Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 535/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust.1, ust. 3, ust. 6, artr. 146 ust. 1 pkt 3, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 134
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania, N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] września 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie położnictwa i ginekologii, w tym pobranie materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego - zakres skojarzony z 02.1450.001.02,, na obszarze [...] – W., o kodzie postępowania [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie położnictwa i ginekologii, w tym pobranie materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego - zakres skojarzony z 02.1450.001.02 na obszarze [...] – W.

Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w:

-Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653);

-Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

-Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

-Zarządzeniu Nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieki specjalistycznej.

W postępowaniu wpłynęło pięćdziesiąt dziewięć ofert. W części jawnej komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Oferta zainteresowanego została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Komisja sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W konsekwencji oferta zainteresowanego zajęła 56 pozycję w rankingu końcowym i nie została wybrana. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor OWW NFZ oddalił odwołanie wniesione przez N. Spółka z o.o. od rozstrzygnięcia konkursu ofert .

Od powyższej decyzji oferent wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Prezes odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne.

Stwierdził, iż decyzja organu I instancji zawierała w uzasadnieniu wyszczególnione i objaśnione przyczyny niewybrania oferty odwołującego. Wskazana również została podstawa prawna rozstrzygnięcia konkursu tj. art. 151 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa dokonała ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu ofert przy czym obowiązujące przepisy wskazują, iż w ogłoszeniu tym przedstawione zostają tylko oferty wybrane do podpisania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 zauważył, że w postępowaniu konkursowym komisja konkursowa zapraszała oferentów do negocjacji, których celem miało być ustalenie ceny i ilości świadczeń opieki zdrowotnej. Informacja o celu negocjacji była zamieszczona w zaproszeniu, zaś wszyscy zaproszeni oferenci otrzymali taka samą informację. Ponieważ negocjacje prowadzone są na zasadzie równości stron, komisja konkursowa i oferent są w takiej samej sytuacji. Komisja konkursowa w trakcie negocjacji może zaproponować swoje stanowisko co do ilości i ceny świadczeń. Oferenci przystępując do postępowania składają oświadczenie, iż zaznajomili się z materiałami postępowania, w szczególności z zarządzeniami Prezesa Funduszu co do wymagań jakie mają spełnić oraz co do kryteriów oceny ofert. Również znane było oferentom stanowisko Funduszu co do ceny oczekiwanej. Znając kryteria oceny ofert i cenę oczekiwaną każdy z oferentów mógł obliczyć ile punktów otrzyma jego oferta w przypadku zaproponowania konkretnej ceny. Oferent, znając swoje koszty udzielania świadczeń, cenę oczekiwaną oraz możliwości uzyskania punktów winien proponować swoją cenę.

A zatem odwołujący, tak jak każdy z oferentów mógł, zgodnie z udostępnionymi mu podczas trwania postępowania konkursowego przepisami zaproponować cenę niższą niż oczekiwana, nawet cenę minimalną przy czym uzgodniona liczba świadczeń nie miała wpływu na ocenę oferty w rankingu końcowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 k.c. Prezes NFZ podniósł, że celem negocjacji, stosownie do przepisu art. 142 ust. 6 ustawy oświadczeniach, jest ustalenie z oferentami wyłącznie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, nie zaś zawarcie oznaczonej umowy. Ponadto w art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach zdrowotnych ustalono dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń: poprzez proste przyjęcie oferty, gdyż na podstawie art. 142 ust. 5 komisja może wybrać ofertę, albo przeprowadzenie negocjacji, gdyż na podstawie art. 142 ust. 6 - komisja może podjąć decyzję o przeprowadzeniu negocjacji z wybranymi oferentami. Zaznaczył, że na gruncie ustawy o świadczeniach zdrowotnych (brzmienie art. 142 ust. 6) zasada wyrażona w art. 72 § 1 k.c., ulega modyfikacji, bowiem tylko w sytuacji, gdy po ustaleniu ceny i liczby świadczeń w trakcie negocjacji, poprzedzonych oceną oferty, zostanie ona wybrana (w wyniku rozstrzygnięcia postępowania), powstaje przejściowy stosunek uzasadniający obowiązek zawarcia takiej umowy w przyszłości. Dlatego też wyłącznie w wyniku przyjęcia ofert najkorzystniejszych dochodzi do zawarcia pomiędzy organizatorem przetargu (zamawiającym) a oferentami (wykonawcami) umowy stanowiącej rodzaj umowy przedwstępnej. Okoliczności takie w analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały, bowiem oferta odwołującego z uwagi na niższą ocenę punktową w stosunku do pozostałych nie została wybrana.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach Prezes podniósł, że w przedmiotowej decyzji Dyrektora [...]OW NFZ opisano w jaki sposób dokonywana jest ocena ofert, zarówno od strony prawnej jaki i od strony faktycznej. Przedstawiono w jaki sposób, identyczny dla każdej oferty, odbywa się ocena ofert. Analiza dokumentacji ww. postępowania nie wykazała aby aplikacja informatyczna błędnie oceniła przygotowaną przez oferentów ofertę, w szczególności ofertę odwołującego. Odwołujący zarówno w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania jak i w odwołaniu od decyzji Nr [...] nie wskazał miejsca ani sposobu, według którego przygotowana przez niego oferta została oceniona niezgodnie z przedmiotowym zarządzeniem Prezesa Funduszu.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono ile punktów otrzymała oferta odwołującego. Ocena ofert odbyła się zgodnie z kryteriami wynikającymi z przedmiotowego Zarządzenia Prezesa w tym zakresie, które stosowane były w odniesieniu do wszystkich oferentów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 i 68 k.p.a. organ podniósł, że postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest uregulowane w ustawie o świadczeniach oraz zarządzeniach Prezesa Funduszu zaś komisja działa zgodnie z przyjętą przez Fundusz procedurą. Dyrektor rozpatrując odwołanie nie stwierdził, aby akta postępowania konkursowego nie zawierały dokumentów wymaganych procedurą.

Odnosząc się do treści pisma z dnia 5 grudnia 2012 r. skierowanego do Prezesa NFZ organ stwierdzi , że zarówno pismo odwołującego jak i załączone pisma Rady Osiedla [...] we W., zawierają treści dotyczące nierzetelnego, zdaniem powyższych podmiotów przeprowadzenia kontroli u przedmiotowych świadczeniodawców. Nie przedstawiono w ww. pismach dowodów zaniedbań bądź postępowania zespołów kontrolujących wbrew obowiązującym przepisom prawa. Dyrektor [...]OW NFZ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. odniósł się do zarzutów Przewodniczącej Rady Osiedla [...] wyjaśniając metodę oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu konkursowym w oparciu o wyszczególnione kryteria oraz przedstawił informacje o postępowaniach uzupełniających w przedmiotowym rodzaju i zakresie świadczeń.

Prezes podkreślił, że [...]OW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto na podstawie ustawy oświadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert świadczeniodawców, a następnie wynegocjowania odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewniają zamierzoną dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym. Prowadzi to, zatem, do zrealizowania zadań Funduszu, określonych w ustawie o świadczeniach.

Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. Sp. z o.o. ul. [...] W., zwana dalej skarżącą, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wskutek uwzględnienia odwołania oferenta powtórzenie czynności negocjacji a następnie dokonania wyboru oferty skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia:

-art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

-art. 75 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i nieprzeprowadzenie wszelkich przydatnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów

-art. 77 kpa poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy,

- art. 142 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną wykładnię;

-art. 107 k.p.a.;

-art. 134 u.ś.o.z.;

-art. 142 u.ś.o.z. w związku z art. 72 k.c.;

- art. 148 pkt 1) u.ś.o.z.

- art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 oraz 68 k.p.a. tj. pominięcie zasady pisemności przy dokumentowaniu działań Dyrektora [...]OW NFZ dotyczących podejmowania decyzji w toku konkursu oraz w sprawie wyboru ofert.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała przebieg postępowania w sprawie, szczegółowo rozwinęła i uzasadniła wymienione zarzuty. Podniosła m.in., iż wyniki kontroli były pozytywne. Już jednak na tym etapie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 134 u.ś.o.z. albowiem nie wszystkie podmioty były kontrolowane. Te zaś podmioty, które były kontrolowane podlegały procedurze kontrolnej na niejednolitych zasadach. Nadto, jak wynika z pisma Rady Osiedla [...]z dnia [...]lipca 2012 r. skierowanego do Dyrektora [...]OW NFZ inny oferent, który w rzeczywistości nie spełnia wymagań uzyskał wyższą ocenę rankingową i kontrakt co oznacza, że Komisje Konkursowe przeprowadzały kontrole wybiórczo a ich wyniki podlegały zbyt swobodnej ocenie. Zdaniem skarżącej nie można podzielić zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu decyzji Prezesa NFZ jakoby ocena legalności musiała się ograniczać tylko do oceny postępowania wobec oferenta. Taka konstatacja stoi w oczywistej sprzeczności z regułą art. 134 u.ś.o.z. której realizacja ze swej natury wymaga oceny porównawczej. Nie jest możliwym ustalenie, czy skarżąca była traktowana tak samo jak inne podmioty bez rozpoznania stanów faktycznych dotyczących tych podmiotów.

Stwierdziła, iż w toku negocjacji, które odbyły się i nie zostały przerwane, Komisja konkursowa przedstawiła warunki przyszłej umowy oświadczając, że wyczerpuje ona możliwości finansowe NFZ. Nie polega na prawdzie twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, że określenie parametrów oferty w toku negocjacji należy wyłącznie do oferenta. Powszechna praktyka dowodzi przeciwieństwa. Komisja Konkursowa przedstawia propozycje i oświadcza, że są one jedynymi jakie są możliwe do zaakceptowania przez NFZ. Warunki przedstawione przez Komisję, wobec braku innej możliwości, skarżąca przyjęła. Negocjacje zakończyły się obustronnym podpisaniem protokołu negocjacji a członkowie komisji prowadzącej negocjacje ze strony NFZ oświadczyli, że ustalone warunki spełniają oczekiwania Funduszu w odniesieniu do przedmiotu umowy. Z przebiegu tej czynności nie sporządzono jednak żadnej dokumentacji. Prezes nie sięgnął do żadnego z dowodów wnioskowanych przez oferenta oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, która pozwoliłaby na ustalenie faktycznego przebiegu negocjacji.

Nadto, członkowie Komisji Konkursowej wprowadzili skarżącą w błąd, zachęcając do podpisania protokołu oświadczając jednocześnie, że oferent dostaje "więcej" niż dotychczas oraz, że jest to najlepsza propozycja.

Skarżąca stwierdziła, iż wymaga podkreślenia w kontekście treści uzasadnienia zaskarżanej decyzji, że Komisja Konkursowa narusza regułę art. 134 u.ś.o.z. Oferenci dysponują różną wiedzą na temat "szans" uzyskania kontraktu. Szczególnym dowodem tego faktu jest uruchomienie nie znajdującej wszak oparcia w obowiązującym prawie dodatkowych negocjacji (drugi etap?, dogrywka?). Sam fakt sięgania do takiego instrumentu dowodzi niezbicie, że negocjacje są prowadzone pospiesznie.

Powołując się na treść art. 72 § 1k.c. skarżąca wywodziła, iż zakończenie negocjacji potwierdzone podpisem obu stron na protokole oznacza zawarcie umowy czyli w przypadku konkursu musi być uznane za przyjęcie ostatecznej oferty w kształcenie ustalonym w toku negocjacji.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż w toku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności zasady równego traktowania oferentów oraz zasady stosowania jednolitych kryteriów, został naruszony jej interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2013 r. stanowiącym odpowiedź na odpowiedź organu na skargę skarżąca podtrzymała skargę zarówno, co do zasady, jaki i jej zakresu, wskazując, że w postępowaniu konkursowym nastąpiło rażące i oczywiste naruszenie zasad postępowania, które nie zostało poddane rzeczywistej, rzetelnej weryfikacji w toku kontrolnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...]OW NFZ, a w drugiej instancji - przez Prezesa NFZ, w tym naruszenie: art. 42 ust. 6, art. 134 ustawy o świadczeniach, § 7 ust. 3 i 4 § 8 ust. 1, § 15 ust. 3 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przyjętego Uchwałą Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1., art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. alt II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, które polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazaniu świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustaleń wyniku konkurowania w postaci rankingu tj. klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Takie stanowisko i oceny obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu stanowiska obu organów co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się w istocie (poza przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do liczby punktów uzyskanych przez skarżącą na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia, z jakich przyczyn inni oferenci zostali ocenieni przyznaniem danej sumy punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca, nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji między tymi ocenami, nie jest więc, możliwe, jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ale także Prezes NFZ jako organ odwoławczy mają obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to muszą porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak tylko na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest ustalenie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, (vide w/w wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 10/10) z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia Sądowi na pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania, możliwe wypowiedzenie się przez Sąd, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji powinno poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny.

Zauważyć bowiem należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa w warunkach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.