Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2632/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f i 11g
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2011 r. znak (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) września 2011 r., znak: (...), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (zwanej dalej: kpa), art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. (zwanej dalej: specustawa), po rozpatrzeniu odwołania L. W. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. Nr (...) udzielającej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa Małej Obwodnicy S. " w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z skat postępowania wynika, że wnioskiem z dnia (...) lipca 2010 r., Zarząd Województwa (...) wystąpi! do Wojewody (...) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa małej obwodnicy S." w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...).

Pismem z dnia (...) sierpnia 2010 r. na podstawie art. 17 ust. 1 "specustawy" inwestor wniósł o nadanie wnioskowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższy wniosek inwestor uzasadnił ważnym interesem społecznym i gospodarczym, którego istotą jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum miasta oraz przyczynienie się planowanej inwestycji do rozwoju gospodarczego regionu, która stanowić będzie fragment układu komunikacyjnego łączącego Specjalną Strefę Ekonomiczną W., S. i Żarowa z autostradą A-4.

Wojewoda (...) wydał w dniu (...) września 2010 r. decyzję Nr (...) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa "Małej Obwodnicy S." w ciągu drogi wojewódzkiej ni (...) oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł L. W., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie obowiązku urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej przez bezprawne naruszenie własności, naruszenie art. 77 Kpa poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku samodzielnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie art. 107 Kpa poprzez brak prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, naruszenie art. 108 Kpa poprzez bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 124 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami .(Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.)

Minister Infrastruktury wskazał, że wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisach ustawy. Przed jego złożeniem inwestor, zgodnie z art. 11b ust. 1 "specustawy", uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tj.: opinię Zarządu Powiatu w S. - protokół nr (...) z dnia (...) marca 2009 r" wraz z pismem Dyrektora Wydziału Komunikacji Transportu i Dróg Publicznych z dnia (...) kwietnia 2009 r. znak: (...), opinię Zarządu Województwa (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...) oraz opinię Prezydenta Miasta S. - pismo Zastępcy Prezydenta Miasta S. z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...).

Ponadto, inwestor pismami z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...)oraz z dnia (...) maja 2009 r., znak: (...) r., wystąpił o opinię Wójta Gminy S., jednak w ustawowym terminie 14 dni nie wydano stosownej opinii. Zgodnie zaś z art. 1 lb ust. 2 ustawy niewydanie takiej opinii, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi ojej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Do wniosku załączono mapę w skali 1:2000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące zbrojenie terenu oraz analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, napy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Minister Infrastruktury podniósł, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wójta Gminy S. Nr (...), z dnia (...) października 2009 r., znak: (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa małej obwodnicy S. w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...)".

Organ II instancji stwierdził również, że projekt jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy do wniosku inwestor załączył także opinię (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) kwietnia 2009 r. znak: (...) oraz opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...). Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, terenów górniczych ani w obszarze gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, właściwego organu nadzoru górniczego, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych.

Minister Infrastruktury wskazał także, że do wniosku inwestor dołączył wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne tj. decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) października 2009 r. Nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa małej obwodnicy S. w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...)" oraz decyzję Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...), o pozwoleniu wodno-prawnym na wykonanie urządzeń wodnych w ramach planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów L. W. zawartych w odwołaniu Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy wojewoda pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Wskazał, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości To inwestor zatem jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 "specustawy" to organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa.

W ocenie Ministra Infrastruktury organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowa inwestycja w kształcie określonym w projekcie budowlanym, będącym integralną częścią zaskarżonej decyzji, nie narusza prawa. Dodatkowo zauważył, że budowa drogi publicznej, a taką jest planowana "mała obwodnica S.", mieści się w definicji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Powyższe ma miejsce w przypadku budowy przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednocześnie stwierdził, że w przypadku orzekania na podstawie ustawy, organy mogą zezwalać na realizację jedynie dróg publicznych (art. 1 ust. 1 "specustawy"). Dlatego Wojewoda (...), zezwalając na budowę drogi publicznej, nie miał prawa do oceny, czy powyższa inwestycja jest słuszna lub też ingeruje w prawa właścicielskie podmiotów, których nieruchomości mają być przeznaczone pod budowę takiej drogi. Tym samym za niesłuszny uznał zarzut skarżącego, jakoby organ I instancji naruszył art. 7 Kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela.

Z powyższych powodów również zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie posiada znamion bezprawności w świetle art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Minister Infrastruktury podniósł, że o naruszeniu norm konstytucyjnych można by było mówić wówczas, gdyby organ miał obowiązek zastosowania tych przepisów bezpośrednio, w sytuacji, gdy przepisy ustawy byłyby sprzeczne z Konstytucją. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ przepisy ustawy stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z. art. 87 i 88 Konstytucji RP, a ich obowiązywanie nie zostało dotychczas zakwestionowane przez jedyny uprawniony do tego organ - Trybunał Konstytucyjny. W omawianym przypadku dopuszczalność ingerencji w prawo własności dokonywana jest na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, g i h "specustawy".

Minister Infrastruktury podkreślił, że inwestor w swoim wniosku z dnia (...) lipca 2010 r. oraz w jego uzupełnieniu z dnia (...) sierpnia 2010 r., wskazał iż w stosunku do nieruchomości należącej do skarżącego, określonej jako działka nr (...), koniecznym jest ograniczenie w korzystaniu z tej nieruchomości, związane z przebudową sieci energetycznej wysokiego napięcia. Biorąc więc pod uwagę fakt, iż organ orzekający związany jest wnioskiem inwestora oraz, że ustawa wprost przewiduje możliwość nałożenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków wynikających z konieczności przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu nie sposób stwierdzić, że Wojewoda (...) nie naruszył prawa w tym zakresie.

Minister Infrastruktury uznał również, że organ I instancji nie naruszył przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 124 tej ustawy. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu prowadzonym na podstawie "specustawy", czyli aktu o szczególnym charakterze, polega na każdorazowym ustaleniu, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej w ramach samej "specustawy". Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej spowoduje konieczność zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami aktu o charakterze ogólnym, kompleksowo określającym zasady gospodarowania nieruchomościami. Biorąc to pod uwagę Minister Infrastruktury podniósł, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g "specustawy" stanowi normę szczególną wobec art. 124 ust. 1 i ust. 3 "specustawy" o gospodarce nieruchomościami i okoliczność określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i prowadzenia robót może być w tym przypadku oparta tylko na art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g "specustawy". Taka konstrukcja wyłącza więc np. obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia takich robót.

Ponadto Minister Infrastruktury stwierdził, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącego spowodowane jest przebudową linii elektroenergetycznej 110 kV, polegającą na usunięciu kolizji projektowanej drogi wojewódzkiej z istniejącą linią 110 kV S-214 (...) poprzez demontaż istniejących przewodów fazowych 3xAI L-6240 i odgromowego OPGW, a także demontaż istniejących słupa nr (...) oraz montaż projektowanego słupa nr (...) w istniejącej linii napowietrznej WN, co zostało wskazane w branży elektroenergetycznej projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 3 zaskarżonej decyzji, na rysunku nr E201, gdzie w obrębie nieruchomości skarżącego wskazano projektowany słup nr (...). W związku z powyższym, organ orzekający, biorąc pod uwagę wniosek inwestora, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżącego w celu tejże przebudowy linii elektroenergetycznej, działając zgodnie z art. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, g i h "specustawy". Ustalenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, będących konsekwencją ustalenia obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu, wynika zatem z istniejącej kolizji pomiędzy projektowaną drogą, a istniejącą siecią uzbrojenia terenu. Jak wynika to z projektu budowlanego będącego załącznikiem nr 3.6 do zaskarżonej decyzji (branży elektroenergetycznej) w wyniku zaprojektowania drogi niezbędny jest demontaż dwóch słupów nr (...) i przebudowa tych urządzeń w sposób niekolidujący z projektowaną inwestycją, skutkiem czego niezbędne jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Ponadto wskazał, że w następstwie przeprowadzenia określonych robót, a także w przypadku posadowienia na nieruchomościach odcinków danej sieci, właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługują roszczenia określone w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 11f ust. 2 "specustawy", który stanowi, iż do ograniczeń o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Inwestor, po zakończeniu budowy, będzie zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli takie przywrócenie będzie niemożliwe, albo przywrócenie takie skutkować mogłoby nadmiernymi trudnościami lub kosztami, to wtedy właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwać będzie odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku przebudowy terenu (w tym odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości).

Minister Infrastruktury podniósł, że na etapie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie bada się tzw. wariantów przeprowadzenia inwestycji. Powyższe ma miejsce na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji drogowej, co zostało potwierdzone w decyzji środowiskowej (str. 8 tego rozstrzygnięcia).

Organ nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 kpa oraz 107 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji wnikliwie rozpatrzył wniosek inwestora, w tym wskazał nieruchomości, które, zdaniem inwestora, są niezbędne w celu dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii. Mając na uwadze cel publiczny, jakim jest budowa drogi, wraz z przebudową ww. infrastruktury, Wojewoda (...) zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ I instancji umożliwił także stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie postępowania, rozpatrzył zarzuty i wnioski stron, w tym zarzuty skarżącego, a następnie wydał zaskarżoną decyzję, która, w ocenie organu II instancji, zawiera wszelkie elementy określone w art. 107 kpa.

Jako bezzasadne ocenił Minister Infrastruktury twierdzenie skarżącego, jakoby organ I instancji naruszył art. 77 kpa. Oceniając postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę (...) oraz wniosek inwestora z dnia (...) lipca 2010 r., wraz z jego załącznikami. Organ stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu zebrane zostały wszelkie niezbędne dokumenty oraz dowody, szczegółowo określone w art. 11 d ustawy, na podstawie których możliwe było wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację budowy "małej obwodnicy S.". Ponadto Wojewoda (...) zawarł w swoim rozstrzygnięciu wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 11 f ust. 1 ustawy, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności Minister Infrastruktury stwierdził, że art. 17 ust. 1 "specustawy" stanowi normę szczególną wobec art. 108 § 1 kpa, opartą na innych przesłankach. Wojewoda (...) uzasadnił nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ważnym interesem społecznym (poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ominięcie miasta przez ruch tranzytowy) i gospodarczym (intensyfikacja rozwoju gospodarczego regionu - planowana droga stanowić będzie fragment układu komunikacyjnego łączącego Specjalną Strefę Ekonomiczną W., S. i Ż. z autostradą A-4), o którym mowa w art. 17 ust. 1 "specustawy", przychylając się w tym zakresie do wniosku inwestora z dnia (...) lipca 2010 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez L. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj:

1) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2) art. 77 kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku organu do samodzielnego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

3) art. 107 kpa poprzez brak prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

4) art. 108 kpa poprzez bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

oraz naruszenie prawa materialnego tj.:

1) naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa Małej Obwodnicy S." w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...);

2) naruszenie art. 11 a ust. 1, lic, art. 11f ust. 1, 11i, 12 ust. 1-4, 16 ust.2 i 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne ich zastosowanie w sprawie mimo braku przesłanek ku temu.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez złamanie obowiązku urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej przez bezprawne naruszenie własności, która podlega ochronie prawnej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ administracji publicznej nie rozważył należycie interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone i skupił się wyłącznie na interesie inwestora i wywodzącym się z niego interesie publicznym. Wskazał, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela.

Ponadto skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne stoi w sprzeczności z art. 2, 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego, ograniczenie prawa własności działek należących do L. W. pod budowę wodociągu nie jest celem publicznym, o którym mowa w art. 21 Konstytucji RP co niezaprzeczalnie przekłada się na potrzebę konstytucyjnej ochrony prawa obywatela, jakim bez wątpienia jest prawo własności.

Zarzucił także naruszenie art. 77 kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku organu do samodzielnego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest bowiem zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Podniósł, że podczas prowadzonych rokowań, nie podejmowano żadnej próby ugodowego rozwiązania sprawy, ani nie starano się zebrać informacji o potencjalnych innych możliwych drogach przebiegu całej inwestycji. Organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, wyniki takiej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnianiu wydanej decyzji.

Skarżący podniósł również naruszenie art. 107 kpa - poprzez brak prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda (...) użył jedynie lakonicznego stwierdzenia, iż wniosek jest uzasadniony w świetle art. 124 o gospodarce nieruchomościami i w tych właśnie okolicznościach niezbędne stało się wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co – w jego ocenie – stoi w sprzeczności z ww. przepisem oraz poglądami doktryny.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 108 kpa poprzez bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zauważył, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na 5tnnv interes społeczny. Nadając rygor natychmiastowej wykonalności organ obowiązany jest go uzasadnić przesłankami z art. 108 kpa.

W ocenie L. W. organy naruszyły także art. 124 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Z tych względów wymagane jest rozważenie zarówno interesu inwestora jak i słusznego interesu samego właściciela czy użytkownika.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2011 r. jest zgodna z prawem, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona.

Na wstępie należy podkreślić, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych -Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. (dalej: "specustawa") ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i – w konsekwencji – określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami –t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. (dalej: ugn).

Zgodnie z art. 1 "specustawy" określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do której odsyła art. 1 "specustawy", określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję zakresem regulacji "specustawy" mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową.

Należy również podkreślić ograniczenia w możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydawanych w trybie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 11g ust. 3 "specustawy" w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 1 "specustawy" nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2011 r. jest prawidłowa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) września 2010 r. Nr (...) czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 "specustawy", albowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, a w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:2000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, będąca załącznikiem nr 1.1 i 1.2, stanowiącym integralną część decyzji). Również przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a organ w sposób prawidłowy uznał argumenty przemawiające za ustaloną lokalizacją zaprezentowane przez inwestora w załączonej do wniosku dokumentacji.

Ponadto projekt będący integralną częścią decyzji sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tj.: opinię Zarządu Powiatu w S. - protokół nr (...) z dnia (...) marca 2009 r" wraz z pismem Dyrektora Wydziału Komunikacji Transportu i Dróg Publicznych z dnia (...) kwietnia 2009 r. znak: (...), opinię Zarządu Województwa (...) z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...) oraz opinię Prezydenta Miasta S. - pismo Zastępcy Prezydenta Miasta S. z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak: (...).

Zgodzić się również należy z twierdzeniem Ministra Infrastruktury, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wójta Gminy S. Nr (...), z dnia (...) października 2009 r., znak: (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa małej obwodnicy S. w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...)".

Organ II instancji stwierdził również, że projekt jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy do wniosku inwestor załączył także opinię (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 kwietnia 2009 r. znak: (...) oraz opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia (...) marca 2009 r., znak: (...). Planowana inwestycja zlokalizowana jest poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, nie znajduje się w obszarze miejscowości uzdrowiskowych, terenów górniczych ani w obszarze gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie są wymagane opinie dyrektora właściwego urzędu morskiego, ministra właściwego do spraw zdrowia, właściwego organu nadzoru górniczego, dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych.

Minister Infrastruktury wskazał także, że do wniosku inwestor dołączył wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne tj. decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) października 2009 r. Nr (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa małej obwodnicy S. w ciągu drogi wojewódzkiej nr (...)" oraz decyzję Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...) o pozwoleniu wodno-prawnym na wykonanie urządzeń wodnych w ramach planowanej inwestycji.

Odnosząc się do skargi Sąd nie podzielił zarzutów w niej zawartych podzielając argumentację Ministra Infrastruktury.

Nawiązując do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż doszło do naruszenia jej postanowień. Organy zastosowały obowiązujące powszechnie przepisy "specustawy" oraz innych ustaw, w tym przepisy Prawa budowlanego stosując odpowiednie normy prawa materialnego i prowadząc postępowanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie powołane przepisy zachowują moc obowiązującą, dopóki ich zgodność z Konstytucją RP nie zostanie podważona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zauważyć, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g "specustawy" stanowi normę szczególną wobec art. 124 ust. 1 i ust. 3 "specustawy" o gospodarce nieruchomościami i okoliczność określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i prowadzenia robót może być w tym przypadku oparta tylko na art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g "specustawy". Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że w tym przypadku wyłączony jest obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia takich robót. Dodatkowo Sąd doszedł do przekonania, że takie ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącego jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że na potrzeby prowadzonej inwestycji konieczne było przebudowanie linii elektroenergetycznej 110 kV, polegającej na usunięciu kolizji projektowanej drogi wojewódzkiej z istniejącą linią 110 kV S-214 (...) poprzez demontaż istniejących przewodów fazowych 3xAI L-6240 i odgromowego OPGW, a także demontaż istniejących słupa nr (...) oraz montaż projektowanego słupa nr (...) w istniejącej linii napowietrznej WN. Konieczność taka wynika wprost z projektu budowlanego (vide część projektu dotycząca branży elektroenergetycznej, załącznik nr 3 decyzji, rysunek nr E201). Dodatkowo w świetle przepisów prawa inwestor, po zakończeniu budowy, zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeśli takie przywrócenie będzie niemożliwe, albo przywrócenie takie skutkować mogłoby nadmiernymi trudnościami lub kosztami, to wtedy właścicielom i użytkownikom wieczystym przysługiwać będzie odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku przebudowy terenu (w tym odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności należy podnieść, że art. 17 ust. 1 "specustawy" stanowi normę szczególną wobec art. 108 § 1 kpa, opartą na innych przesłankach, niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Analizując ww. przesłanki na gruncie niniejszej sprawy należy przyjąć, że zarówno poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ominięcie miasta przez ruch tranzytowy, jak i intensyfikacja rozwoju gospodarczego regionu stanowiły odpowiednie uzasadnienie dla zastosowania art. 17 ust. 1 "specustawy".

Wbrew zarzutom skargi Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów "specustawy". Ponadto, kontrolując całość sprawy administracyjnej z urzędu Sąd nie stwierdził, aby przy wydawaniu zezwolenia na realizację spornej inwestycji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez strony, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przez organem I instancji dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa., natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ppsa orzekł w sentencji wyroku