w myśl art. 139 ust. 4 tejże ustawy opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (tutaj w dniu 15 kwietnia 2014 r.) to nieuprawnionym jest zatem zarzut spółki, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ miał nie wyjaśnić dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie nowego u.p.g.g., tj. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.

Autor odpowiedzi na skargę wskazał również, że rozstrzygając sprawę organy obu instancji oparły swoje stanowisko przede wszystkim na dokumentach przekazanych przez skarżącą spółkę szczegółowo opisanych w decyzji organu I instancji. W świetle powyższego brak było podstaw do kwestionowania tych dowodów w sprawie, gdyż takie działanie organu sprowadzałoby się do podważania wiarygodności złożonych w tamtych datach dokumentów. Nie można bowiem założyć, iż zobowiązany przepisami prawa do składania określonych informacji i ponoszenia z tego tytułu opłat za wydobytą kopalinę przedsiębiorca, w informacjach tych podaje ilości wydobytego kruszywa nie mające nic wspólnego z rzeczywistym jego wydobyciem. Poza tym w omawianej sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki, które wskazywałyby, iż podane przez spółkę informacje nie są wiarygodne, co zobowiązywałoby organ do prowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem Kolegium dane podawane do informacji kwartalnych odzwierciedlają faktyczny stan wydobycia kruszywa w poszczególnych kwartałach.

Zdaniem SKO organ I instancji zasadnie przyjął, że spółka działalność w zakresie wydobywania kopaliny w 2009 r. wykonywała z rażącym naruszeniem koncesji, skoro przekroczyła maksymalne wydobycie określone w tej koncesji o blisko 80 % wydobywając 35.500 ton kruszywa przy dopuszczalnym przez koncesję wydobyciu na poziomie 20.000 ton. Do kwestii tej Kolegium szczegółowo odniosło się w zaskarżonej decyzji podkreślając okoliczność znacznego przekroczenia maksymalnego wydobycia kruszywa przez spółkę, określonego w koncesji i naruszenia w sposób rażący jej warunków.

W przekonaniu organu odwoławczego, a wbrew twierdzeniom skarżącej, pojęcie "rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji", o którym aktualnie mówi przepis art. 139 ust. 1 obowiązującego u.p.g.g., zostało już wcześniej zdefiniowane przez sądownictwo administracyjne. Wskazano w tym kontekście. Iż m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt. II SA 102/01, stwierdzono, że "Przekroczenie określonego w koncesji limitu wydobycia kopalny, stanowi rażące naruszenie jej warunków i jest przesłanką zastosowania art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96), który to przepis stanowi, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, organ koncesyjny wymierza prowadzącemu taką działalność karę pieniężną w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny".

Wyjaśniono ponadto, że skoro przepis art. 128 ust. 1 obowiązującego poprzednio u.p.g.g. posługiwał się pojęciem "wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji" i wiązał z tym czynem sankcje w postaci kary pieniężnej, to trudno przyjąć, tak jak to podnosi skarżąca, iż pojęcie rażącego naruszenia warunków koncesji może mieć aktualnie inny wymiar. Również w cyt. wyroku Sąd stanął na stanowisku, że skoro skarżący przekroczył limit wydobycia kopaliny określony w koncesji, a przekroczenie to było znaczne, to nastąpiło "rażące naruszenie warunków koncesji". W przedmiotowej sprawie taka sytuacja bezspornie występuje skoro wydobycie ponad dopuszczalny w koncesji limit (20.000 ton) ukształtowało się na poziomie 35.500 ton, tj. 77,5 % ponad ten limit.

Zdaniem SKO z prostego zestawienia tych liczb wynika, że nie można mówić o nieznacznym, a więc nierażącym przekroczeniu tego warunku koncesji. Skutki, które wywołuje powyższe rażące naruszenie warunków koncesji to skutki zarówno gospodarcze i społeczne, których wystąpienie, w ocenie Kolegium, powoduje, że nie mogą one być zaakceptowane i wymagają wydania decyzji o naliczeniu opłaty dodatkowej w oparciu o przepis art. 139 ust. 1 u.p.g.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, ani też nie doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Rozpoczynając rozważania przypomnieć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 139 ust. 1 u.p.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. W niniejszej sprawie kompetencje orzecznicze dla Starosty G. wynikają z art. 139 ust. 2 u.p.g.g., w myśl którego opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych. Z przepisu art. 139 ust. 3 pkt 3 u.p.g.g. wynika z kolei, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Co istotne w niniejszej sprawie, zważywszy na kierunek zarzutów skarżącej spółki, w myśl art. 139 ust. 4 u.p.g.g. opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż postępowanie w przedmiocie naruszenia warunków koncesji z dnia 14 maja 2009 r., udzielonej skarżącej spółce przez Starostę G., toczyło się prawidłowo na podstawie przepisów u.p.g.g. z dnia 9 czerwca 2011r. Za takim rozwiązaniem przemawia brzmienie art. 205 ust. 1 u.p.g.g. mówiące, iż koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu u.p.g.g. W konsekwencji tego organy obu instancji zasadnie ustaliły wysokość opłaty dodatkowe według stawek obowiązujących w dniu wszczęcia tego postępowania, tj. w dniu 15 kwietnia 2014 r. W obu decyzjach jako podstawę rozstrzygnięć powołano przepisy nowej u.p.g.g., dlatego też trudno przyjąć za trafny zarzut skarżącej spółki, iż w treści tych decyzji powinien znaleźć się dodatkowy wywód dlaczego nie zastosowano przepisów starej u.p.g.g.

Podobnie nieuzasadniony jest zarzut spółki co do braku wskazania w decyzjach kryteriów świadczących o tym, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia koncesji. Wbrew tym zarzutom podnieść trzeba, że organ I instancji po stwierdzeniu, iż w 2009 r. wydobyto o 15.500 ton kopaliny więcej niż ilość określona w koncesji (maksymalnie 20.000 ton rocznie) expressis verbis wskazał, iż "przekroczenie wielkości rocznego wydobycia ustalonego w koncesji to działanie rażąco naruszające koncesję i podlega ono opłacie dodatkowej". Jeszcze wyraźniej zaakcentował tę kwestię organ odwoławczy podnosząc w swojej decyzji, że rażącym naruszeniem warunków koncesji jest takie działanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie wydobywania kopaliny, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostaje w sprzeczności z warunkami jej wykonywania określonymi w koncesji. Dalej SKO stwierdziło, że "okoliczności przedmiotowej sprawy w sposób jednoznaczny wskazują na istotnie naganne zachowanie się przedsiębiorcy w zakresie znacznego przekroczenia, tj. o 15.500 ton, maksymalnego rocznego wydobycia kopaliny".

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie brak jest też podstaw do twierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium w toku postępowania odwoławczego dokonało wnikliwego badania zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności:

1) Operatu ewidencyjnego szacunkowego zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "[...] " według stanu na 31.12.2009 r., w którym to dokumencie skarżąca spółka podano ilość 35 500 ton jako wielkość wydobycia w 2009 r.;

2) Bilansu zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce według stanu na 31.12.2009 r. - opracowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy zgodnie z regulacjami u.p.g.g. na podstawie przekazanych Instytutowi informacji przez każdego przedsiębiorcę prowadzącego wydobycie kopalin, w tym i przez skarżącą spółkę w zaokrągleniu 37.000 ton;

3) wyjaśnień geologa D. D. z dnia 29 kwietnia 2013 r. prowadzącego nadzór geologiczny nad eksploatacją złoża "[...]", w których podano, iż wydobycie w 2009 r. wyniosło 35.500 ton;

4. przedłożonych przez spółkę informacji o wielkości wydobycia w poszczególnych kwartałach 2009 r. wraz z potwierdzeniami wniesienia opłat eksploatacyjnych: a) I kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie – 10.500 ton; b ) II kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie – 8.100 ton; c) III kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie – 10.700 ton; d) IV kwartał 2009 wydobyto i wniesiono opłatę za wydobycie – 6.200 ton;

5) prawomocnych i ostatecznych decyzji Starosty G. w sprawie określenia wysokości opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" w I, II i III kwartale 2009 r. w związku z nieterminowym wnoszeniem opłat - decyzje nr: [...], [...], [...] z dnia 22 grudnia 2009 r. oraz wyjaśnień z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wpłat za IV kwartał 2009 r.

Po przeanalizowaniu tego materiału SKO doszło do przekonania, że jest on w pełni wiarygodny i na tej podstawie stwierdziło, iż łączna ilość wydobytego kruszywa w 2009 r. wynosiła 35.500 ton, czyli znacznie przekroczono, bo o 15.500 ton, określone w koncesji maksymalne roczne wydobycie kopaliny, co jednoznacznie wskazuje na istotnie naganne zachowanie się przedsiębiorcy.

Z przedstawionej zatem przez Kolegium argumentacji jasno wynika, z jakich względów organ odwoławczy przyjął, że stwierdzone wydobycie kopalin przez skarżącą spółkę w 2009 r. stanowiło rażące naruszenie warunków udzielonej koncesji. Zdaniem Sądu pozwala to jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżoną decyzją, która spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., nie naruszono prawa strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.