Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1383/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...]na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzja z [...] czerwca 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] przy ul. [...] – uchylił decyzję Prezydenta [...]z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku biurowego z usługami i garażem podziemnym, zbiornikiem retencyjnym oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przedstawiając przebieg postępowania organ m.in. zaznaczył, że decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...]kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 750/17 uchylił zaskarżoną decyzję.

Dalej podkreślił, że – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - zobowiązany był do wykonania wskazań zawartych ww. wyroku. Sąd natomiast wskazał, że należało zbadać, czy wniosek odpowiada wymogom z art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego (na 19 lutego 2016 r.), a następnie dokonać sprawdzeń, stosownie do art. 35 ust. 1 tej ustawy. Dopiero, w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem, organ mógł udzielić pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 6. 4 Prawa budowlanego). Sąd stwierdził, że "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych" nie ogranicza stron do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, ale uwzględnia też właścicieli działek położonych dalej, jeżeli inwestycja oddziałuje na te działki również poprzez hałas, natężony ruch, co w przypadku działki K. P. ma uzasadnienie z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo ciągu pieszo jezdnego i usytuowanie zjazdu.

Sąd uznał, że dokonano niewystarczających sprawdzeń pod kątem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i przedwcześnie przyjęto, że istniały podstawy do wydania pozwolenia. Zaznaczył, że ciąg pieszo jezdny usytuowany na tej części działki łączy się ze zjazdem zaprojektowanym w krańcowej jej części, zapewniając komunikację poprzez drogę wewnętrzną z ul. [...]. Nie ma przeciwwskazań aby dla jednej działki, na różnych jej fragmentach obowiązywały ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu, o ile nie są sprzeczne. Art. 33 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje bowiem, że pozwolenie winno dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego. Dopuszcza wprawdzie etapowanie inwestycji, ale tylko obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem., a takiej analizy nie przeprowadzono. Stwierdzono jedynie, że zjazd w innej części działki nie jest objęty wnioskiem, a więc nie podlega ocenie co do zgodności z warunkami zabudowy. Sąd dodał, że w przypadku realizacji inwestycji tego rodzaju dostęp do drogi publicznej musi być przez zapewniony. Zakwestionował ponadto wielkość wskaźnika parkingowego, gdyż obliczeń dokonano dla powierzchni użytkowej podstawowej, która zgodnie z projektem obok powierzchni użytkowej pomocniczej (186,97m2) wchodzi do powierzchni użytkowej i wynosi 666,97m2. Należało wyraźnie podać ile wynosi powierzchnia użytkowa, gdyż miejscowy plan nie dzieli jej na użytkową podstawową i pomocniczą.

Organ wskazał, kierując się ww. stanowiskiem przypomniał treść art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawo budowlane i art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, który definiuje obszar oddziaływania obiektu. Podkreślił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny.

Zdaniem Wojewody, organ niejasno określił strefy oddziaływania inwestycji, wobec nieprecyzyjnego określenia zakresu inwestycji we wniosku o pozwolenie na budowę, co skutkowało też nieprawidłowościami w ustaleniu stron postępowania.

Według organu, skoro Sąd orzekł, że właścicielowi działki o nr ew. [...] przysługuje status strony, to organ I instancji winien tę kwestię wyjaśnić, stosownie do art. 153 p.p.s.a., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Dalej dodał, że w świetle art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego nie można też ocenić, czy zasadnie ustalono pozostałe strony postępowania, skoro nieprawidłowo określono obszar oddziaływania.

Nie sprawdzono ponadto, czy zastrzeżenia w projekcie, że pewne elementy inwestycji "nie zostały objęte opracowaniem" wskazują na zamiar podzielenia inwestycji na etapy w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po przytoczeniu § 14 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) Wojewoda zauważył, że wzmianka w projekcie zagospodarowania terenu o objęciu niektórych elementów odrębnym opracowaniem, (rys. A. 1.1, str. 223), nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia, że zamierzenie podzielono na etapy w myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przy spełnieniu warunku samodzielnego funkcjonowania obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor powinien jednoznacznie zadeklarować etapowanie i złożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmujący wszystkie etapy. W tej sprawie dotyczy to samodzielności budynków usługowych w sytuacji, gdy budowa sieci uzbrojenia terenu i wewnętrzna droga dojazdowa będą przedmiotem kolejnego etapu.

Ponadto, ponownego wyjaśnienia wymaga ilość miejsc parkingowych. Należy ustalić, ile wynosi powierzchnia użytkowa wzięta pod uwagę, gdyż miejscowy plan nie rozróżnia powierzchni użytkowej na powierzchnię użytkową podstawową i pomocniczą.

Organ podkreślił, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego i ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zaznaczył przy tym, że rozważył również możliwość zastosowania art. 136 kpa, które jednak nie może mieć miejsca w przypadku konieczności dokonania szeregu ustaleń istotnych w sprawie ze względu na zasadę dwuinstancyjności. W opinii organu, naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył obszernie orzecznictwo.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw, gdyż w sprawie orzekały już sądy obu instancji, a ponadto WSA nie zobowiązał Wojewody do ponownego rozpoznania sprawy, nie zaistniały też przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu,

b) art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do poprzednika prawnego [...] sp. z o.o. zamiast [...] S.A.,

c) art. 37b Prawo budowlane poprzez usunięcie decyzji po upływie 5 lat,

d) 6 i 7 k.p.a. - zasad praworządności i prawdy obiektywnej, która nakłada na organy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

e) art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz nieinformowanie skarżącej o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2021 r.,

f) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2021 r.,

g) art. 77 k.p.a. § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w tym brak przesłuchania stron,

h) art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne, brak prawidłowego wskazania dowodów, na których organ się oparł i właściwej podstawy prawnej oraz brak prawidłowego wskazania strony postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła zarzuty podniesione w petitum dodając, że w zaskarżonej decyzji wskazano co prawda, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania i nie zapewnił im czynnego udziału, co stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa, jednak K.P., którego przymiot strony skarżąca kwestionowała, miał zapewniony udział w postępowaniu, co wskazał też NSA. Nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa poprzez niezapewnienie K. P. udziału w sprawie.

Dalej spółka podniosła, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do [...] sp. z o.o. zamiast do [...] S.A., bowiem już [...] lutego 2020 r. doszło do ww. przekształcenia na mocy art. 551 § 1 Ksh, co wynika z odpisu z KRS spółki załączonego do sprzeciwu.

Zdaniem skarżącej art. 37b Prawo budowlane należy stosować nie tylko do stwierdzenia nieważności, lecz i do uchylenia lub innego usunięcia z obrotu prawnego decyzji po upływie 5 lat, gdyż celem wprowadzenia tego przepisu było zapewnienie stabilizacji sytuacji prawnej inwestora. Na poparcie tego stanowiska powołała poglądy doktryny.

Następnie strona ponownie powtórzyła zarzuty dotyczące naruszenia 6 i 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. art. 77 k.p.a. § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 104 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej - p.p.s.a.).

Przedmiot badania Sądu stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Wojewody [...] , która - stosownie do art. 64a p.p.s.a.- została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw ten, na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Zakres kontroli Sądu w tej sprawie wynikał również z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (poz. wyroki NSA: z 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, CBOSA).

Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w powyższych graniach Sąd uznał, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie bowiem organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Przed wydaniem decyzji organ powinien rzetelnie rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż – co do zasady - zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych.

Tym samym samo stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, choć jest niezbędne, to nie jest wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji wykazać, a więc przekonać przede wszystkim stronę oczekującą na merytoryczne zakończenie postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i jednocześnie nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego, gdyż wymaga ono przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co nie jest możliwe z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Innymi słowy, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ drugiej instancji, że naruszenie to jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady określonej w art. 15 k.p.a.

Uwzględniając powyższe stanowisko należy mieć również na uwadze, że w tej sprawie orzekały sądy administracyjne obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 750/17 uchylił (tylko) zaskarżoną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z tym rozstrzygnięciem oddalając skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wyrokiem z 26 stycznia 2021r. sygn. II OSK 1985/18. NSA zaaprobował stanowisko Sądu I instancji po pierwsze co do tego, że nieruchomość K. P. leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestia ta – z uwagi treść art. 153 p.p.s.a. – nie podlegała zatem ponownej weryfikacji jak stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, zważywszy przy tym, że K. P. od początku był uznany za stronę niniejszego postępowania; po drugie, że to organ II instancji podjął rozstrzygnięcie bez wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących etapowania inwestycji na działce nr [...]; po trzecie, że organ powinien przy obliczaniu wskaźnika parkingowego wyraźnie wskazać ile wynosi powierzchnia użytkowa uwzględniona przy obliczeniach wymaganej liczby miejsc postojowych i wypowiedzieć się jednoznacznie, czy liczba 16 miejsc parkingowych przyjęta w projekcie budowlanym jest zgodna z planem miejscowym.

Tymczasem orzekając ponownie, organ wojewódzki całkowicie uchylił się od dokonania własnych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto błędnie wskazał, że ponownej weryfikacji przez organ pierwszej instancji ma podlegać również przymiot strony właściciela działki nr ew. [...], skoro kwestię tą przesądził Sąd w ww. wyroku.

Organ nie wykazał, że naprawienie powyższych uchybień wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, a ich dokonanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

Przede wszystkim organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro tego przepisu nie stosował. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 138 § 2 k.p.a.

Nie doszło również do uchybienia dyspozycji art. 37b Prawo budowlane. Przepis ten – co wynika wprost z jej literalnego brzemienia - dotyczy wyłącznie instytucji stwierdzenia nieważności, a więc nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, jak sugerowała skarżąca.

W uzasadnieniu skargi nie wykazano także, że naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2021 r. miało wpływ na wynika sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. odnosi bowiem skutek dopiero wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Podobnie, fakt skierowania decyzji do [...] sp z o.o. zamiast [...] S.A. jest nieprawidłowością, jednak nie rodzącą wątpliwości co do podmiotu, którego akt ten dotyczy. Stąd też uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Niemniej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien okoliczność tą wziąć pod uwagę.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.