Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 120 poz 1252
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 392/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody D. na rzecz J. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 392/06 oddalił skargę J. M. wniesioną na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 21 c, art. 37 k i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. – tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 562 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 120, poz. 1254) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. M. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] grudnia 2001 r. Przed zarejestrowaniem się w urzędzie wnioskodawczyni zatrudniona była w okresie od dnia [...] października 1969 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. w pełnym wymiarze czasu pracy w "[...]" S.A. w W.. Stosunek pracy rozwiązany został na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.). W dniu rejestracji J. M. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego i zaliczenie do okresu uprawniającego do emerytury okresu pracy w gospodarstwie rolnym ojca położonym we wsi K., tj. 4 lat 6 miesięcy i 3 dni (od dnia [...] kwietnia 1965 r. do dnia [...] października 1969 r.). Na tę okoliczność strona przedłożyła do akt sprawy własne oświadczenie oraz zeznania: świadków K. K. oraz M. R.. W oparciu o świadectwo pracy organ stwierdził, że strona legitymuje się ogólnym okresem zatrudnienia wynoszącym 31 lat 9 miesięcy i 23 dni (bez wnioskowanej pracy w gospodarstwie rolnym). Do ogólnego stażu pracy nie wliczono 4 miesięcy i 16 dni urlopu wychowawczego.

Organ nie przyznał stronie świadczenia przedemerytalnego, bowiem uznał, że nie posiadała 35 letniego okresu uprawniającego do emerytury. Stwierdził, że nie mogła ona stale pracować w gospodarstwie rolnym a charakter tej pracy oceniono jako pomoc. J. M. złożyła odwołanie do organu drugiej instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w celu dokładnego ustalenia okoliczności związanych z wykonywaniem przez zainteresowaną pracy w gospodarstwie rolnym należałoby ponownie przesłuchać powołanych świadków, a także wyjaśnić, czy stan zdrowia rodziców mógł wpłynąć na to, że strona przejęła większość obowiązków w gospodarstwie.

Organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie nie uznał wnioskowanego przez J. M. okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ ten stwierdził, że zeznania świadków nie są wiarygodne. Świadek M. R. we wnioskowanym okresie posiadał adres zameldowania w W., jak podał w zeznaniach czasem widywał zainteresowaną ponadto, nie wiedział też ile godzin dziennie pracowała w gospodarstwie rodziców. Drugi powołany świadek, tj. K. K. nie potwierdziła pracy J. M. co najmniej przez 4 godziny dziennie. Ponadto ojciec J. M. miał orzeczoną przez organ rentowy ograniczoną zdolność do pracy, co nie wykluczało pracy w gospodarstwie przy pomocy pozostałych członków rodziny. Zainteresowana miała czworo starszego rodzeństwa oraz pięcioro młodszego. Istotne znaczenie również w sprawie miała nieduża powierzchnia gospodarstwa ([...] ha) a także nieduży inwentarz żywy. J. M. we wnioskowanym okresie uczęszczała do dziennej szkoły średniej, tj. Liceum Ogólnokształcącego w S. i nie mogła świadczyć pracy co najmniej 4 godziny dziennie w okresie późnej jesieni i zimy przy współudziale pozostałych członków rodziny. Strona mogła pracować w wymiarze większym w gospodarstwie rodziców jedynie w okresie wakacji letnich. Istotnym zaś warunkiem mającym wpływ na zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym jest element jej stałości. A w przypadku zainteresowanej uznano, że jej praca we wnioskowanym okresie nie miała charakteru stałego, lecz pomocy zwyczajowo wymaganej od dzieci rolników. Wobec powyższego Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...], nr [...] nie zaliczył wnioskowanego okresu i uznał, że J. M. nie spełnia warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego wynikającego z art. 37 k ust.1 ustawy, gdyż nie posiada 35 letniego okresu uprawniającego do emerytury.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję J. M. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po reformie sądownictwa administracyjnego skargę przejął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2458/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w przypadku J. M. istota sporu nie dotyczy tego czy należało stronie doliczyć okres pracy w gospodarstwie rolnym jej ojca do okresu uprawniającego do emerytury, ale sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zachodziły podstawy w chwili wydania zaskarżonej decyzji do przyznania świadczenia przedemerytalnego bez doliczania do udokumentowanego okresu zatrudnienia okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem czy J. M. rejestrując się w dniu [...] grudnia 2001 r. była informowana o treści art. 37 k oraz art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a także czy domagała się tylko i wyłącznie przyznania świadczenia przedemerytalnego czy też może była skłonna złożyć wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, a także czy rozważała ewentualne złożenia wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego dopiero po 1 stycznia 2002 r. Brak jest w szczególności nie tylko dowodów na prawidłowe i rzetelne pouczenie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw, ale również wniosku skarżącej złożonego w dniu [...] grudnia 2001 r. Nie ma więc możliwości ustalenia jego rzeczywistej treści. Przedstawiony przez organy materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie kontroli wystarczającej do właściwej oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji.

Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę J. M. stwierdził, że Sąd nie postawił organowi zarzutu, iż naruszył prawo materialne a także nie zakwestionował oceny dokonanej przez urząd odnośnie pracy zainteresowanej w gospodarstwie rolnym ojca. W związku z tym organ podkreślił, że ocena ta jest nadal aktualna i została dokonana zgodnie z kierunkiem interpretacji zawartej w orzeczeniach Sądu Najwyższego. Organ wyjaśnił, że zainteresowana podpisała oświadczenie odmawiające przyznania świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego oraz wypełniła wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, wnioskiem tym jest karta rejestracyjna z dnia [...] grudnia 2001 r. Nagłówek karty rejestracyjnej zawierał określenia świadczeń do wyboru, czyli do skreślenia niewybranych przez osobę rejestrującą się. Wniosek – karta rejestracyjna jest dodatkowo potwierdzana z wyborem określonego świadczenia w formie pisemnej wraz z informacjami (pouczeniem) o poszczególnych świadczeniach. W sprawie J. M. taka właśnie procedura została zastosowana. Zainteresowana otrzymała wskazane pouczenie, więc wniosek (karta rejestracyjna z dnia [...] grudnia 2001 r.) został potwierdzony w dniu [...] grudnia 2001 r. przez stronę. Organ wskazał, że J. M. proponowano przyznanie zasiłku przedemerytalnego, ale strona w dniu [...] kwietnia 2002 r. złożyła oświadczenie, iż do czasu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy nie będzie ubiegać się o zasiłek przedemerytalny. Dopiero w dniu [...] marca 2003 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i w piśmie tym wskazała datę przyznania zasiłku od dnia [...] grudnia 2001 r. czyli dzień po rejestracji.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji orzekając w sprawie J. M. oparł się na całym zebranym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał oceny znaczenia tych dowodów. Na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że praca strony we wnioskowanym okresie nie może być traktowana jako praca rolnika a jedynie miała charakter pomocy rodzinnej. W szczególności za taką oceną przemawia mała powierzchnia gospodarstwa rolnego oraz liczna rodzina, która pomagała w gospodarstwie oraz fakt uczęszczania J. M. do dziennej szkoły średniej. Ponadto organ odwoławczy uznał, że niesłuszny jest zarzut J. M. podniesiony w odwołaniu, że organ pierwszej instancji nie informował jej o sytuacji prawnej, bowiem była ona informowana o treści art. 37 k oraz art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ale w wyraźny sposób co jest udokumentowane w notatce służbowej pracownika urzędu z dnia 14 lutego 2002 r. i w odwołaniu z dnia 28 października 2002 r. odmówiła złożenia nowego wniosku, gdyż chciała pobierać świadczenie na nowych zasadach tylko do czasu rozstrzygnięcia sprawy odnośnie pierwszego wniosku. Organ podniósł, że zgłoszenie się do urzędu w określonym terminie kształtuje stan faktyczny procesu rejestracyjnego, a to skutkuje wyborem stanu prawnego. Jeżeli strona jest tego świadoma i dodatkowo uzyskuje informacje od urzędu o sytuacji prawnej i skutkach wynikających z tej sytuacji (dowody w aktach sprawy), a wybór należy do strony, to musi się liczyć z konsekwencjami dokonanego wyboru.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2458/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że "urodzona w dniu [...] kwietnia 1949 r. skarżąca J. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] grudnia 2001 r. legitymując się ogólnym okresem zatrudnienia wynoszącym 31 lat 9 miesięcy i 23 dni (bez pracy w gospodarstwie rolnym), przy czym przed zarejestrowaniem się w urzędzie pracy była zatrudniona w [...] w W. od [...] października 1969 r. do [...] grudnia 2001 r. w pełnym wymiarze godzin pracy, a stosunek pracy został z nią rozwiązany na podstawie art. 11 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.) (...)". Sąd podkreślił, że istota sporu nie dotyczyła zatem tego, czy należało skarżącej doliczyć okres pracy w gospodarstwie rolnym jej ojca do okresu uprawniającego do emerytury, ale sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zachodziły podstawy w chwili wydania zaskarżonej decyzji do przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego bez doliczenia do jej okresu zatrudnienia okresu pracy w gospodarstwie rolnym. (...) Skąpy materiał zgromadzony w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi nie pozwalał na jednoznaczne ustalenia, czy rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. w dniu [...] grudnia 2001 r. skarżąca była informowana o treści art. 37 k oraz art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie wiadomo nawet, czy skarżąca domagała się tylko i wyłącznie przyznania świadczenia przedemerytalnego, czy też może była skłonna złożyć wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, a także, czy rozważała ewentualne złożenie wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego dopiero po 1 stycznia 2002 r. Brak jest bowiem w szczególności nie tylko dowodów na prawidłowe i rzetelne pouczenie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw, ale również wniosku skarżącej złożonego w dniu [...] grudnia 2001 r. Nie ma więc możliwości ustalenia jego rzeczywistej treści. Przedstawiony przez organy administracyjne materiał nie pozwalał zatem na dokonanie kontroli wystarczającej do właściwej oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji (...)".

Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego w sprawie.

Sąd wskazał, że na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. pełnomocnik organu administracyjnego złożył do akt sprawy decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia następnego po dniu rejestracji, tj. od [...] grudnia 2001 r. oraz przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 597,90 zł brutto od dnia [...] marca 2003 r., tj. od następnego dnia po złożeniu wniosku, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] grudnia 2001 r.

W powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 1538/03 uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia następnego po dniu rejestracji, tj. od dnia [...] grudnia 2001 r. i przyznaniu zasiłku w wysokości 597,90 zł brutto od dnia następnego po dniu złożenia wniosku, tj. [...] marca 2003 r. a także decyzję organu odwoławczego z dnia [...] utrzymującą ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie w sprawie miał na uwadze fakt, że ponownie odmówiono J. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego, oraz, że w dniu rejestracji spełniała warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego i wyraziła wolę w formie pisemnej o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego należało jej wnioskowane świadczenie przyznać od następnego dnia po zarejestrowaniu się w powiatowym urzędzie pracy, tj. od dnia [...] grudnia 2001 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że za taki sam okres skarżąca oczekiwała przyznania świadczenia przedemerytalnego. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wykluczają możliwość przyznania w jednym czasie i na ten sam okres zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego. Wynika to w sposób oczywisty z przepisu art. 37 k ust. 8 powołanej ustawy, który stanowi, że w przypadku równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, uprawnionej osobie przysługuje wybór podstawy ich przyznania. Pouczona o tym skarżąca wybrała świadczenie przedemerytalne, jednakże w toku postępowania administracyjnego wniosła o zasiłek przedemerytalny. W ocenie Sądu należało uznać, że wcześniejsze oświadczenie woli zostało przez nią zmodyfikowane.

Skoro skarżącej przyznano zasiłek przedemerytalny od dnia [...] grudnia 2001 r., nie można było przyznać jej świadczenia przedemerytalnego. Decyzja negatywna w tym przedmiocie organu administracyjnego obu instancji jest zatem trafna, jakkolwiek opiera się na innych motywach.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. M.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie naruszono w sposób istotny przepisów postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie przedemerytalne, o którym mowa w art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu;

3) art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd nie odniósł się do kwestii wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2005 r., przywołując jedynie, iż "obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego w sprawie". Znamienne w sprawie jest jednak ustalenie poczynione na k. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że składając w 2002 r. odwołanie "odmówiła złożenia nowego wniosku, gdyż chciała pobierać świadczenie (zasiłek – dop. skarżącej) na nowych zasadach tylko do czasu rozstrzygnięcia sprawy odnośnie pierwszego wniosku". Chodziło oczywiście o wniosek w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Innego oświadczenia co do świadczenia jakiego się skarżąca domaga nie ma.

Zdaniem skarżącej przyjęcie przez nią oferowanego zasiłku przedemerytalnego, w sytuacji, gdy ciągle nie rozstrzygnięta była kwestia świadczenia przedemerytalnego w żadnym wypadku nie może być uznane za rezygnację z dochodzonych roszczeń.

Nie może też być uznane za wystarczające dla akceptacji zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjęcie poczynionego przez Sąd domniemania (k. 22 uzasadnienia), że "można więc uznać, że wcześniejsze oświadczenie woli zostało przez nią zmodyfikowane". Skarżąca podkreśliła, że nie do zaakceptowania jest również stanowisko Sądu, że za ten sam okres oczekiwała ona dwóch świadczeń. Decyzja odnośnie zasiłku przedemerytalnego, która obecnie jest przywoływana jako przeszkoda w przyznaniu skarżącej świadczenia przedemerytalnego, zapadła dopiero w dniu [...] kwietnia 2006 r. Wcześniejsza od niej odmowna decyzja organu odwoławczego w niniejszej sprawie zapadła już w dniu [...] lutego 2006 r. Organ więc ponad miesiąc przed wydaniem decyzji w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego wiedział, że wolą skarżącej jest uzyskanie świadczenia przedemerytalnego, gdyż wpłynęła do niego skarga do WSA na decyzję odmawiającą przyznania świadczenia przedemerytalnego. Mógł więc zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia skargi przez Sąd. Ponadto Sąd błędnie przyjął, że wcześniejsze oświadczenie skarżącej zostało zmodyfikowane. Przywoływanie obecnie przez Sąd, że przyznanie skarżącej przez organy zasiłku wyklucza przyznanie świadczenia przedemerytalnego jest nie tylko nieprawdziwe, ale wypacza treść zapisu ustawowego, którego brzmienie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 37 ust. 6 stanowił bowiem, że w przypadku równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, uprawnionej osobie przysługuje wybór podstawy ich przyznania. Trudno zaś mówić o wyborze uprawnionej osoby, gdy decyzję podejmuje za nią organ, a Sąd swoje przyjęcie o dokonaniu tego wyboru opiera na domniemaniu sprzecznym z zebranym w sprawie materiale dowodowym.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Według art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna". Niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym wystąpi gdy ze względu na podział właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych sprawa przynależy do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej" oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne właściwe są do kontroli decyzji administracyjnych. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd administracyjny kontrolując jej zgodność z prawem, obowiązany jest ustalić właściwość organu administracji publicznej, której naruszenie obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Regulując właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przepisy prawa mogą przyznawać właściwość organów administracji publicznej do orzekania w dwóch instancjach na drodze administracyjnej, ale mogą też wprowadzać konstrukcję postępowania administracyjnego jednoinstancyjnego z dopuszczalnością, w wyniku złożenia odwołania, przeniesienia sprawy na drogę postępowania cywilnego. Przyznanie właściwości sądu powszechnego wyłącza właściwość sądu administracyjnego. W takim przypadku rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana dnia [...], zaś organu drugiej instancji dnia [...]. Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 1033/05, w którym Sąd wywodził, że w okresie od czerwca do 1 sierpnia 2004 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie świadczeń przedemerytalnych. "Od dnia 1 czerwca weszły w życie przepisy ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, w tym art. 29 i 30, natomiast od dnia 1 sierpnia 2004 r. kompetencje w sprawach przyznawania i wypłacania tych świadczeń przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych, podlegających rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37 l ust. 2 i art. 27 ust. 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W sprawie nie budziło wątpliwości, iż do danej sytuacji miał zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, gdyż wniosek został złożony przed dniem przejęcia przez ZUS, tj. przed dniem 1 sierpnia 2004 r., a rozpatrzony po tym dniu. Oznaczało to, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego miało być rozpatrywane na podstawie poprzednich przepisów, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.).

Wspomniana reguła nie odnosiła się jednak do właściwości organów. Tę sytuację regulował bowiem wyraźny przepis przejściowy art. 29 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, zgodnie z którym Powiatowe Urzędy Pracy do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, (tj. do dnia 1 sierpnia 2004 r.) ustalają i wypłacają świadczenia przedemerytalne osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy do dnia przejęcia na zasadach określonych w przepisach, o których mowa w ust. 2. Oznaczało to, że w okresie od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 1 sierpnia 2004 r. sprawy te przejął ZUS, orzekający w sprawach wcześniej wszczętych, także na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Taką wykładnię potwierdza art. 30 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku ustalenia takiego świadczenia po dniu wejścia w życie ustawy, a więc po dniu 1 czerwca 2004 r. powiatowe urzędy pracy po dokonaniu wypłaty za okres do 1 sierpnia 2004 r. przekażą niezbędną dokumentację ZUS.

Należy także wskazać, iż gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2004 r., tj. do dnia przejęcia sprawy przez ZUS, wszystkich przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym przepisów o właściwości, to uregulowałby on to w sposób wyraźny w powołanym artykule.

W obu artykułach art. 29 i 30 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych przyjęto bowiem generalną zasadę stosowania do prawa do świadczeń osób, które spełniały te warunki do dnia 1 sierpnia 2004 r., a art. 30 do osób, w których sprawach zostało wszczęte postępowanie do tego dnia. Przy tym sprawa właściwości w okresie przejściowym została uregulowana wyraźnie w art. 29 ustawy. Stąd należy przyjąć, iż art. 30 ust. 1 nie odnosi się do właściwości organów, ale do warunków materialnoprawnych uzyskania świadczenia.

Należy zresztą wskazać, iż w przypadku gdy ustawodawca przewiduje stosowanie do pewnej kategorii spraw dawnych przepisów, to odnosi to z reguły do warunków materialnoprawnych. Jeżeli jego zamiarem jest przedłużenie w niektórych sprawach kompetencji dawnych organów, reguluje to w sposób jednoznaczny. W ustawie o świadczeniach przedemerytalnych ustawodawca wyraźnie wskazał, iż organami właściwymi w sprawie przedmiotowych świadczeń będą organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art. 8 ust. 1), podkreślił też, że organy te przejmują kompetencje od dnia 1 sierpnia 2004 r., przewidział więc pewien okres dostosowawczy. Wskazał również w art. 29, iż dotychczasowe organy mogą realizować swoje kompetencje jedynie do dnia 1 sierpnia 2004 r. Odnosiło się to do wszelkich spraw, w tym wszczętych i niezakończonych do tego dnia, z uwagi na treść art. 29 ust. 2 i 3 tej ustawy".

Zmiana właściwości do wydawania decyzji od dnia 1 sierpnia 2004 r. (art. 23 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach przedemerytalnych), która przeszła na Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ma znaczenie dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego. Według art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Od decyzji organu rentowego przysługują środki odwoławcze przewidziane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dla decyzji w sprawach emerytur i rent". Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu, które nie zostało zmienione "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". W sprawach zatem świadczeń przedemerytalnych służy odwołanie do sądu powszechnego, co wyłącza dopuszczalność drogi przed sądem administracyjnym.

Dla wykładni wystąpienia przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), niezbędne jest wyprowadzenie konsekwencji prawnej naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W razie gdy sąd nie zastosuje środka wobec dotkniętej kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną decyzji administracyjnej, a zatem nie zastosuje sankcji nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, którego następstwem jest wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym, postępowanie sądowoadministracyjne jest nieważne z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

W sprawie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na przeniesienie właściwości do wydawania decyzji na Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a przeprowadził kontrolę zgodności z prawem decyzji w sprawie, od której służyło odwołanie do sądu powszechnego.

W tym stanie rzeczy, ze względu na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonej w art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.