Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1442/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 1, 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1065/14 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie wniosku dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa[...] " [...] instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1065/14 oddalił skargę [...] spółka z o.o. w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie wniosku dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] " 2012-2018 instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych przy ul. [...] w[...] , jako instalacji regionalnej w regionie 6 gospodarki odpadami komunalnymi.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku skarżącego, dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] " 2012-2018 instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych przy ul. [...] w[...] , jako instalacji regionalnej w regionie 6 gospodarki odpadami komunalnymi. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, doręczonym organowi w dniu 10 września 2014 r. – które pozostało bez odpowiedzi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa instalacja została wymieniona w tabeli 66 na s. 149 ww. Planu gospodarki odpadami, zwanego dalej "WPGO" (załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] "), jako planowana regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacja ta została również ujęta w uchwale w nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., jako instalacja do zastępczej obsługi regionu województwa[...]. Na etapie podejmowania uchwały wykonawczej instalacja skarżącej (poprzednia nazwa - Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o.) nie spełniała wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnych, ponieważ nie zapewniała biologicznego przetwarzania odpadów. W 2013r. instalacja została rozbudowana o część biologiczną, a następnie uzyskano decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na zbieranie i odzysk odpadów, w ten sposób, że w punkcie I i III decyzji ujęte zostało biosuszenie odpadów jako element instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów. Tym samym, zdaniem skarżącej, instalacja w [...] spełnia obecnie wymagania stawiane regionalnym instalacjom do przetwarzania odpadów komunalnych. O powyższym poinformowano Sejmik i Marszałka Województwa[...] , wnosząc jednocześnie o zmianę uchwały wykonawczej. W odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2014 r. Sejmik podjął uchwałę, w której nie uwzględniono wniosku skarżącej. W uzasadnieniu uchwały Sejmik stwierdził, że nie ziściły się przesłanki do obligatoryjnej zmiany uchwały wykonawczej, ponieważ zdaniem Sejmiku instalacja skarżącej w WPGO nie była traktowana, jako instalacja regionalna. W tym zakresie skarżąca powołała się na art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej: "ustawa o odpadach"), dotyczący obligatoryjnej zmiany przez Sejmik WPGO, wskazując, że przepis ten znajduje zastosowanie, jeżeli dana instalacja, tak jak instalacja Spółki, została określona w WPGO, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Tytuły zawartych w tym dokumencie tabel 65 i 66 oraz poszczególnych ich kolumn pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że w obu przypadkach mamy do czynienia z wykazem regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wszystkie instalacje w województwie świętokrzyskim, w tym przede wszystkim niestanowiące planowanych instalacji regionalnych, zostały wskazane w innym miejscu, a mianowicie w załączniku nr 3 do WPGO. Spośród wszystkich instalacji zajmujących się odpadami, wymienionych w załączniku nr 3 do WPGO wyodrębniono kilkanaście, które zostały określone, jako instalacje regionalne i ujęte bezpośrednio w treści WPGO w tab. 65 i 66.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa uchwała stanowi czynność, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 – dalej: "u.s.w."), wobec czego – wbrew stanowisku organu – możliwe jest jej zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżącemu chodzi o zmianę uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]", będącą zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ulega także wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze względu na powyższe należało dopuścić kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, opowiadając się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej.

Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] " 2012-2018 (Dz. Urz. Woj. Św. z 2012 r., poz. 2205 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że instalacja skarżącej spółki (poprzednia nazwa - Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o.) do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych przy ul. [...] w [...] w żadnym miejscu WPGO nie została określona, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Wykaz funkcjonujących oraz planowanych do budowy regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi znajduje się bowiem w tabeli nr 65 WPGO, w której brakuje instalacji ww. [...] Sp. z o.o. Podmiot ten wymieniony jest natomiast w innej tabeli – nr 66 WPGO – pod odrębną kategorią, zatytułowaną "Wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowanych do budowy przez przedsiębiorców z własnych środków finansowych (przedsięwzięcia planowane do realizacji poza założeniami WPGO)". W konsekwencji Sąd przyjął, że ostatnia z wymienionych tabel ma wyłącznie charakter informacyjny o planowanych przedsięwzięciach sektora prywatnego podejmowanych przez przedsiębiorców z własnej inicjatywy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na etapie podejmowania uchwały wykonawczej instalacja skarżącego nie spełniała wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnych, właśnie z powodu braku zapewnienia biologicznego przetwarzania odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w [...] , zaskarżając go w całości. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, tj:

1) art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z wykazem zawartym w tabeli nr 66 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa[...] " 2012-2018 (dalej WPGO), poprzez przyjęcie, że zakończenie budowy instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych przy ul. [...] w [...] nie skutkuje obowiązkiem ujęcia ww. instalacji, jako instalacji regionalnej w uchwale w sprawie wykonania WPGO;

2) art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że plany gospodarki odpadami nie mogą bezpośrednio wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów zewnętrznych wobec administracji publicznej;

3) art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dalej ustawa nowelizująca) w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że obligatoryjna zmiana uchwały w sprawie wykonania WPGO, przewidziana w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach uzależniona jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej, tj. wydania dla instalacji wpisywanej do uchwały w sprawie wykonania WPGO decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (1 stycznia 2012 r.);

4) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, mimo że wskutek naruszenia przepisów prawa materialnego spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia[...].04.2014 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA na podstawie art. 188 P.p.s.a., tj. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

Skarżąca Spółka domagała się zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]". W świetle brzmienia art. 38 ust. 1-3 ustawy o odpadach do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji, jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w akcie prawa miejscowego. Stosownie do art. 36 ust. 4 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach podział na regiony gospodarki odpadami oraz wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dla poszczególnych regionów, a także instalacji do zastępczej obsługi tych regionów, następuje w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz w uchwale w sprawie wykonania tego planu, będącej – wedle art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach – aktem prawa miejscowego. W tej ostatniej uchwale mogą być jednak ujęte jedynie takie instalacje, które nie są dopiero projektowane, jak to z reguły bywa na etapie sporządzania planu gospodarki odpadami, lecz zostały już wybudowane i mogą podjąć działalność, m.in. dzięki uzyskaniu niezbędnych zezwoleń będących podstawą prowadzonego w nich przetwarzania odpadów. Stąd w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wprowadzono obowiązek zmiany tej uchwały w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa stanowi sejmik województwa (art. 89 ust. 1 u.s.w.). W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. można zaskarżyć to sądu administracyjnego akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. W tym przepisie jest mowa o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organu samorządu województwa, który wydał zaskarżony przepis. Z kolei przepis art. 91 ust. 1 u.s.w. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 90 ust. 1, m.in., gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Stanowi on, że art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem (ust. 1), a sąd administracyjny może w takim przypadku nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., przyjąć zatem można, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowione przez organ samorządu województwa, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu województwa, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Zasadniczo nie ma zatem przeszkód ustrojowych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z zakresu administracji publicznej, stanowionych przez organy samorządu województwa, innych niż akty prawa miejscowego. Znaczenie powinna mieć w tym zakresie, w ramach zakreślonych ustawami ustrojowymi, materialna podstawa prawna aktu i wynikający z tej podstawy charakter aktu. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.w. jest lex specialis wobec przepisów ustawy P.p.s.a., biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy pojęcia "czynności", których organ samorządu województwa nie wykonuje.

W tym kontekście nie można abstrahować od podziału aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonanego regulacją art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Według art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności była uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego, dotyczącego ujęcia w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa[...]" 2012-2018 prowadzonej przez skarżącą instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, jako instalacji regionalnej. Analiza treści uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r., w świetle kontekstu normatywnego i faktycznego sprawy, pozwala stwierdzić, że wniosek skarżącej Spółki stanowi w istocie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez umieszczenie instalacji Spółki w uchwale w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa[...] " 2012-2018.

W ocenie składu orzekającego niedopuszczalne jest złożenie skargi do sądu na stanowisko organu wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie jest bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, ONSA 2003 r., nr 1, poz. 2). Zaznaczyć trzeba, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) ma umożliwiać kompetentnemu organowi wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia, które musi podmiot skierować do organu w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały.

Skarżąca złożyła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa [...] stanowiącą odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postaci zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa[...] " poprzez ujęcie w tej uchwale instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych prowadzoną przez skarżącą. Taka uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., jak również, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, nie stanowi czynności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w. Wobec tego nie jest możliwe jej zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Na marginesie rozpoznawanej sprawy dostrzec należy problem środków ochrony prawnej, jakie przysługują Spółce, która złożyła wniosek o zmianę uchwały w przekonaniu, że zachodzą do tego podstawy, ponieważ prowadzona przez nią instalacja odpowiada wszelkim wymogom pozwalającym uznać ją za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15 (dostępny [w:] CBOSA) uznał, że taka skarga nie może być rozpoznana, jako skarga na bezczynność w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w. Środka tego nie można bowiem zastosować w razie tzw. bezczynności prawotwórczej polegającej na niepodjęciu uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że sąd administracyjny nie może tego rodzaju nakazu sformułować pod adresem sejmiku województwa, ponieważ naruszyłoby to konstytucyjną zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, ustanowioną w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Zauważył przy tym, że ujęcie danej instalacji w akcie prawa miejscowego, jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, należy do wyłącznej prawotwórczej kompetencji sejmiku województwa, władczo rozstrzygającego o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie ustawowe wymagania, w drodze aktu prawa miejscowego wykazującego cechy tzw. aktu administracyjnego generalnego (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SAB/Gl 52/16, dostępny [w:] CBOSA).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie stanowi próbę dochodzenia interesów Spółki w sytuacji, gdy Sejmik Województwa [...] nie dostrzega podstaw do zmiany uchwały poprzez uznanie instalacji Spółki za regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, tyle że polegającą nie na zaskarżeniu uchwały w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami w województwie, czy na bezczynności Sejmiku w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej wykonania planu gospodarki odpadami, lecz na złożeniu skargi na uchwałę stanowiącą w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny nie jest władny (nie ma kompetencji), aby nakazać sejmikowi województwa podjęcie aktu prawa miejscowego, ani skutecznie zobowiązać do tego działania organ nadzoru. Prowadziłoby to do wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla lokalnego prawodawcy, podczas gdy sądy administracyjne, w świetle zasady podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art. 10 Konstytucji), zostały uprawnione do kontroli legalności zaskarżonego aktu i w ramach tej kontroli do dokonywania wykładni i stosowania obowiązującego prawa. Wyrok sądu administracyjnego nie jest tzw. precedensem sądowym w polskim systemie prawa. Sąd administracyjny nie może tworzyć normy kompetencyjnej, której nie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia danej sprawy, także w rozumieniu dyspozycji art. 3 § 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 1744/15, dostępny [w:] CBOSA). Nie budzi nadto wątpliwości, że uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie jest aktem prawa miejscowego, ani aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona, niedostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W takim wypadku zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.

Dyspozycja przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Z treści art. 189 P.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi. Podnieść przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 P.p.s.a., polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Skoro Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że skarga została wniesiona na uchwałę stanowiącą odpowiedź organu stanowiącego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli czynność procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały, to Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.