Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2534/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24b ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 22 par. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 583/11 w sprawie ze skargi S. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 583/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Warmińsko– Mazurski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej R. S. P. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że radny w dniach od [...] do [...] grudnia 2010 r., w ramach stosunku pracy w Urzędzie Gminy R., wykonywał obowiązki opiekuna uczniów dowożonych do szkoły. Okoliczność tę potwierdził Burmistrz Miasta i Gminy R. w pismach z dnia: 27 stycznia 2011 r., 17 lutego 2011 r. i 16 marca 2011 r., stwierdzając, że radny wprawdzie nie miał podpisanej z Urzędem Miasta i Gminy R. umowy o pracę, lecz faktycznie w powyższym okresie świadczył pracę, wykonując obowiązki opiekuna uczniów dowożonych do szkoły. Za tym, że była to umowa o pracę przemawia deklaracja ZUS RCA, na podstawie której z dniem [...] grudnia 2010 r. radny został zgłoszony przez Urząd Miasta i Gminy R., do ubezpieczenia emerytalno-rentowego jako pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin, a także przedstawiona przez Burmistrza lista płac za grudzień 2010 r. i wystawiona przez Urząd Miasta i Gminy R. informacja PIT-11, o dochodach radnego za 2010 r. W tym stanie faktycznym, w ocenie Wojewody, naruszony został art. 24b ustawy o samorządzie gminnym. W takim przypadku, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159 z 2003 r., poz. 15471 ze zm.) rada gminy powinna była stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały.

Z uwagi na zaniechanie podjęcia tej uchwały, Wojewoda pismem z dnia 23 marca 2011 r. wezwał Radę Miejską R. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Bezskuteczność wezwania obligowała organ do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. P. wyjaśnił, że obowiązek organizowania i nadzorowania spraw związanych z dowożeniem uczniów do Zespołu Szkół Samorządowych w R., Publicznego Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w U. Burmistrz scedował na Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R., który prowadził wszystkie sprawy związane z dowożeniem dzieci do szkół. Skarżący zaznaczył, że nie podpisywał żadnej umowy o pracę z Urzędem Miasta i Gminy R., a jego zakładem pracy był od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. Zespół Szkół Samorządowych w R. Podkreślił, że podpis na umowie o pracę został sfałszowany, wobec czego Burmistrz Miasta i Gminy R. złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa podrobienia dokumentu. Zdaniem skarżącego, Wojewoda powinien był zawiesić prowadzone postępowanie nadzorcze, gdyż ustalenie popełnienia przestępstwa podrobienia podpisu na umowie o pracę może mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materiał aktowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż skarżący w okresie od [...] do [...] grudnia 2010 r., w ramach stosunku pracy, wykonywał obowiązki opiekuna uczniów dowożonych do szkół na terenie gminy R. Radny nie miał podpisanej z Urzędem Miasta i Gminy R. umowy o pracę, która obejmowałaby ten okres, lecz faktycznie świadczył wówczas pracę i otrzymał za nią wynagrodzenie z Urzędu Miasta i Gminy R. Powyższe potwierdza treść deklaracji ZUS RCA złożonej przez Urząd Miasta i Gminy R. za grudzień 2010 r., zawierającej zestawienie należnych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z tytułu wypłaconego skarżącemu wynagrodzenia, jako pracownikowi zatrudnionemu na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin. Z listy płac tej jednostki samorządowej za grudzień 2010 r. wynika również, że skarżący otrzymał z Urzędu Miasta i Gminy R. wynagrodzenie za pracę w grudniu 2010 r.

Stosownie do art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej. Zgodnie bowiem z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z treści cytowanych przepisów wynika, że z woli ustawodawcy wykluczone jest m.in. wykonywanie przez radnego pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda prawidłowo uznał, że brak pisemnej umowy o pracę zawartej pomiędzy skarżącym i Urzędem Miasta i Gminy R. za miesiąc grudzień 2010 r. jest bez znaczenia w sprawie, albowiem skarżący faktycznie wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat (o czym świadczą zgromadzone w sprawie dowody). Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego zarządzenia zastępczego jest również okoliczność, że bezpośrednim przełożonym skarżącego był dyrektor szkoły, któremu Burmistrz powierzył organizowanie i nadzorowanie spraw związanych z dowożeniem uczniów do szkół na terenie gminy R. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika wprost, że to Urząd Miasta i Gminy R. był pracodawcą skarżącego, gdyż to ta jednostka wypłacała skarżącemu wynagrodzenie i realizowała inne obowiązki pracodawcy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. P., na podstawie 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego określonego treścią art. 24 b ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskutek wadliwej interpretacji tej normy prawnej i przyjęcie, że gminna jednostka organizacyjna w postaci Zespołu Szkół Samorządowych w R. jest "urzędem gminy" w rozumieniu przepisu art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Ponadto skarżący wnosi o obciążenie organu administracji kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przedłożonego na rozprawie spisu kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż Zespół Szkół Samorządowych w R. jest gminną jednostką organizacyjną, o jakiej mowa w treści art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakaz wynikający z normy art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy natomiast osób wykonujących pracę na rzecz takich jednostek.

Zdaniem skarżącego skoro radny może, w ramach stosunku pracy, pozostawać "szeregowym" pracownikiem jednostki organizacyjnej gminy, to - stosując argumentację a maiori ad minus - również kierownik takiej jednostki organizacyjnej może powierzyć radnemu gminy, wykonywanie pracy w tej jednostce organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Klasycznym wręcz przykładem łączenia funkcji radnego z funkcją pracownika gminnej jednostki organizacyjnej są nauczyciele, stanowiący liczna grupę radnych w krajowych realiach.

Skarżący zwraca uwagę, że norma art. 24 b ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi o "wykonywaniu pracy" przez radnego w czasie, gdy Rada Gminy (lub Wojewoda w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego) miałaby podjąć uchwałę o wygaszeniu mandatu. W dacie, kiedy Wojewoda wezwał Radę Miejską R. do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu skarżącego ten nie pozostawał w stosunku zatrudnienia w gminnej jednostce organizacyjnej, jaką jest Zespól Szkól Samorządowych w R.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Wojewody to Urząd Gminy R. wypłacał skarżącemu wynagrodzenie za pracę; to Urząd Gminy R. zgłaszał skarżącego do ubezpieczenia emerytalno - rentowego do ZUS-u i opłacał za niego składki emerytalno - rentowe. Urząd Gminy był zatem pracodawcą skarżącego. Skarżący na rzecz Urzędu Miasta R. wykonywał pracę, mimo, że praca ta polegała na dowożeniu dzieci do szkoły. Zatem brak podstaw, aby stwierdzić, że Zespół Szkół Samorządowych w R. zatrudniał skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2 a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Wynikający z art. 24 b ustawy o samorządzie gminnym zakaz nawiązywania stosunku pracy przez radnych w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, stanowi gwarancję antykorupcyjną; ma zapobiegać sytuacji, która może narażać na określony konflikt interesów. Rato legis wprowadzenia tej regulacji należy poszukiwać w standardach wynikających z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzonej z niej zasady zaufania obywatela do państwa i do prawa. Trybunał Konstytucyjny często podkreśla w swoim orzecznictwie szczególne "znaczenie mandatu przedstawicielskiego", jako dobrowolnej służby publicznej, polegającej m.in. na przyjęciu przez deputowanego dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele (por. wyrok TK z dnia 24 kwietnia 1996 r., K 29/95, OTK 1996, nr 2, poz. 10 i przywołana w nim uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, cz. I, s. 191). Ustawodawca może więc nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia w odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że będą one pozostawać w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu (por. wyrok TK K 29/95).

Wykładnia postanowień art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do rezultatu, że nie ma żadnego znaczenia status pracownika w urzędzie gminy, w szczególności zaś to, czy jest on urzędnikiem. Nieistotne jest, więc również - z tego punktu widzenia - czy pracownik odgrywa jakąś rolę w procesie formułowania i wyrażania na zewnątrz aktów realizacji kompetencji organu wykonawczego gminy, czy też pełni funkcje stricte pomocnicze. Problem bowiem nie dotyczy pozycji zajmowanej przez radnego w strukturze urzędu gminy; jego istota sprowadza się natomiast do istniejącej między pracownikiem (niezależnie od zajmowanego przez niego stanowiska) a pracodawcą więzi podległości, której źródłem jest stosunek pracy.

W myśl postanowień kodeksu pracy stosunek pracy to relacja pomiędzy pracodawcą (art. 3 k.p.) a pracownikiem (art. 2 k.p.). Zgodnie z art. 22 § 1 1 k.p. zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Przepis ten zawiera definicję stosunku pracy, jako podstawowego pojęcia w kodeksie pracy. Stosunek ten jest stosunkiem zobowiązaniowym prawa pracy zachodzącym między dwiema stronami, z których każda jest wobec drugiej uprawniona i zarazem obowiązana do określonego świadczenia (pracownik - do wykonywania pracy, pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem). SN w wyroku z dnia 7 kwietnia 1999 r., I PKN 642/98, (OSNAPiUS 2000, nr 11, poz. 417), przyjął, że nazwa umowy nie ma znaczenia, jeżeli nawiązany stosunek pracy ma cechy wskazane w art. 22 § 1 k.p. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o charakterze zawartej umowy mogą okazać się również okoliczności wykonywania pracy, nazwa umowy oraz wola stron. Należy więc stwierdzić, że dla rozstrzygnięcia charakteru umowy o świadczenie pracy konieczne jest ustalenie, które z cech danej umowy mają charakter przeważający. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że stosunek pracy charakteryzuje się takimi podstawowymi cechami jak: 1) osobiste świadczenie pracy, 2) odpłatność, 3) podporządkowanie, 4) ryzyko pracodawcy. W wyroku z dnia 27 października 2009 r., III PK 38/09 (OSP 2010, nr 11, poz. 115) SN przyjął, że stosunek pracy jest dobrowolnym stosunkiem prawnym o charakterze zobowiązaniowym, zachodzącym między dwoma podmiotami, z których jeden, zwany pracownikiem, obowiązany jest świadczyć osobiście i w sposób ciągły, powtarzający się, na rzecz i pod kierownictwem drugiego podmiotu, zwanego pracodawcą, pracę określonego rodzaju oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca zatrudniać pracownika za wynagrodzeniem.

W przedmiotowej sprawie S. P. w dniach od [...] do [...] grudnia 2010 r., w ramach stosunku pracy w Urzędzie Gminy R., wykonywał obowiązki opiekuna uczniów dowożonych do szkoły. Wprawdzie nie miał podpisanej z Urzędem Miasta i Gminy R. umowy o pracę, lecz faktycznie w powyższym okresie świadczył pracę. Za tym, że była to umowa o pracę przemawia deklaracja ZUS RCA, na podstawie której z dniem [...] grudnia 2010 r. skarżący został zgłoszony przez Urząd Miasta i Gminy R., do ubezpieczenia emerytalno - rentowego, jako pracownik zatrudniony na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin, z podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe, a także przedstawiona przez Burmistrza lista płac za grudzień 2010 r. i wystawiona przez Urząd Miasta i Gminy R. informacja PIT-11, o dochodach radnego za 2010 r.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich wadliwą interpretację w kontekście stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o systemowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni, prawidłowo przyjął, że skarżący naruszył art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem wykonywał pracę na rzecz Urzędu Gminy R. polegającą na dowożeniu dzieci do szkoły. Zatem brak podstaw, aby stwierdzić, że to Zespół Szkół Samorządowych w R. zatrudniał skarżącego w ramach stosunku pracy jak podnosi on w skardze kasacyjnej.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej argument skarżącego kasacyjnie, że norma art. 24 b ust. 1 wyraźnie stanowi o "wykonywaniu pracy" przez radnego tylko w czasie, gdy Rada Gminy (lub Wojewoda w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego) miałaby podjąć uchwałę o wygaszeniu mandatu.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.