Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 66/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 13, 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność [...] Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] maja 2017 r. D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inne w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem wniosku.

Skarżący wniósł o:

o zobowiązanie Inne do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a ,

o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi D. Z. podniósł, iż w dniu [...] maja 2017 r. skierował do Inne wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez: "wskazanie osoby świadczącej pomoc prawną w MZD w T. w dniu [...] stycznia 2017 r., będącej autorem wykładni art. 17 ust. 2 ustawy Pzp i art. 96 ust. 3 ustawy Pzp". W dniu [...] maja 2017 r. organ nie udzielił żądanej informacji a wskazał jedynie, że dysponuje odpowiednio wykwalifikowaną kadrą pracowników do właściwego stosowania norm ustanowionych w przepisach prawa, w tym do podejmowania czynności prawem przewidzianych.

Mając na uwadze otrzymaną odpowiedź, w dniu [...] maja 2017 r. skarżący przesłał ponownie wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie wskazania osób odpowiedzialnych za wykładnię odpowiednich przepisów oraz o wskazanie nr legitymacji radcowskiej i wskazanie, do której Okręgowej Izby Radców Prawnych należy radca prawny zatrudniony przez MZD w T.. W dniu [...] maja 2017 r. MZD w T. ponownie nie udzielił żądanej informacji a w przesłanym piśmie wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2017 r.

Do dnia złożenia niniejszej skargi MZD w T. nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym w ocenie skarżącego naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Lu 72/12), wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Bk 36/15), wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2012 (sygn. akt II SAB/Go 59/11), wyroku NSA z dnia 11 października 2013 r., (sygn. akt I OSK 1495/13).

W odpowiedzi na skargę Inne podniósł, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w toku postępowania administracyjnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi, bowiem stanowisko takie zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygnaturze II SAB/Łd 141/15.

Jeżeli jednak Sąd dojdzie do przekonania, że w niniejszej sprawie brak jest takiej konieczności, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości.

W ocenie MZD, udostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego nastąpiło niezwłocznie na podstawie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), w zakresie żądania oraz zgodnie z zaistniałem stanem faktycznym, a zatem nie można mówić o bezczynności lub przewlekłości postępowania tylko dlatego, że organ nie posiada informacji, których podania skarżący domagał się we wniosku, bowiem skarżący wnioskiem z dnia [...].05.2017 r. (data wpływu [...].05.2017 r.) zwrócił się do MZD o podanie osoby świadczącej pomoc prawną w MZD w dniu [...].01.2017 r. P. z dnia [...].05.2017 r. MZD udzieliło skarżącemu odpowiedzi na wniosek z powołaniem się na odpowiednio wykwalifikowaną kadrę pracowników do właściwego stosowania norm prawnych. Dnia [...].05.2017 r. do MZD ponownie zwrócił się skarżący z żądaniem podania osoby świadczącej pomoc prawną w MZD w dniu [...].01.2017 r. odpowiedzialnej za dokonanie wykładni przepisu art. 17 ust. 2 i 96 ust. 3 ustawy pzp wraz z jej numerem legitymacji i przynależności do Okręgowej Izby Radców Prawnych, zarzucając jednocześnie Dyrektorowi MZD mijanie się z prawdą. W odpowiedzi, MZD pismem z dnia [...].05.2017 r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].05.2017 r. Następnie w dniu [...].06.2017r. do MZD wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Strona przeciwna zwróciła uwagę, że skarżący i MZD są w sporze, którego przedmiot dotyczy czynności i zachowań podejmowanych m.in. dnia [...].01.2017 r. w siedzibie MZD przez skarżącego - radcę prawnego D. Z., a który toczy się w chwili obecnej przed Z-cą Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W., który pismem z dnia [...].05.2017 r. wszczął dochodzenie w tej sprawie. Skarżący nie przyjmuje do wiadomości przekazywanych przez MZD informacji i nieustannie poszukuje osób odpowiedzialnych za toczące się w Izbie postępowanie dyscyplinarne, kreując przy tym fakty, które nie miały miejsca, a ostatecznie wnosząc skargę do Sądu.

P. z dnia [...].01.2017 r. MZD (zamawiający w postępowaniu na rozbudowę ul. [...]) poinformował skarżącego w odpowiedzi na wnioski składane w dniu [...].01.2017 r., że zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 pzp oferty, wyjaśnienia, opinie, oświadczenia oraz inne dokumenty składane w danym postępowaniu przez zamawiającego i wykonawców stanowią załączniki do protokołu postępowania, a w myśl art. 96 ust. 3 ustawy pzp protokół z załącznikami jest jawny z tym, że załączniki do protokołu - za wyjątkiem ofert - udostępnia się dopiero po dokonaniu czynności wyboru oferty, co jednocześnie oznaczało, że skarżącemu na tamtym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. przed wyborem najkorzystniejszej oferty, mógł zostać udostępniony protokół postępowania (bez załączników) wraz z ofertami. Było to oficjalne stanowisko MZD (zamawiającego) w przedmiocie wniosku skarżącego, co do udostępnienia dokumentacji przetargowej, podjęte po rekomendacji komisji przetargowej powołanej jako ciało pomocnicze kierownika zamawiającego, celem przeprowadzenia procedury przetargowej.

W dniu [...].01.2017 r. skarżący stawił się w siedzibie MZD celem wglądu w dokumentację toczącego się postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy pzp na rozbudowę ul. [...] w T., określając siebie, jako pełnomocnika konsorcjum - wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia, tj. P. R. D. - I. S.A. oraz E. S.A. (podstawy powoływania się na pełnomocnictwo konsorcjum są przedmiotem oceny w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W.).

Stanowisko MZD wyrażone w piśmie do skarżącego z dnia [...].01.2017 r. zostało przekazane skarżącemu ustnie, kiedy w dniu [...].01.2017 r. stawił się osobiście w siedzibie MZD celem wglądu w dokumentację przetargową rozbudowy ul. [...]. Skarżący nie był jednak zainteresowany wglądem w część jawną dokumentacji, która została mu udostępniona i domagał się wglądu do załączników, których jawność czasowo była wyłączona -poproszony o złożenie oświadczenia, że domaga się wglądu do tychże załączników - odmówił jego podpisania (czynności te są przedmiotem oceny w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w W.). MZD nie posiadało i nie posiada opinii prawnej, ani też nie dokonywało żadnej wykładni przepisu art. 17 ust. 2 ustawy Pzp dnia [...].01.2017 r., a w zakresie art. 96 ust. 3 ustawy Pzp - przepis został zastosowany zgodnie z literalnym brzmieniem, o czym skarżący został poinformowany pisemnie oraz ustnie w dniu [...].01.2017 r.

W ocenie strony przeciwnej brak jest zatem "substratu" w postaci istniejącej fizycznie "opinii", a tym samym osoby świadczącej pomoc prawną w MZD dnia [...].01.2017 r., która ją wytworzyła, a której podania w trybie dostępu do informacji publicznej domaga się skarżący.

Podkreślono, że art. 96 ust. 3 ustawy Pzp został zastosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem, w ramach wewnętrznej działalności organu, w sposób zwyczajowo w takich sytuacjach przyjęty. Informacja, nazywana przez skarżącego "opinią" (a w ślad za tym osoba ją wyrażająca), dotycząca wykładni przepisów ustawy pzp, nie może być traktowana jako informacja publiczna, gdyż nie dotyczy sprawy o charakterze publicznym i stanowi jedynie argument za zastosowaniem przepisów w określony sposób o czym podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzeczeniu o sygnaturze IV SAB/Gl 126/15.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. D. Z. zwrócił ponownie uwagę, że okoliczność, iż MZD w T. posiada wykwalifikowaną kadrę pracowników, nie jest kwestionowana przez skarżącego, niemniej skarżący domaga się aby z tej wykwalifikowanej kadry pracowników, wskazać konkretną osobę lub osoby, która konkretnie odpowiada za interpretację przepisów art. 96 ust. 3 i art. 17 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.", nr sprawy [...]. W ocenie skarżącego organ zobowiązany jest wskazać, który z pracowników zatrudnionych w Inne lub prawników dokonał odpowiedniej wykładni przepisów w tym przetargu, na podstawie których organ podejmował ważkie decyzje związane z zaniechaniem udostępnienia do wglądu dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Skarżący wyjaśnił, że nie domaga się opinii prawnej; nie twierdzi również, że opinia prawna musi fizycznie powstać. Organ nie może chować się za bliżej nieokreślonymi urzędnikami, funkcjonariuszami publicznymi i prawnikami, gdy ustalenie konkretnych osób jest dla niego tak proste.

W ocenie skarżącego wniosek o odrzucenie skargi pozbawiony jest podstaw prawnych, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, jedynie w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu, co potwierdza szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej w skrócie: "u.d.i.p." ) Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez: "wskazanie osoby świadczącej pomoc prawną w MZD w T. w dniu [...] stycznia 2017 r., będącej autorem wykładni art. 17 ust. 2 ustawy Pzp i art. 96 ust. 3 ustawy Pzp". W toku postępowania skarżący sprecyzował żądanie poprzez wskazanie, iż domaga się wskazania konkretnej osoby lub osób, które konkretnie odpowiadają za interpretację przepisów art. 96 ust. 3 i art. 17 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.", nr sprawy [...].

Niesporne jest, że skarżący uzyskał odpowiedź na swój wniosek, gdyż pismem z dnia [...].05.2017 r. Inne oświadczył, że dysponuje odpowiednio wykwalifikowaną kadrą pracowników do właściwego stosowania norm ustanowionych w przepisach prawa, w tym do podejmowania czynności prawem przewidzianych, co następnie M. Z. D. potwierdził w piśmie z dnia [...].05.2017 r. informując skarżącego, w odpowiedzi na jego ponowiony wniosek, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].05.2017 r.

Dla oceny zasadności skargi należało zatem przeprowadzić rozważania pod kątem tego, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane informacje, wykraczające ponad to, co ujawniono wnioskodawcy, należą do kategorii informacji publicznych podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bez wątpienia adresat wniosku złożonego przez skarżącego należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych, a zatem dokonać należy merytorycznej oceny zasadności żądań skarżącego.

W związku z tym, iż przedmiot sprawy stanowi bezczynność polegająca na nie udostępnieniu w terminie informacji publicznej w zakresie określonym przez skarżącego - wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępniania reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako udip). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip).

Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym trybie ich działania, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c udip). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przy takim unormowaniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacja publiczna, domaganie się przez wnioskodawcę wskazania konkretnej osoby lub osób, które konkretnie odpowiadają za interpretację przepisów art. 96 ust. 3 i art. 17 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.", nr sprawy [...], należało uznać za przekroczenie wyznaczonego przepisami prawa – uprawnienia dostępu do informacji publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zważyć przyjdzie, że ustawodawca w art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. uregulował właśnie warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dla zastosowania normy o charakterze wyjątku - art. 5 ust. 2 ustawy, konieczne jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia.

W tym zakresie, w ocenie Sądu, zasadnym jest odwołanie do wykładni spornej normy prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy wzajemnego przenikania się sfer wartości podlegających ochronie konstytucyjnej, w tym kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W zakresie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wskazał, że po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego.

Trybunał stwierdził, że ustalenie zakresu chronionej prywatności osób pełniących funkcję publiczną należy rozpocząć od próby ustalenia zasięgu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, a więc samego pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji (...).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to zarówno na gruncie art. 115 § 19 k.k., jak i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szerzej.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób będących funkcjonariuszami publicznymi.

W tym miejscu można się odwołać do orzeczeń sądów administracyjnych, które to zagadnienie precyzują, przykładowo do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13, z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13, WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 545/12 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., II SA/Bd 395/14. Akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy - konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyłącza tryb decyzyjny.

Sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast nie mają takiego charakteru konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu nie będącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych. Przenosząc to na grunt omawianej sprawy trzeba uznać, że Inne jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o działalności tego organu. Nie oznacza to jednak, że każdy, najdrobniejszy nawet przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zgodzić się ze strona przeciwną, iż wewnętrzne procedury realizacji określonych zadań publicznych, podział pracy na pracowników i formy ich realizacji znajdujące się w posiadaniu takiego podmiotu, stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej, dotycząc kwestii organizacji pracy określonych pracowników. Co istotne, dokumenty te nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez pracowników w ramach pełnienia czynności służbowych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Nie stanowią więc informacji publicznej.

Jeżeli więc żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. M. Z. D. zareagował na żądanie. Udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].05.2017 r. oświadczając, że dysponuje odpowiednio wykwalifikowaną kadrą pracowników do właściwego stosowania norm ustanowionych w przepisach prawa, w tym do podejmowania czynności prawem przewidzianych, co następnie potwierdził w piśmie z dnia [...].05.2017 r. informując skarżącego, w odpowiedzi na jego ponowiony wniosek, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].05.2017 r. P. zostało doręczone stronie skarżącej. W ocenie Sądu oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia [...].05.2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność, w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, Inne nie pozostawał w bezczynności.

W tych okolicznościach odpowiedź strony przeciwnej oznajmiająca, iż wskazanie konkretnej osoby lub osób, które konkretnie odpowiadają za interpretację przepisów art. 96 ust. 3 i art. 17 ustawy Pzp, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa ul. [...] w T.", nr sprawy [...] - nie stanowi informacji publicznej, w ocenie Sądu jest prawidłowa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.