Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1871/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jadwiga Smołucha (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2017 r. znak [...], którą nakazano [...] rozbiórkę budynku usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. w terminie od 15 czerwca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

26 czerwca 2013 r. PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne w sprawie stanu technicznego budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W., w toku których ustalił następujący stan techniczny budynku: w otworach okiennych brak okien (część) oraz wszystkich szyb; w części okien pozostały kawałki szyb, które w każdej chwili mogą wypaść; przy płytach balkonowych w części brak barierek; obróbki blacharskie wokół gzymsu dachu zniszczone korozją z widocznymi z poziomu parteru ubytkami; część okien spalona; budynek ogólnie zdewastowany; schodach drewnianych częściowo pozarywane stopnie oraz podziurawione.

16 kwietnia 2014 r. dokonano kontroli wykonania zabezpieczenia budynku. W dniu czynności kontrolnych na terenie nieruchomości nie przebywały żadne osoby. Teren nieruchomości był częściowo ogrodzony ogrodzeniem o konstrukcji drewnianej. W części południowej i zachodniej działki ogrodzenie było uszkodzone lub był brak ogrodzenia. Otwory okienne i drzwiowe w budynku nie były zabezpieczone przed dostępem osób trzecich. Na ścianie budynku od strony południowej umieszczona została tablica informacyjnoostrzegawcza z napisem: "Uwaga grozi zawaleniem - wstęp surowo wzbroniony". Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, iż istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż teren nie jest całkowicie ogrodzony i jest możliwy dostęp osób trzecich. Elementy budynku są wyeksploatowane i zużyte, nadto brak jest zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych.

22 września 2015 r. toku rozprawy administracyjnej przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" w W. (dalej: "Spółdzielnia") oświadczył, że: Spółdzielnia nigdy nie użytkowała budynku, nie jest on w jej władaniu, został wybudowany bez jej zgody i nie był przekazany w użytkowanie wieczyste, mimo że pozostała część budynku (działka nr [...]) jest własnością [...]; Spółdzielnia wielokrotnie występowała z pismami do BGN, Zarządu Mieniem Skarbu Państwa oraz Burmistrza Gminy [...] i wobec braku konkretnych decyzji nie posiada statusu właściciela lub inwestora, w związku z czym nie może podejmować działań prawnych. Przedstawiciel [...]z kolei oświadczył, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, będącej następcą prawnym RSM ,,[...]", której przekazano nieruchomość protokołem z 29 września 1966 r. Ponadto przedstawiciele [...] oraz Spółdzielni oświadczyli, że mają zamiar dokonać rozbiórki budynku w terminie od 1.01 .2016 r. do 31.12.2016 r.

Decyzją nr [...] z [...] października 2015 r. PINB nakazał [...] oraz Spółdzielni rozbiórkę budynku usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., w terminie od 1.01.2016 r. do 31.12.2016 r.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz odwołania Spółdzielni, utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] października 2015 r.

Wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VIl SA/Wa 285/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję WINB z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że kierując decyzję rozbiórkową do skarżącej Spółdzielni organ nie ustalił w sposób prawidłowy, czy jest ona właścicielem lub zarządcą budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się protokół zdawczoodbiorczy sporządzony 29 września 1966r, przekazujący Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", której następcą prawnym jest skarżąca Spółdzielnia, nieruchomość położoną przy ul. [...] w W., jednakże z protokołu tego nie wynika, aby przekazana nieruchomość była zabudowana budynkiem, który Spółdzielnia miałaby przejąć. Sąd stwierdził, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zbadał, czy Spółdzielnia była właścicielem przedmiotowego budynku lub jego zarządcą, a brak tego ustalenia powoduje, że w decyzji rozbiórkowej błędnie określono skarżącą Spółdzielnię jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki. Sąd wskazał ponadto, że zobowiązanie z art. 67 Prawa budowlanego jest zobowiązaniem administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym, dlatego brak jest podstaw do nałożenia obowiązku na kilka podmiotów w sposób solidarny (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r, II OSK 832/10).

23 marca 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że w stosunku do stanu z wcześniejszych oględzin budynek położony na terenie nieruchomości przy ul. [...] uległ dalszej degradacji: całkowicie zerwany dach; nie istnieje strop nad piętrem; brak częściowo barierek balkonów, spękania płyt; znaczne ugięcie stropu nad parterem; wnętrze parteru po pożarze - osmolone ściany, brak podłóg; otwory okienne bez szyb; teren wokół budynku zaśmiecony; schody wewnętrzne drewniane pozarywane. Organ uznał, że z uwagi na znaczne ugięcie stropu nad parterem, brak dachu, brak barierek balkonowych, brak części ogrodzenia, istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia,

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. PINB nakazał [...] rozbiórkę budynku usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. w terminie od dnia 15.06.2017 r. do dnia 31.12.2017 r.

Po rozpoznaniu odwołania [...], WINB decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy powołał się na treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "prawo budowlane") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 nr 198, poz. 2043). Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Spółdzielnia lub jej poprzednicy prawni byli właścicielami bądź zarządcami budynku przy ul. [...] w W.. W protokole zdawczoodbiorczym z 29 września 1966 r. wskazano, iż przekazaniu podlega określony teren, obejmujący między innymi nieruchomość przy ul. [...], w celu budowy osiedla mieszkaniowego. Dokument ten nie wskazuje, aby przekazanie obejmowało również jakiekolwiek budynki. Powołane dokumenty określają jedynie granice nieruchomości przejętych przez Spółdzielnię, nie odnoszą się zaś w żaden sposób do zabudowań tych działek. Co więcej w aneksie z 14.08.1996 r. w § 9 wskazano, że ,,Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,[...]" wyraża zgodę na wyłączenie z terenów opisanych w § l porozumienia części gruntów, na których wzniesione zostały przez osoby trzecie obiekty budowlane, wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego z nich korzystania". Spółdzielnia zaprzecza zaś, aby to ona była inwestorem spornego obiektu. Kwestia przekazania własności przedmiotowego budynku nie została również uregulowana w porozumieniu z 17.12.I993 r., określającym granice terenów mających zostać przekazanym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni oraz w aneksie do porozumienia z 14.08.1996 r. Wobec powyższego organ uznał, że wskutek niemożności ustalenia podmiotu władającego nieruchomością, przy jednoczesnej pilnej konieczności nałożenia określonych obowiązków, zasadnym jest nałożenie obowiązków na znanego właściciela. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W. jest [...]. Ponadto w karcie inwentaryzacyjnej nieduchowności, stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...].04.2013 r., stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] (poprzednika prawnego [...]) własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...], wskazano, iż przekazaniu podlega również przedmiotowy budynek mieszkalny. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż zarząd nad zabudową spornej nieruchomości sprawuje Spółdzielnia, WINB wyjaśnił, że jednorazowe wykonanie, na wniosek [...], ogrodzenia chroniącego budynek przed dostępem osób trzecich nie może przesądzać o sprawowaniu zarządu nad obiektem budowlanym. Spółdzielnia dokonała wygrodzenia na terenie nieruchomości. do której przysługuje jej użytkowanie wieczyste, a nie w obrębie samego budynku, stanowiącego odrębną od gruntu substancję. [...] do akt sprawy nie przedłożyło żadnych dokumentów, zarówno cywilnych (umowy cywilne dotyczące spornego obiektu) jak i dotyczących utrzymania obiektu budowlanego, potwierdzających, iż Spółdzielnia zarządza obiektem (protokoły kontroli okresowej, książka obiektu). Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że zarząd nad budynkiem został przekazany poprzednikom Spółdzielni wraz z gruntem stanowiącym działkę nr ew. [...], organ zwrócił uwagę, że wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. WSA w Warszawie przesądził, że z protokołu zdawczoodbiorczego z 29 września 1966 r. nie wynika aby przekazanie nieruchomości gruntowej odbyło się wraz z budynkiem. W związku z tym, argumentu dotyczącego przejęcia spornego budynku przez Spółdzielnię nie można opierać wyłącznie na fakcie, że podmiot te jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt.

Skarżący zaskarżył w całości do WSA w Warszawie decyzję WINB z [...] czerwca 2017 r., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego zbadania i w konsekwencji nieustalenie, że wyłącznym, faktycznym zarządcą budynku jest Spółdzielnia, jako użytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...];

2) art. 67 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, skutkujące wydaniem decyzji w stosunku do podmiotu niebędącego właścicielem budynku w części znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...] oraz zarządcą tego budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonego postanowienia.

Niniejsza sprawa rozpoznawana jest po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy I i II instancji, w wyniku uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VIl SA/Wa 285/16 wcześniejszych decyzji tych organów w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku. W tej sytuacji zastosowanie znajduje treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ocena prawna może również dotyczyć braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie. Wątpliwość prawna objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie nie może być przedmiotem ponownego wyjaśnienia w tej samej sprawie.

Wobec powyższego skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IIV SA/Wa 285/16. Oznacza to przesądzenie kwestii, że sam fakt, położenia spornego budynku na gruncie, który jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, nie przesądza o możliwości nałożenia na Spółdzielnie obowiązków na podstawie art. 67 ust. 1 prawa budowlanego. Przesądzone zostało również, że w oparciu o sam protokół zdawczoodbiorczy z 29 września 1966 r. nie można przyjąć, iż poprzednik prawny Spółdzielni, nabywając użytkowanie wieczyste działki nr [...] przy ul. [...] w W., równocześnie przejął w zarząd lub na współwłasność budynek położony częściowo na tej działce, a częściowo na działce nr [...].

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. A zatem podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego mogą być właściciel tegoż obiektu lub jego zarządca. W związku z tym, w przypadku konieczności objęcia danego obiektu nakazem rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 powyższej ustawy organy powinny ustalić właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że właścicielem obydwu działek przy ul. [...] w W.(działki nr [...] i [...]), na których znajduje się sporny budynek, jest [...], natomiast Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. W znajdującym się w aktach administracyjnych wypisie z rejestru gruntów, dotyczącym działki nr [...], wynika że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym, którego budowa została zakończona w 1938 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by Spółdzielnia nabyła udział we współwłasności lub wykonywała zarząd spornym budynkiem. W szczególności brak jest dokumentów wskazujących na to, że wraz z nabyciem użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] poprzednik prawny Spółdzielni nabył udział we współwłasności budynku położonego częściowo na tej działce bądź też że przejął ten budynek w zarząd. Z materiału dowodowego nie wynika też by Spółdzielnia dokonywała w odniesieniu do spornego budynku jakichś czynności wskazujących na faktyczne administrowanie tym obiektem. Za taką czynność nie może być uznane samo wykonanie ogrodzenia budynku celem zabezpieczenia przed wejściem osób postronnych na teren nieruchomości, na której znajduje się obiekt stwarzający niebezpieczeństwo dla ich zdrowia lub życia, albowiem Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty jest odpowiedzialna za utrzymanie tej nieruchomości w prawidłowym stanie.

Wobec powyższego prawidłowa jest konstatacja organu odwoławczego, że wskutek niemożności ustalenia podmiotu faktycznie władającego nieruchomością, na której znajduje się budynek w stanie technicznym stanowiącym zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, przy jednoczesnej pilnej konieczności rozebrania tego obiektu, zasadnym jest nałożenie obowiązków rozbiórkowych na znanego właściciela.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).