Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3348/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1204
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 38/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla decyzję [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz J. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/GL 38/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 maja 2014 r. strażak – J. S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w sprawie uzyskania pomocy finansowej na zakup domu w miejscowości C. (dalej: zgodnie z pisownią w języku polskim) położonej na terenie [...]. Oświadczył w nim, że "uzyskam dom w C. nr [...], składający się z [...] izb, o powierzchni mieszkalnej [...] m2, w którym zamieszkam w dniu 2016 r. (...)". Do wniosku dołączył akt notarialny – wypis częściowy wraz z tłumaczeniem na język polski, uwierzytelniony za zgodność z oryginałem, przez reprezentującego go radcę prawnego.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2014 r. (Nr [...]) odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej – jak określił – "na uzyskanie domu w miejscowości C. w [...]". Uzasadniając podjęte stanowisko podniósł, iż dom mieszkalny znajduje się poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, a zatem – w jego ocenie – nie ma podstaw do wypłaty pomocy na budownictwo lub zakup domu poza granicami Polski.

Od tej decyzji J. S. złożył odwołanie, wnosząc o jej zmianę i przyznanie pomocy finansowej określonej Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241 poz. 2034 ze zm., dalej: rozporządzenie), alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do dalszego procedowania. W ocenie autora odwołania "zaskarżona decyzja nie znajduje uzasadnienia prawnego". Zaznaczył, że § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA określa warunki ubiegania się strażaka o przyznanie pomocy finansowej, które – jak stwierdził – J. S. spełnia. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie spełnione jest kryterium miejscowości pobliskiej. Podkreślił, że "lokal mieszkalny /w K. w [...]/ znajduje się w linii prostej ok. 3 km od miejsca stacjonowania jednostki PSP, w której służy, a uwzględniając istniejące przejście graniczne – ok. 5 km". W dalszej kolejności wyeksponował, że w sytuacji możliwości swobodnego przemieszczania się obywateli Polski po terenie państw Unii Europejskiej obojętne jest miejsce zamieszkania strażaka, tj. w Polsce czy poza jej granicami.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] jest zgodna z obowiązującymi w tej sprawie przepisami.

Podzielając poczynione przez organ pierwszoinstancyjny, ale też nie sporne, ustalenia faktyczne wskazał, że przepisy regulujące zasady przydziału lokali dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej reguluje rozdział 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w art. 74 - 84. Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy – strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z jej art. 76 na lokale mieszkalne przeznacza się lokale będące w dyspozycji właściwego ministra do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów i jest to – jak stwierdził – ‘podstawowa zasada".

W dalszych motywach wyjaśnił, że właściwy minister do spraw wewnętrznych ani podległe mu organy nie posiadają lokali mieszkalnych poza terenem Rzeczpospolitej Polskiej. Polemizując z zarzutami odwołania w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu – podniósł, że rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, regulującym warunki "techniczne" m.in. jakie dokumenty strażak winien załączyć do wniosku o przyznania pomocy finansowej na budownictwo. Warunki merytoryczne – jak zaznaczył – określone są w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej.

Nadto w świetle przytoczonych wywodów uznał, że oceniając charakter pomocy należy dokonać analizy nie tylko przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz intencji ustawodawcy. Zaakcentował, że przyjmując pogląd pełnomocnika skarżącego, odwołujący się do paremii rzymskiej "co nie jest zakazane jest dozwolone", należałoby zaaprobować – niemożliwe do zaaprobowania – stanowisko, zgodnie z którym "strażak (czy jakikolwiek inny funkcjonariusz mundurowy) mógłby zakupić dom w "miejscowości pobliskiej" np. na Ukrainie, Białorusi czy w Obwodzie Kaliningradzkim, albowiem tego również ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie zakazuje".

Na powyższą decyzję skarżący złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej:

1) obrazę art. 74 ust 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez bezpodstawne przyjęcie, iż spełniając kryteria określone tym przepisem skarżący posiadając nieruchomość na terenie [...] nie może skorzystać z pomocy finansowej określonej przywołaną ustawą, mimo iż przepis tego nie zabrania,

2) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego weryfikującego spełnienie przez skarżącego posiadania nieruchomości w miejscowości pobliskiej, określonej w art. 74 ust 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez uznanie, iż J. S. wypełniając kryteria określone w art. 74 ust 3 ustawy o PSP jest beneficjentem pomocy finansowej jaką winien udzielić mu Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nakazując sprawdzenie czasu przejazdu określonego w przytoczonym powyżej przepisie do obiektywnych warunków przedmiotowej sprawy oraz nakazanie [...] Komendantowi Państwowej Straży Pożarnej przedstawienia informacji za ostatnie 5 lat z jakich garnizonów PSP na terenie woj. [...] Strażacy otrzymali pomoc finansową określona ustawowo, z uwzględnieniem miejscowości tzw. "pobliskich".

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy "dokonuje przydatnej mu interpretacji jasno brzmiących przepisów i w zasadzie posiłkując się sposobem myślenia "co ustawodawca miał na myśli, skoro po wstąpieniu Polski do UE nie zmienił przepisów" i bezpodstawnie odmawia Skarżącemu prawa do pomocy finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, iż kwestią sporną w okolicznościach faktycznych pozostaje interpretacja przepisów rozdziału 8 ustawy o PSP, regulującego problematykę mieszkań strażaków. Spór – co do zasady – koncentruje się wokół prawa do skorzystania z tej pomocy na nieruchomość położoną poza granicami RP przy równoczesnym wypełnieniu przesłanki "miejscowości pobliskiej".

Tym samym istotnym jest ustalenie – czy granice Państwa stanowią jednocześnie granice działania organów, które determinują możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zniesienie kontroli granicznych nie oznacza zniesienia granic administracyjnych. Zachowana została suwerenności Państw członkowskich UE, a wprowadzone przez władze państw członkowskich procedury administracyjne w pełni zachowują swoją autonomiczność i aktualność – czego zdaje się "nie widzi" strona skarżąca. W określonych sytuacjach, po uprzedniej decyzji Rady UE, możliwe jest także czasowe przywrócenie kontroli granicznych, co z uwagi na zarysowany w sprawie spór wymaga podkreślenia. Całokształt problematyki stanowiącej przedmiot sporu wymaga kompleksowego i łącznego "czytania" przepisów prawa, w pełnym a zarazem logicznym i korespondującym ze sobą ciągu, w tym: ustrojowego, procesowego i materialnego. Zasada ustrojowa państwa demokratycznego, której naczelną cechą działania organów państwowych jest pojęcie praworządności, odnosi się do organów państwowych. Zasada ta ustanawia pewien standard ich funkcjonowania, zarówno w zakresie tworzenia prawa, stosowania, jak i jego wykorzystywania w procesach sądowych. Art. 7 Konstytucji RP stanowi że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że działanie organów państwa jest warunkowane dokładnie odwrotną zasadą niż zasada wolności obywatelskiej, na którą powołuje się strona skarżąca "co nie jest zabronione, jest dozwolone". Wolą Ustrojodawcy – wyrażoną expressis verbis w przytoczonym powyżej przepisie – jest, że organy władzy publicznej działają: po pierwsze – na podstawie prawa, i po drugie – w granicach prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 948/09 stwierdzono, że "(...) Z konstytucyjnej zasady praworządności wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości. Konstytucyjny obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości oznacza, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej kompetencji. Przepisy prawa administracyjnego ustrojowego, przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego przyjmują dopuszczalność dekoncentracji kompetencji przez organy administracji publicznej, którym dana kompetencja została przyznana. Dekoncentracja kompetencji może nastąpić przez dekoncentrację zewnętrzną, jak i dekoncentrację wewnętrzną. Dekoncentracja zewnętrzna to przekazanie przez organ, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję, tej kompetencji innemu organowi lub jednostce organizacyjnej. Dekoncentracja wewnętrzna to przekazanie realizacji kompetencji wewnątrz struktury organizacyjnej organu administracji publicznej".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z konstytucyjnej zasady praworządności wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów regulujących kompetencje. Następstwem tego jest dopuszczalność ich przekazania na zewnątrz, jak i wewnątrz tylko i wyłącznie wtedy, jeżeli tak stanowi przepis prawa. Konsekwencją prawną jest zatem niedopuszczalność przekazania kompetencji gdy przepis prawa taką możliwość prawną wyłącza, jak i gdy wyznacza zakres ich przekazania. Brak przepisów umożliwiających organom działanie poza granicami RP, a w przedmiotowej sprawie, do dokonania jakichkolwiek ustaleń co do okoliczności mających znaczenie prawne w aspekcie chociażby stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości czyni decyzję prawidłową. Z uwagi na sformułowany zarzut "nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego weryfikującego spełnienie przez Skarżącego posiadania nieruchomości (...)" wskazania wymaga, że art. 52 Kpa reguluje instytucję tzw. pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, i odnosi się tylko i wyłącznie – ze swej istoty – do organów działających na podstawie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, czyli organów RP i na terenie RP. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest właściwy do podejmowania wszystkich wiążących się ze sprawą czynności procesowych. Jednak w toku postępowania może on zwrócić się do innego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Możliwość skorzystania z pomocy prawnej jest wyraźnie ograniczona do wskazanych i wymienionych w nim organów, czy podmiotów, a tych z kolei byt prawny (podstawa działania) wynika z ustaw obowiązujących na terenie RP.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji – przy całej złożoności problematyki i zebranego materiału dowodowego – dokonały prawidłowych ustaleń zarówno celu pomocy, jak i granic oraz podstaw jej udzielenia, a następnie dokonały ich subsumcji pod normy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. Ustaleń tych organy dokonały na podstawie wniosku strony skarżącej i dołączonego do niego treści tłumaczonego aktu notarialnego, co zostało szeroko omówione powyżej przy prezentowaniu stanowiska strony i organów pierwszej i drugiej instancji.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i 108 Kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Odnosząc się z kolei do naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że treść wszystkich unormowań zawartych w ustawie o PSP wskazuje, iż wymienione tam obowiązki ale i uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym, funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej – na co zwrócono uwagę powyżej. Zatem nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. "prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ma ono charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest więc rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych". Toteż jeżeli w pierwszej kolejności strażakowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej a – z oczywistych względów – lokal te musi być położony na terenie RP, to dopiero wówczas, gdy uprawnienia tego nie zrealizowano, należy mu się wsparcie finansowe innego rodzaju ale – co ważne – powiązane przedmiotowo, czyli także na nieruchomość położoną na terenie RP. Celem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej było i jest zaspokojenie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków a te nierozerwalnie związane są ze służbą i to w jednostce Państwowej. Jeżeli obowiązki związane są ze służbą, a ta nierozerwalnie wiąże się z granicami państwa, (z wyjątkami wskazanymi przez ustawodawcę) to nie inaczej należy interpretować prawa związane czy też wynikające ze służby. Jednocześnie – z uwagi na zarzuty sformułowane w skardze i stanowisko strony skarżącej – w tym miejscu podkreślenia wymaga, że środki finansowe będące przedmiotem sporu pochodzą ze środków publicznych a zatem nie może budzić wątpliwości, że sposób ich wykorzystania musi być pod szczególną kontrolą, a wydatkowanie ich podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca zarówno w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p."), jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 168 ze zm., dalej "u.d.f.p.") w sposób jednoznaczny, unormował zasady gospodarowania środkami publicznymi. Wskazując, że prawidłowość gospodarowania nimi podlega ochronie określonej m.in. regulacjami normującymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przedstawione wyżej wnioski wzmacnia także wzgląd na wykładnię celowościową przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych strażaków. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na bazie zbliżonych do badanych przepisów regulujących pomoc dla funkcjonariuszy Policji (czy innych służb mundurowych), wynika, że pomoc finansowa nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w danej jednostce. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. przytaczana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt SK 1/00, pyl.: OTK 2001/4/84).

Ponadto na Sąd przytoczył fragmenty uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08; publ.: ONSAiWSA 2009/4/66) wskazując, iż uchwała ta zapadła wprawdzie na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak analogiczność rozwiązań prawnych sprawia, że poglądy wyrażone w uchwale mogą być w pełni wykorzystane przy ocenie przedmiotowej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy Policji. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. (...) Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. (...) Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. (...) Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że istota argumentacji organu orzekającego sprowadzała się do twierdzenia, z którym nie można się nie zgodzić, że położenie nieruchomości objętej pomocą finansową świadczoną przez organ Państwa poza granicami RP uniemożliwia dokonanie mu – w miejscu jej położenia – jakichkolwiek ustaleń (chociażby oględziny tej nieruchomości). Miejsce to czyni bowiem prawnie niemożliwym działanie tegoż organu. Działanie to, a tym samym jego granice, wyznacza, o czym także szerzej powyżej, właściwość: rzeczowa, miejscowa i funkcjonalna. Ocena bowiem, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan faktyczny sprawy, a takowy uwzględniając chociażby właściwość miejscową nie jest możliwy do prawidłowego, wolnego od wad ustalenia, a w konsekwencji skontrolowania (zbadania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 74 ust 1 i 3 Ustawy z dn. 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2013 poz. 1340 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię i stosowanie, skutkującymi przyjęcie, iż cyt. przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uniemożliwiają przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na zakup i budowę domu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że błędny jest pogląd Sądu, iż w niniejszej sprawie, w podanym stanie faktycznym nastąpiłoby - podczas rozpoznawania wniosku J. S. o pomoc finansową - przekroczenie kompetencji owych organów, gdyż na skutek braku przepisów umożliwiających działanie poza granicami RP organ decyzyjny ma wyłączone działanie w sytuacji gdy decyzja dotyczy obywatela polskiego zamieszkałego w Polsce - tu u matki. Decyzja w przedmiocie przyznania pomocy finansowej nie wymagała działania organów administracyjnych mających siedzibę w Polsce na terenie [...], w tym korzystania z pomocy prawnej ze strony tego państwa. Zdaniem skarżącego organ decyzyjny oraz WSA w Gliwicach winny literalnie stosować postanowienia art. 74 ust 1 i 3 cyt. ustawy - do czego nie jest wymagane ani prowadzenie postępowania poza granicami Polski ani też do korzystania w ostateczności z pomocy prawnej organów [...].

Skarżący zaznaczył, że organ decyzyjny, a za nim WSA w Gliwicach, który wskazał przecież, że postępowanie dowodowe po za granicami Polski jest niemożliwe - uznali za dowód w sprawie [...] notarialny akt zakupu nieruchomości wskazując, iż "nieruchomość jest do wyburzenia" czym de facto przyznali, iż bez pomocy prawnej interpretowali dokument urzędowy wystawiony w [...].

Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom WSA w Gliwicach ew. pomoc dotyczy nie nieruchomości lecz obywatela polskiego, który i tak - z uwagi na relacje cenowe -przeznaczył by ją na zakup materiałów budowlanych w Polsce. Wbrew twierdzeniu WSA w Gliwicach kontrola wydania uzyskanej pomocy przez J. S. była by zachowana, gdyż mógł i może on przedstawić dokumenty zakupu materiałów budowlanych w Polsce, a wysokość tej pomocy i tak była by niewielka w stosunku do kosztów budowy jakie musi ponieść i ponosi obecnie korzystając z kredytu w banku "po [...] stronie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 74 ust 1 i 3 Ustawy z dnia 24.sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2017 poz. 1204 ze zm. – dalej jako "ustawa o Państwowej Straży Pożarnej") przez błędną jego wykładnię i stosowanie, skutkującymi przyjęcie, iż cyt. przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uniemożliwiają przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na zakup i budowę domu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Podstawę prawną przyznania strażakowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu stanowi przepis art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej.

Oczywistym jest, że prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje temu strażakowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, jednakże lokalu takiego nie uzyskał, bowiem pomoc owa jest konsekwencją niezrealizowania prawa strażaka nie mającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego.

Pomoc finansowa wiążą się z przewidzianym w art. 74 ust. 1 ustawy, prawem strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską ustawodawca przyjmuje przy tym miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o PSP).

Organ II instancji dokonując analizy regulacji prawnych dotyczących pomocy finansowej świadczonej przez organy administracji publicznej, w aspekcie położenia nieruchomości objętej publicznym wsparciem finansowym, odwołał do wykładni historycznej i systemowej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Po czym stwierdził, że od jej uchwalenia w 1991 r., nieprzerwanie (do jej obecnego kształtu) – pomimo zmian gospodarczych i ustrojowych – nie uległy zmianie zawarte w niej przepisy art. 74 - 84, dotyczące lokali mieszkalnych dla strażaków. W tych ramach podał także, że "w roku 1992 Rzeczpospolita Polska nie była w Unii Europejskiej, ani w tzw. "Strefie Schengen", która zezwala na swobodne przemieszczanie się obywateli Unii Europejskiej". Toteż w jego opinii skoro nie zmieniono przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczących kwestii otrzymywania lokalu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to należy z tego wyciągnąć logiczny wniosek, że przepisy te określają miejscowość "pobliską" położoną na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a nie poza jej granicami.

Art. 74 ustawy o PSP zamieszczony jest w rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Mieszkania strażaków w służbie państwowej". Rozdział ten kompleksowo reguluje kwestie mieszkaniowe tej grupy zawodowej. W ust. 3 art. 74 ustawodawca zdefiniował pojęcie "miejscowość pobliska" i wskazał jakie przesłanki muszą być spełnione oby określoną miejscowość uznać za miejscowość pobliską.

W doktrynie wskazuje się, że wykładnia przepisów prawnych obejmuje bardzo szeroki krąg zachowań, w celu pozyskania zakodowanych w nich jednoznacznych norm postępowania ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady - reguły – wskazówki." Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 47 i n.). W istocie bowiem organy państwa orzekają nie na podstawie przepisów, lecz na podstawie norm prawnych, dekodowanych z szeregu przepisów.

Wskazać należy, że treść normy prawnej ulega zmianie w czasie wraz ze zmianą warunków społeczno-politycznych. Dlatego dokonując wykładni art. 74 ust. 3 należy uwzględnić nie tylko moment ustanowienia aktu prawnego ale także moment jego interpretacji (wykładnia dynamiczna). Oznacza to, że jeżeli współczesny ustawodawca nie zmienił dawnych przepisów to opowiada się za ich utrzymaniem i stosowaniem w nowych warunkach.

Rzeczpospolita Polska i [...] są członkami Unii Europejskiej i leżą w obszarze Strefy Schengen, w którym funkcjonuje swoboda przemieszczania się i nie obowiązuje kontrola na granicach wewnętrznych państw. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej ustawodawca nie wprowadził żadnej dodatkowej przesłanki pojęcia "miejscowość pobliska" w ustawie o PSP lub rozporządzeniu w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, np. w postaci położenia miejscowości na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Przyjąć zatem należy, zwłaszcza w świetle dyrektywy wykładni dynamicznej, że ustawodawca celowo nie wprowadził wyżej wskazanej dodatkowej przesłanki.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strażakowi przysługuje pomoc finansowa również wtedy gdy zakup i budowa domu ma nastąpić poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej – w przedmiotowej sprawie na terenie [...].

Taka wykładnia wskazanego przepisu nie prowadzi do zaprzeczenia prawa krajowego lub jego odrzucenia, czyli do wykładni contra legem. Nie narusza także zawartej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności i przepisów o właściwości organów. Bowiem pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przyznawana jest wyłącznie strażakowi, który spełniałby warunki do uzyskania lokalu mieszkalnego zgodnie z zasadami określonymi w art. 74–76 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ale równocześnie nie zachodziłaby żadna z przesłanek, o których mowa w art. 81 ustawy, albowiem wystąpienie jednej z nich powoduje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie można przydzielić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w przepisach art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Ppsa, przy czym rzeczywiście poniesione koszty obejmują koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.